Esperienze innovative
Quale consapevolezza strategica nei decisori pubblici?
È possibile misurare la consapevolezza strategica dei decisori pubblici?
Una proposta metodologica testata empiricamente
Francesco Longo
Professore di Economia delle Amministrazioni Pubbliche e direttore CERGAS, Università Bocconi
Stefania Stea
Consulente di management pubblico
SOMMARIO: 1. Obiettivi del lavoro. 2. Analisi della letteratura e formulazione della domanda di ricerca. 3. Proposta
metodologica. 4. Analisi del caso servizi sociali del Comune di Bologna 5. Discussione del caso. 6. Efficacia ed economicità dello strumento di indagine operativa. 7. Conclusioni.
Il presente lavoro ha l’obiettivo di proporre, discutere e testare empiricamente una metodologia di
analisi operativa che consenta di misurare la distanza tra strategia deliberata ed emergente nelle
amministrazioni pubbliche e valutare il grado di consapevolezza dei decisori pubblici per comprendere in che misura la strategia emergente sia intenzionale. La metodologia operativa è testata
in un caso aziendale significativo, per validarne l’efficacia e la forza interpretativa.
Strategy can be formal and not implemented, or emergent without any formal plan. In both cases
it makes a difference if politicians are aware of the emergent strategy or if it is just embedded in
the organization’s development path. These ideas are often discussed in the public management
literature. We try to find evidence for them, defining a methodology to measure the distance between
formal and emergent strategy and politicians’ awareness of it. This methodology has been tested
in a case producing many intriguing findings.
Parole chiave: pianificazione strategica – strategia emergente – consapevolezza politica
Key words: strategic planning – emerging strategy – political awareness
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Azienda Pubblica 2-3.2008
Quale consapevolezza strategica nei decisori pubblici?
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1. Obiettivi del lavoro
Il presente lavoro è finalizzato alla presentazione di una metodologia di
analisi operativa per verificare quale distanza esista tra strategia deliberata
ed emergente nelle amministrazioni pubbliche, che consenta di misurare la
consapevolezza strategica dei decisori pubblici per poter indagare la loro
strategia intenzionale ed il grado di convergenza con quella emergente
(Mintzberg, 1985, 1988). Per strategia emergente si intende il posizionamento ambientale “de facto” assunto dall’azienda rispetto ai bisogni pubblici
coperti e non, rispetto alle modalità di gestione dei servizi e rispetto alle
modalità di finanziamento dei servizi (il mix tra tariffe, tributi e contributi
sovraordinati). Nel settore pubblico, il posizionamento emergente spesso
diverge da quello dichiarato per le note convenienze dei policy maker
pubblici a definire pubblicamente obiettivi generici che lascino opache le
“priorizzazioni” e gli obiettivi di risultato attesi per evitare il rischio di perdite
di consenso (Smith, Grinker, 2003). Per strategia intenzionale si intende un
posizionamento aziendale desiderato, ma non annunciato pubblicamente.
Quando la strategia emergente coincide con quella intenzionale vi è piena
consapevolezza e capacità di guida da parte dei decisori; quando invece
strategia emergente, dichiarata ed intenzionale divergono tra di loro, vi è
scarsa capacità di governo e potrebbe anche non esserci piena consapevolezza del posizionamento ambientale presente (Mintzberg, 1985). La
presenza di una strategia emergente guidata da quella intenzionale e non
da quella dichiarata denota capacità di governo ma scarsa trasparenza
verso alcune categorie di stakeholder; la presenza di una divaricazione
tra strategia intenzionale e strategia emergente denota invece carenze
nell’efficacia di governo tout court. Nel primo caso vi è consapevolezza tra
i decisori di quella che è la strategia emergente, che coincide con quella
intenzionale e che divarica in tutto o in parte da quella dichiarata; nel
secondo caso, molto verosimilmente, non vi è piena consapevolezza del
posizionamento emergente e quindi delle distanze dalla strategia dichiarata
o intenzionale.
L’obiettivo di questo lavoro è discutere una possibile metodologia per
misurare il grado di consapevolezza dei policy maker pubblici, ovvero
la loro capacità di influenzare la strategia emergente, alla luce della loro
progettualità, almeno intenzionale, anche se non pubblicamente dichiarata. Tale obiettivo discende dalla constatazione di un copioso dibattito
scientifico sulle logiche e le prassi che conducono al posizionamento
strategico delle aziende, mentre esiste un certo gap conoscitivo nella
letteratura economico-aziendale sulle modalità operative per testare le
diverse accezioni di strategia proposte dal dibattito, in particolare nel
settore pubblico.
Per raggiungere l’obiettivo sovraesposto l’articolo si sviluppa secondo i
seguenti passaggi logici:
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a) formulazione della domanda di ricerca attraverso l’analisi della letteratura con particolare riferimento al dibattito riguardante la definizione
di strategia, il processo di formazione della strategia, la relazione tra
strategia deliberata, emergente ed intenzionale e le peculiarità del
processo di formazione della strategia nelle aziende pubbliche;
b) proposta e discussione della metodologia di analisi operativa sviluppata;
c) analisi di un caso rappresentativo e discussione del test empirico;
d) efficacia ed economicità del metodo di analisi operativa proposto;
e) conclusioni.
2. Analisi della letteratura e formulazione della domanda di
ricerca
L’obiettivo del presente lavoro parte dalla constatazione della insufficienza
di contributi su metodologie operative d’analisi per misurare l’eventuale
distanza tra strategia deliberata, emergente ed intenzionale nelle aziende
pubbliche e, conseguentemente, su una possibile metodologia per verificare
il grado di consapevolezza strategica dei decisori pubblici. Per supportare
tale affermazione si ritiene opportuno analizzare la copiosa letteratura
sulla pianificazione strategica, selezionandola e organizzandola attorno
ai seguenti filoni tematici:
(a) la definizione di strategia;
(b) la formazione della strategia e la relazione tra strategia emergente e
strategia deliberata;
(c) le peculiarità del processo di formazione della strategia nelle amministrazioni pubbliche.
(a) Definizione di strategia e di decisioni strategiche
Possiamo assumere come strategica “una decisione poco frequente che
impatta sullo “stato di salute” dell’azienda modificandone le condizioni
in cui è “sopravvissuta” fino al momento in cui la decisione viene presa”
(Lega, Cristofoli, 2005: p. 7). Le scelte strategiche sono quei processi di
trasformazione aziendale che presentano un basso grado di reversibilità
se non a costi molto elevati (Del Vecchio, 2001). Numerosi autori si sono
espressi al riguardo e si è soliti raggrupparli in diverse scuole di pensiero
che si distinguono rispetto a due dimensioni rilevanti nella pianificazione
strategica:
• la natura analitico-razionale del processo di pianificazione;
• la direzione del flusso top-down o bottom-up del processo (Coda,
2002).
Nell’ambito delle Design School (Andrews, 1971), Planning School (Ansoff,
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1968) e Positioning School (Porter, 1980) la strategia è rappresentata come un
insieme di azioni razionalmente predeterminate in maniera top-down da parte
del vertice aziendale sulla base di analisi formali; tali “linee guida”, secondo
i sostenitori della Planning School, sviluppatasi negli anni Settanta, devono
confluire in un documento formale di pianificazione strategica. Mentre i sostenitori della Design School e della Planning School rispondono all’interrogativo
“come si deve formare la strategia?”, i sostenitori della Positioning School
tentano di rispondere alla domanda “strategia riguardo a cosa?”. Secondo
tale scuola, l’analista non deve formulare la strategia ma scegliere, mediante
procedimenti analitici, quella più appropriata fra le strategie possibili. La
strategia si profila quindi come una posizione: la collocazione dell’azienda
nel suo ambiente esterno (Invernizzi, 2004). Questa definizione di strategia
è compatibile con quella di strategia come piano poiché il posizionamento
selezionato può essere tradotto in una strategia formalizzata.
Un ulteriore possibile approccio alla strategia è quella “di prospettiva”,
cioè considerare la gestione strategica non come un insieme di scelte ma
come una visione dell’ambiente interno ed esterno da cui discendono le
scelte. In altri termini, la strategia è intesa come un orientamento di fondo
che guida l’azienda nel suo ambiente (Coda, 1989). Una diversa accezione
di strategia è quella proposta dai sostenitori della Power School (Pettigrew,
1975), che la definiscono come un insieme di linee guida derivanti da un processo di negoziazione tra i differenti attori ovvero come un compromesso.
