Fiducia parlamentare
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GUIDO RIVOSECCHI Fiducia parlamentare Estratto da: DIGESTO delle Discipline Pubblicistiche Aggiornamento *** con la collaborazione di Adolfo Angeletti - Raffaele Bifulco - Alfonso Celotto Marco Olivetti - Elisabetta Palici di Suni INDICE Tomo I Agenzia dell’Unione europea per i diritti fondamentali di M. Vellano . . . . . . . p. 1 Agibilità (certificato di) di A. Massone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 7 Aree naturali protette di A. Crosetti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 10 Arricchimento ingiustificato (dir. amm.) di R. Tomei . . . . . . . . . . . . . . . » 24 Assistenza e beneficenza di I. A. Sorace . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 31 Atti normativi (tecniche di redazione) di S. Amore . . . . . . . . . . . . . . . » 44 Autorità amministrative indipendenti di M. Poto . . . . . . . . . . . . . . . . » 54 Autorità amministrative indipendenti nel diritto europeo di U. Cerasoli . . . . . . » 62 Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture di E. Giardino » 95 Avvalimento di S. Cresta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 108 Azioni positive di M. Caielli . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 115 Beni forestali di A. Crosetti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 135 Bibliografia di A. Patron . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 150 Biblioteca di A. Patron . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 156 Biblioteconomia di A. Patron . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 171 Bureau international des expositions (BIE) di M. Vellano . . . . . . . . . . . . » 172 Centrali di committenza (dir. amm.) di R. Tomei e V. D. Sciancalepore Codice di comportamento (dir. amm.) di L. Capogna e R. Tomei Colpa della pubblica amministrazione di S. Ruscica . . . . . . » 177 . . . . . . . . . » 186 . . . . . . . . . . . . . . » 199 Consiglio delle autonomie locali (dir. cost.) di D. Coduti . . . . . . . . . . . . » 210 Contraente generale di F. Pascucci e R. Tomei . . . . . . . . . . . . . . . . . » 222 Contratti pubblici di R. Caranta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 237 Costituzione economica di G. Bianco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 259 INDICE 3 Danno all’immagine della pubblica amministrazione di F. Lillo . . . . . . . . . . p. 273 Devoluzioni di P. Vipiana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 292 Dichiarazione di inizio attività di F. Pavoni . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 309 Doveri costituzionali di F. Pizzolato e C. Buzzacchi . . . . . . . . . . . . . . » 319 Efficienza energetica di L. Gili . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 340 Emendamento di G. Pistorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 353 Farmacia di S. Ciccotti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 372 Fiducia parlamentare di G. Rivosecchi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 377 Funzioni amministrative regionali (dir. cost.) di G. Tarli Barbieri . . . . . . . . . » 401 Giustizia costituzionale di E. Palici di Suni . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 427 Inchiesta parlamentare di C. di Ruzza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 446 Tomo II Legislazione bibliotecaria di A. Patron . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 471 Materie (riparto di competenze) di G. Di Cosimo Multiculturalismo (dir. comp.) di E. Ceccherini . . . . . . . . . . . . . . . » 475 . . . . . . . . . . . . . . . . » 486 Naturalizzazione di C. Bersani . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 501 Nullità dell’atto amministrativo di T. Citraro . . . . . . . . . . . . . . . . . » 512 Occupazione nel diritto amministrativo di S. Mirate . . . . . . . . . . . . . . » 520 Ombudsman (dir. comp.) di M. Comba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 535 Paesaggio di A. Crosetti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 542 Pari opportunità di G. Montella . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 585 Parità di genere di E. Palici di Suni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 593 Partiti politici europei di G. Grasso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 609 Patrimonio dello Stato s.p.a. di A. Giuffrida . . . . . . . . . . . . . . . . . » 638 Potere sostitutivo (dir. cost.) di Q. Camerlengo . . . . . . . . . . . . . . . . » 652 Potestà legislativa in materia ambientale (riparto tra Stato e Regioni) di C. De Benetti » 663 Principio di precauzione di A. Zei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 670 Pubblico impiego di G. Gallenca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 695 Regione (dir. cost.) di A. Ruggeri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 708 Regolamenti comunali di E. Giardino . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 741 Responsabilità amministrativa e contabile di S. Rodriquez . . . . . . . . . . . . » 756 Responsabilità della pubblica amministrazione (principi di) di R. Chieppa . . . . . . » 768 Risarcimento del danno ambientale di G. Festa . . . . . . . . . . . . . . . . » 780 Secessione di D. E. Tosi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 789 4 INDICE Semplificazione normativa (dir. pubbl.) di A. Celotto e C. Meoli . . . . . . . . . p. 806 Sponsorizzazione (contratto di) di R. Tomei e V. D. Sciancalepore . . . . . . . . » 827 Stato (dir. internaz.) di G. Arangio-Ruiz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 841 Suolo (difesa del) di A. Crosetti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 875 Trasparenza (principio di) di P. Tanda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 884 Valutazione ambientale strategica di L. Gallo . . . . . . . . . . . . . . . . . » 946 Fiducia parlamentare Bibliografia: Boccaccini, La questione di fiducia, Milano, 1974; Carducci, L’«accordo di coalizione», Padova, 1989; Id., Art. 94, in Comm. alla Cost. Bifulco, Celotto e Olivetti, II, Torino, 2006, 1810 ss.; Cerchi, Il governo di coalizione in ambiente maggioritario, Napoli, 2006; G. F. Ciaurro, «Fiducia parlamentare», in Enc. giur., XIV, Roma, 1989, 1 ss.; D’Andrea, Accordi di governo e regole di coalizione. Profili costituzionali, Torino, 1991; Ferrara, Il governo di coalizione, Milano, 1973; Galizia, «Crisi di Gabinetto», in Enc. dir., XI, Milano, 1962, 367 ss.; Id., Lineamenti generali del rapporto di fiducia fra Parlamento e Governo, II, Milano, 1964; Id., «Fiducia parlamentare», in Enc. dir., XVII, Milano, 1968, 388 ss.; Id., Studi sui rapporti fra Parlamento e Governo, I, Milano, 1972; Lupo, Emendamenti, maxi-emendamenti e questione di fiducia nelle legislature del maggioritario, in Le regole del diritto parlamentare nella dialettica tra maggioranza e opposizione, a cura di Gianfrancesco-Lupo, Roma, 2007, 41 ss.; Mannino, Indirizzo politico e fiducia nei rapporti tra governo e parlamento, Milano, 1973; Manzella, Note sulla questione di fiducia. Ancora sui rapporti fra maggioranza e opposizione, in Studi parl. e di pol. cost., 1969, 39 ss., poi in Annali della Facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Genova, anno IX, Milano, 1970, 250 ss.; Id., La sentenza costituzionale sul caso Mancuso: una decisione nel solco della tradizione parlamentare nazionale, GG, 1996, n. 3, 1 ss.; Midiri, «Fiducia parlamentare», in Dizionario di diritto pubblico, diretto da S. Cassese, III, Milano, 2006, 2488 ss.; Olivetti, La questione di fiducia nel sistema parlamentare italiano, Milano, 1996; Id., La mozione di sfiducia a più ministri: un mostro a più teste?, DPb, 1999, 251 ss.; G. U. Rescigno, Dal governo delle astensioni al governo senza fiducia e senza programma. (Analisi di una crisi di governo anomala), Studi parl. e di pol. cost., nn. 36-37, 1977, 1 ss.; A. A. Romano, La formazione del Governo, Padova, 1977; Ruggeri, Le crisi di governo tra ridefinizione delle regole e rifondazione della politica, Milano, 1990; Russo, Programma di governo e regime parlamentare. Analisi comparata, Milano, 1984; Sica, La fiducia nel sistema parlamentare italiano, RDP, 1956, 2 ss.; Sicardi, Maggioranza, minoranze ed opposizione nell’ordinamento costituzionale italiano, Milano, 1984; Id., «Controllo e indirizzo parlamentare», in Digesto/pubbl., IV, Torino, 1989, 94 ss.; Ventura (a cura di), Le crisi di governo nell’ordinamento e nell’esperienza costituzionale, Torino, 2001; Villone, Art. 94, in Comm. della Cost. Branca (continuato da Pizzorusso), BolognaRoma, 1994, 237 ss.; Virga, La crisi e le dimissioni del Gabinetto, Milano, 1948; Zagrebelsky, La formazione del governo nelle prime quattro legislature repubblicane, RTDP, 1968, 2, 806 ss. Legislazione: art. 94 Cost.; art. 67 Statuto albertino 4-3-1848; artt. 2, 2o co. e 5, 1o co., lett. b), l. 23-8-1988, n. 400 (disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri); artt. 115, 116 reg. Camera; art. 161 reg. Senato. Sommario: 1. Premessa metodologica e delimitazione dell’oggetto di indagine. – 2. Il quadro storico evolutivo della relazione fiduciaria. – 3. La fiducia parlamentare nel governo di coalizione in regime proporzionale. – 4. La fiducia parlamentare nel governo di coalizione in regime maggioritario. – 5. La razionalizzazione del rapporto di fiducia nelle procedure parlamentari. – 6. (Segue). La mozione di fiducia. – 7. (Segue). La mozione di sfiducia. – 8. (Segue). La mancata attuazione della disposizione costituzionale: l’interruzione del rapporto fiduciario per dimissioni volontarie del Governo e le crisi extraparlamentari. – 9. (Segue). La mozione di sfiducia individuale al singolo ministro. – 10. La questione di fiducia: da strumento di verifica del continuum Governo-maggioranza parlamentare a meccanismo procedurale di rafforzamento della posizione direttiva dell’Esecutivo verso la «sua» maggioranza. – 11. Considerazioni conclusive. 1. Premessa metodologica e delimitazione dell’oggetto di indagine. In un determinato ordinamento per «fiducia parlamentare» si intende il vincolo di carattere sinallagmatico che intercorre tra gli organi del potere esecutivo e quelli del potere legislativo rispetto alla determinazione dell’indirizzo politico e all’attuazione del programma di governo (1). Si tratta, quindi, dell’elemento fondamentale che caratterizza la forma di governo parlamentare (2), anche se non viene a determinare il carattere democratico della forma di governo stessa (3), ben potendo quest’ultima trovare fonti di legittimazione al di fuori del circuito fiduciario, ma comunque in raccordo con la sovranità popolare. Ricostruita in questi termini, la fiducia parlamentare diventa attributo esclusivo del livello di governo statale nei rapporti intercorrenti tra Governo e Parlamento. Nell’ordinamento italiano, la revisione del Titolo V della parte seconda della Costituzione (l. Cost. n. 3/ 2001) ha aperto vasti scenari circa la configurazione delle possibili forme di governo regionali (4), consentendo significative varianti nei confronti delle forme di governo parlamentari per il tramite della forte valorizzazione dell’autonomia statutaria (5). Ciononostante, non sembra che l’espressione in questione possa essere, in senso stretto, riferita alle forme di governo regionali in riferimento agli eventuali circuiti fiduciari meglio articolati dallo statuto regionale tra Presidente, Giunta e Consiglio regionale. Si consideri, anzitutto, che la giurisprudenza costituzionale, in più occasioni, ha sottolineato che «il termine “Parlamento” (...) si riferisce, ai sensi dell’art. 55 Cost., ai due organi che lo compongono: la Ca- 6 FIDUCIA PARLAMENTARE mera dei deputati e il Senato della Repubblica» (6), precludendo, conseguentemente, l’impiego della locuzione all’interno di ordinamenti regionali, non già in virtù di argomenti esclusivamente testuali (7), ma in quanto «solo il Parlamento è sede della rappresentanza politica nazionale (art. 67 Cost.), la quale imprime alle sue funzioni una caratterizzazione tipica ed infungibile». Se «il nomen Parlamento non ha un valore puramente lessicale, ma possiede anche una valenza qualificativa, connotando, con l’organo, la posizione esclusiva che esso occupa nell’organizzazione costituzionale (8), non si vede come la «fiducia parlamentare» possa essere riferita anche alle forme di governo regionali (9). Che poi le Regioni, nell’esercizio della loro autonomia statutaria ex art. 123 Cost., possano ulteriormente valorizzare il rapporto fiduciario tra Giunta e Consiglio nei termini e secondo procedure analoghe a quelli delineati tra Governo e Parlamento dall’art. 94 Cost. e dai regolamenti parlamentari, nulla toglie alla difficoltà di riferire la fiducia parlamentare al circuito dell’indirizzo politico regionale. Sul punto, valgano infatti due sole osservazioni. In primo luogo, l’art. 126, 2o e 3o co., Cost., per un verso, si limita a disciplinare le modalità di interruzione (e non di instaurazione) della relazione fiduciaria tra Presidente della Giunta e Consiglio, ma, per l’altro, comporta conseguenze decisamente più incisive rispetto all’interruzione del rapporto di fiducia parlamentare, anche per come quest’ultima si configura nel panorama comparatistico. La norma costituzionale prevede infatti l’automatico scioglimento del consiglio regionale in caso di approvazione della mozione di sfiducia al Presidente, avvicinando cosı̀ la forma di governo regionale al governo di legislatura, piuttosto che a quello parlamentare bastato sul rapporto di fiducia. In secondo luogo, la (possibile) diversificazione delle species forme di governo parlamentari regionali — se, per altro verso, fosse veramente valorizzata l’autonomia statutaria regionale — renderebbe, tra l’altro, assai difficile l’individuazione di un unico genus riconducibile al governo parlamentare regionale, che era invece univocamente desumibile — per le Regioni a statuto ordinario, nella forma di governo assembleare — dall’art. 122, 5o co., del testo costituzionale previgente all’entrata in vigore della l. Cost. n. 3/2001 (che prevedeva l’elezione dei componenti della Giunta regionale in seno al Consiglio), e che poteva spiegare l’inclusione, in più risalenti trattazioni sulla «fiducia parlamentare», di aspetti inerenti alla forma di governo regionale (10), o, addirittura, a quella locale (11). Né alcuna forma di «fiducia parlamentare» sembra potersi riferire al rapporto intercorrente tra assemblee parlamentari e rispettivi presidenti (12). Depongono in tal senso sia la mancanza di un dibattito preventivo sulle candidature, sia la votazione a scrutinio segreto per l’elezione del presidente stesso (13). L’introduzione del principio maggioritario dovrebbe inoltre scoraggiare, sia pure soltanto attraverso prassi e convenzioni come indica l’esperienza inglese, l’inserimento del presidente di assemblea in circuiti assimilabili a quello dell’indirizzo politico di maggioranza, al fine di rafforzarne i profili di indipendenza e imparzialità (14). È infine decisamente da escludere che rientri in alcuna forma di relazione fiduciaria (di tipo parlamentare) il rapporto intercorrente tra Presidente del Consiglio e ministri (15); né, tanto meno, quel sistema di rapporti intessuti tra Capo dello Stato, e Presidente del Consiglio incaricato, da un lato (16), e Presidente della Repubblica e Presidenti delle Camere, dall’altro (17), su cui, in una sorta di compensazione del deficit di rappresentanza, finiva per reggersi la forma di governo italiana in quella delicata fase di transizione caratterizzata dalla crisi del sistema dei partiti tradizionali del 1992 e dai successivi governi tecnici (Ciampi, Dini) (18). Ricostruito in questi termini, l’oggetto del presente contributo non può che riferirsi alla configurazione dei rapporti fiduciari intercorrenti tra Governo e Parlamento ex art. 94 Cost. Si procederà, pertanto, ad una disamina del quadro storico evolutivo degli istituti della relazione fiduciaria, privilegiando il metodo comparativo sotto l’aspetto diacronico — in quanto più compiutamente funzionale a spiegare talune specificità italiane — per poi soffermarsi sul ruolo della fiducia parlamentare rispetto al governo di coalizione, tenendo come variabile indipendente il sistema elettorale (19), e, conseguentemente, il sistema dei partiti (20). Muovendo, infatti, dagli insegnamenti di Leopoldo Elia, che — nella prospettiva da ultimo richiamata — ha rivoluzionato la tradizionale metodologia di classificazione delle forme di governo (21), risulterà infatti evidente come gli istituti del rapporto fiduciario si atteggino in maniera differente rispetto alla definizione dell’accordo di coalizione e al processo di elaborazione e attuazione dell’indirizzo politico, a seconda che ci si muova in «regime» (22) proporzionale, ovvero maggioritario, e a seconda che la forma di governo parlamentare sia caratterizzata da un multipartitismo esasperato, da un multipartitismo temperato, ovvero da un bipartitismo rigido (23). Sulla base di queste premesse, sarà quindi possibile procedere all’analisi delle procedure fiduciarie — anche alla luce della prassi più recente — per verificare quanto esse riflettano le caratteristiche «a fattispecie aperta» delle norme costituzionali sul governo parlamentare (24), optando comunque per il riconoscimento di un’effettiva portata giuridica delle forme di responsabilità sottese all’art. 94 Cost. (25). FIDUCIA PARLAMENTARE Quest’ultimo sembra infatti mantenere, nonostante il declassamento subito per effetto di talune regole convenzionali sia in regime proporzionale che in regime maggioritario (26), il «valore normativo di riferimento dell’“accordo di coalizione” (...) nella parte in cui regola il rapporto fiduciario tra parlamento e governo» (27). (1) Configura la fiducia parlamentare come «relazione di tipo contrattuale» tra Governo e Parlamento sulla base di impegni reciproci nell’attuazione del programma di governo, Manzella, Il parlamento3, Bologna, 2003, 390. (2) Cfr., per tutti, Burdeau, Il regime parlamentare nelle Costituzioni europee del dopoguerra (1932), trad. it. a cura di S. Cotta, Milano, 1950, 107, il quale sottolinea «l’obbligo in cui si trova il ministero di governare soltanto in senso conforme alla volontà del corpo rappresentativo, vale a dire assicurandosi continuamente della fiducia del Parlamento»; Crisafulli, Aspetti problematici del sistema parlamentare vigente in Italia, J, 1958, 152; Galizia, «Crisi di Gabinetto», in Enc. dir., XI, Milano, 1962, 367 ss., intesa come «fulcro attorno a cui si muove, pur nella varietà delle sue figure concrete, il regime parlamentare»; Id., «Fiducia parlamentare», cit., 388; Elia, «Governo (forme di)», in Enc. dir., XIX, Milano, 1970, 642, il quale individua la fiducia parlamentare come elemento comune a tutti i tipi di governo parlamentare, rilevando che «si può parlare di governo parlamentare solo quando la titolarità del potere esecutivo sia concepita come un’emanazione permanente (mediante il rapporto fiduciario) del o dei collegi titolari del potere legislativo»; anche se, per tale A., la relazione fiduciaria assume carattere di strumento necessario, ma non sufficiente a qualificare la forma di governo in senso parlamentare, in quanto se «il Governo procederà dal Presidente, sia pure con la fiducia “di rincalzo” dell’Assemblea (...), la forma di governo sarà irriducibile ad una di tipo parlamentare» (ivi, 644 s.); G. F. Ciaurro, «Fiducia parlamentare», in Enc. giur., XIV, Roma, 1989, 1. (3) In questa prospettiva sembrerebbe invece porsi G. F. Ciaurro, op. cit., 1, laddove rileva che «il legame fiduciario con l’organo rappresentativo della volontà popolare attribuisce al governo una piena legittimazione democratica nei sistemi che accolgono i principi della separazione dei poteri, della equiordinazione degli organi democratici e del loro equilibrio mediante reciproci freni e contrappesi; talché non sarebbe pensabile di poterne prescindere se non nell’ambito di una forma di governo radicalmente diversa, non più democratico-parlamentare, ma presidenziale, o direttoriale, o addirittura autoritaria» (cors. ns.). Per una critica alla forma di governo parlamentare rispetto alla realizzazione del principio democratico, v. invece Martines, Governo parlamentare e ordinamento democratico, Milano, 1967, passim, spec. 99 ss., il quale riconosce sı̀ che il rapporto fiduciario — inteso in senso più ampio, come raccordo con la sovranità popolare — sia elemento comune a tutti gli ordinamenti che si dicono democratici, ma nega che, di per sé, costituisca garanzia effettiva della partecipazione del popolo al governo dello Stato (ivi, 125 s.). (4) Cfr., ad esempio, Olivetti, Nuovi statuti e forma di governo delle regioni. Verso le Costituzioni regionali?, Bologna, 2002, 378 ss.; Mangiameli, La riforma del regionalismo italiano, Torino, 2002, 89 ss.; e, anche in riferimento al contributo della giurisprudenza costituzionale, Simoncini, Corte e concezione della forma di governo, in