Fiducia parlamentare

GUIDO RIVOSECCHI
Fiducia
parlamentare
Estratto da:
DIGESTO
delle Discipline Pubblicistiche
Aggiornamento
***
con la collaborazione di
Adolfo Angeletti - Raffaele Bifulco - Alfonso Celotto
Marco Olivetti - Elisabetta Palici di Suni
INDICE
Tomo I
Agenzia dell’Unione europea per i diritti fondamentali di M. Vellano . . . . . . . p.
1
Agibilità (certificato di) di A. Massone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . »
7
Aree naturali protette di A. Crosetti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . »
10
Arricchimento ingiustificato (dir. amm.) di R. Tomei . . . . . . . . . . . . . . . »
24
Assistenza e beneficenza di I. A. Sorace
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . »
31
Atti normativi (tecniche di redazione) di S. Amore . . . . . . . . . . . . . . . »
44
Autorità amministrative indipendenti di M. Poto . . . . . . . . . . . . . . . . »
54
Autorità amministrative indipendenti nel diritto europeo di U. Cerasoli . . . . . . »
62
Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture di E. Giardino »
95
Avvalimento di S. Cresta
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 108
Azioni positive di M. Caielli . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 115
Beni forestali di A. Crosetti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 135
Bibliografia di A. Patron . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 150
Biblioteca di A. Patron
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 156
Biblioteconomia di A. Patron . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 171
Bureau international des expositions (BIE) di M. Vellano . . . . . . . . . . . . » 172
Centrali di committenza (dir. amm.) di R. Tomei e V. D. Sciancalepore
Codice di comportamento (dir. amm.) di L. Capogna e R. Tomei
Colpa della pubblica amministrazione di S. Ruscica
. . . . . . » 177
. . . . . . . . . » 186
. . . . . . . . . . . . . . » 199
Consiglio delle autonomie locali (dir. cost.) di D. Coduti
. . . . . . . . . . . . » 210
Contraente generale di F. Pascucci e R. Tomei . . . . . . . . . . . . . . . . . » 222
Contratti pubblici di R. Caranta
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 237
Costituzione economica di G. Bianco
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 259
INDICE
3
Danno all’immagine della pubblica amministrazione di F. Lillo . . . . . . . . . . p. 273
Devoluzioni di P. Vipiana
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 292
Dichiarazione di inizio attività di F. Pavoni
. . . . . . . . . . . . . . . . . . » 309
Doveri costituzionali di F. Pizzolato e C. Buzzacchi . . . . . . . . . . . . . . » 319
Efficienza energetica di L. Gili . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 340
Emendamento di G. Pistorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 353
Farmacia di S. Ciccotti
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 372
Fiducia parlamentare di G. Rivosecchi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 377
Funzioni amministrative regionali (dir. cost.) di G. Tarli Barbieri . . . . . . . . . » 401
Giustizia costituzionale di E. Palici di Suni . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 427
Inchiesta parlamentare di C. di Ruzza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 446
Tomo II
Legislazione bibliotecaria di A. Patron . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 471
Materie (riparto di competenze) di G. Di Cosimo
Multiculturalismo (dir. comp.) di E. Ceccherini
. . . . . . . . . . . . . . . » 475
. . . . . . . . . . . . . . . . » 486
Naturalizzazione di C. Bersani . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 501
Nullità dell’atto amministrativo di T. Citraro
. . . . . . . . . . . . . . . . . » 512
Occupazione nel diritto amministrativo di S. Mirate
. . . . . . . . . . . . . . » 520
Ombudsman (dir. comp.) di M. Comba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 535
Paesaggio di A. Crosetti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 542
Pari opportunità di G. Montella . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 585
Parità di genere di E. Palici di Suni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 593
Partiti politici europei di G. Grasso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 609
Patrimonio dello Stato s.p.a. di A. Giuffrida
. . . . . . . . . . . . . . . . . » 638
Potere sostitutivo (dir. cost.) di Q. Camerlengo
. . . . . . . . . . . . . . . . » 652
Potestà legislativa in materia ambientale (riparto tra Stato e Regioni) di C. De Benetti » 663
Principio di precauzione di A. Zei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 670
Pubblico impiego di G. Gallenca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 695
Regione (dir. cost.) di A. Ruggeri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 708
Regolamenti comunali di E. Giardino . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 741
Responsabilità amministrativa e contabile di S. Rodriquez . . . . . . . . . . . . » 756
Responsabilità della pubblica amministrazione (principi di) di R. Chieppa . . . . . . » 768
Risarcimento del danno ambientale di G. Festa
. . . . . . . . . . . . . . . . » 780
Secessione di D. E. Tosi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 789
4
INDICE
Semplificazione normativa (dir. pubbl.) di A. Celotto e C. Meoli . . . . . . . . . p. 806
Sponsorizzazione (contratto di) di R. Tomei e V. D. Sciancalepore
. . . . . . . . » 827
Stato (dir. internaz.) di G. Arangio-Ruiz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 841
Suolo (difesa del) di A. Crosetti
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 875
Trasparenza (principio di) di P. Tanda
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . » 884
Valutazione ambientale strategica di L. Gallo . . . . . . . . . . . . . . . . . » 946
Fiducia parlamentare
Bibliografia: Boccaccini, La questione di fiducia, Milano, 1974; Carducci, L’«accordo di coalizione», Padova, 1989; Id., Art. 94, in
Comm. alla Cost. Bifulco, Celotto e Olivetti, II, Torino, 2006, 1810 ss.;
Cerchi, Il governo di coalizione in ambiente maggioritario, Napoli,
2006; G. F. Ciaurro, «Fiducia parlamentare», in Enc. giur., XIV,
Roma, 1989, 1 ss.; D’Andrea, Accordi di governo e regole di coalizione. Profili costituzionali, Torino, 1991; Ferrara, Il governo di
coalizione, Milano, 1973; Galizia, «Crisi di Gabinetto», in Enc. dir.,
XI, Milano, 1962, 367 ss.; Id., Lineamenti generali del rapporto di
fiducia fra Parlamento e Governo, II, Milano, 1964; Id., «Fiducia
parlamentare», in Enc. dir., XVII, Milano, 1968, 388 ss.; Id., Studi
sui rapporti fra Parlamento e Governo, I, Milano, 1972; Lupo, Emendamenti, maxi-emendamenti e questione di fiducia nelle legislature
del maggioritario, in Le regole del diritto parlamentare nella dialettica tra maggioranza e opposizione, a cura di Gianfrancesco-Lupo,
Roma, 2007, 41 ss.; Mannino, Indirizzo politico e fiducia nei rapporti tra governo e parlamento, Milano, 1973; Manzella, Note sulla
questione di fiducia. Ancora sui rapporti fra maggioranza e opposizione, in Studi parl. e di pol. cost., 1969, 39 ss., poi in Annali della
Facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Genova, anno IX, Milano, 1970, 250 ss.; Id., La sentenza costituzionale sul caso
Mancuso: una decisione nel solco della tradizione parlamentare nazionale, GG, 1996, n. 3, 1 ss.; Midiri, «Fiducia parlamentare», in
Dizionario di diritto pubblico, diretto da S. Cassese, III, Milano,
2006, 2488 ss.; Olivetti, La questione di fiducia nel sistema parlamentare italiano, Milano, 1996; Id., La mozione di sfiducia a più
ministri: un mostro a più teste?, DPb, 1999, 251 ss.; G. U. Rescigno,
Dal governo delle astensioni al governo senza fiducia e senza programma. (Analisi di una crisi di governo anomala), Studi parl. e di
pol. cost., nn. 36-37, 1977, 1 ss.; A. A. Romano, La formazione del
Governo, Padova, 1977; Ruggeri, Le crisi di governo tra ridefinizione delle regole e rifondazione della politica, Milano, 1990; Russo,
Programma di governo e regime parlamentare. Analisi comparata,
Milano, 1984; Sica, La fiducia nel sistema parlamentare italiano,
RDP, 1956, 2 ss.; Sicardi, Maggioranza, minoranze ed opposizione
nell’ordinamento costituzionale italiano, Milano, 1984; Id., «Controllo e indirizzo parlamentare», in Digesto/pubbl., IV, Torino, 1989, 94
ss.; Ventura (a cura di), Le crisi di governo nell’ordinamento e
nell’esperienza costituzionale, Torino, 2001; Villone, Art. 94, in
Comm. della Cost. Branca (continuato da Pizzorusso), BolognaRoma, 1994, 237 ss.; Virga, La crisi e le dimissioni del Gabinetto,
Milano, 1948; Zagrebelsky, La formazione del governo nelle prime
quattro legislature repubblicane, RTDP, 1968, 2, 806 ss.
Legislazione: art. 94 Cost.; art. 67 Statuto albertino 4-3-1848; artt. 2,
2o co. e 5, 1o co., lett. b), l. 23-8-1988, n. 400 (disciplina dell’attività
di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri); artt. 115, 116 reg. Camera; art. 161 reg. Senato.
Sommario: 1. Premessa metodologica e delimitazione dell’oggetto
di indagine. – 2. Il quadro storico evolutivo della relazione fiduciaria. – 3. La fiducia parlamentare nel governo di coalizione in regime
proporzionale. – 4. La fiducia parlamentare nel governo di coalizione in regime maggioritario. – 5. La razionalizzazione del rapporto di
fiducia nelle procedure parlamentari. – 6. (Segue). La mozione di
fiducia. – 7. (Segue). La mozione di sfiducia. – 8. (Segue). La mancata attuazione della disposizione costituzionale: l’interruzione del
rapporto fiduciario per dimissioni volontarie del Governo e le crisi
extraparlamentari. – 9. (Segue). La mozione di sfiducia individuale
al singolo ministro. – 10. La questione di fiducia: da strumento di
verifica del continuum Governo-maggioranza parlamentare a meccanismo procedurale di rafforzamento della posizione direttiva dell’Esecutivo verso la «sua» maggioranza. – 11. Considerazioni conclusive.
1. Premessa metodologica e delimitazione dell’oggetto di indagine.
In un determinato ordinamento per «fiducia parlamentare» si intende il vincolo di carattere sinallagmatico che intercorre tra gli organi del potere esecutivo e quelli del potere legislativo rispetto alla determinazione dell’indirizzo politico e all’attuazione del
programma di governo (1). Si tratta, quindi, dell’elemento fondamentale che caratterizza la forma di governo parlamentare (2), anche se non viene a determinare il carattere democratico della forma di governo stessa (3), ben potendo quest’ultima trovare fonti di legittimazione al di fuori del circuito fiduciario,
ma comunque in raccordo con la sovranità popolare.
Ricostruita in questi termini, la fiducia parlamentare diventa attributo esclusivo del livello di governo
statale nei rapporti intercorrenti tra Governo e Parlamento.
Nell’ordinamento italiano, la revisione del Titolo V
della parte seconda della Costituzione (l. Cost. n. 3/
2001) ha aperto vasti scenari circa la configurazione delle possibili forme di governo regionali (4),
consentendo significative varianti nei confronti delle forme di governo parlamentari per il tramite della forte valorizzazione dell’autonomia statutaria (5).
Ciononostante, non sembra che l’espressione in questione possa essere, in senso stretto, riferita alle forme di governo regionali in riferimento agli eventuali
circuiti fiduciari meglio articolati dallo statuto regionale tra Presidente, Giunta e Consiglio regionale.
Si consideri, anzitutto, che la giurisprudenza costituzionale, in più occasioni, ha sottolineato che «il termine “Parlamento” (...) si riferisce, ai sensi dell’art.
55 Cost., ai due organi che lo compongono: la Ca-
6
FIDUCIA PARLAMENTARE
mera dei deputati e il Senato della Repubblica» (6),
precludendo, conseguentemente, l’impiego della locuzione all’interno di ordinamenti regionali, non già
in virtù di argomenti esclusivamente testuali (7), ma
in quanto «solo il Parlamento è sede della rappresentanza politica nazionale (art. 67 Cost.), la quale
imprime alle sue funzioni una caratterizzazione tipica ed infungibile». Se «il nomen Parlamento non ha
un valore puramente lessicale, ma possiede anche
una valenza qualificativa, connotando, con l’organo,
la posizione esclusiva che esso occupa nell’organizzazione costituzionale (8), non si vede come la «fiducia parlamentare» possa essere riferita anche alle
forme di governo regionali (9).
Che poi le Regioni, nell’esercizio della loro autonomia statutaria ex art. 123 Cost., possano ulteriormente valorizzare il rapporto fiduciario tra Giunta e
Consiglio nei termini e secondo procedure analoghe
a quelli delineati tra Governo e Parlamento dall’art.
94 Cost. e dai regolamenti parlamentari, nulla toglie
alla difficoltà di riferire la fiducia parlamentare al
circuito dell’indirizzo politico regionale.
Sul punto, valgano infatti due sole osservazioni. In
primo luogo, l’art. 126, 2o e 3o co., Cost., per un verso,
si limita a disciplinare le modalità di interruzione (e
non di instaurazione) della relazione fiduciaria tra
Presidente della Giunta e Consiglio, ma, per l’altro,
comporta conseguenze decisamente più incisive rispetto all’interruzione del rapporto di fiducia parlamentare, anche per come quest’ultima si configura
nel panorama comparatistico. La norma costituzionale prevede infatti l’automatico scioglimento del
consiglio regionale in caso di approvazione della
mozione di sfiducia al Presidente, avvicinando cosı̀ la
forma di governo regionale al governo di legislatura,
piuttosto che a quello parlamentare bastato sul rapporto di fiducia. In secondo luogo, la (possibile) diversificazione delle species forme di governo parlamentari regionali — se, per altro verso, fosse veramente valorizzata l’autonomia statutaria regionale
— renderebbe, tra l’altro, assai difficile l’individuazione di un unico genus riconducibile al governo
parlamentare regionale, che era invece univocamente desumibile — per le Regioni a statuto ordinario,
nella forma di governo assembleare — dall’art. 122,
5o co., del testo costituzionale previgente all’entrata
in vigore della l. Cost. n. 3/2001 (che prevedeva l’elezione dei componenti della Giunta regionale in seno
al Consiglio), e che poteva spiegare l’inclusione, in
più risalenti trattazioni sulla «fiducia parlamentare»,
di aspetti inerenti alla forma di governo regionale (10), o, addirittura, a quella locale (11).
Né alcuna forma di «fiducia parlamentare» sembra
potersi riferire al rapporto intercorrente tra assemblee parlamentari e rispettivi presidenti (12). Depongono in tal senso sia la mancanza di un dibattito
preventivo sulle candidature, sia la votazione a scrutinio segreto per l’elezione del presidente stesso (13). L’introduzione del principio maggioritario
dovrebbe inoltre scoraggiare, sia pure soltanto attraverso prassi e convenzioni come indica l’esperienza
inglese, l’inserimento del presidente di assemblea in
circuiti assimilabili a quello dell’indirizzo politico di
maggioranza, al fine di rafforzarne i profili di indipendenza e imparzialità (14).
È infine decisamente da escludere che rientri in alcuna forma di relazione fiduciaria (di tipo parlamentare) il rapporto intercorrente tra Presidente del
Consiglio e ministri (15); né, tanto meno, quel sistema di rapporti intessuti tra Capo dello Stato, e Presidente del Consiglio incaricato, da un lato (16), e
Presidente della Repubblica e Presidenti delle Camere, dall’altro (17), su cui, in una sorta di compensazione del deficit di rappresentanza, finiva per reggersi la forma di governo italiana in quella delicata
fase di transizione caratterizzata dalla crisi del sistema dei partiti tradizionali del 1992 e dai successivi
governi tecnici (Ciampi, Dini) (18).
Ricostruito in questi termini, l’oggetto del presente
contributo non può che riferirsi alla configurazione
dei rapporti fiduciari intercorrenti tra Governo e
Parlamento ex art. 94 Cost.
Si procederà, pertanto, ad una disamina del quadro
storico evolutivo degli istituti della relazione fiduciaria, privilegiando il metodo comparativo sotto
l’aspetto diacronico — in quanto più compiutamente
funzionale a spiegare talune specificità italiane —
per poi soffermarsi sul ruolo della fiducia parlamentare rispetto al governo di coalizione, tenendo come
variabile indipendente il sistema elettorale (19), e,
conseguentemente, il sistema dei partiti (20).
Muovendo, infatti, dagli insegnamenti di Leopoldo
Elia, che — nella prospettiva da ultimo richiamata — ha rivoluzionato la tradizionale metodologia di
classificazione delle forme di governo (21), risulterà
infatti evidente come gli istituti del rapporto fiduciario si atteggino in maniera differente rispetto alla
definizione dell’accordo di coalizione e al processo
di elaborazione e attuazione dell’indirizzo politico, a
seconda che ci si muova in «regime» (22) proporzionale, ovvero maggioritario, e a seconda che la forma
di governo parlamentare sia caratterizzata da un
multipartitismo esasperato, da un multipartitismo
temperato, ovvero da un bipartitismo rigido (23).
Sulla base di queste premesse, sarà quindi possibile procedere all’analisi delle procedure fiduciarie
— anche alla luce della prassi più recente — per
verificare quanto esse riflettano le caratteristiche «a
fattispecie aperta» delle norme costituzionali sul governo parlamentare (24), optando comunque per il
riconoscimento di un’effettiva portata giuridica delle
forme di responsabilità sottese all’art. 94 Cost. (25).
FIDUCIA PARLAMENTARE
Quest’ultimo sembra infatti mantenere, nonostante
il declassamento subito per effetto di talune regole
convenzionali sia in regime proporzionale che in regime maggioritario (26), il «valore normativo di riferimento dell’“accordo di coalizione” (...) nella parte in cui regola il rapporto fiduciario tra parlamento
e governo» (27).
(1) Configura la fiducia parlamentare come «relazione di tipo
contrattuale» tra Governo e Parlamento sulla base di impegni
reciproci nell’attuazione del programma di governo, Manzella, Il parlamento3, Bologna, 2003, 390.
(2) Cfr., per tutti, Burdeau, Il regime parlamentare nelle Costituzioni europee del dopoguerra (1932), trad. it. a cura di S.
Cotta, Milano, 1950, 107, il quale sottolinea «l’obbligo in cui si
trova il ministero di governare soltanto in senso conforme alla
volontà del corpo rappresentativo, vale a dire assicurandosi
continuamente della fiducia del Parlamento»; Crisafulli,
Aspetti problematici del sistema parlamentare vigente in Italia, J,
1958, 152; Galizia, «Crisi di Gabinetto», in Enc. dir., XI, Milano, 1962, 367 ss., intesa come «fulcro attorno a cui si muove,
pur nella varietà delle sue figure concrete, il regime parlamentare»; Id., «Fiducia parlamentare», cit., 388; Elia, «Governo
(forme di)», in Enc. dir., XIX, Milano, 1970, 642, il quale individua la fiducia parlamentare come elemento comune a tutti i
tipi di governo parlamentare, rilevando che «si può parlare di
governo parlamentare solo quando la titolarità del potere esecutivo sia concepita come un’emanazione permanente (mediante il rapporto fiduciario) del o dei collegi titolari del potere
legislativo»; anche se, per tale A., la relazione fiduciaria assume
carattere di strumento necessario, ma non sufficiente a qualificare la forma di governo in senso parlamentare, in quanto se «il
Governo procederà dal Presidente, sia pure con la fiducia “di
rincalzo” dell’Assemblea (...), la forma di governo sarà irriducibile ad una di tipo parlamentare» (ivi, 644 s.); G. F. Ciaurro,
«Fiducia parlamentare», in Enc. giur., XIV, Roma, 1989, 1.
(3) In questa prospettiva sembrerebbe invece porsi G. F.
Ciaurro, op. cit., 1, laddove rileva che «il legame fiduciario con
l’organo rappresentativo della volontà popolare attribuisce al
governo una piena legittimazione democratica nei sistemi che
accolgono i principi della separazione dei poteri, della equiordinazione degli organi democratici e del loro equilibrio mediante reciproci freni e contrappesi; talché non sarebbe pensabile di poterne prescindere se non nell’ambito di una forma di
governo radicalmente diversa, non più democratico-parlamentare, ma presidenziale, o direttoriale, o addirittura autoritaria»
(cors. ns.). Per una critica alla forma di governo parlamentare
rispetto alla realizzazione del principio democratico, v. invece
Martines, Governo parlamentare e ordinamento democratico,
Milano, 1967, passim, spec. 99 ss., il quale riconosce sı̀ che il
rapporto fiduciario — inteso in senso più ampio, come raccordo
con la sovranità popolare — sia elemento comune a tutti gli
ordinamenti che si dicono democratici, ma nega che, di per sé,
costituisca garanzia effettiva della partecipazione del popolo al
governo dello Stato (ivi, 125 s.).
(4) Cfr., ad esempio, Olivetti, Nuovi statuti e forma di governo
delle regioni. Verso le Costituzioni regionali?, Bologna, 2002,
378 ss.; Mangiameli, La riforma del regionalismo italiano, Torino, 2002, 89 ss.; e, anche in riferimento al contributo della
giurisprudenza costituzionale, Simoncini, Corte e concezione
della forma di governo, in Corte costituzionale e processi di
decisione politica, a cura di Tondi della Mura-Carducci-Rodio,
Atti del seminario di Otranto-Lecce svoltosi il 4/5-6-2004, Torino, 2005, 281 ss.
