REGIONE PIEMONTE
COMUNE DI NOVARA
SERVIZIO GOVERNO DEL TERRITORIO
VARIANTE NORMATIVA AL PRG VIGENTE EX ART. 17,
COMMA 5 DELLA L.U.R. 56/77 E S.M.I. PER LA DEFINIZIONE
E CHIARIMENTO INTERPRETATIVO DEGLI ARTICOLI 13, 16
E 19 DELLE NORME ATTUAZIONE DEL PRG VIGENTE.
Il Dirigente
Servizio Governo del Territorio
Responsabile del Procedimento
RELAZIONE
Arch. Maurizio Foddai
Il Funzionario Tecnico P.O.
U.O.C. PROGETTAZIONE GESTIONE PRG
Arch. Elisabetta Rossi
I Collaboratori:
Istruttore Tecnico Geom. Simone Ghelli
Istruttore Tecnico P.Edile Daniela Serreli
Istruttore Amm.vo Sig.ra Enrica Mazzoni
DATA PROGETTO Ottobre 2014
ELABORATO
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PREMESSA
I Garden Center in Italia hanno incontrato, e incontrano tutt’ora in alcune Regioni, non poche
difficoltà per farsi conoscere e comprendere nella propria natura di azienda. Uno dei settori nei
quali, sotto il profilo urbanistico, si riscontra una certa rigidità nell’applicazione delle regole e delle
leggi che disciplinano l’individuazione delle aree per l’ubicazione fisica degli immobili e delle
infrastrutture, in relazione all’esercizio delle singole attività e alla tipologia delle aziende
nell’ambito dell’organizzazione del territorio comunale.
LA CLASSIFICAZIONE DELLE IMPRESE
La pianificazione urbanistica del territorio, in via generale, suddivide le imprese per “tipologia di
attività” e ciò impone una distinzione molto rigida di collocazione delle aziende in aree di sviluppo
“dedicate”. Per cui le attività e le aziende industriali, artigianali, agricole e di servizi hanno il loro
spazio di territorio dove svolgere la propria attività. In sintesi, le attività commerciali tra le aree
commerciali e quelle agricole tra le aree agricole.
Anche il PRG vigente opera questa distinzione, suddividendo in particolare le aree in tre macro
ambiti: aree per insediamenti di MIXR, con un mix di funzioni prevalentemente residenziali,
commerciali, attrezzature di interesse generale; aree per insediamenti di MIXP, con un mix si
funzioni prevalentemente produttive e artigianali, con possibilità, in qualche caso, di commercio
non alimentare e all’ingrosso; aree periurbane, ovvero agricole, riservate alla coltivazione ed alla
produzione di prodotti agricoli ed orto-frutticoli, nonché all’allevamento.
Ricorre ora la problematica di prevedere porzioni di territorio idonee o compatibili con le attività di
tipo misto, per consentire lo sviluppo di quelle aziende agricole che vendono sul fondo e che hanno
una natura “particolare” di azienda.
La tipologia aziendale del Garden porta inevitabilmente, nel tempo, ad una contaminazione della
purezza di attività e alla necessità di affrontare un problema del tutto nuovo. Il problema della
presenza dei Garden Center con doppia attività, agricola e commerciale o attività prevalentemente
commerciale in zona agricola, che ormai da tempo doveva essere risolto.
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LE IMPLICAZIONI A LIVELLO URBANISTICO
Se in campo amministrativo e fiscale l’appartenenza a una delle due categorie obbliga l’azienda a
tenere una contabilità e una fiscalità agricola o commerciale, nel settore urbanistico le regole non
sono definite in modo così puntuale. Fortunatamente si va aprendo una nuova via nel settore della
pianificazione urbanistica, che parte dalla stessa denominazione delle varie leggi regionali. Da
“legge urbanistica” si è passati al termine “legge di governo del territorio”, dove il valore del
territorio comunale non è definito dal principio di urbanizzazione o costruzione delle aree, ma dal
principio della sostenibilità delle attività nel territorio comunale e sovracomunale. La “nuova
urbanistica” non si ferma al singolo comune, ma deve considerare anche ciò che esiste e ciò che si
fa oltre i propri confini comunali.