Corte costituzionale e processi di decisione politica, a cura di Tondi della Mura-Carducci-Rodio, Atti del seminario di Otranto-Lecce svoltosi il 4/5-6-2004, Torino, 2005, 281 ss. (5) Sulle possibili varianti introdotte dagli statuti delle regioni ordinarie in materia di forma di governo, cfr., ad esempio, Olivetti, op. cit., 387 ss.; Bartole-Bin-Falcon-Tosi, Diritto regio- nale, Bologna, 2003, 85 ss.; Bifulco, Le regioni, Bologna, 2004, 45 ss.; Coduti, Esecutivo e forma di governo regionale, in Gli statuti di seconda generazione. Le regioni alla prova della nuova autonomia, a cura di Bifulco, Torino, 2006, 59 ss., spec. 72 ss., in merito alle possibili diversificazioni del rapporto fiduciario; Caretti-Tarli Barbieri, Diritto regionale, Torino, 2007, 144 ss. In termini critici rispetto alla «chiusura» operata dalla Corte costituzionale rispetto alle possibili «varianti» alla forma di governo regionale, si veda Olivetti, Lo «spirito della Costituzione»: un concetto giuridicamente inutile, GiC, 2004, 42 ss. Per la difesa di elementi di omogeneità, desumibili dal testo costituzionale, circa le (possibili) forme di governo regionali, si vedano, invece, Ruggeri, Autonomia statutaria e forma di governo regionale: i «paletti» della Consulta (e una riflessione finale), in Le istituzioni del federalismo, nn. 2-3, 2004, 377 ss.; e, soprattutto, Bin, Un passo avanti verso i nuovi statuti regionali, Re, 2004, 914 ss. (6) Cfr. C. Cost., n. 106/2002, «diritto», n. 2; C. Cost., n. 306/ 2002, «diritto», n. 4. (7) Anche se, a ben vedere, l’intento di giustificare l’esclusiva attribuzione del termine «Parlamento» ex art. 55 Cost. attraverso un’interpretazione non meramente letterale, ma che investe gli altri canoni dell’interpretazione costituzionale (su cui Pinelli, Continuità e discontinuità dell’impianto repubblicano nella prima pronuncia sul nuovo Titolo V, GiC, 2002, II, 878 ss.) risulta riuscito soltanto «in negativo», non pervenendo la Corte ad una «nozione “sostanziale” di Parlamento» [cosı̀, Lupo, Tra interpretazione letterale (della Costituzione) e interpretazione contenutistica (degli atti introduttivi del giudizio): a proposito dei Parlamenti-Consigli regionali e dell’impugnazione dei nuovi statuti, Re, 2002, II, 1215]. (8) Cfr. C. Cost., n. 106/2002, «diritto», n. 4; C. Cost., n. 306/ 2002, «diritto», n. 4. (9) Sviluppando qui, in riferimento alle forme di governo regionali, alcuni spunti circa il necessario raccordo, sia pure in via non esclusiva, tra Parlamento nazionale e sovranità: cfr., ad esempio, Sicardi, «Prove di attuazione» delle riforme costituzionali sul titolo V: i nuovi statuti, i nuovi giudizi e la Corte costituzionale, in La riforma del titolo V della Costituzione e la giurisprudenza costituzionale, a cura di Bettinelli-Rigano, Atti del seminario di Pavia il 6/7-6-2003, Torino, 2004, 729. (10) Cfr. Galizia, «Fiducia parlamentare», cit., 418 ss.; G. F. Ciaurro, op. cit., 9 s. Per quanto, nel senso della difficoltà di trasporre lo schema della fiducia parlamentare sul piano delle forme di responsabilità politica degli Esecutivi regionali e locali nel quadro costituzionale previgente alla riforma del Titolo V, v. già Caretti, «Responsabilità politica», in Enc. giur., XXVII, Roma, 1991, 6. (11) Cfr. Galizia, «Fiducia parlamentare», cit., 424 ss. (12) Contra, G. F. Ciaurro, op. cit., 9. (13) Cfr., per tutti, De Caro, La struttura delle Camere, in Martines-Silvestri-De Caro-Lippolis-Moretti, Diritto parlamentare, Milano, 2005, 79, la quale ricorda che l’unica ipotesi in cui il diritto parlamentare tende a riconoscere una forma di responsabilità del Presidente di fronte all’assemblea sarebbe ravvisabile nell’eventuale bocciatura da parte di quest’ultima del bilancio interno, da cui potrebbe discendere l’obbligo di dimissioni del Presidente. Sul punto, v. anche Rivosecchi, Organizzazione e funzionamento dei consigli regionali: principio maggioritario, statuti regionali e regolamenti consiliari, in Gli statuti regionali di seconda generazione, cit., 136 s. (14) In riferimento al Presidente di assemblea, è questa la prospettiva che si è tentato di avvalorare anche in altra sede: cfr. Rivosecchi, Quali rimedi all’inattuazione del «Premier question time»? A proposito di statuto dell’opposizione e giustiziabilità dei regolamenti parlamentari per conflitto di attribuzione, Quad. C, 2004, 822 ss. (15) Su questa tipologia di relazione fiduciaria, cfr. Capotosti, 7 8 FIDUCIA PARLAMENTARE Accordi di governo e Presidente del Consiglio dei ministri, Milano, 1975, 181. (16) Che tende a fornire un’interpretazione estensiva — peraltro spiegabile alla luce della debolezza del sistema partitico — delle funzioni del Presidente della Repubblica nella gestione delle crisi e nella formazione dei governi (e dei relativi programmi): per una ricostruzione si veda, ad esempio, Mainardis, Il ruolo del Capo dello Stato nelle crisi di governo: la prassi della Presidenza Scalfaro, GiC, 1997, 2, 2817 ss., spec. 2825 ss. Sull’interpretazione «attivistica» del ruolo del Capo dello Stato nella gestione delle crisi «ispirata da un favor per la prosecuzione della legislatura», v. anche Olivetti, Le dimissioni rientrate del Governo Prodi, GiC, 1997, 3, 3165 ss. (17) In questo senso, si vedano Calandra, I governi della Repubblica. Vicende, formule, regole, Bologna, 1996, 497; e, soprattutto, Merlini, Autorità e democrazia nello sviluppo della forma di governo italiana, I, Torino, 1997, 126. (18) Sul punto, cfr. ancora Merlini, op. loc. ult. cit. Con specifico riferimento ai c.d. vertici fra i tre Presidenti sulle questioni inerenti all’amministrazione della giustizia sfociati in comunicati ufficiali o persino in lettere indirizzate al Csm, cfr. Sorrentino, Presidente della Repubblica e Presidenti delle Camere, in Il Presidente della Repubblica, a cura di Luciani-Volpi, Bologna, 1997, 165 s. (19) Sulla «centralità» del sistema elettorale come variabile indipendente rispetto alle caratteristiche delle forme di governo, cfr. Sartori, Ingegneria costituzionale comparata. Strutture, incentivi ed esiti, Bologna, 1995, 39 ss. Sul punto, in merito alla forma di governo come variabile dipendente rispetto ad un complesso di altri elementi «esogeni» (tra cui il sistema elettorale) nelle concrete dinamiche dei rapporti tra Governo e Parlamento, cfr. Lupo, I mutamenti delle procedure finanziarie in una forma di governo maggioritaria, in Le procedure finanziarie in un sistema istituzionale multilivello, a cura di Di GaspareLupo, Milano, 2005, 103 ss. (20) Secondo l’approccio di Elia, op. cit., 638 ss., spec. 640 e 642 ss. Più di recente, sul collegamento tra governo parlamentare, relazione fiduciaria e partiti di massa, si vedano, tra i tanti, Mangiameli, La forma di governo parlamentare. L’evoluzione nelle esperienze di Regno Unito, Germania e Italia, Torino, 1998, 17 ss.; G. U. Rescigno, Le crisi di governo: il quadro storico, in Le crisi di governo nell’ordinamento e nell’esperienza costituzionale, a cura di Ventura, Milano, 1990, 24 s. (21) Elia, op. cit., 642 ss. Sull’attività pattizia dei partiti come elemento di integrazione dei rapporti tra Governo e Parlamento, cfr., tra i tanti, Capotosti, op. cit., 123 ss. e 147 ss.; Carducci, L’«accordo di coalizione», Padova, 1989, 173 ss.; Bonfiglio, Forme di governo e partiti politici, Milano, 1993. (22) In questo scritto, si utilizza il termine «regime» facendo riferimento a quella «polivocità» messa in luce da Lanchester, «Stato (forme di)», in Enc. dir., XLIII, Milano, 1990, 804, che vi intende «le norme, i valori, le regole del gioco e le strutture d’autorità che legano il rapporto tra governanti e governati nei concreti ordinamenti», rispetto al quale pare quindi parte integrante il sistema elettorale. In questo senso, espressamente, lo stesso Lanchester, L’innovazione istituzionale nella crisi di regime, in Associazione per gli Studi e le Ricerche parlamentari, Quaderno n. 4, Seminario 1993, Milano, 1994, 32 s. (23) Riprendendo sempre la classificazione di Elia, op. cit., 642 ss. Sul punto, v. ora Pinelli, Forme di Stato e forme di governo, Napoli, 2006, 156 ss. Circa l’incidenza del sistema dei partiti sulle forme di governo, si vedano, in chiave politologica, Lijphart, Democracies. Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries, London, 1984, trad. it. Le democrazie contemporanee, Bologna, 1988, 117 ss.; nonché Sartori, op. cit., 97 ss., spec. 115 ss., con particolare riferimento ai diversi tipi di parlamentarismo in rapporto ai sistemi elettorali; Dahl, On Democracy, Yale University, 1998, trad. it. Sulla democrazia, Roma-Bari, 2002, 138 ss. (24) Cosı̀, Elia, op. cit., 640, intendendo, con questa espressione, che le norme sulla forma di governo sono «suscettibili di essere qualificate dal sistema dei partiti e integrate dalle regole convenzionali che ad esse fanno capo». In analogo senso, ad esempio, Ruggeri, Le crisi di governo tra «regole» costituzionali e «regolarità» della politica, in Le crisi di governo nell’ordinamento e nell’esperienza costituzionale, cit., 84 s. (25) Il punto, delicatissimo, non può certamente essere affrontato in questa sede. Appare però quanto meno necessario, in chiave introduttiva rispetto alla possibile configurazione delle forme di responsabilità nella relazione fiduciaria, ricordare le principali tesi sulla responsabilità politica: G. U. Rescigno, La responsabilità politica, Milano, 1967, passim, spec. 33 ss. e 96 ss., individua nel rapporto di fiducia tra Governo e Parlamento una relazione stabile, unitaria e continua, nell’ambito della quale, sulla base di parametri di controllo e verifica, il Parlamento può arrivare a sanzionare la responsabilità politica del Governo con la mozione di sfiducia: il rapporto di fiducia rimane però espressione di una responsabilità politica, non riconducibile ad alcuna forma di responsabilità giuridica, in quanto priva di apposita sanzione. In senso non dissimile, Galizia, Studi sui rapporti fra Parlamento e Governo, I, Milano, 1972, 322 ss. Divergono da questa prospettiva, coloro i quali tendono a ricondurre la relazione fiduciaria e la responsabilità politica del Governo di fronte al Parlamento ad una forma di responsabilità giuridica, che passa, anzitutto, per il processo di «razionalizzazione» delle procedure fiduciarie: cfr., anzitutto, Mortati, Istituzioni di diritto pubblico7, I, Padova, 1967, 465, in merito alla giuridicizzazione di procedimenti prima lasciati alla dimensione convenzionale e alla valorizzazione della responsabilità del Governo; Ferrara, Il governo di coalizione, Milano, 1973, 124 ss., in merito alla normativizzazione del rapporto fiduciario e alla collocazione nella prospettiva della legalità costituzionale degli istituti della relazione fiduciaria tra Governo e Parlamento, che definirebbero una forma di responsabilità giuridica propria del diritto costituzionale. Ancora più netta la tendenza a giuridicizzare i profili della responsabilità politica e a ricondurre gli aspetti della responsabilità politica istituzionale-formale alla responsabilità giuridica in Pace, Le forme extrapenali di responsabilità del Capo dello Stato, in Il Presidente della Repubblica, cit., 381 ss.; e in Pitruzzella, «Responsabilità politica», in Digesto/pubbl., XII, Torino, 1997, 297 s. (26) Critico, sul punto, rispetto alla «degiuridicizzazione» della relazione fiduciaria, Ruggeri, Le crisi di governo tra «regole» costituzionali e «regolarità» della politica, cit., 52 ss. (27) Carducci, op. cit., 176 ss. 2. Il quadro storico evolutivo della relazione fiduciaria. La tesi che riconosce l’introduzione della fiducia parlamentare nella forma di governo delineata dallo Statuto albertino trova un apparente riscontro nelle convenzioni e nelle prassi che si sovrapposero alla costituzione formale (28), muovendo da una forte valorizzazione in senso parlamentare dell’art. 67 dello Statuto, che si limitava ad affermare una generica responsabilità dei ministri (29). È tuttavia ormai assodato che l’affermazione del regime parlamentare fu assai più travagliata e complessa (30) di quanto la dottrina costituzionalista del periodo liberale fu indotta in un primo tempo a pensare (31). Non è certo questa la sede per poter affrontare un tema cosı̀ delicato quale la presunta affermazione — mediante l’instaurazione del circuito fiduciario con il Gabinetto — della centralità della Camera dei FIDUCIA PARLAMENTARE deputati (32) nella forma di governo statutaria, che, peraltro, un’attenta dottrina storiografica tende di recente a ridimensionare (33). In un sommario accenno alle origini degli istituti della relazione fiduciaria, va comunque riconosciuta la (tendenziale) instaurazione di una forma di responsabilità del Gabinetto davanti al Parlamento (34), sia pure da tratti caratterizzati da forte discontinuità, in quanto «le Camere erano chiamate a valutare non tanto il programma quanto la sua attuazione e il Governo nei suoi comportamenti effettivi» (35). La forma di governo statutaria era quindi assolutamente priva di quegli elementi di omogeneità del rapporto di fiducia che viceversa contraddistinguono la forma di governo parlamentare repubblicana (36). Ciò non soltanto in considerazione della mancanza di una costituzionalizzazione formale della relazione fiduciaria, ma soprattutto in ragione degli elementi convenzionali che accentuavano il controllo in via successiva della Camera. Quest’ultimo poteva anche culminare nel «potere di crisi», ma era comunque estraneo ad una forma di relazione contrattuale paritaria circa la determinazione dell’indirizzo politico (37). Rimaneva, infatti, sullo sfondo, la presenza tutt’altro che passiva della Corona, che ben poteva ricalibrare, in via preventiva, il processo di definizione del programma di governo mediante quello che è stato definito regime della «doppia fiducia» (38), a seconda dell’oscillazione del Gabinetto ora in favore del Re, ora in favore della Camera, come le alterne vicende statutarie sembrarono, a più riprese, dimostrare (39). In definitiva, paiono forse eccessivi i tentativi di ridimensionare la portata di taluni elementi ascrivibili ad una forma di relazione fiduciaria che si vennero comunque a determinare — sia pure in via embrionale e attraverso il controllo in via successiva — tra Governo e Parlamento (40), non foss’altro perché non sarebbero altrimenti spiegabili gli appelli di fine secolo per il recupero dei tratti salienti della monarchia costituzionale pura (41). Tuttavia, non vi è dubbio che la responsabilità del Gabinetto nei confronti della Camera era comunque esposta alle continue oscillazioni nei confronti dei poteri regi (42), impedendo cosı̀ una configurazione in termini bilaterali e continuativi della relazione fiduciaria. Al quadro storico di riferimento, deve aggiungersi la particolare matrice genetica degli istituti poi riconducibili al rapporto di fiducia, che muove dagli atti di sindacato ispettivo, e, in particolare, dall’interpellanza, unico strumento originariamente previsto per provocare un contraddittorio e, eventualmente, una deliberazione parlamentare (43). Si tratta di un primo embrionale tentativo di ampliare, piuttosto che predeterminare, l’area di (potenziale) emersione della responsabilità del Gabinetto davanti alla Ca- 9 mera (44), e avviare la conseguente definizione del cleavage Destra-Sinistra (45). Questa stessa matrice originaria si sarebbe poi concretizzata, in piena continuità dei regolamenti parlamentari, nell’esperienza repubblicana (46), riflettendosi sulla polivalenza degli atti di sindacato ispettivo (47), solo parzialmente ricomposta dalla funzione «unificante» della rappresentanza politica (48). È soltanto con la cosiddetta riforma Bonghi del regolamento della Camera del 1887-1888 che viene conferita una (sia pur limitata) autonomia alla mozione, la quale però non assurge al rango di vero e proprio atto di indirizzo parlamentare (49), continuando — ancor più nella prassi — ad essere disciplinata come atto inautonomo: come «seguito» possibile rispetto al dibattito apertosi in occasione di particolari atti di sindacato ispettivo (50). In conclusione, le origini regolamentari degli istituti di controllo e sindacato del Parlamento sul Governo — in qualche modo prodromici rispetto a quelli della relazione fiduciaria — sembrano confermare la mancanza di un procedimento tipico, e collocare piuttosto il rapporto tra Camera e Gabinetto nei termini di un variegato e multiforme controllo in via successiva sull’operato del Governo, che, ben lungi dall’essere parte «costitutiva» dell’indirizzo politico, veniva confinato all’episodicità e alla frammentarietà delle prassi e delle convenzioni di volta in volta instauratesi. Anche di qui, mossero i tentativi di razionalizzazione della fiducia parlamentare esperiti nell’ambito dell’Assemblea Costituente. Nell’avviare l’esame dell’ordinamento della Repubblica quest’ultima si trovò, anzitutto, di fronte alla scelta fondamentale tra repubblica parlamentare e repubblica presidenziale, considerata «pregiudiziale» rispetto alla configurazione dello stesso Parlamento e dell’instaurazione dell’eventuale relazione fiduciaria con il Governo (51). Le forme di governo prese in esame dalla Seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione vennero ricondotte, da un lato, al modello dualista presidenziale e, dall’altro, al modello monista parlamentare (52). In ordine ai sistemi presidenziali, furono riconosciuti, in maniera quasi unanime (53), i rischi derivanti dall’eccessivo accentramento delle funzioni nelle mani del presidente (54) e dalla rigidità con cui quel modello accoglieva il principio della divisione dei poteri (55), ricercandosi, invece, nel caso italiano, «una collaborazione attiva tra Esecutivo e Legislativo» (56), che non poteva non sfociare nella valorizzazione del rapporto fiduciario. Prendendo invece in esame la forma di governo direttoriale, fu sottolineato che il Governo non avrebbe avuto alcuna autonomia dal Parlamento, cosicché, 10 FIDUCIA PARLAMENTARE una siffatta configurazione dei rapporti tra poteri — estranea alla tradizione italiana — avrebbe pregiudicato la distinzione dei ruoli e i principi di autonomia e responsabilità dell’Esecutivo di fronte al Legislativo (57). Né a conclusioni maggiormente soddisfacenti si giunse riflettendo sulla forma di governo assembleare, considerata eccessivamente «rigida» (58), ed inidonea ad assicurare autonomia all’Esecutivo. Non rimaneva che l’opzione parlamentare, rispetto alla quale fu sottolineata, in particolare, la «maggiore compenetrazione dei poteri» in rapporto al regime presidenziale (59), la migliore capacità di «stabilire un nesso di omogeneizzazione» e di «fusione» tra i poteri (60), nonché l’idoneità del modello a consentire il controllo politico del Parlamento sul Governo (61). Il dibattito si concluse con l’approvazione del famoso ordine del giorno Perassi (62), che si pronunciava in favore di un sistema parlamentare, ma con «dispositivi costituzionali idonei a tutelare le esigenze di stabilità dell’azione di governo e ad evitare le degenerazioni del parlamentarismo» (63). Tra questi elementi di razionalizzazione della forma di governo si collocava la disciplina del rapporto fiduciario, la cui valorizzazione in termini di impegno reciproco tra Governo e Parlamento avrebbe dovuto garantire una certa stabilità per l’attuazione dell’indirizzo politico (64). Tuttavia, l’Assemblea Costituente non riuscı̀ a dare coerente attuazione ai principi dell’ordine del giorno Perassi, scartando, in particolare, le proposte che, a vario titolo, furono avanzate al fine di perseguire un’ulteriore stabilizzazione della relazione fiduciaria: garanzia di una durata prestabilita di due anni; concentrazione esclusivamente nel Presidente del Consiglio (e non nell’intero Governo) del rapporto fiduciario con le Camere e introduzione della sfiducia costruttiva; attribuzione al Parlamento in seduta comune del potere di concedere (e revocare) la fiducia (65). Ma, soprattutto, l’Assemblea Costituente non poteva farsi consapevolmente interprete di quella che sarebbe stata l’evoluzione del sistema, segnata dal ruolo dei partiti politici nella forma di governo e nelle concrete dinamiche della relazione fiduciaria (66). Ben presto, infatti, alla dimensione giuridica degli istituti della fiducia parlamentare, cui si era giunti mediante l’art. 94 Cost. e la progressiva razionalizzazione delle procedure parlamentari (67), si sovrappose la dimensione politica dell’accordo di coalizione, che condusse all’affermazione di una responsabilità del Governo non tanto rispetto al Parlamento, quanto nei confronti dei partiti di cui il Governo è espressione (68), con tutti i conseguenti problemi di disomogeneità del «governo per ministeri, a direzione plurima dissociata» (69). In questa prospettiva, uno spartiacque significativo nell’analisi della relazione fiduciaria è rappresentato dall’introduzione di un sistema prevalentemente maggioritario (leggi nn. 276 e 277 del 1993), dai cui effetti, sotto taluni profili, non