(5) Sulle possibili varianti introdotte dagli statuti delle regioni
ordinarie in materia di forma di governo, cfr., ad esempio, Olivetti, op. cit., 387 ss.; Bartole-Bin-Falcon-Tosi, Diritto regio-
nale, Bologna, 2003, 85 ss.; Bifulco, Le regioni, Bologna, 2004,
45 ss.; Coduti, Esecutivo e forma di governo regionale, in Gli
statuti di seconda generazione. Le regioni alla prova della nuova
autonomia, a cura di Bifulco, Torino, 2006, 59 ss., spec. 72 ss., in
merito alle possibili diversificazioni del rapporto fiduciario; Caretti-Tarli Barbieri, Diritto regionale, Torino, 2007, 144 ss. In
termini critici rispetto alla «chiusura» operata dalla Corte costituzionale rispetto alle possibili «varianti» alla forma di governo regionale, si veda Olivetti, Lo «spirito della Costituzione»: un concetto giuridicamente inutile, GiC, 2004, 42 ss. Per la
difesa di elementi di omogeneità, desumibili dal testo costituzionale, circa le (possibili) forme di governo regionali, si vedano, invece, Ruggeri, Autonomia statutaria e forma di governo
regionale: i «paletti» della Consulta (e una riflessione finale), in
Le istituzioni del federalismo, nn. 2-3, 2004, 377 ss.; e, soprattutto, Bin, Un passo avanti verso i nuovi statuti regionali, Re, 2004,
914 ss.
(6) Cfr. C. Cost., n. 106/2002, «diritto», n. 2; C. Cost., n. 306/
2002, «diritto», n. 4.
(7) Anche se, a ben vedere, l’intento di giustificare l’esclusiva
attribuzione del termine «Parlamento» ex art. 55 Cost. attraverso un’interpretazione non meramente letterale, ma che investe gli altri canoni dell’interpretazione costituzionale (su cui
Pinelli, Continuità e discontinuità dell’impianto repubblicano
nella prima pronuncia sul nuovo Titolo V, GiC, 2002, II, 878 ss.)
risulta riuscito soltanto «in negativo», non pervenendo la Corte
ad una «nozione “sostanziale” di Parlamento» [cosı̀, Lupo, Tra
interpretazione letterale (della Costituzione) e interpretazione
contenutistica (degli atti introduttivi del giudizio): a proposito
dei Parlamenti-Consigli regionali e dell’impugnazione dei nuovi
statuti, Re, 2002, II, 1215].
(8) Cfr. C. Cost., n. 106/2002, «diritto», n. 4; C. Cost., n. 306/
2002, «diritto», n. 4.
(9) Sviluppando qui, in riferimento alle forme di governo regionali, alcuni spunti circa il necessario raccordo, sia pure in via
non esclusiva, tra Parlamento nazionale e sovranità: cfr., ad
esempio, Sicardi, «Prove di attuazione» delle riforme costituzionali sul titolo V: i nuovi statuti, i nuovi giudizi e la Corte
costituzionale, in La riforma del titolo V della Costituzione e la
giurisprudenza costituzionale, a cura di Bettinelli-Rigano, Atti
del seminario di Pavia il 6/7-6-2003, Torino, 2004, 729.
(10) Cfr. Galizia, «Fiducia parlamentare», cit., 418 ss.; G. F.
Ciaurro, op. cit., 9 s. Per quanto, nel senso della difficoltà di
trasporre lo schema della fiducia parlamentare sul piano delle
forme di responsabilità politica degli Esecutivi regionali e locali
nel quadro costituzionale previgente alla riforma del Titolo V,
v. già Caretti, «Responsabilità politica», in Enc. giur., XXVII,
Roma, 1991, 6.
(11) Cfr. Galizia, «Fiducia parlamentare», cit., 424 ss.
(12) Contra, G. F. Ciaurro, op. cit., 9.
(13) Cfr., per tutti, De Caro, La struttura delle Camere, in Martines-Silvestri-De Caro-Lippolis-Moretti, Diritto parlamentare, Milano, 2005, 79, la quale ricorda che l’unica ipotesi in cui il
diritto parlamentare tende a riconoscere una forma di responsabilità del Presidente di fronte all’assemblea sarebbe ravvisabile nell’eventuale bocciatura da parte di quest’ultima del bilancio interno, da cui potrebbe discendere l’obbligo di dimissioni del Presidente. Sul punto, v. anche Rivosecchi, Organizzazione e funzionamento dei consigli regionali: principio
maggioritario, statuti regionali e regolamenti consiliari, in Gli
statuti regionali di seconda generazione, cit., 136 s.
(14) In riferimento al Presidente di assemblea, è questa la prospettiva che si è tentato di avvalorare anche in altra sede: cfr.
Rivosecchi, Quali rimedi all’inattuazione del «Premier question
time»? A proposito di statuto dell’opposizione e giustiziabilità
dei regolamenti parlamentari per conflitto di attribuzione, Quad.
C, 2004, 822 ss.
(15) Su questa tipologia di relazione fiduciaria, cfr. Capotosti,
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FIDUCIA PARLAMENTARE
Accordi di governo e Presidente del Consiglio dei ministri, Milano, 1975, 181.
(16) Che tende a fornire un’interpretazione estensiva — peraltro spiegabile alla luce della debolezza del sistema partitico —
delle funzioni del Presidente della Repubblica nella gestione
delle crisi e nella formazione dei governi (e dei relativi programmi): per una ricostruzione si veda, ad esempio, Mainardis,
Il ruolo del Capo dello Stato nelle crisi di governo: la prassi della
Presidenza Scalfaro, GiC, 1997, 2, 2817 ss., spec. 2825 ss. Sull’interpretazione «attivistica» del ruolo del Capo dello Stato
nella gestione delle crisi «ispirata da un favor per la prosecuzione della legislatura», v. anche Olivetti, Le dimissioni rientrate del Governo Prodi, GiC, 1997, 3, 3165 ss.
(17) In questo senso, si vedano Calandra, I governi della Repubblica. Vicende, formule, regole, Bologna, 1996, 497; e, soprattutto, Merlini, Autorità e democrazia nello sviluppo della forma
di governo italiana, I, Torino, 1997, 126.
(18) Sul punto, cfr. ancora Merlini, op. loc. ult. cit. Con specifico riferimento ai c.d. vertici fra i tre Presidenti sulle questioni
inerenti all’amministrazione della giustizia sfociati in comunicati ufficiali o persino in lettere indirizzate al Csm, cfr. Sorrentino, Presidente della Repubblica e Presidenti delle Camere, in Il
Presidente della Repubblica, a cura di Luciani-Volpi, Bologna,
1997, 165 s.
(19) Sulla «centralità» del sistema elettorale come variabile
indipendente rispetto alle caratteristiche delle forme di governo, cfr. Sartori, Ingegneria costituzionale comparata. Strutture,
incentivi ed esiti, Bologna, 1995, 39 ss. Sul punto, in merito alla
forma di governo come variabile dipendente rispetto ad un
complesso di altri elementi «esogeni» (tra cui il sistema elettorale) nelle concrete dinamiche dei rapporti tra Governo e Parlamento, cfr. Lupo, I mutamenti delle procedure finanziarie in
una forma di governo maggioritaria, in Le procedure finanziarie
in un sistema istituzionale multilivello, a cura di Di GaspareLupo, Milano, 2005, 103 ss.
(20) Secondo l’approccio di Elia, op. cit., 638 ss., spec. 640 e 642
ss. Più di recente, sul collegamento tra governo parlamentare,
relazione fiduciaria e partiti di massa, si vedano, tra i tanti,
Mangiameli, La forma di governo parlamentare. L’evoluzione
nelle esperienze di Regno Unito, Germania e Italia, Torino, 1998,
17 ss.; G. U. Rescigno, Le crisi di governo: il quadro storico, in
Le crisi di governo nell’ordinamento e nell’esperienza costituzionale, a cura di Ventura, Milano, 1990, 24 s.
(21) Elia, op. cit., 642 ss. Sull’attività pattizia dei partiti come
elemento di integrazione dei rapporti tra Governo e Parlamento, cfr., tra i tanti, Capotosti, op. cit., 123 ss. e 147 ss.; Carducci,
L’«accordo di coalizione», Padova, 1989, 173 ss.; Bonfiglio,
Forme di governo e partiti politici, Milano, 1993.
(22) In questo scritto, si utilizza il termine «regime» facendo
riferimento a quella «polivocità» messa in luce da Lanchester,
«Stato (forme di)», in Enc. dir., XLIII, Milano, 1990, 804, che vi
intende «le norme, i valori, le regole del gioco e le strutture
d’autorità che legano il rapporto tra governanti e governati nei
concreti ordinamenti», rispetto al quale pare quindi parte integrante il sistema elettorale. In questo senso, espressamente, lo
stesso Lanchester, L’innovazione istituzionale nella crisi di regime, in Associazione per gli Studi e le Ricerche parlamentari, Quaderno n. 4, Seminario 1993, Milano, 1994, 32 s.
(23) Riprendendo sempre la classificazione di Elia, op. cit., 642
ss. Sul punto, v. ora Pinelli, Forme di Stato e forme di governo,
Napoli, 2006, 156 ss. Circa l’incidenza del sistema dei partiti
sulle forme di governo, si vedano, in chiave politologica,
Lijphart, Democracies. Patterns of Majoritarian and Consensus
Government in Twenty-One Countries, London, 1984, trad. it.
Le democrazie contemporanee, Bologna, 1988, 117 ss.; nonché
Sartori, op. cit., 97 ss., spec. 115 ss., con particolare riferimento
ai diversi tipi di parlamentarismo in rapporto ai sistemi elettorali; Dahl, On Democracy, Yale University, 1998, trad. it. Sulla
democrazia, Roma-Bari, 2002, 138 ss.
(24) Cosı̀, Elia, op. cit., 640, intendendo, con questa espressione,
che le norme sulla forma di governo sono «suscettibili di essere
qualificate dal sistema dei partiti e integrate dalle regole convenzionali che ad esse fanno capo». In analogo senso, ad esempio, Ruggeri, Le crisi di governo tra «regole» costituzionali e
«regolarità» della politica, in Le crisi di governo nell’ordinamento e nell’esperienza costituzionale, cit., 84 s.
(25) Il punto, delicatissimo, non può certamente essere affrontato in questa sede. Appare però quanto meno necessario, in
chiave introduttiva rispetto alla possibile configurazione delle
forme di responsabilità nella relazione fiduciaria, ricordare le
principali tesi sulla responsabilità politica: G. U. Rescigno, La
responsabilità politica, Milano, 1967, passim, spec. 33 ss. e 96 ss.,
individua nel rapporto di fiducia tra Governo e Parlamento una
relazione stabile, unitaria e continua, nell’ambito della quale,
sulla base di parametri di controllo e verifica, il Parlamento può
arrivare a sanzionare la responsabilità politica del Governo con
la mozione di sfiducia: il rapporto di fiducia rimane però espressione di una responsabilità politica, non riconducibile ad alcuna
forma di responsabilità giuridica, in quanto priva di apposita
sanzione. In senso non dissimile, Galizia, Studi sui rapporti fra
Parlamento e Governo, I, Milano, 1972, 322 ss. Divergono da
questa prospettiva, coloro i quali tendono a ricondurre la relazione fiduciaria e la responsabilità politica del Governo di fronte al Parlamento ad una forma di responsabilità giuridica, che
passa, anzitutto, per il processo di «razionalizzazione» delle
procedure fiduciarie: cfr., anzitutto, Mortati, Istituzioni di diritto pubblico7, I, Padova, 1967, 465, in merito alla giuridicizzazione di procedimenti prima lasciati alla dimensione convenzionale e alla valorizzazione della responsabilità del Governo; Ferrara, Il governo di coalizione, Milano, 1973, 124 ss., in merito
alla normativizzazione del rapporto fiduciario e alla collocazione nella prospettiva della legalità costituzionale degli istituti
della relazione fiduciaria tra Governo e Parlamento, che definirebbero una forma di responsabilità giuridica propria del diritto costituzionale. Ancora più netta la tendenza a giuridicizzare i profili della responsabilità politica e a ricondurre gli
aspetti della responsabilità politica istituzionale-formale alla responsabilità giuridica in Pace, Le forme extrapenali di responsabilità del Capo dello Stato, in Il Presidente della Repubblica,
cit., 381 ss.; e in Pitruzzella, «Responsabilità politica», in Digesto/pubbl., XII, Torino, 1997, 297 s.
(26) Critico, sul punto, rispetto alla «degiuridicizzazione» della
relazione fiduciaria, Ruggeri, Le crisi di governo tra «regole»
costituzionali e «regolarità» della politica, cit., 52 ss.
(27) Carducci, op. cit., 176 ss.
2. Il quadro storico evolutivo della relazione fiduciaria.
La tesi che riconosce l’introduzione della fiducia
parlamentare nella forma di governo delineata dallo
Statuto albertino trova un apparente riscontro nelle
convenzioni e nelle prassi che si sovrapposero alla
costituzione formale (28), muovendo da una forte
valorizzazione in senso parlamentare dell’art. 67 dello Statuto, che si limitava ad affermare una generica
responsabilità dei ministri (29). È tuttavia ormai assodato che l’affermazione del regime parlamentare
fu assai più travagliata e complessa (30) di quanto la
dottrina costituzionalista del periodo liberale fu indotta in un primo tempo a pensare (31).
Non è certo questa la sede per poter affrontare un
tema cosı̀ delicato quale la presunta affermazione
— mediante l’instaurazione del circuito fiduciario
con il Gabinetto — della centralità della Camera dei
FIDUCIA PARLAMENTARE
deputati (32) nella forma di governo statutaria, che,
peraltro, un’attenta dottrina storiografica tende di
recente a ridimensionare (33).
In un sommario accenno alle origini degli istituti della relazione fiduciaria, va comunque riconosciuta la
(tendenziale) instaurazione di una forma di responsabilità del Gabinetto davanti al Parlamento (34), sia
pure da tratti caratterizzati da forte discontinuità, in
quanto «le Camere erano chiamate a valutare non
tanto il programma quanto la sua attuazione e il Governo nei suoi comportamenti effettivi» (35).
La forma di governo statutaria era quindi assolutamente priva di quegli elementi di omogeneità del
rapporto di fiducia che viceversa contraddistinguono
la forma di governo parlamentare repubblicana (36).
Ciò non soltanto in considerazione della mancanza
di una costituzionalizzazione formale della relazione
fiduciaria, ma soprattutto in ragione degli elementi
convenzionali che accentuavano il controllo in via
successiva della Camera. Quest’ultimo poteva anche
culminare nel «potere di crisi», ma era comunque
estraneo ad una forma di relazione contrattuale paritaria circa la determinazione dell’indirizzo politico (37). Rimaneva, infatti, sullo sfondo, la presenza
tutt’altro che passiva della Corona, che ben poteva
ricalibrare, in via preventiva, il processo di definizione del programma di governo mediante quello che è
stato definito regime della «doppia fiducia» (38), a
seconda dell’oscillazione del Gabinetto ora in favore
del Re, ora in favore della Camera, come le alterne
vicende statutarie sembrarono, a più riprese, dimostrare (39).
In definitiva, paiono forse eccessivi i tentativi di ridimensionare la portata di taluni elementi ascrivibili
ad una forma di relazione fiduciaria che si vennero
comunque a determinare — sia pure in via embrionale e attraverso il controllo in via successiva — tra
Governo e Parlamento (40), non foss’altro perché
non sarebbero altrimenti spiegabili gli appelli di fine
secolo per il recupero dei tratti salienti della monarchia costituzionale pura (41). Tuttavia, non vi è dubbio che la responsabilità del Gabinetto nei confronti
della Camera era comunque esposta alle continue
oscillazioni nei confronti dei poteri regi (42), impedendo cosı̀ una configurazione in termini bilaterali e
continuativi della relazione fiduciaria.
Al quadro storico di riferimento, deve aggiungersi
la particolare matrice genetica degli istituti poi riconducibili al rapporto di fiducia, che muove dagli
atti di sindacato ispettivo, e, in particolare, dall’interpellanza, unico strumento originariamente previsto
per provocare un contraddittorio e, eventualmente,
una deliberazione parlamentare (43). Si tratta di un
primo embrionale tentativo di ampliare, piuttosto
che predeterminare, l’area di (potenziale) emersione
della responsabilità del Gabinetto davanti alla Ca-
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mera (44), e avviare la conseguente definizione del
cleavage Destra-Sinistra (45). Questa stessa matrice
originaria si sarebbe poi concretizzata, in piena continuità dei regolamenti parlamentari, nell’esperienza
repubblicana (46), riflettendosi sulla polivalenza degli atti di sindacato ispettivo (47), solo parzialmente
ricomposta dalla funzione «unificante» della rappresentanza politica (48).
È soltanto con la cosiddetta riforma Bonghi del regolamento della Camera del 1887-1888 che viene
conferita una (sia pur limitata) autonomia alla mozione, la quale però non assurge al rango di vero e
proprio atto di indirizzo parlamentare (49), continuando — ancor più nella prassi — ad essere disciplinata come atto inautonomo: come «seguito» possibile rispetto al dibattito apertosi in occasione di
particolari atti di sindacato ispettivo (50).
In conclusione, le origini regolamentari degli istituti
di controllo e sindacato del Parlamento sul Governo — in qualche modo prodromici rispetto a quelli della relazione fiduciaria — sembrano confermare
la mancanza di un procedimento tipico, e collocare
piuttosto il rapporto tra Camera e Gabinetto nei termini di un variegato e multiforme controllo in via
successiva sull’operato del Governo, che, ben lungi
dall’essere parte «costitutiva» dell’indirizzo politico,
veniva confinato all’episodicità e alla frammentarietà delle prassi e delle convenzioni di volta in volta
instauratesi.
Anche di qui, mossero i tentativi di razionalizzazione della fiducia parlamentare esperiti nell’ambito
dell’Assemblea Costituente. Nell’avviare l’esame
dell’ordinamento della Repubblica quest’ultima si
trovò, anzitutto, di fronte alla scelta fondamentale
tra repubblica parlamentare e repubblica presidenziale, considerata «pregiudiziale» rispetto alla configurazione dello stesso Parlamento e dell’instaurazione dell’eventuale relazione fiduciaria con il
Governo (51).
Le forme di governo prese in esame dalla Seconda
Sottocommissione della Commissione per la Costituzione vennero ricondotte, da un lato, al modello
dualista presidenziale e, dall’altro, al modello monista parlamentare (52). In ordine ai sistemi presidenziali, furono riconosciuti, in maniera quasi unanime (53), i rischi derivanti dall’eccessivo accentramento delle funzioni nelle mani del presidente (54)
e dalla rigidità con cui quel modello accoglieva il
principio della divisione dei poteri (55), ricercandosi, invece, nel caso italiano, «una collaborazione attiva tra Esecutivo e Legislativo» (56), che non poteva non sfociare nella valorizzazione del rapporto
fiduciario.
Prendendo invece in esame la forma di governo direttoriale, fu sottolineato che il Governo non avrebbe avuto alcuna autonomia dal Parlamento, cosicché,
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FIDUCIA PARLAMENTARE
una siffatta configurazione dei rapporti tra poteri
— estranea alla tradizione italiana — avrebbe pregiudicato la distinzione dei ruoli e i principi di autonomia e responsabilità dell’Esecutivo di fronte al
Legislativo (57). Né a conclusioni maggiormente
soddisfacenti si giunse riflettendo sulla forma di governo assembleare, considerata eccessivamente «rigida» (58), ed inidonea ad assicurare autonomia all’Esecutivo.
Non rimaneva che l’opzione parlamentare, rispetto
alla quale fu sottolineata, in particolare, la «maggiore compenetrazione dei poteri» in rapporto al regime presidenziale (59), la migliore capacità di «stabilire un nesso di omogeneizzazione» e di «fusione»
tra i poteri (60), nonché l’idoneità del modello a consentire il controllo politico del Parlamento sul Governo (61).
Il dibattito si concluse con l’approvazione del famoso ordine del giorno Perassi (62), che si pronunciava
in favore di un sistema parlamentare, ma con «dispositivi costituzionali idonei a tutelare le esigenze
di stabilità dell’azione di governo e ad evitare le degenerazioni del parlamentarismo» (63). Tra questi
elementi di razionalizzazione della forma di governo
si collocava la disciplina del rapporto fiduciario, la
cui valorizzazione in termini di impegno reciproco
tra Governo e Parlamento avrebbe dovuto garantire
una certa stabilità per l’attuazione dell’indirizzo politico (64).
Tuttavia, l’Assemblea Costituente non riuscı̀ a dare
coerente attuazione ai principi dell’ordine del giorno
Perassi, scartando, in particolare, le proposte che, a
vario titolo, furono avanzate al fine di perseguire
un’ulteriore stabilizzazione della relazione fiduciaria: garanzia di una durata prestabilita di due anni;
concentrazione esclusivamente nel Presidente del
Consiglio (e non nell’intero Governo) del rapporto
fiduciario con le Camere e introduzione della sfiducia costruttiva; attribuzione al Parlamento in seduta
comune del potere di concedere (e revocare) la fiducia (65).
Ma, soprattutto, l’Assemblea Costituente non poteva farsi consapevolmente interprete di quella che sarebbe stata l’evoluzione del sistema, segnata dal ruolo dei partiti politici nella forma di governo e nelle
concrete dinamiche della relazione fiduciaria (66).
Ben presto, infatti, alla dimensione giuridica degli
istituti della fiducia parlamentare, cui si era giunti
mediante l’art. 94 Cost. e la progressiva razionalizzazione delle procedure parlamentari (67), si sovrappose la dimensione politica dell’accordo di coalizione, che condusse all’affermazione di una responsabilità del Governo non tanto rispetto al Parlamento,
quanto nei confronti dei partiti di cui il Governo è
espressione (68), con tutti i conseguenti problemi di
disomogeneità del «governo per ministeri, a direzione plurima dissociata» (69).
In questa prospettiva, uno spartiacque significativo
nell’analisi della relazione fiduciaria è rappresentato
dall’introduzione di un sistema prevalentemente
maggioritario (leggi nn. 276 e 277 del 1993), dai cui
effetti, sotto taluni profili, non si è tanto discostata
neanche la legge elettorale attualmente vigente (legge n. 270/2005), la quale finisce per confermare una
sorta di principio maggioritario di coalizione, piuttosto che delineare un sistema proporzionale con premio di maggioranza (70).
