Contesto giuridico della lotta contro il lavoro sommerso

Contesto giuridico della lotta contro il lavoro
sommerso e la frode previdenziale
“La situazione de lege lata”
Documento tradotto
dal Progetto “Supporto alla Transnazionalità”
PON FSE 2007–2013
ICENUW
Implementing Cooperation in a European Network
against Undeclared Work
VP/2009/011
Contesto giuridico della lotta contro il lavoro sommerso e
la frode previdenziale
“La situazione de lege lata”
Con il supporto della Unione Europea
2
INDICE
PREMESSA........................................................................................................................................................6
La definizione della Commissione Europea di “lavoro sommerso” e la sua relazione con le frodi fiscali e
previdenziali.....................................................................................................................................................9
2. SUDDIVISIONE DELLA FRODE PREVIDENZIALE IN CATEGORIE.....................................................................12
2.1 Introduzione.........................................................................................................................................12
2.2 Frode volta all’ottenimento illecito di prestazioni previdenziali...........................................................12
2.3 Frode contributiva................................................................................................................................13
Frode previdenziale transfrontaliera..........................................................................................................13
Forme organizzate e non organizzate di frode previdenziale.....................................................................14
2.6 Errori ed ignoranza...............................................................................................................................16
PANORAMICA DELLE DIVERSE CATEGORIE DI FRODE PREVIDENZIALE...........................................................17
3.1 Frode previdenziale non organizzata....................................................................................................17
3.2 Forme organizzate di frode previdenziale.............................................................................................18
Piani fraudolenti che si avvalgono di società fittizie...............................................................................20
Frode basata sui contratti di subappalto................................................................................................20
Frode basata su documenti previdenziali falsificati................................................................................21
Lavoratori autonomi fasulli.....................................................................................................................21
Frode che utilizza gli azionisti di società (di persone o capitali) a responsabilità limitata.......................21
Due casi specifici di frode previdenziale in Belgio...................................................................................22
3.2.7.1 Frode basata sulla disoccupazione temporanea........................................................................22
3.2.7.2 Frode basata sul sistema dei “buoni servizio”............................................................................23
COOPERAZIONE TRA SERVIZI ISPETTIVI AMMINISTRATIVI, GIUDIZIARI E PREVIDENZIALI...............................24
4.1 Difficoltà in termini di cooperazione all’interno di uno Stato Membro................................................24
4.1.1 Cooperazione tra servizi ispettivi previdenziali di uno Stato Membro...........................................24
4.1.2 Cooperazione con i servizi ispettivi fiscali......................................................................................25
4.1.3 Cooperazione con le autorità amministrative................................................................................25
4.1.4 Collaborazione con i servizi della polizia federale..........................................................................26
Difficoltà di cooperazione tra servizi amministrativi, giudiziari e ispettivi dei diversi Stati Membri...........27
4.2.1 Problematiche di ordine legale......................................................................................................27
4.2.1.1 Giurisdizione territoriale.............................................................................................................27
La cooperazione transnazionale non si svolge in un contesto giuridico di disposizioni vincolanti, ma si
basa soprattutto sulla buona volontà delle controparti estere..............................................................28
Più di un’ispezione.................................................................................................................................29
3
Problemi di ordine pratico.....................................................................................................................29
4.2.2.1 Problemi di lingua.......................................................................................................................29
4.2.2.2 Aspetti legali, linguistici e conoscenze: interoperabilità semantica e necessità di dati qualificati
................................................................................................................................................................30
Problemi di identificazione.....................................................................................................................32
Problemi in materia di conoscenze.........................................................................................................34
4.2.2.3La velocità è un requisito essenziale............................................................................................35
4.2.3 Alcuni problemi comuni nel contesto europeo..............................................................................36
QUALCHE COMMENTO CONCLUSIVO.............................................................................................................41
4
PREMESSA
La globalizzazione, oltre a comportare varie conseguenze sull’attuale contesto economico e monetario,
complica ulteriormente il fenomeno del lavoro sommerso, aggiungendo una serie di problemi ad un
universo già di per sé complesso.
E’ chiaro che la migrazione e la libertà di movimento in un ambiente globalizzato comportano una serie di
sfide importanti nell’ambito della lotta contro il lavoro sommerso. L’internazionalizzazione del contesto in
cui si svolgono le indagini sta generando una crescente pressione sulla capacità di lottare contro situazioni
di lavoro sommerso e di ottenere risultati.
In questa situazione, la capacità dei singoli paesi di risolvere casi così complessi è sicuramente limitata ed il
coinvolgimento della/e controparte/i estera/e costituisce l’unico modo per aumentare le possibilità di
successo.
Nel 2006, con il progetto ENUW (European Network on Undeclared Work), finanziato dal programma
dell’Unione Europea PROGRESS, sono stati esplorati i confini della cooperazione nel contesto europeo,
mettendo in risalto una serie di insegnamenti da prendere in considerazione.
Il progetto ICENUW 2010, che si basa sulle conclusioni del progetto ENUW, è finalizzato a mettere in pratica
alcuni dei percorsi identificati, evidenziando le opportunità offerte ai servizi ispettivi in materia di lavoro e
previdenza sociale.
Una delle prime vie individuate consisteva nel vagliare la possibilità di sviluppare una serie di standard
ispettivi minimi. Tale obiettivo si è poi concretizzato con l’elaborazione di un catalogo di documenti e
procedure ispettive in vari Stati Membri. Il nostro scopo è migliorare la comunicazione attraverso la
comprensione reciproca.
Il secondo passo consisteva nell’agevolare la comunicazione tra i vari servizi competenti negli stati membri
a livello informale ed in un ambiente “user-friendly”. La valutazione delle possibilità di creare un “who’s
who” dei servizi di controllo ed ispezione ha dimostrato che tale strumento è veramente necessario.
Spesso, per svolgere questo lavoro, è sufficiente sapere a chi rivolgersi, mettere in contatto tra loro le
persone giuste.
Allo stesso momento, era indispensabile riflettere sulle possibili soluzioni alle incertezze ed alle difficoltà
legali derivanti dalla cooperazione internazionale tra i vari servizi di controllo ed ispezione. Il nostro terzo
rapporto mostra che le interazioni trarrebbero un cospicuo vantaggio da un network internazionale.
Infine, ci siamo concentrati sulla messa a punto di misure “morbide”, volte a rendere il lavoro legale più
attrattivo. Le misure di applicazione delle regole non si combinano facilmente con le attività ispettive.
Tuttavia, non è possibile evitare tali misure, in quanto le opportunità che offrono sono troppo considerevoli
e promettenti. Quindi, è fondamentale trovare un modo per integrarle nelle procedure ispettive. Le
migliori pratiche del settore ci dovrebbero indicare la strada da seguire.
Questa esperienza non sarebbe stata possibile senza l’impegno esplicito di Francia, Italia e Spagna, paesi
che, insieme al Belgio, hanno avviato questo progetto.
5
Vorremmo ringraziare la Commissione Europea che ci ha incaricato di definire gli obiettivi ed ha finanziato
il progetto nell’ambito del programma PROGRESS.
Vorremmo anche fare un ringraziamento speciale ai vari esperti che ci hanno aiutato: il Prof. Yves Jorens, il
Prof. Jean-Philipphe Lhernoud, il Sig. Antonio Diaz Almagro ed il Sig. Mauro Di Giacomo. I loro rapporti
hanno chiarito i concetti del progetto e le loro preziose considerazioni alimentano una serie di importanti
riflessioni.
Infine, ringraziamo anche tutti gli ispettori che hanno contribuito in qualità di esperti per le rispettive
autorità nazionali dell’Austria, del Belgio, della Bulgaria, della Francia, dell’Italia, del Lussemburgo, dei Paesi
Bassi, della Norvegia, della Polonia, del Portogallo, della Romania e della Spagna.
Ci auguriamo che la “Carta di Bruges”, che sostiene gli obiettivi del progetto, rappresenti un chiaro segnale
della volontà di cooperazione delle autorità di ispezione e controllo, sempre che si vengano a creare le
condizioni idonee.
Didier Verbeke
Project Manager
Per conto del Comitato Direttivo di ICENUW
6
Problematiche da affrontare nell’attuazione della cooperazione nella rete europea contro il
lavoro sommerso: la situazione “de lege lata”
Questa parte del rapporto riepiloga i principali problemi che i servizi amministrativi, giudiziari, previdenziali
e di polizia si trovano ad affrontare nell’ambito della cooperazione transfrontaliera con le rispettive
controparti estere.
Il presente capitolo verte sulle interviste condotte con i rappresentanti, a vari livelli, degli organismi
ispettivi competenti in Belgio1, nonché sulle risposte ad un questionario fornite dai rappresentanti dei
servizi ispettivi di Austria, Bulgaria, Francia, Italia, Paesi Bassi, Norvegia, Polonia, Romania e Spagna.
Sulla base delle informazioni ricevute, il presente rapporto aspira a trarre delle conclusioni di ordine
generale in merito alle problematiche pratiche riscontrate nell’ambito della lotta contro la frode
previdenziale transfrontaliera. La metodologia adottata per trattare tali questioni sarà sviluppata in
maggiore dettaglio nel Rapporto Generale Europeo.
Tuttavia, poiché una delle problematiche principali sembrerebbe risiedere nel concetto stesso di lavoro
sommerso e nella sua definizione e relazione con le frodi previdenziali e fiscali, questo capitolo inizierà con
una breve esposizione della posizione della Commissione Europea a tale proposito. Quindi, si illustreranno
le diverse forme di frode previdenziale, per poi esaminare i problemi principali della lotta alla frode
previdenziale transfrontaliera.
1
Un ringraziamento speciale va ai seguenti organismi ispettivi belgi e ai loro rispettivi rappresentanti: Ufficio Previdenza Sociale Nazionale,
Ufficio per gli Assegni Familiari, Servizio Pubblico Federale per la Previdenza Sociale, Ufficio Occupazione Nazionale, Ispettorato del Lavoro,
Ispettorato per la Previdenza Sociale, Pubblico Ministero del Lavoro, Crossroad Bank per la Previdenza Sociale, Crossroad Bank per le Imprese,
Servizi Ispettivi Regionali, Servizio Pubblico Federale per l’Occupazione, il Lavoro e il Dialogo Sociale, Ufficio Nazionale Pensioni, l’Istituto Nazionale
per l’Assicurazione sanitaria e l’Invalidità e la Polizia Federale belga.
7
La definizione della Commissione Europea di “lavoro sommerso” e la sua relazione con
le frodi fiscali e previdenziali
Cos’è il lavoro sommerso e qual è il suo impatto?
La Commissione, nell’ambito del Programma di Azione Sociale a medio termine 1995-1997, che faceva
seguito al Libro Bianco sulla crescita, la competitività e l’occupazione, secondo il quale gli Stati Membri
dovevano consentire “la reintegrazione nel mercato del lavoro ufficiale di molti cittadini che lavorano ai
margini dello stesso”2, ha annunciato la propria intenzione di avviare un dibattito sul lavoro illegale.
Nel 1998, la Commissione Europea ha dichiarato che il lavoro sommerso:
-
riguarda tutti gli Stati Membri e pertanto rappresenta una delle questioni di comune interesse nel
campo dell’occupazione;
-
rischia di pregiudicare il supporto economico dei servizi sociali, già sotto pressione, di indebolire la
tutela sociale delle persone e le prospettive del mercato del lavoro e può incidere sulla
competitività, e
-
è contrario agli ideali europei di solidarietà e giustizia sociale3.
“Nell’ambito di un vasto studio condotto per conto della Commissione Europea dal 1988 al 1992, si è
riscontrato che il concetto di economia sommersa e di forme irregolari di lavoro è definito dalla
legislazione. Il lavoro illegale non esiste in un contesto totalmente deregolamentato e permissivo” 4. Il fatto
che alcune attività economiche possano essere illegali in alcuni paesi, ma non in altri, rende difficile
l’elaborazione di una definizione europea unitaria5.
Ciononostante, la Commissione ha elaborato una definizione di lavoro non dichiarato, ad oggi
generalmente accettata ed ampiamente utilizzata.6 Il lavoro sommerso è stato definito come “qualsiasi
attività retribuita legittima per sua natura, ma non dichiarata alle autorità pubbliche, tenendo in
considerazione le differenze tra le legislazioni dei diversi Stati Membri”7.
Nel 2007, la Commissione ha espressamente dichiarato che la definizione del 1998 “lega il lavoro sommerso
con la frode fiscale e/o previdenziale e copre numerose attività, dai servizi domestici informali al lavoro
clandestino svolto da residenti illegali”, sottolineando allo stesso tempo la differenza con la criminalità
comune.8
Sempre nel 2007, la Commissione Europea ha stabilito che il lavoro sommerso, da un punto di vista
macroeconomico, determina una diminuzione delle entrate fiscali e pregiudica il finanziamento dei servizi
2
COM (1993) 700 Il Libro Bianco sulla crescita, la competitività e l’occupazione: le sfide e le vie da percorrere nel XXI secolo.
3
Com (1998)219.
4
Com (1998)219.
5
Per una breve panoramica delle definizioni utilizzate dagli Stati Membri si prega di consultare lo Studio di Fattibilità basato su un’indagine in
merito al lavoro sommerso VC/2005/0276, Rapporto Finale 22/12/2006, pag. 46 e successive.
6
Eurofound (2008), Misure in materia di lotta al lavoro sommerso nell’Unione Europea.