si è tanto discostata neanche la legge elettorale attualmente vigente (legge n. 270/2005), la quale finisce per confermare una sorta di principio maggioritario di coalizione, piuttosto che delineare un sistema proporzionale con premio di maggioranza (70). Alla luce del nesso intercorrente tra sistemi elettorali e sistemi partitici (71), pare quindi opportuno procedere ad un’analisi articolata in due momenti, che vede una prima fase delle prassi e delle convenzioni integrative dell’art. 94 Cost. delinearsi nel governo di coalizione in regime proporzionale, e una seconda in regime maggioritario (72). Tale prospettiva di analisi sarà poi ribadita in riferimento ai singoli istituti e alle singole procedure del rapporto di fiducia. (28) In questo senso, cfr., per tutti, Mortati, L’ordinamento del governo nel nuovo diritto pubblico italiano (1931), Ristampa inalterata con una prefazione di E. Cheli, Milano, 2000, 63 s., che individua a fondamento del governo parlamentare in Italia «una consuetudine integrativa dello Statuto», con particolare riferimento alle disposizioni sulla responsabilità dei ministri. (29) Armaroli, «Crisi di governo», in Enc. giur., X, Roma, 1988, 2, ad esempio, definisce l’art. 67 dello Statuto albertino come «disposizione-chiave che consente il passaggio dal regime costituzionale puro al regime parlamentare». (30) In questo senso, per tutti, Ghisalberti, Storia costituzionale d’Italia 1848/1994, Roma-Bari, 2004, 50 ss.; Allegretti, Profilo di storia costituzionale italiana. Individualismo e assolutismo nello Stato liberale, Bologna, 1989, 435 ss. (anche in chiave critico-ricostruttiva della dottrina statutaria); Merlini, Il governo costituzionale, in Storia dello Stato unitario dall’Unità ad oggi, a cura di Romanelli, Roma, 1995, 9. Analogamente, cfr. già Maranini, Storia del potere in Italia (1848-1967), Firenze, 1967, 158, che, sul punto, conia la (poi più volte utilizzata) definizione di regime «pseudoparlamentare». (31) Si vedano, in maniera esemplificativa, sia pure con differenti sfumature, Arcoleo, Il Gabinetto nei governi parlamentari, Napoli, 1881, 203 ss., il quale, pur nella «poca aderenza del Gabinetto alla situazione parlamentare», riconosce, a più riprese, la sussistenza del rapporto fiduciario; S. Romano, Corso di diritto costituzionale, Padova, 1926, 210, il quale rileva che «il principio del Governo parlamentare è stato in Italia seguito fin dalla emanazione dello Statuto»; Mortati, L’ordinamento del governo, cit., 63 s. Sul punto, cfr. Ghisalberti, op. lo. ult. cit., che non ha soltanto ricostruito la travagliata interpretazione evolutiva dello Statuto come premessa per l’affermazione del regime parlamentare, ma ha anche spiegato l’affermazione della «vulgata» che tende a considerare già instaurata, sin dai primi anni di entrata in vigore della Carta, la prassi della relazione fiduciaria, sulla scorta del famoso articolo di Cavour, Lo Statuto di Carlo Alberto e i partiti avanzati, in Il Risorgimento, 10-3-1848, n. 63, poi in Gli scritti del conte di Cavour nuovamente raccolti e pubblicati da Zanichelli, Bologna, 1892, I, 31 ss., il quale, però, se apriva ad una «interpretazione destinata a diventare “classica”» (Ghisalberti, op. ult. cit., 82, nt. 3), non ebbe spesso FIDUCIA PARLAMENTARE concreto seguito nell’azione di Cavour stesso. Quest’ultimo, infatti, specie nel c.d. «decennio di preparazione» dell’unificazione, fu spesso incline ad operare appoggiandosi ad un Esecutivo forte in stretto raccordo con il monarca, a volte esautorando il Parlamento dei poteri comunque riconosciuti dallo Statuto (sul punto, v. le pregnanti considerazioni di Soddu, Il ruolo del Parlamento nella costruzione dell’unità politica e amministrativa, in Storia d’Italia, Annali 17, Il Parlamento, a cura di Violante, Torino, 2001, 93 ss.). (32) Si tende a preferire l’utilizzo di quest’espressione piuttosto che del termine «Parlamento», non prevedendo lo Statuto alcuna configurazione «unitaria» delle due Camere, che sarà invece accolta dalla Costituzione repubblicana: sul punto, sia consentito un rinvio a Rivosecchi, Art. 55, in Comm. alla Cost. Bifulco, Celotto e Olivetti, II, Torino, 2006, 1102. (33) Si vedano, sia pure con sfumature diverse, i contributi di Colombo, La «ben calcolata inazione»: Corona, Parlamento e ministri nella forma di governo statutaria, e di Soddu, op. cit., entrambi in Storia d’Italia, Annali 17, Il Parlamento, cit., rispettivamente 67 ss. e 91 ss.; nonché, più ampiamente, Colombo, Storia costituzionale della monarchia italiana, Roma-Bari, 2001, 74 ss.; Martucci, Storia costituzionale italiana. Dallo Statuto albertino alla Repubblica, Roma, 2002, 59 s. e 75 ss. (34) O, per essere più precisi, davanti alla Camera dei deputati, in quanto il Senato regio veniva sostanzialmente esautorato dal circuito dell’indirizzo politico: cfr. Ruini, Il Parlamento e la sua riforma. La Costituzione nella sua applicazione, Milano, 1952, 72; Cannarsa, Senato e Camera nei loro rapporti e conflitti (1848-1948), Roma, 1954, passim, spec. 53 ss. e 127 ss., anche per effetto del controllo governativo esercitato mediante il meccanismo delle c.d. «infornate» (su cui cfr., ad esempio, Ghisalberti, op. cit., 76 ss.), con la conseguente affermazione della consuetudine in base alla quale «il Senato non faceva crisi» (su cui cfr., per tutti, Di Ciolo, «Senato (dir. vig.)», in Enc. Dir., XLI, Milano, 1989, 1165. (35) Cosı̀, Sicardi, «Controllo e indirizzo parlamentare», in Digesto/pubbl., IV, Torino, 1989, 110. (36) Cfr. già Sica, La fiducia nel sistema parlamentare italiano, RDP, 1956, 4 ss., sul rapporto di fiducia come «relazione di omogeneità», nonché, più ampiamente, Cuomo, Unità e omogeneità nel governo parlamentare, Napoli, 1957, 70 ss., nel senso di una forte valorizzazione del continuum Governo-maggioranza parlamentare. (37) In questo senso, cfr. Sicardi, «Controllo e indirizzo parlamentare», cit., 110 (cui appartiene l’espressione virgolettata), che, sul punto, si richiama anche alle significative considerazioni di Calandra, Il Governo della Repubblica, Bologna, 1986, 72 ss. (38) Cfr., tra i tanti, Armaroli, op. cit., 3; Rossi, Saggio sul sistema politico italiano dell’Italia liberale. Procedure fiduciarie e sistema dei partiti fra Otto e Novecento, Soveria Mannelli, 2001, 24 ss.; Martucci, op. cit., 59 s. (39) Cfr. la ricostruzione di Merlini, Il governo costituzionale, cit., 7 ss. (40) Sul punto, cfr. Colombo, La «ben calcolata inazione», cit., 73 s.; Rossi, op. cit., 38 ss., i quali, piuttosto che alla fiducia parlamentare, tendono a richiamarsi alla prassi britannica del c.d. «sincero esperimento» [già significativamente menzionata — rileva lo stesso Colombo — da Miceli, «Crisi di Gabinetto», in Enc. giur. italiana, III, parte IV (1906), 1019 s.], tesa ad instaurare una forma di «fiducia allo stato potenziale», secondo la quale — si potrebbe aggiungere — anche per evitare di dare l’impressione di sindacare le scelte della Corona, «le Camere sospendono il giudizio sull’Esecutivo in attesa di valutarne l’operato, riservandosi quindi implicitamente la possibilità di bocciarlo in futuro con una o anche più votazioni negative» (ivi, 74). In senso analogo, si vedano le considerazioni di Merlini, Il governo costituzionale, cit., 31 s., in merito al costante rifiuto della Camera subalpina di aprire un dibattito sulle dichiarazioni programmatiche del Presidente del Consiglio in occasione 11 della presentazione del Gabinetto in Parlamento. Secondo Armaroli, op. cit., 3, invece, l’accostamento alla prassi britannica del «sincero esperimento» è sostenibile sino ad un certo punto, in quanto si registrano diversi precedenti in cui la Camera tende a rivendicare un controllo permanente sin dalla formazione del Gabinetto e dall’avvio della sua azione di governo. (41) Esemplificativo quello celebre di Sonnino, Torniamo allo Statuto, in Nuova Antologia, I, 1, 1897, con cui si chiedeva la riaffermazione della relazione fiduciaria esclusiva tra i re e i suoi ministri attraverso l’applicazione letterale dell’art. 5 dello Statuto albertino (v., ad esempio, Ghisalberti, op. cit., 248). (42) In questo senso, significativamente, Merlini, Il governo costituzionale, cit., 9 ss., il quale, prendendo in esame le vicende istituzionali relative alle suddette oscillazioni, rileva che «la forma di governo italiana si resse, per la maggior parte del periodo statutario, su un sistema di non sfiducia», in quanto il governo di gabinetto rimaneva soggetto al potere di revoca del re, alla quale poteva «seguire la costituzione di “governi del re” che, una volta nominati e insediati nelle loro funzioni, furono (...) in grado di influire profondamente nella politica e negli equilibri parlamentari del paese». Fioravanti, Le dottrine dello Stato e della Costituzione, in Storia dello Stato unitario, cit., 439 s., arriva a mettere in dubbio la «flessibilità» dello Statuto albertino, proprio perché la mancanza di un procedimento di revisione costituzionale era strumentale a garantire l’immodificabilità del «nucleo duro» delle prerogative regie anche sul piano della forma di governo e delle relazioni fiduciarie. (43) Cfr. Mancini-Galeotti, Norme ed usi del Parlamento italiano, Roma, 1887, 368 ss.; Longi-Stramacci, Il regolamento della Camera dei deputati illustrato con i lavori preparatori (18481968), Milano, 1968, 215 ss. Sulla tradizionale parificazione delle mozioni alle interrogazioni ed alle interpellanze, v. Nocilla, «Mozione», in Enc. dir., XXVII, Milano, 1977, 332 s.; Maccanico, «Interrogazioni e interpellanze», in Enc. giur., XVII, Roma, 1989, 1. Per un approfondimento, si rinvia all’ampia analisi di Carducci, Controllo parlamentare e teorie costituzionali, Padova, 1996, 142 ss.; nonché Id., Art. 94, in Comm. alla Cost. Bifulco, Celotto e Olivetti, II, cit., 1813 ss. (44) Cfr. ancora Carducci, Art. 94, cit., 1814, il quale, sul punto, conclude che «nell’esperienza statutaria è sempre risultata estremamente labile la demarcazione fra una critica generica espressa in Parlamento e la critica formale del Parlamento al Governo, contenuta in atti appositamente disciplinati». (45) Sul punto, cfr. Rossi, La fiducia preventiva nel sistema statutario, in Storia Amministrazione Costituzione, n. 6/1998, 54 ss., anche per una più ampia prospettiva di analisi circa il nesso tra gli atti di sindacato ispettivo e le origini degli istituti della relazione fiduciaria. (46) Sul punto, cfr. Manzella, «Interrogazione e interpellanza parlamentare», in Enc. dir., XXII, Milano, 1972, 407, il quale riconduce l’origine dell’interpellanza alla funzione di «accertamento dei “motivi” della condotta governativa (...) non solo e non tanto come condotta passata, quanto come condotta in fieri o futura», proponendo un espresso parallelismo con la «motivazione nel senso proprio dell’art. 94 comma 2 cost. (...) cioè come definizione o codeterminazione di programma politico». (47) In questa prospettiva, cfr. Manzella, «Interrogazione e interpellanza parlamentare», cit., 407 e 412 ss., spec. 415; nonché, volendo, Rivosecchi, I poteri ispettivi e il controllo parlamentare: dal question time alle Commissioni di inchiesta, in Le regole del diritto parlamentare nella dialettica tra maggioranza e opposizione, a cura di Gianfrancesco-Lupo, Roma, 2007, 155 ss. (48) In questo senso, si veda la tesi proposta da C. F. Ferrajoli, La responsabilità politica come responsabilità per rappresentanza, in La responsabilità politica nell’era del maggioritario e nella crisi della statualità, a cura di Azzariti, Torino, 2005, 151, il quale riconduce la variegata articolazione degli istituti del sindacato ispettivo al piano della responsabilità politica del Governo, non in quanto funzionali alla responsabilità politica o strumentali 12 FIDUCIA PARLAMENTARE alla relazione fiduciaria, ma in quanto in se stessi «articolazioni del rapporto politicamente rappresentativo che lega il Governo al Parlamento». (49) Cfr. la ricostruzione in Longi-Stramacci, op. cit., 220 s. (50) L’originaria matrice, che collegava l’interpellanza dapprima alla risoluzione (cfr. Mancini-Galeotti, op. cit., 374) e poi alla mozione (Longi-Stramacci, op. cit., 220) come atto di deliberazione parlamentare, lascia ancor oggi traccia nell’art. 138, co. 2, reg. Cam., il quale prevede che «qualora l’interpellante non sia soddisfatto e intenda promuovere una discussione sulle spiegazioni date dal Governo, può presentare una mozione». Sul punto, v. Manzella, «Interrogazione e interpellanza parlamentare», cit., 427; Maccanico, «Mozione», in Enc. giur., XX, Roma, 1990, 1. (51) In questo senso, l’intervento di Mortati, in La Costituzione della Repubblica nei lavori preparatori della Assemblea Costituente, VII, Commissione per la Costituzione, II Sottocommissione, sed. 3-9-1946, Roma, 1971, 900. (52) Sulla riconduzione al modello monista della forma di governo parlamentare si attesta la dottrina maggioritaria: cfr., per tutti, Mortati, L’ordinamento del governo, cit., 31 ss., spec. 34 e 45 ss. (53) Con la nota eccezione di Calamandrei, in La Costituzione della Repubblica, cit., sed. 5-9-1946, VII, 934. (54) Cfr., ad esempio, sia pure con differenti sfumature, Mortati, in La Costituzione della Repubblica., cit., sed. 3-9-1946, VII, 896; Ambrosini, in La Costituzione della Repubblica, cit., sed. 4-9-1946, VII, 922; Einaudi, in La Costituzione della Repubblica, cit., sed. 4-9-1946, VII, 917. (55) Cfr. Mortati, in La Costituzione della Repubblica, cit., sed. 3-9-1946, VII, 896 ss. (56) Cosı̀, Ambrosini, in La Costituzione della Repubblica, sed. 4-9-1946, VII, 921 (cors. ns.), il quale rileva, tra l’altro, che «il principio della separazione dei poteri con la conseguente non diretta ed efficiente comunicazione e collaborazione fra potere legislativo ed esecutivo — che si ha, quantunque non spinto alle estreme conseguenze, in tale regime — causerebbe da noi inconvenienti maggiori di quelli che a volte si lamentano negli Stati Uniti, giacché le necessità attuali della vita del Paese richiedono più che mai una collaborazione attiva fra i due poteri, in modo che le esigenze segnalate dall’esecutivo e le proposte relative di leggi da esso avanzate siano subito prese in esame dagli organi legislativi». Adesivamente a questa impostazione non assoluta ma «relazionale» del principio della divisione dei poteri, cfr., in dottrina, Modugno, «Poteri (divisione dei)», in NN.D.I., XIII, Torino, 1966, 476; Sorrentino, I conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato, RTDP, 1967, 678 ss.; Rossano, La divisione dei poteri nella attuale struttura costituzionale dello Stato di diritto e sociale, in St. Domenico Pettiti, III, Milano, 1973, 1322 ss.; Silvestri, «Poteri dello stato (divisione dei)», in Enc. dir., XXXIV, Milano, 1985, 689 ss. (57) Cfr., ad esempio, Ambrosini, in La Costituzione della Repubblica, cit., sed. 4-9-1946, VII, 922; La Rocca, in La Costituzione della Repubblica, cit., sed. 5-9-1946, VII, 927. (58) Cfr. Mortati, in La Costituzione della Repubblica, cit., sed. 3-9-1946, VII, 807. (59) In questo senso, ad esempio, Mortati, in La Costituzione della Repubblica, cit., sed. 3-9-1946, VII, 896; La Rocca, in La Costituzione della Repubblica, cit., sed. 5-9-1946, VII, 926. (60) Cfr. Mortati, in La Costituzione della Repubblica, cit., sed. 3-9-1946, VII, 899. In senso analogo, anche Ambrosini, in La Costituzione della Repubblica, cit., sed. 4-9-1946, VII, 923; La Rocca, in La Costituzione della Repubblica, cit., sed. 5-9-1946, VII, 926 ss.; Bozzi, in La Costituzione della Repubblica, cit., sed. 5-9-1946, VII, 929. (61) Cfr., ad esempio, La Rocca, in La Costituzione della Repubblica, cit., sed. 5-9-1946, VII, 926 ss.; Bozzi, in La Costituzione della Repubblica, cit., sed. 5-9-1946, VII, 929. (62) «La seconda sottocommissione, udite le relazioni degli onorevoli Mortati e Conti, ritenuto che né il tipo di governo presidenziale, né quello di governo direttoriale risponderebbe alle condizioni della società italiana, si pronuncia per l’adozione del sistema parlamentare da disciplinarsi, tuttavia, con dispositivi costituzionali idonei a tutelare le esigenze di stabilità dell’azione di governo e ad evitare le degenerazioni del parlamentarismo»: cfr. La Costituzione della Repubblica, cit., sed. 4-91946, VII, 917. (63) La Seconda Sottocommissione si pronunciava sostanzialmente in favore della forma di governo parlamentare con elementi di razionalizzazione (che si tradurranno, principalmente, nei limiti alla sfiducia di cui all’art. 94 Cost. e nei poteri di direzione, di indirizzo e di coordinamento del Presidente del Consiglio nei confronti dei ministri ex art. 95, 1o co., Cost.) e di correzione intesi come limiti al principio maggioritario (rigidità della Costituzione, Corte costituzionale, Presidente della Repubblica). Per un’analisi della «trasposizione» dell’«ordine del giorno Perassi» nell’ingegneria costituzionale della Carta del 1947, con particolare riferimento agli elementi di correzione e di razionalizzazione della forma di governo parlamentare, cfr. Cheli, La forma di governo italiana nella prospettiva storica, in Dalla Costituente alla Costituzione. Convegno in occasione del cinquantenario della Costituzione repubblicana, Atti del Convegno di Roma, 18/20-12-1997, Accademia Nazionale dei Lincei, 1998, 238 s.; nonché già, specie per taluni elementi di correzione, Crisafulli, op. cit., 167 ss. (64) Afferma esplicitamente questo nesso Mortati in La Costituzione della Repubblica, cit., sed. 5-9-1946, VII, 942 s., il quale sottolinea la funzione della fiducia parlamentare come meccanismo in grado di assicurare «un certo periodo di vita dell’esecutivo». (65) Su questi aspetti, si veda la recente relazione di Elia, La «stabilizzazione» del governo dalla Costituente ad oggi, in Accademia Nazionale dei Lincei, Atti del Convegno «La Costituzione ieri e oggi», Roma, 9/10-1-2008, in corso di pubblicazione. (66) Sul punto, in senso critico, Villone, Art. 94, in Comm. della Cost. Branca (continuato da Pizzorusso), Bologna-Roma, 1994, 243 s., secondo il quale l’Assemblea Costituente fu eccessivamente concentrata sulla ricerca di meccanismi di razionalizzazione, sottostimando il ruolo dei partiti. (67) Si allude, in particolare, alla riforma del regolamento della Camera del 1971 e a quella del regolamento del Senato del 1988, con cui viene disciplinata la questione di fiducia, e alle successive tornate novellistiche del 1988-90, con cui viene ulteriormente razionalizzato il procedimento (coordinandolo, tra l’altro, con la riforma del voto segreto), e alla razionalizzazione operata dalla «giurisprudenza» dei Presidenti delle Camere e dai pareri delle Giunte per il regolamento: v. infra, par. 10. (68) Cosı̀, Crisafulli, op. cit., 158, il quale sottolinea come, in tal modo, «da comitato della maggioranza, il Governo si trasforma in comitato del partito o della coalizione dei partiti di maggioranza». In senso analogo, Manzella, Il parlamento, cit., 395. (69) Cosı̀ sintetizzati plasticamente da Cheli-Spaziante, Il Consiglio dei ministri e la sua presidenza: dal disegno alla prassi, in L’istituzione Governo. Analisi e prospettive, a cura di Ristuccia, Milano, 1977, 49. (70) Cfr. Rivosecchi, I poteri ispettivi, cit., 163. Sul punto v. anche V. Lippolis, Premessa a Id., Partiti, maggioranza, opposizione, Napoli, 2007, VIII. (71) Sul punto, si richiama l’ormai classica riflessione di Duverger, L’influence des systèmes électoraux sur la vie politique, Paris, 1950; Id., Les partis politiques, Paris, 1951, trad it. I partiti politici, Milano, 1961; Id., Institutions politiques et droit constitutionnel. I. Les grands systèmes politiques, Paris, 1955, trad. it. I sistemi politici, Roma-Bari, 1978, 118 ss., che, nel riconoscere tale nesso, giunge ad elaborare le note «leggi sociologiche» sugli effetti di aggregazione del formato partitico che FIDUCIA PARLAMENTARE determinerebbe un sistema maggioritario e, viceversa, su quelli di (tendenziale) frammentazione che determinerebbe un sistema proporzionale, ma che, pur avendo l’indubbio merito di ricostruire gli elementi di interdipendenza tra legge elettorale e sistema dei partiti, non vanno sopravvalutate, in quanto, come è stato successivamente dimostrato (cfr., ad esempio, Lijphart, op. cit., 167 ss.), vale molto spesso il rapporto inverso che vede — per una serie di fattori storici e sociologici — nel sistema dei partiti la variabile indipendente rispetto al sistema elettorale. (72) Altri, anche di recente (cfr. Carducci, Art. 94, cit., 1817 ss.), preferiscono articolare le vicende istituzionali della relazione fiduciaria in tre fasi della storia repubblicana: il periodo che intercorre dall’Assemblea Costituente al 1987, in cui si assiste all’affermazione e al consolidamento del governo di coalizione; il periodo che intercorre dal 1987 al 1993, che segna la crisi del sistema di coalizione italiano; e, infine, il periodo che intercorre dalla riforma elettorale del 1993 ai giorni nostri, segnato dalle profonde trasformazioni degli istituti della fiducia parlamentare, determinate in esito a quella sorta di legittimazione diretta dei Governi indotta da leggi elettorali maggioritarie. Ci sembra di poter affermare che, tutto sommato, anche la fase di avvio della crisi dei governi di coalizione sia sostanzialmente retta dal sistema di convenzioni tipiche della logica di coalizione, come dimostrano le alterne vicende in merito alle modalità di approvazione della mozione di fiducia, alle modalità di elaborazione e attuazione del programma di governo, all’andamento delle crisi di governo e alle prassi relative alla questione di fiducia. Sul punto, v. infra, spec. par. 10. 