IL GLOBAL SERVICE QUALE STRUMENTO DI GESTIONE DEL PATRIMONIO IMMOBILIARE
Recentemente nella pubblica amministrazione sempre più spesso si parla di outsourcing ed una
delle principali forme contrattuali per la sua realizzazione è sicuramente rappresentata dal global service.
Trattandosi di un contratto molto particolare e complesso si rende necessario effettuare qualche
considerazione.
La definizione di global service si trova nella norma UNI 10685 del 1998 che fornisce i criteri per la
stesura di un “contratto di manutenzione basato sui risultati (global service)” definito come “contratto riferito
ad una pluralità di servizi sostitutivi delle normali attività di manutenzione con piena responsabilità sui
risultati da parte dell’assuntore”.
Dalla definizione si può certamente comprendere che mediante tale contratto le parti hanno grossi
vantaggi: da una parte il committente affida ad un imprenditore, per un certo periodo di tempo ben definito, la
manutenzione di un bene al fine di mantenerlo nello stato di conservazione concordato, ottenerne la
disponibilità a produrre o svolgere il servizio richiesto nonché ricevere proposte di migliorie per ridurre il
costo del servizio e migliorare le caratteristiche tecniche del bene. Dall’altra parte l’imprenditore è
responsabile delle scelte di progetto, di pianificazione, di direzione e di esecuzione delle attività manutentive
ed è tenuto a fornire al committente tutta la documentazione necessaria per consentire a quest’ultimo di
continuare ad avere la conoscenza storica e tecnico – economica del bene nonché di verificare se
l’imprenditore ha operato nel rispetto del contratto e quindi del capitolato.
Visto che nel contratto di global service una buona parte delle prestazioni è rappresentata da attività
di manutenzione è opportuno ricordare che la norma UNI 9910 definisce la manutenzione come la
“combinazione di tutte le azioni tecniche ed amministrative incluse le azioni di supervisione, volte a
mantenere o a riportare una entità in uno stato in cui possa eseguire la funzione richiesta”. Da ciò si desume
che non si tratta della realizzazione di un’opera ma di una serie di attività di varia natura quali: redigere
un’anagrafe dei beni, monitoraggio, progettazione, programmazione, analisi di dati, esecuzione di interventi,
servizi e forniture ecc.
A livello di manutenzioni è necessario distinguere tra manutenzione ordinaria (finalizzata a
mantenere l’efficienza originaria del bene mediante interventi di modesta entità quali riparazioni, sostituzioni
di finiture, mantenimento in funzione dei diversi impianti elettrici, idraulici ecc.) e manutenzione straordinaria
(relativa agli interventi di entità più rilevante necessari per rinnovare e sostituire componenti anche strutturali
degli edifici e degli impianti).
Nell’ambito della manutenzione ordinaria si distinguono la manutenzione riparativa non
programmabile (rivolta alla sistemazione di anomalie impreviste che emergono nel ciclo economico del bene
ed alla conservazione delle condizioni presenti all’inizio del contratto; al suo interno si possono far rientrare
le prestazioni di pronto intervento per fronteggiare situazioni di emergenza e garantire la continuità del
servizio), la manutenzione programmata o preventiva (rivolta alla conservazione ed al prolungamento della
vita e funzionamento del bene sulla base di una serie di interventi finalizzati alla prevenzione dell’insorgere
di anomalie) e la manutenzione su richiesta (comprendente interventi non previsti contrattualmente ma
richiesti dal committente durante lo svolgimento del contratto).
Come si accennava sopra le attività di manutenzione rappresentano solo una parte delle attività
oggetto di un contratto di global service e forse neppure la più importante in quanto assumono grande rilievo
altri elementi quali: la conoscenza anagrafica degli oggetti su cui si opera, il rapporto col cittadino utente,
una corretta gestione delle informazioni ed il monitoraggio per evitare pericoli alla pubblica incolumità.