7
Com (1998)219; Eurofound (2008), Misure in materia di lotta al lavoro sommerso nell’Unione Europea. Nel 2004 Renooy et alii hanno modificato
questa definizione, enfatizzando la necessità di considerare solo le attività produttive (Studio di Fattibilità basato su un’indagine in merito al lavoro
sommerso VC/2005/0276, Rapporto Finale 22/12/2006, pag. 47)
8
Com (2007)628
8
previdenziali, mentre, da un punto di vista microeconomico, il lavoro sommerso “tende a distorcere la
concorrenza leale tra le aziende, spianando la strada al dumping sociale”9.
Secondo la Commissione, queste non sono le uniche conseguenze negative del lavoro sommerso. “Può
anche generare inefficienze produttive, poiché le imprese non ufficiali evitano di accedere ai servizi ufficiali
(come il credito) e preferiscono rimanere piccole”10.
Inoltre, la Commissione ha riscontrato che la questione del costo del lavoro sommerso per i sistemi
previdenziali è oggetto di una crescente convergenza di opinioni: “non solo le loro finanze sono indebolite
dalle mancate entrate, ma ciò mina la fiducia del pubblico e la credibilità di tali sistemi”11.
Ad un livello più individuale, la frode previdenziale pregiudica immancabilmente i diritti dei lavoratori e
rappresenta una minaccia per le società che operano “ufficialmente” 12. Anche quando i lavoratori non
dichiarati hanno diritto ai sussidi di disoccupazione o ad altro tipo di prestazione, “rinunciano a tutti i
benefici di un contratto ufficiale, come la pensione, la formazione, la prospettiva di un avanzamento di
carriera e di una retribuzione superiore, e corrono il rischio di continuare a svolgere persistentemente
attività non dichiarate”13. I lavoratori non dichiarati non solo si vedono privati di un’adeguata tutela
previdenziale (assicurazione, tutela dal licenziamento illegittimo ecc.,), ma spesso lavorano in condizioni
che violano le disposizioni in materia di salute e sicurezza14. La frode previdenziale è spesso redditizia a
breve termine, ma i lavoratori sono immancabilmente destinati a rimetterci nel lungo termine. Sono
soprattutto le persone che organizzano le frodi previdenziali a trarne il maggiore profitto (mentre il danno
ricade sulle persone che vi lavorano e sulla società).15
E’ stato detto che, se si vuole realmente combattere il lavoro non dichiarato e la frode previdenziale, il
fenomeno deve essere prima di tutto definito e quantificato in maniera esaustiva. “Il fatto che il lavoro non
dichiarato, non sia registrato né osservato e che possa essere definito in maniera diversa dalle varie
legislazioni, rende difficile ottenere delle stime affidabili sulla sua portata negli Stati Membri”16.
Tuttavia, se secondo alcuni la “valutazione della portata e delle caratteristiche del lavoro sommerso è
indispensabile per mettere in atto appositi provvedimenti politici” 17, si potrebbe controbattere che, poiché
il lavoro sommerso in alcuni Stati Membri raggiunge o addirittura supera il 20% del Prodotto Interno Lordo,
e considerando il fatto che, sulla base di determinate indicazioni , si tratta di un fenomeno in aumento,
queste difficoltà di definizione, misurazione e limitazione del concetto di lavoro non dichiarato non
giustificano in alcun modo un mancato rinforzo della cooperazione tra i servizi ispettivi e le autorità
competenti.
9
Com (2007)628.
10
Com (2007)628.
11
Com (2007)628.
12
Ispezioni in materia di lavoro in Europa: lavoro non dichiarato, migrazione, traffico di esseri umani, Organizzazione Internazionale del Lavoro,
Ginevra, 2010, pag. 16.
13
Com (2007)628.
14
Ispezioni in materia di lavoro in Europa: lavoro non dichiarato, migrazione, traffico di esseri umani, Organizzazione Internazionale del Lavoro,
Ginevra, 2010, pag. v e successive.
15
I proventi derivanti dall’”assunzione” di un lavoratore illegale possono facilmente raggiungere i 25.000 euro l’anno.
16
Eurofound (2008) Misure in materia di lotta al lavoro sommerso nell’Unione Europea.
17
Eurofound (2008) Misure in materia di lotta al lavoro sommerso nell’Unione Europea.
9
Al contrario, “vi è un’abbondanza di informazioni amministrative che però non sono sistematicamente
sfruttate e che potrebbero essere utilizzate per integrare i riscontri delle analisi dirette e indirette (come i
dati statistici delle ispezioni”)18. Noi siano fermamente convinti, come confermato da esperimenti informali
sul campo, che una maggiore cooperazione farà emergere automaticamente un gran numero di casi di
frode previdenziale tuttora non individuati che riguardano attività non dichiarate, ma anche attività
dichiarate”19. Inoltre, gli effetti deleteri della frode previdenziale, vista l’entità sopra menzionata
dell’impatto sulla società , richiedono un’azione immediata20.
A tal fine, sarebbe auspicabile la creazione di un Centro Europeo Informativo per la gestione di
problematiche come la frode previdenziale e delle misure per combatterla.
18
Eurofound (2008) Misure in materia di lotta al lavoro sommerso nell’Unione Europea.
19
Vedi infra
20
Le aziende finanziate dallo Stato e le piccole e medie imprese che operano “legalmente” certamente appartengono ai “perdenti”. Ma un’analisi
più approfondita mostra che l’insieme della società migliorerebbe se si potessero bloccare le dinamiche dell’economia sommersa. Il problema non
può essere risolto applicando solo politiche nazionali; infatti, le iniziative UE svolgono un ruolo fondamentale (Ispezioni in materia di lavoro in
Europa: lavoro non dichiarato, migrazione, traffico di esseri umani, Organizzazione Internazionale del Lavoro, Ginevra, 2010, pag. 16).
10
2. SUDDIVISIONE DELLA FRODE PREVIDENZIALE IN CATEGORIE
2.1
Introduzione
I servizi ispettivi di tutti gli Stati Membri si trovano regolarmente ad affrontare numerosi tipi di frode
previdenziale, che può essere suddivisa in varie categorie, lungo diversi assi.
In questa sede descriveremo quattro diversi tipi di frode, che può riguardare le prestazioni o i contributi,
ma che spesso comporta una combinazione di entrambi. Inoltre, la frode previdenziale può essere
organizzata o meno ed infine, può essere un fenomeno prettamente nazionale o includere elementi
transnazionali, con il coinvolgimento di due o più Stati Membri.
2.2
Frode volta all’ottenimento illecito di prestazioni previdenziali
Si parla di frode volta all’ottenimento illecito di prestazioni previdenziali quando una persona omette
deliberatamente di presentare le dichiarazioni o di comunicare un cambiamento nelle proprie circostanze
personali 21, allo scopo di percepire illegittimamente prestazioni previdenziali.
Esempio 1
Un disoccupato che omette deliberatamente di dichiarare la propria convivenza con una
persona che lavora, onde evitare una riduzione delle prestazioni percepite in ragione del
fatto che il/la suo/a convivente dispone di un reddito.
Esempio 2
Una persona giuridica che falsifica dei documenti per far sì che il detentore possa
usufruire di determinate prestazioni previdenziali.
21
Stato civile, mancata dichiarazione di un’attività, mancata dichiarazione di decesso, ecc.
11
2.3
Frode contributiva
Si parla di frode contributiva nel caso in cui una persona giuridica (una società o un’impresa) o una persona
fisica (un datore di lavoro, un dipendente o un lavoratore autonomo) ometta o rifiuti deliberatamente ed
illegittimamente di versare i contributi previdenziali allo scopo di aumentare il proprio guadagno o ridurre
le proprie spese.
Esempio 1
Un lavoratore autonomo che fornisce servizi “in nero”, non dichiarando quindi una parte
delle sue entrate. Conseguentemente, pagherà meno contributi previdenziali (e meno
imposte).
Esempio 2
Un dipendente ed il suo datore di lavoro che non dichiarano le ore di straordinario (fuori
busta).
Esempio 3
Una società di lavoro interinale assume persone in qualità di lavoratori autonomi mentre,
di fatto, lavorano come dipendenti. La società di lavoro interinale paga meno tasse sul
reddito e meno contributi previdenziali, mentre i lavoratori credono che la società abbia
pagato tutte le imposte e i contributi previdenziali dovuti.
Un “vantaggio” addizionale di questa qualifica di lavoratore autonomo deriva dal fatto che la Direttiva
96/71 sul distacco non è applicabile ai lavoratori autonomi e pertanto queste persone ritengono di non
essere obbligate a rispettare le condizioni minime in termini di retribuzione, orario lavorativo, ecc. del
paese in cui svolgono temporaneamente la loro attività.
Frode previdenziale transfrontaliera
La frode previdenziale transfrontaliera è un fenomeno in aumento che spesso coinvolge più Stati Membri, il
che rende estremamente difficile l’identificazione e l’incriminazione, ancor di più per il fatto che la
cooperazione tra gli Stati Membri, ove esiste, è spesso molto problematica a causa di una serie di ragioni 22.
La frode previdenziale transfrontaliera sfrutta le limitate possibilità di cooperazione tra gli organismi
amministrativi competenti e prospera nel terreno fertile lasciato dalle lacune delle legislazioni nazionali.
Per esempio, poiché un’amministrazione che eroga le prestazioni previdenziali non viene informata in
merito alla dichiarazione di un’attività in un altro Stato Membro, è facile riuscire a percepire le prestazioni
previdenziali in uno Stato Membro ed, allo stesso tempo, il reddito proveniente da un’attività dichiarata in
un altro Stato Membro. L’amministrazione in questione dovrà pertanto basarsi sulle dichiarazioni della
persona che ha presentato la richiesta per le prestazioni e sulla sua buona fede, la sua onestà e la sua
volontà di segnalare qualsiasi cambiamento nella sua situazione amministrativa. Questo spesso conduce ad
errori ed offre ai truffatori grandi opportunità di presentare false dichiarazioni. Le possibilità che la frode (o
l’errore) sia individuata sono nulle nel breve termine e molto limitate nel lungo termine!!
22
Vedi infra
12
Esempio 1
Una persona che usufruisce di sussidi di disoccupazione in uno Stato Membro e che ha un
lavoro (dichiarato o meno) in un altro Stato Membro. A causa della mancata condivisione
di informazioni, la combinazione delle prestazioni previdenziali in uno Stato Membro con
il lavoro dichiarato in un altro Stato Membro raramente viene alla luce.
Esempio 2
Una frode che implica più persone giuridiche, spesso società fittizie, che distaccano
lavoratori in diversi Stati Membri, con l’ausilio di documenti falsificati.
Forme organizzate e non organizzate di frode previdenziale
La frode previdenziale può essere suddivisa in frode non organizzata (o individuale) e frode organizzata. Le
forme organizzate di frode previdenziale implicano la partecipazione di diverse persone fisiche, che
recluteranno residenti legali o illegali di uno Stato Membro oppure lavoreranno insieme in maniera
organizzata, ricorrendo a più persone giuridiche in diversi Stati Membri, di fatto utilizzate come società
veicolo, con lo scopo di evitare il pagamento dei contributi previdenziali e delle tasse, riducendo i costi e
ponendosi in una condizione di concorrenza sleale rispetto agli altri operatori del mercato.
Il modello tipico di frode previdenziale implica l’utilizzo di lavoratori illegali, documenti falsificati, riciclaggio
del denaro, abuso di persone giuridiche ecc. in diversi Stati Membri.
13
Esempio 1
Frode previdenziale
non organizzata
Esempio 2
Frode previdenziale
organizzata
Una persona che commette frode allo scopo di ottenere prestazioni tramite false
dichiarazioni.
Un esempio calzante è quello del modello di frode brasiliano-portoghese riportata sul
sito web dell’Unità belga di elaborazione delle informazioni finanziarie di intelligence 23.
Introduzione
Negli ultimi anni, CTIF/CFI24 ha ricevuto molte segnalazioni in merito a persone fisiche o
giuridiche operanti nel settore edile o della pulizia legate al Brasile come paese di
origine delle persone o come meta dei fondi. L’analisi di questi fascicoli, combinata alle
informazioni provenienti dalle ispezioni previdenziali e da fonti aperte, ha evidenziato
una rete criminale specializzata in frodi fiscali e previdenziali tramite lo sfruttamento di
lavoratori illegali. Di seguito si descrive il modus operandi e la tipologia delle transazioni
eseguite.
Modus operandi
Alla base di questa organizzazione vi sono “imprenditori” di origine brasiliana che hanno
acquisito la nazionalità portoghese o che affermano di essere cittadini portoghesi
utilizzando documenti falsi. Questi soggetti rilevano società belghe e reclutano
personale brasiliano che risiede clandestinamente in Belgio per lavorare nel settore
delle costruzioni, della manutenzione o delle pulizie. I lavoratori brasiliani illegali
ottengono anch’essi documenti portoghesi contraffatti. Queste società spesso lavorano
come subappaltatori per società belghe in regola ed offrono i propri servizi sulla base di
una concorrenza sleale in quanto non pagano tasse né contributi e quindi possono
offrire un prezzo più basso per i loro servizi. Dopo un paio di mesi, quando si è
accumulato il debito, costituiscono una nuova società con il medesimo oggetto sociale. I
dirigenti operano sotto falso nome quindi, quando la società dichiara fallimento non
incorrono in alcuna sanzione.
