La gestione associata dei servizi socio-assistenziali
nei differenti modelli gestionali, tra opportunità e limiti
I consorzi servizi sociali
Patrizia Pagliara NORMATIVA SUI CONSORZI
I Consorzi tra Enti Locali
Nozione: forma di associazione volontaria tra ee ll istituibile per la gestione di servizi pubblici
e l’esercizio associato di funzioni, strutturato sul modello dell'azienda speciale in quanto
compatibile [31 D.Lgs. 267/2000].
Natura giuridica: enti pubblici dotati di personalità giuridica nonché di autonomia statutaria e
patrimoniale
Giurisprudenza: - "il consorzio tra Enti Locali è definibile come un’azienda speciale di
ognuno degli enti associati. Così come l’azienda speciale è ente strumentale dell'ente locale,
ossia ente istituzionalmente dipendente dall'ente locale ed elemento del sistema
amministrativo facente capo a questo, allo stesso modo il consorzio, in quanto azienda
speciale degli enti che l’hanno istituito, è un ente strumentale per l’esercizio in forma
associata di servizi pubblici o funzioni e fa parte del sistema amministrativo di ognuno degli
enti associati" (Cons. di Stato, n. 2605/2001 e v. anche Cassaz., ordinanza n. 33691/2002)"i consorzi tra enti pubblici territoriali sono considerati essi stessi come enti pubblici
territoriali" (Cassaz., n. 3971/2002)
si tratta di interpretare il consorzio (rectius: azienda consortile)
alla stregua della struttura produttiva ed imprenditoriale a
servizio dell'organizzazione comune degli enti consorziati.
Organi:
Competenze:
Assemblea: composta dal sindaco o
dal presidente di ciascun ente
associato o da un loro delegato, con
responsabilità pari alla quota di
partecipazione
- elezione del Consiglio di
Amministrazione
- elezione del Presidente, se previsto
- adozione degli atti fondamentali
(regolamenti, bilanci, ecc.)
- approvazione degli atti fondamentali
del C. di A.
- competenze analoghe a quelle dei
Consigli comunali
Consiglio di Amministrazione *:
composto dai membri eletti
dall'Assemblea del Consorzio
- attuazione indirizzi generali
dell'Assemblea
- competenze analoghe a quelle delle
Giunte comunali
* Sono GRATUITI alla luce dell’interpretazione dell’art. 5 co 7 DL
78/2010 (non legittima la corresponsione di compensi ai relativi
Componenti
Sez. Autonomie Corte Conti (del. 4/2014)
più se il Consorzio è disciplinato come un'azienda speciale
:
Organi:
Competenze:
Presidente: nominato
dall'Assemblea del Consorzio
- rappresentanza del Consorzio
verso l'esterno
- presidenza sedute dell'Assemblea
e del C. di A.
- competenze analoghe a quelle dei
Sindaci
Direttore: nominato a seguito di
pubblico concorso o direttamente
dal C. di A., se previsto dallo
Statuto
- competenze gestionali
Collegio dei Revisori: nominato
dall'Assemblea
- controlli sulla contabilità e sui
bilanci
Ancorché la formula giuridica "azienda speciale" si applichi ai consorzi in parola,
sarebbe opportuno – come attenta dottrina ha evidenziato – distinguere tra i
- "consorzi-azienda" istituiti per la gestione di servizi, ai quali si applicano le norme
sulle aziende speciali (art.31 comma 8)
- i "consorzi-enti amministrativi" costituiti per l'esercizio associato di più funzioni,
disciplinati dalle norme sugli enti locali.
Si tratta di una distinzione che rileva, in specie, per quanto attiene il profilo
della responsabilità dell'azione amministrativa.
ART. 2 COMMA 186 lett. E) legge 23 dicembre 191/2009
Che prevede la soppressione di consorzi di funzione tra gli ee ll (ad
eccezione dei BIM) disponendo inoltre la salvezza dei rapporti di lavoro a tempo
indeterminato esistenti, con assunzione da parte dei comuni delle funzioni già
esercitate dai consorzi soppressi e delle relative risorse e con successione dei
comuni ai medesimi consorzi in tutti i rapporti giuridici e ad ogni altro effetto
PROBLEMA:
1) I consorzi dei servizi sociali sono consorzi di
funzione (da sopprimere) o di servizi?