La pubblica amministrazione impiega sempre maggiormente tale forma gestionale in quanto appare
particolarmente rispondente alle esigenze connesse ad una efficiente gestione del patrimonio immobiliare
con il vantaggio di consentire un risparmio di risorse sia umane che economiche.
Normalmente infatti le amministrazioni che hanno già adottato tale forma gestionale nel contratto,
accanto all’attività manutentiva, hanno previsto la prestazione di ulteriori servizi funzionali alla realizzazione
di un sistema integrato di gestione tecnica del patrimonio immobiliare quali la pulizia dei locali, il servizio di
gestione degli impianti calore, la manutenzione del verde pubblico, la realizzazione di un sistema informatico
che consenta la programmazione e gestione di tutti gli interventi ecc.
Con questi tipi di contratto, nonostante le difficoltà che si esamineranno nel seguito, si perseguono
due obiettivi principali. Da un lato l’efficienza del servizio di manutenzione ed il risparmio nei costi a
vantaggio dell’intera collettività; la rapidità e la migliore qualità degli interventi, nonché le economie di scala
ed i risparmi di spesa che possono essere conseguiti nel medio/lungo periodo grazie ad una efficiente
gestione imprenditoriale dei servizi coinvolti ed alla marcata responsabilizzazione dell’imprenditore che
assume il contratto in ordine al raggiungimento dei risultati programmati.
Dall’altro lato i veri benefici conseguibili da una gestione in global service del patrimonio risiedono in
una gestione decisamente volta al soddisfacimento del cittadino – utente piuttosto che alla mera esecuzione
dei lavori ed in una efficace programmazione delle manutenzioni: si passa dal rincorrere le emergenze alla
programmazione degli interventi, con chiari vantaggi in termini di maggiore certezza nella previsione di
spesa e di rapidità delle risposte alle esigenze manutentive.
Sotto diversi punti di vista la gestione in global service rappresenta un esempio di incontro tra
pubblico e privato ove ognuno pone in essere le attività in cui riesce al meglio: la pubblica amministrazione
committente svolge le funzioni di impulso, supervisione e controllo della qualità del servizio mentre
l’imprenditore svolge le funzioni di progettazione, programmazione, organizzazione ed esecuzione degli
interventi.
Per un ente locale un progetto di global service rappresenta un percorso operativo lungo e difficile in
quanto comporta un profondo cambiamento nella gestione del proprio patrimonio immobiliare.
Il percorso tipo di una pubblica amministrazione potrebbe iniziare dall’osservazione di un bisogno
che va a determinare gli obiettivi di fondo del progetto individuando conseguentemente il numero e la
tipologia dei servizi coinvolti nell’appalto, il tipo di gara, la determinazione dei livelli di servizio, la
quantificazione della base d’asta ecc.
Spesso però il global service, che rappresenta come si è visto una modalità di rapporto contrattuale,
viene confuso con un semplice accorpamento di servizi mediante il quale ottenere risparmi consistenti sulla
base di economie di scala e di esperienze più o meno definite. L’esigenza di realizzare consistenti risparmi,
di fatto si scontra con gli elevati livelli di servizio richiesti dalla obbligazione di risultato ed il committente
determina in genere una base d’asta bassa inserendo altresì interventi strutturali di considerevole valore a
carico dell’imprenditore che vincerà l’appalto.
L’analisi del fornitore, normalmente, non si concentra sulla tipologia dei servizi e sui livelli
prestazionali richiesti quanto piuttosto sui criteri di valutazione del progetto inseriti dalla pubblica
amministrazione nel bando e si rende conto che spesso a elevati livello di servizio e ad importanti
investimenti da effettuare, corrisponde un accento eccessivo sulla componente prezzo; in queste condizioni
chiaramente può diventare difficile erogare servizi di qualità ed il dover abbassare fortemente i prezzi implica
necessariamente un’oggettiva difficoltà a garantire un’obbligazione di risultato.
La valutazione delle offerte è il momento più delicato di tutto il processo e si divide in due fasi
principali ossia l’analisi delle offerte tecniche e di quelle economiche.