Transazioni finanziarie
Spesso i conti delle società utilizzati in questo modello sono accreditati da bonifici
provenienti da società belghe operanti nel settore delle costruzioni, della manutenzione
o delle pulizie, a fronte di una fattura e per servizi resi in qualità di subappaltatore. Gli
importi variano notevolmente a seconda della durata e della natura dei servizi forniti. I
dirigenti prelevano i fondi in contanti ed una parte degli stessi è utilizzata per pagare in
contanti i lavoratori brasiliani illegali i quali inviano questo denaro ai loro familiari in
Brasile tramite sistemi di trasferimento dei fondi. Poiché sono sottopagati, gli importi
sono generalmente irrisori. I lavoratori illegali provengono soprattutto dagli stati
brasiliani di Goias, Minas Gerais ed in misura minore da Tocatins ed il denaro viene
23
Vedere anche:Federale Politie, Cel voor Financiële Informatieverwerking Belgian Financial Intelligence Processing Unit (CTIF-CFI), 16e
Activiteitenverslag 2009, pag. 71 e segg. (http://www.google.be/url?sa=t&source=web&cd=1&ved=0CBcQFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.ctifcfi.be%2Fdoc%2Fnl%2Fann_rep%2F2009_ctif_cfi_nl.pdf&ei=xnYxTf_4BIGx4Qbls4TtCg&usg=AFQjCNGbjFdFHJM7jodIJS21M19ibvHayA)
24
L’Unità belga di elaborazione delle informazioni di intelligence.
14
appunto inviato a queste regioni. 25
2.6
Errori ed ignoranza
Non tutte le situazioni riscontrate sono il risultato di un comportamento fraudolento.
Infatti, va fatta una distinzione tra frode ed errore. L’errore può essere commesso involontariamente da
una persona o da un organo amministrativo o può essere il frutto del mancato scambio di informazioni tra
organismi competenti o tra le amministrazioni di Stati Membri diversi. Anche se l‘errore ha spesso lo stesso
effetto della frode (il mancato versamento dei contributi oppure l’ottenimento di prestazioni non dovute),
vi è una differenza enorme poiché l’errore è sempre involontario. Dal momento che l’errore è una
conseguenza dell’ignoranza e quindi consiste nel mancato adempimento, non intenzionale, della
legislazione (in materia di previdenza sociale), il confine tra frode ed errore è molto labile. Inoltre, va detto
che la maggior parte dei sistemi previdenziali sono complessi e spesso è difficile per le persone
comprendere o capire esattamente le regole da seguire.
Un ottimo esempio della differenza tra frode ed errore è quello di un pensionato avente diritto alla
pensione che si trasferisce in un altro Stato Membro. L’amministrazione che eroga la pensione non ha
modo di verificare i diritti di tale persona in termini di pensione. Per esempio, tale persona potrebbe aver
intrapreso un’attività all’estero che inciderebbe sulla sua pensione, non in cattiva fede, ma ignorando il
fatto che tale attività dovrebbe essere dichiarata all’ente pensionistico del suo paese di origine. Ma la cosa
peggiore è che l’amministrazione dispone di pochi mezzi per verificare che la persona in questione sia
ancora in vita. Buona parte degli enti pensionistici chiedono ai cittadini aventi diritto alla pensione e
risiedenti all’estero di compilare una “certificazione di esistenza in vita” una volta all’anno, all’inizio, a metà
o alla fine dello stesso. Ma anche in questo caso, se la persona muore subito dopo aver presentato tale
certificazione, si rischia che la pensione venga pagata ingiustificatamente sino alla data della presentazione
successiva. Questo può essere il risultato di una frode, ove gli eredi omettano deliberatamente di
denunciare il decesso all’ente pensionistico. Ma spesso non vi è alcuna cattiva fede e la pensione viene
erogata per molti mesi, dopo di che l’ente pensionistico invia una richiesta di rimborso. Conseguentemente,
le pensioni indebitamente pagate e le procedure per la richiesta del rimborso utilizzano inutilmente molte
risorse degli enti in questione.
25
http://www.ctifcfi.be/website/index.php?option=com_content&view=article&id=21&Itemid=34&lang=en
15
PANORAMICA DELLE DIVERSE CATEGORIE DI FRODE PREVIDENZIALE
3.1
3.1.1
Frode previdenziale non organizzata
Lavoro non dichiarato non organizzato
Il lavoro non dichiarato nella sua forma più pura è difficile da individuare per i servizi ispettivi, in quanto
l’attività non viene dichiarata agli istituti previdenziali, non registrata nelle banche dati e non è soggetta al
pagamento di imposte e contributi.
Un certo numero di lavoratori non dichiarati usufruisce illegalmente di vari tipi di prestazioni previdenziali
(a titolo di disoccupazione, malattia o invalidità oppure pensioni, ecc.). D’altro canto, il lavoro non
dichiarato implica sempre il mancato versamento delle prestazioni previdenziali. Buona parte dei lavoratori
non dichiarati sono immigrati clandestini. Il lavoro non dichiarato può essere una frode previdenziale o una
frode volta all’ottenimento illecito di prestazioni o una combinazione di entrambi.
Un’altra importante forma di lavoro non dichiarato e non organizzato che è molto difficile da individuare
consiste nel lavoro supplementare (non dichiarato), il cosiddetto fuori-busta26: il lavoro dichiarato è
combinato con ore supplementari non dichiarate pagate dal medesimo o da un altro datore di lavoro o
nell’ambito di un’attività autonoma non dichiarata (lavoro “al nero” non dichiarato).
Il lavoro non dichiarato può avere una componente transfrontaliera. In alcuni di questi casi, il sussidio di
disoccupazione o di malattia si aggiunge ad attività che siano state dichiarate all’estero. Dal momento che
lo scambio di informazioni tra Stati in materia di attività lavorative all’estero è pressoché inesistente,
questo tipo di frode è diventato una vera e propria piaga.
Esempio
Un’attività non ufficiale di confronto dei dati condotta da due ispettori che lavorano per conto
di amministrazioni diverse nei rispettivi Stati Membri ha evidenziato un’accumulazione del
10% di sussidi in uno Stato Membro, e di lavoro dichiarato nell’altro. Ciò significa che le attività
dichiarate in uno Stato Membro non sono dichiarate nell’altro Stato Membro in questione.
A volte, un’informazione importante ai fini del diritto al sussidio come la residenza effettiva, la
composizione del nucleo familiare, la data del decesso e la data di nascita non sono dichiarate alle autorità
competenti, allo scopo di continuare a percepire indebitamente le prestazioni.
3.1.2
Frode volta all’ottenimento di prestazioni
Una persona che dichiara il falso per ricevere illegittimamente prestazioni o che non segnala un
determinato evento allo scopo di continuare a percepire sussidi.
Esempio
Una persona che fa richiesta di determinati sussidi omettendo di dichiarare, in maniera
fraudolenta, di percepire un reddito dall’affitto di stanze.
Una donna che dichiara di essere una ragazza madre e un’inquilina senza reddito, per ricevere
contributi di sostegno al reddito e all’affitto, quando invece vive con il marito.
26
Misure Eurofound in materia di lotta al lavoro sommerso nell’Unione Europea, pag. 12.
16
3.2
3.2.1
Forme organizzate di frode previdenziale
Frode legata al distacco
In tutti gli Stati Membri, i servizi di ispezione previdenziale si trovano spesso dinanzi a forme di frode
transfrontaliera come il distacco fraudolento di dipendenti e di lavoratori autonomi. Questo tipo di
fenomeno è andato crescendo con l’allargamento dell’Unione Europea e spesso va di pari passo con varie
forme di concorrenza sleale.
Il distacco dei lavoratori può essere descritto come la situazione in cui una società, avente sede legale in
uno degli Stati Membri, trasferisce temporaneamente i propri dipendenti presso un altro Stato Membro
per fornire servizi.
Il distacco di lavoratori autonomi può essere definito come una situazione in cui un lavoratore autonomo
che si stabilisce in un altro Stato Membro lavora temporaneamente come dipendente o come lavoratore
autonomo in un altro Stato Membro.
Il dipendente o il lavoratore autonomo distaccato continua ad essere coperto dal piano previdenziale dello
Stato Membro in cui i contributi previdenziali devono essere pagati e questo lascia spazio alla frode, dal
momento che vi sono grandi differenze in termini di costo del lavoro tra gli Stati Membri e poiché la
simulazione del distacco è difficile da individuare e perseguire27.
Nei casi più gravi, la frode del distacco può generare dumping sociale, immigrazione illegale e traffico di
esseri umani28. In seguito all’allargamento dell’Unione Europea, il numero di abusi è andato crescendo.
Questa evoluzione negativa è difficile da valutare, a causa della complessità dei casi, della mancanza di
cooperazione amministrativa tra Stati Membri attribuibile a fattori legali e non solo, e a causa delle scarse
conoscenze sulla legislazione nazionale applicabile dei diversi Stati Membri coinvolti.
La frode del distacco è generalmente organizzata e spesso si avvale di una complessa rete di persone
giuridiche con sede in vari Stati Membri e, per sua natura, comporta un aspetto transfrontaliero.
27
Vedi infra.
28
Vedi supra.
17
Esempio 1
Frode basata sul distacco
transfrontaliero con il
coinvolgimento di due
Stati Membri
Esempio 2
Frode transfrontaliera
organizzata con il
coinvolgimento di 5 Stati
Membri
Una società di uno Stato Membro che contempla aliquote previdenziali più basse
assume personale in un altro Stato Membro (che applica contributi previdenziali più
elevati) al solo scopo di “distaccare” questi lavoratori presso il loro paese di origine,
evitando così di versare contributi in questo Stato Membro.
I lavoratori vengono distaccati in Belgio (1), ufficialmente da una società a
responsabilità limitata inglese (2), che è la parte contraente ufficiale, allo scopo di
fornire servizi. I lavoratori sono stati assunti tramite una società olandese (3),
specializzata in recruiting e distacco. Poi vi è una società tedesca (4), consociata della
società olandese (3) oppure subappaltatore della società inglese a responsabilità
limitata(2). I lavoratori vengono “assunti” in Polonia (5) e sono ufficialmente assunti
dalla società inglese (2), ma in realtà lavorano per la società tedesca (4). Alcuni di
questi lavoratori sono falsamente assunti in Polonia in quanto vi risiedono solo
formalmente, mentre in realtà vivono e lavorano in Belgio da lungo tempo,
ininterrottamente.
Ogni società che fa parte di questo piano può essere fittizia e facilmente sacrificabile
ove una venga condannata. Questo tipo di frode spesso infrange le leggi comunitarie
allo scopo di evitare il pagamento delle retribuzioni minime e dei contributi
previdenziali. Vi è un altro tipo simile di frode che va ancora oltre: invece di utilizzare i
lavoratori polacchi ricorre a quelli ucraini o ai cittadini di altre nazioni non UE che
entrano nella stessa illegalmente, spesso sulla base di documenti contraffatti.
18
Piani fraudolenti che si avvalgono di società fittizie
Spesso la frode sociale organizzata si avvale di società fittizie costituite in uno o più Stati Membri 29.
Generalmente, si tratta di società veicolo con un unico scopo: rendere possibile la frode previdenziale.
Per esempio, queste società assumono e/o forniscono lavoratori ad altre società30. Possono anche
assumere persone che saranno distaccate in un altro o in altri Stati Membri 31. Talvolta “assumono”
lavoratori di uno Stato Membro affinché possano essere “distaccati” presso lo stesso, per evitare di versare
i contributi previdenziali presso lo Stato Membro del lavoratore. In alternativa, si costituiscono delle società
al solo scopo di vendere documenti falsi che conferiscono alle persone il diritto di usufruire di prestazioni
previdenziali (per esempio, il sussidio di disoccupazione sulla base di attività fittizie).
Talvolta si costituisce una società in modo da emettere fatture o riciclare il denaro proveniente da frodi
previdenziali.
La persona giuridica viene utilizzata al fine di rendere più difficile, per non dire impossibile, l’individuazione
della frode, l’osservanza delle misure adottate e l’applicazione di sanzioni, nonché di evitare responsabilità
civili e penali e dissimulare le persone fisiche che organizzano il piano fraudolento32.
Esempio Tutte le società che fanno parte di questo piano possono essere fittizie e facilmente sacrificabili
ove una delle stesse venga individuata. Questo modello di frode spesso infrange le leggi
comunitarie allo scopo di evitare il pagamento delle retribuzioni minime e dei contributi
previdenziali. Un altro tipo di frode è poi quello che non utilizza lavoratori polacchi ma ucraini,
o anche cittadini di altre nazioni non UE che entrano nella stessa illegalmente, spesso sulla base
di documenti contraffatti.
Frode basata sui contratti di subappalto
Spesso i servizi ispettivi si trovano dinanzi a “caporali” che gestiscono frodi basate sul subappalto. Le grandi
società spesso si avvalgono di subappaltatori (subappalto a cascata) incluse società estere, soprattutto per
la conduzione di attività di manutenzione o costruzione. Nell’ambito dei cantieri grandi, non è sempre facile
distinguere chi è stato assunto da chi. Inoltre, in queste situazioni è difficile distinguere tra subappalto e
messa a disposizione (illegale) dei lavoratori di un'altra parte. Secondo i servizi ispettivi, spesso i caporali
riuniscono lavoratori (cosiddetti) autonomi e utilizzatori, per mettere a punto piani fraudolenti che
consentono di non versare imposte né contributi previdenziali. Questo sistema può addirittura comportare
29
Federale Politie, Cel voor Financiële Informatieverwerking (Belgian Financial Intelligence Processing Unit) (CTIF-CFI), 16e Activiteitenverslag 2009,
pag. 54 e successive.
30
I lavoratori sono principalmente assunti in paesi con retribuzioni basse e lavorano per società o “forniscono servizi” in paesi le cui retribuzioni
sono più elevate. La società che assume i lavoratori è spesso una persona giuridica di un altro Stato Membro.
31
Spesso questi lavoratori sono distaccati in un altro Stato Membro per un determinato periodo di tempo, per poi essere trasferiti in un altro Stato
Membro e dopo in un altro ancora. Alcuni lavoratori fanno costantemente il “giro” dell’Europa.