2) Quando i consorzi possono essere qualificati
come servizi e quando come funzioni?
Il significato di funzioni e servizi può essere tratto anche da un
parere reso dalla Corte dei Conti, Sezione di Controllo per il
Piemonte, la quale proprio con riferimento ai Consorzi, precisa che
l’attività di un ente locale « … costituisce una funzione quando si
esplica mediante atti amministrativi o comportamenti configuranti
espressione del potere autoritativo della p.a. orientato per legge
alla cura degli interessi pubblici e a fronte del quale sussistono
situazioni giuridiche di mera soggezione o d’interesse legittimo.
Laddove invece l’attività … realizzi la mera erogazione di un
servizio alla collettività, in attuazione di precetti costituzionali
riguardanti a diritti soggettivi assoluti, si tratterà per più … di
servizi».
A questo, seguono altre e numerose richieste di parere in tutte le
Regioni …
Corte Conti Campania 118/2010
Equiparazione
CONSORZIO SERVIZI SOCIALI = CONSORZI DI FUNZIONE
Corte Conti Campania 11/2016
Con l’art. 6 L 328/2000 vengono indicate le funzioni dei comuni. Il primo comma di
tale articolo prevede “i comuni sono titolari delle funzioni amministrative
concernenti gli interventi sociali svolti a livello locale e concorrono alla
programmazione regionale”. “Tali funzioni sono esercitate dai comuni adottando
sul piano territoriale gli assetti più funzionali alla gestione, alla spesa e al rapporto
con i cittadini”
Conseguentemente un consorzio di comuni aventi ad oggetto le menzionate
finalità
NON PUO’ NON ESSERE CONSIDERATO UN CONSORZIO DI FUNZIONI.
Corte Conti Campania 135/2013
“… Tutto quanto sopra è stato espresso in relazione al quesito posto dal comune
circa l’eventualità di considerare le attività di cui alla L.328/2000 quali attività di
servizi, e la sua qualificazione come consorzio di servizi di un eventuale consorzio
costituito al fine dell’esercizio di tale attività, eventualità sulla quale la Sezione
esprime parer negativo, configurandosi, a suo avviso, l’esercizio in forma
associata tramite un apposito consorzio, quale consorzio di funzioni e non
di servizi”
Corte Conti Piemonte 101/2010
Non v’è dunque dubbio che nel settore dell’assistenza sociale il comune
sia titolare ex lege di attribuzioni e delle relative funzioni amministrative. Il
che vale a significare che i conseguenti relativi servizi, così come
enunciati dal legislatore, debbano essere obbligatoriamente resi alla
collettività. Il che ancora implica che l’ente disponga in materia di poteri
di tipo pubblicistico e quindi, di poteri autoritativi. La funzione
amministrativa sarebbe inoltre caratterizzata dall’adozione necessaria di
una certa struttura procedimentale, diretta a far emergere l’interesse
pubblico perseguito.
Tali caratteri – obbligatorietà dell’attività, ricorrenza di poteri autoritativi,
rilevanza non economica, valgono essenzialmente a contraddistinguere
le funzioni amministrative di cui sono titolari i comuni nel settore sociale
Per cui “un consorzio per la gestione dei servizi socio assistenziali dei comuni,
laddove comporti l’esercizio di funzioni come sopra precisato e quindi,
l’applicazione delle norme sugli enti locali previste dal Tuel – con esclusione,
pertanto di quelle sulle aziende speciali, in virtù del combinato disposto dell’art.