3. La fiducia parlamentare nel governo di coalizione in regime proporzionale. In effetti, sino all’entrata in vigore di una legge elettorale (prevalentemente) maggioritaria, era la negoziazione fra i partiti nella fase successiva alle elezioni politiche a determinare l’accordo di coalizione e l’elaborazione del programma di governo, rispetto ai quali la fiducia parlamentare altri effetti non aveva se non quello di «ratificare» il contenuto dell’accordo di coalizione (73). In questo contesto, è quindi il patto di coalizione a diventare una «figura negoziale del diritto costituzionale», mediante la collocazione delle norme che disciplinano il rapporto fiduciario nell’ordine della legalità costituzionale (74). L’accordo di coalizione, pur rimanendo distinto dalla relazione fiduciaria (75), si riflette, quindi, sulla «qualificazione che il governo intende assumere», dando corpo ai «fini programmatici che i partiti della coalizione riescono a collocare nel progetto di indirizzo», esternato dal Presidente del Consiglio con la presentazione del programma di governo alle Camere e approvato con la mozione di fiducia (76). Dalla funzione «ratificatoria» (77) dell’investitura fiduciaria rispetto al patto di coalizione discende, però, il sostanziale ridimensionamento della disciplina giuridica posta dall’art. 94 Cost. (78) — anche a prescindere dal rispetto o meno dell’obbligo di motivazione della mozione (79) — che investe non soltanto le modalità di instaurazione, ma anche quelle di interruzione del rapporto (80), incidendo, 13 in taluni casi, anche sulla stessa durata della relazione fiduciaria (81). Diventa in tal modo centrale, nel processo di rimodulazione continua e processuale dell’indirizzo politico di governo (82), la costante verifica dello svolgimento del programma sulla base dell’investitura fiduciaria, in maniera aderente al patto di coalizione, che, a sua volta, diventa parametro di controllo della fase di attuazione dell’indirizzo politico (83). Assumendo questa prospettiva, si spiega perché le concrete dinamiche istituzionali siano state poco aderenti all’art. 94 Cost., soprattutto sotto il profilo della mancanza di motivazione degli atti di conferimento o di revoca della fiducia parlamentare (84). I presupposti sostanziali del rapporto tra Governo e Parlamento passavano infatti per il preventivo accordo di coalizione: ciò, nella prassi, rendeva superflua, da un lato, la motivazione della mozione di fiducia, e, dall’altro, la formalizzazione della crisi parlamentare con formale mozione di sfiducia motivata (85). Di qui, la nota tendenza che finiva per confermare, da un lato, la motivazione ob relationem, e, dall’altro, le crisi di governo extraparlamentari. Estremizzando questa chiave di lettura, il declassamento dell’art. 94 Cost. e del significato costituzionale della fiducia parlamentare conduce, in questa fase, alla paradossale richiesta di legittimazione di due governi «elettorali» (Andreotti I, 17-26 febbraio 1972; Fanfani VI, 17-28 aprile 1987), formalmente bocciati in Parlamento nel voto di fiducia, ma rispetto ai quali l’accordo tra le forze politiche di maggioranza si traduceva nell’obiettivo di dare vita ad un governo per condurre il Paese alle urne (86): un’interpretazione delle regole convenzionali di coalizione che rischiava di utilizzare la fiducia parlamentare come premessa per lo scioglimento anticipato delle Camere (87). (73) Da questo punto di vista, in maniera esemplificativa, Ferrara, op. cit., 65, secondo il quale «la fiducia opera come meccanismo di investitura dei poteri e non come modulo di preposizione dei titolari all’organo Governo», e, soprattutto, 120 ss., laddove il collegamento tra le due fasi distinte della nomina del Governo e dell’investitura fiduciaria è spiegato alla luce delle peculiarità del sistema dei partiti, in quanto ogni Governo che si ripropone di ottenere la fiducia del Parlamento consegue ad un processo che ha realizzato la costituzione di una coalizione e che ha configurato un programma di azione politica che esprima l’indirizzo politico governativo, con la conclusione che «Non ci sono possibilità diverse in un ordinamento come quello italiano. La coalizione è una necessità istituzionale. La sua formazione è oggetto della funzione organizzatoria connessa all’incarico, come all’incarico stesso si deve la funzione di predisporre gli strumenti necessari perché si possa determinare l’accordo tra le forze politiche per la scelta di un indirizzo» (ivi, 121); Capotosti, op. cit., 123 ss.; D’Andrea, Accordi di governo e regole di coalizione. Profili costituzionali, Torino, 1991, 34 s. e 91 ss.; Carducci, L’«accordo di coalizione», cit., 44 ss., il quale, però, tende a distinguere l’accordo di coalizione sia dall’«elemento materiale in cui si risolve il mandato elettorale» — in 14 FIDUCIA PARLAMENTARE quanto l’oggetto immediato è dato dalle persone da preporre alle cariche elettive, mentre i motivi si riconnettono alla determinazione dell’indirizzo politico e alle relative intese partitiche — sia dagli istituti del rapporto fiduciario e dal programma di governo, riconoscendo comunque che quest’ultimo recepisce i contenuti dell’accordo di coalizione e la fiducia parlamentare sul programma stesso (ivi, 47). (74) Cfr. Ferrara, op. cit., 124 ss. (cui appartiene l’espressione virgolettata). Sul passaggio dalla concezione «politica» alla concezione «normativa» dei rapporti fiduciari, cfr. Orlando, Studio intorno alla forma di governo vigente in Italia secondo la Costituzione del 1948, RTDP, 1951, 1, 28 s. (75) Sulla distinzione, cfr. Carducci, L’«accordo di coalizione», cit., 176. (76) Cosı̀, Ferrara, op. cit., 130 ss. (cui appartengono le espressioni virgolettate). (77) Per la distinzione tra Parlamento «decisionale» e Parlamento «ratificatorio», cfr., ad esempio, C. Chimenti, Riformare il bicameralismo attraverso i regolamenti?, Quad. C., 1988, 185 ss. In specifico riferimento alla sovrapposizione della fiducia «partitica» a quella «parlamentare», cfr., ad esempio, Pitruzzella, Il Presidente del Consiglio dei ministri e l’organizzazione del Governo, Padova, 1986, 48 ss., il quale riscontra in tale processo anche effetti positivi, nei termini di una razionalizzazione non soltanto formale, ma pure «sostanziale», perché viene a postulare una relazione omogenea tra Governo e partiti di maggioranza (ivi, 54). (78) Sulla mancata aderenza dell’effettivo svolgersi delle vicende istituzionali all’art. 94 Cost. e sulla conseguente «degiuridicizzazione» della relazione fiduciaria, cfr. Villone, op. cit., 238 ss. Per una critica a questa tesi, v. invece Ruggeri, Le crisi di governo tra «regole» costituzionali e «regolarità» della politica, cit., 52 ss. (79) Sul punto, v. infra, par. 6. (80) Sul punto, si pensi che G. Ferrara, op. cit., 66, arriva ad avvalorare una sorta di lettura «rovesciata» rispetto all’interpretazione prevalentemente critica delle c.d. crisi extraparlamentari, in quanto queste ultime renderebbero sostanzialmente superflua, nel nostro ordinamento, la mancanza di un espresso potere di revoca dei ministri da parte del Presidente del Consiglio, consentendo di evidenziare quando sia venuta meno la base parlamentare dalla quale deriva l’investitura del Governo secondo quanto previsto dall’accordo di coalizione. Su posizioni non dissimili, anche se maggiormente motivate sulla necessità di preservare — anche attraverso le crisi extraparlamentari — l’autonomia dell’Esecutivo e la relativa libertà di rassegnare le dimissioni per non scadere nella forma di governo assembleare, già Galizia, «Crisi di Gabinetto», cit., 383 s. (81) Si pensi, dal governo Pella (17 agosto 1953-5 gennaio 1954) al governo Dini (17 gennaio 1995-11 gennaio 1996), alla prassi dei c.d. «governi a termine», ovvero dei «governi di transizione», ovvero degli stessi «governi tecnici», caratterizzati da un orizzonte temporale e programmatico più o meno predefinito: per ampie indicazioni, cfr. Calandra, I governi della Repubblica, cit., 102 ss.; nonché 412 ss., in riferimento, invece, al Governo Craxi II (1o agosto 1986 - 3 marzo 1987) e alle relative critiche circa la durata predeterminata dell’Esecutivo in relazione al c.d. patto della staffetta tra PSI e DC (su cui, cfr., ampiamente, Carducci, L’«accordo di coalizione», cit., 59 ss. e 185 s.). (82) Cosı̀, Ferrara, op. cit., 134. (83) Cfr. Ferrara, op. cit., 140 ss.; nonché le osservazioni di Lavagna, Maggioranza al governo e maggioranze parlamentari, in Scritti in onore di Costantino Mortati, II, 1977, 257 ss. (84) Cfr. Ventura, Motivazione degli atti costituzionali e valore democratico, Torino, 1995, 138 s. (85) Cfr. Ferrara, op. cit., 66. Carducci, Art. 94, cit., 1818, rileva che, in tale contesto, «appariva plausibile considerare ridondante la sfiducia bicamerale con mozione motivata». (86) In proposito, taluni hanno parlato, specie in riferimento alla seconda delle esperienze sopra richiamate, di richiesta di «fiducia formale» da parte del Governo, perché, in realtà, quella votazione fiduciaria del Parlamento rappresentava il presupposto per avviare lo scioglimento delle Camere: cfr. Calandra, I governi della Repubblica, cit., 427. (87) A questa conclusione mi pare si possa giungere «svolgendo» ulteriormente, dal punto di vista della relazione fiduciaria, quegli spunti relativi ai rischi connessi all’affievolimento della tesi che vede nello scioglimento anticipato un atto complesso o «duumvirale» (secondo la definizione di Elia, La continuità nel funzionamento degli organi costituzionali, Milano, 1958, 19 ss.; Carlassare, Art. 88, in Comm. della Cost. Branca, BolognaRoma, 1983, 11), nella misura in cui si ammette che il Presidente della Repubblica «possa dar vita ad un apposito governo per firmare il decreto di scioglimento»: cosı̀, in espresso riferimento alla seconda esperienza di governo sopra richiamata, Carlassare, Presidente della Repubblica, crisi di governo e scioglimento delle Camere, in Il Presidente della Repubblica, cit., 130. 4. La fiducia parlamentare nel governo di coalizione in regime maggioritario. Con l’introduzione di un sistema elettorale semimaggioritario, la prospettiva muta, anche se non cosı̀ radicalmente come, a volte, si tende a sottolineare. La coalizione di governo si forma in via preventiva (e non più successiva) rispetto alle elezioni, con la contestuale designazione di un leader candidato alla Presidenza del Consiglio e di un programma di governo (88). Di qui, in sostanza, il progressivo distacco dell’indirizzo politico dall’arena parlamentare: il Governo finisce per invocare sempre più, anche verso la «sua» maggioranza, «il consenso elettorale quale legittimazione allo svolgimento delle linee programmatiche esposte agli elettori» (89). Non va, tuttavia, sopravvalutato il presunto surplus di legittimazione delle coalizioni pre-elettorali (90), che, a differenza di quelle post-elettorali, sarebbero fondate in via diretta sul consenso popolare, in quanto «il legame del governo con la rappresentanza politica va valutato in riferimento sia agli aspetti materiali che concernono il meccanismo di scelta dei componenti degli organi elettivi, sia a quelli contenutistici, relativi alla reale rappresentazione delle istanze politiche espresse dalla società» (91). Ciononostante, permane la tendenza della prima tipologia di accordi di coalizione a tradursi in un indirizzo di governo maggiormente unitario, per lo meno sin quando riesce a poggiare direttamente sulla legittimazione elettorale, rispetto alla quale la formazione dell’Esecutivo e l’investitura fiduciaria finiscono per assumere caratteristiche ulteriormente «ratificatorie». Da questo punto di vista, il tendenziale ridimensionamento del precetto costituzionale sulla relazione fiduciaria (art. 94 Cost.) risulta ancora più netto rispetto a quello che, nei governi di coalizione della Repubblica dei partiti, si era già prodotto (92). Ciò che invece sembra mutare radicalmente sono i soggetti della relazione fiduciaria. Nella fase prece- FIDUCIA PARLAMENTARE dente alla riforma elettorale in senso maggioritario del 1993, la fiducia parlamentare diventa il principale strumento di distinzione del piano della legalità costituzionale — che implica un «dover essere» nella relazione, in termini di continuità e omogeneità, tra Governo e Parlamento (93) — dal piano dell’accordo di coalizione, che si traduce nell’indirizzo politico di maggioranza. In altre parole, è attraverso la razionalizzazione del rapporto di fiducia che passa non solo l’autonomia costituzionale del Governo, ma anche quella del Parlamento stesso, alla cui istituzione complessivamente intesa si riferisce la relazione nei termini di una collaborazione biunivoca, continua e paritaria nel processo di determinazione e rimodulazione dell’indirizzo (94). In regime maggioritario, invece, gli istituti del rapporto di fiducia tendono piuttosto a dipanarsi tra Governo e maggioranza parlamentare. L’Esecutivo, forte di una sorta di legittimazione diretta, tende a farsi interprete dell’indirizzo politico predeterminato dall’accordo preventivo di coalizione e ad utilizzare la relazione fiduciaria come vincolo procedurale nei confronti della «sua» maggioranza (95), spesso anche per compensare il mancato adeguamento dell’ordinamento al principio maggioritario (96). (88) Per le implicazioni sulla configurazione della relazione fiduciaria e, soprattutto, sulle crisi di governo, cfr. Ruggeri, Le crisi di governo tra «regole» costituzionali e «regolarità» della politica, cit., 66 ss. (89) Cfr. Midiri, «Fiducia parlamentare», in Dizionario di diritto pubblico, diretto da S. Cassese, III, Milano, 2006, 2489. Nello stesso senso, cfr., fra gli altri, Carducci, Art. 94, cit., 1813 e 1817. Che «i tratti principali e originari» della relazione fiduciaria in regime maggioritario provengano dall’esito della competizione elettorale, è sottolineato da Manzella, Il parlamento, cit., 390 s. (90) Che, in dottrina, ha indotto taluni — anche sulla scorta della riflessione, per rimanere al contesto italiano, di Serio Galeotti — a coniare l’espressione forma di governo «neoparlamentare»: cfr. Barbera, Una riforma per la Repubblica, Roma, 1991, 181 ss.; e, anche per un quadro comparatistico, Ceccanti, La forma di governo parlamentare in trasformazione, Bologna, 1997, passim, spec. 13 s., 89 s. e 137 ss. e Frosini, Forme di governo e partecipazione popolare, Torino, 2002, 103 ss.; criticamente, invece, Volpi, Forma di governo e revisione della Costituzione, Torino, 1998, 51 ss. e 119 ss. Anche dopo la «svolta» in senso maggioritario del 1993, la forma di governo italiana pare comunque largamente caratterizzata dal permanere di dinamiche proprie del sistema dei partiti e degli accordi di coalizione: in questo senso, significative indicazioni — anche in riferimento alla prassi — circa il concreto svolgimento della relazione fiduciaria tra Governo e Parlamento, in Midiri, La sopravvivenza del Governo e i succedanei della crisi (verifiche di maggioranza e rimpasti), DPb, 2000, 611 ss., spec. 615 ss., il quale, tra l’altro, ricostruisce le prassi delle legislature del maggioritario con frequenti parallelismi a vicende risalenti ai governi di coalizione del regime proporzionale (v., in particolare, le c.d. verifiche di maggioranza, gli atti parlamentari di indirizzo come specificazione e articolazione della relazione fiduciaria — specie in tema di politica estera —, il recupero delle prassi relative al c.d. rimpasto nel passaggio dal primo al secondo governo D’Alema); nonché, specie sul piano dell’interruzione del rapporto fiducia- 15 rio, in Mainardis, Il ruolo del Capo dello Stato nelle crisi di governo, cit., 2842 ss. (91) Carducci, L’«accordo di coalizione», cit., 42. (92) V. supra, par. 3. (93) Sul punto, pressoché unanime la dottrina: da Sica, op. cit., 4 ss. a Olivetti, La mozione di sfiducia a più ministri: un mostro a più teste?, DPb, 1999, 267, il quale sottolinea che l’unità e l’omogeneità del Gabinetto sia «un’esigenza normativa da perseguire» nella relazione fiduciaria. (94) In questa prospettiva, valorizzando la relazione fiduciaria tra Governo e Parlamento (e non solo maggioranza parlamentare), cfr. Manzella, Note sulla questione di fiducia. Ancora sui rapporti fra maggioranza e opposizione, in Studi parl. e di pol. cost., 1969, poi in Annali della Facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Genova, anno IX, Milano, 1970, 250 ss. e 266 ss. (95) Questo aspetto è particolarmente evidente nell’uso della questione di fiducia: v. infra, par. 10. (96) Sotto questo profilo, per il mancato adeguamento dei regolamenti parlamentari e della c.d. legislazione elettorale di contorno alle «regole di coalizione» del regime maggioritario, sia consentito un rinvio a Rivosecchi, Regolamenti parlamentari e forma di governo nella XIII legislatura, Milano, 2002, 61 ss. 5. La razionalizzazione del rapporto di fiducia nelle procedure parlamentari. Come si vedrà, è proprio rispetto a questo tendenziale atteggiarsi in maniera differente degli istituti — a seconda della legge elettorale e del sistema dei partiti — che assume un significato particolare il processo di razionalizzazione delle procedure fiduciarie, inteso come giuridicizzazione delle possibili modalità di estrinsecazione della relazione fiduciaria stessa (97). In tale prospettiva, la disciplina posta dalla Costituzione e dai regolamenti parlamentari dovrebbe consentire di scongiurare le «degenerazioni del parlamentarismo» paventate nell’ordine del giorno Perassi e la concezione «riduttiva» del Governo come comitato esecutivo della maggioranza parlamentare (98), ponendo invece le premesse per la definizione di quella posizione direttiva dell’Esecutivo nella determinazione dell’indirizzo (99), nell’ambito della relazione bilaterale con il Parlamento postulata dai tratti costituzionali della fiducia (100). L’impressione sembra confermata dall’analisi dei singoli istituti del rapporto fiduciario. (97) Cfr., ad esempio, G. F. Ciaurro, op. cit., 2, il quale utilizza, in questo senso, il termine «razionalizzazione» come sinonimo di «giuridicizzazione». Per una critica radicale alla razionalizzazione del rapporto di fiducia, nella quale «il principio democratico risulta sacrificato all’esigenza della stabilità governativa», v. Martines, op. cit., 124 s. (98) Sul punto, si veda ancora l’ampia riflessione di Elia, Governo (forme di), cit., 642 ss., spec. 644, per la considerazione che la fiducia parlamentare è strumento necessario ma non sufficiente a qualificare in senso effettivamente parlamentare la forma di governo, e 649, per l’analisi del possibile ridimensionamento del Parlamento nella forma di governo di Gabinetto inglese. (99) Sul punto, ad esempio, Mangiameli, op. cit., 97 s. 16 FIDUCIA PARLAMENTARE (100) Sulla relazione fiduciaria come relazione paritaria, cfr. Manzella, Note sulla questione di fiducia, cit., 267 s.; Galizia, Studi sui rapporti fra Parlamento e Governo, I, cit., 202 ss. 6. (Segue). La mozione di fiducia. La mozione di fiducia è disciplinata dall’art. 94, 2o co., Cost., e dai regolamenti parlamentari (artt. 115, 1o co., reg. Camera e 161, 1o co., reg. Senato). La fiducia parlamentare viene accordata (o revocata) dalle Camere mediante mozione motivata e votata per appello nominale. Anche in virtù delle sopra accennate origini dell’istituto (101), la mozione di fiducia si presenta come un atto di indirizzo non ascrivibile, in senso stretto, alla categoria delle mozioni parlamentari (102), in quanto, tra l’altro, l’impulso sostanziale alla deliberazione parlamentare che esso esprime non proviene dall’interno dell’Assemblea, bensı̀ dalle comunicazioni del Governo sull’indirizzo programmatico (103). È nella motivazione dell’atto che dovrebbe invece esprimersi, in maniera costruttiva, l’apporto parlamentare alla definizione dell’indirizzo politico (104). Il processo di fusione tra l’indirizzo del Governo e quello del Parlamento dovrebbe poi essere assicurato dalla votazione per appello nominale (105), che comporta la massima assunzione di responsabilità da parte di ciascun parlamentare nella votazione dell’atto che viene a determinare la distinzione tra maggioranza e opposizione (o, meglio, opposizioni). Nella stessa ottica, volta a preservare una definizione unitaria ed omogenea dell’indirizzo, si spiegano anche i divieti previsti dai regolamenti parlamentari in merito a votazioni per parti