CONSIGLIO NAZIONALE FORENSE
SCUOLA SUPERIORE DELL’ AVVOCATURA
VII Congresso giuridico – forense per l’aggiornamento
professionale Roma, Complesso monumentale di S. Spirito in Sassia
- Il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia -
Rinvio pregiudiziale e tutela piena dei diritti
Art. 267: “La Corte di giustizia dell’Unione europea è competente
a pronunciarsi in via pregiudiziale:
a)sull’interpretazione dei trattati;
b)sulla validità e l’interpretazione degli atti compiuti dalle
istituzioni, dagli organi o dagli organismi dell’Unione.
Quando una questione del genere è sollevata dinanzi ad un
organo giurisdizionale di uno degli Stati membri, tale organo
giurisdizionale può, qualora reputi necessaria per emanare la
sua sentenza una decisione su questo punto, domandare alla
Corte di pronunciarsi sulla questione.
Quando una questione del genere è sollevata in un giudizio
pendente davanti a un organo giurisdizionale nazionale,
avverso le cui decisioni non possono proporsi un ricorso
giurisdizionale di diritto interno, tale organo giurisdizionale è
tenuto a rivolgersi alla Corte.
Quando una questione del genere è sollevata in un giudizio
pendente davanti a un organo giurisdizionale nazionale e
riguardante una persona in stato di detenzione, la Corte statuisce
il più rapidamente possibile”.
IL CONTRIBUTO DEL RINVIO PREGIUDIZIALE PER LA
TUTELA EFFICACE DEI DIRITTI
Il meccanismo di collaborazione diretta che si realizza tra
giudice nazionale e giudice comunitario è stato ed è tuttora il
principale motore dello sviluppo dell’ordinamento giuridico
dell’Unione. Grazie al dialogo così instaurato, sono stati
introdotti nel bagaglio degli strumenti di tutela invocabili negli
ordinamenti interno, inter alia: - il principio della diretta efficacia
delle norme dell’Unione negli ordinamenti nazionali, comprese le
direttive non recepite (Van Gend en Loos 1962, Van Duyn 1974) il principio della supremazia del diritto dell’Unione e della
disapplicazione delle regole interne difformi, anche se di rango
costituzionale (Costa/Enel 1964, Melloni 2013) ; - il principio della
responsabilità patrimoniale dello Stato membro in caso di
violazione manifesta del diritto dell’Unione europea (Francovich
1991); - il principio dello standard minimo di tutela processuale
dei diritti conferiti dall’ordinamento dell’Unione, in base ai criteri
di effettività e non discriminazione (Rewe 1976).
LE FUNZIONI DEL RINVIO PREGIUDIZIALE. Si tratta di una
procedura incidentale e non contenziosa. La funzione essenziale
del r.p. è di realizzare, attraverso il dialogo diretto «da giudice a
giudice», una interpretazione e quindi una applicazione del
diritto dell’Unione europea uniforme in tutti i Paesi membri, in
modo che esso abbia ovunque la stessa efficacia (Rheinmuhlen,
1974). La Corte, tuttavia, esercitando la sua competenza ad
interpretare il diritto dell’Unione attraverso il meccanismo del
r.p., svolge in maniera indiretta un controllo sulla compatibilità
delle norme nazionali con il diritto dell’Unione (Van Gend en
Loos, 1963). La seconda funzione del r.p. consiste nel completare
il sistema di controllo giurisdizionale sulla legittimità degli atti
dell’Unione. L’ipotesi del r.p. di validità rientra a pieno titolo
nell’esercizio della funzione di controllo giurisdizionale sugli atti
dell’Unione devoluta alla Corte e completa il sistema dei rimedi
giurisdizionali predisposti dall’Unione (az. di annullamento;
eccezione di invalidità; azione di responsabilità).
OGGETTO
DEL
RINVIO PREGIUDIZIALE.
Per il r.p.