2 comma 2 e dell’art. 31 comma 8 Tuel – non potrà che rientrare nell’ambito di
applicazione della norma in discorso e, di conseguenza, essere destinato a
soppressione”
Corte Conti Lazio 15/2011
un consorzio di comuni che persegue la finalità di cura e assistenza sociale
non può essere considerato un mero consorzio di funzioni
amministrative, in ragione della natura eterogenea dell’attività della PA
che, nell’ambito dei servizi alla persona (di assistenza sociale e
domiciliare), agisce tendenzialmente non secondo atti autoritativi di diritto
pubblico, ma in attuazione di diritti soggettivi individuali e collettivi
(diritto all’assistenza e alla salute)
Corte Conti Lombardia
166/2014
L’art. 2 comma 186 lett. e) della legge 191/2009 fa riferimento ai consorzi di
funzioni e non ai consorzi di servizi
Che è tale “qualora l’azione della PA si traduce nell’attività di pura erogazione
di un servizio alla collettività, in attuazione di precetti costituzionali affrenti a diritti
soggettivi assoluti, quali il diritto alla salute o all’assistenza domiciliare per gli
anziani o per i diversamente abili” (PARERE N.322/2011 Lombardia)
TERTIUM GENUS DI CONSORZI:
CONSORZI DI SERVIZI SOCIALI:
- art 2 co 2 Tuel: la disciplina applicabile ai consorzi sociali è
stabilita dallo statuto di ciascun ente consortile
- Lett g) comma 27 art. 14 DL 78/2010, convertito con
modificazioni dalla legge 30 luglio 2010, n. 122: funzioni
fondamentali
la progettazione, la gestione del sistema locale dei servizi sociali
nonché l’erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo
quanto previsto dall’ar.118, quarto comma, della Costituzione
Successivamente, con l’articolo 9, comma 1-bis, del decreto legge n. 95 del
2012, si è escluso dalla obbligo di sopprimere agenzie ed organismi comunque
denominati e di qualsiasi natura giuridica le aziende speciali, gli enti e le
istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi e culturali.
FAVOR vs settore servizi sociali
L.R. n. 11/2012 della Regione Piemonte sancisce
nuovamente il favor per i consorzi
Art. 1. Principi generali – «… La Regione disciplina la
gestione associata della funzione socio assistenziale anche
riconoscendo l’esperienza dei consorzi tra comuni, in
coerenza con quanto previsto all’articolo 9 della legge
regionale 8 gennaio 2004, n. 1 (Norme per la realizzazione
del sistema regionale integrato di interventi e servizi sociali e
riordino della legislazione di riferimento), nel rispetto delle
disposizioni di cui all’articolo 9, comma 1 bis del decreto
legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini) convertito con modificazioni nella legge 7 agosto
2012, n. 135. …»
Art. 3. Esercizio associato di funzioni e di servizi
1. I comuni obbligati all'esercizio associato in base alla normativa statale
vigente svolgono le funzioni ed i servizi mediante unioni di comuni o
convenzioni.
2. Nel rispetto delle disposizioni di cui all’articolo 9, comma 1 bis, del
decreto legge 95/2012, convertito con modificazioni nella legge 135/2012, le
funzioni ed i servizi in materia socio assistenziale possono essere gestite
mediante consorzi tra comuni.
3. Fermo restando quanto stabilito in materia di gestione associata
obbligatoria, i comuni possono esercitare in forma associata le funzioni già
conferite dalla Regione nelle materie di cui all'articolo 117, commi terzo e
quarto della Costituzione. 4. Le leggi regionali di conferimento di funzioni ai
comuni dispongono i casi di obbligo di gestione associata delle stesse.
Quest’ultima norma “salva consorzi” (l’articolo 9, comma 1-bis,
del decreto legge n. 95 del 2012) è stata però abrogata con
l’articolo 1, comma 562, lettera a) della legge n.27 dicembre
2013, n. 147.
Successivamente, a seguito di una interrogazione parlamentare
dell’Onorevole Enrico Borghi del 25 marzo 2014, il Governo
rispondeva dichiarando la disponibilità ad introdurre nuove
norme atte ad assicurare l’esistenza dei consorzi socioassistenziali
L. 214/2014 di conversione del decreto legge n. 90/2014
Art. 23 Modifiche alla L. n. 56/2014 in materie di città
metropolitane, province ed enti locali (…) viene esclusa
l'applicabilità ai consorzi socioassistenziali della disciplina
della legge finanziaria 2008 (art. 2, comma 28, legge n.
244/2007) sull'obbligo per i comuni di aderire ad un'unica
forma associativa tra quelle previste dal TUEL per la gestione
dei servizi.
Possiamo considerarla una nuova norma salva
consorzi?
NORMATIVA APPLICABILE
a) Inconferibilità e incompatibilità (D Lgs 39/2013)
b) Obblighi di trasparenza (D Lgs 33/2013)
c) In materia di controllo sugli organi
d) Status
e) Limitazioni in materia di personale (co 557 bis art 1 L.296/2006: costituiscono
spese di personale anche quelle sostenute per i rapporti di collaborazione
coordinata e continuativa, per la somministrazione di lavoro, per il personale di
cui all'articolo 110 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonche' per
tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione del rapporto di pubblico
impiego, in strutture e organismi variamente denominati partecipati o comunque
facenti capo all'ente. )
Obblighi di trasparenza (D Lgs 33/2013)
Anac, sez. Faq: tutte le forme associative di enti locali sono tenute,
indipendentemente dal numero di abitanti, alla pubblicazione dei dati e
delle informazioni di cui alle lett. da a) ad e) del comma 1 dell’art.14 D.
