Corso di Diritto Regionale e
degli Enti Locali
Parte I
L’Ordinamento giuridico
Ordinamento giuridico: assetto giuridico di un
gruppo sociale
Teoria istituzionale del diritto: equivalenza tra
ordinamento giuridico ed istituzione, il diritto
come organizzazione di un ente sociale
Teoria del pluralismo istituzionale: pluralità degli
enti pubblici e degli ordinamenti giuridici.
Ordinamenti giuridici derivati ed il loro
riconoscimento giuridico.
Diritto amministrativo
L’attività amministrativa persegue i fini
determinati dalla legge ed è retta da criteri
di efficacia, economicità, pubblicità,
trasparenza.
Art. 1, comma 1 bis Legge 241/90 dispone che
la Pubblica Amministrazione, nell’adozione di atti
di natura non autoritativa, agisce secondo le
norme di diritto privato salvo che la legge
disponga diversamente.
Tale norma consente che l’azione amministrativa
sia retta da norme di diritto privato e non
soltanto che l’amministrazione usi strumenti
privatistici.
Modelli di Amministrazione
La Costituzione si occupa dell’Amministrazione in diverse
norme costituzionali da cui emergono diversi modelli di
amministrazione.
Il modello di amministrazione emergente dal dettato
costituzionale (art. 5, 95, 97, 98 Cost.)
Amministrazione legata alla collettività al cui sevizio sono
posti i pubblici impiegati
Decentramento amministrativo e promozione delle
autonomie locali
Riserva di legge che mira a sottrarre l’amministrazione,
regolata dalla legge, alla subordinazione al potere politico
Diritto regionale
Evoluzione storico-legislativa, dallo Statuto
Albertino del 1791, all’unità d’Italia del 1861 alla
Costituzione del 1948
Principi fondamentali: art. 5 Cost.
decentramento regionale e locale, artt.114-133
Cost. Stato delle autonomie, lo Stato ha
conservato le funzioni di indirizzo politico
generale e di conduzione economica, nonché
quelle altre ritenute indelegabili quali la
giurisdizione, la direzione politica estera,
l’ordinamento delle forze armate etc.
Costituzione italiana
Art. 5
La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e
promuove le autonomie locali; attua nei
servizi che dipendono dallo Stato il più
ampio decentramento amministrativo;
adegua i principi ed i metodi della sua
legislazione alle esigenze dell'autonomia e
del decentramento.
TITOLO V
LE REGIONI, LE PROVINCE, I COMUNI
Art. 114
La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle
Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni
e dallo Stato.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le
Regioni sono enti autonomi con propri statuti,
poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla
Costituzione.
Roma è la capitale della Repubblica. La legge
dello Stato disciplina il suo ordinamento.
Costituzione
Art. 116
Il Friuli Venezia Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il Trentino-Alto Adige/Südtirol e la
Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste dispongono di forme e condizioni particolari di
autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge
costituzionale.
La Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol è costituita dalle Province autonome di
Trento e di Bolzano.
Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di
cui al terzo comma dell'articolo 117 e le materie indicate dal secondo
comma del medesimo articolo alle lettere l), limitatamente
all'organizzazione della giustizia di pace, n) e s), possono essere attribuite
ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione
interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi di cui all'articolo
119.
La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti,
sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata.
Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie
a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti
rapporti dello Stato con l'Unione europea;
diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non
non appartenenti all'Unione europea;
b) immigrazione;
c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose;
d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi;
e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della
della concorrenza; sistema valutario;
sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse
risorse finanziarie;
f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali;
statali; elezione del Parlamento
europeo;
g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli
degli enti pubblici nazionali;
h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa
amministrativa locale;
i) cittadinanza, stato civile e anagrafi;
l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale;
penale; giustizia amministrativa;
m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
concernenti i diritti civili e sociali che
devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale;
n) norme generali sull'istruzione;
o) previdenza sociale;
p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali
fondamentali di Comuni, Province e Città
Città
metropolitane;
q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale;
internazionale;
r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo
informativo statistico e informatico
dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale; opere dell'ingegno;
s) tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali.
Legislazione concorrente Stato/Regioni
Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo
che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello
.
rapporti internazionali e con l'Unione europea
delle Regioni;
Stato
commercio con l'estero;
tutela e sicurezza del lavoro;
istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con
con esclusione della istruzione e della
formazione professionale;
ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi;
tutela della salute;
alimentazione;
ordinamento sportivo;
protezione civile;
governo del territorio; valorizzazione dei beni culturali e ambientali
ambientali e promozione e
organizzazione di attività
attività culturali;
porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione;
navigazione; ordinamento della comunicazione;
produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia;
previdenza complementare e integrativa;
armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza
finanza pubblica e del sistema
tributario; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito
fondiario e agrario a carattere regionale
Potestà legislativa esclusiva
delle Regioni
Spetta alle Regioni la potestà legislativa in
riferimento ad ogni materia non
espressamente riservata alla legislazione
dello Stato.