Si palesa la necessità, a questo punto, di superare in qualche modo il concetto di “zonizzazione”
pura, con tutte le sue conseguenze di estrema divisione delle attività, per adottare il principio di
sviluppo del territorio in termini di vocazioni funzionali, nel quale definire, in questa particolare
fattispecie ed in assenza di compiuti riferimenti normativi a livello Regionale, le attività compatibili
e derivanti dalla conduzione di fondi agricoli, coerenti con il panorama legislativo e
giurisprudenziale italiano, ancora troppo frammentario in questo campo.
Vogliamo riconoscere un “territorio” in grado di ospitare più attività, servizi, commercio,
artigianato, produzione, e anche agricoltura, quando queste sono compatibili, prive di interferenze
negative, e anzi di maggiore vocazione economica o di vivibilità.
Altro elemento fondamentale delle nuove leggi di governo del territorio (urbanistiche) è il fatto che
sono fondate sul principio di sussidiarietà e domanda - contrattazione dal basso; schema che rompe
con la disciplina consolidata e abbandona il sistema gerarchico e discendente dall’alto verso il basso
di pianificazione a favore di un processo partecipato e consensuale.
Lo schema privilegia il rapporto negoziale e partecipativo, fondato su pratiche argomentative e di
proposta dei cittadini che determina la necessità di formulare dei riferimenti non prescrittivi e
definitivi, ma scenari di medio e lungo periodo modificabili in funzione della vocazione, della
sostenibilità delle attività e della qualità dell’assetto del territorio.
LE LEGGI DI RIFERIMENTO
Per questo motivo, gran parte delle leggi regionali di nuova generazione, come quelle in Lombardia,
Puglia, Basilicata, Veneto, Umbria, Toscana ed Emilia Romagna, adottano un nuovo modello di
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piano regolatore generale che prevede punti di riferimento, i principi di sviluppo e un piano
operativo (o delle regole).
In alcune di queste regioni, questa rivoluzione di assetto del territorio è già in atto da diversi anni.
Nell’ambito della Regione Piemonte, nonostante sia stata recentemente approvata una integrale
modificazione della Legge Urbanistica, mancano in effetti specifiche disposizioni concernenti
l’attività del “Garden Center”, che semplicisticamente ricondotto a mera attività di vendita, viene
dichiarato compatibile con un’attività di tipo commerciale, in aree quindi urbanizzate e dedicate dal
Piano Regolatore per usi produttivi o commerciali.
Ma una più attenta lettura delle caratteristiche proprie di questa attività, la inquadrano nell’ambito
della disciplina dettata dal D.lgs. 18.05.2001, n. 228 e s.m.i. recante “Orientamento e
modernizzazione del settore agricolo, a norma dell’art. 7 della Legge 5 Marzo 2001, n. 57, ovvero
dal D.lgs. 31.03.1998, n. 114 e s.m.i. relativa alla “Riforma della disciplina relativa al settore del
commercio, a norma dell’art. 4 comma 4 della legge 15 marzo 1997, n. 59 e dalle conseguenti
successive disposizioni regionali.
L’elemento che determina l’applicazione dell’una o dell’altra disciplina è dato dall’attività in
concreto esercitata e, in particolare, dalla tipologia di prodotti posti in vendita.
Ciò premesso si osserva che il Decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 228, disciplina l'attività di
vendita da parte dei produttori agricoli iscritti nella sezione speciale del registro delle imprese
e, a tal fine, l'art. 1, comma 1, stabilisce che è produttore agricolo «...chi esercita una delle seguenti
attività: coltivazione del fondo, selvicoltura, allevamento di animali e attività connesse», mentre al
comma 2 precisa che «...Si considerano imprenditori agricoli le cooperative di imprenditori
agricoli ed i loro consorzi quando utilizzano per lo svolgimento delle attività di cui all'art. 2135 del
codice civile (...) prevalentemente prodotti dei soci, ovvero forniscano prevalentemente ai soci beni
e servizi diretti alla cura ed allo sviluppo del ciclo biologico».