La valutazione delle offerte tecniche è molto delicata, soprattutto in considerazione del fatto che per
essere accattivanti e onnicomprensive, di solito si traduco in centinaia di pagine in cui si trova di tutto: dai
piani manutentivi alle schede tecniche utilizzate per il monitoraggio delle pulizie, dalle schede tecniche dei
prodotti chimici utilizzati ai manuali dei sistemi informativi ecc. Muoversi in questo mare di carte è molto
complicato ed allora è necessario impostare un criterio di lettura e di analisi della documentazione che
rispecchi le esigenze espresse nella documentazione di gara garantendo un’imparzialità di giudizio ed una
scansione dei tempi opportuna. Di solito non esiste una griglia di lettura standard ma va costruita appalto per
appalto ed addirittura sarebbe possibile, al fine di facilitare la lettura delle offerte, definire nel bando di gara
almeno i titoli dei capitoli di cui si deve comporre il progetto.
La valutazione tecnica va poi scissa nella valutazione del sistema di governo dell’azienda (ad es.
possesso di struttura operativa specializzata, esperienza del personale coinvolto, caratteristiche sistema
informativo, attività e procedure di controllo, possesso certificazione di qualità, tipologia delle migliorie ecc.)
dalla valutazione dei singoli servizi richiesti (ad es. organizzazione logistica del concorrente, specifiche
tecniche dell’intervento, attività e procedure di controllo, impatto economico per il committente ecc).
Identificati i parametri, vanno costruite le griglie di valutazione, che dovrebbero contenere
l’identificazione del concorrente, il parametro, il voto assegnato a tale parametro e la motivazione relativa.
L’esame delle offerte tecniche si svolge quindi con la lettura delle offerte e la valutazione dei singoli
parametri, con l’assegnazione dei valori relativi all’interno della griglia di valutazione, la classificazione
globale dell’offerta, la somma dei punteggi ottenuti dal singolo concorrente e infine la formulazione di una
graduatoria.
La valutazione dell’offerta economica è molto più semplice se nel bando e nel capitolato di gara sono
stati ben definiti i criteri e le formule da utilizzare; infatti le offerte economiche vengono normalmente indicate
attraverso uno sconto da effettuare sulla base d’asta indicata nel bando.
Dall’analisi delle esperienze in corso nella pubblica amministrazione ed in particolare negli enti locali
si può rilevare che in comuni di grosse dimensioni si individuano i diversi settori che possono essere gestiti
in maniera unitaria quali ad esempio edilizia, strade, segnaletica, verde urbano ecc. Per ciascuno di questi
settori omogenei si provvede ad individuare, mediante apposita procedura concorsuale, l’impresa della
manutenzione e gestione in global service di quello specifico ambito.
In comuni di medie dimensioni si tende ad accorpare i diversi global service per oggetto ad esempio
edifici da una parte e suolo pubblico dall’altra ove si fanno rientrare tutti gli interventi manutentivi che
agiscono sulle strade: manutenzioni, coordinamento delle società erogatrici dei servizi posti nel sottosuolo,
segnaletica, pubblica illuminazione ecc.
In comuni di piccole dimensioni è consigliabile, attesa la modesta entità del budget disponibile e
l’esigenza per l’assuntore di conseguire una convenienza economica nell’operazione, affidare mediante gara
un unico appalto di manutenzione complessiva di tutta la proprietà comunale: edifici, strade, impianti e verde
pubblico.
Giungere al global service è un grande risultato per l’ente ma è necessario porre particolari
attenzioni nella sua fase iniziale e nei successivi controlli durante il corso dell’appalto per evitare da un lato
di aver escluso alcuni servizi o aver sbagliato la stima del costo del servizio e dall’altro lato rischiare di non
ottenere gli effetti desiderati in quanto l’impresa è portata ad incrementare il proprio profitto magari a scapito
della qualità dei servizi erogati.
Come ribadito in diverse occasioni sarebbe opportuno fare degli step di avvicinamento al global
service attraverso forme sperimentali adeguabili alle diverse circostanze.
Ponti Dott. Alberto