Secondo altri autori (Mintzberg, 1985; Normann, 1977) è necessaria
una definizione di strategia che non comprenda solo la previsione a priori
delle azioni da intraprendere ma anche i comportamenti che ne conseguono: la strategia viene intesa come “coerenza” dei comportamenti ad un
modello (consapevole o inconsapevole). Questa accezione è abbracciata
dalla Learning School (Bower, 1970).
Non intendiamo in questa sede esaurire la presentazione di tutte le scuole
“sugli approcci strategici” ma solo sottolineare come esse si distinguono
rispetto alla loro focalizzazione: lo strumento di analisi e progettazione, il
contenuto, il processo decisionale e soprattutto la reale possibilità attuativa
del management di modificare, in base alle previsioni strategiche, il posizionamento nell’ambiente. Questo ci porta ad approfondire la letteratura sulle
determinanti dell’effettivo posizionamento ambientale delle aziende.
(b) Il processo di formazione della strategia
Mintzberg (1985) accoglie una definizione di strategia intesa come l’insieme
dei comportamenti all’interno dell’azienda risultante da un processo di apprendimento la cui formazione procede su due versanti quello top-down della
strategia deliberata e quello bottom-up della strategia emergente risultato di
un apprendimento attraverso tentativi ed errori sul campo. Analizzando la
relazione esistente tra le intenzioni strategiche del vertice aziendale e ciò che
viene realmente implementato ad ogni livello dell’azienda si può operare una
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distinzione tra strategia deliberata – realizzata come originariamente enucleata
– e strategia emergente ovvero un insieme di modelli comportamentali attuati
in assenza di una strategia esplicitata o in contrasto – del tutto o parzialmente
– con quest’ultima (Mintzberg, Waters, 1985). Affinché la strategia “emergente” di un’azienda possa essere definita perfettamente coincidente con quella
“deliberata” è necessario che si verifichino simultaneamente tre condizioni:
• le “intenzioni strategiche” del vertice aziendale devono essere dettagliate
in una pianificazione chiara e articolata;
• le “intenzioni strategiche” devono essere condivise da tutti gli attori
dell’azienda;
• le “intenzioni” devono essere implementate esattamente come programmate e ciò presuppone che il piano sia coerente con il reale potenziale
attuativo dell’azienda (Mintzberg, Waters, 1985).
Affinché una strategia possa essere considerata, invece, “emergente” è
necessario che i modelli comportamentali che si riscontrano all’interno
dell’azienda siano protratti nel tempo senza che vi sia una programmazione esplicita alla loro base o con una pianificazione che rimane sul piano
formale, senza significative ricadute attuative. È immaginabile che piuttosto
che una strategia perfettamente deliberata o una strategia perfettamente
emergente si riscontrino forme ibride tra queste due, in cui è possibile riscontrare maggiori o minori tendenze verso una delle due tipologie. Mintzberg e
Waters (1985) definiscono la strategia deliberata e la strategia emergente
come due estremi di un continuum in cui collocare altre tipologie di strategia. Nel momento dell’implementazione la strategia pianificata si traduce
in una serie di azioni collettive, quindi è prevedibile una distorsione minima
chiamata “surprise free” (Mintzberg, Waters, 1985). Oltre questo livello di
“distorsione” tollerabile, dovuto principalmente alla “distrazione umana”
nell’ambiente interno, un altro elemento può distorcere l’implementazione
della strategia pianificata, ossia l’ambiente esterno; questo deve essere
favorevole o quanto meno controllabile affinché la strategia pianificata sia
realmente applicabile. Nella maggior parte dei casi, tuttavia, le aziende
definiscono la propria strategia presupponendo erroneamente che l’ambiente
resti stabile e perfettamente permeabile alla strategia deliberata. Oltre al
possibile scostamento tra strategia formalizzata ed emergente, vi è quello
tra strategia dichiarata ed intenzionale, ovvero il caso in cui il management
ha un preciso disegno, che per ragioni di opportunità non viene reso di
dominio pubblico. A sua volta la strategia intenzionale può essere molto
vicina o distante da quella emergente.
Tra le diverse tipologie di strategia (1) che nel continuum si indirizzano
1 MINZTBERG e WATERS (1985) propongono diverse tipologie di strategie, che rappresentano
specificazioni del loro modello generale. Vi è la strategia imprenditoriale: in questo caso le
intenzioni strategiche sono meno precise e meno dettagliate poiché un unico individuo (l’imprenditore) o l’insieme del management cercano di indirizzare l’azienda con la propria vi313
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prevalentemente verso la strategia emergente è utile introdurre il concetto
di learning by doing: ovvero l’apprendimento, da parte di tutti i livelli
organizzativi, dal vertice alla base della piramide, di quanto “emerge”
dall’analisi dello sviluppo aziendale per correggere eventualmente la strategia deliberata. Se in un’azienda, infatti, il processo di formazione della
strategia protende più verso quella emergente che verso quella deliberata,
questo implica, probabilmente, che vi sono degli elementi che il vertice
aziendale non è in grado di valutare a priori o delle forze (endogene o
esogene) che spingono l’azienda verso un certo posizionamento, il quale
potrebbe rilevarsi desiderabile o inevitabile.
La tassonomia delle tipologie di strategia qui proposta non ha un intento
esaustivo, ma si focalizza soprattutto sugli approcci che indagano l’interazione tra quanto preventivamente determinato dal vertice aziendale e come
realmente operano le aziende. Quello che emerge fino a questo punto è
che certamente una strategia ben formulata ed efficacemente realizzata
rappresenta un fattore di successo ma ancora più importante appare l’abilità di riconoscere le opportunità dell’ambiente esterno e di possedere con
chiarezza il senso della direzione in cui muoversi oltre alla flessibilità per
sfruttare nuove opportunità (Grant, 2006).
(c) Il processo di formazione della strategia nelle aziende pubbliche
L’approccio aziendale alla pubblica amministrazione utilizza i concetti
fin qui proposti anche per interpretare il posizionamento strategico delle
aziende pubbliche contestualizzando l’analisi dei processi decisionali e di
posizionamento emergente alle specificità delle aziende pubbliche (Joyce,
2000; Borgonovi, 2002). L’aumento dell’autonomia delle aziende pubbliche
e della complessità dell’ambiente in cui queste agiscono e si confrontano
determinano la crescita del fabbisogno di strategia (Valotti, 2000). La
mission delle aziende pubbliche come di quelle private è la generazione
di valore; la differenza sostanziale è che le aziende private generano valore privato – consumabile da attori singoli – mentre le aziende pubbliche
generano valore pubblico – consumabile dalla collettività – (Moore, 2000;
Rebora, Meneguzzo, 1990). La generazione di valore pubblico necessita
sion. Sono dunque gli elementi della flessibilità e dell’adattabilità che distinguono la strategia
imprenditoriale da quella pianificata e che l’avvicinano maggiormente alla strategia emergente. Se la vision, pur non formalizzata, diviene collettiva e tutti i membri dell’azienda vi si
identificano si può parlare di strategia ideologica. Dopo la strategia pianificata quest’ultima,
nel continuum della classificazione di Mintzberg, è la più vicina alla strategia deliberata. La
strategia ombrello è proposta dal vertice aziendale per permettere alle singole unità organizzative di definire le loro “sottostrategie”. Se le “sottostrategie” fossero incoerenti tra di loro o
incoerenti rispetto alla strategia ombrello saremmo di fronte ad una strategia disconnessa. Se
invece l’obiettivo è creare soprattutto condivisione tra gli attori dell’azienda si produce strategia del consenso, che tende, nel modello generale, a collocarsi nell’estremo vicino alla strategia emergente. Se la strategia è imposta da un istituto sovraordinato dotato di rilevanti prerogative di governo sull’azienda siamo di fronte ad una strategia imposta.