Alla luce del nesso intercorrente tra sistemi elettorali e sistemi partitici (71), pare quindi opportuno
procedere ad un’analisi articolata in due momenti,
che vede una prima fase delle prassi e delle convenzioni integrative dell’art. 94 Cost. delinearsi nel governo di coalizione in regime proporzionale, e una
seconda in regime maggioritario (72). Tale prospettiva di analisi sarà poi ribadita in riferimento ai singoli istituti e alle singole procedure del rapporto di
fiducia.
(28) In questo senso, cfr., per tutti, Mortati, L’ordinamento del
governo nel nuovo diritto pubblico italiano (1931), Ristampa
inalterata con una prefazione di E. Cheli, Milano, 2000, 63 s.,
che individua a fondamento del governo parlamentare in Italia
«una consuetudine integrativa dello Statuto», con particolare
riferimento alle disposizioni sulla responsabilità dei ministri.
(29) Armaroli, «Crisi di governo», in Enc. giur., X, Roma,
1988, 2, ad esempio, definisce l’art. 67 dello Statuto albertino
come «disposizione-chiave che consente il passaggio dal regime
costituzionale puro al regime parlamentare».
(30) In questo senso, per tutti, Ghisalberti, Storia costituzionale d’Italia 1848/1994, Roma-Bari, 2004, 50 ss.; Allegretti, Profilo di storia costituzionale italiana. Individualismo e assolutismo nello Stato liberale, Bologna, 1989, 435 ss. (anche in chiave
critico-ricostruttiva della dottrina statutaria); Merlini, Il governo costituzionale, in Storia dello Stato unitario dall’Unità ad
oggi, a cura di Romanelli, Roma, 1995, 9. Analogamente, cfr. già
Maranini, Storia del potere in Italia (1848-1967), Firenze, 1967,
158, che, sul punto, conia la (poi più volte utilizzata) definizione
di regime «pseudoparlamentare».
(31) Si vedano, in maniera esemplificativa, sia pure con differenti sfumature, Arcoleo, Il Gabinetto nei governi parlamentari, Napoli, 1881, 203 ss., il quale, pur nella «poca aderenza del
Gabinetto alla situazione parlamentare», riconosce, a più riprese, la sussistenza del rapporto fiduciario; S. Romano, Corso di
diritto costituzionale, Padova, 1926, 210, il quale rileva che «il
principio del Governo parlamentare è stato in Italia seguito fin
dalla emanazione dello Statuto»; Mortati, L’ordinamento del
governo, cit., 63 s. Sul punto, cfr. Ghisalberti, op. lo. ult. cit., che
non ha soltanto ricostruito la travagliata interpretazione evolutiva dello Statuto come premessa per l’affermazione del regime
parlamentare, ma ha anche spiegato l’affermazione della «vulgata» che tende a considerare già instaurata, sin dai primi anni
di entrata in vigore della Carta, la prassi della relazione fiduciaria, sulla scorta del famoso articolo di Cavour, Lo Statuto di
Carlo Alberto e i partiti avanzati, in Il Risorgimento, 10-3-1848,
n. 63, poi in Gli scritti del conte di Cavour nuovamente raccolti
e pubblicati da Zanichelli, Bologna, 1892, I, 31 ss., il quale, però,
se apriva ad una «interpretazione destinata a diventare “classica”» (Ghisalberti, op. ult. cit., 82, nt. 3), non ebbe spesso
FIDUCIA PARLAMENTARE
concreto seguito nell’azione di Cavour stesso. Quest’ultimo, infatti, specie nel c.d. «decennio di preparazione» dell’unificazione, fu spesso incline ad operare appoggiandosi ad un Esecutivo
forte in stretto raccordo con il monarca, a volte esautorando il
Parlamento dei poteri comunque riconosciuti dallo Statuto (sul
punto, v. le pregnanti considerazioni di Soddu, Il ruolo del Parlamento nella costruzione dell’unità politica e amministrativa, in
Storia d’Italia, Annali 17, Il Parlamento, a cura di Violante, Torino, 2001, 93 ss.).
(32) Si tende a preferire l’utilizzo di quest’espressione piuttosto
che del termine «Parlamento», non prevedendo lo Statuto alcuna configurazione «unitaria» delle due Camere, che sarà invece accolta dalla Costituzione repubblicana: sul punto, sia consentito un rinvio a Rivosecchi, Art. 55, in Comm. alla Cost.
Bifulco, Celotto e Olivetti, II, Torino, 2006, 1102.
(33) Si vedano, sia pure con sfumature diverse, i contributi di
Colombo, La «ben calcolata inazione»: Corona, Parlamento e
ministri nella forma di governo statutaria, e di Soddu, op. cit.,
entrambi in Storia d’Italia, Annali 17, Il Parlamento, cit., rispettivamente 67 ss. e 91 ss.; nonché, più ampiamente, Colombo,
Storia costituzionale della monarchia italiana, Roma-Bari, 2001,
74 ss.; Martucci, Storia costituzionale italiana. Dallo Statuto
albertino alla Repubblica, Roma, 2002, 59 s. e 75 ss.
(34) O, per essere più precisi, davanti alla Camera dei deputati,
in quanto il Senato regio veniva sostanzialmente esautorato dal
circuito dell’indirizzo politico: cfr. Ruini, Il Parlamento e la sua
riforma. La Costituzione nella sua applicazione, Milano, 1952,
72; Cannarsa, Senato e Camera nei loro rapporti e conflitti
(1848-1948), Roma, 1954, passim, spec. 53 ss. e 127 ss., anche per
effetto del controllo governativo esercitato mediante il meccanismo delle c.d. «infornate» (su cui cfr., ad esempio, Ghisalberti, op. cit., 76 ss.), con la conseguente affermazione della
consuetudine in base alla quale «il Senato non faceva crisi» (su
cui cfr., per tutti, Di Ciolo, «Senato (dir. vig.)», in Enc. Dir.,
XLI, Milano, 1989, 1165.
(35) Cosı̀, Sicardi, «Controllo e indirizzo parlamentare», in Digesto/pubbl., IV, Torino, 1989, 110.
(36) Cfr. già Sica, La fiducia nel sistema parlamentare italiano,
RDP, 1956, 4 ss., sul rapporto di fiducia come «relazione di
omogeneità», nonché, più ampiamente, Cuomo, Unità e omogeneità nel governo parlamentare, Napoli, 1957, 70 ss., nel senso di
una forte valorizzazione del continuum Governo-maggioranza
parlamentare.
(37) In questo senso, cfr. Sicardi, «Controllo e indirizzo parlamentare», cit., 110 (cui appartiene l’espressione virgolettata),
che, sul punto, si richiama anche alle significative considerazioni
di Calandra, Il Governo della Repubblica, Bologna, 1986, 72 ss.
(38) Cfr., tra i tanti, Armaroli, op. cit., 3; Rossi, Saggio sul
sistema politico italiano dell’Italia liberale. Procedure fiduciarie
e sistema dei partiti fra Otto e Novecento, Soveria Mannelli,
2001, 24 ss.; Martucci, op. cit., 59 s.
(39) Cfr. la ricostruzione di Merlini, Il governo costituzionale,
cit., 7 ss.
(40) Sul punto, cfr. Colombo, La «ben calcolata inazione», cit.,
73 s.; Rossi, op. cit., 38 ss., i quali, piuttosto che alla fiducia
parlamentare, tendono a richiamarsi alla prassi britannica del
c.d. «sincero esperimento» [già significativamente menzionata
— rileva lo stesso Colombo — da Miceli, «Crisi di Gabinetto»,
in Enc. giur. italiana, III, parte IV (1906), 1019 s.], tesa ad instaurare una forma di «fiducia allo stato potenziale», secondo
la quale — si potrebbe aggiungere — anche per evitare di dare
l’impressione di sindacare le scelte della Corona, «le Camere
sospendono il giudizio sull’Esecutivo in attesa di valutarne
l’operato, riservandosi quindi implicitamente la possibilità di
bocciarlo in futuro con una o anche più votazioni negative» (ivi,
74). In senso analogo, si vedano le considerazioni di Merlini, Il
governo costituzionale, cit., 31 s., in merito al costante rifiuto
della Camera subalpina di aprire un dibattito sulle dichiarazioni programmatiche del Presidente del Consiglio in occasione
11
della presentazione del Gabinetto in Parlamento. Secondo Armaroli, op. cit., 3, invece, l’accostamento alla prassi britannica
del «sincero esperimento» è sostenibile sino ad un certo punto,
in quanto si registrano diversi precedenti in cui la Camera tende a rivendicare un controllo permanente sin dalla formazione
del Gabinetto e dall’avvio della sua azione di governo.
(41) Esemplificativo quello celebre di Sonnino, Torniamo allo
Statuto, in Nuova Antologia, I, 1, 1897, con cui si chiedeva la
riaffermazione della relazione fiduciaria esclusiva tra i re e i
suoi ministri attraverso l’applicazione letterale dell’art. 5 dello
Statuto albertino (v., ad esempio, Ghisalberti, op. cit., 248).
(42) In questo senso, significativamente, Merlini, Il governo
costituzionale, cit., 9 ss., il quale, prendendo in esame le vicende
istituzionali relative alle suddette oscillazioni, rileva che «la forma di governo italiana si resse, per la maggior parte del periodo
statutario, su un sistema di non sfiducia», in quanto il governo
di gabinetto rimaneva soggetto al potere di revoca del re, alla
quale poteva «seguire la costituzione di “governi del re” che,
una volta nominati e insediati nelle loro funzioni, furono (...) in
grado di influire profondamente nella politica e negli equilibri
parlamentari del paese». Fioravanti, Le dottrine dello Stato e
della Costituzione, in Storia dello Stato unitario, cit., 439 s., arriva a mettere in dubbio la «flessibilità» dello Statuto albertino,
proprio perché la mancanza di un procedimento di revisione
costituzionale era strumentale a garantire l’immodificabilità del
«nucleo duro» delle prerogative regie anche sul piano della
forma di governo e delle relazioni fiduciarie.
(43) Cfr. Mancini-Galeotti, Norme ed usi del Parlamento italiano, Roma, 1887, 368 ss.; Longi-Stramacci, Il regolamento della Camera dei deputati illustrato con i lavori preparatori (18481968), Milano, 1968, 215 ss. Sulla tradizionale parificazione delle
mozioni alle interrogazioni ed alle interpellanze, v. Nocilla,
«Mozione», in Enc. dir., XXVII, Milano, 1977, 332 s.; Maccanico, «Interrogazioni e interpellanze», in Enc. giur., XVII, Roma, 1989, 1. Per un approfondimento, si rinvia all’ampia analisi
di Carducci, Controllo parlamentare e teorie costituzionali, Padova, 1996, 142 ss.; nonché Id., Art. 94, in Comm. alla Cost.
Bifulco, Celotto e Olivetti, II, cit., 1813 ss.
(44) Cfr. ancora Carducci, Art. 94, cit., 1814, il quale, sul punto,
conclude che «nell’esperienza statutaria è sempre risultata
estremamente labile la demarcazione fra una critica generica
espressa in Parlamento e la critica formale del Parlamento al
Governo, contenuta in atti appositamente disciplinati».
(45) Sul punto, cfr. Rossi, La fiducia preventiva nel sistema statutario, in Storia Amministrazione Costituzione, n. 6/1998, 54 ss.,
anche per una più ampia prospettiva di analisi circa il nesso tra
gli atti di sindacato ispettivo e le origini degli istituti della relazione fiduciaria.
(46) Sul punto, cfr. Manzella, «Interrogazione e interpellanza
parlamentare», in Enc. dir., XXII, Milano, 1972, 407, il quale
riconduce l’origine dell’interpellanza alla funzione di «accertamento dei “motivi” della condotta governativa (...) non solo e
non tanto come condotta passata, quanto come condotta in fieri
o futura», proponendo un espresso parallelismo con la «motivazione nel senso proprio dell’art. 94 comma 2 cost. (...) cioè
come definizione o codeterminazione di programma politico».
(47) In questa prospettiva, cfr. Manzella, «Interrogazione e
interpellanza parlamentare», cit., 407 e 412 ss., spec. 415; nonché, volendo, Rivosecchi, I poteri ispettivi e il controllo parlamentare: dal question time alle Commissioni di inchiesta, in Le
regole del diritto parlamentare nella dialettica tra maggioranza e
opposizione, a cura di Gianfrancesco-Lupo, Roma, 2007, 155 ss.
(48) In questo senso, si veda la tesi proposta da C. F. Ferrajoli,
La responsabilità politica come responsabilità per rappresentanza, in La responsabilità politica nell’era del maggioritario e nella
crisi della statualità, a cura di Azzariti, Torino, 2005, 151, il quale
riconduce la variegata articolazione degli istituti del sindacato
ispettivo al piano della responsabilità politica del Governo, non
in quanto funzionali alla responsabilità politica o strumentali
12
FIDUCIA PARLAMENTARE
alla relazione fiduciaria, ma in quanto in se stessi «articolazioni
del rapporto politicamente rappresentativo che lega il Governo
al Parlamento».
(49) Cfr. la ricostruzione in Longi-Stramacci, op. cit., 220 s.
(50) L’originaria matrice, che collegava l’interpellanza dapprima alla risoluzione (cfr. Mancini-Galeotti, op. cit., 374) e poi
alla mozione (Longi-Stramacci, op. cit., 220) come atto di deliberazione parlamentare, lascia ancor oggi traccia nell’art. 138,
co. 2, reg. Cam., il quale prevede che «qualora l’interpellante
non sia soddisfatto e intenda promuovere una discussione sulle
spiegazioni date dal Governo, può presentare una mozione».
Sul punto, v. Manzella, «Interrogazione e interpellanza parlamentare», cit., 427; Maccanico, «Mozione», in Enc. giur., XX,
Roma, 1990, 1.
(51) In questo senso, l’intervento di Mortati, in La Costituzione
della Repubblica nei lavori preparatori della Assemblea Costituente, VII, Commissione per la Costituzione, II Sottocommissione, sed. 3-9-1946, Roma, 1971, 900.
(52) Sulla riconduzione al modello monista della forma di governo parlamentare si attesta la dottrina maggioritaria: cfr., per
tutti, Mortati, L’ordinamento del governo, cit., 31 ss., spec. 34 e
45 ss.
(53) Con la nota eccezione di Calamandrei, in La Costituzione
della Repubblica, cit., sed. 5-9-1946, VII, 934.
(54) Cfr., ad esempio, sia pure con differenti sfumature, Mortati,
in La Costituzione della Repubblica., cit., sed. 3-9-1946, VII,
896; Ambrosini, in La Costituzione della Repubblica, cit., sed.
4-9-1946, VII, 922; Einaudi, in La Costituzione della Repubblica,
cit., sed. 4-9-1946, VII, 917.
(55) Cfr. Mortati, in La Costituzione della Repubblica, cit., sed.
3-9-1946, VII, 896 ss.
(56) Cosı̀, Ambrosini, in La Costituzione della Repubblica, sed.
4-9-1946, VII, 921 (cors. ns.), il quale rileva, tra l’altro, che «il
principio della separazione dei poteri con la conseguente non
diretta ed efficiente comunicazione e collaborazione fra potere
legislativo ed esecutivo — che si ha, quantunque non spinto alle
estreme conseguenze, in tale regime — causerebbe da noi inconvenienti maggiori di quelli che a volte si lamentano negli
Stati Uniti, giacché le necessità attuali della vita del Paese richiedono più che mai una collaborazione attiva fra i due poteri,
in modo che le esigenze segnalate dall’esecutivo e le proposte
relative di leggi da esso avanzate siano subito prese in esame
dagli organi legislativi». Adesivamente a questa impostazione
non assoluta ma «relazionale» del principio della divisione dei
poteri, cfr., in dottrina, Modugno, «Poteri (divisione dei)», in
NN.D.I., XIII, Torino, 1966, 476; Sorrentino, I conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato, RTDP, 1967, 678 ss.; Rossano,
La divisione dei poteri nella attuale struttura costituzionale dello
Stato di diritto e sociale, in St. Domenico Pettiti, III, Milano,
1973, 1322 ss.; Silvestri, «Poteri dello stato (divisione dei)», in
Enc. dir., XXXIV, Milano, 1985, 689 ss.
(57) Cfr., ad esempio, Ambrosini, in La Costituzione della Repubblica, cit., sed. 4-9-1946, VII, 922; La Rocca, in La Costituzione della Repubblica, cit., sed. 5-9-1946, VII, 927.
(58) Cfr. Mortati, in La Costituzione della Repubblica, cit., sed.
3-9-1946, VII, 807.
(59) In questo senso, ad esempio, Mortati, in La Costituzione
della Repubblica, cit., sed. 3-9-1946, VII, 896; La Rocca, in La
Costituzione della Repubblica, cit., sed. 5-9-1946, VII, 926.
(60) Cfr. Mortati, in La Costituzione della Repubblica, cit., sed.
3-9-1946, VII, 899. In senso analogo, anche Ambrosini, in La
Costituzione della Repubblica, cit., sed. 4-9-1946, VII, 923; La
Rocca, in La Costituzione della Repubblica, cit., sed. 5-9-1946,
VII, 926 ss.; Bozzi, in La Costituzione della Repubblica, cit., sed.
5-9-1946, VII, 929.
(61) Cfr., ad esempio, La Rocca, in La Costituzione della Repubblica, cit., sed. 5-9-1946, VII, 926 ss.; Bozzi, in La Costituzione della Repubblica, cit., sed. 5-9-1946, VII, 929.
(62) «La seconda sottocommissione, udite le relazioni degli
onorevoli Mortati e Conti, ritenuto che né il tipo di governo
presidenziale, né quello di governo direttoriale risponderebbe
alle condizioni della società italiana, si pronuncia per l’adozione
del sistema parlamentare da disciplinarsi, tuttavia, con dispositivi costituzionali idonei a tutelare le esigenze di stabilità dell’azione di governo e ad evitare le degenerazioni del parlamentarismo»: cfr. La Costituzione della Repubblica, cit., sed. 4-91946, VII, 917.
(63) La Seconda Sottocommissione si pronunciava sostanzialmente in favore della forma di governo parlamentare con elementi di razionalizzazione (che si tradurranno, principalmente,
nei limiti alla sfiducia di cui all’art. 94 Cost. e nei poteri di
direzione, di indirizzo e di coordinamento del Presidente del
Consiglio nei confronti dei ministri ex art. 95, 1o co., Cost.) e di
correzione intesi come limiti al principio maggioritario (rigidità
della Costituzione, Corte costituzionale, Presidente della Repubblica). Per un’analisi della «trasposizione» dell’«ordine del
giorno Perassi» nell’ingegneria costituzionale della Carta del
1947, con particolare riferimento agli elementi di correzione e
di razionalizzazione della forma di governo parlamentare, cfr.
Cheli, La forma di governo italiana nella prospettiva storica, in
Dalla Costituente alla Costituzione. Convegno in occasione del
cinquantenario della Costituzione repubblicana, Atti del Convegno di Roma, 18/20-12-1997, Accademia Nazionale dei Lincei, 1998, 238 s.; nonché già, specie per taluni elementi di correzione, Crisafulli, op. cit., 167 ss.
(64) Afferma esplicitamente questo nesso Mortati in La Costituzione della Repubblica, cit., sed. 5-9-1946, VII, 942 s., il quale
sottolinea la funzione della fiducia parlamentare come meccanismo in grado di assicurare «un certo periodo di vita dell’esecutivo».
(65) Su questi aspetti, si veda la recente relazione di Elia, La
«stabilizzazione» del governo dalla Costituente ad oggi, in Accademia Nazionale dei Lincei, Atti del Convegno «La Costituzione ieri e oggi», Roma, 9/10-1-2008, in corso di pubblicazione.
(66) Sul punto, in senso critico, Villone, Art. 94, in Comm. della
Cost. Branca (continuato da Pizzorusso), Bologna-Roma, 1994,
243 s., secondo il quale l’Assemblea Costituente fu eccessivamente concentrata sulla ricerca di meccanismi di razionalizzazione, sottostimando il ruolo dei partiti.
(67) Si allude, in particolare, alla riforma del regolamento della
Camera del 1971 e a quella del regolamento del Senato del
1988, con cui viene disciplinata la questione di fiducia, e alle
successive tornate novellistiche del 1988-90, con cui viene ulteriormente razionalizzato il procedimento (coordinandolo, tra
l’altro, con la riforma del voto segreto), e alla razionalizzazione
operata dalla «giurisprudenza» dei Presidenti delle Camere e
dai pareri delle Giunte per il regolamento: v. infra, par. 10.
(68) Cosı̀, Crisafulli, op. cit., 158, il quale sottolinea come, in
tal modo, «da comitato della maggioranza, il Governo si trasforma in comitato del partito o della coalizione dei partiti di
maggioranza». In senso analogo, Manzella, Il parlamento, cit.,
395.
(69) Cosı̀ sintetizzati plasticamente da Cheli-Spaziante, Il
Consiglio dei ministri e la sua presidenza: dal disegno alla prassi,
in L’istituzione Governo. Analisi e prospettive, a cura di Ristuccia, Milano, 1977, 49.
(70) Cfr. Rivosecchi, I poteri ispettivi, cit., 163. Sul punto v.
anche V. Lippolis, Premessa a Id., Partiti, maggioranza, opposizione, Napoli, 2007, VIII.
(71) Sul punto, si richiama l’ormai classica riflessione di Duverger, L’influence des systèmes électoraux sur la vie politique,
Paris, 1950; Id., Les partis politiques, Paris, 1951, trad it. I partiti politici, Milano, 1961; Id., Institutions politiques et droit constitutionnel. I. Les grands systèmes politiques, Paris, 1955, trad.
it. I sistemi politici, Roma-Bari, 1978, 118 ss., che, nel riconoscere tale nesso, giunge ad elaborare le note «leggi sociologiche» sugli effetti di aggregazione del formato partitico che
FIDUCIA PARLAMENTARE
determinerebbe un sistema maggioritario e, viceversa, su quelli di (tendenziale) frammentazione che determinerebbe un sistema proporzionale, ma che, pur avendo l’indubbio merito di
ricostruire gli elementi di interdipendenza tra legge elettorale
e sistema dei partiti, non vanno sopravvalutate, in quanto, come è stato successivamente dimostrato (cfr., ad esempio,
Lijphart, op. cit., 167 ss.), vale molto spesso il rapporto inverso
che vede — per una serie di fattori storici e sociologici — nel
sistema dei partiti la variabile indipendente rispetto al sistema
elettorale.