d’interpretazione, oggetto di rinvio è tutto il sistema giuridico
dell’Unione: diritto primario e diritto derivato. Nella nozione di
diritto primario rientrano i trattati UE e TFUE, l’insieme dei
trattati fondativi e i testi che li hanno modificati, nonché gli
Accordi di adesione, i Protocolli, gli Allegati ai trattati, i principi
generali del diritto dell’Unione, i diritti fondamentali garantiti a
livello dell’Unione europea. Nella nozione di diritto derivato
rientrano tutti gli atti compiuti dalle istituzioni, dagli organi e
dagli organismi dell’Unione, anche qualora non siano vincolanti o
dotati di efficacia diretta: regolamenti, direttive, decisioni,
raccomandazioni, pareri, comunicazioni etc. Per il r.p. di validità,
oggetto di rinvio è solo il diritto derivato. Si tratta solo degli atti
posti in essere dalle istituzioni, dagli organi e dagli organismi
dell’Unione
CONDIZIONI SOGGETTIVE DEL RINVIO. Il rinvio pregiudiziale
può essere deciso da qualunque giudice nazionale: ordinario,
amministrativo, contabile o tributario, purché si tratti di un
“organo giurisdizionale” di uno Stato membro. La nozione di
“organo giurisdizionale” ai sensi dell’art. 267 TFUE è una
nozione del diritto dell’Unione. Ciò comporta che l’attribuzione
del carattere di giurisdizione ad un determinato organo può
anche non corrispondere alla qualificazione che ne abbia dato
l’ordinamento dello Stato membro. La Corte ha fissato vari
elementi qualificanti: l’origine legale e non convenzionale
dell’organo, il carattere permanente, l’obbligatorietà,
l’applicazione del diritto, il procedimento in contraddittorio,
l’indipendenza e la terzietà.
SINDACATO SUL RINVIO DA PARTE DELLA CORTE DI
GIUSTIZIA. Il giudice nazionale è il dominus della procedura: ad
egli solo spetta (ovviamente spesso su stimolo delle parti, ma
anche d’ufficio) decidere se la causa faccia sorgere questioni che
richiedono un’interpretazione o un esame della validità delle
disposizioni del diritto dell’UE essenziali ai fini della soluzione
della controversia (Mecanarte, 1991, punto 44; Krizan, 2013,
punto 63 ss.); è quindi in linea di principio escluso sia che la
decisione di attivare o non attivare il r.p. possa di per sé essere
soggetta a scrutinio in successive fasi del giudizio nazionale, sia
che la Corte di giustizia possa sindacare la motivazione del
provvedimento di rinvio e la pertinenza delle questioni ivi
contenute.
Quando
le
questioni
sollevate
vertono
sull’interpretazione del diritto dell’Unione la Corte è in via di
principio tenuta a decidere (c.d. presunzione di rilevanza:
Lucchini, 2007). Esistono, però, eccezioni alla regola che si
verificano nei seguenti casi in cui la Corte tutela il proprio ruolo di
contribuire effettivamente alla piena applicazione del diritto UE
negli ordinamenti nazionali: 1) controversie fittizie (Foglia c.
Novello, 1980; 2) questioni puramente ipotetiche (Meilicke,
1992); 3) questioni non obiettivamente necessarie al giudice
nazionale per risolvere la controversia dinanzi ad esso pendente
(Bacardi-Martini, 2003); 4) Indicazioni troppo scarne in fatto e
diritto nell’ordinanza di rinvio (Telemarsicabruzzo, 1993); 5)
quando l’atto di cui è richiesta l’interpretazione non è
configurabile come atto adottato dalle istituzioni, dagli organi o
dagli organismi dell’Unione, come nel caso delle norme interne o
della CEDU (Pignataro, 2009) [la Corte, tuttavia, si è dichiarata
competente a pronunciarsi sull’interpretazione di norme
dell’Unione anche quando la fattispecie non è regolata dal diritto
dell’Unione, ma dal diritto nazionale, quando quest’ultimo opera
un rinvio a disposizioni di diritto dell’Unione o sia modellato su
disposizioni comunitarie (Bronner, 1998), e ciò allo scopo di
evitare future divergenze interpretative (Dzodzi, 1990)]; 6)
quando le norme dell’Unione oggetto di rinvio non sono
applicabili alla fattispecie concreta, in quanto si tratta di una
situazione puramente interna, che non presenta alcun nesso con
una qualsiasi delle situazioni considerate dal diritto dell’Unione
(Mosconi, 2004).
FACOLTA’ E OBBLIGO DI RINVIO. Il giudice nazionale che non
sia di ultima istanza ha la facoltà di sottoporre alla Corte un
quesito pregiudiziale. Anche in caso di rinvio da parte della Corte
di Cassazione (Interedil, 2011) o del Giudice costituzionale
(Krizan, 2013) al Giudice di merito affinché quest’ultimo applichi
il principio di diritto affermato dai primi, il Giudice conserva la
facoltà di attivare il meccanismo pregiudiziale se ritiene sussista
un problema di validità o di interpretazione di norme dell’Unione
(Rheinmuhlen, 1974). Più in generale, una norma di procedura
nazionale non può rimettere in discussione la facoltà, spettante ai
giudici nazionali non di ultima istanza, di investire la Corte di una
domanda di pronuncia pregiudiziale qualora essi nutrano dubbi in
merito all’interpretazione del diritto dell’Unione (Elchinov, 2010).