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la formulazione di una strategia che contempli la presenza di aspettative di
natura differente ovvero economiche, politiche e sociali (Borgonovi, 2002;
Osborne, Brown, 2005). Il processo decisionale, che porta alla definizione
della strategia nelle aziende pubbliche, abbracciando una definizione di
governance allargata (Valotti, 2000), comprende un numero maggiore di
portatori di interessi rispetto al settore privato ovvero i cittadini, i politici
ed i manager. Questo determina un rilevante elemento di complessità: la
necessità di contemperare esigenze interne ed esterne all’azienda in una
prospettiva multistakeholder determina elementi di ambivalenza nella formulazione della strategia.
Dunque le criticità delle aziende pubbliche sono così sintetizzabili:
• la finalità è la generazione di valore pubblico, più difficilmente identificabile e misurabile della generazione di valore privato (Moore, 2000;
Rebora, Meneguzzo, 1990);
• il potere dei manager pubblici è notevolmente inferiore rispetto a quello dei manager nel settore privato in quanto la facoltà di formulare la
strategia è da questi condivisa con il potere politico (Joyce, 2000);
• la necessità di elaborare strategie che contemperino aspettative contrastanti dei distinti stakeholder (Del Vecchio, 2002).
Se in un’azienda pubblica si abbracciasse la definizione di strategia intesa
solo come “piani strategici” ci sarebbe certamente il vantaggio di avere obiettivi chiaramente determinati a priori ed un forte controllo formale su questi
ultimi. Il New Public Management ha insistito fortemente sull’introduzione
della pianificazione strategica nel settore pubblico (Hood, 1991, 1995). Il
rischio che discende da questo approccio è che l’ambiente esterno, fortemente mutevole, e gli elementi di complessità di cui si è detto sopra, riducano
il piano ad un documento formale, difficilmente attuabile, che determina
rilevanti scostamenti tra strategia dichiarata ed emergente. Una definizione
di strategia che si dimostra particolarmente adatta alle caratteristiche di
un’azienda pubblica è quella di strategia come compromesso tra gli attori
(interni ed esterni) poiché coerente alla necessità di contemperare aspettative
confliggenti (approccio proposto dalla Teoria degli Stakeholder – Freeman,
1984 –). Tuttavia l’evidente svantaggio di questo approccio è la possibilità
che siano tutelati gli interessi degli attori politicamente più forti a discapito
dell’interesse collettivo. Se nelle aziende pubbliche si adottasse il concetto
di learning by doing (Normann, 1977, 1992), ovvero di analizzare prima il
posizionamento strategico attuale dell’azienda per poi formulare la strategia
come sentiero di sviluppo a cui tendere partendo dall’esistente, ci sarebbero
degli evidenti vantaggi derivanti da una maggiore probabilità di successo
attuativo, ma resterebbe irrisolto un interrogativo: è davvero possibile che
questo avvenga in assenza di una “preventiva” strategia deliberata da parte
degli stakeholder rappresentanti l’interesse collettivo?
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Alla luce di quanto detto, poiché il processo di formazione della strategia
pianificata è sottoposto a maggiori vincoli e pressioni rispetto a quello delle
aziende private, è plausibile che la distanza tra la strategia dichiarata e
la strategia emergente sia nel settore pubblico maggiore rispetto al settore
privato (Del Vecchio, 2002). In particolare il processo di definizione delle
priorità strategiche nelle aziende pubbliche è sottoposto a vincoli di natura
istituzionale e questo crea la necessità di rendere formali e trasparenti i
processi decisionali assicurando l’informazione completa ai cittadini. Tuttavia
è possibile che la strategia intenzionale non confluisca interamente nella
formale strategia deliberata per inopportunità politica creando sostanziali
criticità ai processi di accountability democratica basati prevalentemente sul
controllo delle strategie dichiarate (Schick, 2003). Appare, quindi, rilevante
tentare di verificare l’effettiva distanza tra strategia deliberata e strategia
emergente nelle aziende pubbliche, ma anche tra strategia intenzionale
e strategia emergente tentando di misurare la consapevolezza dei policy
maker sul posizionamento strategico esistente e prospettico.
Obiettivo del presente lavoro è proporre e discutere una possibile metodologia di analisi operativa per misurare questi fenomeni.
3. Una proposta metodologica per misurare gli scostamenti tra
strategie deliberate, emergenti ed intenzionali
La metodologia che si propone si basa sui seguenti passaggi logici principali:
(a) costruzione di un set di indicatori capaci di rappresentare il posizionamento strategico storico e prospettico dell’azienda pubblica (Coda,
Mollona, 2002);
(b) individuazione e selezione dei documenti di pianificazione strategica
formali, loro analisi alla luce del set di indicatori del punto precedente,
valutazione del loro livello di coerenza interna e conseguente rappresentazione della strategia dichiarata;
(c) rappresentazione della strategia emergente attraverso l’analisi dei dati
di posizionamento dell’azienda pubblica, utilizzando il set di indicatori
individuato;
(d) analisi degli eventuali scostamenti tra strategia dichiarata e strategia
emergente;
(e) interviste strutturate ai decisori pubblici condotte mostrando loro i dati
quantitativi che misurano gli scostamenti tra strategia dichiarata ed emergente, chiedendone la loro interpretazione, per cercare di comprendere
il loro grado di consapevolezza sugli scostamenti e quindi valutare se
si è in presenza di una strategia intenzionale o puramente emergente.
La proposta metodologica viene qui esemplificata e testata nello scenario
degli enti locali, per i seguenti motivi:
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• i processi di decentramento fiscale ed amministrativo hanno trasferito un
crescente numero di competenze agli enti locali rendendoli un ambito
decisivo per la pianificazione pubblica;
• la crescente pressione sull’utilizzo delle risorse obbliga i Comuni a scelte
di forte rilevanza strategica a causa della significativa distanza tra risorse
disponibili e bisogni pubblici che rientrano nella loro missione;
• tutte le decisioni di natura pianificatoria vengono formalizzate attraverso
processi istituzionali codificati rendendo rilevabile la strategia dichiarata;
• l’erogazione di molti servizi reali rende più facilmente quantificabile e
misurabile il posizionamento strategico emergente nel breve e medio
periodo rispetto ad enti sovraordinati di indirizzo, più focalizzati su
funzioni di policy e indirizzo, i cui impatti sono spesso differenti nel
tempo;
• l’obbligo normativo dell’introduzione del controllo strategico negli enti
locali (art. 193 del Tuel).
Per ragioni di economicità del test è stato deciso di applicarlo ad un solo
settore di intervento, di ampie dimensioni, socio-economicamente rilevante ed
in cui le decisioni strategiche hanno ricadute significative per gli stakeholder,
per i dirigenti e per gli utenti. Tra i settori dotati di queste caratteristiche è
stato scelto l’ambito dei servizi socio-assistenziali, perché ricchi di una lunga
tradizione storica di pianificazione formale, perché dotati di molti dati ed
informazioni che permettono di ricostruire la strategia emergente (oggi sintetizzati nei piani di zona), perché obbligati a rilevanti scelte strategiche e
perché politicamente estremamente sensibili e quindi potenzialmente soggetti
a divari tra annunci ed intenzioni reali. Si è deciso di procedere al test nel
Comune di Bologna per i seguenti motivi:
• la forte e consolidata tradizione di pianificazione in uno scenario generale di attitudine allo sviluppo di logiche e strumenti manageriali;
• lo storico impegno nel welfare sociale locale;
• la significativa alternanza politica dell’ultimo decennio (dalle tradizionali
giunte di sinistra, all’amministrazione del Sindaco Guazzaloca di centrodestra, fino all’attuale amministrazione di centro-sinistra del Sindaco
Cofferati) che dovrebbe garantire ripensamenti strategici, sottolineando
la dimensione della pianificazione strategica.
Il test empirico nel settore sociale del Comune di Bologna rappresenta
quindi un’esemplificazione con un bias positivo, dalla quale ci aspettiamo
una chiara identificazione delle strategie dichiarate, una relativa coerenza
con la strategia emergente, in un quadro di sostanziale consapevolezza
decisionale.
Di seguito presentiamo e discutiamo le distinte fasi della metodologia
proposta, esemplificandola direttamente nel caso selezionato.
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La costruzione di un set di indicatori capaci di rappresentare il posizionamento strategico storico e prospettico dell’azienda pubblica
In questa sede si propone la definizione di un set di indicatori che consenta
un’analisi immediata degli eventuali scostamenti tra strategia dichiarata ed
emergente. L’obiettivo è quello di rappresentare le scelte di pianificazione
strategica in un set di indicatori, per identificare dai documenti di pianificazione formale, dai dati emergenti e dalla realtà attuativa le informazioni
realmente rilevanti per “ricostruire” il posizionamento strategico storico o
prospettico.