32
Federale Politie, Cel voor Financiële Informatieverwerking (Belgian Financial Intelligence Processing Unit) (CTIF-CFI), 16e Activiteitenverslag 2009,
p. 58 e segg..; see also: http://www.ctif-cfi.be/website/index.php?option=com_content&view=article&id=21&Itemid=34&lang=en
19
il traffico di esseri umani ed i lavoratori percepiscono una retribuzione ben al di sotto dei minimi salariali.
Nei casi estremi, il lavoratore (cosiddetto) autonomo non viene addirittura pagato, con la scusa di un lavoro
mal eseguito. La maggior parte dei servizi ispettivi sono a favore dell’introduzione di un sistema di
responsabilità congiunta a livello europeo per gli appaltatori e gli utilizzatori 33.
Il crescente ricorso all’outsourcing, al subappalto ed all’utilizzo di personale temporaneo è un fenomeno
complesso. Nelle relazioni internazionali, spesso le agenzie di lavoro interinale sono coinvolte nel distacco
di persone assunte dalle società stesse e messe a disposizione di un utente all’estero. Alcuni di questi
intermediari o agenzie illegali in cattiva fede sono diventati i moderni “caporali”.
Frode basata su documenti previdenziali falsificati
Spesso i servizi ispettivi hanno a che fare con situazioni in cui i documenti previdenziali sono inadeguati o
addirittura assenti. Ove disponibili, i documenti spesso non sono corretti o addirittura falsificati, in altri casi,
i documenti previdenziali vengono inviati ai servizi ispettivi dopo molto tempo, il che solleva dei dubbi in
merito alla loro affidabilità.
Inoltre, i documenti sono generalmente redatti nel formato e nella lingua dello Stato Membro di origine, il
che causa frequenti problemi di traduzione.
Per stabilire l’autenticità e la correttezza dei documenti relativi alla previdenza sociale e verificare se i
dipendenti hanno effettivamente percepito le retribuzioni ivi dichiarate, i servizi ispettivi devono mettersi
in contatto con l’ente amministrativo competente dell’altro Stato Membro, allo scopo di confrontare i dati
forniti e verificare l’autenticità dei documenti, non potendo accedere ai dati in prima persona.
Lavoratori autonomi fasulli
Si tratta di una forma di frode, in base alla quale una persona si dichiara, volontariamente o forzatamente,
lavoratore autonomo, quando di fatto lavora per un datore di lavoro. A causa delle differenze nelle leggi
che disciplinano il lavoro tra i diversi Stati Membri (ognuno con un suo approccio alla distinzione tra
dipendente e lavoratore autonomo e al modo per evitare i falsi lavoratori autonomi), è difficile individuare
il fenomeno dell’attività autonoma fasulla 34. Tuttavia, la riclassificazione del diritto del lavoro non è diversa
per i lavoratori autonomi stranieri, dal momento che la stessa problematica si pone anche nei contesti
nazionali.
Frode che utilizza gli azionisti di società (di persone o capitali) a responsabilità limitata
In questo tipo di frode, il lavoratore è un azionista di minoranza di una società (a responsabilità limitata)
che fornisce servizi in un altro Stato Membro, ma che viene dichiarato “socio” della stessa. Ciò significa che
il lavoratore non è assunto dalla società, ma che, nella sua qualità di “socio”, risulta essere un lavoratore
autonomo che lavora per la propria azienda.
33
Vedi Rapporto Generale Europeo.
34
Vedi Rapporto Generale Europeo
20
Tuttavia, vi è sempre un azionista di maggioranza che prende tutte le decisioni (importanti) per la società. I
“soci” che lavorano non rivestono questa posizione dominante (spesso detengono un’unica azione o
comunque meno dell’uno per cento del capitale azionario) e sono obbligati a rispettare le decisioni 35
dell’azionista di maggioranza.
Inutile dire che i contributi previdenziali per questi “soci” che lavorano, i quali sono di fatto dipendenti della
società, non sono pagati dalla stessa ed inoltre tali “soci” che lavorano non usufruiscono dei diritti dei
dipendenti (pensione, tutela dal licenziamento illegittimo, sussidi di disoccupazione in caso di
licenziamento, disposizioni in materia di salute e sicurezza, ecc).
Esempio Una società di uno Stato Membro acquista un raccolto in un altro Stato Membro. Il contratto di
vendita prevede che la società effettuerà essa stessa il raccolto ed in cambio pagherà un
prezzo più basso. Le attività di raccolto sono condotte dagli “azionisti” della società, che di fatto
sono lavoratori non dichiarati “assunti” dalla società. Queste persone provengono da Stati
Membri o da altri paesi che applicano salari minimi molto bassi, non usufruiscono dei diritti
previsti dalle leggi che disciplinano il lavoro o i contributi previdenziali. Pertanto non vengono
versati i contributi sociali e non sono applicati i minimi salariali e la società che acquista il
raccolto può offrire un prezzo molto più competitivo rispetto ad una società che opera nel
rispetto della legge.
Due casi specifici di frode previdenziale in Belgio
La sezione dedicata alla prestazione internazionale di servizi non è stata considerata una priorità di questo
rapporto poiché la Direttiva 96/71 sul distacco dei lavoratori contempla le proprie regole di cooperazione e
scambio di dati (si veda, in particolare, l’articolo 4(1): “Gli Stati Membri devono, conformemente con le
legislazioni e/o le pratiche nazionali, nominare uno o più uffici di collegamento oppure una o più istanze
nazionali competenti”).
Tuttavia, dal punto di vista dell’attività quotidiana di un ispettore del lavoro è importante raccogliere i dati
relativi alle procedure amministrative ed ai tipi di documenti e procedure che le società devono compilare o
seguire quando inviano il proprio personale all’estero. Infatti, in alcune situazioni, gli ispettori del lavoro
devono verificare se un lavoratore sia stato effettivamente distaccato in un altro Stato Membro. Un
ulteriore vantaggio della banca dati consiste nel riscontro del fatto che alcuni Stati Membri partecipanti non
contemplano procedure specifiche per i dipendenti distaccati.
3.2.7.1 Frode basata sulla disoccupazione temporanea
In alcuni Stati Membri, la disoccupazione temporanea consente al datore di lavoro di sospendere o ridurre
il carico di lavoro degli operai a causa della crisi economica oppure, in caso di condizioni meteorologiche
avverse o problemi di natura tecnica. Il contratto di lavoro di una persona temporaneamente disoccupata
35
Che di fatto sono istruzioni
21
viene così sospeso, su base full-time o part-time. Durante tale periodo, il lavoratore percepisce un sussidio
di disoccupazione. Alcune società abusano di tali disposizioni, dichiarando una situazione di temporanea
disoccupazione quando in realtà continuano a far lavorare le persone pagandole in nero. Allo stesso tempo,
tali lavoratori percepiscono il sussidio di disoccupazione temporanea. Questo tipo di frode è
particolarmente difficile da individuare, a causa della scarsa condivisione di informazioni tra Stati Membri,
laddove nel periodo di disoccupazione temporanea, le persone temporaneamente disoccupate vengono
fatte lavorare o vanno a lavorare all’estero. Il fenomeno della disoccupazione temporanea è sconosciuto in
alcuni Stati Membri, il che complica ulteriormente la sua individuazione dal momento che è molto difficile
rilevare qualcosa di cui si ignora l’esistenza.
3.2.7.2 Frode basata sul sistema dei “buoni servizio”
I voucher stanno diventando uno strumento sempre più diffuso per trasformare il lavoro sommerso in
lavoro legale ed un esempio delle migliori pratiche del settore.
I cosiddetti “Service vouchers” (buoni servizio) sono largamente utilizzati in Belgio per pagare i servizi alla
persona. Ogni voucher costa € 6.70 e copre un'ora di lavoro di una persona fornita da società certificate che
assumono principalmente disoccupati. L’utente recupera il 30% del prezzo del voucher a titolo di rimborso
tasse. Ciò significa che il prezzo a carico dell’utente per un’ora di lavoro è inferiore a 5 €. Tuttavia, il costo
totale del voucher è di 21 € e la differenza è pagata dal governo federale alla società che assume la
persona. A partire dall’introduzione di questo sistema, circa 2600 società hanno assunto 120.000 persone
approssimativamente, con più di 700.000 clienti, per un totale di 75 miliardi di ore lavorative ed un giro
d’affari complessivo superiore ai 2 miliardi di euro. Dal momento che il governo paga i due terzi di ogni
euro che entra in tale sistema, il costo per la società supera 1,3 miliardi di euro.
Nel 2010, 70 società che assumono lavoratori con il sistema dei buoni servizio sono state colte in fragranza
di reato, per un totale di 20 milioni di euro36. Anche il numero di ispezioni condotte presso tali società è
aumentato da 300 nel 2009 a 600 nel 2010.
Questo esempio mostra chiaramente che le ispezioni consentono di individuare il lavoro non dichiarato e
che persino le “migliori pratiche” volte a rendere più attrattivo il lavoro “legale” siano aggirabili, il che
rende indispensabile il monitoraggio e le ispezioni.
36
Il doppio del numero di frodi legate al sistema dei Voucher di Servizio identificate nel 2009! Il numero esatto di società coinvolte non è stato
ancora accertato, ma è comunque compreso tra 7 e 70.
22
COOPERAZIONE TRA SERVIZI ISPETTIVI AMMINISTRATIVI, GIUDIZIARI E
PREVIDENZIALI
Dopo aver descritto i diversi tipi di frode previdenziale, questo capitolo esamina alcuni problemi che i
servizi ispettivi si trovano ad affrontare nell’ambio della lotta alla frode previdenziale transfrontaliera. Le
possibili soluzioni a tali problemi saranno trattate in maggiore dettaglio nel Rapporto Europeo Generale.
Spesso l’impegno degli Stati Membri per combattere, individuare e perseguire la frode previdenziale ed il
lavoro non dichiarato è reso più complicato da vari problemi di natura legale e anche pratica. La
cooperazione tra gli organismi competenti degli Stati Membri (sia amministrativi che giudiziari) nella lotta
contro la frode transfrontaliera ed il lavoro non dichiarato è spesso lenta, laboriosa ed inefficiente a causa
di problemi di cooperazione tra le amministrazioni di uno Stato Membro (a livello interno, nazionale o di
cooperazione) e di problemi di cooperazione tra le amministrazioni dei diversi Stati Membri (a livello
esterno, internazionale e di cooperazione). Di conseguenza, le strategie volte a combattere la frode
previdenziale transfrontaliera sono inefficaci, come anche gli sforzi dei servizi ispettivi, il che non solo è
frustrante per gli ispettori e le amministrazioni del caso, ma ha anche un impatto negativo sulla percezione
del funzionamento dell’Unione Europea da parte del pubblico.
4.1
4.1.1
Difficoltà in termini di cooperazione all’interno di uno Stato Membro
Cooperazione tra servizi ispettivi previdenziali di uno Stato Membro
La prevenzione ed il perseguimento della frode previdenziale coinvolge diversi organismi amministrativi e
servizi ispettivi, nonché servizi giudiziari e di polizia di uno Stato Membro. Pertanto, anche la lotta contro la
frode previdenziale a livello nazionale comporta automaticamente la partecipazione di diversi sistemi legali,
tra cui le disposizioni amministrative, civili, sociali, fiscali e penali dello Stato Membro 37. Inoltre, i vari
servizi ispettivi, amministrativi, giudiziari o di polizia fanno capo a diversi dipartimenti governativi. Non da
ultimo, le leggi sulla privacy ed il diritto procedurale possono incidere sulla cooperazione tra gli organismi
competenti di uno stato a livello nazionale.
Anche tralasciando le problematiche di ordine legale, la complessità delle leggi fiscali e previdenziali, così
come il numero di servizi ispettivi e di controllo, spesso complicano la cooperazione che è invece un
elemento indispensabile ai fini di un’azione efficace.
In Belgio, vari servizi ispettivi operanti nel settore della previdenza sociale hanno firmato un protocollo
volto a rinforzare la cooperazione38. Sulla base di tale accordo, sono state istituite delle Unità Locali, con il
fine di coordinare le azioni congiunte dei diversi servizi ispettivi previdenziali e fiscali e di polizia. Le Unità
Locali sono coordinate da un Auditor del Lavoro, in quanto procuratore operante nel settore della
legislazione previdenziale39.
37
O delle diverse regioni autonome dello Stato Membro.
38
Protocollo firmato dai ministeri competenti il 30 luglio 1993. Nel 1995, tale accordo è stato esteso ai servizi ispettivi regionali.
39
Ciò ha scatenato immediatamente un dibattito di natura politica, poiché il Controllore del Lavoro fa capo all’autorità giudiziaria, mentre i servizi
ispettivi fanno capo all’autorità esecutiva.
23
Ciò nonostante, la cooperazione tra i servizi ispettivi non è sempre delle migliori, se non si svolge
nell’ambito di un’azione congiunta. La maggior parte dei servizi ispettivi gode di un’ampia autonomia, come
contemplato dai trattati dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro. Spesso sono gli ispettori che
prendono l’iniziativa di effettuare un’ispezione e si imbattono in informazioni preziose che però esulano dal
loro settore di competenza, e quindi dipende dalla loro buona volontà se trasmettere le informazioni agli
organismi competenti o meno40.
I servizi ispettivi spesso si avvalgono di questionari, mappe e linee-guida e negli ultimi anni hanno fatto
ampio ricorso a banche dati ed applicazioni software specifiche41. Resta fatto che spesso i servizi ispettivi e
gli organismi esecutivi non hanno sufficiente personale e risorse e talvolta il loro accesso alle banche dati
ed alle informazioni in generale è insufficiente. Ne consegue che il numero di ispezioni ed il loro raggio di
azione è limitato, troppo limitato per consentire un’adeguata prevenzione della frode previdenziale.