separate della mozione o alla presentazione di ordini del giorno alla mozione di fiducia (artt. 115, 2o co., reg. Camera e 161, 3o co., reg. Senato) (106). Viene infine confermata dai regolamenti la votazione per appello nominale mediante la tradizionale chiama individuale sulla mozione di fiducia (combinato disposto tra gli artt. 115, 1o co., e 54, 2o co., reg. Camera, e tra gli artt. 161, 1o co., e 116, 1o co., reg. Senato), nonostante sia ora prevista la possibilità di effettuare la votazione nominale con procedimento elettronico (107). Tutto ciò conferma l’impressione che i regolamenti parlamentari perseguano un’ulteriore razionalizzazione delle modalità di instaurazione della relazione fiduciaria, volta a salvaguardarne la solennità come riflesso del processo di responsabilizzazione del singolo parlamentare e di trasparenza nella determinazione dell’indirizzo politico in termini univoci, chiari ed omogenei, non soltanto all’interno dell’Assemblea, ma anche nei confronti del corpo elettorale. L’instaurazione della relazione fiduciaria, insomma, non esprime soltanto la fusione tra l’indirizzo del Governo e quello del Parlamento, ma, nei termini in cui viene razionalizzata dall’art. 94 Cost. e dai rego- lamenti parlamentari, diviene il baricentro della forma di governo, consentendo la qualificazione costituzionale di maggioranza e opposizione nel processo di determinazione dell’indirizzo stesso (108), rispetto al quale ciascun singolo parlamentare — nel quadro dell’art. 67 Cost. — è chiamato ad esprimersi davanti al corpo elettorale e al Capo dello Stato che ha gestito la fase precedente di formazione del Governo. Si sottolinea spesso che, da diversi punti di vista, l’art. 94 Cost. non consente di pervenire ad una qualificazione sostanziale della fiducia parlamentare, soprattutto sotto il profilo dell’individuazione dei soggetti della relazione fiduciaria (Governo-maggioranza parlamentare, ovvero Governo-Parlamento), con la conseguente necessità, in sede ricostruttiva, di procedere ad acquisizioni dottrinali attraverso la prassi, con continue oscillazioni tra le matrici dell’originaria multiforme «situazione parlamentare» del periodo statutario, quelle successive del «governo di coalizione», ovvero quelle ancora successive caratterizzate dalla legittimazione «maggioritaria» dell’Esecutivo (109). Tuttavia, privilegiando la prospettiva procedimentale attraverso cui dovrebbe essere incanalata la relazione fiduciaria, non può sottovalutarsi la profonda novità rappresentata dall’ingresso della fiducia parlamentare sul piano della legalità costituzionale, per effetto di una norma che prescrive determinate caratteristiche dell’atto di avvio della relazione fiduciaria stessa, che ha poi trovato ulteriore «svolgimento» nella disciplina dei regolamenti parlamentari. Questi ultimi hanno infatti contribuito a fare della votazione fiduciaria un elemento costitutivo della relazione tra Governo e Parlamento, qualificando, contemporaneamente, maggioranza e opposizione parlamentare (110). A questi tentativi di razionalizzazione — sulla carta tutt’altro che insufficienti, come spesso si tende invece a sottolineare — si è andata sovrapponendo una prassi, che ha invece visto il prevalere pressoché assoluto della motivazione della mozione di fiducia ob relationem, in base alla quale ciascun ramo del Parlamento, all’atto della votazione della mozione, si richiama alle comunicazioni del Governo. Una prassi, tra l’altro, che contribuisce, specie in regime maggioritario, a rendere ancora meno razionale la previsione costituzionale del bicameralismo paritario nella relazione fiduciaria (111). Una spiegazione assai frequente dell’elusione del disposto costituzionale tende a ricollegarlo alle diverse formule del governo di coalizione, specie in regime proporzionale, laddove l’accordo tra i partiti di maggioranza era successivo alle elezioni politiche, e, conseguentemente, alla già vista funzione «ratificatoria» del voto di fiducia (112). FIDUCIA PARLAMENTARE In questo contesto, quando il sistema tradizionale dei partiti si avvia alla progressiva frammentazione, si spiegherebbero i tentativi di razionalizzazione che passano per la piena attuazione del vincolo costituzionale in merito alla motivazione della mozione di fiducia (inizio anni Ottanta). Ciò dovrebbe favorire la responsabilizzazione dei partiti politici di maggioranza rispetto ai punti programmatici espressamente richiamati nella motivazione sulla base dell’accordo di coalizione, al fine di creare un parametro per valutare l’azione di governo e frenare le crisi extraparlamentari (113). In questa prospettiva, assume un rilievo specifico la votazione di fiducia ai governi Spadolini I e II, rispettivamente nel luglio del 1981 e nel settembre del 1982, in favore dei quali le Camere si pronunciano — unici casi nella storia della Repubblica — su articolate mozioni motivate (114). Si tratta di un tentativo di rivitalizzare la responsabilità giuridico-istituzionale che si esprime nel rapporto di fiducia rispetto all’accordo di coalizione, favorendo l’emersione dell’apporto parlamentare alla definizione dell’indirizzo di governo come vincolo contrattuale per lo stesso Parlamento, «costretto», dalla motivazione, a sostenere coerentemente l’Esecutivo (115). Di contro, vi è chi si mostra decisamente critico sull’efficacia della motivazione della mozione di fiducia sul piano della stabilizzazione della relazione fiduciaria (116). A tal proposito, vengono richiamate proprio le vicende successive alla crisi del governo Spadolini I e alla scarsa stabilità dei governi della fase conclusiva dell’VIII Legislatura (a partire dal governo Spadolini II) (117). Questi ultimi, infatti, sia pure in misura più attenuata (governo Fanfani V) (118), avevano comunque tentato di favorire la formale emersione nel dibattito parlamentare dei contenuti programmatici dell’accordo di coalizione, ponendoli in allegato alle dichiarazioni di indirizzo rese dal Presidente del Consiglio in avvio del dibattito sulla fiducia (governo Craxi I) (119). Questa prospettiva di analisi conduce a negare l’efficacia di qualsiasi formalizzazione del nesso intercorrente tra accordo di coalizione, programma di governo e relazione fiduciaria, in quanto «il programma non può che mantenere una funzione puramente strumentale rispetto al quadro politico, le cui oscillazioni, assai più continue e impalpabili di quanto non lo siano i contenuti programmatici, incidono in modo determinante sul comportamento effettivo e sul ruolino di marcia del Governo» (120). Entrambe le tesi finiscono per cogliere soltanto parzialmente la portata innovativa rivestita dall’obbligo di motivazione previsto dall’art. 94, 2o co., Cost., sia rispetto alla definizione della relazione fiduciaria (121), sia rispetto alla conformazione complessi- 17 va del rapporto tra Governo, maggioranza e opposizione parlamentare (122). Dal primo punto di vista, la motivazione favorisce la fusione degli indirizzi — consentendo, in maniera decisiva, l’emersione dell’apporto parlamentare — rispetto all’attuazione del programma di governo. Dal secondo punto di vista, è nella motivazione che risiede la principale discriminante nella qualificazione costituzionale di maggioranza e opposizione che si determina nella votazione parlamentare sulla fiducia (123). È, quindi, soprattutto attraverso l’obbligo di motivazione che la mozione di fiducia si qualifica non già come semplice atto di approvazione della composizione dell’Esecutivo e degli indirizzi espressi dal Presidente del Consiglio, ma come vero e proprio parametro su cui viene a poggiare la conformazione futura del rapporto tra Governo e Parlamento (124), nel senso di una definizione del processo di attuazione del programma che passi anche per l’originario apporto parlamentare, il quale finisce per operare come vincolo sia per lo stesso Governo, sia per la «sua» maggioranza (125). Ciò non toglie che la relazione fiduciaria rimanga fluida, in quanto caratterizzata da una dimensione bilaterale che implica il costante confronto tra Governo e Parlamento e, in quanto tale, suscettibile di integrazioni e modificazioni nel suo concreto svolgimento (126). L’esempio di massimo apporto parlamentare alla rimodulazione della relazione fiduciaria è infatti ancora rappresentato dalla mozione del luglio 1977 (governo Andreotti III) sotto forma di novazione della fiducia attraverso una semplice mozione, sia pure con un mutamento della maggioranza (127). Se si guarda alla successiva prassi sulla motivazione — a partire dalla X Legislatura, in cui dal 1987 si avvia la crisi del sistema dei partiti tradizionali — si ha un’apparente conferma della tesi che sottolinea la fungibilità dell’istituto rispetto alla fluidità e all’instabilità del quadro politico. Quanto più il sistema dei partiti risulta non sufficientemente definito, tanto più si tenta una formalizzazione dei contenuti dell’accordo di coalizione se non nella motivazione almeno nelle dichiarazioni programmatiche del Presidente del Consiglio (governo De Mita del 1988). Quanto più la coalizione è coesa, tanto più si ritorna al richiamo alla motivazione ob relationem (emblematici, da questo punto di vista, i primi due governi «maggioritari»: il governo Berlusconi I del 1994 e il governo Prodi I del 1996) (128). Nei governi del maggioritario sono soprattutto le dichiarazioni programmatiche del Presidente del Consiglio, poste in allegato al dibattito parlamentare sulla fiducia, a costituire il parametro a cui si richiama ciascuna Camera nella mozione. È questa, però, una soluzione che, pur tentando di introdurre una discriminante tra accordo di coalizione e indirizzi pro- 18 FIDUCIA PARLAMENTARE grammatici del Presidente del Consiglio, ripone ancora eccessivo peso nella dimensione politica dell’accordo di coalizione e nelle relative convenzioni, sottostimando, ancora una volta, la portata dell’obbligo di motivazione introdotto dall’art. 94 Cost. Occorre quindi interrogarsi sulle ragioni che hanno segnato, anche nella prassi più recente, il ritorno alla tradizionale formula della motivazione ob relationem (129), e ai conseguenti effetti che implica la mancata osservanza del disposto costituzionale. In ambiente maggioritario, infatti, una più articolata motivazione della mozione di fiducia potrebbe avere l’effetto indiretto di «arginare» quel surplus di legittimazione che i Governi, forti del consenso elettorale, tendono ad affermare nei confronti del Parlamento stesso, riportando, invece, la relazione fiduciaria nell’ambito dell’alveo costituzionale. In estrema sintesi, gli effetti della motivazione della mozione di fiducia potrebbero variare a seconda che la forma di governo parlamentare sia caratterizzata da una legge elettorale proporzionale, ovvero maggioritaria: nel primo caso finendo per rafforzare l’istituzione Governo (teoricamente più debole), attraverso il consolidamento del continuum Governomaggioranza parlamentare; nel secondo, attenuando gli elementi di improprio rafforzamento dell’istituzione governativa (almeno teoricamente, molto più forte), o, quanto meno, riducendo gli effetti di quella sovra-legittimazione derivante, anche a Costituzione invariata, dal richiamo diretto al risultato elettorale, che, a volte, tende a «sganciare» l’Esecutivo dal confronto parlamentare (130). Entrambi gli effetti sembrano collocarsi nella (costituzionalmente corretta) prospettiva di una relazione bilaterale e costruttiva, che intercorre tra Governo e Parlamento e non (soltanto) tra Governo e maggioranza parlamentare (131). Tutto ciò contribuisce forse a spiegare perché la prassi più recente abbia segnato non soltanto un recupero della motivazione ob relationem, ma anche un richiamo ancor più sintetico e posto negli allegati dei resoconti parlamentari alle dichiarazioni programmatiche del Presidente del Consiglio (governo Prodi II del 2006) (132). (101) Cfr. Nocilla, op. cit., 332 s.; Maccanico, «Mozione», cit., 1 s. V. anche supra, par. 2. (102) In questo senso, ad esempio, Maccanico, «Mozione», cit., 1. (103) Sottolinea questi profili, Manzella, Il parlamento, cit., 393, che riconduce pertanto la procedura di instaurazione del rapporto fiduciario ai procedimenti «duali», in quanto frutto del concorso tra l’autonomia del Governo che si esprime nel programma e quella del Parlamento che si esprime nella fiducia (o nel rifiuto della fiducia). V. anche Maccanico, «Mozione», cit., 1. Diversamente, Ferrara, Gli atti costituzionali, Torino, 2000, 138, riconduce la mozione di fiducia alla categoria delle «richieste» nell’ambito della più ampia tipologia di atti «pro- pulsivi della dinamica costituzionale» proprio come «tramite ulteriore ed intermedio» rispetto alle dichiarazioni del Presidente del Consiglio, onde salvaguardare, oltre all’autonomia deliberativa dell’Assemblea, anche la stessa natura parlamentare dell’atto di impulso, non soltanto sul piano formale ma anche su quello sostanziale. (104) In generale, sulla mozione come atto sostanzialmente di indirizzo e di definizione dell’apporto parlamentare su una determinata questione nei confronti del soggetto a cui è indirizzata, cfr. Nocilla, op. cit., 341 ss. In specifico riferimento alla funzione della motivazione della mozione di fiducia come strumento di definizione dell’apporto parlamentare all’indirizzo, si vedano, sia pure con diverse sfumature, Sica, op. cit., 3; Cuomo, op. cit, 147 e 159 s. (in esclusivo riferimento alla maggioranza parlamentare); Galizia, «Crisi di Gabinetto», cit., 372; Id., Lineamenti generali del rapporto di fiducia, cit., 55 ss.; Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, I, cit., 465; Manzella, Note sulla questione di fiducia, cit., 266; Sicardi, Maggioranza, minoranze ed opposizione nell’ordinamento costituzionale italiano, Milano, 1984, 271 ss.; Ruggeri, Le crisi di governo tra ridefinizione delle regole e rifondazione della politica, cit., 84 s.; D’Andrea, op. cit., 99 ss.; Ventura, op. cit., 140 ss.; Olivetti, La questione di fiducia nel sistema parlamentare italiano, Milano, 1996, 104 ss. Per indicazioni sulla prassi, v. anche Manzella, Il tentativo La Malfa. Tra febbraio e marzo 1979, nove giorni per un governo, Bologna, 1980, 24 ss. In senso difforme, Mannino, Indirizzo politico e fiducia nei rapporti tra governo e parlamento, Milano, 1973, 277 ss., il quale nega che la motivazione possa costituire meccanismo di partecipazione delle Camere alla determinazione dell’indirizzo, e ne individua un più circoscritto strumento, funzionale a garantire l’individuazione delle finalità politiche dell’atto parlamentare che incide sul rapporto fiduciario (ivi, 281). (105) Cfr., per tutti, Galizia, Lineamenti generali del rapporto di fiducia, cit., 67 s. (106) Sul punto, cfr. Manzella, Il parlamento, cit., 394; Lippolis, Le procedure parlamentari del rapporto fiduciario, in Martines-Silvestri-De Caro-Lippolis-Moretti, Diritto parlamentare, cit., 218; Midiri, «Fiducia parlamentare», cit., 2490. (107) Sottolinea questo aspetto, Lippolis, Le procedure parlamentari, cit., 218. Si veda anche Tanda, Modalità di votazione e questione di fiducia, in Associazione per gli studi e le ricerche parlamentari, Quaderno n. 3, Seminario 1992, Milano, 1993, 192. (108) Cfr., ad esempio, la prospettiva di Sicardi, Maggioranza, minoranze e opposizione, cit., 270 ss., il quale sottolinea il nesso tra principio maggioritario, votazione fiduciaria e determinazione di «un circuito preferenziale di indirizzo» rispetto al quale, già nella cornice costituzionale dell’art. 94 Cost., si determinano maggioranza e opposizione. (109) In questo senso, di recente, Carducci, Art. 94, cit., 1817 ss. (110) In questa prospettiva, Manzella, Il parlamento, cit., 394, individua un duplice valore della votazione fiduciaria: «organizzativa», in quanto costitutiva di «una stabile relazione tra quel governo e il parlamento», e «di qualificazione giuridica», in quanto «la maggioranza e la minoranza risultanti dalla votazione si trasformano in soggetti parlamentari: la maggioranza di governo e l’opposizione (con le sue varie componenti)». Analogamente, Sicardi, Maggioranza, minoranze e opposizione, cit., 270 ss. (111) Per una recente critica, sia consentito un rinvio a Rivosecchi, Art. 55, cit., 1119 ss. (112) V. supra, par. 3. (113) Cosı̀, la ricostruzione di Midiri, «Fiducia parlamentare», cit., 2490. (114) Per una ricostruzione della vicenda, cfr. Calandra, La Presidenza Spadolini, Quad. C., 1982, 670 s. (115) In questo senso, ad esempio, Sicardi, Maggioranza, minoranze e opposizione, cit., 271 ss. FIDUCIA PARLAMENTARE (116) Cfr. Mannino, op. cit., 277 ss.; Calandra, Il Governo, cit., 81 ss. (117) Su cui, cfr. Long, op. cit., 666 ss.; Labriola, Revoca del Ministro e rapporto di fiducia (note sulla crisi del secondo governo Spadolini), RTDP, 1983, 2, 802 ss.; nonché Calandra, I governi della Repubblica, cit., 383 ss. (118) Cfr. Calandra, I governi della Repubblica, cit., 387 ss. (119) In questo senso, ad esempio, Calandra, Il Governo, cit., 81 ss. Sul punto, v. la ricostruzione di Midiri, «Fiducia parlamentare», cit., 2490. (120) Cosı̀, Calandra, Il Governo, cit., 84. (121) Sul punto, si veda invece la valorizzazione della motivazione già fornita dalla dottrina richiamata supra, nt. 104. (122) Cfr., per tutti, Olivetti, La questione di fiducia, cit., 104 ss. (123) Cfr. Sicardi, Maggioranza, minoranze e opposizione, cit., 271. (124) In questo senso, v. espressamente Nocilla, op. cit., 338, secondo il quale «il Parlamento, concedendo la propria fiducia al Governo, stabilisce un vero e proprio programma di azione futura»; nonché Olivetti, La questione di fiducia, cit., 105. (125) In senso contrario, v. però Mannino, op. cit., 284 ss., secondo il quale la motivazione della mozione di fiducia non può vincolare il Governo che rimarrebbe autonomo nella determinazione dell’indirizzo. (126) Sul punto, v. già le osservazioni di Lavagna, op. cit., 260 s., il quale teorizza una vera e propria «funzione arbitrale» del Parlamento nella «possibile cogestione dell’indirizzo politico». (127) Utilizzo dell’istituto in qualche modo preconizzato, tra gli altri, da Nocilla, op. cit., 341, il quale espressamente rileva che «con una mozione le Camere possono mutare l’indirizzo politico a suo tempo concordato con il Governo in sede di conferimento della fiducia»; nonché, più in generale, già da Galizia, «Crisi di Gabinetto», cit., 378 e 387, circa una possibile iniziativa di gruppi parlamentari di maggioranza per precisare o novare, con atto di indirizzo, le ragioni che motivano la fiducia. La vicenda relativa alla convergenza delle forze politiche sull’«intesa programmatica» rappresentata dalla mozione del luglio 1977 come espressione di uno dei più rilevanti apporti parlamentari alla definizione dell’indirizzo, è ricostruita, ad esempio, da Calandra, I governi della Repubblica, cit., 328 ss. Sulla vicenda, si vedano le osservazioni critiche di G. U. Rescigno, Dal governo delle astensioni al governo senza fiducia e senza programma. (Analisi di una crisi di governo anomala), Studi parl. e di pol. Cost., nn. 36-37, 1977, 1 ss., spec. 9 ss., nell’ottica del ribaltamento della logica del rapporto fiduciario e della responsabilità politica del Governo in una formula in cui il programma di governo è determinato soltanto dall’accordo tra i partiti (senza il coinvolgimento del Governo) e in termini svincolati dalla relazione fiduciaria (novazione della fiducia con semplice mozione, tra l’altro in un solo ramo del Parlamento). D’albergo, L’accordo di programma in Parlamento, DD, 1977, 427 ss., spec. 430 ss., valuta invece positivamente la «mozione programmatica» del luglio del 1977 come espressione di accordo politico attraverso cui, in Parlamento, si determina la convergenza delle forze del sistema pluralistico di democrazia politica e sociale rispetto alla determinazione dell’indirizzo. Sulla conferma della fiducia già avviata v. anche il caso della mozione a firma Gui e Saragat nei confronti del governo Fanfani, riportata in Elia, Parlamento, b) Mozione di fiducia nei confronti di un Governo al quale la fiducia sia già stata accordata, GiC, 1960, 417 ss. (128) Recenti ricostruzioni in Midiri, «Fiducia parlamentare», cit., 2491 e Carducci, Art. 94, cit., 1821 ss. (129) Cfr. ancora Midiri, «Fiducia parlamentare», cit., 2491, in espresso riferimento ai governi D’Alema I (ottobre 1998), D’Alema II (dicembre 1999) e Amato II (aprile-maggio 2000). (130) Il tentativo più compiuto di costituzionalizzare questa sovra-legittimazione del Presidente del Consiglio nel circuito fiduciario espresso, ad esempio, dalla revisione costituzionale dell’art. 94 Cost. inclusa nel più ampio progetto di riforma della 19 parte seconda della Costituzione approvato in duplice deliberazione dalle Camere nella XIV Legislatura, è stato peraltro bocciato dal corpo elettorale nel referendum del 25-26 giugno del 2006: la pronuncia popolare costituisce quindi un vincolo ulteriore nel senso dell’interpretazione sopra esposta della razionalizzazione della fiducia parlamentare. (131) In questo senso, ad esempio, Galizia, Studi sui rapporti fra Parlamento e Governo, I, cit., 202 ss. (132) Si veda, da ultimo, la prassi seguita in occasione della votazione di fiducia al governo Prodi II (maggio 2006), nella quale si conferma la motivazione espressa ob relationem, con la consueta clausola di stile in entrambi i rami del Parlamento: «Il Senato della Repubblica, udita la relazione del Presidente del Consiglio dei ministri, esprime la fiducia al Governo e passa all’ordine del giorno» (mozione n. 1-00004, a firma dei presidenti dei gruppi parlamentari di maggioranza Finocchiaro, Russo Spena, Palermi, Peterlini, Cusumano, Formisano, approvata dal Senato il 19 maggio 2006); «La Camera, udite le dichiarazioni programmatiche del Presidente del Consiglio dei ministri, le approva e passa all’ordine del giorno» (mozione n. 1-00002, a firma dei presidenti dei gruppi parlamentari di maggioranza Franceschini, Migliore, Donadi, Villetti, Sgobio, Bonelli, Fabris, approvata dalla Camera dei deputati il 23 maggio 2006). 