I fabbisogni informativi ritenuti rilevanti per la costruzione degli indicatori
sul posizionamento strategico sono:
(a) la domanda reale di servizi e la domanda potenziale per analizzare il
tasso di copertura del bisogno;
(b) i criteri di selezione e “prioritizzazione” dei bisogni o degli utenti;
(c) il mix di servizi offerti;
(d) la forma di gestione dei servizi;
(e) il mix di finanziamento per coprire i costi dei servizi.
(a) La domanda potenziale identifica tutta la popolazione portatrice del
bisogno a cui si rivolge il servizio. (b) La “prioritizzazione” dei bisogni è
rilevabile attraverso indicatori finalizzati a rivelare l’effettiva scala di priorità
rispetto all’utenza potenziale; può essere quantificata in differenti modi: in
termini di copertura della domanda potenziale, della domanda reale o in
termini di percentuale di spesa. (c) Il mix di offerta dei servizi si riferisce
alla composizione dell’offerta e può essere rilevata attraverso indicatori
sulla composizione della spesa o attraverso il numero di utenti per ciascuna
tipologia di servizio. (d) La forma di gestione del servizio si riferisce al tipo
di soggetto (produzione diretta, contracting in, contracting out) che eroga
il servizio. Il set di indicatori per rilevare le informazioni su questo elemento
può essere costruito individuando il livello di spesa per la gestione diretta
e quello per la gestione indiretta dei servizi. (e) Il mix di finanziamento si
riferisce alle modalità di copertura della spesa del settore oggetto di indagine
strategica (incidenza delle tariffe degli utenti, dei trasferimenti sovraordinati,
dell’autofinanziamento del Comune).
Il set di indicatori identificato rappresenta un modello ideal-tipico a cui
tendere; nel senso che il posizionamento strategico desiderato dovrebbe
essere rappresentato soddisfacendo tutti i fabbisogni informativi individuati.
Pertanto si tenta di rintracciare nei documenti di piano e nei sistemi informativi
aziendali indicazioni relative a questi o ad essi riconducibili, aspettandosi
qualche inevitabile lacuna programmatoria o informativa.
Per ciascuna delle dimensioni di analisi identificate è necessario raccogliere i seguenti elementi:
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• la formulazione dell’obiettivo strategico ovvero l’indirizzo da perseguire;
• l’eventuale sottoarticolazione in cluster di obiettivi (ossia la particolare
categoria di utenti a cui si riferisce l’obiettivo identificato);
• la quantificazione numerica dell’obiettivo, generale e per cluster.
Graficamente è possibile rappresentare il set di indicatori nella tabella 1.
Tabella 1 – Dimensioni di indagine per operazionalizzare l’analisi strategica
FABBISOGNO
INFORMATIVO
Esplicitazione
del bisogno
CLASSE
INDICATORI
Indicatori demografici
Indicatori di utenza
“Prioritizzazione”
dei bisogni
Portafoglio servizi
offerti
Indicatori di politiche
di servizio
Forma di gestione
dei servizi
Indicatori di politiche
di servizio
Mix di finanziamento
Indicatori di spesa
SET INDICATORI
Domanda potenziale
Proiezione domanda potenziale
Domanda reale (numero domande presentate)
Tasso di copertura domanda potenziale
Tasso di copertura domanda reale
Target prioritari
N contributi
N servizi per tipologia di servizio
N strutture per tipologie di struttura
% spesa per erogazione servizi
% spesa per contributi
% spesa per tipologia di struttura
% spesa per gestione diretta
% spesa per gestione indiretta
(in alternativa numero di strutture/posti)
% spesa sociale per l’area
Grado di copertura utenza (tariffe/rette)
Grado di autofinanziamento (Comune)
Grado di dipendenza esterna (ente sovraord.)
Livello di intervento del Comune/attori pubblici/attori
privati del settore
Fonte: rielaborazione da “Il Sistema dei Controlli per il Comune di Bologna”
L’individuazione dei documenti di pianificazione strategica formali
Accogliendo la definizione di strategia come piano formalizzato si può
affermare che l’analisi della strategia deliberata nell’ente locale possa
avvenire attraverso lo studio degli strumenti di pianificazione e programmazione, in particolare:
• il programma amministrativo della Giunta che può essere considerato il
primo documento di programmazione dell’ente;
• il piano generale di sviluppo, nel caso in cui questo sia elaborato come
previsto dal nostro ordinamento;
• i documenti di programmazione settoriale (come ad esempio i piani di
zona nel caso del settore sociale);
• i documenti di programmazione della gestione, ovvero la relazione
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previsionale e programmatica, il bilancio pluriennale, il piano dei lavori
pubblici, il bilancio di previsione annuale, il Peg e il budget.
Nei singoli enti non è sempre chiara la finalità dei suddetti documenti; questi
possono essere di contenuto politico/valoriale, di pianificazione strategica
o di programmazione gestionale, indipendentemente dalla tipologia a cui
appartengono formalmente. Inoltre i modelli di pianificazione e programmazione che sottostanno ai suddetti documenti non sono espliciti, divergendo
tra di loro per commitment e per contenuto. Data l’impossibilità di stabilire
una gerarchia tra questi strumenti di programmazione è stato scelto di
selezionare e considerare tutti i documenti che esplicitamente contengono
delle decisioni di carattere strategico così come definite da Lega e Cristofoli (2005). La questione è particolarmente critica laddove gli obiettivi non
siano coerenti tra di loro e laddove non esiste una gerarchia ufficiale tra gli
strumenti di pianificazione. Una volta selezionati i documenti “strategici”
è possibile rappresentare la pianificazione dichiarata utilizzando il set di
indicatori di cui al § 3.1. realizzando, così facendo, una rappresentazione
quantitativa degli obiettivi.
La rappresentazione della strategia emergente
L’analisi e la rappresentazione della strategia emergente devono avvenire
cercando di verificare quali sono realmente le priorità strategiche che l’ente
sta perseguendo attraverso i comportamenti dei propri membri.
In altre parole è necessario prendere in esame i dati sul posizionamento
strategico effettivo che possono essere rintracciati nei sistemi informativi
aziendali e nei documenti contenenti dati a consuntivo come il bilancio
sociale, la relazione di gestione, i bilanci. L’analisi e la rappresentazione
utilizzano lo stesso set di indicatori di cui al punto 3.1. anche per favorire
il confronto con le strategie dichiarate. La metodologia utilizzata è di tipo
quantitativo, rielaborando i dati dei sistemi informativi aziendali in informazioni utili per un approccio valutativo.
Il confronto tra la strategia deliberata e la strategia emergente
Il confronto tra strategia emergente e strategia deliberata non è immediato
poiché non c’è immediata coincidenza tra le dimensioni presidiate dalla
pianificazione dichiarata e dalla strategia emergente e perché le metriche
e le unità di misura utilizzate spesso sono eterogenee. Questo risulta particolarmente evidente se si rappresentano entrambe le prospettive strategiche
con un approccio quantitativo ed utilizzando lo stesso elenco di dimensioni
di indagine e correlati indicatori. Inoltre gli orizzonti temporali delle strategie
dichiarate sono di norma di medio-lungo periodo, mentre le serie storiche
disponibili per individuare la strategia emergente sono talvolta di breveAzienda Pubblica 2-3.2008
320
Esperienze innovative
Quale consapevolezza strategica nei decisori pubblici?
medio periodo. La rappresentazione grafica di quest’analisi deve essere
tale da favorire l’evidenziazione degli eventuali scostamenti.
La valutazione della “consapevolezza” strategica dei decisori pubblici
Nelle amministrazioni pubbliche l’esplicitazione delle “prioritizzazioni”
dei bisogni può risultare politicamente sconveniente (Del Vecchio, 2002),
pertanto è possibile che la strategia intenzionale non confluisca in quella
deliberata; quindi per verificare se esiste effettivamente consapevolezza
circa gli scostamenti tra strategia deliberata ed emergente è necessario
somministrare ai testimoni privilegiati domande che, alla luce delle eventuali
differenze rilevate, mettano in evidenza:
• la strategia intenzionale;
• lo scostamento tra strategia intenzionale e strategia deliberata;
• l’eventuale scostamento tra strategia intenzionale e strategia emergente.