(72) Altri, anche di recente (cfr. Carducci, Art. 94, cit., 1817 ss.),
preferiscono articolare le vicende istituzionali della relazione
fiduciaria in tre fasi della storia repubblicana: il periodo che
intercorre dall’Assemblea Costituente al 1987, in cui si assiste
all’affermazione e al consolidamento del governo di coalizione;
il periodo che intercorre dal 1987 al 1993, che segna la crisi del
sistema di coalizione italiano; e, infine, il periodo che intercorre
dalla riforma elettorale del 1993 ai giorni nostri, segnato dalle
profonde trasformazioni degli istituti della fiducia parlamentare, determinate in esito a quella sorta di legittimazione diretta
dei Governi indotta da leggi elettorali maggioritarie. Ci sembra
di poter affermare che, tutto sommato, anche la fase di avvio
della crisi dei governi di coalizione sia sostanzialmente retta dal
sistema di convenzioni tipiche della logica di coalizione, come
dimostrano le alterne vicende in merito alle modalità di approvazione della mozione di fiducia, alle modalità di elaborazione
e attuazione del programma di governo, all’andamento delle
crisi di governo e alle prassi relative alla questione di fiducia.
Sul punto, v. infra, spec. par. 10.
3. La fiducia parlamentare nel governo di coalizione
in regime proporzionale.
In effetti, sino all’entrata in vigore di una legge elettorale (prevalentemente) maggioritaria, era la negoziazione fra i partiti nella fase successiva alle elezioni
politiche a determinare l’accordo di coalizione e
l’elaborazione del programma di governo, rispetto ai
quali la fiducia parlamentare altri effetti non aveva
se non quello di «ratificare» il contenuto dell’accordo di coalizione (73).
In questo contesto, è quindi il patto di coalizione a
diventare una «figura negoziale del diritto costituzionale», mediante la collocazione delle norme che
disciplinano il rapporto fiduciario nell’ordine della
legalità costituzionale (74).
L’accordo di coalizione, pur rimanendo distinto dalla relazione fiduciaria (75), si riflette, quindi, sulla
«qualificazione che il governo intende assumere»,
dando corpo ai «fini programmatici che i partiti della coalizione riescono a collocare nel progetto di
indirizzo», esternato dal Presidente del Consiglio
con la presentazione del programma di governo alle
Camere e approvato con la mozione di fiducia (76).
Dalla funzione «ratificatoria» (77) dell’investitura
fiduciaria rispetto al patto di coalizione discende,
però, il sostanziale ridimensionamento della disciplina giuridica posta dall’art. 94 Cost. (78) — anche
a prescindere dal rispetto o meno dell’obbligo di
motivazione della mozione (79) — che investe non
soltanto le modalità di instaurazione, ma anche
quelle di interruzione del rapporto (80), incidendo,
13
in taluni casi, anche sulla stessa durata della relazione fiduciaria (81).
Diventa in tal modo centrale, nel processo di rimodulazione continua e processuale dell’indirizzo politico di governo (82), la costante verifica dello svolgimento del programma sulla base dell’investitura fiduciaria, in maniera aderente al patto di coalizione,
che, a sua volta, diventa parametro di controllo della
fase di attuazione dell’indirizzo politico (83).
Assumendo questa prospettiva, si spiega perché le
concrete dinamiche istituzionali siano state poco
aderenti all’art. 94 Cost., soprattutto sotto il profilo
della mancanza di motivazione degli atti di conferimento o di revoca della fiducia parlamentare (84). I
presupposti sostanziali del rapporto tra Governo e
Parlamento passavano infatti per il preventivo accordo di coalizione: ciò, nella prassi, rendeva superflua, da un lato, la motivazione della mozione di fiducia, e, dall’altro, la formalizzazione della crisi parlamentare con formale mozione di sfiducia motivata (85). Di qui, la nota tendenza che finiva per confermare, da un lato, la motivazione ob relationem, e,
dall’altro, le crisi di governo extraparlamentari.
Estremizzando questa chiave di lettura, il declassamento dell’art. 94 Cost. e del significato costituzionale della fiducia parlamentare conduce, in questa
fase, alla paradossale richiesta di legittimazione di
due governi «elettorali» (Andreotti I, 17-26 febbraio
1972; Fanfani VI, 17-28 aprile 1987), formalmente
bocciati in Parlamento nel voto di fiducia, ma rispetto ai quali l’accordo tra le forze politiche di maggioranza si traduceva nell’obiettivo di dare vita ad un
governo per condurre il Paese alle urne (86): un’interpretazione delle regole convenzionali di coalizione che rischiava di utilizzare la fiducia parlamentare
come premessa per lo scioglimento anticipato delle
Camere (87).
(73) Da questo punto di vista, in maniera esemplificativa, Ferrara, op. cit., 65, secondo il quale «la fiducia opera come meccanismo di investitura dei poteri e non come modulo di preposizione dei titolari all’organo Governo», e, soprattutto, 120 ss.,
laddove il collegamento tra le due fasi distinte della nomina del
Governo e dell’investitura fiduciaria è spiegato alla luce delle
peculiarità del sistema dei partiti, in quanto ogni Governo che
si ripropone di ottenere la fiducia del Parlamento consegue ad
un processo che ha realizzato la costituzione di una coalizione
e che ha configurato un programma di azione politica che esprima l’indirizzo politico governativo, con la conclusione che
«Non ci sono possibilità diverse in un ordinamento come quello
italiano. La coalizione è una necessità istituzionale. La sua formazione è oggetto della funzione organizzatoria connessa all’incarico, come all’incarico stesso si deve la funzione di predisporre gli strumenti necessari perché si possa determinare l’accordo tra le forze politiche per la scelta di un indirizzo» (ivi,
121); Capotosti, op. cit., 123 ss.; D’Andrea, Accordi di governo
e regole di coalizione. Profili costituzionali, Torino, 1991, 34 s. e
91 ss.; Carducci, L’«accordo di coalizione», cit., 44 ss., il quale,
però, tende a distinguere l’accordo di coalizione sia dall’«elemento materiale in cui si risolve il mandato elettorale» — in
14
FIDUCIA PARLAMENTARE
quanto l’oggetto immediato è dato dalle persone da preporre
alle cariche elettive, mentre i motivi si riconnettono alla determinazione dell’indirizzo politico e alle relative intese partitiche — sia dagli istituti del rapporto fiduciario e dal programma
di governo, riconoscendo comunque che quest’ultimo recepisce
i contenuti dell’accordo di coalizione e la fiducia parlamentare
sul programma stesso (ivi, 47).
(74) Cfr. Ferrara, op. cit., 124 ss. (cui appartiene l’espressione
virgolettata). Sul passaggio dalla concezione «politica» alla
concezione «normativa» dei rapporti fiduciari, cfr. Orlando,
Studio intorno alla forma di governo vigente in Italia secondo la
Costituzione del 1948, RTDP, 1951, 1, 28 s.
(75) Sulla distinzione, cfr. Carducci, L’«accordo di coalizione»,
cit., 176.
(76) Cosı̀, Ferrara, op. cit., 130 ss. (cui appartengono le espressioni virgolettate).
(77) Per la distinzione tra Parlamento «decisionale» e Parlamento «ratificatorio», cfr., ad esempio, C. Chimenti, Riformare
il bicameralismo attraverso i regolamenti?, Quad. C., 1988, 185
ss. In specifico riferimento alla sovrapposizione della fiducia
«partitica» a quella «parlamentare», cfr., ad esempio, Pitruzzella, Il Presidente del Consiglio dei ministri e l’organizzazione
del Governo, Padova, 1986, 48 ss., il quale riscontra in tale processo anche effetti positivi, nei termini di una razionalizzazione
non soltanto formale, ma pure «sostanziale», perché viene a
postulare una relazione omogenea tra Governo e partiti di
maggioranza (ivi, 54).
(78) Sulla mancata aderenza dell’effettivo svolgersi delle vicende istituzionali all’art. 94 Cost. e sulla conseguente «degiuridicizzazione» della relazione fiduciaria, cfr. Villone, op. cit., 238
ss. Per una critica a questa tesi, v. invece Ruggeri, Le crisi di
governo tra «regole» costituzionali e «regolarità» della politica,
cit., 52 ss.
(79) Sul punto, v. infra, par. 6.
(80) Sul punto, si pensi che G. Ferrara, op. cit., 66, arriva ad
avvalorare una sorta di lettura «rovesciata» rispetto all’interpretazione prevalentemente critica delle c.d. crisi extraparlamentari, in quanto queste ultime renderebbero sostanzialmente
superflua, nel nostro ordinamento, la mancanza di un espresso
potere di revoca dei ministri da parte del Presidente del Consiglio, consentendo di evidenziare quando sia venuta meno la
base parlamentare dalla quale deriva l’investitura del Governo
secondo quanto previsto dall’accordo di coalizione. Su posizioni
non dissimili, anche se maggiormente motivate sulla necessità di
preservare — anche attraverso le crisi extraparlamentari —
l’autonomia dell’Esecutivo e la relativa libertà di rassegnare le
dimissioni per non scadere nella forma di governo assembleare,
già Galizia, «Crisi di Gabinetto», cit., 383 s.
(81) Si pensi, dal governo Pella (17 agosto 1953-5 gennaio 1954)
al governo Dini (17 gennaio 1995-11 gennaio 1996), alla prassi
dei c.d. «governi a termine», ovvero dei «governi di transizione», ovvero degli stessi «governi tecnici», caratterizzati da un
orizzonte temporale e programmatico più o meno predefinito:
per ampie indicazioni, cfr. Calandra, I governi della Repubblica, cit., 102 ss.; nonché 412 ss., in riferimento, invece, al Governo
Craxi II (1o agosto 1986 - 3 marzo 1987) e alle relative critiche
circa la durata predeterminata dell’Esecutivo in relazione al
c.d. patto della staffetta tra PSI e DC (su cui, cfr., ampiamente,
Carducci, L’«accordo di coalizione», cit., 59 ss. e 185 s.).
(82) Cosı̀, Ferrara, op. cit., 134.
(83) Cfr. Ferrara, op. cit., 140 ss.; nonché le osservazioni di
Lavagna, Maggioranza al governo e maggioranze parlamentari,
in Scritti in onore di Costantino Mortati, II, 1977, 257 ss.
(84) Cfr. Ventura, Motivazione degli atti costituzionali e valore
democratico, Torino, 1995, 138 s.
(85) Cfr. Ferrara, op. cit., 66. Carducci, Art. 94, cit., 1818, rileva
che, in tale contesto, «appariva plausibile considerare ridondante la sfiducia bicamerale con mozione motivata».
(86) In proposito, taluni hanno parlato, specie in riferimento
alla seconda delle esperienze sopra richiamate, di richiesta di
«fiducia formale» da parte del Governo, perché, in realtà, quella votazione fiduciaria del Parlamento rappresentava il presupposto per avviare lo scioglimento delle Camere: cfr. Calandra,
I governi della Repubblica, cit., 427.
(87) A questa conclusione mi pare si possa giungere «svolgendo» ulteriormente, dal punto di vista della relazione fiduciaria,
quegli spunti relativi ai rischi connessi all’affievolimento della
tesi che vede nello scioglimento anticipato un atto complesso o
«duumvirale» (secondo la definizione di Elia, La continuità nel
funzionamento degli organi costituzionali, Milano, 1958, 19 ss.;
Carlassare, Art. 88, in Comm. della Cost. Branca, BolognaRoma, 1983, 11), nella misura in cui si ammette che il Presidente della Repubblica «possa dar vita ad un apposito governo per
firmare il decreto di scioglimento»: cosı̀, in espresso riferimento
alla seconda esperienza di governo sopra richiamata, Carlassare, Presidente della Repubblica, crisi di governo e scioglimento delle Camere, in Il Presidente della Repubblica, cit., 130.
4. La fiducia parlamentare nel governo di coalizione
in regime maggioritario.
Con l’introduzione di un sistema elettorale semimaggioritario, la prospettiva muta, anche se non cosı̀
radicalmente come, a volte, si tende a sottolineare.
La coalizione di governo si forma in via preventiva
(e non più successiva) rispetto alle elezioni, con la
contestuale designazione di un leader candidato alla
Presidenza del Consiglio e di un programma di governo (88). Di qui, in sostanza, il progressivo distacco dell’indirizzo politico dall’arena parlamentare: il
Governo finisce per invocare sempre più, anche verso la «sua» maggioranza, «il consenso elettorale
quale legittimazione allo svolgimento delle linee
programmatiche esposte agli elettori» (89).
Non va, tuttavia, sopravvalutato il presunto surplus
di legittimazione delle coalizioni pre-elettorali (90),
che, a differenza di quelle post-elettorali, sarebbero
fondate in via diretta sul consenso popolare, in
quanto «il legame del governo con la rappresentanza politica va valutato in riferimento sia agli aspetti
materiali che concernono il meccanismo di scelta
dei componenti degli organi elettivi, sia a quelli contenutistici, relativi alla reale rappresentazione delle
istanze politiche espresse dalla società» (91). Ciononostante, permane la tendenza della prima tipologia di accordi di coalizione a tradursi in un indirizzo di governo maggiormente unitario, per lo meno sin quando riesce a poggiare direttamente sulla
legittimazione elettorale, rispetto alla quale la formazione dell’Esecutivo e l’investitura fiduciaria finiscono per assumere caratteristiche ulteriormente
«ratificatorie». Da questo punto di vista, il tendenziale ridimensionamento del precetto costituzionale
sulla relazione fiduciaria (art. 94 Cost.) risulta ancora più netto rispetto a quello che, nei governi di
coalizione della Repubblica dei partiti, si era già
prodotto (92).
Ciò che invece sembra mutare radicalmente sono i
soggetti della relazione fiduciaria. Nella fase prece-
FIDUCIA PARLAMENTARE
dente alla riforma elettorale in senso maggioritario
del 1993, la fiducia parlamentare diventa il principale
strumento di distinzione del piano della legalità costituzionale — che implica un «dover essere» nella
relazione, in termini di continuità e omogeneità, tra
Governo e Parlamento (93) — dal piano dell’accordo di coalizione, che si traduce nell’indirizzo politico
di maggioranza. In altre parole, è attraverso la razionalizzazione del rapporto di fiducia che passa non
solo l’autonomia costituzionale del Governo, ma anche quella del Parlamento stesso, alla cui istituzione
complessivamente intesa si riferisce la relazione nei
termini di una collaborazione biunivoca, continua e
paritaria nel processo di determinazione e rimodulazione dell’indirizzo (94).
In regime maggioritario, invece, gli istituti del rapporto di fiducia tendono piuttosto a dipanarsi tra
Governo e maggioranza parlamentare. L’Esecutivo,
forte di una sorta di legittimazione diretta, tende a
farsi interprete dell’indirizzo politico predeterminato dall’accordo preventivo di coalizione e ad utilizzare la relazione fiduciaria come vincolo procedurale
nei confronti della «sua» maggioranza (95), spesso
anche per compensare il mancato adeguamento dell’ordinamento al principio maggioritario (96).
(88) Per le implicazioni sulla configurazione della relazione fiduciaria e, soprattutto, sulle crisi di governo, cfr. Ruggeri, Le
crisi di governo tra «regole» costituzionali e «regolarità» della
politica, cit., 66 ss.
(89) Cfr. Midiri, «Fiducia parlamentare», in Dizionario di diritto pubblico, diretto da S. Cassese, III, Milano, 2006, 2489.
Nello stesso senso, cfr., fra gli altri, Carducci, Art. 94, cit., 1813
e 1817. Che «i tratti principali e originari» della relazione fiduciaria in regime maggioritario provengano dall’esito della competizione elettorale, è sottolineato da Manzella, Il parlamento,
cit., 390 s.
(90) Che, in dottrina, ha indotto taluni — anche sulla scorta
della riflessione, per rimanere al contesto italiano, di Serio Galeotti — a coniare l’espressione forma di governo «neoparlamentare»: cfr. Barbera, Una riforma per la Repubblica, Roma,
1991, 181 ss.; e, anche per un quadro comparatistico, Ceccanti,
La forma di governo parlamentare in trasformazione, Bologna,
1997, passim, spec. 13 s., 89 s. e 137 ss. e Frosini, Forme di
governo e partecipazione popolare, Torino, 2002, 103 ss.; criticamente, invece, Volpi, Forma di governo e revisione della Costituzione, Torino, 1998, 51 ss. e 119 ss. Anche dopo la «svolta» in
senso maggioritario del 1993, la forma di governo italiana pare
comunque largamente caratterizzata dal permanere di dinamiche proprie del sistema dei partiti e degli accordi di coalizione:
in questo senso, significative indicazioni — anche in riferimento
alla prassi — circa il concreto svolgimento della relazione fiduciaria tra Governo e Parlamento, in Midiri, La sopravvivenza
del Governo e i succedanei della crisi (verifiche di maggioranza
e rimpasti), DPb, 2000, 611 ss., spec. 615 ss., il quale, tra l’altro,
ricostruisce le prassi delle legislature del maggioritario con frequenti parallelismi a vicende risalenti ai governi di coalizione
del regime proporzionale (v., in particolare, le c.d. verifiche di
maggioranza, gli atti parlamentari di indirizzo come specificazione e articolazione della relazione fiduciaria — specie in tema
di politica estera —, il recupero delle prassi relative al c.d. rimpasto nel passaggio dal primo al secondo governo D’Alema);
nonché, specie sul piano dell’interruzione del rapporto fiducia-
15
rio, in Mainardis, Il ruolo del Capo dello Stato nelle crisi di
governo, cit., 2842 ss.
(91) Carducci, L’«accordo di coalizione», cit., 42.
(92) V. supra, par. 3.
(93) Sul punto, pressoché unanime la dottrina: da Sica, op. cit.,
4 ss. a Olivetti, La mozione di sfiducia a più ministri: un mostro
a più teste?, DPb, 1999, 267, il quale sottolinea che l’unità e
l’omogeneità del Gabinetto sia «un’esigenza normativa da perseguire» nella relazione fiduciaria.
(94) In questa prospettiva, valorizzando la relazione fiduciaria
tra Governo e Parlamento (e non solo maggioranza parlamentare), cfr. Manzella, Note sulla questione di fiducia. Ancora sui
rapporti fra maggioranza e opposizione, in Studi parl. e di pol.
cost., 1969, poi in Annali della Facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Genova, anno IX, Milano, 1970, 250
ss. e 266 ss.
(95) Questo aspetto è particolarmente evidente nell’uso della
questione di fiducia: v. infra, par. 10.
(96) Sotto questo profilo, per il mancato adeguamento dei regolamenti parlamentari e della c.d. legislazione elettorale di
contorno alle «regole di coalizione» del regime maggioritario, sia consentito un rinvio a Rivosecchi, Regolamenti parlamentari e forma di governo nella XIII legislatura, Milano, 2002,
61 ss.
5. La razionalizzazione del rapporto di fiducia nelle
procedure parlamentari.
Come si vedrà, è proprio rispetto a questo tendenziale atteggiarsi in maniera differente degli istituti
— a seconda della legge elettorale e del sistema dei
partiti — che assume un significato particolare il
processo di razionalizzazione delle procedure fiduciarie, inteso come giuridicizzazione delle possibili
modalità di estrinsecazione della relazione fiduciaria
stessa (97).
In tale prospettiva, la disciplina posta dalla Costituzione e dai regolamenti parlamentari dovrebbe consentire di scongiurare le «degenerazioni del parlamentarismo» paventate nell’ordine del giorno Perassi e la concezione «riduttiva» del Governo come
comitato esecutivo della maggioranza parlamentare (98), ponendo invece le premesse per la definizione di quella posizione direttiva dell’Esecutivo nella
determinazione dell’indirizzo (99), nell’ambito della
relazione bilaterale con il Parlamento postulata dai
tratti costituzionali della fiducia (100).
L’impressione sembra confermata dall’analisi dei
singoli istituti del rapporto fiduciario.
(97) Cfr., ad esempio, G. F. Ciaurro, op. cit., 2, il quale utilizza,
in questo senso, il termine «razionalizzazione» come sinonimo
di «giuridicizzazione». Per una critica radicale alla razionalizzazione del rapporto di fiducia, nella quale «il principio democratico risulta sacrificato all’esigenza della stabilità governativa», v. Martines, op. cit., 124 s.
(98) Sul punto, si veda ancora l’ampia riflessione di Elia, Governo (forme di), cit., 642 ss., spec. 644, per la considerazione
che la fiducia parlamentare è strumento necessario ma non sufficiente a qualificare in senso effettivamente parlamentare la
forma di governo, e 649, per l’analisi del possibile ridimensionamento del Parlamento nella forma di governo di Gabinetto
inglese.
(99) Sul punto, ad esempio, Mangiameli, op. cit., 97 s.
16
FIDUCIA PARLAMENTARE
(100) Sulla relazione fiduciaria come relazione paritaria, cfr.
Manzella, Note sulla questione di fiducia, cit., 267 s.; Galizia,
Studi sui rapporti fra Parlamento e Governo, I, cit., 202 ss.
6. (Segue). La mozione di fiducia.
La mozione di fiducia è disciplinata dall’art. 94, 2o
co., Cost., e dai regolamenti parlamentari (artt. 115,
1o co., reg. Camera e 161, 1o co., reg. Senato). La
fiducia parlamentare viene accordata (o revocata)
dalle Camere mediante mozione motivata e votata
per appello nominale.
Anche in virtù delle sopra accennate origini dell’istituto (101), la mozione di fiducia si presenta come un
atto di indirizzo non ascrivibile, in senso stretto, alla
categoria delle mozioni parlamentari (102), in quanto, tra l’altro, l’impulso sostanziale alla deliberazione
parlamentare che esso esprime non proviene dall’interno dell’Assemblea, bensı̀ dalle comunicazioni del
Governo sull’indirizzo programmatico (103).