I giudici di ultima istanza, intesi come giudici le cui sentenze non
sono soggette ad impugnazione, hanno l’obbligo di operare il
rinvio pregiudiziale. L’obbligo del rinvio pregiudiziale può in alcuni
casi venir meno. Non c’è obbligo di rinvio nei seguenti casi
(CILFIT, 1982): a) Questione materialmente identica ad una già
decisa in via pregiudiziale dalla Corte su una fattispecie analoga o
vi sia una giurisprudenza costante sul punto; b) La risposta al
quesito non alimenta alcun ragionevole dubbio interpretativo. Il
giudice nazionale, in tal caso, deve essere convinto che la stessa
evidenza si impone ai giudici degli altri Stati membri.
VIOLAZIONE OBBLIGO DI RINVIO: CONSEGUENZE. Le
conseguenze del mancato rinvio da parte del giudice di ultima
istanza possono essere le seguenti: 1) Possibilità per il singolo di
invocare la responsabilità dello Stato per violazione del diritto
dell’Unione, nel caso in cui la violazione dell’obbligo di rinvio sia
accompagnata dalla contrarietà della successiva decisione
giurisdizionale ad una norma di diritto dell’Unione (Köbler, 2006);
2) Possibilità per la Commissione di attivare un ricorso per
infrazione a carico dello Stato membro per violazione dell’art.
267, 3°comma, TFUE; 3) Possibilità di prefigurare, ai sensi dell’art.
6, n. 1 CEDU, una violazione dei diritti fondamentali ad un equo
processo e ad un giudice precostituito per legge, richiamati
anche dall’art. 47, n. 2, della carta di Nizza.
RINVIO PREGIUDIZIALE E GIUDIZI CAUTELARI (1) In attesa
della pronuncia della Corte di giustizia a seguito di rinvio
pregiudiziale, il giudice nazionale è tenuto a tutelare i diritti che i
singoli vantano sulla base di una norma dell’Unione e che sono
negati da una legge o da un atto amministrativo nazionale con
essa in contrasto (Factortame, 1990). Spetta a ciascuno Stato
membro, in assenza di una disciplina dell’Unione in materia,
stabilire le condizioni per la concessione di provvedimenti
provvisori intesi a garantire la salvaguardia dei diritti spettanti ai
singoli in forza del diritto dell’Unione. Tali criteri fissati dal diritto
nazionale per la concessione di provvedimenti provvisori “non
possono essere meno vantaggiosi di quelli concernenti domande
simili di natura interna (principio di equivalenza) né rendere
praticamente impossibile o eccessivamente difficile la tutela
giurisdizionale provvisoria dei diritti conferiti dall’ordinamento
giuridico dell’unione (principio di effettività)” (Unibet, 2007). Nei
casi in cui la normativa nazionale (legge o atto amministrativo)
rappresenti la misura interna di attuazione di un atto dell’Unione
illegittimo, il giudice nazionale ha il potere di sospendere in via
cautelare l’applicazione della normativa nazionale, ma per poter
far ciò deve operare un rinvio alla Corte di giustizia affinché si
pronunci in via pregiudiziale sulla validità dell’atto (Zuckerfabrik,
1991; Ass. Greenpeace France, 2000).
EFFETTI
DELLE
SENTENZE
PREGIUDIZIALI
DI
INTERPRETAZIONE. La sentenza interpretativa della Corte
pronunciata su rinvio pregiudiziale: 1. Vincola il giudice a quo,
che è tenuto a fare applicazione della norma dell’Unione così
come interpretata dalla Corte (Ciola, 1999); 2.Gli altri giudici e le
amministrazioni nazionali sono tenuti a fare applicazione delle
norme così come interpretate dalla Corte, salva sempre la
possibilità di un ulteriore rinvio pregiudiziale finalizzato a
sollecitare un ripensamento della Corte sulla base di nuovi
elementi (Pretore di Salò, 1987) o ad ottenere un chiarimento
sulla precedente pronuncia resa (Van Damme, 1996); 3.Obbliga
gli Stati membri ad adottare tutte le misure idonee ad adeguare il
proprio ordinamento alla norma di diritto dell’Unione così come
interpretata dalla Corte, pena la violazione del principio di leale
cooperazione e conseguente obbligo di risarcire i danni.