Difatti una relativa convergenza tra la strategia emergente e la strategia
intenzionale implica che un eventuale scostamento tra strategia deliberata
ed emergente è probabilmente consapevole e frutto di una scelta di tattica
comunicativa. Viceversa, se la strategia intenzionale differisce da entrambe,
possiamo affermare che non vi è consapevolezza strategica o, perlomeno,
che vi è incapacità di guidare l’azienda verso il posizionamento desiderato.
Questa fase della metodologia proposta poggia su analisi qualitative, non
essendo la strategia intenzionale esplicitata né in documenti, né in fatti rilevabili ex-post, quantitativamente come la strategia emergente. La strategia
intenzionale è rilevabile solo dalle dichiarazione dei policy maker.
Per valutare il grado di consapevolezza, il primo passaggio metodologicamente critico è l’individuazione dei decisori pubblici, che si ritiene
cruciali nel processo decisionale e che si intende intervistare. Per identificare
i soggetti da intervistare è necessario rispondere a due domande (Dautriat,
1995):
1) chi detiene le informazioni?
2) chi è avvicinabile?
Per dare risposta al primo quesito è necessario identificare i soggetti responsabili della formulazione della strategia dichiarata, ovvero coloro che
redigono i documenti di programmazione dell’ente ed i soggetti responsabili
dell’implementazione della strategia che invece con i loro comportamenti
contribuiscono a determinare la strategia emergente.
L’avvicinabilità dei testimoni dipende in maniera significativa dal commitment e dalla legittimità istituzionale e scientifica di cui gode il responsabile
dell’indagine. La scelta del tipo di colloquio e della modalità di formulazione
321
Azienda Pubblica 2-3.2008
Quale consapevolezza strategica nei decisori pubblici?
Esperienze innovative
delle domande dipende dallo scopo dello studio e dipende dagli obiettivi
che si vogliono raggiungere (Dautriat, 1995).
Nel presente lavoro l’obiettivo è indagare non le manifestazioni esteriori
del comportamento, ma le ragioni dei comportamenti. Pertanto è opportuno usare in questo caso lo strumento dell’intervista con domande aperte
piuttosto che il questionario poiché presenta il vantaggio di adattarsi (a)
alla diversità dei modi di pensare e (b) alla diversità dei tipi di reazione
(Dautriat,1995). L’utilizzo delle domande aperte che non prevedono già
delle risposte lascia all’individuo maggiore libertà di espressione. Esse sono
state però esplicitamente accompagnate dalla presentazione delle evidenze
empiriche raccolte.
4. Analisi del caso servizi sociali del Comune di Bologna
Presentiamo le evidenze del caso studiato con il seguente indice logico:
(a) il grado di coerenza interna dei documenti di programmazione formale;
(b) analisi quantitativa dello scostamento tra strategia dichiarata e strategia
emergente;
(c) valutazione del grado di consapevolezza strategica dei decisori intervistati.
Per motivi di sintesi e significatività espositiva presentiamo le evidenze empiriche limitatatamente a due aree di intervento dei servizi sociali: i servizi
socio-educativi per i minori ed i servizi assistenziali per gli anziani.
(a) Il grado di coerenza interna dei documenti di programmazione formale
Il posizionamento strategico ufficialmente desiderato è stato ricostruito
ex-post, analizzando i documenti a maggiore contenuto strategico (il
programma di mandato ed il piano di zona), attraverso il set di indicatori
identificato. È stato possibile selezionare alcuni strumenti di pianificazione
rilevanti ma non stabilirne una gerarchia perché tra i diversi policy maker e
dirigenti aziendali non vi è coincidenza di veduta su quest’ultima. Pertanto
nella ricostruzione ex post si è ritenuto opportuno sottolineare i campi in
cui sono state individuate divergenze tra gli strumenti.
Azienda Pubblica 2-3.2008
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Esperienze innovative
Quale consapevolezza strategica nei decisori pubblici?
Tabella 2 – Coerenza tra strumenti di pianificazione nei servizi socio-educativi
FABBISOGNO
INFORMATIVO
CLASSE
INDICATORI
SET INDICATORI
Indicatori di utenza
Domanda potenziale:
asili nido: 8000/9000
scuole di infanzia: 8000.
Domanda reale: non sono presenti stime.
Tasso di copertura della domanda
reale (per tutte le tipologie di servizio):
100%.
Portafoglio servizi
offerti
Indicatori di politiche
di servizio
Strategie divergenti.
Forma di gestione
dei servizi
Indicatori di politiche
di servizio
Esplicitazione
del bisogno
Indicatori demografici
“Prioritizzazione”
dei bisogni
Mix di finanziamento
Indicatori di spesa
Attivazione di nidi in costruzione
gestione, nidi accredidati (obiettivo
“aggiuntivo”: definizione degli indicatori
di accreditamento).
Potenziare il livello di intervento delle
altre istituzioni.
La mancanza di coerenza tra gli strumenti si riscontra soprattutto negli obiettivi strategici relativi al portafoglio di servizi offerti. Il programma di mandato
identifica come obiettivi prioritari il mantenimento del numero di contributi
economici erogati, l’attivazione di un portafoglio di servizi educativi sperimentali (educatrice famigliare, piccolo gruppo educativo), l’attivazione di
punti informativi sperimentali, l’attivazione e il potenziamento dei servizi di
educazione interculturale. Nel piano di zona, invece, gli obiettivi identificati
sono lo sviluppo di forme educative diversificate e flessibili, l’incremento di
spazi per sostenere i genitori e favorirne la partecipazione e l’attuazione
di un piano di comunicazione efficace sui servizi esistenti.
Tabella 3 – Coerenza tra strumenti di pianificazione nei servizi agli anziani
FABBISOGNO
INFORMATIVO
Esplicitazione
del bisogno
“Prioritizzazione”
dei bisogni
Portafoglio servizi
offerti
Forma di gestione
dei servizi
Mix di finanziamento
CLASSE
INDICATORI
SET INDICATORI
Indicatori demografici
Domanda potenziale: 100.500.
Indicatori di utenza
Domanda reale: non sono presentate
stime.
Non-autosufficienza.
Indicatori di politiche
di servizio
Indicatori di politiche
di servizio
Indicatori di spesa
Rafforzamento Ad, Adi.
Potenziamento terzo settore.
Non è esplicitata.
323
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Quale consapevolezza strategica nei decisori pubblici?
Esperienze innovative
La mancanza di coerenza tra gli strumenti si riscontra anche per quanto
riguarda l’area anziani. Nella tabella 3 sono stati riportati solo gli obiettivi
strategici presenti in entrambi gli strumenti; in realtà in termini di “prioritizzazione” dei bisogni e portafoglio di servizi si è rintracciata una parziale
divergenza. Nel programma di mandato tra i bisogni prioritari sono identificati, diversamente dal piano di zona, la lungo-degenza e le malattie
croniche. Invece nel piano di zona oltre al potenziamento dell’Adi e dell’Ad
sono presenti altri obiettivi, ossia l’attivazione di nuovi sportelli sociali ed il
consolidamento e lo sviluppo degli assegni di cura.
Si è successivamente cercato di identificare le motivazioni che determinano tale mancanza di coerenza tra strumenti di pianificazione strategica
attraverso le interviste ai decisori pubblici (vedi infra).
(b) Analisi quantitativa dello scostamento tra strategia dichiarata e strategia
emergente
L’analisi della strategia emergente è stata condotta attraverso la sintesi dei
dati a consuntivo e l’estrazione dei dati dai sistemi informativi del Comune
di Bologna. Di seguito si propongono delle tabelle riassuntive che mettono
a confronto dichiarato ed agito nelle due aree scelte per il test empirico.
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Quale consapevolezza strategica nei decisori pubblici?
Tabella 4 – Coerenza tra strategia deliberata ed emergente nei servizi socioeducativi
FABBISOGNO
INFORMATIVO
Esplicitazione
del bisogno
STRATEGIA
DELIBERATA
Domanda potenziale
asili nido:
8000/9000;
scuole di infanzia:
8000.
