Immigrazione, politiche sanitarie e partecipazione

Salute globale
N. 202 - 2014
421
Immigrazione, politiche
sanitarie e partecipazione
L’esperienza dei GrIS
Giulia Capitani1, Salvatore Geraci2
Società italiana di medicina delle migrazioni, GrIS Toscana
1 Società italiana di medicina delle migrazioni
2 Abstract
La tutela della salute degli immigrati appare sempre di più centrale nell’ambito delle riflessioni sulla salute globale. La Società
italiana di medicina delle migrazioni (SIMM) e i gruppi locali a cui ha dato vita, i GrIS, rappresentano una fondamentale
esperienza di partecipazione della società scientifica e civile su questo tema. Le attività di riflessione e produzione scientifica, lo scambio di esperienze locali, i meccanismi di advocacy e il costante monitoraggio delle politiche sanitarie a livello
centrale e regionale fanno della SIMM e dei GrIS un attore importante nel percorso formale e sostanziale verso una piena
garanzia del diritto alla salute.
Questo contributo vuole raccontare la storia di un percorso condiviso, fatto insieme da persone, associazioni, istituzioni. Un percorso cominciato anni fa e che prosegue,
tra nuove sfide, difficoltà e entusiasmi sempre rinnovati.
Lo spazio di riflessione e di azione è quello della salute degli immigrati, quindi della salute pubblica, che, lo
sappiamo bene, non può essere agita, tutelata, preservata a livello di singoli gruppi: o è patrimonio condiviso
all’interno di una comunità tra tutte le sue componenti,
maggioritarie e minoritarie, fino a quelle considerate più
marginali, o diviene un diritto leso, monco, non garantibile per nessuno.
Per questo è particolarmente appropriato raccontare la
storia della Società italiana di medicina delle migrazioni
(SIMM) e dei gruppi locali a cui ha dato vita (i GrIS)
all’interno di una monografia sulla salute globale. I due
approcci (medicina delle migrazioni e salute globale, appunto) condividono la visione delle problematiche di salute come ormai trascendenti i confini degli Stati nazionali e
legate alle dinamiche della globalizzazione, e soprattutto
l’attenzione ai determinanti sociali di salute come chiave
imprescindibile per comprendere l’ineguale distribuzione
di salute e malattia. Soprattutto, tendono a coltivare pratiche innovative di partecipazione, azione politica e dif-
fusione delle conoscenze, privilegiando i movimenti “dal
basso” e le logiche di rete.
Proprio l’immagine della rete, costituita da tanti nodi attivi e ben collegati tra loro, ma anche da spazi vuoti
simbolo di autonomia e desiderio di preservare differenti identità, aiuta a spiegare la realtà della SIMM e dei
GrIS, e il loro ruolo all’interno dei sempre più complessi
scenari delle politiche, regionali e nazionali, su salute e
immigrazione.
La SIMM nasce nel 1990 sotto la spinta di medici ed operatori sanitari del mondo del volontariato e di, allora, rare
esperienze del settore pubblico che si erano organizzate
per garantire il diritto all’assistenza agli stranieri che ne
erano esclusi a; quegli stessi operatori che, con le loro
riflessioni e lo scambio di dati e considerazioni clinicoepidemiologiche, cominciavano a sovvertire il discorso
pubblico sulla salute degli immigrati, tradizionalmente
interesse di tropicalisti e infettivologi, spostandolo sui temi
del diritto alla salute, dei determinanti sociali e soprattutto
su quello delle diversità culturali, come nuovi linguaggi
Solo per citarne alcuni: la Caritas a Roma, il Naga a Milano, la Croce Rossa a Genova, il Biavati a Bologna, i salesiani di Santa Chiara
e l’Università a Palermo
a
422
Salute globale
con cui la salute e la malattia si manifestavano e venivano
raccontate, e andavano quindi accolte e comprese b.
Nel 1995 la SIMM appoggia e supporta alcune associazioni con una proposta di legge presentata in Parlamento
e sottoscritta da 60 senatori e 140 deputati, e ottenendo
che nel controverso Decreto legge Dini, varato nello stesso anno in materia di politica dell’immigrazione e caratterizzato da un’impostazione particolarmente restrittiva,
sia inserito un articolo che riprende le indicazioni della
società civile sull’assistenza sanitaria: diritto per tutti gli
stranieri, anche se privi del permesso di soggiorno, non
solo come accesso straordinario ma anche come cure ordinarie e continuative. Al di là del merito, senz’altro importante, quest’azione fu la prima di una serie che dimostrò come una società civile organizzata potesse influire
nei processi di costruzione delle politiche e delle norme,
rilevando e portando all’attenzione pubblica bisogni altrimenti negletti. E così continuò a essere, anche se non
sempre con la stessa efficacia, negli anni a seguire, che si
sia trattato di costruire percorsi politico-normativi (vedi la
parte sanitaria della legge Turco Napolitano ed atti collegati c) o che si sia trattato di contrastare scelte “patogene”
(contrasto alla Legge Bossi Fini d o ad alcune norme del
cosiddetto “pacchetto sicurezza” e) 1.