È nella motivazione dell’atto che dovrebbe invece
esprimersi, in maniera costruttiva, l’apporto parlamentare alla definizione dell’indirizzo politico (104).
Il processo di fusione tra l’indirizzo del Governo e
quello del Parlamento dovrebbe poi essere assicurato dalla votazione per appello nominale (105), che
comporta la massima assunzione di responsabilità da
parte di ciascun parlamentare nella votazione dell’atto che viene a determinare la distinzione tra maggioranza e opposizione (o, meglio, opposizioni).
Nella stessa ottica, volta a preservare una definizione
unitaria ed omogenea dell’indirizzo, si spiegano anche i divieti previsti dai regolamenti parlamentari in
merito a votazioni per parti separate della mozione
o alla presentazione di ordini del giorno alla mozione di fiducia (artt. 115, 2o co., reg. Camera e 161, 3o
co., reg. Senato) (106). Viene infine confermata dai
regolamenti la votazione per appello nominale mediante la tradizionale chiama individuale sulla mozione di fiducia (combinato disposto tra gli artt. 115,
1o co., e 54, 2o co., reg. Camera, e tra gli artt. 161, 1o
co., e 116, 1o co., reg. Senato), nonostante sia ora
prevista la possibilità di effettuare la votazione nominale con procedimento elettronico (107).
Tutto ciò conferma l’impressione che i regolamenti
parlamentari perseguano un’ulteriore razionalizzazione delle modalità di instaurazione della relazione
fiduciaria, volta a salvaguardarne la solennità come
riflesso del processo di responsabilizzazione del singolo parlamentare e di trasparenza nella determinazione dell’indirizzo politico in termini univoci, chiari ed omogenei, non soltanto all’interno dell’Assemblea, ma anche nei confronti del corpo elettorale.
L’instaurazione della relazione fiduciaria, insomma,
non esprime soltanto la fusione tra l’indirizzo del
Governo e quello del Parlamento, ma, nei termini in
cui viene razionalizzata dall’art. 94 Cost. e dai rego-
lamenti parlamentari, diviene il baricentro della forma di governo, consentendo la qualificazione costituzionale di maggioranza e opposizione nel processo di determinazione dell’indirizzo stesso (108), rispetto al quale ciascun singolo parlamentare — nel
quadro dell’art. 67 Cost. — è chiamato ad esprimersi davanti al corpo elettorale e al Capo dello Stato
che ha gestito la fase precedente di formazione del
Governo.
Si sottolinea spesso che, da diversi punti di vista,
l’art. 94 Cost. non consente di pervenire ad una qualificazione sostanziale della fiducia parlamentare, soprattutto sotto il profilo dell’individuazione dei soggetti della relazione fiduciaria (Governo-maggioranza parlamentare, ovvero Governo-Parlamento), con
la conseguente necessità, in sede ricostruttiva, di
procedere ad acquisizioni dottrinali attraverso la
prassi, con continue oscillazioni tra le matrici dell’originaria multiforme «situazione parlamentare»
del periodo statutario, quelle successive del «governo di coalizione», ovvero quelle ancora successive
caratterizzate dalla legittimazione «maggioritaria»
dell’Esecutivo (109).
Tuttavia, privilegiando la prospettiva procedimentale attraverso cui dovrebbe essere incanalata la relazione fiduciaria, non può sottovalutarsi la profonda
novità rappresentata dall’ingresso della fiducia parlamentare sul piano della legalità costituzionale, per
effetto di una norma che prescrive determinate caratteristiche dell’atto di avvio della relazione fiduciaria stessa, che ha poi trovato ulteriore «svolgimento» nella disciplina dei regolamenti parlamentari.
Questi ultimi hanno infatti contribuito a fare della
votazione fiduciaria un elemento costitutivo della relazione tra Governo e Parlamento, qualificando, contemporaneamente, maggioranza e opposizione parlamentare (110).
A questi tentativi di razionalizzazione — sulla carta
tutt’altro che insufficienti, come spesso si tende invece a sottolineare — si è andata sovrapponendo
una prassi, che ha invece visto il prevalere pressoché
assoluto della motivazione della mozione di fiducia
ob relationem, in base alla quale ciascun ramo del
Parlamento, all’atto della votazione della mozione, si
richiama alle comunicazioni del Governo. Una prassi, tra l’altro, che contribuisce, specie in regime maggioritario, a rendere ancora meno razionale la previsione costituzionale del bicameralismo paritario nella relazione fiduciaria (111).
Una spiegazione assai frequente dell’elusione del disposto costituzionale tende a ricollegarlo alle diverse
formule del governo di coalizione, specie in regime
proporzionale, laddove l’accordo tra i partiti di maggioranza era successivo alle elezioni politiche, e, conseguentemente, alla già vista funzione «ratificatoria»
del voto di fiducia (112).
FIDUCIA PARLAMENTARE
In questo contesto, quando il sistema tradizionale
dei partiti si avvia alla progressiva frammentazione,
si spiegherebbero i tentativi di razionalizzazione che
passano per la piena attuazione del vincolo costituzionale in merito alla motivazione della mozione di
fiducia (inizio anni Ottanta). Ciò dovrebbe favorire
la responsabilizzazione dei partiti politici di maggioranza rispetto ai punti programmatici espressamente
richiamati nella motivazione sulla base dell’accordo
di coalizione, al fine di creare un parametro per valutare l’azione di governo e frenare le crisi extraparlamentari (113).
In questa prospettiva, assume un rilievo specifico la
votazione di fiducia ai governi Spadolini I e II, rispettivamente nel luglio del 1981 e nel settembre del
1982, in favore dei quali le Camere si pronunciano
— unici casi nella storia della Repubblica — su articolate mozioni motivate (114). Si tratta di un tentativo di rivitalizzare la responsabilità giuridico-istituzionale che si esprime nel rapporto di fiducia rispetto all’accordo di coalizione, favorendo l’emersione dell’apporto parlamentare alla definizione
dell’indirizzo di governo come vincolo contrattuale
per lo stesso Parlamento, «costretto», dalla motivazione, a sostenere coerentemente l’Esecutivo (115).
Di contro, vi è chi si mostra decisamente critico sull’efficacia della motivazione della mozione di fiducia sul piano della stabilizzazione della relazione fiduciaria (116). A tal proposito, vengono richiamate
proprio le vicende successive alla crisi del governo
Spadolini I e alla scarsa stabilità dei governi della
fase conclusiva dell’VIII Legislatura (a partire dal
governo Spadolini II) (117). Questi ultimi, infatti,
sia pure in misura più attenuata (governo Fanfani
V) (118), avevano comunque tentato di favorire la
formale emersione nel dibattito parlamentare dei
contenuti programmatici dell’accordo di coalizione,
ponendoli in allegato alle dichiarazioni di indirizzo
rese dal Presidente del Consiglio in avvio del dibattito sulla fiducia (governo Craxi I) (119).
Questa prospettiva di analisi conduce a negare l’efficacia di qualsiasi formalizzazione del nesso intercorrente tra accordo di coalizione, programma di governo e relazione fiduciaria, in quanto «il programma non può che mantenere una funzione puramente
strumentale rispetto al quadro politico, le cui oscillazioni, assai più continue e impalpabili di quanto
non lo siano i contenuti programmatici, incidono in
modo determinante sul comportamento effettivo e
sul ruolino di marcia del Governo» (120).
Entrambe le tesi finiscono per cogliere soltanto parzialmente la portata innovativa rivestita dall’obbligo di motivazione previsto dall’art. 94, 2o co., Cost.,
sia rispetto alla definizione della relazione fiduciaria (121), sia rispetto alla conformazione complessi-
17
va del rapporto tra Governo, maggioranza e opposizione parlamentare (122).
Dal primo punto di vista, la motivazione favorisce la
fusione degli indirizzi — consentendo, in maniera
decisiva, l’emersione dell’apporto parlamentare —
rispetto all’attuazione del programma di governo.
Dal secondo punto di vista, è nella motivazione che
risiede la principale discriminante nella qualificazione costituzionale di maggioranza e opposizione che
si determina nella votazione parlamentare sulla fiducia (123). È, quindi, soprattutto attraverso l’obbligo
di motivazione che la mozione di fiducia si qualifica
non già come semplice atto di approvazione della
composizione dell’Esecutivo e degli indirizzi espressi
dal Presidente del Consiglio, ma come vero e proprio parametro su cui viene a poggiare la conformazione futura del rapporto tra Governo e Parlamento (124), nel senso di una definizione del processo di
attuazione del programma che passi anche per l’originario apporto parlamentare, il quale finisce per
operare come vincolo sia per lo stesso Governo, sia
per la «sua» maggioranza (125).
Ciò non toglie che la relazione fiduciaria rimanga
fluida, in quanto caratterizzata da una dimensione bilaterale che implica il costante confronto tra Governo
e Parlamento e, in quanto tale, suscettibile di integrazioni e modificazioni nel suo concreto svolgimento (126). L’esempio di massimo apporto parlamentare
alla rimodulazione della relazione fiduciaria è infatti
ancora rappresentato dalla mozione del luglio 1977
(governo Andreotti III) sotto forma di novazione
della fiducia attraverso una semplice mozione, sia
pure con un mutamento della maggioranza (127).
Se si guarda alla successiva prassi sulla motivazione
— a partire dalla X Legislatura, in cui dal 1987 si
avvia la crisi del sistema dei partiti tradizionali — si
ha un’apparente conferma della tesi che sottolinea la
fungibilità dell’istituto rispetto alla fluidità e all’instabilità del quadro politico. Quanto più il sistema
dei partiti risulta non sufficientemente definito, tanto
più si tenta una formalizzazione dei contenuti dell’accordo di coalizione se non nella motivazione almeno nelle dichiarazioni programmatiche del Presidente del Consiglio (governo De Mita del 1988).
Quanto più la coalizione è coesa, tanto più si ritorna
al richiamo alla motivazione ob relationem (emblematici, da questo punto di vista, i primi due governi
«maggioritari»: il governo Berlusconi I del 1994 e il
governo Prodi I del 1996) (128).
Nei governi del maggioritario sono soprattutto le dichiarazioni programmatiche del Presidente del Consiglio, poste in allegato al dibattito parlamentare sulla fiducia, a costituire il parametro a cui si richiama
ciascuna Camera nella mozione. È questa, però, una
soluzione che, pur tentando di introdurre una discriminante tra accordo di coalizione e indirizzi pro-
18
FIDUCIA PARLAMENTARE
grammatici del Presidente del Consiglio, ripone ancora eccessivo peso nella dimensione politica dell’accordo di coalizione e nelle relative convenzioni, sottostimando, ancora una volta, la portata dell’obbligo
di motivazione introdotto dall’art. 94 Cost.
Occorre quindi interrogarsi sulle ragioni che hanno
segnato, anche nella prassi più recente, il ritorno alla
tradizionale formula della motivazione ob relationem (129), e ai conseguenti effetti che implica la
mancata osservanza del disposto costituzionale. In
ambiente maggioritario, infatti, una più articolata
motivazione della mozione di fiducia potrebbe avere
l’effetto indiretto di «arginare» quel surplus di legittimazione che i Governi, forti del consenso elettorale, tendono ad affermare nei confronti del Parlamento stesso, riportando, invece, la relazione fiduciaria
nell’ambito dell’alveo costituzionale.
In estrema sintesi, gli effetti della motivazione della
mozione di fiducia potrebbero variare a seconda che
la forma di governo parlamentare sia caratterizzata
da una legge elettorale proporzionale, ovvero maggioritaria: nel primo caso finendo per rafforzare
l’istituzione Governo (teoricamente più debole), attraverso il consolidamento del continuum Governomaggioranza parlamentare; nel secondo, attenuando
gli elementi di improprio rafforzamento dell’istituzione governativa (almeno teoricamente, molto più
forte), o, quanto meno, riducendo gli effetti di quella
sovra-legittimazione derivante, anche a Costituzione
invariata, dal richiamo diretto al risultato elettorale,
che, a volte, tende a «sganciare» l’Esecutivo dal confronto parlamentare (130). Entrambi gli effetti sembrano collocarsi nella (costituzionalmente corretta) prospettiva di una relazione bilaterale e costruttiva, che intercorre tra Governo e Parlamento e non
(soltanto) tra Governo e maggioranza parlamentare (131).
Tutto ciò contribuisce forse a spiegare perché la
prassi più recente abbia segnato non soltanto un recupero della motivazione ob relationem, ma anche
un richiamo ancor più sintetico e posto negli allegati
dei resoconti parlamentari alle dichiarazioni programmatiche del Presidente del Consiglio (governo
Prodi II del 2006) (132).
(101) Cfr. Nocilla, op. cit., 332 s.; Maccanico, «Mozione», cit.,
1 s. V. anche supra, par. 2.
(102) In questo senso, ad esempio, Maccanico, «Mozione»,
cit., 1.
(103) Sottolinea questi profili, Manzella, Il parlamento, cit.,
393, che riconduce pertanto la procedura di instaurazione del
rapporto fiduciario ai procedimenti «duali», in quanto frutto
del concorso tra l’autonomia del Governo che si esprime nel
programma e quella del Parlamento che si esprime nella fiducia
(o nel rifiuto della fiducia). V. anche Maccanico, «Mozione»,
cit., 1. Diversamente, Ferrara, Gli atti costituzionali, Torino,
2000, 138, riconduce la mozione di fiducia alla categoria delle
«richieste» nell’ambito della più ampia tipologia di atti «pro-
pulsivi della dinamica costituzionale» proprio come «tramite
ulteriore ed intermedio» rispetto alle dichiarazioni del Presidente del Consiglio, onde salvaguardare, oltre all’autonomia
deliberativa dell’Assemblea, anche la stessa natura parlamentare dell’atto di impulso, non soltanto sul piano formale ma
anche su quello sostanziale.
(104) In generale, sulla mozione come atto sostanzialmente di
indirizzo e di definizione dell’apporto parlamentare su una determinata questione nei confronti del soggetto a cui è indirizzata, cfr. Nocilla, op. cit., 341 ss. In specifico riferimento alla
funzione della motivazione della mozione di fiducia come strumento di definizione dell’apporto parlamentare all’indirizzo, si
vedano, sia pure con diverse sfumature, Sica, op. cit., 3; Cuomo,
op. cit, 147 e 159 s. (in esclusivo riferimento alla maggioranza
parlamentare); Galizia, «Crisi di Gabinetto», cit., 372; Id., Lineamenti generali del rapporto di fiducia, cit., 55 ss.; Mortati,
Istituzioni di diritto pubblico, I, cit., 465; Manzella, Note sulla
questione di fiducia, cit., 266; Sicardi, Maggioranza, minoranze
ed opposizione nell’ordinamento costituzionale italiano, Milano,
1984, 271 ss.; Ruggeri, Le crisi di governo tra ridefinizione delle
regole e rifondazione della politica, cit., 84 s.; D’Andrea, op. cit.,
99 ss.; Ventura, op. cit., 140 ss.; Olivetti, La questione di fiducia nel sistema parlamentare italiano, Milano, 1996, 104 ss. Per
indicazioni sulla prassi, v. anche Manzella, Il tentativo La Malfa. Tra febbraio e marzo 1979, nove giorni per un governo, Bologna, 1980, 24 ss. In senso difforme, Mannino, Indirizzo politico e fiducia nei rapporti tra governo e parlamento, Milano,
1973, 277 ss., il quale nega che la motivazione possa costituire
meccanismo di partecipazione delle Camere alla determinazione dell’indirizzo, e ne individua un più circoscritto strumento,
funzionale a garantire l’individuazione delle finalità politiche
dell’atto parlamentare che incide sul rapporto fiduciario (ivi,
281).
(105) Cfr., per tutti, Galizia, Lineamenti generali del rapporto
di fiducia, cit., 67 s.
(106) Sul punto, cfr. Manzella, Il parlamento, cit., 394; Lippolis, Le procedure parlamentari del rapporto fiduciario, in Martines-Silvestri-De Caro-Lippolis-Moretti, Diritto parlamentare, cit., 218; Midiri, «Fiducia parlamentare», cit., 2490.
(107) Sottolinea questo aspetto, Lippolis, Le procedure parlamentari, cit., 218. Si veda anche Tanda, Modalità di votazione e
questione di fiducia, in Associazione per gli studi e le ricerche parlamentari, Quaderno n. 3, Seminario 1992, Milano,
1993, 192.
(108) Cfr., ad esempio, la prospettiva di Sicardi, Maggioranza,
minoranze e opposizione, cit., 270 ss., il quale sottolinea il nesso
tra principio maggioritario, votazione fiduciaria e determinazione di «un circuito preferenziale di indirizzo» rispetto al quale,
già nella cornice costituzionale dell’art. 94 Cost., si determinano
maggioranza e opposizione.
(109) In questo senso, di recente, Carducci, Art. 94, cit., 1817 ss.
(110) In questa prospettiva, Manzella, Il parlamento, cit., 394,
individua un duplice valore della votazione fiduciaria: «organizzativa», in quanto costitutiva di «una stabile relazione tra quel
governo e il parlamento», e «di qualificazione giuridica», in
quanto «la maggioranza e la minoranza risultanti dalla votazione
si trasformano in soggetti parlamentari: la maggioranza di governo e l’opposizione (con le sue varie componenti)». Analogamente, Sicardi, Maggioranza, minoranze e opposizione, cit., 270 ss.
(111) Per una recente critica, sia consentito un rinvio a Rivosecchi, Art. 55, cit., 1119 ss.
(112) V. supra, par. 3.
(113) Cosı̀, la ricostruzione di Midiri, «Fiducia parlamentare»,
cit., 2490.
(114) Per una ricostruzione della vicenda, cfr. Calandra, La
Presidenza Spadolini, Quad. C., 1982, 670 s.
(115) In questo senso, ad esempio, Sicardi, Maggioranza, minoranze e opposizione, cit., 271 ss.
FIDUCIA PARLAMENTARE
(116) Cfr. Mannino, op. cit., 277 ss.; Calandra, Il Governo, cit.,
81 ss.
(117) Su cui, cfr. Long, op. cit., 666 ss.; Labriola, Revoca del
Ministro e rapporto di fiducia (note sulla crisi del secondo governo Spadolini), RTDP, 1983, 2, 802 ss.; nonché Calandra, I
governi della Repubblica, cit., 383 ss.
(118) Cfr. Calandra, I governi della Repubblica, cit., 387 ss.
(119) In questo senso, ad esempio, Calandra, Il Governo, cit.,
81 ss. Sul punto, v. la ricostruzione di Midiri, «Fiducia parlamentare», cit., 2490.
(120) Cosı̀, Calandra, Il Governo, cit., 84.
(121) Sul punto, si veda invece la valorizzazione della motivazione già fornita dalla dottrina richiamata supra, nt. 104.
(122) Cfr., per tutti, Olivetti, La questione di fiducia, cit., 104 ss.
(123) Cfr. Sicardi, Maggioranza, minoranze e opposizione, cit.,
271.
(124) In questo senso, v. espressamente Nocilla, op. cit., 338,
secondo il quale «il Parlamento, concedendo la propria fiducia
al Governo, stabilisce un vero e proprio programma di azione
futura»; nonché Olivetti, La questione di fiducia, cit., 105.
(125) In senso contrario, v. però Mannino, op. cit., 284 ss., secondo il quale la motivazione della mozione di fiducia non può
vincolare il Governo che rimarrebbe autonomo nella determinazione dell’indirizzo.
(126) Sul punto, v. già le osservazioni di Lavagna, op. cit., 260 s.,
il quale teorizza una vera e propria «funzione arbitrale» del
Parlamento nella «possibile cogestione dell’indirizzo politico».
(127) Utilizzo dell’istituto in qualche modo preconizzato, tra gli
altri, da Nocilla, op. cit., 341, il quale espressamente rileva che
«con una mozione le Camere possono mutare l’indirizzo politico
a suo tempo concordato con il Governo in sede di conferimento
della fiducia»; nonché, più in generale, già da Galizia, «Crisi di
Gabinetto», cit., 378 e 387, circa una possibile iniziativa di gruppi
parlamentari di maggioranza per precisare o novare, con atto di
indirizzo, le ragioni che motivano la fiducia. La vicenda relativa
alla convergenza delle forze politiche sull’«intesa programmatica» rappresentata dalla mozione del luglio 1977 come espressione di uno dei più rilevanti apporti parlamentari alla definizione
dell’indirizzo, è ricostruita, ad esempio, da Calandra, I governi
della Repubblica, cit., 328 ss. Sulla vicenda, si vedano le osservazioni critiche di G. U. Rescigno, Dal governo delle astensioni al
governo senza fiducia e senza programma. (Analisi di una crisi di
governo anomala), Studi parl. e di pol. Cost., nn. 36-37, 1977, 1 ss.,
spec. 9 ss., nell’ottica del ribaltamento della logica del rapporto
fiduciario e della responsabilità politica del Governo in una formula in cui il programma di governo è determinato soltanto
dall’accordo tra i partiti (senza il coinvolgimento del Governo) e
in termini svincolati dalla relazione fiduciaria (novazione della
fiducia con semplice mozione, tra l’altro in un solo ramo del
Parlamento). D’albergo, L’accordo di programma in Parlamento, DD, 1977, 427 ss., spec. 430 ss., valuta invece positivamente la
«mozione programmatica» del luglio del 1977 come espressione
di accordo politico attraverso cui, in Parlamento, si determina la
convergenza delle forze del sistema pluralistico di democrazia
politica e sociale rispetto alla determinazione dell’indirizzo. Sulla conferma della fiducia già avviata v. anche il caso della mozione a firma Gui e Saragat nei confronti del governo Fanfani,
riportata in Elia, Parlamento, b) Mozione di fiducia nei confronti
di un Governo al quale la fiducia sia già stata accordata, GiC,
1960, 417 ss.
(128) Recenti ricostruzioni in Midiri, «Fiducia parlamentare»,
cit., 2491 e Carducci, Art. 94, cit., 1821 ss.