STRATEGIA
EMERGENTE
Domanda potenziale
asili nido: 8493;
scuole d’infanzia: 8500.
N domande presentate
Asili nido: 2528;
Scuole d’infanzia: 3018;
Contributi: 2079.
Tasso copertura domanda reale servizi
Tasso di copertura
educativi: 100%;
della domanda
Tasso copertura del bisogno (asili nido):
reale (per tutte le
29,7%;
tipologie di servizi
Tasso copertura del bisogno (scuole
educativi):100%.
d’infanzia): 35,5%.
Strategie divergenti;
N posti asili nido: 2528;
(obiettivo piano di
N posti scuole d’infanzia: 3018;
N contributi: 2079 (diminuzione assegni
zona: mantenimento
della copertura di tutti i “in famiglia” la cui copertura della
contributi economici). domanda è diminuita dello 0,18%).
Gestione diretta del Comune (nidi di
Attivazione di nidi
infanzia): 89,45%;
in costruzione gestione;
Variazione n posti nido “full time” a
nidi accredidati
gestione diretta: + 1,12%;
(obiettivo “aggiuntivo”:
Variazione numero posti in convenzione
definizione degli
presso nidi privati autorizzati: 0%;
indicatori
Variazione n posti centri per bambini
di accreditamento).
e genitori a libero accesso: 0%.
Spesa sociale totale: 69.777.625 €;
% spesa sociale famiglie: 26%;
Potenziare il livello di
Variazione proventi asili nido: + 4,34%
intervento delle altre
(causa aumento utenti);
istituzioni.
Diminuzione livello di intervento altre
istituzioni.
Domanda reale: non
sono presenti stime.
“Prioritizzazione”
dei bisogni
Portafoglio servizi
offerti
Forma di gestione
dei servizi
Mix di finanziamento
Come è chiaramente evincibile dalla tabella 4 esiste un gap tra strategia
dichiarata e strategia emergente in termini di “prioritizzazione” dei bisogni e
in termini di tasso di copertura del bisogno, che negli strumenti di piano vorrebbe essere al 100% ma che nei fatti risulta un obiettivo quasi utopico.
Un altro elemento in cui si riscontra una notevole distanza tra dichiarato
ed agito è il portafoglio di servizi offerti, poiché a fronte di una dichiarata
volontà di mantenere invariata la copertura della domanda per i contributi
economici (obiettivo presente solo nel piano di zona) questa è nella realtà
dei fatti diminuita. Anche in termini di forme di gestione dei servizi c’è un
divario poiché il numero di asili nido in convenzione è ad oggi rimasto
invariato in contrasto con l’obiettivo dichiarato di voler potenziare questa
modalità di erogazione dei servizi.
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Azienda Pubblica 2-3.2008
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Tabella 5 – Coerenza tra strategia deliberata ed emergente nei servizi agli anziani
FABBISOGNO
INFORMATIVO
Esplicitazione
del bisogno
STRATEGIA
DELIBERATA
Domanda potenziale:
100.500
Domanda reale: non
sono presentate stime
“Prioritizzazione”
dei bisogni
Non-autosufficienza
STRATEGIA EMERGENTE
Domanda potenziale (totale popolazione
anziana): 100.128 (di cui over ottanta
33%: crescita non autosufficienza);
servizi domiciliari: 3096;
servizi residenziali: 2671;
servizi territoriali: 1313;
contributi economici: 3440;
auser: 330.
Tasso copertura domanda reale:
servizi domiciliari: 71,53%;
servizi residenziali: 69,18%;
servizi territoriali: 100%;
contributi economici: 43,5%;
Utenti non-autosufficienti 2004:
54,22%;
Utenti non-autosufficienti 2005:
55,2%.
Variazione utenti medi Assistenza
Domiciliare:
-1,6%;
Variazione utenti medi Servizi residenziali:
-2,1%.
Portafoglio servizi
offerti
Rafforzamento Ad,
Adi
Forma di gestione
dei servizi
Potenziamento terzo
settore
Mix di finanziamento
Non è esplicitata
Articolazione portafoglio servizi offerti
(per livello di spesa):
Territoriali: 35%;
Residenziali. 31%;
Domiciliari: 25%;
Altro: 9%.
Strutture residenziali convenzionate
Ausl: 56%;
Ore complessive di volontariato per
Assistenza domiciliare:
2004: 46.437;
2005: 45.588 (diminuzione).
Spesa sociale totale: 69.777.625 €;
% spesa sociale per anziani: 27%;
Aumento proventi servizi socio –
assistenziali: 19,28 % (causa aumento
utenti).
Per l’area anziani il gap tra dichiarato ed agito si riscontra principalmente
in termini di forme di gestione dei servizi. A fronte di una dichiarazione di
voler potenziare il terzo settore, nella realtà il suo apporto è diminuito.
(c) La misurazione della “consapevolezza” strategica degli amministratori
Quanto ai soggetti che stabiliscono le linee strategiche i testimoni privilegiati
Azienda Pubblica 2-3.2008
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Esperienze innovative
Quale consapevolezza strategica nei decisori pubblici?
identificati sono stati scelti per avere la massima copertura dal punto di
vista delle diverse prospettive decisionali: politiche e tecniche, accentrate
e decentrate nei quartieri. Pertanto sono stati intervistati un dirigente del
settore programmazione e controllo per la programmazione centrale, un
assessore di competenza del settore che partecipa sia alla redazione del
piano di zona che del programma di mandato, un direttore di quartiere,
un dirigente del settore sociale. I quesiti posti, differenziati ovviamente in
base al ruolo e alle competenze dei diversi testimoni, riguardano quattro
distinti blocchi logici.
Lo scostamento tra strategia dichiarata ed emergente
È emersa piena consapevolezza dell’esistenza di un gap tra strategia deliberata ed emergente. Secondo i decisori pubblici, tale gap, è imputabile
a differenti motivazioni.
Primariamente che gli strumenti di programmazione sono frutto di una
contrattazione continua tra soggetti talvolta molto lontani dalla gestione dei
servizi. Il piano di zona, ad esempio, essendo uno strumento ancora piuttosto
giovane, più che costituire uno strumento di pianificazione in senso stretto è
percepito come un “metodo” per raccogliere le istanze di molti attori differenti
(associazioni, sindacati, gestori dei servizi, ecc.) e pertanto molti degli obiettivi
strategici presenti nel documento sono legati al dibattito politico contingente.
Un secondo ordine di motivi è relativo all’inerzia organizzativa caratteristica dei servizi comunali; ad esempio l’assistenza domiciliare è un
servizio consolidato, mentre l’assistenza domiciliare integrata è un servizio
relativamente giovane ed in via di definizione; in entrambi i casi, una certa
resistenza – nel primo caso – nel cambiare e – nel secondo caso – nell’inventare forme di gestione innovative impedisce che la ricaduta sull’effettiva
trasformazione dei servizi sia riscontrabile in un periodo relativamente breve.
Inoltre l’erogazione di questi servizi coinvolge un numero di attori elevato e
ciò allunga i tempi di trasformazione della cultura del servizio.
In sintesi, vi è quindi consapevolezza tra i policy maker che gli obiettivi
del piano di zona sono eccessivamente ambiziosi.
La mancata quantificazione degli obiettivi e clusterizzazione dell’utenza
Le interviste rilevano che il processo di posizionamento strategico emerge
dal basso, nel senso che a fronte di generiche indicazioni nei documenti di
pianificazione strategica i servizi sono erogati/potenziati sulla base delle
domande presentate fisicamente allo sportello; in altri termini, si persegue
prioritariamente la soddisfazione della richiesta esplicita. La necessità sarebbe quella di capire quanta parte del bisogno inespresso è socialmente
prioritaria e non ha trovato alcuna risposta nei servizi del Comune. A questo
proposito risulta particolarmente evidente la mancanza di esplicitazione e
programmazione del mix di finanziamento dei servizi.
327
Azienda Pubblica 2-3.2008
Quale consapevolezza strategica nei decisori pubblici?