RAPPORTI REGIONI/UNIONE EUROPEA
Le Regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano
alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi
comunitari e provvedono all'attuazione e all'esecuzione
degli accordi internazionali e degli atti dell'Unione
europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite
da legge dello Stato, che disciplina le modalità di
esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza.
Nelle materie di sua competenza la Regione può
concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali
interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati
da leggi dello Stato.
Potestà regolamentare
La potestà regolamentare spetta allo Stato
nelle materie di legislazione esclusiva,
salva delega alle Regioni.
La potestà regolamentare spetta alle
Regioni in ogni altra materia. I Comuni, le
Province e le Città metropolitane hanno
potestà regolamentare in ordine alla
disciplina dell'organizzazione e dello
svolgimento delle funzioni loro attribuite.
Potestà amministrativa
Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per
assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città
metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di
funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge
statale o regionale, secondo le rispettive competenze.
Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono
l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo
svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio
di sussidiarietà.
ORGANI della REGIONE
Art. 121
Sono organi della Regione: il Consiglio regionale, la Giunta e il suo
presidente.
Il Consiglio regionale esercita le potestà legislative attribuite alla
Regione e le altre funzioni conferitegli dalla Costituzione e dalle
leggi. Può fare proposte di legge alle Camere.
La Giunta regionale è l'organo esecutivo delle Regioni.
Il Presidente della Giunta rappresenta la Regione; dirige la politica
della Giunta e ne è responsabile; promulga le leggi ed emana i
regolamenti regionali; dirige le funzioni amministrative delegate
dallo Stato alla Regione, conformandosi alle istruzioni del Governo
della Repubblica.
sistema elettorale
Art. 122
Il sistema di elezione e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità del
Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonché dei
consiglieri regionali sono disciplinati con legge della Regione nei limiti dei
princìpi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica, che stabilisce
anche la durata degli organi elettivi.
Nessuno può appartenere contemporaneamente a un Consiglio o a una
Giunta regionale e ad una delle Camere del Parlamento, ad un altro
Consiglio o ad altra Giunta regionale, ovvero al Parlamento europeo.
Il Consiglio elegge tra i suoi componenti un Presidente e un ufficio di
presidenza.
I consiglieri regionali non possono essere chiamati a rispondere delle
opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle loro funzioni.
Il Presidente della Giunta regionale, salvo che lo statuto regionale disponga
diversamente, è eletto a suffragio universale e diretto. Il Presidente eletto
nomina e revoca i componenti della Giunta.
Statuto regionale
Art. 123
Ciascuna Regione ha uno statuto che, in armonia con la Costituzione, ne determina la
forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento.
Lo statuto regola l'esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e
provvedimenti amministrativi della Regione e la pubblicazione delle leggi e dei
regolamenti regionali.
Lo statuto è approvato e modificato dal Consiglio regionale con legge approvata a
maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni successive adottate
ad intervallo non minore di due mesi.
Per tale legge non è richiesta l'apposizione del visto da parte del Commissario del
Governo.
Il Governo della Repubblica può promuovere la questione di legittimità costituzionale
sugli statuti regionali dinanzi alla Corte costituzionale entro trenta giorni dalla loro
pubblicazione.
Lo statuto è sottoposto a referendum popolare qualora entro tre mesi dalla sua
pubblicazione ne faccia richiesta un cinquantesimo degli elettori della Regione o un
quinto dei componenti il Consiglio regionale. Lo statuto sottoposto a referendum non
è promulgato se non è approvato dalla maggioranza dei voti validi.
In ogni Regione, lo statuto disciplina il Consiglio delle autonomie locali, quale organo
di consultazione fra la Regione e gli enti locali.
Scioglimento del Consiglio regionale e rimozione del Presidente della Giunta
Con decreto motivato del Presidente della Repubblica sono disposti lo scioglimento
del Consiglio regionale e la rimozione del Presidente della Giunta che abbiano
compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge.
Lo scioglimento e la rimozione possono altresì essere disposti per ragioni di sicurezza
nazionale.
Il decreto è adottato sentita una Commissione di deputati e senatori costituita, per le
questioni regionali, nei modi stabiliti con legge della Repubblica.
Il Consiglio regionale può esprimere la sfiducia nei confronti del Presidente della
Giunta mediante mozione motivata, sottoscritta da almeno un quinto dei suoi
componenti e approvata per appello nominale a maggioranza assoluta dei
componenti. La mozione non può essere messa in discussione prima di tre giorni
dalla presentazione.
L'approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta
eletto a suffragio universale e diretto, nonché la rimozione, l'impedimento
permanente, la morte o le dimissioni volontarie dello stesso comportano le dimissioni
della Giunta e lo scioglimento del Consiglio.
In ogni caso i medesimi effetti conseguono alle dimissioni contestuali della
maggioranza dei componenti il Consiglio.
Conflitto di competenza
Art. 127
Il Governo, quando ritenga che una legge regionale
ecceda la competenza della Regione, può promuovere la
questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte
costituzionale entro sessanta giorni dalla sua
pubblicazione.