Attualmente la SIMM ha oltre 500 soci attivi in tutta Italia,
e, tra le altre cose, «promuove, collega e coordina attività
sociosanitarie in favore di individui, gruppi e comunità
con esperienza o storia di migrazione; promuove e favorisce attività di studio e ricerche nel campo della salute
dei migranti, rifugiati e rom, e dell’approccio transculturale alla salute; costituisce un ‘forum’ per lo scambio, a
Dal 1990 ogni due anni un Convegno nazionale ha scandito i
passaggi chiave in termini di politiche ed acquisizioni scientifiche
nell’ambito della salute dei migranti. Vedi gli atti e le raccomandazioni finali su www.simmweb.it
c
L’allora Ministro della Sanità, on. Rosy Bindi, chiese ad esponenti
della SIMM di far parte di una commissione/gruppo di lavoro, che
ha “costruito” la parte sanitaria del Legge 40 del 1998 confluita nel
Testo unico dell’immigrazione (Decreto legislativo 286 del 1998), del
suo regolamento d’attuazione (Decreto Presidente Repubblica 394
del 1999) e di una circolare esplicativa (n. 5 del 24 marzo 2000).
Nel 2006 una nuova commissione ministeriale è stata istituita dal Ministro della Salute, on. Livia Turco, su esplicita richiesta della SIMM.
Infine la SIMM fa parte del Tavolo interregionale sulla salute degli immigrati costituitosi in seno della Commissione salute della Conferenza
delle Regioni e P.A. .
d
http://www.simmweb.it/fileadmin/documenti/Consensus/_finale_
consensus_simm_2002.pdf.
e
Da una lettera/appello del Consiglio di Presidenza della SIMM parte
la mobilitazione culminata con la campagna “Noi non segnaliamo”:
http://www.simmweb.it/fileadmin/documenti/Simm_x_news/10simm_appello_08.pdf.
b
N. 202 - 2014
livello nazionale e internazionale, di informazioni e metodologie di approccio alla persona immigrata; patrocina
e gestisce attività formative nel campo della tutela e della
promozione della salute dei migranti» f.
La storia della SIMM si intreccia alla fine degli anni ‘90
con il percorso conosciuto come devolution, termine che
sta a indicare il passaggio di attribuzione di poteri su
talune materie dallo Stato alle Regioni. Nel 2001 la riforma del Titolo V della Costituzione amplia notevolmente
i poteri delle Regioni rispetto alle competenze statali. La
salute diventa materia di competenza regionale, mentre
l’immigrazione è tra le materie in cui lo Stato mantiene la
piena potestà legislativa. La tematica “salute e immigrazione” appare quindi ambiguamente sospesa tra la legislazione “esclusiva” (quella dello Stato) e la legislazione
“concorrente” (quella delle Regioni e Province autonome)
in ciò che è stato definito “pendolo delle competenze e
delle responsabilità”. La devoluzione, insieme al parallelo
percorso verso il federalismo fiscale, finisce col produrre
un ampliamento della variabilità interregionale nei livelli
di assistenza con una riduzione degli stessi, in luogo di
percorsi virtuosi di prossimità e responsabilizzazione 2.
Questo appare ancora più vero quando ci si occupa di
immigrati: l’articolazione tra diversi livelli istituzionali finisce col determinare profili incerti di responsabilità che
mettono in crisi l’effettiva applicazione delle indicazioni
normative (regionali, ministeriali, europee) e generano
confusione e difficoltà interpretative a livello dei settori
amministrativi delle Regioni e delle Aziende sanitarie.
A tale scenario la SIMM ha risposto con la creazione di
gruppi locali su base territoriale (Regioni e Province Autonome): i Gruppi immigrazione e salute, i GrIS.
A dire la verità il primo (e più strutturato) GrIS, quello del
Lazio, nasce nel 1995, quasi parallelamente alla SIMM,
e si configura subito come gruppo di collegamento tra
operatori delle strutture pubbliche e gruppi del privato sociale in grado di accreditarsi come interlocutore autorevole per le istituzioni regionali. Sul modello del Lazio nascono numerosi altri gruppi, in Lazio, Trentino, Lombardia,
Piemonte, Friuli Venezia Giulia, Veneto, Emilia-Romagna,
Toscana, Liguria, Sardegna, Calabria, Campania, Sicilia,
Puglia 3-5.
I GrIS sono realtà diverse, per storia, longevità, capacità
di incidere sul contesto locale. Tutti però sono accomunati dall’obiettivo di mettere in rete conoscenze, capacità, contatti per agire in modo efficace per la tutela della
Testo tratto dallo statuto della SIMM.
f
Salute globale
N. 202 - 2014
salute degli immigrati, promuovendo occasioni formative
e informative, facendo pressione sui decisori politici, rilevando e segnalando anomalie o mancanze nell’applicazione della normativa.