Lgs. 33/2013
Le forme associative la cui popolazione complessivi superi i 15.000
abitanti sono tenute anche all’obbligo di pubblicazione di cui al medesimo
art. 14 comma 1 lett. f)
Art. 14 Obblighi di pubblicazione concernenti i componenti degli organi di indirizzo
politico
a) l'atto di nomina o di proclamazione, con l'indicazione della durata dell'incarico o del
mandato elettivo;
b) il curriculum;
c) i compensi di qualsiasi natura connessi all'assunzione della carica; gli importi di viaggi di
servizio e missioni pagati con fondi pubblici;
d) i dati relativi all'assunzione di altre cariche, presso enti pubblici o privati, ed i relativi
compensi a qualsiasi titolo corrisposti;
e) gli altri eventuali incarichi con oneri a carico della finanza pubblica e l'indicazione dei
compensi spettanti;
In materia di controllo sugli organi
Co 8 art 141 Tuel : Ove non diversamente previsto dalle leggi regionali le
disposizioni di cui al presente articolo si applicano, in quanto compatibili, agli
altri enti locali di cui all'articolo 2, comma 1 ed ai consorzi tra enti locali.
Articolo 141 Scioglimento e sospensione dei consigli comunali e provinciali
a) quando compiano atti contrari alla Costituzione o per gravi e persistenti
violazioni di legge, nonche' per gravi motivi di ordine pubblico;
b) quando non possa essere assicurato il normale funzionamento degli
organi e dei servizi per le seguenti cause
Art. 142 Rimozione e sospensione di amministratori locali
1. Con decreto del Ministro dell'interno il sindaco, il presidente della
provincia, i presidenti dei consorzi e delle comunita' montane, i
componenti dei consigli e delle giunte, i presidenti dei consigli
circoscrizionali possono essere rimossi quando compiano atti contrari alla
Costituzione o per gravi e persistenti violazioni di legge o per gravi motivi di
ordine pubblico.
STATUS
VEDI ARTT 77 COMMA 2
ART 78 COMMI 1 E 2
ART 79 COMMA 3 E 4
ART. 80-81-82-87
ARTT 10 E 11 d LGS 235/2012
Art 10 D LGS 235/2012
1. Non possono essere candidati alle elezioni provinciali, comunali e circoscrizionali
e non possono comunque ricoprire le cariche di sindaco … presidente e
componente del consiglio di amministrazione dei consorzi, presidente e
componente dei consigli e delle giunte delle unioni di comuni, consigliere di
amministrazione e presidente delle aziende speciali e delle istituzioni di cui
all'articolo 114 tuel:
coloro che hanno riportato condanna definitiva per il delitto previsto dall'articolo
416-bis del codice penale o per il delitto di associazione finalizzata al traffico illecito
di sostanze stupefacenti o psicotrope ….o per un delitto di cui all'articolo 73 del
citato testo unico concernente la produzione o il traffico di dette sostanze, o per un
delitto concernente la fabbricazione, l'importazione, l'esportazione, la vendita o
cessione, nonche', nei casi in cui sia inflitta la pena della reclusione non inferiore
ad un anno, il porto, il trasporto e la detenzione di armi, munizioni o materie
esplodenti, o per il delitto di favoreggiamento personale o reale commesso in
relazione a taluno dei predetti reati;
a) coloro che hanno riportato condanne definitive per i delitti, consumati o tentati,
previsti dall'articolo 51, commi 3-bis e 3-quater, del codice di procedura penale,
diversi da quelli indicati alla lettera a);
….
Art. 11 Sospensione e decadenza di diritto degli amministratori locali in
condizione di incandidabilita'
1. Sono sospesi di diritto dalle cariche indicate al comma 1 dell'articolo 10:
a) coloro che hanno riportato una condanna non definitiva per uno dei
delitti indicati all'articolo 10, comma 1, lettera a), b) e c);