7. (Segue). La mozione di sfiducia. Dalla configurazione della fiducia parlamentare in termini bilaterali e paritari discende la possibilità di interrompere il rapporto con l’approvazione di una mozione di sfiducia anche in un solo ramo del parlamento (133). Si apre, in tal modo, una crisi di governo parlamentare, che è posta in antitetica correlazione alla fiducia sotto tre distinti profili: produce l’interruzione del circuito fiduciario a cui la mozione di avvio della relazione ha impresso una configurazione continua e unitaria; consente di far valere la responsabilità politica del Governo davanti al corpo elettorale per il tramite delle Assemblee parlamentari; è espressione di un controllo costituzionale mediante il quale il Parlamento sanziona la responsabilità del Governo (134). In quanto «atto specularmente contrario alla mozione di fiducia» (135), la Costituzione e i regolamenti parlamentari prevedono un’identica disciplina in merito all’obbligo di motivazione e alla votazione per appello nominale (art. 94, 2o co., Cost.; artt. 115, 1o co., reg. Camera e 161, 1o co., reg. Senato). Analoghe sono anche le ragioni che, poste a fondamento del regime procedurale della mozione di fiducia, hanno consentito ai regolamenti parlamentari di estendere identici divieti circa la votazione per parti separate e la presentazione di ordini del giorno (artt. 115, 2o co., reg. Camera e 161, 3o co., reg. Senato): la relazione fiduciaria si configura in termini unitari, omogenei e continuativi e come tale va preservata, non potendo, conseguentemente, essere sottoposta a condizioni sospensive o risolutive, a clausole compromissorie, o, peggio ancora, frazionata in singoli atti di indirizzo che minerebbero la capacità di «investitura» espressa dal Parlamento nei confronti del Governo. 20 FIDUCIA PARLAMENTARE Speculari sono anche le ragioni che hanno indotto la Costituzione e i regolamenti parlamentari a confermare l’obbligo di motivazione e di votazione per appello nominale dell’atto (combinato disposto tra gli artt. 115, 1o co., e 54, 2o co., reg. Camera, e tra gli artt. 161, 1o co., e 116, 1o co., reg. Senato), con particolare riferimento sia all’assunzione di responsabilità rispetto al fatto politico costituzionalmente fondato che determina la crisi (136), sia alla trasparenza dell’intero processo decisionale, anche nei confronti dell’opinione pubblica. La disciplina del procedimento che può condurre alla sfiducia riflette un utilizzo più corretto del termine «mozione», in quanto, contrariamente a quanto si è visto per la mozione di fiducia, in questo caso l’atto di impulso alla deliberazione proviene direttamente dall’interno dell’Assemblea parlamentare (137). Non si pone, conseguentemente, la questione relativa all’elusione del disposto costituzionale in punto di obbligo di motivazione (138). Attivata autonomamente dai parlamentari proponenti, la mozione di sfiducia non ha un oggetto esterno al Parlamento a cui rinviare, e, in base al principio generale dell’obbligo di motivazione estensibile agli atti costituzionali (139), deve quindi essere adeguatamente argomentata (140). La prassi ha cosı̀ potuto registrare la presentazione di mozioni di sfiducia (mai approvate) in relazione a comportamenti e responsabilità dei governi più o meno specifiche, ma sempre motivate in maniera fortemente argomentata. Nel disegno del Costituente, la motivazione della mozione di sfiducia costituisce infatti un elemento indefettibile della razionalizzazione della forma di governo parlamentare. Essa dovrebbe fungere da deterrente rispetto ad un utilizzo meramente strumentale a minare la stabilità dell’Esecutivo, secondo le temute «degenerazioni del parlamentarismo» dell’ordine del giorno Perassi. Difficilmente, infatti, a meno di esporsi alle critiche del corpo elettorale, le opposizioni parlamentari di destra e quelle di sinistra rispetto alla maggioranza di governo potranno convergere sull’approvazione di una stessa mozione di sfiducia adeguatamente motivata. Ciò ha indotto alcuni autori ad accostare, in un sistema a multipartitismo estremo come quello italiano, gli elementi di razionalizzazione insiti nell’obbligo di motivazione a quelli propri, in altri ordinamenti, della sfiducia costruttiva (141). Il Costituente, però, non ha ritenuto sufficienti tali elementi, inserendo un apposito comma all’art. 94 Cost. — il quinto — che prevede l’obbligo di sottoscrizione della mozione di sfiducia da parte di almeno un decimo dei componenti della Camera e l’impossibilità di discutere l’atto prima che siano trascorsi almeno tre giorni dalla sua presentazione. La prima previsione ha l’intento di definire un quo- rum minimo di presentazione più elevato rispetto a quello previsto per le altre mozioni, al fine di scongiurarne un utilizzo meramente strumentale ed improduttivo (142). In questo senso, la disposizione costituisce un — sia pur limitato — elemento di razionalizzazione volto a garantire l’emersione di un’opposizione quantitativamente piuttosto rilevante alla linea governativa, con specifico riferimento alla facoltà di richiedere la verifica del rapporto fiduciario (143). La seconda previsione, invece, mira a scongiurare il rischio che la mozione di sfiducia possa essere discussa (e votata) quando il Governo in Parlamento risulti parzialmente privo della «sua» maggioranza, e a consentire, conseguentemente, un termine temporale per richiamare al vincolo fiduciario i gruppi che sostengono l’Esecutivo stesso. A ben vedere, però, il tenore della disposizione è posto anche a garanzia del Parlamento, imponendo a ciascuna Camera, in caso di presentazioni di mozioni di sfiducia, una più adeguata ponderazione della decisione (144). (133) Sul punto, v., ad esempio, Ferrara, Gli atti costituzionali, cit., 243 s. (134) Sottolinea questi tre aspetti, Galizia, «Crisi di Gabinetto», cit., 368. Sulla mozione di sfiducia come espressione di controllo costituzionale, cfr. Galeotti, «Controlli costituzionali», in Enc. dir., X, Milano, 1962, 331 s. (135) Lippolis, Le procedure parlamentari, cit., 219. (136) Cosı̀, Ruggeri, Le crisi di governo tra ridefinizione delle regole e rifondazione della politica, cit., 92. (137) Sul punto, Manzella, Il parlamento, cit., 395; Lippolis, Le procedure parlamentari, cit., 219. (138) Cfr. ancora Lippolis, Le procedure parlamentari, cit., 219. (139) Su cui, ampiamente, Ventura, op. cit., 135 ss. (140) Su questa prassi, v. anche supra, par. 6. (141) Cfr. Manzella, Il parlamento, cit., 395; Armaroli, op. cit., 4; nonché, sia pure più timidamente, Sicardi, Maggioranza, minoranze e opposizione, cit., 220. (142) Cfr., ad esempio, Armaroli, op. loc. ult. cit., Analogamente, cfr. già Galizia, «Crisi di Gabinetto», cit., 375, secondo il quale può individuarsi in questa disposizione anche una vera e propria finalità antiostruzionistica. Lippolis, Le procedure parlamentari, cit., 220, che conferma l’interpretazione della norma anche a fini antiostruzionistici, «qualora anche della mozione di sfiducia si volesse far uso con l’intendimento di intralciare i lavori parlamentari», rileva, però, che la prassi parlamentare, alla Camera, e un formale parere della Giunta per il regolamento, al Senato (seduta del 20 gennaio 1993), hanno ritenuto raggiunto il quorum di firme necessario alla sottoscrizione anche in caso di mozioni di sfiducia distinte, ma identiche ad altre, attenuando cosı̀ — si potrebbe aggiungere — la portata precettiva della norma costituzionale. (143) In questo senso, Sicardi, Maggioranza, minoranze e opposizione, cit., 219. (144) Dunque — come rilevano, ad esempio, Galizia, «Crisi di Gabinetto», cit., 375, e Lippolis, Le procedure parlamentari, cit., 220 — il termine temporale costituzionalmente fissato è da considerarsi indisponibile all’eventuale rinuncia dello stesso Governo. 8. (Segue). La mancata attuazione della disposizione costituzionale: l’interruzione del rapporto fiduciario FIDUCIA PARLAMENTARE per dimissioni volontarie del Governo e le crisi extraparlamentari. Ci si deve allora chiedere perché la prassi si sia orientata in senso assolutamente diverso, determinando la sostanziale disapplicazione dell’art. 94, 5o co., Cost., e il dilagare delle cosiddette crisi extraparlamentari, ovvero di quelle crisi di governo mai determinate da una formale votazione di sfiducia di una Camera (145). Dalla dottrina maggioritaria viene peraltro riconosciuta la compatibilità delle crisi extraparlamentari con il quadro costituzionale. Si sottolinea, infatti, la necessità di preservare il carattere paritario della relazione fiduciaria, a difesa dell’autonomia rispettivamente di Governo e Parlamento, anche al fine di non scadere nella forma di governo assembleare (146). Altri evocano l’opportunità di mantenere quella fluidità connaturata al governo di coalizione, rispetto alla quale la crisi extraparlamentare costituirebbe comunque, pur non trovando argomenti testuali, logico indicatore del venir meno, con l’accordo tra i partiti di maggioranza, della base parlamentare che sorregge l’Esecutivo (147). Altri ancora richiamano il quadro storico-evolutivo della forma di governo, che non ha determinato la sostanziale disapplicazione dell’art. 94, 2o co., Cost., avvalorando l’interpretazione della crisi parlamentare come regola costituzionale a cui fa risconto la (costituzionalmente ammissibile) eccezione della crisi extraparlamentare (148). Le critiche alla prassi delle crisi extraparlamentari, pure fortemente presenti nel panorama della dottrina (149), tendono invece, per ragioni di trasparenza e di responsabilità, a riportare l’interruzione del rapporto fiduciario alla più costituzionalmente idonea sede parlamentare (150). La prassi degli ultimi quindici anni registra qualche esempio significativo, nel senso della rivalutazione dell’art. 94 Cost. (151). Un tentativo di rivitalizzare la motivazione della mozione di sfiducia, non a caso nel momento di piena crisi dei partiti tradizionali, è rappresentato dalla mozione di sfiducia «semicostruttiva» (152), presentata all’inizio del 1993 nei confronti del governo Amato I, con la quale veniva posta dal principale partito di opposizione (PDS) un’alternativa alla maggioranza quadripartita (DCPSI-PSDI-PLI). Altro esempio in senso non dissimile, anche se in funzione maggiormente demolitoria, è costituito dalla mozione di sfiducia presentata da Pannella al governo Ciampi il 21 dicembre del 1993 (sottoscritta da diversi deputati dei gruppi di maggioranza), per il rilancio di un vero e proprio governo politico, in luogo del governo di garanzia istituzionale, al fine di evitare lo scioglimento anticipato delle Camere (153). Ma è soprattutto la mozione di sfiducia al governo Berlusconi I, presentata alla Camera il 21 19 dicembre del 1994, ad assumere, sotto questo profilo, un particolare significato. In quell’occasione, infatti, è l’articolata motivazione della mozione ad esprimere la formale convergenza tra la Lega Nord (che rompe l’anomalo accordo bicefalo di coalizione del «Polo della libertà e del buon governo»), e uno dei principali partiti di opposizione (PPI) (154), e, conseguentemente, affiancandosi ad altre mozioni presentate dagli altri principali gruppi di opposizione (PDS e Rifondazione comunista) (155), a determinare l’interruzione del rapporto fiduciario, anche se la mozione non viene mai posta in votazione per effetto delle dimissioni rassegnate in via preventiva dal Governo (sia pure in esito al dibattito parlamentare del 21-22 dicembre 1994) (156). Ad aver determinato il proliferare delle crisi extraparlamentari e l’instabilità degli Esecutivi non sono, quindi, soltanto le peculiarità del sistema politico italiano della prima fase della storia della Repubblica (sino al 1993), caratterizzato da un multipartitismo estremo, dalla presenza di partiti a forte «distanza ideologica», se non addirittura antisistema, nonché da un considerevole grado di conflittualità sia tra i partiti che all’interno delle formazioni politiche stesse (157). Non si spiegherebbe altrimenti, tra l’altro, la permanenza di tale tipologia di crisi, sia pure con minore frequenza, anche in regime maggioritario, laddove il sistema dei partiti sembra aver in parte superato le suddette caratteristiche (158). Valgono, piuttosto, ancora una volta, le caratteristiche di fluidità del governo parlamentare (159) e le convenzioni integrative dell’art. 94 Cost. legate alle diverse formule dei governi di coalizione. Le crisi extraparlamentari appaiono, quindi, uno dei più diretti riflessi dei continui mutamenti politici dell’accordo di coalizione, con il rischio di determinare il progressivo svuotamento della responsabilità politica del Governo (160). Alla luce delle più recenti prassi nelle legislature del maggioritario, si registra comunque una tendenza alla parlamentarizzazione delle crisi, in quanto i governi, forti della legittimazione elettorale, sono comunque tentati, in caso di crisi nella maggioranza, a ricercare formalmente di riaffermare il vincolo di coalizione in Parlamento (161). (145) Accogliendo, quindi, la definizione di crisi extraparlamentare proposta da Galizia, «Crisi di Gabinetto», cit., 382, che vede — rispetto a più ampie definizioni avanzate in dottrina — come unico criterio dirimente quello testuale, classificando cosı̀ come extraparlamentari «tutte le crisi che hanno luogo senza una votazione parlamentare sulla fiducia». Sul punto, v. anche Lippolis, La parlamentarizzazione delle crisi, Quad. C., 1981, 154. (146) Cfr. Galizia, «Crisi di Gabinetto», cit., 383. (147) Cosı̀, sostanzialmente, Ferrara, Il governo di coalizione, cit., 66. (148) Cfr. Armaroli, op. cit., rispettivamente 1 e 11. 22 FIDUCIA PARLAMENTARE (149) Cfr., per tutti, Crisafulli, op. cit., 158 ss.; Barile, Intervento, in Le crisi di governo nel sistema costituzionale italiano, Rass. P, 1960, 1, 834 s.; Crosa, Intervento, in Le crisi di governo, cit., 884; Maranini, Intervento, in Le crisi di governo, cit., 855 s.; nonché, tra i tanti, più di recente, Ventura, op. cit., 153 s., sia pure implicitamente, in riferimento alla necessaria motivazione degli atti di sfiducia parlamentare. (150) Sulla prassi della parlamentarizzazione delle crisi, cfr. Lippolis, La parlamentarizzazione della crisi, Quad. C., 1981, 145 ss.; Long, Crisi «parlamentari» vere e false, ivi, 1982, 663 ss.; De Caro Bonella, Cronaca di una crisi annunciata, ivi, 1985, 553 ss. (151) In questo senso, v. anche Cerchi, Il governo di coalizione in ambiente maggioritario, Napoli, 2006, 304 ss., spec. 306 ss. (152) La definizione è di Calandra, I governi della Repubblica, cit., 485. (153) La mozione fu poi ritirata il 13-1-1994, alla vigilia delle dimissioni del Governo Ciampi (poi respinte) e dello scioglimento anticipato delle Camere: sul punto, v. Calandra, I governi della Repubblica, cit., 505 s. (154) Mozione n. 1-00061 (a firma Bossi, Buttiglione ed altri), in Atti parlamentari - Camera dei Deputati, XII Legislatura, Allegato A ai Resoconti, 2912 ss. (155) Mozioni n. 1-00062 (a firma Berlinguer, Guerzoni ed altri) e n. 1-00063 (a firma Crucianelli, Bertinotti ed altri), in Atti parlamentari - Camera dei Deputati, XII Legislatura, Allegato A ai Resoconti, rispettivamente 2914 ss. e 2918. (156) Cfr. Atti parlamentari - Camera dei Deputati, XII Legislatura, Discussioni, 7289 ss. (157) In questo senso, invece, Armaroli, op. cit., 10. (158) Si pensi alla crisi del Governo Berlusconi I del dicembre del 1994, che si produce in seno alla coalizione di maggioranza per la defezione della Lega Nord, senza arrivare al voto delle mozioni di sfiducia presentate alla Camera. (159) Sotto questo profilo, per una disamina delle diverse tipologie di crisi extraparlamentari, si rinvia a Galizia, «Crisi di Gabinetto», cit., 383. (160) Preconizzata da Galizia, «Crisi di Gabinetto», cit., 369. (161) È il caso, peraltro con scarso successo, del governo Berlusconi I che, nel dicembre del 1994, fu tentato (a quanto rivelano le cronache) di andare al voto formale in Parlamento sulla mozione di sfiducia presentata congiuntamente dalla Lega Nord e dal PPI (ma poi rassegnò preventivamente le dimissioni: v. supra, nel testo) e, soprattutto, dei governi Prodi I e II, laddove, in entrambe le occasioni, il Presidente del Consiglio preferı̀ affermare il principio della parlamentarizzazione della crisi, ricercando la verifica del vincolo di coalizione ed andando formalmente al voto (che fu poi di reiezione della questione di fiducia posta su risoluzioni presentate dopo crisi interne alla maggioranza). Sul punto, v. infra, par. 10, spec. nt. 187. 9. (Segue). La mozione di sfiducia individuale al singolo ministro. Alle difficoltà largamente riscontrate — sia a livello sistemico che nella prassi — al fine di garantire la parlamentarizzazione delle crisi di governo, nella prima fase della storia repubblicana ha fatto riscontro la tendenza dei gruppi parlamentari di opposizione a promuovere mozioni e atti di censura nei confronti dei singoli ministri (162). Le richieste di rimozione dei ministri erano però prevalentemente espressione della formalizzazione in Parlamento del potere di critica nei confronti del Governo, essendo i gruppi parlamentari di opposizione ben consapevoli delle scarse possibilità di conseguire l’obiettivo. Veniva infatti costantemente richiamata la collegialità della composizione e dell’azione di governo, che consentiva di «fare quadrato» attorno al ministro censurato. La questione era tuttavia resa più complessa a causa delle modalità di votazione, in quanto, nel periodo antecedente alla riforma del regolamento della Camera del 1988, anche su tali atti si registrava, in caso di concorso tra diverse richieste, la prevalenza dello scrutinio segreto (163). È questo contesto — caratterizzato dal rischio che venissero approvate a scrutinio segreto mozioni di censura nei confronti di singoli ministri (164), con possibili ricadute sull’intero governo di coalizione — che ha indotto nel 1986 la Camera dei deputati ad introdurre formalmente nel proprio regolamento la mozione di sfiducia individuale (art. 115, 3o co.) (165), corredata, per espresso rinvio della norma regolamentare, dalle stesse garanzie procedurali previste per la mozione di sfiducia: motivazione, votazione per appello nominale, sottoscrizione da parte di almeno un decimo dei componenti della Camera, impossibilità di essere messa in votazione prima di tre giorni dalla presentazione. In analogo senso, circa l’ammissibilità della procedura, aveva già disposto il Senato, sia pure non con un’espressa riforma regolamentare, ma soltanto con un apposito parere della Giunta per il regolamento (24 ottobre 1984) (166). Tuttavia, nell’ambito dei governi di coalizione in regime proporzionale, la mozione di sfiducia individuale al singolo ministro, pur trovando qualche argomento testuale in virtù della responsabilità individuale dei ministri ex art. 95, 2o co., Cost., veniva considerata sostanzialmente estranea alla logica del governo parlamentare (167), soprattutto alla luce della configurazione unitaria della relazione fiduciaria disegnata dall’art. 94 Cost. (168). Le peculiarità italiane delle formule di governo sconsigliavano l’utilizzo di un cosı̀ drastico rimedio, favorendo invece più duttili strumenti, non solo in Parlamento, ma all’interno della stessa compagine governativa, al fine di far valere la responsabilità politica del singolo ministro (169). La successiva oscillazione, per quanto incerta, verso un parlamentarismo maggioritario sembrerebbe deporre in senso ancor meno favorevole rispetto all’utilizzazione della mozione di sfiducia «individuale». In un sistema tendenzialmente bipolare, infatti, il continuum Governo-maggioranza parlamentare dovrebbe farsi ancora più solido, lasciando scarsi margini di manovra a maggioranze trasversali, tanto meno per sfiduciare un singolo ministro. Non è un caso, infatti, che la prassi registri un unico caso di mozione di sfiducia individuale, approvata dal Senato il 19 ottobre del 1995 nei confronti di un ministro a legittimazione tecnica, nell’ambi- FIDUCIA PARLAMENTARE to di un Governo che non era espressione di una coalizione partitica, la cui rimozione, conseguentemente, non poteva configurarsi come una rottura della base parlamentare che reggeva il Governo stesso (170). La Corte costituzionale, con la sentenza n. 7/1996, nel conflitto di attribuzione sollevato dall’ex ministro di grazia e giustizia Mancuso nei confronti del Senato, che aveva approvato la mozione di sfiducia individuale, e del Presidente della Repubblica, che aveva conseguentemente conferito ad interim l’incarico ministeriale al Presidente del Consiglio Dini, ha riconosciuto la conformità a Costituzione della procedura. Il ragionamento della Corte, per il profilo che qui rileva, è basato sul nesso intercorrente tra potere, responsabilità e relazione fiduciaria. La Corte, anzitutto, secondo le linee già sviluppate nell’ordinanza n. 470/1995, con la quale aveva giudicato ammissibile il conflitto, muove dalla ricostruzione in termini di omogeneità e continuità della relazione fiduciaria. Conseguentemente, l’ammissibilità del conflitto, oltre ad essere in qualche modo «agevolata» dalle specifiche attribuzioni costituzionali riconosciute al ministro della giustizia dagli artt. 107, 2o co., Cost. (promozione dell’azione disciplinare) e 110 Cost. (organizzazione dei servizi relativi alla giustizia), discende dalla decisiva considerazione che egli si è fatto portatore di un indirizzo politico «dissonante» rispetto a quello che il Parlamento stesso ha contribuito a determinare all’atto dell’instaurazione del rapporto fiduciario con l’intero Governo (171). A prescindere dalle considerazioni relative alla legittimazione del singolo ministro (ovvero del Governo) e delle Camere quali «parti» del rapporto fiduciario e, conseguentemente, del conflitto (172), è, da questo punto di vista, sufficiente sottolineare che la legittimazione del singolo ministro discende dalla specifica procedura parlamentare — la mozione di sfiducia individuale, appunto — che «lo isola dal potere collegiale in cui è assorbito» (173). In altre parole, la legittimazione processuale del singolo ministro risulta ammissibile nella misura in cui la mozione di sfiducia individuale — frutto di una consuetudine costituzionale — consente il recupero di quella dimensione bilaterale, unitaria ed omogenea che caratterizza la relazione fiduciaria e che, viceversa, il singolo ministro, con i suoi comportamenti, rischia di pregiudicare. Al di fuori di tale prospettiva, la mozione di sfiducia individuale risulta sostanzialmente estranea alla logica del governo parlamentare e ai tratti costituzionali del rapporto di fiducia, cosı̀ come sembra trovare ancor meno diritto di cittadinanza la mozione di sfiducia a più ministri (174). 