Questo vale non solo nell’ambito di un contesto nazionale, ma anche a livello internazionale.
4.1.2
Cooperazione con i servizi ispettivi fiscali
La lotta alla frode previdenziale spesso implica la collaborazione dei servizi ispettivi fiscali. Ciò complica
ulteriormente il lavoro dei servizi ispettivi. Per esempio, in Belgio, il Protocollo sopra menzionato comporta
in molti casi la cooperazione tra servizi ispettivi previdenziali ed altri servizi di controllo, come quelli fiscali.
Tuttavia, in molti Stati Membri, i servizi ispettivi previdenziali possono trasmettere informazioni alle
autorità fiscali ma non viceversa, a causa della “Carta dei Diritti dei Contribuenti” o di altre normative in
materia di privacy e diritto procedurale.
Esempio
Molti Stati Membri hanno delle rigide limitazioni in materia di privacy fiscale. Per esempio, in
Austria, i dati sulla tassazione possono essere forniti solo a determinate amministrazioni citate
in specifici regolamenti, per esempio, allo scopo di calcolare i contributi previdenziali a cui
sono soggetti i lavoratori autonomi.
Allo stesso tempo, lo scambio di informazioni tra servizi fiscali è ampiamente regolamentato a livello
europeo42, ma lo scambio transfrontaliero di informazioni fiscali con i servizi ispettivi previdenziali è spesso
impossibile in ragione dei “problemi di privacy”. In alcuni casi, le autorità che gestiscono i registri delle
imprese degli Stati Membri, soggetti a regolamenti sulla privacy, rifiutano di trasmettere informazioni
all’organismo competenti di un altro Stato Membro in merito alla registrazione di una società.
4.1.3
Cooperazione con le autorità amministrative
Nell’ambito della lotta contro la frode previdenziale, spesso i servizi ispettivi devono basarsi sui dati
amministrativi forniti da diverse organizzazioni previdenziali; tuttavia, l’accesso a tali dati non è sempre un
compito facile. Un esempio interessante di una possibile soluzione a tale problema viene dal Belgio. Grazie
alla Crossroad Bank for Social Security43 (CBSS), i servizi ispettivi federali previdenziali del Belgio possono
40
Conformemente con l’articolo 17 del Trattato n. 81 dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro, gli ispettori previdenziali hanno tre opzioni:
possono dare consigli e raccomandazioni, possono applicare misure anche preventive o possono incriminare la persona.
41
Vedi Rapporto Generale Europeo
42
Regolamento del Consiglio (UE) n. 904/2010 del 7 ottobre 2010 sulla cooperazione amministrativa e la lotta alla frode nel settore dell’imposta sul
valore aggiunto, OJ L 268, 12.10.2010, pagine da 1 a 18.
43
http://www.ksz-bcss.fgov.be/en/international/home/index.html
24
accedere direttamente ad un gran quantitativo di dati importanti. La CBSS non è una banca dati, bensì
un’applicazione che consente o nega l’accesso alle banche dati di varie autorità amministrative.
Conseguentemente, in molti casi, tutti i contatti tra le autorità amministrative in materia di scambio di dati
personali passa attraverso la CBSS e le autorità amministrative possono utilizzare i dati per i quali hanno
ottenuto l’accesso direttamente, senza intervento dell’organismo a cui appartengono i dati.
L’accesso alla CBSS è consentito o negato dal Comitato per il Settore Previdenziale (SSC), un organismo
indipendente creato in seno alla Commissione per la tutela della privacy44, che fa parte dell’autorità
legislativa. Il Comitato per il Settore Previdenziale è composto da due membri della Commissione per la
Tutela della Privacy e da tre esperti nel settore della previdenza sociale, indipendenti e designati dal
Parlamento. “I suoi incarichi includono l’autorizzazione allo scambio di dati personali da parte di attori del
settore previdenziale, la formulazione di raccomandazioni e consigli in materia di sicurezza delle
informazioni e tutela della privacy. Inoltre, il Comitato per il Settore Previdenziale gestisce i reclami delle
parti coinvolte ed organizza verifiche esterne”45.
Ciò significa che un attore del settore previdenziale, che si tratti di un servizio ispettivo o di un organismo
amministrativo46, deve ottenere l’autorizzazione della Comitato per il Settore Previdenziale per accedere
alla BCSS e deve motivare la sua richiesta per accedere ad ogni serie di dati. Il SSC esamina le richieste per
ogni serie di dati e comunica il proprio parere alla CBSS, ovvero se concedere o negare l’accesso ai dati
indicati. Una volta ottenuto l’accesso, la richiesta di informazioni inoltrata dall’amministrazione è
costantemente monitorata. Inizialmente, dal momento che la procedura della SSC in termini di
elaborazione della richiesta di accesso è lenta, i servizi ispettivi regionali non potevano accedere alla CBSS,
il che complicava il loro lavoro, rendendolo, in alcuni casi, addirittura impossibile.
Va da sé che la CBSS consente uno scambio ed un flusso di informazioni controllato ed allo stesso tempo
rapido, senza pregiudicare la privacy dei cittadini o la sicurezza dei loro dati personali.
4.1.4
Collaborazione con i servizi della polizia federale
In Belgio ed in altri Stati Membri, i servizi ispettivi previdenziali possono chiedere l’assistenza della polizia
federale durante le ispezioni. In alcuni casi, sia i lavoratori che i dipendenti non sono ben disposti nei
confronti degli ispettori e spesso la presenza della polizia è utile per prevenire atteggiamenti aggressivi. In
altri casi, la partecipazione della polizia è necessaria per altri motivi: una volta rilevata la presenza di
lavoratori illegali, il loro eventuale arresto non è certo competenza degli ispettori previdenziali.
Recentemente è stata organizzata una “unità di sostegno mista” in seno alla Polizia Federale Belga per
combattere le frodi previdenziali gravi e organizzate. Lo scopo di tale unità di sostegno è l’individuazione
delle frodi più gravi ed organizzate. In altre parole, l’unità indaga e persegue le strutture criminali
organizzate per commettere, agevolare ed organizzare frodi previdenziali gravi. Questa unità è composta
da quattro ispettori previdenziali provenienti dai principali servizi ispettivi (ovvero i servizi ispettivi
dell’Ufficio Nazionale per la Previdenza Sociale47, la Previdenza Sociale del Servizio Pubblico Federale(FPS) 48,
44
http://www.privacycommission.be/en/
45
http://www.ksz-bcss.fgov.be/en/international/page/content/websites/international/securitycbss.html
46
Dal momento che la Polizia Federale non è un attore del settore previdenziale, non ha accesso alla CBSS
47
http://www.onss.fgov.be/
48
http://www.socialsecurity.fgov.be/
25
il Servizio Pubblico Federale (FPS) per l’Occupazione, il Lavoro ed il Dialogo Sociale49 e l’Ufficio Nazionale
per l’Occupazione50), da un analista del Servizio Informativo ed Investigativo della Previdenza Sociale 51 e
due funzionari di polizia: da qui il nome di “unità di sostegno mista”. L’unità indagherà sulle frodi
previdenziali, raccogliendo i dati ed analizzando i casi concreti di frode per determinarne il profilo e gli
indicatori. L’Unità fungerà da centro di competenze e fornirà raccomandazioni sull’approccio più idoneo
per combattere la frode previdenziale organizzata. Gli ispettori previdenziali rivestiranno il ruolo di esperti
in materia di legislazione previdenziale e di modelli di frode previdenziale. Inoltre, opereranno in
collaborazione con i servizi ispettivi dai quali provengono e che rimangono tecnicamente i loro datori di
lavoro. L’unità opererà anche in collaborazione con il Servizio Informativo ed Investigativo in materia di
Previdenza Sociale52. L’operato della Polizia federale belga comporterà un’altra forma di collaborazione
transfrontaliera, ovvero la cooperazione tra le polizie dei vari paesi.
Difficoltà di cooperazione tra servizi amministrativi, giudiziari e ispettivi dei diversi Stati
Membri
La cooperazione transfrontaliera può essere rinforzata e resa più efficace regolamentando una serie di
problematiche di ordine legale e pratico
4.2.1
Problematiche di ordine legale
4.2.1.1 Giurisdizione territoriale
La giurisdizione di praticamente tutti i servizi ispettivi è limitata al loro territorio nazionale (o regionale). Di
conseguenza, dal momento in cui interviene un elemento transfrontaliero nell’ambito di un determinato
caso53, i servizi ispettivi necessitano del contributo delle loro controparti estere54 o di altre autorità
amministrative sempre estere.
Alcuni accordi bilaterali sono volti a estendere al territorio di altri paesi 55 la giurisdizione dei servizi ispettivi
coinvolti. A tal fine, l’Articolo 8 del Decreto belga che disciplina le Ispezioni sul lavoro contempla quanto
segue:
“Gli ispettori previdenziali possono scambiarsi tutte le informazioni che potrebbero essere utili ai fini dei
compiti di sorveglianza a loro affidati con i servizi ispettivi di altri Stati Membri dell’Organizzazione
Internazionale del Lavoro che applicano il Trattato n. 81 relativo alle Ispezioni sul Lavoro nell’industria e nel
commercio, approvato in Belgio dalla legge del 29 marzo 1957.
49
http://www.employment.belgium.be/home.aspx
50
http://rva.be/frames/Frameset.aspx?Path=D_UK/&Items=1&language=UK
51
http://www.werk.belgie.be/siodsirs/default.aspx?id=22316 and http://www.sirs.belgique.be/siodsirs/default.aspx?id=22316
52
Vi è una differenza fondamentale tra il Servizio Investigativo e Informativo in materia di Previdenza Sociale in Belgio e il Servizio Investigativo e
Informativo in materia di Previdenza Sociale dei Paesi Bassi (entrambi detti SIOD). A differenza di quello belga, il Servizio Investigativo e Informativo
in materia di Previdenza Sociale olandese, anch’esso attivo nella lotta contro la frode previdenziale, ha l’autorità di organizzare indagini giudiziarie.
Anche il suo equivalente fiscale, il Servizio Investigativo e Informativo Fiscale – Servizio Investigativo Economico (FIOD-ECD) dei Paesi Bassi può
organizzare indagini giudiziarie. A tal fine, il Servizio di Intelligence e indagini previdenziali olandese collabora con altri organismi come il pubblico
ministero, l’Ispettorato del Lavoro, la Polizia e l’amministrazione fiscale. L’approccio olandese alla lotta contro la frode previdenziale è considerato
molto efficace ed efficiente e si può imparare molto da questo sistema.
53
Che si tratti di un confine nazionale (regionale) o internazionale.
54
Oppure, nel caso in cui un servizio ispettivo regionale abbia competenza solo sulla propria regione, la sua controparte nazionale.
55
L’accordo bilaterale tra Belgio e Polonia, per esempio.
26
Le informazioni ottenute dai servizi ispettivi di altri Stati Membri dell’Organizzazione Internazionale del
Lavoro sono utilizzate sulla base delle stesse condizioni che disciplinano le informazioni simili ottenute
direttamente dagli ispettori previdenziali.
Le informazioni destinate ai servizi ispettivi di tali altri Stati Membri sono ottenute dagli ispettori
previdenziali sulla base delle stesse condizioni che disciplinano le informazioni simili destinate alle attività
di sorveglianza a loro spettanti.
In applicazione di un accordo sottoscritto con le autorità competenti di un altro Stato Membro
dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro, le amministrazioni di cui fanno parte gli ispettori
previdenziali, possono autorizzare la presenza di funzionari dei servizi ispettivi di tale altro Stato Membro
sul territorio belga, al fine di raccogliere tutte le informazioni che potrebbero essere utili per le attività di
controllo loro affidate.
Le informazioni ottenute all’estero da un ispettore belga nell’ambito di un accordo sottoscritto con un altro
Stato Membro dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro, possono essere utilizzate alle medesime
condizioni delle informazioni raccolte dagli ispettori previdenziali nel nostro paese.
In applicazione di tale accordo, le amministrazioni di cui fanno parte gli ispettori previdenziali menzionati
nel primo paragrafo, possono ricorrere ad altre forme di aiuto e cooperazione reciproca con gli ispettori del
lavoro di altri paesi membri dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro.
Le disposizioni di cui ai paragrafi da 1 a 6 si applicano anche agli accordi in materia di scambio di
informazioni sottoscritti tra le autorità belghe e le autorità di stati che non hanno firmato il Trattato n. 81 in
materia di Ispezioni sul lavoro nell’industria e nel commercio, recepito con la legge del 20 marzo 1957”56.
Non esistono disposizioni di ampia portata in tutti gli Stati Membri. Inoltre, purtroppo, il numero di accordi
bilaterali che consentono esplicitamente la conduzione di ispezioni transfrontaliere, di azioni congiunte o
anche solo uno scambio di informazioni è alquanto limitato57. Persino nei rari casi di accordi bilaterali che
consentono una giurisdizione extraterritoriale, non sono ancora state condotte, nei limiti delle nostre
conoscenze, ispezioni in altri paesi 58.
Detto ciò, al fine di combattere le frodi previdenziali organizzate transfrontaliere che coinvolgono più Stati
Membri, gli accordi multilaterali sono di massima importanza. Gli esempi sopracitati dimostrano che al
giorno d’oggi la frode transfrontaliera (soprattutto se organizzata) implica la partecipazione di più di due
Stati. Tuttavia, tale tipo di accordo di fatto non esiste ancora59.