Esperienze innovative
Secondo gli intervistati, una possibile causa della mancata quantificazione e clusterizzazione degli obiettivi risiede nel fatto che, nell’insieme
dei soggetti coinvolti nella definizione delle priorità strategiche del piano
di zona e del programma di mandato, quelli più vicini alla gestione dei
servizi sono quelli che hanno il minor peso nella pianificazione. Un altro
elemento che determina questa lacuna è il basso livello di consapevolezza
sull’attuale posizionamento strategico che rende difficile la formulazione di
obiettivi quantitativi a cui tendere. A questo proposito durante le interviste è
emerso l’esempio del rapporto ottimale tra cittadini in carico e operatori di
riferimento: ad oggi non si conosce il valore del parametro e quindi risulta
impossibile programmare il numero di utenti potenziali per differenti cluster
di intensità di servizio, pur conoscendo il budget di risorse. Un ulteriore
elemento di forte criticità è l’incertezza sui confini delle responsabilità tra i
diversi soggetti nell’erogazione dei servizi. Le risposte al problema divergono in base ai differenti ruoli ricoperti dai soggetti intervistati. In particolare
sono state proposte tre possibili linee di innovazione:
• introdurre un ambito decisionale decentrato a livello di gestione dei
servizi per quantificare a livello analitico gli obiettivi specifici, lasciando
agli strumenti centrali solo indirizzi di natura generale. Infatti per molti
attori coinvolti nella contrattazione quantificare gli obiettivi e clusterizzare l’utenza risulta impossibile perché potenzialmente dannoso da un
punto di vista del consenso politico (Del Vecchio, 2002). Questo è stato
osservato in particolare nel processo decisionale delle tariffe per l’area
anziani: l’impossibilità politica di esplicitare un’analisi ed un dibattito
riconduce sostanzialmente alla conferma dei dati storici;
• potenziare gli obiettivi di qualità e di customer satisfaction per gli utenti;
• inserire un’unità all’interno del settore programmazione e controllo che
si occupi esclusivamente di controllo strategico.
La distanza tra dichiarazioni valoriali e priorità strategiche deliberate
Dalle interviste emerge una significativa consapevolezza sulle incongruenze
pianificatorie all’interno degli strumenti e tra gli strumenti. Questo è riconducibile alla presenza di un elevato numero di stakeholder, alle volte non
pienamente consapevoli di quello che avviene negli altri tavoli di programmazione e al desiderio di contemperare le istanze di tutti, pur nell’impossibilità di proporre sintesi valide. Un elemento di criticità che è stato rilevato
a questo proposito è che non vi è una comune percezione sulla rilevanza
e gerarchia dei diversi strumenti di programmazione.
5. Discussione del caso
Il test empirico è stato effettuato su due aree dei servizi sociali del Comune
di Bologna. Gli strumenti di pianificazione strategica selezionati come
Azienda Pubblica 2-3.2008
328
Esperienze innovative
Quale consapevolezza strategica nei decisori pubblici?
prioritari e su cui si è focalizzata l’analisi sono il programma di mandato
e il piano di zona. Sono emersi alcuni limiti di tali documenti; innanzitutto
gli obiettivi strategici sono identificati genericamente e non quantificati. Le
classi di utenti non vengono clusterizzate secondo specifici criteri e questo
determina l’impossibilità di definire una “prioritizzazione” dei bisogni che
nel caso dei servizi sociali dovrebbe rappresentare un elemento cardine
di ogni policy, stante il significativo divario tra bisogni e risorse pubbliche
disponibili. Difatti se l’obiettivo strategico identificato è genericamente quello
di potenziare un servizio, senza identificare per quale specifica tipologia
di utenti, la politica sociale che si vuole implementare resta non identificata
se non in termini genericamente valoriali. Tra gli strumenti di pianificazione
non esiste una “gerarchia” e poiché essi divergono tra loro su alcuni obiettivi, soprattutto in termini di portafoglio di servizi da offrire, non è facile
identificare la strategia formale che l’ente dichiara di perseguire. Per alcuni
dei fabbisogni informativi ritenuti rilevanti per identificare il posizionamento
strategico, negli strumenti di pianificazione non vi è nessun elemento che
renda possibile ricostruire il posizionamento strategico in essere e questo
si registra in particolare per il mix di finanziamento.
La ricostruzione del posizionamento strategico reale è avvenuta attraverso l’estrazione dei dati dai sistemi informativi comunali da parte degli
autori e attraverso l’analisi dei dati a consuntivo. Le analisi fatte per questo
paper non vengono abitualmente svolte dall’ente. Ad oggi alcuni fabbisogni informativi non possono essere del tutto soddisfatti ma le informazioni
disponibili sono sufficienti per una prima analisi. Dal confronto tra posizionamento strategico deliberato e posizionamento strategico reale è emerso
un gap in termini di:
• “prioritizzazione” dei bisogni;
• forme di gestione dei servizi;
• portafoglio di servizi.
La copertura del bisogno desiderata (o meglio dichiarata) è lontana dalla
copertura reale. In termini di gestione dei servizi l’obiettivo strategico di
potenziarne alcune modalità è eluso o disatteso. Alcuni servizi (contributi
economici) per i quali viene dichiarato il mantenimento della copertura della
domanda reale, in realtà registrano una diminuzione. Dai colloqui con i
decision maker selezionati è emersa consapevolezza sul gap tra dichiarato
ed agito ed anche sui limiti degli attuali strumenti di pianificazione. È emerso
che il driver che spiega il posizionamento emergente sono bisogni che si
trasformano autonomamente in domanda reale, a prescindere dalla loro
“prioritizzazione” nella policy; in altre parole sono gli utenti che si rivolgono
direttamente ai servizi che ne influenzano l’orientamento. Paradossalmente
i bisogni dei soggetti più fragili, meno capaci di elaborare una domanda ai
servizi, sono quelli a più bassa probabilità di risposta. Gli obiettivi strategici
non sono quantificati perché non esiste un’esplicitazione dell’attuale posizio329
Azienda Pubblica 2-3.2008
Quale consapevolezza strategica nei decisori pubblici?
Esperienze innovative
namento strategico. Tutti gli intervistati hanno riconosciuto la mancanza di
alcuni dati rilevanti per una rappresentazione esaustiva del posizionamento
strategico storico e prospettico, spiegandolo con la sconvenienza politica
ad esplicitare alcune variabili sensibili per l’opinione pubblica. Il processo
di formazione della strategia nelle Pubbliche Amministrazioni appare essere
di tipo emergente, spinta dalle forze bottom-up degli utenti e dei servizi:
è riscontrabile un significativo gap tra strategia deliberata ed emergente,
con un buon livello di consapevolezza attorno a questa distanza, ma non
al punto da poter parlare di strategia intenzionale.
6. Efficacia ed economicità dello strumento di indagine operativa
proposto
L’applicazione operativa dello strumento di analisi proposto si è dimostrato sul piano applicativo sufficientemente economico, in termini di
energie, tempi e disponibilità degli interlocutori richiesti. I suoi elementi di
maggior pregio sono, a nostro avviso, la possibilità di rappresentare con dati
estremamente sintetici, sintetizzabili in una tabella, il quadro degli elementi
principali delle strategie, coprendo i fabbisogni informativi dall’analisi del
bisogno alla risposte per tipo di servizi, fino alle forme di gestione ed ai
mix di finanziamenti. Sono escluse da questa rappresentazione le variabili
più qualitative della pianificazione strategica, quelle legate all’analisi organizzativa ed al clima aziendale, così come l’interazione con i concorrenti
e l’ambiente socio-economico di riferimento. Il modello ha il suo focus sulle
variabili quantificabili e sulle dimensioni più facilmente misurabili, concentrandosi sul rapporto tra bisogni e offerta.
Lo strumento proposto, nel test empirico, è apparso lineare nelle sue fasi
logiche e relativamente semplice nella sua strumentazione. Le rappresentazioni grafiche proposte hanno facilitato sia i ricercatori, sia gli intervistati ad
interpretare i posizionamenti strategici. In particolare, la rappresentazione
degli scostamenti tra strategie dichiarate ed emergenti è apparsa robusta
e dal forte significato interpretativo.