Il successivo art. 4, al comma 1, dispone che «gli imprenditori agricoli, singoli o associati (...)
possono vendere al dettaglio, in tutto il territorio della Repubblica, i prodotti provenienti in misura
prevalente dalla rispettive aziende, osservate le disposizioni vigenti in materia di igiene e sanità».
Peraltro, il comma 8, stesso articolo 4, recita «Qualora l'ammontare dei ricavi derivanti dalla
vendita dei prodotti non provenienti dalle rispettive aziende nell'anno solare precedente sia
superiore a € 160.000 per gli imprenditori individuali ovvero a € 4.000.000 per la società, si
applicano le disposizioni del citato decreto legislativo n. 114 del 1998».
Si sottolinea, infine, che il produttore agricolo non iscritto al registro delle imprese è soggetto alle
disposizioni della legge 9.2.1963, n. 59 (e non al citato D. Lgs. 228/01) e, pertanto, può vendere
solo i prodotti della propria azienda.
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Da quanto innanzi definito si evince, quindi, che:
1. I produttori agricoli, iscritti nella sezione speciale del registro delle imprese, sono legittimati
a vendere anche prodotti non provenienti dai propri fondi, purché non prevalenti rispetto a
quelli di propria produzione.
2. Inoltre, l'ammontare dei ricavi derivanti dalla vendita dei prodotti non ottenuti nella propria
azienda, deve rientrare nei limiti degli importo stabiliti dal predetto art. 4, comma 8.
E’ di ogni evidenza che il superamento dei citati limiti determina il passaggio dall'attività di
imprenditore agricolo a quella di attività commerciale, con la conseguente applicazione delle
relative norme del D. Lgs. 114/98.
COME CAMBIA L’ART. 19 DELLE NTA DEL PRG
Prima di entrare nel dettaglio dell’art. 19, viene puntualizzata la definizione degli usi previsti
dall’art. 13 – “E4 Serre fisse che comprendono gli impianti fissi per le colture florovivaistiche ed
ortofrutticole; [e le] attività terziarie e commerciali [direttamente connesse] consentite dalle norme
specifiche di cui al successivo art. 19.3”, provvedendo a distinguere con maggior chiarezza le
possibilità insediative ricomprese nell’uso E4.
La norma delle aree agricole (periurbane) sono poi modificate ed integrate con i riferimenti alle
leggi di settore, che consentono la vendita di prodotti provenienti da altre aziende, nonché con
l’estensione delle possibilità di vendita già ammesse nelle serre fino a 250 mq per prodotti di
giardinaggio, alle categorie merceologiche non alimentari previste genericamente dagli usi C1.2
(sempre nel limite massimo di 250 mq), oltreché l’inserimento delle possibilità localizzative di
esercizi di somministrazione (usi C1.4):
“19.3 Sono ammessi gli interventi prescritti dalle Tavole di PRG e, ove non prescritti, sono
ammessi tutti i tipi di intervento, con le seguenti prescrizioni:
a.
per gli usi E1 si applicano gli indici di cui all’art. 25.12 della L.R. 56/77 in riferimento alle
classi di cui al successivo comma 3 bis;
b.
per gli usi E2, E3, [E4], E6, E7, E8 si applica l’indice Uf = 0,02 mq/mq [, in riferimento alle
classi di cui al successivo comma 3 bis]
c.
l’altezza degli edifici H max non potrà superare m. 9.50, ad eccezione di SILOS ed
attrezzature necessarie ad attività specifiche con riferimento alla normativa di settore.