23 (162) Indicazioni, anche per la prassi, sulla legittimità delle mozioni di censura a singolo ministro, in Masini, La mozione di sfiducia a singoli ministri, DS, 1982, 407 ss.; Armaroli, op. cit., 11 s. Critico su questa prassi, Calandra, Responsabilità individuale dei ministri e regole del gioco: recenti sviluppi, Quad. C., 1985, 153 ss. Sui presupposti della responsabilità individuale del singolo ministro, v. già Cuomo, op. cit., 145. (163) Per la ricostruzione di questa prassi, cfr., ad esempio, Fiorucci, La mozione di sfiducia individuale, Quad. C., 1986, 558 ss.; Armaroli, op. loc. ult. cit. (164) Si veda, ad esempio, la mozione di censura con la quale il PCI, nel luglio del 1980, richiedeva le dimissioni del ministro della giustizia Morlino del governo Cossiga II, rispetto alla quale il Presidente del Consiglio, contestando l’ammissibilità dell’atto diretto a colpire l’intero Governo senza presentare i requisiti richiesti dall’art. 94 Cost., poneva la questione di fiducia «assorbendo» la questione individuale. Analoga sorte toccò alle mozioni di censura presentate dal PCI, dai radicali e da Democrazia proletaria nei confronti del ministro Andreotti del governo Craxi I, accusato di essere coinvolto nel caso Sindona, rispetto alle quali, senza porre la questione di fiducia, il Governo chiese ed ottenne la votazione a scrutinio palese, affermando il principio della prevalenza della responsabilità collegiale. Per una ricostruzione, cfr. Calandra, I governi della Repubblica, cit., rispettivamente 369 s. e 398 s., secondo il quale fu cosı̀ comunque riconosciuto che «si potesse dare un’ipotesi di sfiducia individuale ad un ministro». (165) Per un primo commento in riferimento alla prima applicazione della norma regolamentare, cfr. Fiorucci, op. cit., 565 ss. (166) Su cui, cfr. Malaschini, La sfiducia a singolo ministro: una recente decisione della Giunta per il regolamento del Senato, DS, 1985, 721 ss. (167) Sul punto, in maniera esemplificativa, Paladin, «Governo italiano», in Enc. dir., XIX, Milano, 1970, 697 s., il quale conclude che le modalità della relazione fiduciaria delineate dall’art. 94 Cost. non consentono «separazioni precise tra le responsabilità collegiali ed individuali dei membri del Governo»; nonché Galizia, «Crisi di Gabinetto», cit., 378 s., che ammette il voto di sfiducia individuale soltanto nel caso in cui il Presidente del Consiglio abbia pubblicamente sconfessato il comportamento del ministro. Analogamente, in merito all’impossibilità di far valere la responsabilità individuale del singolo ministro, G. U. Rescigno, La responsabilità politica, cit., 236 s. (168) In questo senso, viene, ad esempio, espressamente riconosciuto in occasione della mozione di sfiducia individuale presentata, nel gennaio del 1992, al ministro dei lavori pubblici Prandini del governo Andreotti VII, sulla base della prevalenza del principio della collegialità del Governo nella relazione fiduciaria: cfr. l’intervento del Presidente del Consiglio nella seduta del 15 gennaio 1992, in Atti parl., X legislatura, discussioni, 93714 ss., spec. 93716 (ove viene rivendicata la responsabilità collegiale nell’azione di governo). La mozione viene comunque messa ai voti e respinta con 190 voti favorevoli e 275 contrari (cfr. Atti parl., X legislatura, discussioni, seduta del 15 gennaio, 93733). (169) Rileva, ad esempio, Lippolis, Le procedure parlamentari, cit., 224, che «nella realtà italiana dei governi di coalizione, toccare un tassello (...) può significare far cadere l’intero edificio governativo». (170) Su questi profili, cfr. Manzella, Il parlamento, cit., 399; Lippolis, Le procedure parlamentari, cit., 225. (171) È questa la lettura, ad esempio, di Manzella, La sentenza costituzionale sul caso Mancuso, cit., 1 ss. (172) Sul punto, sia consentito un rinvio a Rivosecchi, Il Parlamento nei conflitti di attribuzione, Padova, 2003, 78 s. (173) Manzella, Il parlamento, 399. (174) Criticamente sul punto, anche con ampi riferimenti alla prassi, Olivetti, La mozione di sfiducia a più ministri, cit., 251 ss., spec. 276 ss. 24 FIDUCIA PARLAMENTARE 10. La questione di fiducia: da strumento di verifica del continuum Governo-maggioranza parlamentare a meccanismo procedurale di rafforzamento della posizione direttiva dell’Esecutivo verso la «sua» maggioranza. Muovendo dalla suesposta ricostruzione del rapporto di fiducia, risulterà agevole ammettere che, cosı̀ come ciascuna Camera può revocare la fiducia al Governo in ogni momento secondo la procedura prevista dalla Costituzione e dai regolamenti parlamentari, allo stesso modo, in maniera eguale-contraria, il Governo può, nella fase di attuazione del programma, chiedere alle Camere la verifica della sussistenza della fiducia. In questa prospettiva, il principale strumento nella disponibilità del Governo è senza dubbio individuabile nella cosiddetta questione di fiducia (175), mediante la quale l’Esecutivo lega la propria permanenza in carica all’approvazione di un determinato provvedimento all’esame del Parlamento. L’istituto, che peraltro riflette una consolidata prassi del periodo statutario (176), non è espressamente previsto dalla Costituzione, ma, nonostante talune critiche più risalenti lo abbiano espressamente tacciato di incostituzionalità (177), è stato costantemente utilizzato anche in periodo repubblicano. La conformità a Costituzione della procedura è infatti desumibile dalle caratteristiche della relazione fiduciaria. Ricostruita in termini unitari ed omogenei, frutto della fusione tra l’indirizzo del Governo e quello del Parlamento, la fiducia parlamentare può, da un lato, essere revocata da ciascuna Camera, e, dall’altro, essere oggetto, in riferimento a specifiche articolazioni del programma di governo, di verifiche da parte dell’Esecutivo nel rapporto di responsabilità politica con il Legislativo (178). Ciò al fine di garantire quella necessaria rimodulazione dell’indirizzo politico, che, nel presupposto che il Parlamento debba fornire il proprio apporto, può anche passare per la richiesta di conferma della fiducia su specifici provvedimenti che riflettano punti qualificanti del programma di governo. Da questo angolo visuale, soltanto a non ammettere il carattere contrattuale e, in definitiva, paritario della relazione fiduciaria (179), la conseguenza potrebbe paradossalmente condurre al riconoscimento della contrarietà della questione di fiducia a Costituzione, in quanto il Governo, nella sua autonomia costituzionale, dovrebbe già disporre degli strumenti di svolgimento dell’indirizzo politico (180), senza alcun bisogno né di conferma in via successiva delle Camere (come accadeva nel periodo statutario), né di escamotage procedurali per l’attuazione del programma. La fiducia parlamentare come relazione sinallagmatica e continuativa, invece, che non è inconciliabile con la posizione direttiva del Governo nello svolgimento dell’indirizzo, comporta la possibile opportunità di procedere a verifiche dell’Esecutivo in Parlamento in merito alle concrete modalità prescelte per l’attuazione del programma (181). D’altro canto, lo stesso art. 94, 4o co., Cost., nel prevedere che il Governo non è obbligato alle dimissioni in caso di voto parlamentare contrario su una sua proposta, potrebbe consentire di argomentare a contrario che l’Esecutivo abbia la facoltà di condizionare all’approvazione di un determinato provvedimento la permanenza della relazione fiduciaria (182). La legittimità costituzionale della questione di fiducia non è però confermata soltanto dalla natura del rapporto fiduciario e da argomenti desumibili dall’art. 94 Cost. L’istituto appare infatti conforme al parametro delineato dall’art. 95, 1o co., Cost., laddove è attribuito al Presidente del Consiglio il compito di mantenere l’unità di indirizzo politico ed amministrativo del Governo (183). Sotto questo profilo, la questione di fiducia assume specifico rilievo rispetto alla necessità di garantire quella posizione direttiva dell’Esecutivo nell’ambito della relazione fiduciaria, desumibile dal combinato disposto tra gli artt. 94 e 95 Cost. e fisiologica alla forma di governo parlamentare (184), che è stata progressivamente concretizzata in quel complesso normativo volto a garantire le prerogative del «Governo in Parlamento» (185). Sul versante governativo, infatti, la razionalizzazione della procedura si registra proprio con la legge n. 400/1988, dedicata, appunto, alla «Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri», la quale ha previsto che sia il Presidente del Consiglio ad assumere l’iniziativa in merito alla posizione della questione di fiducia, previo assenso del Consiglio dei ministri (art. 2, 2o co., l. n. 400/1988), e che spetti al Presidente stesso, o ad «un ministro espressamente delegato», la relativa dichiarazione davanti alla Camera [art. 5, 1o co., lett. b), l. n. 400/1988]. Nella prassi, però, non essendo stato sciolto in senso definitivo il dilemma tra la prevalenza del principio monocratico o di quello collegiale, si registrano casi di iniziativa del Presidente del Consiglio privi del successivo «seguito» consiliare, con semplice delega ad un ministro, o, addirittura, al Sottosegretario alla Presidenza (186). Né, sotto questo profilo, anche a fronte della discutibile prassi da ultimo richiamata, il regolamento interno del Consiglio dei ministri, emanato con d.p.c.m. 10-111993 (in G.U. 15-11-1993, n. 268), che dedica l’intero Capo III alla disciplina del «seguito» delle iniziative assunte dal Consiglio dei ministri, è intervenuto sulla materia, quasi a confermare la difficoltà di giungere ad una razionalizzazione esclusivamente per via normativa della questione di fiducia sia nei rapporti tra FIDUCIA PARLAMENTARE Governo e Parlamento, sia negli equilibri interni alla compagine governativa. Anche sul versante parlamentare, la codificazione dell’istituto è stata tardiva. Alla Camera, la questione di fiducia viene disciplinata con la riforma del regolamento del 1971 (art. 116 reg. Camera); al Senato, si deve addirittura attendere la novella regolamentare del 1988, che, peraltro, interviene soltanto su un profilo limitato della materia, introducendo il divieto di porre la questione di fiducia sugli interna corporis acta (art. 161, 4o co., reg. Senato). Duplici le conseguenze che discendono dalla posizione della questione di fiducia. Sul piano del diritto costituzionale, essa comporta l’obbligo del Governo di dimettersi in caso di voto sfavorevole di una Camera sul provvedimento su cui è stata posta (187). Sul piano della procedura parlamentare, la posizione della questione di fiducia — che può verificarsi tendenzialmente su qualsiasi oggetto di discussione in Parlamento — implica rilevanti conseguenze: votazione palese per appello nominale; priorità dell’oggetto posto in votazione; indivisibilità e conseguente inemendabilità dell’oggetto stesso (188). Ne consegue un potenziale utilizzo dell’istituto sia a fini di garanzia della disciplina di maggioranza, sia a fini antiostruzionistici (c.d. fiducia tecnica) (189). L’assimilazione delle modalità di votazione alle altre votazioni fiduciarie operata dai regolamenti e dalle prassi parlamentari mira a ribadire le garanzie che si sono sopra messe in rilievo circa l’assunzione di responsabilità del singolo parlamentare (190) e la trasparenza del processo decisionale, che legittimamente il Governo può trasporre — a relazione fiduciaria già avviata — su un provvedimento che ritenga particolarmente significativo ai fini dell’attuazione dell’indirizzo. Per il resto, i regolamenti dei due rami del Parlamento mantengono una disciplina fortemente differenziata. Alla Camera, con la riforma del 1971, vengono superate le tradizionali avversioni del principale partito di opposizione nei confronti dell’istituto (191), ma la formale introduzione della questione di fiducia viene compensata da una disciplina restrittiva quanto alle materie su cui è consentita, e ampliativa quanto alle modalità e ai tempi di discussione, limitando, in tal modo, l’utilizzo dell’istituto a fini antiostruzionistici. Sotto il primo profilo, l’art. 116, 4o co., reg. Camera, prevede che la questione di fiducia non possa essere posta su: «proposte di inchieste parlamentari»; «modificazioni del regolamento» e questioni regolamentari; «autorizzazioni a procedere e verifica delle elezioni»; nomine di spettanza parlamentare e «fatti personali»; nonché su tutto «quanto attenga alle condizioni di funzionamento interno della Camera e su tutti quegli argomenti per i quali il regolamento 25 prescrive votazioni per alzata di mano o per scrutinio segreto». In primo luogo, viene cosı̀ opportunamente escluso l’ambito degli interna corporis acta dalle materie su cui è possibile porre la questione di fiducia, in quanto estraneo ai rapporti tra Governo e Parlamento e, quindi, alla relazione fiduciaria. In secondo luogo, però, la norma regolamentare viene erroneamente a collegare il divieto di porre la questione di fiducia non già ad un omogeneo complesso di materie non riconducibili alla relazione fiduciaria, bensı̀ ad un criterio come quello relativo alle modalità di votazione inidoneo a fornire un ancoraggio certo alla disciplina relativa ai profili oggettivi dell’istituto. Due paiono le ragioni in grado di spiegare questa scelta: circoscrivere il più possibile l’ambito in cui può operare la questione di fiducia (non si dimentichi che, nel momento in cui viene introdotto l’art. 116 reg. Camera, è ancora prevalente il voto segreto sul voto palese, e che, per molte materie cruciali inerenti al rapporto tra Governo e Parlamento, come la programmazione dei lavori, è ancora prevista la votazione per alzata di mano) (192); collegare la questione di fiducia non tanto ai rapporti tra Governo e Parlamento, con particolare riferimento all’attuazione del programma, quanto piuttosto alle materie inerenti ai diritti fondamentali, su cui può essere richiesto il voto segreto (art. 49, 1o co., reg. Camera). Il progetto che ispira la riforma del 1971 è quindi ben più complesso di quanto considerato, a prima vista, dalla dottrina maggioritaria (193). Non è soltanto finalizzato a garantire una disciplina restrittiva dell’oggetto della questione di fiducia come contropartita dell’ingresso del PCI nella «maggioranza regolamentare» (194), ma intende collegare tale disciplina alla tutela dei diritti di libertà della prima parte della Costituzione (in parte, espressamente richiamati dall’art. 49, 1o co., reg. Camera). Di qui, però, il vizio di fondo di una normativa, che, anziché riconnettere in senso stretto i profili oggettivi dell’istituto ai contenuti della relazione fiduciaria, a garanzia dello «svolgimento» dei punti più qualificanti del programma di governo in Parlamento, persegue un più ampio collegamento, mediante il richiamo al voto segreto, alle «materie di coscienza» e ai diritti fondamentali. Prospettiva, quest’ultima, errata, non soltanto perché individua un’area ingiustificatamente preclusa al rafforzamento in Parlamento dell’indirizzo governativo (195), ma soprattutto perché ultronea rispetto alla logica della questione di fiducia nell’ordinamento costituzionale italiano, finalizzata a garantire l’attuazione dei punti più qualificanti del programma di governo. Anche per quanto riguarda gli aspetti procedurali che discendono dalla posizione della questione di 26 FIDUCIA PARLAMENTARE fiducia, con particolare riferimento alle modalità e dei tempi di discussione, la disciplina del regolamento della Camera del 1971 ha mostrato tutti i suoi limiti. Essa si è infatti paradossalmente prestata ad un uso ostruzionistico, soprattutto nella parte in cui forniva ampie garanzie circa la possibilità di intervento del singolo deputato nel dibattito su questioni di fiducia poste sull’approvazione o reiezione di emendamenti ed articoli ai progetti di legge (art. 116, 1o co., reg. Camera). Prova ne siano le successive vicende parlamentari, che hanno mostrato la costante necessità di procedere a continui aggiustamenti e razionalizzazioni della disciplina della discussione sulla questione di fiducia, soprattutto attraverso la «giurisprudenza» parlamentare e i pareri della Giunta per il regolamento. Anzitutto, il cosiddetto «lodo Iotti» del 23 gennaio 1980, con il quale il Presidente della Camera afferma il carattere di «discussione politica» dell’illustrazione degli emendamenti al testo, «tendente ad influire sullo stesso voto di fiducia», cosicché essa va disciplinata secondo il principio generale della discussione di cui all’art. 43 reg. Camera, che consente un solo intervento a ciascun deputato. In secondo luogo, il parere della Giunta per il regolamento dell’8 febbraio 1989 (confermato dall’Assemblea nella seduta del 28 febbraio 1990), che, recependo i contenuti della riforma regolamentare del 1988 sulla prevalenza del voto palese, afferma il principio per cui, in caso di questione di fiducia posta su un disegno di legge composto da un unico articolo, la votazione finale può (ma non deve) essere a scrutinio segreto. Pur mantenendo l’anomalia della doppia votazione finale e non sciogliendo il nodo — ancora irrisolto — in merito alla facoltà del Governo di porre la questione di fiducia sulla votazione finale di un progetto di legge, viene cosı̀ quantomeno superato il doppio scrutinio con modalità di votazione differenti (uno palese e uno segreto) in caso di progetti di legge composti da un unico articolo, che poteva, tra l’altro, minare alla radice la stabilità dei governi (196). Di qui, muove quel processo che ha condotto ad un’ulteriore razionalizzazione della disciplina della questione di fiducia, che, ben al di là dell’art. 116 reg. Camera (ed anzi spesso in sovrapposizione ad esso), e, piuttosto, nel solco dei principi dell’art. 94 Cost., ha segnato l’introduzione di una serie di garanzie procedurali per il Governo in Parlamento (197). Dalla «giurisprudenza» del Presidente della Camera e dal decisivo apporto dei pareri della Giunta per il regolamento deriva, quindi, in caso di posizione della questione di fiducia, una diversa configurazione del procedimento di deliberazione parlamentare rispetto a quello ordinario (198), che si riflette in de- terminate garanzie per il Governo, specie nel procedimento