I GrIS sono luoghi anomali, per molti versi: presuppongono una cessione di sovranità delle singole associazioni, gruppi, Enti che li compongono, perché sia più forte
l’azione collettiva. Mescolano operatori del terzo settore
e delle ASL, che raramente hanno occasione di incontrarsi e di scambiarsi opinioni su un’utenza che è la stessa
per entrambi. Sono gruppi del tutto informali, aperti a
chiunque condivida spirito e principi della SIMM. Portano avanti la loro azione di lobby verso le istituzioni e
di advocacy per i diritti degli immigrati senza chiedere
finanziamenti, basandosi sull’impegno volontario dei propri membri. Soprattutto, non cercano di sostituirsi a realtà
associative già presenti sul territorio, e ancor meno alle
istituzioni pubbliche, ma funzionano come recettori di bisogni inascoltati e da stimolo critico verso chi deve fornire
una risposta.
Il GrIS Toscana si inserisce in questa cornice. Nato alla
fine del 2011, è composto da associazioni del terzo settore di matrice laica o confessionale, operatori sanitari e
amministrativi delle ASL, ricercatori universitari. L’operatività del GrIS è fin da subito dettata dalle segnalazioni
di operatori sia pubblici che del privato sociale rispetto
a episodi di mancata applicazione della normativa da
parte delle ASL, o a lentezze e vuoti decisionali della Regione. Il tema su cui inevitabilmente si concentra l’azione
è quello della salute dei migranti irregolari, tutelata dalle norme ma troppo spesso non dalle pratiche operative
quotidiane.
Molteplici sono state le segnalazioni arrivate al GrIS Toscana: circolari aziendali in cui si limitava ai soli interventi urgenti l’assistenza sanitaria agli irregolari 6, interventi
negati a stranieri in possesso di tesserino STP (problematiche legate all’interruzione volontaria di gravidanza, ai
trapianti, alla consegna dello stick glicemico ai malati di
diabete) e, ogni anno, il cronico ritardo cui la Regione
proroga ai cittadini bulgari e rumeni non iscritti nel Paese
d’origine e privi di assicurazione sanitaria il tesserino STP.
Ricordiamo infatti che la Regione Toscana, per motivi mai
approfonditi, non ha introdotto il codice ENI per i cittadini
comunitari, e continua a prorogare (tra l’altro, appunto,
solo per cittadini bulgari e rumeni) il codice STP.
Il tema dell’assistenza sanitaria agli irregolari appare
423
come fondamentale nell’azione del GrIS Toscana non
solo perché si tratta di un diritto sancito dalle norme, che
in quanto tale deve essere applicato, ma anche perché, in
momenti in cui il discorso pubblico sulla “crisi” abbassa il
livello di attenzione di tutti, rischia di essere il primo terreno di erosione e di ritrattazione di diritti acquisiti dalla
collettività.
Concludendo, possiamo dire che, grazie alla nascita e
alle attività dei GrIS, la SIMM si configura sempre più
come una “rete di reti”, con una potenzialità unica di
condivisione di saperi, soluzioni, riflessioni­­.
Ovviamente i risultati sono differenti, legati al radicamento del gruppo sul territorio, ai diversi contesti politici e
amministrativi, alla difficoltà maggiore o minore delle
sfide affrontate. Resta un dato fondamentale sullo sfondo: la creazione di laboratori di partecipazione, dove si
raccolgono bisogni e problemi, si individuano strategie
possibili, si negoziano, a volte anche con fatica, soluzioni. I GrIS, e la SIMM nella sua funzione di indirizzo e
coordinamento, sono dunque luoghi dove si fa politica,
nel senso più puro del termine: dove si cerca di mettersi al
servizio della polis, della comunità, nella sua accezione
più piena, appunto, globale.
Bibliografia
Geraci S, Bodini C. Rete di reti per la salute degli immigrati.
In: Altieri L, Nicoli MA, Sturlese V, a cura di. La sanità dei cittadini. Salute e società. Milano: FrancoAngeli 2011;X:12940.
1
2
Vineis P, Dirindin N. In buona salute. Dieci argomenti per
difendere la sanità pubblica. Torino: Einaudi 2004.
Geraci S, a cura di. Una rete per la salute degli immigrati.
La Società italiana di medicina delle migrazioni (SIMM) ed i
Gruppi immigrazione e salute (GrIS). Roma: Nuova Anterem
2007.
3
Geraci S, Gnolfo F. In rete per la salute degli immigrati. Note
a margine di un’inaspettata esperienza. Bologna: Pendragon
2012 (due edizioni).
4
Pitzalis G. Le politiche per la salute degli stranieri nelle esperienze dei GrIS. In: Salute per tutti: da immigrati a cittadini.
Aprire spazi … costruire traiettorie. Atti dell’XI Congresso nazionale SIMM, Lombar Key, Bologna 2011;84:87.
5
6
Capitani G. Nessuno sia escluso (ma per davvero). Post
su Saluteinternazionale.info. Il Pensiero scientifico editore
2013.