La cooperazione transnazionale non si svolge in un contesto giuridico di disposizioni vincolanti, ma si
basa soprattutto sulla buona volontà delle controparti estere.
56
Articolo 8 della Legge sulle Ispezioni in materia di Lavoro del 16 novembre 1972, B.S. 8 dicembre 1972, emendata in virtù dell’Articolo 260 della
Legge sulle Disposizioni Multiple del 20 luglio 2006, B.S., 28 luglio 2006. Il nuovo Codice Penale relativo alla Previdenza Sociale, che entrerà
definitivamente in vigore il 1° luglio 2011, non altera tali disposizioni. L’Articolo 57 del Codice Penale relativo alla Previdenza sociale è una copia
esatta dell’Articolo 8 della Legge sulle Ispezioni in materia di lavoro.
57
Vedi Rapporto Generale Europeo.
58
Sembrerebbe che uno dei pochi paesi a consentire ai propri ispettori di condurre indagini all’estero siano i Paesi Bassi. Infatti, gli ispettori
previdenziali olandesi del UVW si recano all’estero dai cittadini olandesi aventi diritto a prestazioni previdenziali, per verificare la correttezza delle
loro dichiarazioni e, di conseguenza, il loro diritto alle prestazioni. http://www.uwv.nl
59
In data 30 settembre 2010 è stato sottoscritto un accordo di cooperazione trilaterale tra i Ministri del Lavoro di Bulgaria, Grecia e Romania.
27
Anche se vari strumenti giuridici richiedono o applicano una forma di cooperazione transfrontaliera,
quest’ultima dipende esclusivamente dalla buona volontà delle controparti estere. Per esempio, non sono
stati previsti termini vincolati per lo scambio di informazioni ed un organismo amministrativo di un altro
Stato Membro che si rifiuta di cooperare non può essere sanzionato.
Le intese che sono state messe a punto non si sono rivelate sufficientemente efficienti a per combattere la
frode previdenziale transfrontaliera. In molti casi, ci vogliono mesi prima di ricevere la risposta ad una
richiesta di informazioni, sempre che tale risposta arrivi60. Inoltre, le risposte fornite sono spesso
inadeguate, per problemi di interpretazione, per una scarsa conoscenza dei dettagli del caso o dei sistemi
giuridici implicati. Il quadro giuridico in cui si svolge tale cooperazione è comunque poco chiaro, soprattutto
quando le informazioni raccolte dai servizi ispettivi sono successivamente utilizzate come base per
procedimenti giudiziari o azioni civili. Ciò evidenzia l’importanza dell’introduzione di normative procedurali
e di un quadro legale nelle indagini amministrative condotte dai servizi ispettivi previdenziali. Sarebbe utile
esaminare le conseguenze di prove ottenute illegalmente che potrebbero comportare sanzioni a livello
procedurale. Mentre in alcuni paesi queste informazioni saranno respinte, in altri paesi questi dati ottenuti
illegittimamente potrebbero, sulla base di determinate circostanze, essere comunque utilizzati in seno ai
Tribunali o nell’ambito di azioni amministrative.
Più di un’ispezione
La lotta contro la frode sociale transfrontaliera, soprattutto nelle sue forme organizzate, richiede un
approccio multidimensionale laddove una cooperazione limitata ai servizi ispettivi previdenziali non è
sufficiente. I servizi ispettivi, amministrativi, giudiziari e di polizia devono tutti partecipare e cooperare nel
settore delle leggi amministrative, previdenziali, fiscali e penali, sia a livello nazionale che internazionale,
poiché la frode previdenziale transfrontaliera attecchisce nelle lacune delle legislazioni nazionali e
sovranazionali e nelle lacune della competenza giuridica dei diversi organismi coinvolti.
Problemi di ordine pratico
4.2.2.1 Problemi di lingua
E’ invitabile che la lingua costituisca un problema in seno all’Unione Europea, con le sue 23 lingue ufficiali,
quando si tratta di cooperazione transfrontaliera quotidiana tra Stati Membri. Non è possibile pensare che
tutte le parti conoscano a sufficienza tutte le lingue degli altri Stati Membri.
I problemi di lingua si pongono:
a)
Durante le ispezioni:
-
Quando si interrogano i lavoratori stranieri, i datori di lavoro, ecc. E’ fondamentale che gli
ispettori siano in condizione di fare domande e di comprendere le risposte date;
Esempio Quando si individuano modelli di frode organizzata è importante che i servizi ispettivi
possano porre domande sull’identità del datore di lavoro reale, ecc. In molti casi, il
lavoratore, che di fatto è un testimone, non viene arrestato e viene rimpatriato o rimane
60
Un periodo di due mesi tra la domanda e la risposta è considerato rapido… quando invece il tempo è essenziale nell’ambito della prevenzione o
del perseguimento delle frodi transfrontaliere, soprattutto in presenza di modelli di frode organizzata.
28
illegalmente nel paese una volta identificata la frode. In ogni caso, non sarà facile per i
servizi ispettivi tentare di reperire il lavoratore in un secondo momento. Ove siano
necessarie ulteriori informazioni per costruire il caso, può essere molto difficile, se non
impossibile, ottenere tali informazioni quando il lavoratore è già andato via.
- Quando durante un’ispezione si verificano i documenti stranieri61, è spesso impossibile
interpretare o verificare l’autenticità dei documenti visto che l’ispettore non può capire cosa
riporta il documento e deve quindi basarsi sulle affermazioni del titolare del documento o della
persona interrogata sul suo contenuto. Spesso non si riesce a reperire un interprete per
tempo, poiché gli ispettori non possono sapere in anticipo quante persone di nazionalità
diverse incontreranno durante le ispezioni.
Esempio Un lavoratore distaccato mostra ad un ispettore la tessera associativa di un circolo
privato, tentando di farla passare per una carta di identità.
b)
In fase di cooperazione:
- Quando si consultano siti web ufficiali62 o aziendali, per esempio per cercare di capire a quale
autorità amministrativa estera deve essere inoltrata una richiesta di informazioni, o per
reperire informazioni su una società;
- Quando si contattano organismi amministrativi, servizi ispettivi, dipendenti, datori di lavoro
stranieri, ecc. per chiedere informazioni via posta elettronica, telefono o per iscritto;
- Quando si interpretano le informazioni ricevute a seguito di una richiesta;
- Quando si interpretano i documenti ufficiali63.
4.2.2.2 Aspetti legali, linguistici e conoscenze: interoperabilità semantica e necessità di dati qualificati
I problemi di lingua possono causare altri problemi e conseguenze. La cooperazione transnazionale implica
vari sistemi legali e pertanto i concetti giuridici devono essere “tradotti” da un sistema legale all’altro.
Come avviene con le traduzioni da una lingua all’altra, occorre sempre stare attenti ai “falsi amici”.
“Gardez-vous de comprendre” (guardatevi dal comprendere) era il motto di un famoso psichiatra francese
ed è un valido consiglio per chi si trova a che fare con concetti giuridici stranieri64.
L’interoperabilità semantica è importante dal momento che vi sono molti fattori che possono creare
malintesi, pregiudicando così l’efficacia della comunicazione: lo stesso concetto può avere nomi diversi o, al
contrario, lo stesso nome può essere utilizzato per concetti diversi o ancora, e non meno importante, lo
stesso concetto può avere lo stesso nome ma un significato diverso.
Questi problemi si possono verificare durante lo scambio di informazioni a livello internazionale ma anche
nazionale. L’interoperabilità semantica acquista una particolare importanza nell’ambito dello scambio
elettronico di dati.
61
Per esempio, documenti di identità, vedi infra.
62
63
64
I documenti ufficiali sono disponibili solo nella/e lingua/e ufficiale/i dello Stato Membro in questione.
Un concetto estero può essere un concetto utilizzato da un’altra amministrazione nel medesimo Stato Membro.
29
Esempio
65
In Belgio, prima che la Crossroads Bank for Social Security 65 fosse costituita, il concetto di
retribuzione era articolato in 120 categorie utilizzate da diverse amministrazioni. Non vi era
modo di razionalizzare e coordinare tali flussi di dati. L‘unica soluzione consisteva nella
riduzione del numero di categorie. Ora vi sono circa 12 sottocategorie di retribuzioni utilizzate
dalle amministrazioni, categorie che sono state ben definite.
Vedi sopra.
30
Il caso della Crossroads Bank for Social Security illustra chiaramente l’esigenza di disporre di dati qualificati,
ovvero sapere se un concetto giuridico di uno Stato Membro ha lo stesso significato e contenuto di un
concetto simile in un altro Stato Membro 66, al fine di minimizzare le possibilità di interpretazioni errate
delle informazioni e per consentire una comunicazione che sia il più possibile efficiente. Il concetto di
“retribuzione” secondo il diritto del lavoro, come anche di periodi assimilati e qualificanti secondo la
legislazione previdenziale rappresentano un esempio molto calzante di queste difficoltà. L’interpretazione
nazionale di un concetto non può assolutamente essere trasposta in un concetto straniero “simile”. Questi
problemi enfatizzano la necessità di conoscere a fondo i sistemi legali esteri e di un’efficace cooperazione
tra i servizi ispettivi.
Problemi di identificazione
a)
Identificazione delle persone fisiche
Dato che non esiste un documento di identità europeo e che alcuni Stati Membri non dispongono di carte
di identità ufficiali, l’identificazione delle persone fisiche durante le ispezioni è spesso difficile e talvolta
addirittura impossibile.
Se anche una persona viene identificata nel corso di un’ispezione, spesso è difficile ottenere ulteriori
informazioni dalle amministrazioni straniere, poiché alcuni Stati Membri, a differenza del Belgio, per
esempio, non utilizzano un unico mezzo di identificazione delle persone fisiche.
Esempio
In Belgio, ogni residente è iscritto presso il Registro Nazionale67 e gli viene assegnato un
Numero Nazionale68. Sulla base del Numero Nazionale o del Numero Crossroads Bank69 alcuni
dati personali delle persone fisiche vengono aggiornati automaticamente dalle autorità
amministrative che possono accedervi70. Conseguentemente, le persone fisiche sono
inequivocabilmente identificabili, dal momento che il Numero Nazionale non viene mai
modificato al variare di altri dati71.
Una persona fisica che riceve un sussidio di disoccupazione in quanto single e che non
comunichi la modifica del suo stato civile, risulterà immediatamente, come una persona che
riceve tale sussidio e che non dichiari di aver trovato un lavoro: non appena il suo datore di
lavoro registrerà il contratto di lavoro, come è previsto dalla legge, il cambiamento dello stato
occupazionale viene automaticamente comunicato alle autorità amministrative che hanno
avuto accesso a tali informazioni.
66
Vedi il rapporto sulle Norme Ispettive Minime.
67
http://www.ibz.rrn.fgov.be/index.php?id=141&L=1
68
Il Numero Nazionale è associato ai seguenti dati personali: nome/i e cognome, data e luogo di nascita, sesso, nazionalità, residenza, data e luogo
del decesso, occupazione, stato civile e composizione del nucleo familiare.
69
Nella rara eventualità che un residente legittimo non abbia un Numero Nazionale, probabilmente avrà il Numero CrossRoads Bank che viene
assegnato alle persone iscritte presso la Crossroads Bank for Social Security ma non nel Registro Nazionale. Il Numero Crossroads Bank è associato a
nome/i e cognome della persona, data e luogo di nascita, sesso, nazionalità, residenza, data del decesso, occupazione, stato civile.
70
Il registro nazionale aggiorna tali dati e trasmette eventuali cambiamenti alle autorità amministrative che possono accedervi, sulla base
dell’autorizzazione concessa dalla Commissione sulla Privacy, l’organismo belga di protezione dei dati.
71
Una persona fisica che abbia cambiato indirizzo rimane identificabile sulla base del suo Numero Nazionale. Persino due persone fisiche nate lo
stesso giorno, nella stessa città ed aventi lo stesso indirizzo avranno Numeri Nazionali diversi e quindi non potranno essere confuse tra loro.
31
Alcuni Stati Membri non sono a favore di tale sistema. In questi paesi, amministrazioni diverse spesso
utilizzano numeri diversi per identificare la stessa persona fisica. Di conseguenza è molto più difficile per i
servizi ispettivi esteri reperire informazioni accurate in merito ad una persona fisica quando chiedono tali
informazioni all’estero. In casi estremi72, le informazioni su una persona fisica non possono essere ottenute,
semplicemente perché la stessa non può essere identificata in mancanza di un numero che consenta di
identificarla presso l’amministrazione del caso.
Se alcune persone possono percepire il registro nazionale belga e la Crossroads Bank for Social Security
come uno “strumento del Grande Fratello”, la CBSS è stata universalmente riconosciuta come buona
pratica73 ed un esempio da manuale ai fini dell’identificazione di frodi ed errori nelle questioni legate alla
previdenza sociale74.
b)
Identificazione delle persone giuridiche e delle persone fisiche implicate
Nel caso in cui i registri delle imprese degli Stati Membri siano disponibili on-line, è facile controllare alcuni
dati delle persone giuridiche. Tuttavia, non è sempre facile verificare la relazione (legale) tra la persona
giuridica e le persone fisiche del caso e spesso è ancora più difficile verificare se l’impresa svolge un’attività
“reale” nello Stato Membro in cui è stata costituita, se è in regola con i propri adempimenti fiscali e
contributivi, ecc.
c) Autenticazione dei servizi ispettivi e amministrativi o degli organismi giudiziari e amministrativi
A volte, è difficile per i servizi ispettivi o i servizi giudiziari autenticarsi quando richiedono informazioni a
servizi amministrativi, giudiziari o ispettivi di un altro Stato Membro. Questa difficoltà rinforza
ulteriormente la necessità di una chiara comprensione della struttura organizzativa dei servizi ispettivi di
altri Stati Membri.