(129) Cfr. ancora Midiri, «Fiducia parlamentare», cit., 2491, in
espresso riferimento ai governi D’Alema I (ottobre 1998),
D’Alema II (dicembre 1999) e Amato II (aprile-maggio 2000).
(130) Il tentativo più compiuto di costituzionalizzare questa
sovra-legittimazione del Presidente del Consiglio nel circuito
fiduciario espresso, ad esempio, dalla revisione costituzionale
dell’art. 94 Cost. inclusa nel più ampio progetto di riforma della
19
parte seconda della Costituzione approvato in duplice deliberazione dalle Camere nella XIV Legislatura, è stato peraltro
bocciato dal corpo elettorale nel referendum del 25-26 giugno
del 2006: la pronuncia popolare costituisce quindi un vincolo
ulteriore nel senso dell’interpretazione sopra esposta della razionalizzazione della fiducia parlamentare.
(131) In questo senso, ad esempio, Galizia, Studi sui rapporti
fra Parlamento e Governo, I, cit., 202 ss.
(132) Si veda, da ultimo, la prassi seguita in occasione della
votazione di fiducia al governo Prodi II (maggio 2006), nella
quale si conferma la motivazione espressa ob relationem, con la
consueta clausola di stile in entrambi i rami del Parlamento: «Il
Senato della Repubblica, udita la relazione del Presidente del
Consiglio dei ministri, esprime la fiducia al Governo e passa
all’ordine del giorno» (mozione n. 1-00004, a firma dei presidenti dei gruppi parlamentari di maggioranza Finocchiaro, Russo Spena, Palermi, Peterlini, Cusumano, Formisano, approvata
dal Senato il 19 maggio 2006); «La Camera, udite le dichiarazioni programmatiche del Presidente del Consiglio dei ministri,
le approva e passa all’ordine del giorno» (mozione n. 1-00002,
a firma dei presidenti dei gruppi parlamentari di maggioranza
Franceschini, Migliore, Donadi, Villetti, Sgobio, Bonelli, Fabris,
approvata dalla Camera dei deputati il 23 maggio 2006).
7. (Segue). La mozione di sfiducia.
Dalla configurazione della fiducia parlamentare in
termini bilaterali e paritari discende la possibilità di
interrompere il rapporto con l’approvazione di una
mozione di sfiducia anche in un solo ramo del parlamento (133). Si apre, in tal modo, una crisi di governo parlamentare, che è posta in antitetica correlazione alla fiducia sotto tre distinti profili: produce
l’interruzione del circuito fiduciario a cui la mozione
di avvio della relazione ha impresso una configurazione continua e unitaria; consente di far valere la
responsabilità politica del Governo davanti al corpo
elettorale per il tramite delle Assemblee parlamentari; è espressione di un controllo costituzionale mediante il quale il Parlamento sanziona la responsabilità del Governo (134).
In quanto «atto specularmente contrario alla mozione di fiducia» (135), la Costituzione e i regolamenti parlamentari prevedono un’identica disciplina in
merito all’obbligo di motivazione e alla votazione
per appello nominale (art. 94, 2o co., Cost.; artt. 115,
1o co., reg. Camera e 161, 1o co., reg. Senato).
Analoghe sono anche le ragioni che, poste a fondamento del regime procedurale della mozione di fiducia, hanno consentito ai regolamenti parlamentari
di estendere identici divieti circa la votazione per
parti separate e la presentazione di ordini del giorno
(artt. 115, 2o co., reg. Camera e 161, 3o co., reg. Senato): la relazione fiduciaria si configura in termini
unitari, omogenei e continuativi e come tale va preservata, non potendo, conseguentemente, essere sottoposta a condizioni sospensive o risolutive, a clausole compromissorie, o, peggio ancora, frazionata in
singoli atti di indirizzo che minerebbero la capacità
di «investitura» espressa dal Parlamento nei confronti del Governo.
20
FIDUCIA PARLAMENTARE
Speculari sono anche le ragioni che hanno indotto la
Costituzione e i regolamenti parlamentari a confermare l’obbligo di motivazione e di votazione per appello nominale dell’atto (combinato disposto tra gli
artt. 115, 1o co., e 54, 2o co., reg. Camera, e tra gli artt.
161, 1o co., e 116, 1o co., reg. Senato), con particolare
riferimento sia all’assunzione di responsabilità rispetto al fatto politico costituzionalmente fondato
che determina la crisi (136), sia alla trasparenza dell’intero processo decisionale, anche nei confronti
dell’opinione pubblica.
La disciplina del procedimento che può condurre alla sfiducia riflette un utilizzo più corretto del termine
«mozione», in quanto, contrariamente a quanto si è
visto per la mozione di fiducia, in questo caso l’atto
di impulso alla deliberazione proviene direttamente dall’interno dell’Assemblea parlamentare (137).
Non si pone, conseguentemente, la questione relativa all’elusione del disposto costituzionale in punto di
obbligo di motivazione (138). Attivata autonomamente dai parlamentari proponenti, la mozione di
sfiducia non ha un oggetto esterno al Parlamento a
cui rinviare, e, in base al principio generale dell’obbligo di motivazione estensibile agli atti costituzionali (139), deve quindi essere adeguatamente argomentata (140). La prassi ha cosı̀ potuto registrare la
presentazione di mozioni di sfiducia (mai approvate)
in relazione a comportamenti e responsabilità dei
governi più o meno specifiche, ma sempre motivate
in maniera fortemente argomentata.
Nel disegno del Costituente, la motivazione della
mozione di sfiducia costituisce infatti un elemento
indefettibile della razionalizzazione della forma di
governo parlamentare. Essa dovrebbe fungere da
deterrente rispetto ad un utilizzo meramente strumentale a minare la stabilità dell’Esecutivo, secondo
le temute «degenerazioni del parlamentarismo» dell’ordine del giorno Perassi. Difficilmente, infatti, a
meno di esporsi alle critiche del corpo elettorale, le
opposizioni parlamentari di destra e quelle di sinistra rispetto alla maggioranza di governo potranno
convergere sull’approvazione di una stessa mozione
di sfiducia adeguatamente motivata. Ciò ha indotto
alcuni autori ad accostare, in un sistema a multipartitismo estremo come quello italiano, gli elementi di
razionalizzazione insiti nell’obbligo di motivazione a
quelli propri, in altri ordinamenti, della sfiducia costruttiva (141).
Il Costituente, però, non ha ritenuto sufficienti tali
elementi, inserendo un apposito comma all’art. 94
Cost. — il quinto — che prevede l’obbligo di sottoscrizione della mozione di sfiducia da parte di almeno un decimo dei componenti della Camera e l’impossibilità di discutere l’atto prima che siano trascorsi almeno tre giorni dalla sua presentazione.
La prima previsione ha l’intento di definire un quo-
rum minimo di presentazione più elevato rispetto a
quello previsto per le altre mozioni, al fine di scongiurarne un utilizzo meramente strumentale ed improduttivo (142). In questo senso, la disposizione
costituisce un — sia pur limitato — elemento di
razionalizzazione volto a garantire l’emersione di
un’opposizione quantitativamente piuttosto rilevante alla linea governativa, con specifico riferimento
alla facoltà di richiedere la verifica del rapporto fiduciario (143).
La seconda previsione, invece, mira a scongiurare il
rischio che la mozione di sfiducia possa essere discussa (e votata) quando il Governo in Parlamento
risulti parzialmente privo della «sua» maggioranza, e
a consentire, conseguentemente, un termine temporale per richiamare al vincolo fiduciario i gruppi che
sostengono l’Esecutivo stesso. A ben vedere, però, il
tenore della disposizione è posto anche a garanzia
del Parlamento, imponendo a ciascuna Camera, in
caso di presentazioni di mozioni di sfiducia, una più
adeguata ponderazione della decisione (144).
(133) Sul punto, v., ad esempio, Ferrara, Gli atti costituzionali,
cit., 243 s.
(134) Sottolinea questi tre aspetti, Galizia, «Crisi di Gabinetto», cit., 368. Sulla mozione di sfiducia come espressione di
controllo costituzionale, cfr. Galeotti, «Controlli costituzionali», in Enc. dir., X, Milano, 1962, 331 s.
(135) Lippolis, Le procedure parlamentari, cit., 219.
(136) Cosı̀, Ruggeri, Le crisi di governo tra ridefinizione delle
regole e rifondazione della politica, cit., 92.
(137) Sul punto, Manzella, Il parlamento, cit., 395; Lippolis, Le
procedure parlamentari, cit., 219.
(138) Cfr. ancora Lippolis, Le procedure parlamentari, cit., 219.
(139) Su cui, ampiamente, Ventura, op. cit., 135 ss.
(140) Su questa prassi, v. anche supra, par. 6.
(141) Cfr. Manzella, Il parlamento, cit., 395; Armaroli, op. cit.,
4; nonché, sia pure più timidamente, Sicardi, Maggioranza, minoranze e opposizione, cit., 220.
(142) Cfr., ad esempio, Armaroli, op. loc. ult. cit., Analogamente, cfr. già Galizia, «Crisi di Gabinetto», cit., 375, secondo il
quale può individuarsi in questa disposizione anche una vera e
propria finalità antiostruzionistica. Lippolis, Le procedure parlamentari, cit., 220, che conferma l’interpretazione della norma
anche a fini antiostruzionistici, «qualora anche della mozione di
sfiducia si volesse far uso con l’intendimento di intralciare i
lavori parlamentari», rileva, però, che la prassi parlamentare,
alla Camera, e un formale parere della Giunta per il regolamento, al Senato (seduta del 20 gennaio 1993), hanno ritenuto
raggiunto il quorum di firme necessario alla sottoscrizione anche in caso di mozioni di sfiducia distinte, ma identiche ad altre,
attenuando cosı̀ — si potrebbe aggiungere — la portata precettiva della norma costituzionale.
(143) In questo senso, Sicardi, Maggioranza, minoranze e opposizione, cit., 219.
(144) Dunque — come rilevano, ad esempio, Galizia, «Crisi
di Gabinetto», cit., 375, e Lippolis, Le procedure parlamentari,
cit., 220 — il termine temporale costituzionalmente fissato è da
considerarsi indisponibile all’eventuale rinuncia dello stesso
Governo.
8. (Segue). La mancata attuazione della disposizione
costituzionale: l’interruzione del rapporto fiduciario
FIDUCIA PARLAMENTARE
per dimissioni volontarie del Governo e le crisi extraparlamentari.
Ci si deve allora chiedere perché la prassi si sia
orientata in senso assolutamente diverso, determinando la sostanziale disapplicazione dell’art. 94, 5o
co., Cost., e il dilagare delle cosiddette crisi extraparlamentari, ovvero di quelle crisi di governo mai determinate da una formale votazione di sfiducia di
una Camera (145).
Dalla dottrina maggioritaria viene peraltro riconosciuta la compatibilità delle crisi extraparlamentari
con il quadro costituzionale. Si sottolinea, infatti, la
necessità di preservare il carattere paritario della relazione fiduciaria, a difesa dell’autonomia rispettivamente di Governo e Parlamento, anche al fine di non
scadere nella forma di governo assembleare (146).
Altri evocano l’opportunità di mantenere quella
fluidità connaturata al governo di coalizione, rispetto
alla quale la crisi extraparlamentare costituirebbe
comunque, pur non trovando argomenti testuali, logico indicatore del venir meno, con l’accordo tra i
partiti di maggioranza, della base parlamentare che
sorregge l’Esecutivo (147). Altri ancora richiamano
il quadro storico-evolutivo della forma di governo,
che non ha determinato la sostanziale disapplicazione dell’art. 94, 2o co., Cost., avvalorando l’interpretazione della crisi parlamentare come regola costituzionale a cui fa risconto la (costituzionalmente ammissibile) eccezione della crisi extraparlamentare (148).
Le critiche alla prassi delle crisi extraparlamentari,
pure fortemente presenti nel panorama della dottrina (149), tendono invece, per ragioni di trasparenza
e di responsabilità, a riportare l’interruzione del rapporto fiduciario alla più costituzionalmente idonea
sede parlamentare (150).
La prassi degli ultimi quindici anni registra qualche
esempio significativo, nel senso della rivalutazione
dell’art. 94 Cost. (151). Un tentativo di rivitalizzare
la motivazione della mozione di sfiducia, non a caso
nel momento di piena crisi dei partiti tradizionali, è
rappresentato dalla mozione di sfiducia «semicostruttiva» (152), presentata all’inizio del 1993 nei
confronti del governo Amato I, con la quale veniva
posta dal principale partito di opposizione (PDS)
un’alternativa alla maggioranza quadripartita (DCPSI-PSDI-PLI). Altro esempio in senso non dissimile, anche se in funzione maggiormente demolitoria, è
costituito dalla mozione di sfiducia presentata da
Pannella al governo Ciampi il 21 dicembre del 1993
(sottoscritta da diversi deputati dei gruppi di maggioranza), per il rilancio di un vero e proprio governo
politico, in luogo del governo di garanzia istituzionale, al fine di evitare lo scioglimento anticipato delle
Camere (153). Ma è soprattutto la mozione di sfiducia al governo Berlusconi I, presentata alla Camera il
21
19 dicembre del 1994, ad assumere, sotto questo profilo, un particolare significato. In quell’occasione, infatti, è l’articolata motivazione della mozione ad
esprimere la formale convergenza tra la Lega Nord
(che rompe l’anomalo accordo bicefalo di coalizione
del «Polo della libertà e del buon governo»), e uno
dei principali partiti di opposizione (PPI) (154), e,
conseguentemente, affiancandosi ad altre mozioni
presentate dagli altri principali gruppi di opposizione
(PDS e Rifondazione comunista) (155), a determinare l’interruzione del rapporto fiduciario, anche se
la mozione non viene mai posta in votazione per effetto delle dimissioni rassegnate in via preventiva dal
Governo (sia pure in esito al dibattito parlamentare
del 21-22 dicembre 1994) (156).
Ad aver determinato il proliferare delle crisi extraparlamentari e l’instabilità degli Esecutivi non sono,
quindi, soltanto le peculiarità del sistema politico italiano della prima fase della storia della Repubblica
(sino al 1993), caratterizzato da un multipartitismo
estremo, dalla presenza di partiti a forte «distanza
ideologica», se non addirittura antisistema, nonché
da un considerevole grado di conflittualità sia tra i
partiti che all’interno delle formazioni politiche stesse (157). Non si spiegherebbe altrimenti, tra l’altro,
la permanenza di tale tipologia di crisi, sia pure con
minore frequenza, anche in regime maggioritario,
laddove il sistema dei partiti sembra aver in parte
superato le suddette caratteristiche (158). Valgono,
piuttosto, ancora una volta, le caratteristiche di fluidità del governo parlamentare (159) e le convenzioni integrative dell’art. 94 Cost. legate alle diverse
formule dei governi di coalizione.
Le crisi extraparlamentari appaiono, quindi, uno dei
più diretti riflessi dei continui mutamenti politici dell’accordo di coalizione, con il rischio di determinare
il progressivo svuotamento della responsabilità politica del Governo (160).
Alla luce delle più recenti prassi nelle legislature del
maggioritario, si registra comunque una tendenza alla parlamentarizzazione delle crisi, in quanto i governi, forti della legittimazione elettorale, sono comunque tentati, in caso di crisi nella maggioranza, a ricercare formalmente di riaffermare il vincolo di coalizione in Parlamento (161).
(145) Accogliendo, quindi, la definizione di crisi extraparlamentare proposta da Galizia, «Crisi di Gabinetto», cit., 382, che
vede — rispetto a più ampie definizioni avanzate in dottrina —
come unico criterio dirimente quello testuale, classificando cosı̀
come extraparlamentari «tutte le crisi che hanno luogo senza
una votazione parlamentare sulla fiducia». Sul punto, v. anche
Lippolis, La parlamentarizzazione delle crisi, Quad. C., 1981,
154.
(146) Cfr. Galizia, «Crisi di Gabinetto», cit., 383.
(147) Cosı̀, sostanzialmente, Ferrara, Il governo di coalizione,
cit., 66.
(148) Cfr. Armaroli, op. cit., rispettivamente 1 e 11.
22
FIDUCIA PARLAMENTARE
(149) Cfr., per tutti, Crisafulli, op. cit., 158 ss.; Barile, Intervento, in Le crisi di governo nel sistema costituzionale italiano,
Rass. P, 1960, 1, 834 s.; Crosa, Intervento, in Le crisi di governo,
cit., 884; Maranini, Intervento, in Le crisi di governo, cit., 855 s.;
nonché, tra i tanti, più di recente, Ventura, op. cit., 153 s., sia
pure implicitamente, in riferimento alla necessaria motivazione
degli atti di sfiducia parlamentare.
(150) Sulla prassi della parlamentarizzazione delle crisi, cfr.
Lippolis, La parlamentarizzazione della crisi, Quad. C., 1981,
145 ss.; Long, Crisi «parlamentari» vere e false, ivi, 1982, 663 ss.;
De Caro Bonella, Cronaca di una crisi annunciata, ivi, 1985,
553 ss.
(151) In questo senso, v. anche Cerchi, Il governo di coalizione
in ambiente maggioritario, Napoli, 2006, 304 ss., spec. 306 ss.
(152) La definizione è di Calandra, I governi della Repubblica,
cit., 485.
(153) La mozione fu poi ritirata il 13-1-1994, alla vigilia delle
dimissioni del Governo Ciampi (poi respinte) e dello scioglimento anticipato delle Camere: sul punto, v. Calandra, I governi della Repubblica, cit., 505 s.
(154) Mozione n. 1-00061 (a firma Bossi, Buttiglione ed altri), in
Atti parlamentari - Camera dei Deputati, XII Legislatura, Allegato A ai Resoconti, 2912 ss.
(155) Mozioni n. 1-00062 (a firma Berlinguer, Guerzoni ed altri)
e n. 1-00063 (a firma Crucianelli, Bertinotti ed altri), in Atti
parlamentari - Camera dei Deputati, XII Legislatura, Allegato
A ai Resoconti, rispettivamente 2914 ss. e 2918.
(156) Cfr. Atti parlamentari - Camera dei Deputati, XII Legislatura, Discussioni, 7289 ss.
(157) In questo senso, invece, Armaroli, op. cit., 10.
(158) Si pensi alla crisi del Governo Berlusconi I del dicembre
del 1994, che si produce in seno alla coalizione di maggioranza
per la defezione della Lega Nord, senza arrivare al voto delle
mozioni di sfiducia presentate alla Camera.
(159) Sotto questo profilo, per una disamina delle diverse tipologie di crisi extraparlamentari, si rinvia a Galizia, «Crisi di
Gabinetto», cit., 383.
(160) Preconizzata da Galizia, «Crisi di Gabinetto», cit., 369.
(161) È il caso, peraltro con scarso successo, del governo Berlusconi I che, nel dicembre del 1994, fu tentato (a quanto rivelano le cronache) di andare al voto formale in Parlamento
sulla mozione di sfiducia presentata congiuntamente dalla Lega Nord e dal PPI (ma poi rassegnò preventivamente le dimissioni: v. supra, nel testo) e, soprattutto, dei governi Prodi I e
II, laddove, in entrambe le occasioni, il Presidente del Consiglio preferı̀ affermare il principio della parlamentarizzazione
della crisi, ricercando la verifica del vincolo di coalizione ed
andando formalmente al voto (che fu poi di reiezione della
questione di fiducia posta su risoluzioni presentate dopo crisi interne alla maggioranza). Sul punto, v. infra, par. 10, spec.
nt. 187.
9. (Segue). La mozione di sfiducia individuale al singolo ministro.
Alle difficoltà largamente riscontrate — sia a livello
sistemico che nella prassi — al fine di garantire la
parlamentarizzazione delle crisi di governo, nella
prima fase della storia repubblicana ha fatto riscontro la tendenza dei gruppi parlamentari di opposizione a promuovere mozioni e atti di censura nei
confronti dei singoli ministri (162).
Le richieste di rimozione dei ministri erano però
prevalentemente espressione della formalizzazione
in Parlamento del potere di critica nei confronti del
Governo, essendo i gruppi parlamentari di opposizione ben consapevoli delle scarse possibilità di
conseguire l’obiettivo. Veniva infatti costantemente
richiamata la collegialità della composizione e dell’azione di governo, che consentiva di «fare quadrato» attorno al ministro censurato. La questione
era tuttavia resa più complessa a causa delle modalità di votazione, in quanto, nel periodo antecedente alla riforma del regolamento della Camera
del 1988, anche su tali atti si registrava, in caso di
concorso tra diverse richieste, la prevalenza dello
scrutinio segreto (163).
È questo contesto — caratterizzato dal rischio che
venissero approvate a scrutinio segreto mozioni di
censura nei confronti di singoli ministri (164), con
possibili ricadute sull’intero governo di coalizione —
che ha indotto nel 1986 la Camera dei deputati
ad introdurre formalmente nel proprio regolamento la mozione di sfiducia individuale (art. 115, 3o
co.) (165), corredata, per espresso rinvio della norma
regolamentare, dalle stesse garanzie procedurali previste per la mozione di sfiducia: motivazione, votazione per appello nominale, sottoscrizione da parte
di almeno un decimo dei componenti della Camera, impossibilità di essere messa in votazione prima
di tre giorni dalla presentazione. In analogo senso,
circa l’ammissibilità della procedura, aveva già disposto il Senato, sia pure non con un’espressa riforma regolamentare, ma soltanto con un apposito parere della Giunta per il regolamento (24 ottobre
1984) (166).
Tuttavia, nell’ambito dei governi di coalizione in regime proporzionale, la mozione di sfiducia individuale al singolo ministro, pur trovando qualche argomento testuale in virtù della responsabilità individuale dei ministri ex art. 95, 2o co., Cost., veniva considerata sostanzialmente estranea alla logica del governo parlamentare (167), soprattutto alla luce della
configurazione unitaria della relazione fiduciaria disegnata dall’art. 94 Cost. (168). Le peculiarità italiane
delle formule di governo sconsigliavano l’utilizzo di
un cosı̀ drastico rimedio, favorendo invece più duttili
strumenti, non solo in Parlamento, ma all’interno della stessa compagine governativa, al fine di far valere
la responsabilità politica del singolo ministro (169).