La Regione, quando ritenga che una legge o un atto
avente valore di legge dello Stato o di un'altra Regione
leda la sua sfera di competenza, può promuovere la
questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte
costituzionale entro sessanta giorni dalla pubblicazione
della legge o dell'atto avente valore di legge.
Regioni
Art. 131 Cost. Sono costituite le seguenti Regioni:
Piemonte;
Valle d'Aosta;
Lombardia;
TrentinoTrentino-Alto Adige;
Veneto;
Friuli-Venezia Giulia;
Liguria;
EmiliaEmilia-Romagna;
Toscana;
Umbria;
Marche;
Lazio;
Abruzzi;
Molise;
Campania;
Puglia;
Basilicata;
Calabria;
Sicilia;
Sardegna.
Regioni a statuto speciale
Art. 116 cost.
Trentino-Alto Adige, Friuli-Venezia Giulia, Valle
d'Aosta, Sicilia, Sardegna dispongono di forme e
condizioni particolari di autonomia, secondo i
rispettivi statuti speciali adottati con legge
costituzionale
Gli statuti delle cinque regioni ad autonomia
speciale sono stati approvati con legge
costituzionale:
Sicilia, legge cost. n.2 del 26 febbraio 1948
Sardegna, legge cost. n.3 del 26 febbraio 1948
Valle d'Aosta, legge cost. n.4 del 26 febbraio
1948
Trentino-Alto Adige, legge cost. n.5 del 26
febbraio 1948
Friuli-Venezia Giulia, legge cost. n.1 del 31
gennaio 1963
Fusione/creazione di Regioni
Art. 132
Si può, con legge costituzionale, sentiti i Consigli regionali, disporre
la fusione di Regioni esistenti o la creazione di nuove Regioni con un
minimo di un milione di abitanti, quando ne facciano richiesta tanti
Consigli comunali che rappresentino almeno un terzo delle
popolazioni interessate, e la proposta sia approvata con referendum
dalla maggioranza delle popolazioni stesse.
Si può, con l'approvazione della maggioranza delle popolazioni della
Provincia o delle Province interessate e del Comune o dei Comuni
interessati espressa mediante referendum e con legge della
Repubblica, sentiti i Consigli regionali, consentire che Provincie e
Comuni, che ne facciano richiesta, siano staccati da una Regione e
aggregati ad un'altra.
Assetto territoriale regionale
Art. 133.
Il mutamento delle circoscrizioni provinciali e la istituzione di nuove
Province nell'ambito di una Regione sono stabiliti con leggi della
Repubblica, su iniziative dei Comuni, sentita la stessa Regione.
La Regione, sentite le popolazioni interessate, può con sue leggi
istituire nel proprio territorio nuovi comuni e modificare le loro
circoscrizioni e denominazioni.
Autonomia finanziaria - art. 119 Cost.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia
finanziaria di entrata e di spesa.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome.
Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e
secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.
Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio.
La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per
i territori con minore capacità fiscale per abitante.
Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle
Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni
pubbliche loro attribuite.
Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per
rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti
della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro
funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di
determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio
patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato.
Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento. E'
esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti.
Potere sostitutivo dello Stato
Art. 120
La Regione non può istituire dazi di importazione o esportazione o transito
tra le Regioni, nè adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo
la libera circolazione delle persone e delle cose tra le Regioni, nè limitare
l'esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del territorio nazionale.
Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane,
delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati
internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per
l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela
dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo
dai confini territoriali dei governi locali.
La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano
esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale
collaborazione.
Rapporti tra Amministrazione
Governo e Politica
Il Governo insieme al Parlamento esprime un
indirizzo qualificato dall’art.95 cost. indirizzo
politico ed amministrativo.
L’indirizzo politico è la direzione politica dello
Stato, intesa come quel complesso di
manifestazioni di volontà dirette a coordinare i
vari compiti statali, affinché si svolgano in modo
armonico.
L’indirizzo amministrativo consiste nella
prefissione di obiettivi dell’azione amministrativa
nel rispetto dell’indirizzo politico.
Separazione tra indirizzo politico ed
attività di gestione
L’indirizzo politico – amministrativo
svolto dagli organi di governo è
caratterizzato dalla definizione di obiettivi,
priorità, piani, programmi e direttive
generali per l’azione amministrativa, dal
Controllo e verifica dei risultati.
Attuazione e gestione autonoma da
parte della dirigenza amministrativa.
Principi costituzionali della Pubblica
Amministrazione
Principio di Legalità in base al quale l’Amministrazione deve
agire nei limiti fissati dalla legge (conformità formale ) ed in conformità alla
disciplina sostanziale posta dalla legge stessa, che incide anche sulle
modalità di esercizio del potere (conformità sostanziale). Il mancato rispetto
del principio in questione determina l’illegittimità dell’azione amministrativa.