Esempio
72
L’esempio migliore è il caso dell’ Auditor del Lavoro belga che è un procuratore competente
esclusivamente nel settore delle leggi che disciplinano la previdenza sociale. Pochissimi
paesi dispongono di un organismo simile. Conseguentemente, l’Auditor del lavoro belga
che deve chiedere informazioni a servizi di altri paesi, spesso incontra delle difficoltà a
convincere il suo interlocutore di avere competenza nel settore previdenziale, tale da poter
chiedere le informazioni o la cooperazione del caso. Si tratta di un problema di
identificazione e di autenticazione. Tali problemi possono essere risolti efficacemente con
modalità elettroniche.
In alcuni Stati Membri non tutti i cittadini sono registrati o tali stati non hanno modo per conoscere o reperirli.
73
La CBSS ha vinto i seguenti premi:
European Public Sector Award (riconoscimento europeo per la migliore azienda del settore pubblico)
((https://www.law.kuleuven.be/icri/frobben/documents/EPSA%20-%2025-10-2007%20-%20english.pdf);
United Nations Public Service Award (riconoscimento delle Nazioni Unite per il miglior servizio pubblico)
((https://www.law.kuleuven.be/icri/frobben/documents/UNO%20Public%20Service%20Awards%202006.pdf);
Una menzione speciale per le migliori pratiche in materia di protezione dei dati nei servizi pubblici europei, conferita dall’Ente per la
Tutela dei dati di Madrid (http://www.madrid.org/cs/Satellite?
c=CM_Actualidad_FA&cid=1142527496631&idPage=1109266885668&language=es&literal=Actualidad&pagename=APDCM/CM_Actuali
dad_FA/fichaActualidad_APDCM) e
-
-
Un riconoscimento per le Buone Pratiche conferito dalla IV Conferenza Ministeriale Europea di e-Government
(http://www.epractice.eu/cases/limosa).
74
L’accesso alla CBSS è tenuto sotto rigido e costante controllo. Inoltre, ogni persona registrata nel registro Nazionale o nella CBSS ha il diritto di
verificare e correggere i propri dati, come anche quale autorità amministrativa ha verificato o utilizzato tali dati negli ultimi sei mesi.
32
Problemi in materia di conoscenze
Dal momento che i sistemi previdenziali hanno sempre delle strutture molto complesse, sia a livello legale
che amministrativo e territoriale, la conoscenza basilare di tale strutture è una condizione necessaria ma
non sempre sufficiente. Ai fini di un’efficiente comunicazione e cooperazione è necessario sapere quale
servizio amministrativo o ispettivo sia legalmente e geograficamente competente, conoscerne la struttura,
il modus operandi, ecc.
a)
Conoscenza degli organismi competenti all’estero
Dal momento che legislazione che disciplina il lavoro e la previdenza sociale è complessa, con vari organismi
competenti per diversi (ed a volte uguali) settori legislativi , è fondamentale avere una conoscenza di base
di tali strutture e delle rispettive competenze, allo scopo di cooperare efficientemente nella lotta contro la
frode previdenziale transfrontaliera, soprattutto nei casi di piani organizzati.
In alcuni paesi, i controlli in materia di previdenza sociale sono condotti da altre unità, come per esempio la
Dogana (che in Germania controlla “il lavoro illegale”) o dagli ispettorati fiscali (come in Austria o nei Paesi
Bassi).
Spesso è difficile per i servizi amministrativi e per quelli ispettivi identificare a quale organismo
(competente) di un altro Stato Membro deve essere inoltrata la richiesta di informazioni, per due ragioni
principali: la lingua75 e la mancanza di informazioni. Per un efficiente coordinamento occorre sapere chi
contattare. Ovviamente, se un ispettore trasmette una richiesta di informazioni o di cooperazione
all’organismo estero sbagliato, ciò comporta uno spreco di tempo e di energia, poiché tale richiesta dovrà
prima essere tradotta, poi anche la risposta dovrà essere tradotta, per poi realizzare che la domanda non
ha avuto una risposta. Nel migliore dei casi, l’organismo straniero trasmette la richiesta all’autorità
competente mentre, nel peggiore dei casi, l’organismo straniero si limita a dichiarare di non avere la
competenza per rispondere, oppure non risponde affatto.
Anche se si identifica il servizio amministrativo o ispettivo corretto, per cooperare efficientemente occorre
sapere chi contattare all’interno di tale servizio. Non tutti i membri del personale di un’amministrazione
sono in grado o hanno la competenza per gestire richieste internazionali di informazioni o di cooperazione
ed anche in questo caso, si perde molto tempo laddove, come abbiamo già detto, quando si tratta di frode
transfrontaliera, il tempo è fondamentale.
Detto ciò, sembra che vi siano delle lacune in termini di un accesso semplice a una conoscenza
comprensibile e completa in merito agli organismi competenti e ai servizi ispettivi, sia a livello europeo che
nazionale. La competenza di alcuni ispettori che “sanno come muoversi” in alcuni Stati Membri spesso non
è consolidata per una serie di ragioni. Questo significa che quando tale persona viene trasferita, va in
pensione, si ammala o cambia lavoro, la sua competenza va persa. Ed insieme a questa competenza, la rete
di cui la persona faceva parte rischia di perdere un punto di riferimento importante.
b) Conoscenza dei sistemi giuridici che disciplinano il lavoro e la previdenza sociale dell’altro Stato
Membro
Un’efficiente richiesta di informazioni o di cooperazione implica una conoscenza di base delle leggi sul
lavoro e la previdenza sociale dell’altro paese. Abbiamo già menzionato i problemi di interoperabilità
75
Vedi sopra
33
semantica. Al fine di ottenere le informazioni corrette, è necessario avere una conoscenza di base del
sistema giuridico dell’altro paese, come nel caso del concetto di “retribuzione ” che non contempla i
medesimi elementi nei vari Stati Membri 76. Un altro esempio è il concetto di “contributi previdenziali” che,
in molti Stati Membri vengono riscossi dal fisco mentre in altri Stati Membri, la riscossione ed il controllo
dei versamenti contributivi spetta alle amministrazioni previdenziali ed ai rispettivi servizi ispettivi. In alcuni
casi, l’ispettore previdenziale deve contattare un’amministrazione fiscale e non un servizio ispettivo
previdenziale per capire se i contributi previdenziali di un lavoratore siano stati versati o meno ed,
eventualmente, per quale importo.
c) Conoscenza della specificità di alcuni aspetti legali nazionali
In alcuni Stati Membri, le specifiche legislazioni nazionali possono ostacolare le richieste internazionali di
informazioni o di cooperazione. In Belgio, per esempio, la carta sui Diritti dei Contribuenti impedisce alle
amministrazioni fiscali di trasmettere informazioni ad altri servizi amministrativi, ispettivi o giudiziari, senza
l’autorizzazione preliminare del loro superiore 77.
Esempio Un altro esempio, più pratico, è la tessera di controllo della disoccupazione che un disoccupato
belga deve sempre recare con sé. Se un disoccupato intraprende un’attività remunerativa 78, è
tenuto a aggiornare la tessera di disoccupazione prima di iniziare tali attività. Se un disoccupato
belga lavora all’estero, raramente i servizi ispettivi di tale paese gli chiederanno tale tessera. Se
il disoccupato che lavora temporaneamente all'estero non compila la sua tessera di controllo,
potrà avere un lavoro all’estero dichiarato e, allo stesso tempo, beneficiare dei sussidi di
disoccupazione in Belgio per i giorni in cui ha lavorato e non ha aggiornato la sua tessera.
4.2.2.3 La velocità è un requisito essenziale
Nell'ambito delle frodi transfrontaliere (organizzate), il tempo è fondamentale! Spesso i dipendenti, i
lavoratori autonomi o le società estere non operano in uno Stato Membro per un lungo periodo. A volte, lo
fanno fino a quando un servizio ispettivo non rileva delle irregolarità ed avvia un’ispezione. Inoltre, i
modelli di frode organizzata spesso si avvalgono di società79 che dichiarano fallimento prima di poter essere
condannate o prima che si possano riscuotere i contributi o le imposte.
Non è raro che la risposta ad una semplice richiesta di informazioni richieda almeno due mesi 80. Spesso una
verifica implica una serie di richieste di informazioni. Ci vogliono mesi, a volte anni, prima di potere
adottare i provvedimenti del caso. La raccolta delle prove necessarie per costruire un caso penale può
richiedere facilmente due anni e ormai la società impiegata nella frode che rischia di essere condannata,
avrà già dichiarato fallimento. Riuscire a penetrare nelle aziende non è sempre facile ed anche quando si
arriva a condannare le persone fisiche che si nascondono dietro una società a responsabilità limitata,
spesso queste persone si rivelano essere dei “fantocci” senza soldi. Nel frattempo, i veri truffatori sono già
impegnati in un'altra attività illecita.
76
Questo esempio è legato alla questione dell’interoperabilità semantica (vedi sopra)
77
Hoofdstuk III, Wet van 4 augustus 1986 houdende de fiscale bepalingen. B.S., 20 August 1986
78
Per esempio lavoro temporaneo (interinale)
79
Inutile dire che si tratta spesso di società a responsabilità limitata fittizie.
80
Vedi sopra.
34
Inoltre, la preclusione delle procedure (penali) rischia di rendere inutile l’indagine ed impossibile
l'applicazione di ulteriori misure.
4.2.3 Alcuni problemi comuni nel contesto europeo
4.2.3.1 Problemi di competenza giuridica: la mancata libertà di movimento degli ispettori
Come detto sopra, quasi nessuno dei servizi ispettivi ha la competenza per operare al di fuori del proprio
territorio regionale o nazionale, il che può rappresentare un problema soprattutto nelle regioni di confine.
Se per attraversare un confine ci vogliono pochi minuti, una richiesta transfrontaliera di informazioni
richiede settimane. Per esempio, le frodi transfrontaliere basate su società fittizie che hanno la propria
sede proprio dall’altra parte della frontiera sfruttano il fatto che l’ispettore non può attraversare il confine
per procedere a semplici osservazioni come farebbe per una società del suo paese81 e decidere se
proseguire con le indagini o meno.
Inoltre, spesso la costruzione di un caso solleva nuove domande, che richiedono ulteriori informazioni o
cooperazione. Ancora una volta, ci vogliono settimane prima che tali domande ricevano una risposta.
Spesso la frode continua e i diritti previdenziali, la salute e la sicurezza dei lavoratori sono inutilmente a
rischio, come anche l’equa concorrenza ed i diritti del cliente.
4.2.3.2 Problemi di privacy: le informazioni non possono circolare liberamente tra i servizi ispettivi
Come detto sopra, quasi nessuno dei servizi ispettivi ha la competenza per operare al di fuori del proprio
territorio regionale o nazionale, il che può rappresentare un problema soprattutto nelle regioni di confine.
Se per attraversare un confine ci vogliono pochi minuti, una richiesta transfrontaliera di informazioni
richiede settimane. Per esempio, le frodi transfrontaliere basate su società fittizie che hanno la propria
sede proprio dall’altra parte della frontiera sfruttano il fatto che l’ispettore non può attraversare il confine
per procedere a semplici osservazioni come farebbe per una società del suo paese82 e decidere se
proseguire con le indagini o meno.
a) La privacy è un’argomentazione valida per rifiutarsi di cooperare?
Spesso l’argomentazione della privacy è utilizzata dalle amministrazioni degli Stati Membri per non fornire
informazioni. Sebbene le disposizioni europee in materia di privacy (Direttive 95/46/CE e 2002/58/CE)
come anche i trattati dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro sulle ispezioni consentono, entro certi
limiti, lo scambio di informazioni83, spesso viene tirata in ballo la questione della privacy. Inoltre, tale
argomentazione è spesso utilizzata per rifiutarsi di scambiare le informazioni richieste dall’organismo
competente di un altro Stato Membro, mentre, allo stesso tempo, lo scambio interno di informazioni
all’interno dello Stato Membro che si rifiuta di fornire le informazioni richieste, non soddisfa le medesime
condizioni in termini di privacy, addotte come motivazione per il suo rifiuto.
Esempio L’amministrazione di uno Stato Membro si rifiuta di condividere informazioni con altri Stati
Membri, adducendo problemi di privacy, senza considerare il fatto che lo scambio di
81
Per esempio, se l’indirizzo della società è vero o falso, se vi si svolgono attività, ecc.
82
Vedi Rapporto Generale Europeo.
83
Le informazioni strategiche possono includere informazioni sulle migliori pratiche, le strategie adottate dai servizi ispettivi, dove reperire
informazioni, le competenze delle autorità, il contesto giuridico, le informazioni descrittive come rapporti, decisioni politiche, tipologie, ecc.
35
informazioni è contemplato dalle Convenzioni dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro
sulle Ispezioni, dalle leggi nazionali o dagli accordi bilaterali tra le amministrazioni degli Stati
Membri in questione.
Sicuramente le disposizioni in materia di privacy rappresentano uno strumento valido e necessario per
tutelare il diritto alla privacy delle persone. Tuttavia, tale argomentazione non deve essere utilizzata invano
nella lotta contro le frodi transfrontaliere, organizzate o meno. Occorre fare maggiore chiarezza in merito ai
limiti delle disposizioni in materia di privacy, ovvero cosa sia consentito e cosa no.
b) La privacy è un’argomentazione valida in tribunale?