La successiva oscillazione, per quanto incerta, verso
un parlamentarismo maggioritario sembrerebbe deporre in senso ancor meno favorevole rispetto all’utilizzazione della mozione di sfiducia «individuale». In un sistema tendenzialmente bipolare, infatti,
il continuum Governo-maggioranza parlamentare
dovrebbe farsi ancora più solido, lasciando scarsi
margini di manovra a maggioranze trasversali, tanto
meno per sfiduciare un singolo ministro.
Non è un caso, infatti, che la prassi registri un unico caso di mozione di sfiducia individuale, approvata dal Senato il 19 ottobre del 1995 nei confronti
di un ministro a legittimazione tecnica, nell’ambi-
FIDUCIA PARLAMENTARE
to di un Governo che non era espressione di una
coalizione partitica, la cui rimozione, conseguentemente, non poteva configurarsi come una rottura
della base parlamentare che reggeva il Governo
stesso (170).
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 7/1996,
nel conflitto di attribuzione sollevato dall’ex ministro di grazia e giustizia Mancuso nei confronti del
Senato, che aveva approvato la mozione di sfiducia
individuale, e del Presidente della Repubblica, che
aveva conseguentemente conferito ad interim l’incarico ministeriale al Presidente del Consiglio Dini, ha
riconosciuto la conformità a Costituzione della procedura.
Il ragionamento della Corte, per il profilo che qui
rileva, è basato sul nesso intercorrente tra potere,
responsabilità e relazione fiduciaria. La Corte, anzitutto, secondo le linee già sviluppate nell’ordinanza
n. 470/1995, con la quale aveva giudicato ammissibile
il conflitto, muove dalla ricostruzione in termini di
omogeneità e continuità della relazione fiduciaria.
Conseguentemente, l’ammissibilità del conflitto, oltre ad essere in qualche modo «agevolata» dalle specifiche attribuzioni costituzionali riconosciute al ministro della giustizia dagli artt. 107, 2o co., Cost. (promozione dell’azione disciplinare) e 110 Cost. (organizzazione dei servizi relativi alla giustizia), discende
dalla decisiva considerazione che egli si è fatto portatore di un indirizzo politico «dissonante» rispetto
a quello che il Parlamento stesso ha contribuito a
determinare all’atto dell’instaurazione del rapporto
fiduciario con l’intero Governo (171).
A prescindere dalle considerazioni relative alla legittimazione del singolo ministro (ovvero del Governo) e delle Camere quali «parti» del rapporto fiduciario e, conseguentemente, del conflitto (172), è, da
questo punto di vista, sufficiente sottolineare che la
legittimazione del singolo ministro discende dalla
specifica procedura parlamentare — la mozione di
sfiducia individuale, appunto — che «lo isola dal potere collegiale in cui è assorbito» (173). In altre parole, la legittimazione processuale del singolo ministro risulta ammissibile nella misura in cui la mozione di sfiducia individuale — frutto di una consuetudine costituzionale — consente il recupero di quella
dimensione bilaterale, unitaria ed omogenea che caratterizza la relazione fiduciaria e che, viceversa, il
singolo ministro, con i suoi comportamenti, rischia di
pregiudicare.
Al di fuori di tale prospettiva, la mozione di sfiducia
individuale risulta sostanzialmente estranea alla logica del governo parlamentare e ai tratti costituzionali del rapporto di fiducia, cosı̀ come sembra trovare ancor meno diritto di cittadinanza la mozione di
sfiducia a più ministri (174).
23
(162) Indicazioni, anche per la prassi, sulla legittimità delle mozioni di censura a singolo ministro, in Masini, La mozione di
sfiducia a singoli ministri, DS, 1982, 407 ss.; Armaroli, op. cit.,
11 s. Critico su questa prassi, Calandra, Responsabilità individuale dei ministri e regole del gioco: recenti sviluppi, Quad. C.,
1985, 153 ss. Sui presupposti della responsabilità individuale del
singolo ministro, v. già Cuomo, op. cit., 145.
(163) Per la ricostruzione di questa prassi, cfr., ad esempio,
Fiorucci, La mozione di sfiducia individuale, Quad. C., 1986,
558 ss.; Armaroli, op. loc. ult. cit.
(164) Si veda, ad esempio, la mozione di censura con la quale il
PCI, nel luglio del 1980, richiedeva le dimissioni del ministro
della giustizia Morlino del governo Cossiga II, rispetto alla quale il Presidente del Consiglio, contestando l’ammissibilità dell’atto diretto a colpire l’intero Governo senza presentare i requisiti richiesti dall’art. 94 Cost., poneva la questione di fiducia
«assorbendo» la questione individuale. Analoga sorte toccò alle mozioni di censura presentate dal PCI, dai radicali e da Democrazia proletaria nei confronti del ministro Andreotti del
governo Craxi I, accusato di essere coinvolto nel caso Sindona,
rispetto alle quali, senza porre la questione di fiducia, il Governo chiese ed ottenne la votazione a scrutinio palese, affermando il principio della prevalenza della responsabilità collegiale.
Per una ricostruzione, cfr. Calandra, I governi della Repubblica, cit., rispettivamente 369 s. e 398 s., secondo il quale fu cosı̀
comunque riconosciuto che «si potesse dare un’ipotesi di sfiducia individuale ad un ministro».
(165) Per un primo commento in riferimento alla prima applicazione della norma regolamentare, cfr. Fiorucci, op. cit., 565 ss.
(166) Su cui, cfr. Malaschini, La sfiducia a singolo ministro:
una recente decisione della Giunta per il regolamento del Senato,
DS, 1985, 721 ss.
(167) Sul punto, in maniera esemplificativa, Paladin, «Governo
italiano», in Enc. dir., XIX, Milano, 1970, 697 s., il quale conclude che le modalità della relazione fiduciaria delineate dall’art. 94 Cost. non consentono «separazioni precise tra le responsabilità collegiali ed individuali dei membri del Governo»;
nonché Galizia, «Crisi di Gabinetto», cit., 378 s., che ammette
il voto di sfiducia individuale soltanto nel caso in cui il Presidente del Consiglio abbia pubblicamente sconfessato il comportamento del ministro. Analogamente, in merito all’impossibilità di far valere la responsabilità individuale del singolo ministro, G. U. Rescigno, La responsabilità politica, cit., 236 s.
(168) In questo senso, viene, ad esempio, espressamente riconosciuto in occasione della mozione di sfiducia individuale presentata, nel gennaio del 1992, al ministro dei lavori pubblici Prandini
del governo Andreotti VII, sulla base della prevalenza del principio della collegialità del Governo nella relazione fiduciaria: cfr.
l’intervento del Presidente del Consiglio nella seduta del 15 gennaio 1992, in Atti parl., X legislatura, discussioni, 93714 ss., spec.
93716 (ove viene rivendicata la responsabilità collegiale nell’azione di governo). La mozione viene comunque messa ai voti
e respinta con 190 voti favorevoli e 275 contrari (cfr. Atti parl., X
legislatura, discussioni, seduta del 15 gennaio, 93733).
(169) Rileva, ad esempio, Lippolis, Le procedure parlamentari,
cit., 224, che «nella realtà italiana dei governi di coalizione,
toccare un tassello (...) può significare far cadere l’intero edificio governativo».
(170) Su questi profili, cfr. Manzella, Il parlamento, cit., 399;
Lippolis, Le procedure parlamentari, cit., 225.
(171) È questa la lettura, ad esempio, di Manzella, La sentenza costituzionale sul caso Mancuso, cit., 1 ss.
(172) Sul punto, sia consentito un rinvio a Rivosecchi, Il Parlamento nei conflitti di attribuzione, Padova, 2003, 78 s.
(173) Manzella, Il parlamento, 399.
(174) Criticamente sul punto, anche con ampi riferimenti alla
prassi, Olivetti, La mozione di sfiducia a più ministri, cit.,
251 ss., spec. 276 ss.
24
FIDUCIA PARLAMENTARE
10. La questione di fiducia: da strumento di verifica
del continuum Governo-maggioranza parlamentare a
meccanismo procedurale di rafforzamento della posizione direttiva dell’Esecutivo verso la «sua» maggioranza.
Muovendo dalla suesposta ricostruzione del rapporto di fiducia, risulterà agevole ammettere che, cosı̀
come ciascuna Camera può revocare la fiducia al
Governo in ogni momento secondo la procedura
prevista dalla Costituzione e dai regolamenti parlamentari, allo stesso modo, in maniera eguale-contraria, il Governo può, nella fase di attuazione del programma, chiedere alle Camere la verifica della sussistenza della fiducia.
In questa prospettiva, il principale strumento nella
disponibilità del Governo è senza dubbio individuabile nella cosiddetta questione di fiducia (175), mediante la quale l’Esecutivo lega la propria permanenza in carica all’approvazione di un determinato
provvedimento all’esame del Parlamento.
L’istituto, che peraltro riflette una consolidata prassi
del periodo statutario (176), non è espressamente
previsto dalla Costituzione, ma, nonostante talune
critiche più risalenti lo abbiano espressamente tacciato di incostituzionalità (177), è stato costantemente utilizzato anche in periodo repubblicano. La
conformità a Costituzione della procedura è infatti desumibile dalle caratteristiche della relazione fiduciaria.
Ricostruita in termini unitari ed omogenei, frutto
della fusione tra l’indirizzo del Governo e quello del
Parlamento, la fiducia parlamentare può, da un lato,
essere revocata da ciascuna Camera, e, dall’altro, essere oggetto, in riferimento a specifiche articolazioni
del programma di governo, di verifiche da parte dell’Esecutivo nel rapporto di responsabilità politica
con il Legislativo (178). Ciò al fine di garantire quella necessaria rimodulazione dell’indirizzo politico,
che, nel presupposto che il Parlamento debba fornire
il proprio apporto, può anche passare per la richiesta
di conferma della fiducia su specifici provvedimenti
che riflettano punti qualificanti del programma di
governo. Da questo angolo visuale, soltanto a non
ammettere il carattere contrattuale e, in definitiva,
paritario della relazione fiduciaria (179), la conseguenza potrebbe paradossalmente condurre al riconoscimento della contrarietà della questione di fiducia a Costituzione, in quanto il Governo, nella sua
autonomia costituzionale, dovrebbe già disporre degli strumenti di svolgimento dell’indirizzo politico (180), senza alcun bisogno né di conferma in via
successiva delle Camere (come accadeva nel periodo
statutario), né di escamotage procedurali per l’attuazione del programma. La fiducia parlamentare come
relazione sinallagmatica e continuativa, invece, che
non è inconciliabile con la posizione direttiva del
Governo nello svolgimento dell’indirizzo, comporta
la possibile opportunità di procedere a verifiche dell’Esecutivo in Parlamento in merito alle concrete
modalità prescelte per l’attuazione del programma (181).
D’altro canto, lo stesso art. 94, 4o co., Cost., nel prevedere che il Governo non è obbligato alle dimissioni in caso di voto parlamentare contrario su una sua
proposta, potrebbe consentire di argomentare a contrario che l’Esecutivo abbia la facoltà di condizionare all’approvazione di un determinato provvedimento la permanenza della relazione fiduciaria (182).
La legittimità costituzionale della questione di fiducia non è però confermata soltanto dalla natura del
rapporto fiduciario e da argomenti desumibili dall’art. 94 Cost. L’istituto appare infatti conforme al
parametro delineato dall’art. 95, 1o co., Cost., laddove è attribuito al Presidente del Consiglio il compito
di mantenere l’unità di indirizzo politico ed amministrativo del Governo (183). Sotto questo profilo,
la questione di fiducia assume specifico rilievo rispetto alla necessità di garantire quella posizione
direttiva dell’Esecutivo nell’ambito della relazione
fiduciaria, desumibile dal combinato disposto tra gli
artt. 94 e 95 Cost. e fisiologica alla forma di governo
parlamentare (184), che è stata progressivamente
concretizzata in quel complesso normativo volto a
garantire le prerogative del «Governo in Parlamento» (185).
Sul versante governativo, infatti, la razionalizzazione
della procedura si registra proprio con la legge n.
400/1988, dedicata, appunto, alla «Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza
del Consiglio dei ministri», la quale ha previsto che
sia il Presidente del Consiglio ad assumere l’iniziativa in merito alla posizione della questione di fiducia,
previo assenso del Consiglio dei ministri (art. 2, 2o
co., l. n. 400/1988), e che spetti al Presidente stesso, o
ad «un ministro espressamente delegato», la relativa dichiarazione davanti alla Camera [art. 5, 1o co.,
lett. b), l. n. 400/1988]. Nella prassi, però, non essendo stato sciolto in senso definitivo il dilemma tra la
prevalenza del principio monocratico o di quello collegiale, si registrano casi di iniziativa del Presidente
del Consiglio privi del successivo «seguito» consiliare, con semplice delega ad un ministro, o, addirittura,
al Sottosegretario alla Presidenza (186). Né, sotto
questo profilo, anche a fronte della discutibile prassi
da ultimo richiamata, il regolamento interno del
Consiglio dei ministri, emanato con d.p.c.m. 10-111993 (in G.U. 15-11-1993, n. 268), che dedica l’intero
Capo III alla disciplina del «seguito» delle iniziative
assunte dal Consiglio dei ministri, è intervenuto sulla
materia, quasi a confermare la difficoltà di giungere
ad una razionalizzazione esclusivamente per via normativa della questione di fiducia sia nei rapporti tra
FIDUCIA PARLAMENTARE
Governo e Parlamento, sia negli equilibri interni alla
compagine governativa.
Anche sul versante parlamentare, la codificazione
dell’istituto è stata tardiva. Alla Camera, la questione di fiducia viene disciplinata con la riforma del
regolamento del 1971 (art. 116 reg. Camera); al Senato, si deve addirittura attendere la novella regolamentare del 1988, che, peraltro, interviene soltanto
su un profilo limitato della materia, introducendo il
divieto di porre la questione di fiducia sugli interna
corporis acta (art. 161, 4o co., reg. Senato).
Duplici le conseguenze che discendono dalla posizione della questione di fiducia. Sul piano del diritto
costituzionale, essa comporta l’obbligo del Governo
di dimettersi in caso di voto sfavorevole di una Camera sul provvedimento su cui è stata posta (187).
Sul piano della procedura parlamentare, la posizione
della questione di fiducia — che può verificarsi tendenzialmente su qualsiasi oggetto di discussione in
Parlamento — implica rilevanti conseguenze: votazione palese per appello nominale; priorità dell’oggetto posto in votazione; indivisibilità e conseguente
inemendabilità dell’oggetto stesso (188). Ne consegue un potenziale utilizzo dell’istituto sia a fini di
garanzia della disciplina di maggioranza, sia a fini
antiostruzionistici (c.d. fiducia tecnica) (189).
L’assimilazione delle modalità di votazione alle altre
votazioni fiduciarie operata dai regolamenti e dalle
prassi parlamentari mira a ribadire le garanzie che si
sono sopra messe in rilievo circa l’assunzione di responsabilità del singolo parlamentare (190) e la trasparenza del processo decisionale, che legittimamente il Governo può trasporre — a relazione fiduciaria
già avviata — su un provvedimento che ritenga particolarmente significativo ai fini dell’attuazione dell’indirizzo.
Per il resto, i regolamenti dei due rami del Parlamento mantengono una disciplina fortemente differenziata.
Alla Camera, con la riforma del 1971, vengono superate le tradizionali avversioni del principale partito di
opposizione nei confronti dell’istituto (191), ma la
formale introduzione della questione di fiducia viene
compensata da una disciplina restrittiva quanto alle
materie su cui è consentita, e ampliativa quanto alle
modalità e ai tempi di discussione, limitando, in tal
modo, l’utilizzo dell’istituto a fini antiostruzionistici.
Sotto il primo profilo, l’art. 116, 4o co., reg. Camera,
prevede che la questione di fiducia non possa essere
posta su: «proposte di inchieste parlamentari»; «modificazioni del regolamento» e questioni regolamentari; «autorizzazioni a procedere e verifica delle elezioni»; nomine di spettanza parlamentare e «fatti
personali»; nonché su tutto «quanto attenga alle
condizioni di funzionamento interno della Camera e
su tutti quegli argomenti per i quali il regolamento
25
prescrive votazioni per alzata di mano o per scrutinio segreto».
In primo luogo, viene cosı̀ opportunamente escluso
l’ambito degli interna corporis acta dalle materie su
cui è possibile porre la questione di fiducia, in quanto estraneo ai rapporti tra Governo e Parlamento e,
quindi, alla relazione fiduciaria.
In secondo luogo, però, la norma regolamentare viene erroneamente a collegare il divieto di porre la
questione di fiducia non già ad un omogeneo complesso di materie non riconducibili alla relazione fiduciaria, bensı̀ ad un criterio come quello relativo
alle modalità di votazione inidoneo a fornire un ancoraggio certo alla disciplina relativa ai profili oggettivi dell’istituto. Due paiono le ragioni in grado di
spiegare questa scelta: circoscrivere il più possibile
l’ambito in cui può operare la questione di fiducia
(non si dimentichi che, nel momento in cui viene
introdotto l’art. 116 reg. Camera, è ancora prevalente il voto segreto sul voto palese, e che, per molte
materie cruciali inerenti al rapporto tra Governo
e Parlamento, come la programmazione dei lavori, è ancora prevista la votazione per alzata di mano) (192); collegare la questione di fiducia non tanto
ai rapporti tra Governo e Parlamento, con particolare riferimento all’attuazione del programma, quanto piuttosto alle materie inerenti ai diritti fondamentali, su cui può essere richiesto il voto segreto (art.
49, 1o co., reg. Camera).
Il progetto che ispira la riforma del 1971 è quindi
ben più complesso di quanto considerato, a prima
vista, dalla dottrina maggioritaria (193). Non è soltanto finalizzato a garantire una disciplina restrittiva
dell’oggetto della questione di fiducia come contropartita dell’ingresso del PCI nella «maggioranza regolamentare» (194), ma intende collegare tale disciplina alla tutela dei diritti di libertà della prima parte
della Costituzione (in parte, espressamente richiamati dall’art. 49, 1o co., reg. Camera). Di qui, però, il
vizio di fondo di una normativa, che, anziché riconnettere in senso stretto i profili oggettivi dell’istituto
ai contenuti della relazione fiduciaria, a garanzia dello «svolgimento» dei punti più qualificanti del programma di governo in Parlamento, persegue un più
ampio collegamento, mediante il richiamo al voto
segreto, alle «materie di coscienza» e ai diritti fondamentali. Prospettiva, quest’ultima, errata, non soltanto perché individua un’area ingiustificatamente
preclusa al rafforzamento in Parlamento dell’indirizzo governativo (195), ma soprattutto perché ultronea rispetto alla logica della questione di fiducia nell’ordinamento costituzionale italiano, finalizzata a
garantire l’attuazione dei punti più qualificanti del
programma di governo.
Anche per quanto riguarda gli aspetti procedurali
che discendono dalla posizione della questione di
26
FIDUCIA PARLAMENTARE
fiducia, con particolare riferimento alle modalità e
dei tempi di discussione, la disciplina del regolamento della Camera del 1971 ha mostrato tutti i suoi
limiti. Essa si è infatti paradossalmente prestata ad
un uso ostruzionistico, soprattutto nella parte in cui
forniva ampie garanzie circa la possibilità di intervento del singolo deputato nel dibattito su questioni
di fiducia poste sull’approvazione o reiezione di
emendamenti ed articoli ai progetti di legge (art.
116, 1o co., reg. Camera).
Prova ne siano le successive vicende parlamentari,
che hanno mostrato la costante necessità di procedere a continui aggiustamenti e razionalizzazioni
della disciplina della discussione sulla questione di
fiducia, soprattutto attraverso la «giurisprudenza»
parlamentare e i pareri della Giunta per il regolamento.
Anzitutto, il cosiddetto «lodo Iotti» del 23 gennaio
1980, con il quale il Presidente della Camera afferma
il carattere di «discussione politica» dell’illustrazione degli emendamenti al testo, «tendente ad influire
sullo stesso voto di fiducia», cosicché essa va disciplinata secondo il principio generale della discussione di cui all’art. 43 reg. Camera, che consente un
solo intervento a ciascun deputato. In secondo luogo,
il parere della Giunta per il regolamento dell’8 febbraio 1989 (confermato dall’Assemblea nella seduta
del 28 febbraio 1990), che, recependo i contenuti della riforma regolamentare del 1988 sulla prevalenza
del voto palese, afferma il principio per cui, in caso
di questione di fiducia posta su un disegno di legge
composto da un unico articolo, la votazione finale
può (ma non deve) essere a scrutinio segreto. Pur
mantenendo l’anomalia della doppia votazione finale e non sciogliendo il nodo — ancora irrisolto — in
merito alla facoltà del Governo di porre la questione
di fiducia sulla votazione finale di un progetto di
legge, viene cosı̀ quantomeno superato il doppio
scrutinio con modalità di votazione differenti (uno
palese e uno segreto) in caso di progetti di legge
composti da un unico articolo, che poteva, tra l’altro,
minare alla radice la stabilità dei governi (196).
Di qui, muove quel processo che ha condotto ad
un’ulteriore razionalizzazione della disciplina della
questione di fiducia, che, ben al di là dell’art. 116 reg.
Camera (ed anzi spesso in sovrapposizione ad esso),
e, piuttosto, nel solco dei principi dell’art. 94 Cost.,
ha segnato l’introduzione di una serie di garanzie
procedurali per il Governo in Parlamento (197).
Dalla «giurisprudenza» del Presidente della Camera
e dal decisivo apporto dei pareri della Giunta per il
regolamento deriva, quindi, in caso di posizione della questione di fiducia, una diversa configurazione
del procedimento di deliberazione parlamentare rispetto a quello ordinario (198), che si riflette in de-
terminate garanzie per il Governo, specie nel procedimento legislativo (199).