La legge è fonte di attribuzione del potere all’Amministrazione. I parametri
ai quali l’attività amministrativa deve fare riferimento sono più ampi della
sola legge in senso formale. Tra questi parametri vanno annoverati le
norme che presiedono allo svolgimento della funzione amministrativa, al
fine di garantire che il potere sia esercitato nel caso concreto in conformità
con lo scopo fissato dalla legge stessa (norme regolamentari, statutarie,
etc). Raffrontabilità dell’azione amministrativa e predeterminazione di un
vincolo di scopo. Tipicità dei provvedimenti amministrativi.
Principio di responsabilità art.28 Cost.: I funzionari e
dipendenti dello Stato ed Enti Pubblici sono direttamente responsabili,
secondo le leggi penali, civili ed amministrative degli atti compiuti in
violazione di diritti.
Principi costituzionali della Pubblica
Amministrazione
Principio di imparzialità- esprime il dovere dell’amministrazione di
non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti - criteri di pubblicità e
trasparenza.
Principio di buon andamento- esprime il dovere dell’amministrazione
di agire in modo adeguato e conveniente - criteri di economicità, efficienza,
efficacia.
Principio di azionabilità delle situazioni giuridiche dei cittadini
nei confronti della Pubblica Amministrazione e di sindacabilità degli
atti amministrativi
Principio della finalizzazione dell’azione amministrativa agli
interessi pubblici
Principio di sussidiarietà attribuzione di funzioni al livello di governo
più vicino al cittadino. Verticale nei confronti degli enti locali – Orizzontale
nei confronti della comunità.
Principi di eguaglianza, solidarietà, correttezza e buona
fede
Organizzazione amministrativa
Ciascun ordinamento giuridico individua i
soggetti che ne fanno parte.
Spetta all’ordinamento generale ed alle sue fonti
individuare le soggettività che operano al suo
interno.
Individuazione delle persone giuridiche
pubbliche.
L’amministrazione si articola in diversi enti
pubblici
Gli enti pubblici sono dotati di capacità giuridica e sono titolari di poteri
amministrativi
Criteri di identificazione dell’ente pubblico
qualificazione normativa (art. 97 Cost.) gli enti pubblici devono essere istituiti
per legge
Si distingue tra configurazione astratta e istituzione concreta dell’ente .
La complessa questione dell’individuazione degli enti pubblici è assai dibattuta
pertanto la qualificazione del regime pubblico dell’ente viene effettuata in via
interpretativa attraverso la definizione di
INDICI ESTERIORI RIVELATORI DELLA PUBBLICITA’ DELL’ENTE:
Costituzione dell’ente ad opera di un soggetto pubblico.
Nomina degli organi direttivi da parte dello Stato o di altro ente pubblico.
Rilevanza pubblicistica accertata dalla legge dell’interesse perseguito
dall’ente
Impossibilità per l’ente di disporre della propria esistenza
Affidamento della cura doverosa dell’interesse pubblico
Esistenza di controlli o di finanziamenti pubblici
Attribuzione di poteri autoritativi
Caratteristiche dell’ente
La qualificazione di entepubblico
pubblico è importante perché
comporta conseguenze giuridiche di rilievo:
Autonomia finalizzata alla realizzazione di interessi pubblici
attraverso l’emanazione di norme aventi efficacia generale,
nell’esercizio dei poteri che rientrano nella titolarità
dell’ente, fissati dalla legge.
Autonomia di indirizzo, finanziaria, organizzativa, tributaria,
contabile.
Autarchia: possibilità di agire per il conseguimento dei
propri fini mediante l’esercizio di attività amministrativa
Autotutela amministrativa: potestà di risolvere un conflitto
di interessi o di sindacare la validità dei propri atti.
Autarchia –autotutela - autonomia vanno tenute
disitinte da autodichia e autogoverno
Autodichia consiste nella possibilità, spettante ad
alcuni organi costituzionali in ragione della loro
particolare indipendenza, di sottrarsi alla giurisdizione
degli organi giurisdizionali comuni, esercitando la
funzione giustiziale relativamente alle controversie con i
propri dipendenti
Autogoverno sta ad indicare l’ipotesi in cui gli organi
dello Stato sono designati dalla collettività di riferimento,
anziché essere nominati da aparte di autorità centrali
Classificazione degli enti pubblici
Possono essere suddivisi in gruppi in relazione alla
finalità perseguita: enti con compiti di disciplina di settori di
attività, enti con compiti di promozione, enti con compiti di erogazione
di servizi pubblici.
Tipo di poteri attribuiti: enti che posseggono potestà
normativa, enti con poteri amministrativi, enti con capacità di diritto
privato.
Presenza degli interessati negli organi dell’ente: enti
a struttura istituzionale, enti associativi.