EFFETTI DELLE SENTENZE PREGIUDIZIALI DI VALIDITA’. La
sentenza della Corte resa a seguito di rinvio pregiudiziale di
validità: a) Quando la Corte si pronuncia nel senso della validità
dell’atto dell’Unione, l’effetto è strettamente limitato al caso di
specie e ai motivi specifici della censura. Ciò lascia inalterata la
possibilità di contestare la legittimità dell’atto in un momento
successivo per motivi diversi; b) Quando la Corte si pronuncia nel
senso dell’invalidità dell’atto, si produce sostanzialmente lo
stesso effetto di una sentenza di annullamento ex art. 263 TFUE,
dunque l’effetto della cosa giudicata sia formale che sostanziale
(ICC, 1980).
EFFETTI NEL TEMPO DELLE SENTENZE PREGIUDIZIALI. Le
sentenze rese dalla Corte a seguito di rinvio pregiudiziale hanno
efficacia ex tunc, in quanto la pronuncia definisce la portata della
norma dell’Unione così come avrebbe dovuto essere intesa ed
applicata fin dal momento della sua entrata in vigore. L’efficacia
della sentenza si estende quindi anche a rapporti sorti in epoca
precedente alla sentenza stessa, purché non esauriti (Edis c.
Ministero Finanze, 1998)
IPOTESI DI EFFETTI EX NUNC DELLE SENTENZE (rese a
seguito di r.p. di interpretazione). In casi eccezionali la Corte
può disporre che la sua sentenza produca efficacia ex nunc, con
riflessi sulla compatibilità con il diritto dell’Unione di norme
nazionali (Commissione c. Francia, 1988). La Corte fa ricorso a
tale possibilità solo in presenza delle seguenti circostanze: 1)
Rischio di gravi ripercussioni economiche dovute all’elevato
numero di rapporti giuridici costituiti in buona fede sulla base
della normativa nazionale fino ad allora ritenuta valida; 2) Un
comportamento non conforme alla normativa dell’Unione dovuto
ad una obiettiva e rilevante incertezza sulla portata delle
disposizioni dell’Unione. Sono fatti salvi i diritti delle parti del
processo a quo e di coloro che prima della data della sentenza
della Corte abbiano esperito un’azione giurisdizionale oppure
proposto un ricorso equivalente in ambito nazionale (Surul,
1999).
EFFETTI DELLE SENTENZE PREGIUDIZIALI SUL GIUDICATO.
Tra gli effetti delle sentenze pregiudiziali può esservi anche, in
casi eccezionali, la messa in discussione dell’autorità di cosa
giudicata. Il principio di leale cooperazione di cui all’art. 4, n. 3,
TUE, infatti, «impone ad un organo amministrativo di riesaminare
una decisione amministrativa definitiva per tener conto
dell’interpretazione della disposizione pertinente nel frattempo
accolta dalla Corte». Ciò a condizione che: 1) Il giudice disponga,
secondo il diritto nazionale, del potere di ritornare su tale
decisione; 2) la decisione in questione sia divenuta definitiva in
seguito ad una sentenza di un giudice nazionale che statuisce in
ultima istanza; 3) tale sentenza, alla luce di una giurisprudenza
della Corte successiva alla medesima, risulti fondata su
un’interpretazione errata del diritto dell’Unione adottata senza
che la Corte fosse stata adita in via pregiudiziale alle condizioni
previste dall’art. 267, n. 3, del Trattato (Kuhne & Heitz, 2004;
Kapferer, 2007). [Può estendersi questa soluzione al caso in cui il
precedente non esiste ma viene espressamente provocato dal
giudice chiamato a pronunciarsi in sede di ottemperanza?
(Ordinanza TAR Lombardia 15 gennaio 2013, R.G. 2021/2011,
Cartiera dell’Adda SpA)].
SOGGETTI ABILITATI A FORMULARE OSSERVAZIONI
DINANZI ALLA CORTE NEL CONTESTO DEL R. I soggetti
abilitati a formulare osservazioni dinanzi alla Corte nel contesto
di un rinvio pregiudiziale (ai sensi dell’art. 23, co 1, Statuto Corte
di giustizia) sono: a. Le parti nel giudizio a quo. Non è consentito
l’intervento del terzo dinanzi alla Corte. Prassi sull’intervento nel
giudizio a quo al fine di poter partecipare al giudizio in
Lussemburgo (cfr. Ordinanza Corte di giust. 16 dic. 2009, The
Football Association Premier League; Ordinanza n. 5788/2012 del
Consiglio di Stato, Federfarma); b. Gli Stati membri dell’Unione,
senza dover motivare in base ad un preciso interesse; c. La
Commissione, nel suo ruolo di “guardiana dei trattati” e di
rappresentante dell’interesse dell’Unione; d. Le istituzioni, gli
organi e gli organismi dell’Unione, qualora sia messa in causa la
validità o l’interpretazione di atti da essi adottati.