Al giorno d’oggi lo scambio di informazioni più efficace e rapido tra servizi ispettivi è principalmente
informale e si avvale della linea di comunicazione più breve, e cioè da ispettore a ispettore. Ovviamente,
fintanto che non vengono scambiati dati sensibili, questo non dovrebbe essere un motivo di
preoccupazione. D’altro canto, i dati scambiati non possono essere utilizzati in un caso penale, dal
momento che non sono state rispettate le procedure e/o le disposizioni in materia di privacy.
Tuttavia, questo non dovrebbe essere un motivo per rendere impossibili o più difficili i contatti informali,
anzi. Illustra solo il fatto che lo scambio di informazioni dovrebbe essere accompagnato da un opportuno
quadro legale che faciliti la cooperazione anziché renderla ancora più difficile. Tale quadro dovrebbe
contemplare le condizioni necessarie per tutelare la privacy e, allo stesso tempo, fornire alle autorità
competenti uno strumento per una rapida cooperazione transfrontaliera.
Il fatto che la privacy sia spesso invocata e utilizzata come falsa motivazione giuridica non regge dinanzi al
fatto che, vista la mancanza di disposizioni esplicite in materia di privacy nell’ambito della cooperazione
transfrontaliera tra servizi ispettivi, il diritto alla privacy potrebbe trovarsi, da un momento all’altro, a
repentaglio.
c) Informazioni strategiche e informazioni operative
E’ di fondamentale importanza, soprattutto alla luce delle disposizioni in materia di privacy, operare una
chiara distinzione tra lo scambio di informazioni strategiche da un lato e lo scambio di informazioni
operative dall’altro. L’informazione strategica di per sé non comporta un problema di privacy, è di natura
più generica e può essere definita come la struttura in cui si colloca uno specifico caso o una specifica
indagine84. Le informazioni operative, invece, si riferiscono a casi o indagini specifiche e comprendono dati
sensibili in termini di privacy85.
4.2.3.3 Problemi legati all’utilizzo fraudolento della legge europea
Vi è un’ampia esigenza, irrisolta ed urgente, di disporre di un metodo efficiente per verificare i modelli di
distacco, i cosiddetti modelli A1, contemplati dai Regolamenti UE 883/2004 3 987/2009 sul coordinamento
della previdenza sociale per i lavoratori migranti. Molti paesi hanno presentato dei reclami dopo essersi
trovati di fronte all’utilizzo non corretto e spesso fraudolento di questi modelli per il distacco.
84
Come le informazioni su una persona giuridica e le persone fisiche coinvolte, sull’identità della persona fisica, le retribuzioni ecc. Vedi sopra
(problemi di conoscenza)..
85
H.v.J. 10 Febbraio 2000, n. C-202/97 (Fitzwilliam), Jur. H.v..J. 2000, I-883.
36
Quando i servizi ispettivi controllano i modelli A1, si pongono numerosi problemi. In primo luogo, giacché
raramente i servizi ispettivi hanno modo di vedere i modelli A1 originali, è difficile verificarne l’autenticità.
Gli originali sono custoditi presso la sede della società che ne invia una copia all’organismo competente,
oppure i dipendenti ne portano una copia con sé. In secondo luogo, poiché i modelli sono disponibili su
Internet, è facile scaricarli e falsificarli. Gli elementi essenziali non sono inseriti o sono inseriti non
correttamente oppure i timbri sono falsificati. Terzo, vi sono problemi di traduzione nell’ambito delle
procedure che le autorità competenti applicano per verificare la validità dei modelli A1. Inoltre, spesso le
spese di traduzione sono onerose.
Dinanzi a modelli A1 falsificati, ci si chiede quale Stato Membro debba richiedere i contributi previdenziali,
poiché un modello A1 contraffatto non implica necessariamente che il distacco in questione sia illegale.
Inoltre, i modelli A1 possono essere compilati retroattivamente quindi può accadere che siano presentati
solo dopo un controllo.
Secondo la giurisprudenza della Corte Europea di Giustizia (Fitzwilliam86, Banks87 e Herbosch Kiere88), il
modello A1 stabilisce l’ipotesi che i dipendenti distaccati siano debitamente iscritti presso il sistema
previdenziale del paese in cui ha sede l’impresa che ha distaccato tali dipendenti; altrimenti, il principio in
base al quale i dipendenti devono essere coperti da un unico sistema previdenziale, verrebbe meno.
Tuttavia, su richiesta, l’istituzione competente del paese che ha inviato i dipendenti ed ha compilato il
modello A1 deve rivalutare le basi del rilascio ed, eventualmente ritirare il modello, laddove l’organismo
competente del paese che riceve il personale esprima dei dubbi sulla correttezza dei fatti e delle
informazioni ivi contenute. Di fatto, raramente vengono condotte indagini di questo tipo. In mancanza di
accordo tra le istituzioni del caso, la questione può essere riferita alla Commissione Amministrativa e se la
procedura condotta dinanzi alla Commissione Amministrativa non dovesse essere considerata
soddisfacente, il paese d’accoglienza può chiedere alla Corte Europea di Giustizia di valutare la correttezza
delle informazioni contenute nel modello A1. Nel frattempo, fino a quando il modello A1 non viene ritirato
o dichiarato nullo dall’autorità che lo ha rilasciato, esso vincola le istituzioni competenti ed i tribunali dello
Stato Membro in cui dipendenti sono stati distaccati.
Nel prossimo futuro, lo Scambio Elettronico di Informazioni sulla Previdenza Sociale(ESSI) dovrebbe
risolvere numerosi problemi. Il sistema dovrebbe automatizzare lo scambio di informazioni tra i vari istituti
previdenziali degli Stati Membri (articolo 17 del regolamento attuativi 987/2009 89). Pertanto, dopo un
periodo di transizione di 24 mesi, durante il quale i paesi adotteranno il modello elettronico, i modelli
cartacei A1 spariranno; un progresso che contribuirà ad evitare situazioni di dati mancanti e a ridurre i
tempi necessari alle autorità competenti per verificare i modelli A190.
4.2.3.4 L’assenza di un incentivo comune alla cooperazione transfrontaliera e la richiesta di un
approccio europeo
86
H.v.J. 10 February 2000, nr. C-202/97 (Fitzwilliam), Jur. H.v..J. 2000, I-883.
87
H.v.J. 30 March 2000, nr. C-178/97 (Banks), Jur. H.v..J. 2000, I-2005.
88
Regolamento (UE) n. 987/2009 del Parlamento e del Consiglio Europeo del 16 settembre 2009 che stabilisce la procedura per l’attuazione del
Regolamento (CE) n. 883/2004 sul coordinamento dei sistemi previdenziali. Pb. L., 30 ottobre 2009.
89
Vedi sopra.
90
Per esempio, in alcune situazioni, il ritiro di un modello A1 implica un minore introito proveniente dai contributi previdenziali per lo Stato
Membro che ritira il Modello
37
Un ostacolo molto importante, nell’ambito della cooperazione transfrontaliera volta a combattere la frode
previdenziale, è costituito dalla mancanza di un reale incentivo comune. Tale mancanza ha vari motivi:
- la frode previdenziale transfrontaliera non è percepita come un problema europeo dagli Stati Membri;
- la frode previdenziale transfrontaliera è percepita fondamentalmente come “unilaterale”, da uno Stato
Membro all’altro;
- La cooperazione transnazionale richiede tempo e impegno e gli Stati Membri non sempre si vedono
“ricompensati” o non danno valore a quello che ottengono in cambio;
- Un’efficiente cooperazione può comportare una perdita economica per lo Stato Membro che collabora.
Tuttavia, gli Stati Membri non devono dimenticare che un approccio prettamente nazionale a questo
fenomeno non riuscirà a fermare l’aumento delle frodi previdenziali transfrontaliere. Inoltre, è risaputo che
la frode previdenziale transfrontaliera minaccia i mercati nazionali, la coesione e la solidarietà all’interno
degli Stati Membri e tra gli stessi, come anche la percezione da parte del pubblico dell’Unione Europea.
Spesso gli elementi positivi della cooperazione sono sottostimati. E’ ovvio che la cooperazione richiede
tempo e risorse e che non sempre i suoi costi vengono recuperati. Se si valuta l’investimento in termini di
valore e non di rendimento, il costo rappresenta spesso un incentivo a non rinforzare la cooperazione,
soprattutto se alla fine genererà una diminuzione delle entrate derivanti dai contributi e/o delle tasse per
lo Stato Membro che collabora.
Tuttavia, gli effetti positivi non devono essere sottovalutati. Infatti, il rendimento dell’investimento
necessario per rinforzare la cooperazione nelle attività di ispezione e controllo a livello nazionale è molto
elevato, dai tre ai venti Euro per ogni Euro investito ed il valore del rendimento è alto, anche se non è
ancora stato calcolato.
Sebbene gli accordi bilaterali possano definire un quadro legale per la cooperazione transfrontaliera, il loro
numero sarà sempre troppo limitato. Inoltre, la frode previdenziale transfrontaliera, soprattutto nella sua
forma organizzata, implica nella maggior parte dei casi più di due Stati Membri. Ed è per questo che gli
accordi bilaterali non saranno mai degli strumenti legali sufficienti. Inoltre, gli accodi bilaterali in essere
sono spesso sottoscritti dalle autorità amministrative e non a livello nazionale. Ciò significa che in presenza
di un accordo bilaterale tra due servizi amministrativi o ispettivi, le disposizioni volte al rinforzo della
collaborazione tra le parti saranno comunque limitate.
Esempio
L’amministrazione di uno Stato Membro si rifiuta di condividere informazioni con altri
Stati Membri sulla base dell’assenza di un idoneo e valido accordo bilaterale, senza
considerare però che lo scambio di informazioni è contemplato sia dalle convenzioni
dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro in materia di ispezioni, che dalle leggi
nazionali o dagli accordi bilaterali tra le amministrazioni degli Stati Membri implicati, ma
non sottoscritti dall’amministrazione che si rifiuta di cooperare.
38
Non solo ci vorrebbero parecchie centinaia di accordi bilaterali, 351 per l’esattezza, onde poter disporre di
convenzioni di questo tipo tra tutti gli Stati Membri a livello nazionale, ma tale numero aumenta in misura
esponenziale se devono essere sottoscritti dalle amministrazioni degli Stati Membri. Il numero dei servizi
amministrativi coinvolti è tuttora sconosciuto.
Con 27 Stati Membri e centinaia di organismi competenti per ognuno di essi, il numero di accordi bilaterali
necessari per consentire un agevole cooperazione sarebbe astronomico, per cui la cooperazione
transfrontaliera non sarà fattibile tramite accordi bilaterali in seno all’Europa. Pertanto sarebbe auspicabile
un approccio europeo a tale proposito.
39
QUALCHE COMMENTO CONCLUSIVO
In tutti gli Stati Membri dell’Unione Europea, la necessità di combattere il lavoro non dichiarato e la frode
previdenziale rappresenta un tema di grande attualità. Tuttavia, i numerosi casi di frode previdenziale
dimostrano la crescente esigenza di una cooperazione multinazionale e multidimensionale per combattere
efficacemente la frode transfrontaliera, dal momento che i mezzi di cui dispongono attualmente i servizi
ispettivi sono limitati. Il presente rapporto riepiloga i principali problemi che i servizi amministrativi,
giudiziari, previdenziali e di polizia incontrano nell’ambito della cooperazione con le loro controparti estere.
E’ stata rilevata un’ampia varietà di problemi, alcuni di natura pratica (comprensione dei documenti
stranieri, mezzi per identificare le persone fisiche e giuridiche straniere, chi contattare…), la questione dei
limiti territoriali (i servizi ispettivi che non possono attraversare i confini, accesso a dati e informazioni
estere, ecc.) ed anche aspetti legali (tutela della privacy, utilizzo di dati esteri in procedimenti nazionali).
Alcuni di questi aspetti problematici sono già stati risolti con successo, ma altri richiedono un quadro che
faciliti la cooperazione internazionale. I punti di forza di questo quadro auspicato sono trattati nel Rapporto
Generale Europeo relativo a questo Progetto.
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Questa pubblicazione usufruisce del supporto del programma UE per l’occupazione e la solidarietà sociale
— Progress (2007-2013), un programma gestito dalla Direzione Generale per l’Occupazione, gli Affari Sociali
e le Pari Opportunità della Commissione Europea. È stato istituito per finanziare la realizzazione degli
obiettivi dell’Unione Europea nel settore dell’occupazione e degli affari sociali, come prevede l’agenda
sociale e per contribuire quindi alla realizzazione degli obiettivi della strategia di Lisbona in questi settori.
Il programma settennale coinvolge tutte le parti interessate che possono contribuire a sviluppare
legislazioni e politiche adeguate in materia di occupazione e previdenza sociale, nei 27 Stati Membri della
UE, nei paesi membri dell’Associazione Europea di Libero Scambio e dello Spazio Economico Europeo,
nonché nei paesi candidati e potenziali candidati all’Unione Europea.
La missione del programma Progress consiste nel rafforzare il contributo UE a sostegno dell’impegno degli
Stati Membri.
A tal fine Progress consentirà di:
-
fornire analisi e consulenza politica nei settori di attività del programma Progress;
-
monitorare e predisporre relazioni sull’applicazione della legislazione e delle politiche UE nei
suddetti settori;
-
promuovere il trasferimento di politiche, lo scambio di conoscenze e il supporto reciproco fra gli
Stati Membri sugli obiettivi e le priorità UE;
-
divulgare i punti di vista delle parti interessate e della società in generale
Per ulteriori informazioni si prega di consultare il sito: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?
catld=327&langld=en
Non si garantisce che le informazioni riportate nella presente pubblicazione riflettano la posizione o
l’opinione della Commissione Europea.
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