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d.
le abitazioni e le attività terziarie e commerciali direttamente connesse agli usi E3, E6, E7, E8
possono essere realizzate soltanto in riuso di edifici rurali dismessi;
e.
per gli usi E4 si applica [oltre a quanto alle precedenti lettere] un rapporto di copertura
[relativo alle serre fisse] non superiore al 40% dell’area di pertinenza delle costruzioni
[esclusivamente se] connesse a coltivazioni specializzate ed intensive, nonché al trattamento e
conservazione di [per le] colture florovivaistiche e ortofrutticole. L’altezza [massima] delle
serre [costruzioni] dovrà essere contenuta in un massimo di mt. 4,50, mentre le altre
costruzioni non potranno superare m. 9.50.
[All’interno delle serre fisse è consentita l’esposizione e la vendita al dettaglio]
f.
Ai sensi e per gli effetti dell'art. 4 del D.Lgs. 228/2001, è ammessa altresì l'esposizione e la
vendita al dettaglio, da parte degli imprenditori agricoli singoli o associati, iscritti nella
sezione speciale del registro delle imprese, di prodotti agricoli provenienti prevalentemente
dalle rispettive aziende, nonché di prodotti non provenienti dalle rispettive aziende, la cui
vendita non comporta l'applicazione dei disposti del D.Lgs. 114/98 laddove vengano rispettati
i parametri di cui all'art. 4, comma 8, del medesimo decreto. Sono conseguentemente
ammesse le attività propedeutiche alla vendita diretta dei prodotti agricoli, che possono
comportare trasformazione, confezionamento, imballaggio e abbellimento estetico dei
prodotti stessi o delle loro confezioni con oggetti di varia natura.
g.
Per quanto riguarda la localizzazione in ambiti Ra e Rb di attività assimilabili al “Garden
Center”, nelle serre fisse e negli edifici annessi, coerentemente e nei limiti di quanto previsto
al precedente comma f), è consentita in particolare la vendita dei prodotti afferenti alle
seguenti tipologie merceologiche:
•
piante in genere, arbusti, sementi e bulbi, fiori recisi;
•
prodotti per la cura del verde, confezioni da banco (humus, emendanti, concimi,
fitofarmaci, diserbanti, correttivi, lucidanti, repellenti, …);
•
terricci, torbe, cortecce, ciottoli, rocce, pomice, argille;
•
vasi in genere, sottovasi, portavsi, coprivasi, fioriere in genere, divisori, blocchi di
argilla;
•
pavimenti, grigliati e ornamenti, altri articoli da giardino;
•
materiali per confezioni, allestimenti e cerimonie (nastri, fiori di diverso materiale,
spugne, addobbi);
•
attrezzature per l’irrigazione dei giardini (tubi, raccordi, irrigatori di vario genere e
loro accessori, carrelli avvolgitubo, ecc.)
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•
attrezzi manuali, loro accessori e materiale hobbistico per l’attività di giardinaggio,
(vanghe, zappe, rastrelli, piccoli attrezzi, forbici per la potatura manuali e
pneumatiche, pompe irroratrici, indumenti per il lòavoro e la sicurezza, piccole
seminatrici, attrezzi per bonsai)
•
reti e teli di protezione, miniserre;
•
piccoli animali e mangimi;
Nelle serre e negli edifici annessi, è inoltre consentita la vendita al dettaglio di prodotti anche
non agricoli, purché non alimentari, nella misura massima del 20% della SUL dedicata
all'attività prevalente e comunque nel limite dimensionali degli esercizi di vicinato (usi C1.2
fino a un massimo di 250 mq), oltreché di esercizi di somministrazione (usi C1.4);
[Sempre all’interno delle serre è ammessa altresì la vendita di prodotti per il giardinaggio
che sia contenuta nei limiti dimensionali per gli esercizi di vicinato;]
La realizzazione di [serre fisse] costruzioni per gli usi E4 è subordinata alla contestuale
realizzazione di aree piantumate di occultamento, estese almeno il 15% dell’area di
pertinenza, in ragione di almeno una essenza arborea ogni 30 mq di superficie coperta dalle
serre, nel rispetto delle indicazioni dell’art. 25, nonché, in caso di attività assimilata al Garden
Centre, alla verifica di accessibilità entro una distanza massima di 200 m dalla viabilità
pubblica e alla realizzazione di una adeguata dotazione di parcheggi pertinenziali, nella
misura minima di 1/10 della SC;
e.