Nell’uso dello strumento proposto vi sono alcuni importanti ed ineliminabili spazi di soggettività di indagine che vengono riempiti dalle decisioni
dei ricercatori, che possono esaltare la qualità del lavoro o comprometterlo
irrimediabilmente. Innanzitutto, la relativa incoerenza tra gli strumenti di
pianificazione strategica, impone di definire de facto una gerarchia dei
medesimi, per arrivare ad una rappresentazione unitaria della strategia
dichiarata. Questo passaggio ha il grande pregio di illuminare le eventuali
incongruenze interne nella strategia formale, ma richiede elementi di soggettività per definire gli strumenti che si ritiene prioritari nell’ente. Un secondo
momento di rilevante soggettività del ricercatore è la scelta degli interlocutori
da intervistare per misurare il grado di consapevolezza o intenzionalità
programmatoria. Chi siano i decisori chiave in un’azienda multi-stakeholder
e multi-obiettivo come le p.a. non è sempre facilmente rintracciabile, così
Azienda Pubblica 2-3.2008
330
Esperienze innovative
Quale consapevolezza strategica nei decisori pubblici?
come non ci si può limitare ad osservare gli organigrammi istituzionali o
politici formali. Occorre un lavoro di indagine organizzativa per capire
chi siano i reali decisori. Una loro errata individuazione mina il lavoro di
valutazione del grado di consapevolezza strategica.
Dal punto di vista metodologico, nel processo di analisi proposto, risulta particolarmente critica la valutazione della strategia intenzionale. Essa
viene rilevata attraverso interviste aperte che partono dall’esplicitazione
all’interlocutore della rilevazione quantitativa degli scostamenti tra strategie dichiarate ed emergenti. L’intervistato, ascoltando la sistematizzazione
delle strategie emergenti, può essere influenzato e può rappresentarla come
coerente con le strategie intenzionali per massimizzare la percezione del
grado di consapevolezza nel ricercatore. L’approccio alternativo, di fare
narrare liberamente l’intervistato in merito alle strategie intenzionali, rischia,
al contrario, di riprodurre un effetto di scarsa focalizzazione, di esposizione
di valori e visioni, più che di strategie precise. Risiede nell’intervistatore
l’abilità di condurre l’intervista in modo che, pur in presenza di evidenze
quantitative sugli scostamenti tra diversi profili strategici, esso sia portato
a rilevare la sua intenzionalità programmatoria. È utile ricordare, che,
in ogni caso, le organizzazioni ed i decisori non sono mai dotati della
piena consapevolezza del posizionamento strategico e ogni strumento di
pianificazione serve soprattutto ad aumentarla. Le interviste condotte proponendo evidenze empiriche sugli scostamenti tra strategie dichiarate ed
emergenti, costituiscono esse stesse uno strumento di accrescimento della
consapevolezza e, quindi, di modifica delle percezioni e dei programmi.
Nella ricerca sociale è difficile evitare che l’analista influenzi l’analizzato
e, forse, questo costituisce anche parte del contributo della scienza alla
società (Fattore, 2004).
7. Conclusioni
Il tema della strategia nelle aziende pubbliche è ad oggi diventato un
tema di riflessione e contestualmente ha trovato le sue prime applicazioni
nella concreta realtà delle aziende (Del Vecchio, 2001).
Dall’analisi della letteratura si è potuto riscontrare l’insufficienza di contributi per misurare i possibili scostamenti tra strategia deliberata e strategia
emergente: la finalità del presente lavoro è quella di colmare questo gap
metodologico e conoscitivo per verificare la possibilità di valutare la consapevolezza strategica dei decisori pubblici. In particolare è stata individuata
una metodologia di analisi per verificare gli scostamenti tra obiettivi strategici a priori e dati sul posizionamento strategico e al contempo rilevare la
strategia intenzionale dei decisori pubblici e il loro livello di consapevolezza
sul posizionamento strategico.
È stato individuato un set di indicatori che ha reso possibile il confronto
tra dichiarato ed agito in termini di esplicitazione del bisogno, “prioritizzazione” dei target sociali, portafoglio di servizi offerti, forme di gestione dei
331
Azienda Pubblica 2-3.2008
Quale consapevolezza strategica nei decisori pubblici?
Esperienze innovative
servizi e mix di finanziamento. L’applicazione dello strumento ha rilevato il
prevalere della strategia emergente spinta dalla domanda esplicita con un
sufficiente livello di consapevolezza da parte dei decisori sullo scarto tra
i piani formali e il posizionamento emergente, anche se non al punto da
guidarlo del tutto con una strategia intenzionale.
Difatti i modelli comportamentali implementanti ad ogni livello dell’azienda non
discendono da intenzioni strategiche predeterminate dal vertice politico e aziendale ma dall’interazione con l’ambiente esterno (Mintzberg, Waters, 1983).
Questa debolezza non è imputabile ad assenze di strumenti gestionali
o limiti culturali sulle logiche di pianificazione. Le informazioni per la pianificazione esistono, così come sono presenti numerosi strumenti di pianificazione e così come è sufficientemente diffusa la conoscenza delle tecniche
di pianificazione strategica. Al contrario, gli strumenti sono così numerosi,
da contraddirsi tra di loro, generando una relativa opacità delle strategie
dichiarate, che garantisce sufficienti barriere alla chiarezza informativa tali
da rendere complesso verificare le coerenze con le strategie emergenti.
In una situazione configurata in questo modo il rischio è che i documenti
di pianificazione strategica restino puramente formali.
La questione di fondo è se le p.a. possono produrre una completa esplicitazione delle loro priorità e misurare la loro reale attuazione o se questa
relativa opacità decisionale non è fisiologica alla democrazia, la quale
non è altro che un meccanismo implicito di delega ai decisori pubblici (Del
Vecchio, 2002): questo è un ampio terreno di futura ricerca. In ogni caso,
senza voler entrare nel merito dell’accountability democratica (2) (quanto i
decisori devono esplicitare le decisioni “vere”, cioè i posizionamenti emergenti e quindi garantire ed implementare un approccio multistakeholder che
coinvolga pienamente e realmente i cittadini), ma limitandoci al punto di vista
aziendale, crediamo si impongano due riflessioni. Da un lato siamo convinti
che gli strumenti di pianificazione strategica servano innanzitutto ad avere
consapevolezza dei posizionamenti in atto. Da questo punto di vista le p.a.
necessitano di una maggiore enfasi nel rappresentare le strategie emergenti,
distogliendo parte delle energie dalla programmazione formale, che, come
abbiamo visto, ha poi scarso significato attuativo (Osborne, Brown, 2005).
Dall’altro, pur lasciando ad altri il dibattito sull’accountability democratica
e sul grado di esplicitazione pubblica degli obiettivi, riteniamo che i decisori debbano perlomeno essere accompagnati, oltre alla consapevolezza
del posizionamento emergente, verso una loro strategia intenzionale. Per
fare questo, crediamo, che gli strumenti di programmazione non debbono
2 Intendiamo per accountability democratica la necessità di esplicitare in modo trasparente ai cittadini-elettori le decisioni strategiche affinché questi possano valutarle ex-ante rispetto al loro contenuto programmatorio ed ex-post rispetto alle capacità attuative e al loro impatto sociale.
Come asserisce PEZZANI (2001) “l’esigenza di accountability per gli operatori pubblici è un fattore determinante per garantire il mantenimento di un’ampia base di democrazia”.
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Esperienze innovative
Quale consapevolezza strategica nei decisori pubblici?
essere aumentati e resi più ricchi, ma al contrario selezionati e focalizzati
su poche variabili davvero strategiche. Come costruire questo è terreno per
ulteriore ricerca.
Una riflessione in questo senso va fatta sul controllo strategico: esso non
può essere mirato a verificare se la strategia viene attuata come pianificata;
infatti una logica di questo tipo tende a produrre una presunzione a favore
dei risultati pianificati e ad associare un giudizio negativo agli eventuali
scostamenti (Brunetti, 1994), invece la logica che sta alla base della nostra
proposta metodologica è quella di tendere a forme di controllo anticipativo
(Del Vecchio, 2001) che assumano come oggetto privilegiato la verifica
delle ipotesi su cui poi costruire la strategia. La proposta metodologica
identificata quindi tende a focalizzare l’attenzione sull’analisi del posizionamento storico e sul complesso delle poche variabili ritenute rilevanti e utili
per avere uno spettro informativo esaustivo, per accompagnare prima di
tutto una consapevolezza strategica, da cui eventualmente fare discendere
una pianificazione formale coerente con le caratteristiche dell’ambiente
interno ed esterno o accontentarsi, o appoggiarsi ad un possibile disegno
intenzionale coerente alla traiettoria emergente.
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