Enti a struttura rappresentativa ove la nomina degli
amministratori avviene attraverso le proprie organizzazioni
Classificazione degli enti pubblici operate dal
legislatore
Enti autonomi ai quali viene attribuito il potere di indirizzo
politico e amministrativo
Enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria
Autonomie funzionali o enti locali funzionali sono quegli
enti ai quali possono essere conferiti funzioni e compiti:
Scuole, Università, Camere di commercio
Enti pubblici economici
Enti pubblici non economici o parastatali
Enti a struttura associativa
Enti territoriali: Comuni, Province, Regioni, Stato. Tali enti
sono rappresentativi del gruppo stanziato sul Territorio,
sono titolari di beni demaniali
Agenzie
A conferma della atipicità degli enti pubblici è molto frequente la tendenza
ad introdurre regimi di diritto speciale: ad es. il legislatore ha di
recente istituito una serie di enti pubblici, denominati AGENZIE
direttamente disciplinate dalla legge istitutiva e serventi rispetto ad un
Ministero.
Agenzia per i servizi sanitari regionali
Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche
amministrazioni
Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e
provinciali
Agenzia Spaziale italiana
Agenzia per le erogazioni in agricoltura.
Relazioni intersoggettive
Strumentalità strutturale ed organizzativa
Enti dotati di una maggiore forma di autonomia
Poteri di vigilanza e di direzione
Sostituzione
Delega
Conferimento di funzioni amministrative ai vari livelli di
governo locale sulla base del principio di sussidiarietà
Forme associative: federazioni di enti che svolgono
funzioni di coordinamento o di rappresentanza degli enti
federati; consorzi realizzano o gestiscono opere o
servizi di interesse comune agli enti consorziati, possono
essere istituiti per la gestione associata di servizi pubblici
o per l’esercizio di funzioni.
Disciplina comunitaria
organismi di diritto pubblico
Amministrazione comunitaria: insieme di organismi e di istituzioni
dell’UE cui è affidato il compito di svolgere attività amministrativa e
di emanare atti amministrativi.
L’impresa pubblica nel diritto comunitario sono quelle imprese nei
confronti delle quali i pubblici poteri possono esercitare direttamente
o indirettamente un’influenza dominante per ragioni di proprietà, di
partecipazione finanziaria o della normativa che le disciplina
Il legislatore comunitario estende la disciplina pubblicistica a tutti i
soggetti che agiscono per il conseguimento di finalità pubblicistiche,
la cui azione sia suscettibile di pregiudicare la libera concorrenza.
Sono organismi di diritto pubblico quelli istituiti per soddisfare
bisogni di interesse generale, aventi carattere non industriale o
commerciale, aventi personalità giuridica e finanziati in modo
maggioritario dallo Stato o da altri enti pubblici o la cui gestione è
soggetta a controllo.
Società per azioni a partecipazione
pubblica
Le amministrazioni pubbliche non sono libere di utilizzare lo
strumento societario
Divieto di costituire società aventi per oggetto attività di produzione
di beni e servizi non strettamente necessarie per il perseguimento
delle proprie finalità istituzionali (l.244/07)
Modelli societari: società a totale partecipazione pubblica regolate da
leggi speciali, chiamate a svolgere funzioni pubbliche, affidatarie di
servizi in house- società direttamente affidatarie di servizi pubblici
locali -Società derivanti da processo di privatizzazione.
Affidamento in house
Servizi locali di rilevanza economica
Concessionari di lavori e pubblici servizi
ALTRI MODELLI SOCIETARI
Società di interesse nazionale per esse
è prevista una particolare disciplina circa
la gestione sociale, la trasferibilità delle
azioni, il diritto di voto e la nomina degli
amministratori, sindaci e dirigenti
Fondazioni sono caratterizzate dalla
indisponibilità dello scopo, assenza dello
scopo di lucro, svolgono attività contigue a
quelle delle amministrazioni
VICENDE DEGLI ENTI
PUBBLICI
COSTITUZIONE PER LEGGE O ATTO AMMINISTRATIVO
ESTINZIONE PER LEGGE O ATTO AMMINISTRATIVO
MODIFICAZIONE MUTAMENTO DEGLI SCOPI, DEL
TERRITORIO, DELLE ATTRIBUZIONI, DELLA CONSISTENZA PATRIMONIALE
RIORDINO ESTINZIONE E TRASFORMAZIONE IN PERSONE
GIURIDICHE PRIVATE
PRIVATIZZAZIONE
TRASFORMAZIONE DEGLI ENTI PUBBLICI IN
SOCIETA’ PER AZIONI
RIDUZIONE DEL DEBITO PUBBLICO
PRIVATIZZAZIONE FORMALE E SOSTANZIALE
LA PRIVATIZZAZIONE INTERESSA SOGGETTI
CHE OPERANO IN TRE SETTORI PRINCIPALI:
GESTIONE PARTECIPAZIONI AZIONARIE,
SERVIZI DI PUBBLICA UTILITA’, SETTORE
CREDITIZIO
ORGANIZZAZIONE DEGLI ENTI
PUBLICI
TRAMONTO DEL MODELLO GERARCHICO