legislativo (199). Al Senato, invece, dal punto di vista dell’oggetto, anche con la novella regolamentare del 1988, non si è giunti ad una disciplina cosı̀ restrittiva come quella prevista dal regolamento della Camera. Né, sul piano strettamente procedurale, si pongono tutti i problemi che caratterizzavano — e ancor oggi, in qualche misura, caratterizzano — la prassi della Camera: è pacificamente riconosciuta la facoltà di porre la fiducia sulla votazione finale di un disegno di legge; non si è mai prodotto un ostruzionismo radicale sui tempi e sul numero di interventi in occasione della posizione della questione di fiducia; non è mai stata prevista l’obbligatorietà del voto finale a scrutinio segreto su un disegno di legge, e, con essa, non si sono mai posti tutti i conseguenti problemi connessi alla questione del doppio scrutinio. Alle differenze intercorrenti nella disciplina della questione di fiducia tra i due rami del Parlamento, si aggiunge la previsione (alla Camera, ma non al Senato) di un intervallo di ventiquattro ore tra la posizione della questione di fiducia e la sua votazione, «salvo diverso accordo tra i gruppi» (art. 116, 3o co., reg. Camera), in cui il rapporto fiducia si intende «sospeso», paradossalmente in un solo ramo del Parlamento (200). Nel presupposto — in verità poco condivisibile nell’ottica di una più ampia revisione della forma di governo — del mantenimento del bicameralismo paritario nella relazione fiduciaria, è quindi opportuno riconoscere che tra i regolamenti dei due rami del Parlamento permangono differenze ancora considerevoli che richiederebbero un’opportuna armonizzazione (201). Nella prassi repubblicana si è cosı̀ sempre più consolidato un utilizzo «procedurale» della questione di fiducia, finalizzato a garantire l’unità e l’omogeneità dell’indirizzo politico, a volte anche al di là di quanto previsto dagli accordi di coalizione (202). Da originario meccanismo di verifica della sussistenza della fiducia parlamentare su specifiche articolazioni del programma di governo, essa si è progressivamente trasformata in strumento di richiamo alla disciplina di maggioranza (203) e in principale tecnica antiostruzionistica (204). L’istituto, tuttavia, ha svolto tali funzioni in maniera differente in regime proporzionale, ovvero in regime maggioritario. In effetti, sia pure in termini molto schematici, si può riscontrare che, nella prima fase della prassi parlamentare repubblicana, la questione di fiducia si è prevalentemente configurata nei termini della cosiddetta fiducia tecnica, ovvero come strumento di compensazione della debole posizione del Governo in Parlamento (205). Essa, in altre parole, già costituiva un meccanismo procedurale in FIDUCIA PARLAMENTARE grado non tanto di verificare la sussistenza della relazione su punti qualificanti dell’indirizzo governativo, quanto, piuttosto, di sterilizzare le tecniche ostruzionistiche sia sotto il profilo dei tempi di intervento, che sotto quello del numero degli emendamenti presentati. Specie per come si è andata progressivamente affinando, la questione di fiducia si atteggiava, quindi, tra il Governo e il Parlamento, in riferimento sia alla necessità di rinsaldare le fila della maggioranza, che a quella di contenere l’opposizione. Era la debolezza dell’istituzione governativa ad indurre ad un determinato utilizzo dell’istituto nei confronti della maggiore forza e centralità dell’istituzione parlamentare, complessivamente considerata. Con il maggioritario, invece, la questione di fiducia finisce per atteggiarsi sempre più tra il Governo e la «sua» maggioranza parlamentare, in quanto il primo, forte di una sorta di legittimazione elettorale diretta, può utilizzarla per «imporre» i suoi provvedimenti, anche nei confronti della maggioranza e oltre l’accordo di coalizione (206). Contrariamente a quanto si sarebbe portati logicamente a ritenere, i dati sembrerebbero dimostrare che l’istituto dilaghi proprio in ambiente maggioritario (207), per scadere in prassi in forte odore di incostituzionalità, soprattutto quando viene combinato con l’(ab)uso del potere di emendamento del Governo. È il caso, emblematico, del combinato con i cosiddetti maxi-emendamenti governativi alla legge finanziaria, che ha caratterizzato le più recenti sessioni di bilancio, e che ha determinato, con la colpevole complicità dei Presidenti di Assemblea (specie nella XIV Legislatura) e con il discutibile avallo della Corte costituzionale (sent. nn. 391/1995; 398/1998), la sostanziale elusione del disposto dell’art. 72, 1o co., Cost., nella parte in cui dispone che ciascun disegno di legge sia approvato «articolo per articolo e con votazione finale» (208). Anche a voler riconoscere, con la giurisprudenza costituzionale, la mancanza di una nozione contenutistica di «articolo», sembra davvero arduo non ammettere che la posizione della questione di fiducia su maxi-emendamenti composti da un unico articolo e centinaia di commi non venga a determinare il declassamento definitivo dell’istituto a semplice escamotage procedurale, che va ben al di là del richiamo alla disciplina di maggioranza, ponendosi assolutamente al di fuori dei tratti costituzionali della relazione fiduciaria e con negativi riflessi sul procedimento di formazione della legge e sullo stesso sistema delle fonti. In sostanziale abuso dell’istituto, nelle legislature del maggioritario si è quindi determinato uno scenario degenerativo, acuito da quello che è stato significativamente definito come «inseguimento del precedente “peggiore”» (209), in cui le regole non scritte del diritto parlamentare smarriscono le più profonde 27 ragioni di equità, per fornire invece legittimazione a prassi di dubbia legittimità costituzionale. (175) Sulla questione di fiducia come riflesso della struttura bilaterale della relazione fiduciaria, cfr., per tutti, Manzella, Note sulla questione di fiducia, cit., 267 ss.; Olivetti, La questione di fiducia, cit., 171; Lippolis, Le procedure parlamentari, cit., 226. (176) Sulle origini della «questione di fiducia» o «questione di Gabinetto» in periodo statutario, cfr., di recente, Rossi, Saggio sul sistema politico italiano dell’Italia liberale, cit., 38 ss. Per il consolidamento della procedura, si vedano le ricostruzioni di Boccaccini, La questione di fiducia, Milano, 1974, 3 ss.; e, soprattutto, Olivetti, La questione di fiducia, cit., 47 ss. V. anche supra, par. 2. (177) Cfr., per tutti, Astraldi, L’ostruzionismo parlamentare e la questione di fiducia, in Roma economica, 1953, 71 s.; De Valles, Limiti che pone la questione di fiducia da parte del Governo, RAm, 1954, 615. Per la ricostruzione di queste tesi e per la relativa critica, cfr. Olivetti, La questione di fiducia, cit., 159 ss., il quale, peraltro, conclusivamente rileva che le critiche alla questione di fiducia intendono contestarne il regime procedurale piuttosto che la legittimità costituzionale in sé (ivi, 169). (178) In questo senso, ad esempio, inquadra l’istituto G. U. Rescigno, La responsabilità politica, cit., 223. (179) In questo senso, ad esempio, Mannino, op. cit., 284 ss.; nonché, più di recente, Midiri, «Fiducia parlamentare», cit., 2490, il quale ritiene che «l’idea della collaborazione paritaria tra i due organi costituzionali, e quindi della fiducia come relazione continua e reciproca, sia prevalentemente il riflesso della “centralità” assunta dalla mediazione dei partiti in parlamento e dunque “regolarità” di una fase, assai considerevole, del nostro assetto di governo, ma non tratto essenziale del modello costituzionale». (180) Tanto è vero che alcuni autori, valorizzando in regime maggioritario la posizione direttiva del Governo, dubitano che siano ancora riscontrabili quelle ragioni che avrebbero precedentemente condotto alla formazione di una consuetudine costituzionale che segnerebbe, in riferimento alle conseguenze procedurali discendenti dalla questione di fiducia, una sostanziale autolimitazione delle Camere per consentire l’attuazione del programma di governo: cfr., ampiamente, Lupo, in Le regole del diritto parlamentare nella dialettica tra maggioranza e opposizione, cit., 95 ss., spec. 103. (181) In questo senso, Manzella, Note sulla questione di fiducia, cit., 268 s. V. anche Maccanico, «Mozione», cit., 3, che fa riferimento al «processo circolare» della relazione fiduciaria. (182) In questo senso, cfr., ad esempio, Galizia, «Crisi di Gabinetto», cit., 380; Lippolis, Le procedure parlamentari, cit., 226. (183) In questa prospettiva, cfr. Rizza, Il Presidente del Consiglio dei ministri, Napoli, 1970, 221 ss. (184) In questa prospettiva, Manzella, Note sulla questione di fiducia, cit., 268 ss. e, ampiamente, Olivetti, La questione di fiducia, cit., 172 ss. (185) L’espressione, che si deve a Manzella, Il Governo in Parlamento, in L’istituzione Governo, cit., 87 ss., è successivamente entrata in uso corrente in dottrina per indicare il complesso delle attività dell’Esecutivo in relazione ai lavori parlamentari. (186) Sul punto, cfr. Sicardi, «Controllo e indirizzo parlamentare», cit., 117. (187) Procedura in esito alla quale, per reiezione della questione di fiducia, si sono verificati gli unici due casi di crisi parlamentare della storia repubblicana: il 9 ottobre del 1998, quando la Camera dei deputati rigetta la questione di fiducia posta dal governo Prodi I sulla risoluzione n. 6-00065 (Mussi ed altri), presentata dopo le comunicazioni rese dal Governo in esito alla verifica di maggioranza, in occasione della decisione di parte 28 FIDUCIA PARLAMENTARE del gruppo parlamentare di Rifondazione comunista di votare contro la manovra di bilancio per il 1999, e il 24 gennaio 2008, quando il Senato rigetta la questione di fiducia posta sulla risoluzione n. 6-00066 (Finocchiaro ed altri), presentata dopo le comunicazioni rese dal Governo in esito alla verifica di maggioranza, in occasione della decisione di due dei tre senatori dell’Udeur di uscire dalla coalizione di maggioranza. (188) Secondo la prima ricostruzione, poi più volte ripresa in dottrina, di Manzella, Note sulla questione di fiducia, cit., 297 ss. (189) Sul punto, cfr., ad esempio, Sicardi, «Controllo e indirizzo parlamentare», cit., 118. Ma, sulla labile distinzione tra questione di fiducia «politica» e questione di fiducia «tecnica», anche rispetto alle proposte di introduzione della c.d. «questione di Gabinetto» avanzate da esponenti del PSI negli anni Ottanta, in quanto comunque destinate a garantire analoghi vantaggi procedurali, v. F. Cocozza, Il Governo nel procedimento legislativo, Milano, 1989, 233 ss. (190) Ciò rifletterebbe l’intento, attraverso la questione di fiducia, di attivare forme di responsabilità politica dei singoli parlamentari nei confronti del Governo: cfr. Caretti, «Responsabilità politica», cit., 3. (191) Sul punto, in maniera esemplificativa, Colonna, Il rapporto fiduciario parlamentare nel sistema costituzionale e nella prassi, in Isle, Indagine sulla funzionalità del Parlamento. Relazioni e dibattiti, II, Milano, 1969, 201 ss., spec. 206, il quale considera la questione di fiducia «un istituto contrario alla lettera e allo spirito della Costituzione». (192) Sul punto, cfr. Tanda, op. cit., 195, che si mostra critico sulla decisione di escludere la possibilità di porre la questione di fiducia sulle votazioni concernenti l’ordine dei lavori, in quanto inerenti al rapporto Governo-Parlamento. (193) Cfr., per tutti, gli spunti critici già espressi da Boccaccini, op. cit., 71 ss., specie sotto il profilo del discutibile collegamento tra la disciplina della questione di fiducia e le modalità di votazione. V. anche Sicardi, Maggioranza, minoranze e opposizione, cit., 359. (194) Una ricostruzione critica dei prezzi pagati dal PCI per l’ingresso nella «maggioranza regolamentare» è in Caprara, Realtà e prospettive del Parlamento reale, in Il Parlamento nella Costituzione e nella realtà. Atti, regolamenti e prassi della Camera nella VII legislatura, Atti del Convegno del gruppo parlamentare radicale, Milano, 1979, 351 ss., e, con specifico riferimento alla disciplina della questione di fiducia nel regolamento della Camera, 359, ove si rileva che «la fiducia diventa (...) un volto di medusa che pietrifica interamente il dibattito». (195) In questo senso, in virtù della c.d. elasticità delle norme costituzionali, D’Andrea, op. cit., 220 s. (196) Si trattava di uno degli aspetti più curiosi della procedura seguita dalla Camera dei deputati, in caso di posizione della questione di fiducia, per una consuetudine interpretativa errata, in caso di progetto di legge composto da un unico articolo, del corretto presupposto rappresentato dall’art. 72, 1o co., Cost., laddove prescrive l’approvazione di un progetto di legge articolo per articolo e con votazione finale. In effetti, il combinato disposto tra gli artt. 49 e 91, 1o co., reg. Cam. (nella versione previgente alle riforme del 1988-90) determinava l’automatica applicazione del voto segreto alla votazione finale dei progetti di legge, con l’assurda conseguenza di arrivare ad una doppia votazione in caso di disegni di legge composti da un unico articolo (e, quindi, su tutti i disegni di legge di conversione di decreti-legge): la prima a scrutinio palese (per effetto della posizione della questione di fiducia, in applicazione, tra l’altro, del disposto costituzionale relativo alla votazione articolo per articolo di un progetto di legge) e la seconda a scrutinio segreto (ex art. 91, 1o co., reg. Cam., che prevedeva l’obbligatorietà della votazione finale a scrutinio segreto). La conseguenza paradossale era che, il Governo, battuto nella seconda deliberazione per effetto dei franchi tiratori che eludevano la disciplina di maggioranza, pur non essendo giuridicamente obbligato, era politicamente indotto alle dimissioni. Sul punto, anche per indicazioni ai casi dei governi Moro, Spadolini I, Cossiga II e Craxi I, si vedano Traversa, Le modificazioni al regolamento della Camera dei deputati con particolare riferimento al nuovo regime del voto segreto anche in rapporto alla questione di fiducia, in Associazione per gli Studi e le Ricerche parlamentari, Quaderno n. 1, Seminari 1989-1990, Milano, 1991, 159 e 165 ss., il quale insiste sulla violazione del principio del ne bis in idem che tale procedura comportava; Tanda, op. cit., 198; nonché, per una più ampia ricostruzione, Olivetti, La questione di fiducia, cit., 254 ss. (197) Per un approfondimento, si rinvia a Olivetti, La questione di fiducia, cit., 232 ss. (198) Cfr. Manzella, Il parlamento, cit., 402 s. (199) Sul punto, v. ampiamente, Olivetti, La questione di fiducia, cit., 321 ss. (200) Critico, sul punto, Lupo, Emendamenti, maxi-emendamenti e questione di fiducia, cit., 46. (201) Sul punto, cfr. Lupo, Per l’armonizzazione delle regole di Camera e Senato, in Per far funzionare il Parlamento, a cura di Manzella-Bassanini, Bologna, 2007, 63 s. (202) In questo senso, già Capotosti, op. cit., 232 ss. (203) Sull’inquadramento dell’istituto principalmente in questi termini, cfr. Olivetti, La questione di fiducia, cit., 324 ss. (204) Cfr., ad esempio, Sicardi, «Controllo e indirizzo parlamentare», cit., 118. (205) Si pensi, alla Camera, alla posizione della questione di fiducia sui disegni di legge di conversione dei decreti-legge: cfr., ad esempio, anche per ulteriori riferimenti alla dottrina, Lupo, Il «fattore tempo» nella conversione dei decreti-legge, in Associazione per gli Studi e le Ricerche parlamentari, Quaderno n. 3, cit., 365 ss.; Lippolis, Le procedure parlamentari, cit., 227 s., che individua in tale procedura le origini della c.d. fiducia tecnica. (206) Si pensi, ad esempio, nella XIV Legislatura, caratterizzata dalla più ampia base parlamentare, al Senato, al ricorso alla questione di fiducia quantitativamente non abnorme, ma significativo sia per i provvedimenti (disegni di legge in materia di finanza pubblica), sia per i tempi (su decreti-legge, spesso in prossimità dell’aggiornamento dei lavori parlamentari in occasione della pausa estiva: v., ad esempio, la questione di fiducia posta nella seduta del 31 luglio 2002 sul disegno di legge di conversione del decreto-legge 8-7-2002, n. 138, recante «Interventi urgenti in materia tributaria, di privatizzazioni, di contenimento della spesa farmaceutica e per il sostegno dell’economia anche nelle aree svantaggiate» (A.S. 1626, XIV Legislatura); e, alla Camera, alla questione di fiducia posta per ben due volte (il 29 giugno 2004 e il 19 luglio 2005, sia nella versione precedente che in quella successiva del testo rispetto al rinvio alle Camere del Presidente della Repubblica) sull’approvazione, nella prima occasione, dell’emendamento governativo al disegno di legge di delega al Governo per la riforma dell’ordinamento giudiziario (A.C. 4636-bis, XIV Legislatura), e, nella seconda, sull’articolo unico del disegno di legge di conversione del decreto-legge sulla riforma dell’ordinamento giudiziario (A.C. 4636-bis-D, XIV Legislatura). (207) Alla Camera, in regime proporzionale, dalla I alla XI Legislatura repubblicana, la questione di fiducia è stata posta «soltanto» 100 volte, con un più incisivo ricorso all’istituto, peraltro, nella parte conclusiva dell’XI Legislatura, da parte dei governi che vedevano profilarsi la «crisi» del sistema partitico tradizionale (Andreotti VII, 10 volte), o che si ponevano già come governi di «transizione» (Amato I, 5 volte), mentre, in regime maggioritario, nel più limitato periodo che intercorre dalla XII (aprile 1994) alla XV Legislatura (dicembre 2007), è stata posta ben 70 volte. Al Senato, dalla I all’XI Legislatura, il Governo ha fatto ricorso alla questione di fiducia soltanto 49 FIDUCIA PARLAMENTARE volte, mentre nel periodo delle legislature «maggioritarie» (aprile 1994-dicembre 2007) ben 42 volte. (208) Sul punto, per un’ampia e innovativa ricostruzione e ulteriori riferimenti alla dottrina e alla giurisprudenza costituzionale, si rinvia a Lupo, I mutamenti delle procedure finanziarie, cit., 151 ss.; e, soprattutto, Id., Emendamenti, maxi-emendamenti e questione di fiducia, cit., 74 ss.; Id., Il potere di emendamento e i maxi-emendamenti alla luce della Costituzione, in Quaderni regionali, 2007, 243 ss., spec. 260 ss.; nonché, volendo, Rivosecchi, L’indirizzo politico finanziario tra Costituzione italiana e vincoli europei, Padova, 2007, 289 s. e 322. (209) Cfr. Lupo, Emendamenti, maxi-emendamenti e questione di fiducia, cit., 42 ss. Analogamente, Piccione, Metodi interpretativi per il parlamentarismo (per una prospettiva di evoluzione del metodo di studio nel diritto parlamentare), GiC, 2007, 543 s., il quale mette in evidenza i rischi connessi alla «tirannia del precedente», che determina «interpretazioni continuistiche», con la conseguente «perdita di elasticità del diritto parlamentare». 11. Considerazioni conclusive. Volendo giungere a qualche considerazione conclusiva, l’analisi condotta conferma la funzione integrativa delle regole convenzionali, in esito alle riforme elettorali e alle trasformazioni del sistema dei partiti, rispetto alle norme costituzionali sulla fiducia parlamentare. Le vicende repubblicane — anche al di là dalla bipartizione individuabile per effetto dell’introduzione di un sistema elettorale semi-maggioritario nel 1993 e delle conseguenti mutazioni nella configurazione della relazione fiduciaria — mostrano il costante allontanamento delle convenzioni e delle prassi dai tratti costituzionali salienti del rapporto di fiducia, individuabili in una forma di relazione bilaterale, continua ed omogenea, che non pare comunque in- 29 conciliabile con la posizione direttiva del Governo nello svolgimento dell’indirizzo. Il concreto atteggiarsi degli istituti del rapporto di fiducia sembra infatti determinare il progressivo declassamento dei meccanismi di razionalizzazione previsti dall’art. 94 Cost., dapprima, in regime proporzionale, ad una semplice funzione ratificatoria rispetto agli accordi di coalizione, e, successivamente, in regime maggioritario, a fini di valorizzazione dell’indirizzo governativo, (quasi) direttamente legittimato dal corpo elettorale. Il superamento del modello delineato dal Costituente risulta particolarmente evidente nella prassi più recente che ha caratterizzato la questione di fiducia, concepita in termini meramente «procedurali». L’istituto, infatti, ben al di là del richiamo alla disciplina di maggioranza, fisiologico all’unità di indirizzo del governo parlamentare, diventa strumento di impropria trasposizione della necessaria omogeneità della relazione fiduciaria sul piano del procedimento di formazione della legge, attraverso una forzata trasformazione in senso binario delle modalità di espressione della (costituzionalmente libera) funzione parlamentare. Anche in tal modo, viene conseguentemente pregiudicato il conseguimento di quella sintesi pluralistica delle istanze politiche e sociali sottesa alla fiducia parlamentare nel significato più profondo da essa assunto nella Costituzione repubblicana. Guido Rivosecchi