Al Senato, invece, dal punto di vista dell’oggetto, anche con la novella regolamentare del 1988, non si è
giunti ad una disciplina cosı̀ restrittiva come quella
prevista dal regolamento della Camera. Né, sul piano strettamente procedurale, si pongono tutti i problemi che caratterizzavano — e ancor oggi, in qualche misura, caratterizzano — la prassi della Camera:
è pacificamente riconosciuta la facoltà di porre la
fiducia sulla votazione finale di un disegno di legge;
non si è mai prodotto un ostruzionismo radicale sui
tempi e sul numero di interventi in occasione della
posizione della questione di fiducia; non è mai stata
prevista l’obbligatorietà del voto finale a scrutinio
segreto su un disegno di legge, e, con essa, non si
sono mai posti tutti i conseguenti problemi connessi
alla questione del doppio scrutinio.
Alle differenze intercorrenti nella disciplina della
questione di fiducia tra i due rami del Parlamento, si
aggiunge la previsione (alla Camera, ma non al Senato) di un intervallo di ventiquattro ore tra la posizione della questione di fiducia e la sua votazione,
«salvo diverso accordo tra i gruppi» (art. 116, 3o co.,
reg. Camera), in cui il rapporto fiducia si intende
«sospeso», paradossalmente in un solo ramo del
Parlamento (200).
Nel presupposto — in verità poco condivisibile nell’ottica di una più ampia revisione della forma di
governo — del mantenimento del bicameralismo paritario nella relazione fiduciaria, è quindi opportuno
riconoscere che tra i regolamenti dei due rami del
Parlamento permangono differenze ancora considerevoli che richiederebbero un’opportuna armonizzazione (201).
Nella prassi repubblicana si è cosı̀ sempre più consolidato un utilizzo «procedurale» della questione di
fiducia, finalizzato a garantire l’unità e l’omogeneità
dell’indirizzo politico, a volte anche al di là di quanto
previsto dagli accordi di coalizione (202). Da originario meccanismo di verifica della sussistenza della
fiducia parlamentare su specifiche articolazioni del
programma di governo, essa si è progressivamente
trasformata in strumento di richiamo alla disciplina
di maggioranza (203) e in principale tecnica antiostruzionistica (204).
L’istituto, tuttavia, ha svolto tali funzioni in maniera
differente in regime proporzionale, ovvero in regime
maggioritario. In effetti, sia pure in termini molto
schematici, si può riscontrare che, nella prima fase
della prassi parlamentare repubblicana, la questione
di fiducia si è prevalentemente configurata nei termini della cosiddetta fiducia tecnica, ovvero come
strumento di compensazione della debole posizione
del Governo in Parlamento (205). Essa, in altre parole, già costituiva un meccanismo procedurale in
FIDUCIA PARLAMENTARE
grado non tanto di verificare la sussistenza della relazione su punti qualificanti dell’indirizzo governativo, quanto, piuttosto, di sterilizzare le tecniche ostruzionistiche sia sotto il profilo dei tempi di intervento,
che sotto quello del numero degli emendamenti presentati. Specie per come si è andata progressivamente affinando, la questione di fiducia si atteggiava,
quindi, tra il Governo e il Parlamento, in riferimento
sia alla necessità di rinsaldare le fila della maggioranza, che a quella di contenere l’opposizione. Era la
debolezza dell’istituzione governativa ad indurre ad
un determinato utilizzo dell’istituto nei confronti
della maggiore forza e centralità dell’istituzione parlamentare, complessivamente considerata.
Con il maggioritario, invece, la questione di fiducia
finisce per atteggiarsi sempre più tra il Governo e la
«sua» maggioranza parlamentare, in quanto il primo,
forte di una sorta di legittimazione elettorale diretta,
può utilizzarla per «imporre» i suoi provvedimenti,
anche nei confronti della maggioranza e oltre l’accordo di coalizione (206).
Contrariamente a quanto si sarebbe portati logicamente a ritenere, i dati sembrerebbero dimostrare
che l’istituto dilaghi proprio in ambiente maggioritario (207), per scadere in prassi in forte odore di
incostituzionalità, soprattutto quando viene combinato con l’(ab)uso del potere di emendamento del
Governo. È il caso, emblematico, del combinato con
i cosiddetti maxi-emendamenti governativi alla legge
finanziaria, che ha caratterizzato le più recenti sessioni di bilancio, e che ha determinato, con la colpevole complicità dei Presidenti di Assemblea (specie nella XIV Legislatura) e con il discutibile avallo della Corte costituzionale (sent. nn. 391/1995;
398/1998), la sostanziale elusione del disposto dell’art. 72, 1o co., Cost., nella parte in cui dispone che
ciascun disegno di legge sia approvato «articolo per
articolo e con votazione finale» (208). Anche a voler
riconoscere, con la giurisprudenza costituzionale, la
mancanza di una nozione contenutistica di «articolo», sembra davvero arduo non ammettere che la
posizione della questione di fiducia su maxi-emendamenti composti da un unico articolo e centinaia di
commi non venga a determinare il declassamento
definitivo dell’istituto a semplice escamotage procedurale, che va ben al di là del richiamo alla disciplina
di maggioranza, ponendosi assolutamente al di fuori
dei tratti costituzionali della relazione fiduciaria e
con negativi riflessi sul procedimento di formazione
della legge e sullo stesso sistema delle fonti.
In sostanziale abuso dell’istituto, nelle legislature del
maggioritario si è quindi determinato uno scenario
degenerativo, acuito da quello che è stato significativamente definito come «inseguimento del precedente “peggiore”» (209), in cui le regole non scritte
del diritto parlamentare smarriscono le più profonde
27
ragioni di equità, per fornire invece legittimazione a
prassi di dubbia legittimità costituzionale.
(175) Sulla questione di fiducia come riflesso della struttura
bilaterale della relazione fiduciaria, cfr., per tutti, Manzella,
Note sulla questione di fiducia, cit., 267 ss.; Olivetti, La questione di fiducia, cit., 171; Lippolis, Le procedure parlamentari,
cit., 226.
(176) Sulle origini della «questione di fiducia» o «questione di
Gabinetto» in periodo statutario, cfr., di recente, Rossi, Saggio
sul sistema politico italiano dell’Italia liberale, cit., 38 ss. Per il
consolidamento della procedura, si vedano le ricostruzioni di
Boccaccini, La questione di fiducia, Milano, 1974, 3 ss.; e, soprattutto, Olivetti, La questione di fiducia, cit., 47 ss. V. anche
supra, par. 2.
(177) Cfr., per tutti, Astraldi, L’ostruzionismo parlamentare e
la questione di fiducia, in Roma economica, 1953, 71 s.; De Valles, Limiti che pone la questione di fiducia da parte del Governo, RAm, 1954, 615. Per la ricostruzione di queste tesi e per la
relativa critica, cfr. Olivetti, La questione di fiducia, cit., 159 ss.,
il quale, peraltro, conclusivamente rileva che le critiche alla
questione di fiducia intendono contestarne il regime procedurale piuttosto che la legittimità costituzionale in sé (ivi, 169).
(178) In questo senso, ad esempio, inquadra l’istituto G. U.
Rescigno, La responsabilità politica, cit., 223.
(179) In questo senso, ad esempio, Mannino, op. cit., 284 ss.;
nonché, più di recente, Midiri, «Fiducia parlamentare», cit.,
2490, il quale ritiene che «l’idea della collaborazione paritaria
tra i due organi costituzionali, e quindi della fiducia come relazione continua e reciproca, sia prevalentemente il riflesso della
“centralità” assunta dalla mediazione dei partiti in parlamento
e dunque “regolarità” di una fase, assai considerevole, del nostro assetto di governo, ma non tratto essenziale del modello
costituzionale».
(180) Tanto è vero che alcuni autori, valorizzando in regime
maggioritario la posizione direttiva del Governo, dubitano che
siano ancora riscontrabili quelle ragioni che avrebbero precedentemente condotto alla formazione di una consuetudine costituzionale che segnerebbe, in riferimento alle conseguenze
procedurali discendenti dalla questione di fiducia, una sostanziale autolimitazione delle Camere per consentire l’attuazione
del programma di governo: cfr., ampiamente, Lupo, in Le regole
del diritto parlamentare nella dialettica tra maggioranza e opposizione, cit., 95 ss., spec. 103.
(181) In questo senso, Manzella, Note sulla questione di fiducia, cit., 268 s. V. anche Maccanico, «Mozione», cit., 3, che fa
riferimento al «processo circolare» della relazione fiduciaria.
(182) In questo senso, cfr., ad esempio, Galizia, «Crisi di Gabinetto», cit., 380; Lippolis, Le procedure parlamentari, cit., 226.
(183) In questa prospettiva, cfr. Rizza, Il Presidente del Consiglio dei ministri, Napoli, 1970, 221 ss.
(184) In questa prospettiva, Manzella, Note sulla questione di
fiducia, cit., 268 ss. e, ampiamente, Olivetti, La questione di
fiducia, cit., 172 ss.
(185) L’espressione, che si deve a Manzella, Il Governo in
Parlamento, in L’istituzione Governo, cit., 87 ss., è successivamente entrata in uso corrente in dottrina per indicare il complesso delle attività dell’Esecutivo in relazione ai lavori parlamentari.
(186) Sul punto, cfr. Sicardi, «Controllo e indirizzo parlamentare», cit., 117.
(187) Procedura in esito alla quale, per reiezione della questione di fiducia, si sono verificati gli unici due casi di crisi parlamentare della storia repubblicana: il 9 ottobre del 1998, quando
la Camera dei deputati rigetta la questione di fiducia posta dal
governo Prodi I sulla risoluzione n. 6-00065 (Mussi ed altri),
presentata dopo le comunicazioni rese dal Governo in esito alla
verifica di maggioranza, in occasione della decisione di parte
28
FIDUCIA PARLAMENTARE
del gruppo parlamentare di Rifondazione comunista di votare
contro la manovra di bilancio per il 1999, e il 24 gennaio 2008,
quando il Senato rigetta la questione di fiducia posta sulla risoluzione n. 6-00066 (Finocchiaro ed altri), presentata dopo le
comunicazioni rese dal Governo in esito alla verifica di maggioranza, in occasione della decisione di due dei tre senatori
dell’Udeur di uscire dalla coalizione di maggioranza.
(188) Secondo la prima ricostruzione, poi più volte ripresa in
dottrina, di Manzella, Note sulla questione di fiducia, cit.,
297 ss.
(189) Sul punto, cfr., ad esempio, Sicardi, «Controllo e indirizzo
parlamentare», cit., 118. Ma, sulla labile distinzione tra questione di fiducia «politica» e questione di fiducia «tecnica», anche
rispetto alle proposte di introduzione della c.d. «questione di
Gabinetto» avanzate da esponenti del PSI negli anni Ottanta,
in quanto comunque destinate a garantire analoghi vantaggi
procedurali, v. F. Cocozza, Il Governo nel procedimento legislativo, Milano, 1989, 233 ss.
(190) Ciò rifletterebbe l’intento, attraverso la questione di fiducia, di attivare forme di responsabilità politica dei singoli parlamentari nei confronti del Governo: cfr. Caretti, «Responsabilità politica», cit., 3.
(191) Sul punto, in maniera esemplificativa, Colonna, Il rapporto fiduciario parlamentare nel sistema costituzionale e nella
prassi, in Isle, Indagine sulla funzionalità del Parlamento. Relazioni e dibattiti, II, Milano, 1969, 201 ss., spec. 206, il quale
considera la questione di fiducia «un istituto contrario alla lettera e allo spirito della Costituzione».
(192) Sul punto, cfr. Tanda, op. cit., 195, che si mostra critico
sulla decisione di escludere la possibilità di porre la questione
di fiducia sulle votazioni concernenti l’ordine dei lavori, in
quanto inerenti al rapporto Governo-Parlamento.
(193) Cfr., per tutti, gli spunti critici già espressi da Boccaccini,
op. cit., 71 ss., specie sotto il profilo del discutibile collegamento
tra la disciplina della questione di fiducia e le modalità di votazione. V. anche Sicardi, Maggioranza, minoranze e opposizione, cit., 359.
(194) Una ricostruzione critica dei prezzi pagati dal PCI per
l’ingresso nella «maggioranza regolamentare» è in Caprara,
Realtà e prospettive del Parlamento reale, in Il Parlamento nella
Costituzione e nella realtà. Atti, regolamenti e prassi della Camera nella VII legislatura, Atti del Convegno del gruppo parlamentare radicale, Milano, 1979, 351 ss., e, con specifico riferimento alla disciplina della questione di fiducia nel regolamento
della Camera, 359, ove si rileva che «la fiducia diventa (...) un
volto di medusa che pietrifica interamente il dibattito».
(195) In questo senso, in virtù della c.d. elasticità delle norme
costituzionali, D’Andrea, op. cit., 220 s.
(196) Si trattava di uno degli aspetti più curiosi della procedura
seguita dalla Camera dei deputati, in caso di posizione della
questione di fiducia, per una consuetudine interpretativa errata,
in caso di progetto di legge composto da un unico articolo, del
corretto presupposto rappresentato dall’art. 72, 1o co., Cost.,
laddove prescrive l’approvazione di un progetto di legge articolo per articolo e con votazione finale. In effetti, il combinato
disposto tra gli artt. 49 e 91, 1o co., reg. Cam. (nella versione
previgente alle riforme del 1988-90) determinava l’automatica
applicazione del voto segreto alla votazione finale dei progetti
di legge, con l’assurda conseguenza di arrivare ad una doppia
votazione in caso di disegni di legge composti da un unico articolo (e, quindi, su tutti i disegni di legge di conversione di
decreti-legge): la prima a scrutinio palese (per effetto della posizione della questione di fiducia, in applicazione, tra l’altro, del
disposto costituzionale relativo alla votazione articolo per articolo di un progetto di legge) e la seconda a scrutinio segreto (ex
art. 91, 1o co., reg. Cam., che prevedeva l’obbligatorietà della
votazione finale a scrutinio segreto). La conseguenza paradossale era che, il Governo, battuto nella seconda deliberazione
per effetto dei franchi tiratori che eludevano la disciplina di
maggioranza, pur non essendo giuridicamente obbligato, era
politicamente indotto alle dimissioni. Sul punto, anche per indicazioni ai casi dei governi Moro, Spadolini I, Cossiga II e
Craxi I, si vedano Traversa, Le modificazioni al regolamento
della Camera dei deputati con particolare riferimento al nuovo
regime del voto segreto anche in rapporto alla questione di fiducia, in Associazione per gli Studi e le Ricerche parlamentari, Quaderno n. 1, Seminari 1989-1990, Milano, 1991, 159 e
165 ss., il quale insiste sulla violazione del principio del ne bis in
idem che tale procedura comportava; Tanda, op. cit., 198; nonché, per una più ampia ricostruzione, Olivetti, La questione di
fiducia, cit., 254 ss.
(197) Per un approfondimento, si rinvia a Olivetti, La questione di fiducia, cit., 232 ss.
(198) Cfr. Manzella, Il parlamento, cit., 402 s.
(199) Sul punto, v. ampiamente, Olivetti, La questione di fiducia, cit., 321 ss.
(200) Critico, sul punto, Lupo, Emendamenti, maxi-emendamenti e questione di fiducia, cit., 46.
(201) Sul punto, cfr. Lupo, Per l’armonizzazione delle regole di
Camera e Senato, in Per far funzionare il Parlamento, a cura di
Manzella-Bassanini, Bologna, 2007, 63 s.
(202) In questo senso, già Capotosti, op. cit., 232 ss.
(203) Sull’inquadramento dell’istituto principalmente in questi
termini, cfr. Olivetti, La questione di fiducia, cit., 324 ss.
(204) Cfr., ad esempio, Sicardi, «Controllo e indirizzo parlamentare», cit., 118.
(205) Si pensi, alla Camera, alla posizione della questione di
fiducia sui disegni di legge di conversione dei decreti-legge: cfr.,
ad esempio, anche per ulteriori riferimenti alla dottrina, Lupo,
Il «fattore tempo» nella conversione dei decreti-legge, in Associazione per gli Studi e le Ricerche parlamentari, Quaderno
n. 3, cit., 365 ss.; Lippolis, Le procedure parlamentari, cit., 227 s.,
che individua in tale procedura le origini della c.d. fiducia tecnica.
(206) Si pensi, ad esempio, nella XIV Legislatura, caratterizzata
dalla più ampia base parlamentare, al Senato, al ricorso alla
questione di fiducia quantitativamente non abnorme, ma significativo sia per i provvedimenti (disegni di legge in materia di
finanza pubblica), sia per i tempi (su decreti-legge, spesso in
prossimità dell’aggiornamento dei lavori parlamentari in occasione della pausa estiva: v., ad esempio, la questione di fiducia
posta nella seduta del 31 luglio 2002 sul disegno di legge di
conversione del decreto-legge 8-7-2002, n. 138, recante «Interventi urgenti in materia tributaria, di privatizzazioni, di contenimento della spesa farmaceutica e per il sostegno dell’economia anche nelle aree svantaggiate» (A.S. 1626, XIV Legislatura); e, alla Camera, alla questione di fiducia posta per ben due
volte (il 29 giugno 2004 e il 19 luglio 2005, sia nella versione
precedente che in quella successiva del testo rispetto al rinvio
alle Camere del Presidente della Repubblica) sull’approvazione, nella prima occasione, dell’emendamento governativo al disegno di legge di delega al Governo per la riforma dell’ordinamento giudiziario (A.C. 4636-bis, XIV Legislatura), e, nella seconda, sull’articolo unico del disegno di legge di conversione
del decreto-legge sulla riforma dell’ordinamento giudiziario
(A.C. 4636-bis-D, XIV Legislatura).
(207) Alla Camera, in regime proporzionale, dalla I alla XI
Legislatura repubblicana, la questione di fiducia è stata posta
«soltanto» 100 volte, con un più incisivo ricorso all’istituto, peraltro, nella parte conclusiva dell’XI Legislatura, da parte dei
governi che vedevano profilarsi la «crisi» del sistema partitico
tradizionale (Andreotti VII, 10 volte), o che si ponevano già
come governi di «transizione» (Amato I, 5 volte), mentre, in
regime maggioritario, nel più limitato periodo che intercorre
dalla XII (aprile 1994) alla XV Legislatura (dicembre 2007), è
stata posta ben 70 volte. Al Senato, dalla I all’XI Legislatura, il
Governo ha fatto ricorso alla questione di fiducia soltanto 49
FIDUCIA PARLAMENTARE
volte, mentre nel periodo delle legislature «maggioritarie»
(aprile 1994-dicembre 2007) ben 42 volte.
(208) Sul punto, per un’ampia e innovativa ricostruzione e ulteriori riferimenti alla dottrina e alla giurisprudenza costituzionale, si rinvia a Lupo, I mutamenti delle procedure finanziarie,
cit., 151 ss.; e, soprattutto, Id., Emendamenti, maxi-emendamenti
e questione di fiducia, cit., 74 ss.; Id., Il potere di emendamento e
i maxi-emendamenti alla luce della Costituzione, in Quaderni
regionali, 2007, 243 ss., spec. 260 ss.; nonché, volendo, Rivosecchi, L’indirizzo politico finanziario tra Costituzione italiana e
vincoli europei, Padova, 2007, 289 s. e 322.
(209) Cfr. Lupo, Emendamenti, maxi-emendamenti e questione di
fiducia, cit., 42 ss. Analogamente, Piccione, Metodi interpretativi
per il parlamentarismo (per una prospettiva di evoluzione del metodo di studio nel diritto parlamentare), GiC, 2007, 543 s., il quale
mette in evidenza i rischi connessi alla «tirannia del precedente»,
che determina «interpretazioni continuistiche», con la conseguente «perdita di elasticità del diritto parlamentare».
11. Considerazioni conclusive.
Volendo giungere a qualche considerazione conclusiva, l’analisi condotta conferma la funzione integrativa delle regole convenzionali, in esito alle riforme
elettorali e alle trasformazioni del sistema dei partiti,
rispetto alle norme costituzionali sulla fiducia parlamentare.
Le vicende repubblicane — anche al di là dalla bipartizione individuabile per effetto dell’introduzione
di un sistema elettorale semi-maggioritario nel 1993
e delle conseguenti mutazioni nella configurazione
della relazione fiduciaria — mostrano il costante allontanamento delle convenzioni e delle prassi dai
tratti costituzionali salienti del rapporto di fiducia,
individuabili in una forma di relazione bilaterale,
continua ed omogenea, che non pare comunque in-
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conciliabile con la posizione direttiva del Governo
nello svolgimento dell’indirizzo. Il concreto atteggiarsi degli istituti del rapporto di fiducia sembra infatti determinare il progressivo declassamento dei
meccanismi di razionalizzazione previsti dall’art. 94
Cost., dapprima, in regime proporzionale, ad una
semplice funzione ratificatoria rispetto agli accordi
di coalizione, e, successivamente, in regime maggioritario, a fini di valorizzazione dell’indirizzo governativo, (quasi) direttamente legittimato dal corpo
elettorale.
Il superamento del modello delineato dal Costituente risulta particolarmente evidente nella prassi più
recente che ha caratterizzato la questione di fiducia,
concepita in termini meramente «procedurali».
L’istituto, infatti, ben al di là del richiamo alla disciplina di maggioranza, fisiologico all’unità di indirizzo
del governo parlamentare, diventa strumento di impropria trasposizione della necessaria omogeneità
della relazione fiduciaria sul piano del procedimento
di formazione della legge, attraverso una forzata trasformazione in senso binario delle modalità di
espressione della (costituzionalmente libera) funzione parlamentare.
Anche in tal modo, viene conseguentemente pregiudicato il conseguimento di quella sintesi pluralistica
delle istanze politiche e sociali sottesa alla fiducia
parlamentare nel significato più profondo da essa
assunto nella Costituzione repubblicana.
Guido Rivosecchi