NUOVI MODELLI ORGANIZZATIVI PIU’
FLESSIBILI
LE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE
DEFINISCONO SECONDO I PRINCIPI
GENERALI FISSATI DALLA LEGGE
MEDIANTE ATTI ORGANIZZATIVI LE
LINEE FONDAMENTALI DI
ORGANIZZAZIONE DEGLI UFFICI
d.lgv.165/2001
LIVELLI DELL’ATTIVITA’ DI
ORGANIZZAZIONE
LEGGE = FONTE PRIMARIA IN MATERIA
DI ORGANIZZAZIONE
REGOLAMENTI GOVERNATIVI CHE
DEFINISCONO L’ASSETTO
ORGANIZZATIVO DEGLI UFFICI DI
PARTICOLARE RILIEVO
ATTI AMMINISTRATIVI DI
ORGANIZZAZIONE
DISCIPLINA DELL’ATTIVITA’
ORGANO
strumento di imputazione
Problema essenziale delle amministrazioni è
quello della riferibilità ad esse di situazioni
giuridiche e di rapporti giuridici
Attraverso l’organo la persona giuridica agisce e
l’azione svolta risulta posta in essere dall’ente
Ogni organo esercita una propria quota di
competenza
La competenza va tenuta distinta
dall’attribuzione che sta ad indicare la sfera di
poteri di un ente
Classificazione degli organi
Organi esterni ed interni
Organi centrali e periferici
Organi ordinari e straordinari
Organi temporanei e permanenti
Organi attivi, consultivi, di controllo
Organi rappresentativi e non rappresentativi
Organi con legale rappresentanza
Organi con personalità giuridica – enti
Organi monocratici e collegiali
Relazioni interorganiche
Gerarchia
Direzione
Coordinamento
Controllo esame di atti e attività imputabili
ad altro organo controllato
Tipologia di controlli
Controllo sugli organi
Controlli esterni ed interni
Controllo di legittimità e di efficacia
Controllo sostitutivo
Controllo sugli atti, preventivo e
successivo
I controlli
Il controllo (contabile e di legittimità) di
ragioneria da parte degli Uffici centrali di bilancio
e delle ragionerie provinciali volto alla
registrazione degli impegni di spesa assunti dalle
Amministrazioni statali
Il controllo successivo esterno e
costituzionalmente garantito della Corte dei conti
Controllo sulla gestione finanziaria degli enti
Controllo sulla gestione degli enti locali
effettuato dalla sezione delle autonomie della
Corte dei conti
Controlli interni
Le pubbliche amministrazioni nell’ambito
della propria autonomia devono istituire i
controlli interni articolati in:
Controllo di regolarità amministrativa e
contabile
Controllo di gestione
Misurazione e Valutazione performance
Controllo strategico
Controllo di gestione
È la verifica dell’efficienza, dell’efficacia ed
economicità dell’azione amministrativa
volta ad ottimizzare il rapporto tra costi e
risultati
Rilevazione degli obiettivi
Rilevazione dei dati relativi a costi e
risultati
Valutazione dei dati in relazione agli
obiettivi prefissati
Misurazione e valutazione della
performance individuale ed
organizzativa
Ha ad oggetto le prestazioni dei dirigenti
i comportamenti relativi allo sviluppo delle
risorse professionali, umane ed
organizzative assegnate
Controllo strategico
Consiste nell’analisi, preventiva e successiva, della congruenza e/o
degli eventuali scostamenti tra le missioni affidate dalle norme, gli
obiettivi operativi prescelti, le scelte operative effettuate e le risorse
umane, finanziarie e materiali assegnate, nonché nella
individuazione degli eventuali fattori ostativi, delle eventuali
responsabilità per la mancata o parziale attuazione, dei possibili
rimedi.
E’ attuato dall’Organismo Indipendente di valutazione della
performance, operante nell’ambito degli uffici di diretta
collaborazione del ministro.
Gli OIV sono coordinati da un Comitato Indipendente per la
valutazione, la trasparenza, l’integrità delle PP.AA.
Per performance amministrativa è l’ordinata sequenza di classi di
elementi orientati alla produzione di valore pubblico (indirizzo
politico, obiettivo strategco, programmazione, centro di
responsabilità, piano annuale di gestione, budget, attività svolta,
risultati )
Controllo della Corte dei Conti
Controllo successivo esterno e costituzionalmente garantito
La legge n.20/2004 ha drasticamente ridotto l’ambito degli atti
soggetti a controllo preventivo di legittimità: atti normativi, atti di
programmazione, direttive ministeriali generali, decreti che
approvano contratti delle amministrazioni, provvedimenti dei
comitati interministeriali di riparto fondi, decreti d variazione
bilancio, accertamento dei residui e di assenso preventivo al
ministero dell’economia all’impegno di spese correnti a carico di
esercizi finanziari successivi.
Nell’esercizio dei suoi poteri di controllo la Corte può richiedere alle
Amministrazioni pubbliche ed agli altri organi di controllo interno
qualsiasi atto o notizia e può effettuare e disporre ispezioni ed
accertamenti diretti.
La tendenza è quella di ridurre i controlli solamente formali e di
accentuare quelli gestionali e finanziari
Controlli della Corte dei Conti
Controllo preventivo
Controllo successivo
Controllo sulla gestione finanziaria degli enti a
cui lo Stato contribuisce in via ordinaria
Controllo sulla gestione degli enti locali
Controllo sulla gestione del bilancio e del
patrimonio delle amministrazioni pubbliche, sulle
gestioni fuori bilancio e sui fondi di provenienza
comunitaria
Uffici e rapporto di servizio
Gli organi sono strumenti di imputazione,
elementi dell’ente che consentono di
riferire all’ente stesso atti ed attività
riferentisi ad una determinata sfera di
competenze.
Gli uffici sono nuclei elementari
dell’organizzazione che svolgono attività
non caratterizzata dall’essere centro di
imputazione di fattispecie
Struttura degli uffici
Gli uffici sono costituiti da un insieme di risorse umane e
materiali e sono chiamati a svolgere determinati compiti.
Preposto
Supplente
Reggente
Addetto
I titolari e gli addetti che prestano servizio presso l’ente
sono legati alla persona giuridica da un particolare
rapporto giuridico (rapporto di servizio) che ha come
contenuto il dovere di agire prestando una particolare
attività denominato dovere d’ufficio.
Rapporto di servizio di impiego
I soggetti legati da rapporto di servizio
all’amministrazione sono di norma dipendenti in questi
casi ricorre il rapporto di servizio di impiego.
Per la quasi generalità dei dipendenti il rapporto di
servizio di impiego si instaura con il contratto
l’investitura nella titolarità di un ufficio o di un
organo rimane distinto dal rapporto di servizio
E’ solo con l’investitura che si ha il rapporto organico
cioè il rapporto tra il titolare dell’organo e l’ente che
viene in evidenza ai fini dell’imputazione di atti ed
attività.
il contenuto del rapporto di servizio varia a seconda che
il soggetto sia funzionario onorario o pubblico impiegato
Disciplina del rapporto di lavoro del
pubblico impiego
Caratteri della privatizzazione del pubblico impiego.
La normativa è fissata dal codice civile, dal d.lgs. 165/01
e dalla contrattazione collettiva
categorie eccettuate in regime di diritto pubblico:
magistrati, avvocati dello Stato, forze di polizia,
personale militare, personale della carriera diplomatica,
prefettizia, penitenziaria.
Restano assoggettati alla disciplina pubblicistica:
l’organizzazione, i procedimenti di selezione ed
avviamento, le incompatibilità, le responsabilità, la
determinazione delle piante organiche di competenza
dell’organo di vertice dell’amministrazione.
RAPPORTO DI PUBBLICO IMPIEGO
La contrattazione collettiva si volge a vari livelli: nazionale e integrativa.
CONTRATTI QUADRO che definiscono i comparti e le aree di contrattazione
collettiva
CONTRATTI COLLETTIVI NAZIONALI contengono la disciplina specifica di
ciascun comparto
CONTRATTI COLLETTIVI INTEGRATIVI O DECENTRATI che adattano l
contenuti dei CCNL alle specifiche esigenze di una determinata P.A.
A.R.A.N. nella contrattazione collettiva nazionale la parte pubblica è
legalmente rappresentata da un’apposita Agenzia per la rappresentanza
negoziale delle pubbliche amministrazioni
Incarico di servizio
La fase determinativa del rapporto di
servizio, affidata alla contrattazione, va
tenuta distinta dal momento della
preposizione all’organo mediante incarico
della funzione che è sempre conferito a
tempo determinato con provvedimento.
Il terzo settore
organizzazioni sociali no profit,
organizzazioni di volontariato, cooperative
Si tratta di aggregazioni di individui che
perseguono interessi, senza fine di lucro, in
parte coincidenti con quelli affidati alla cura di
soggetti pubblici
La legge 328/2000 disciplina infatti un sistema di
integrato di interventi e servizi sociali in cui
anche gli organismi in esame partecipano
all’offerta ed alla gestione dei servizi.
Lo spazio di queste associazioni è destinato ad
aumentare a seguito della costituzionalizzazione
del principio di sussidiarietà orizzontale
Terzo settore
Le organizzazioni che perseguono finalità di interesse
generale possono ricevere finanziamenti pubblici e sono
talora sottoposte a forme di controllo o vigilanza ovvero
ad un regime fiscale favorevole.
Le organizzazioni di volontariato sono caratterizzate dal
fine dell’assistenza alla persona.
La legge 11agosto 1991 n. 266 stabilisce una serie di
requisiti che debbono essere posseduti dalle associazioni
che intendono fruire di agevolazioni
Le organizzazioni non lucrative hanno una importante
funzione di rilevazione dei bisogni, devono svolgere
attività di utilità sociale senza fine di lucro e nel pieno
rispetto della libertà e dignità degli associati.
Terzo settore
D.lgs.460/1997 le organizzazioni non lucrative sono le
associazioni, i comitati, le fondazioni, le società cooperative
e gli altri enti di carattere privato, con o senza personalità
giuridica, i cui statuti o atti costitutivi, redatti nella forma
dell’atto pubblico o della scrittura privata autenticata o
registrata, contengono espressamente una serie di
indicazioni, tra le quali: lo svolgimento di attività nei settori
dell’assistenza sociale e socio-sanitaria, beneficienza,
istruzione, formazione, sport, tutela dei diritti civili, ricerca
scientifica.
L’esclusivo perseguimento di finalità di solidarietà sociale, il
divieto di distribuire, anche in modo indiretto, utili e avanzi
di gestione durante la vita dell’organizzazione, obbligo di
impiegare gli utili o gli avanzi di gestione per la
realizzazione delle attività istituzionali e di quelle ad esse
direttamente connesse.
Terzo settore
La legge delega 118/2005 ed i
conseguenti d.lgs.delegati disciplinano le
imprese sociali definite come le
organizzazioni private senza scopo di lucro
che esercitano in via stabile e principale
un’attività economica di produzione o di
scambio di beni o di servizi di utilità
sociale, diretta a realizzare finalità di
interesse generale
Servizi pubblici locali
La nuova disciplina delle modalità di affidamento
dei servizi pubblici locali introdotta dalla legge 6
agosto 2008 n. 133 e dalla legge 20 novembre
2009 n. 166
D.p.r. 7 settembre 2010 "Regolamento in materia di
servizi pubblici locali di rilevanza economica, a norma dell'articolo
23-bis, comma 10, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133".
gli enti locali devono verificare la realizzabilità di
una gestione concorrenziale dei servizi pubblici
Regime di esclusiva del servizio pubblico
Liberalizzazione dei servizi pubblici nel rispetto
dei principi di universalità ed accessibilità
Beni pubblici
Al fine di svolgere i propri compiti le
amministrazioni pubbliche devono utilizzare non
solo risorse umane ma anche mezzi materiali.
Beni pubblici servono essenzialmente a
soddisfare interessi pubblici: beni demaniali e
patrimonio indisponibile (art. 822 codice civile e
ss., r.d.lgs. 2440/1923 e r.d. 827/1924)
Patrimonio disponibile
Il regime giuridico dei beni
demaniali
I beni demaniali sono tassativamente indicati dalla legge
e possono essere necessari e accidentali.
I beni del demanio necessario sono costituiti dal
demanio marittimo, idrico e militare ed appartengono
allo Stato.
La gestione del demanio idrico è affidata alle Regioni ed
agli enti locali competenti per territorio ai sensi dell’art.
86 del D.lgs. 112/98, realizzandosi così la scissione tra
titolarità e gestione.
I beni del demanio accidentale sono le strade,
autostrade, aerodromi, acquedotti, immobili di interesse
storico, archeologico e artistico, raccolte di musei,
pinacoteche, archivi, biblioteche.
Regime dei beni demaniali
I beni del demanio necessario o accidentale
sono caratterizzati dall’appartenenza ad enti
territoriali (demanio statale, regionale,
provinciale, comunale).
Tutti i beni demaniali sono assoggettati alla
disciplina posta dall’art. 823 c.c.: sono
inalienabili, non possono formare oggetto di
diritti a favore di terzi, sono incommerciabili, non
è ammessa espropriazione né usucapione.
Patrimonio indisponibile
I beni del patrimonio indisponibile sono indicati dall’art.
826 c.c. co.2,3 e dall’art. 830 co.2 c.c.: le foreste, le
miniere,le cave e torbiere, beni di interesse storico,
archeologico, paleontologico ed artistico da chiunque ed
in qualunque modo ritrovati, i beni della dotazione del
P.d.R., le caserme, gli armamenti, gli aeromobili militari
e le navi da guerra.
Fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato, o
delle Regioni, province, comuni, gli edifici destinati a
pubblico servizio.
I beni di interesse storico-artistico possono anche
appartenere a privati. Il .Dlgs.42/04 regolamenta i poteri
del proprietario al fine di garantire la conservazione e la
tutela.
Regime giuridico del patrimonio
indisponibile
I beni del patrimonio indisponibile sono
assoggettati alla disciplina posta dall’art.
828 co.2 c.c. per cui essi non possono
essere sottratti alla loro destinazione , se
non nei modi stabiliti dalla legge.
I beni mobili non sono pignorabili, non
sono incommerciabili. Gli atti dispositivi
devono rispettare il vincolo di destinazione
a pubblico servizio.
Regionalismo demaniale
D.Lgs. 28 maggio 2010 n. 85
Con tale riforma si attribuisce ai Comuni, Province, Città
Metropolitane e Regioni, a titolo oneroso, un proprio
patrimonio, nel rispetto dei principi di territorialità,
sussidiarietà, adeguatezza, semplificazione,
valorizzazione ambientale, correlazione con competenze
e funzioni.
Sono trasferiti alle Regioni entro 180 giorni dall’entrata in
vigore del decreto i beni del demanio marittimo e
relative pertinenze, i beni appartenenti al demanio idrico,
le opere idrauliche e di bonifica.
Sono trasferiti alle Province: i laghi, le miniere, presenti
sul territorio.