[l’altezza degli edifici H max non potrà superare m. 9.50, ad eccezione di SILOS ed
attrezzature necessarie ad attività specifiche con riferimento alla normativa di settore.]”
ALTRE MODIFICHE NORMATIVE: ART. 19 E ART. 16 DELLE NTA
Con la presente variante normativa si procede, inoltre, al riconoscimento delle Aziende Agricole
ancora in esercizio di attività, ma attualmente collocate dal PRG vigente in aree del tessuto urbano
esistente, al fine di garantire il mantenimento degli usi in essere, purché compatibile con il contesto
residenziale circostante.
La norma viene quindi modificata, inserendo un nuovo comma all’art. 19, che ne disciplina anche
l’ampliamento una tantum:
“19.7 bis Gli edifici destinati a produzione agricola e rurale in aree classificate come tessuto
urbano esistente non soggette a SUE o IEU, in attesa della loro trasformazione agli usi
previsti dal piano, potranno essere mantenute ed ampliatele “una tantum”, nei limiti del
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20% della superficie coperta esistente a condizione che l’ampliamento riguardi le attività
in essere e che esse risultino compatibili con il tessuto urbano circostante ai sensi delle
disposizioni vigenti in materia ambientale.
Le nuove superfici utili e volumi così realizzati non potranno comunque essere utilizzati
per l’applicazione di quanto stabilito dall’art. 16.2 lettera b).”
A conclusione di questa seconda revisione normativa, si è osservato anche che nell’insieme degli
usi di MIXP, in aree produttive e artigianali, è contemplata la destinazione di commercio al
dettaglio alimentare C1.1 solo esistenti.
Al fine di rivitalizzare le attività produttive in questo periodo di crisi economica, l’Amministrazione
comunale ha manifestato la volontà di ammettere in tali usi, oltre agli spacci aziendali già previsti
dalle norme di PRG, anche la possibilità di apertura di superfici di vendita di prodotti alimentari e
misti, direttamente connesse all’attività prevalente dell’azienda, nei limiti dimensionali degli
esercizi di vicinato.
In ultimo, si procede alla correzione di un mero errore materiale relativamente ad un riferimento di
paragrafo nel testo dell’art. 20.7 delle NTA vigenti.
Si dà atto che la presente variante rientra nella fattispecie prevista dall’art. 17, comma 5 della Legge
n° 56/77 e s.m.i. in quanto:
non modifica l’impianto strutturale del PRG vigente, con particolare riferimento
alle modificazioni introdotte in sede di approvazione;
non modifica in modo significativo la funzionalità di infrastrutture a rilevanza
sovracomunale o comunque non generano statuizioni normative o tecniche a
rilevanza sovracomunale;
non riduce la quantità globale delle aree per servizi di cui all’articolo 21 e 22 per
più di 0,5 metri quadrati per abitante, nel rispetto dei valori minimi di cui alla L.R.
n° 56/77 e successive modifiche e integrazioni;
non aumenta la quantità globale delle aree per servizi di cui all’articolo 21 e 22 per
più di 0,5 metri quadrati per abitante, oltre i valori minimi previsti dalla L.R. n°
56/77 e successive modifiche e integrazioni;
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non incrementa la capacità insediativa residenziale del vigente P.R.G.C., né le
superfici territoriali, né gli indici di edificabilità relativi alle attività economiche di
cui all'art. 17, comma 4, lettera f);
non incide sull’individuazione di aree caratterizzate da dissesto attivo e non
modificano la classificazione dell’idoneità geologica all’utilizzo urbanistico recata
dal PRG vigente;
non modifica gli ambiti individuati ai sensi dell’articolo 24, nonché le norme di
tutela e salvaguardia ad essi afferenti.
La variante in oggetto deve essere sottoposta alla procedura di verifica di assoggettabilità alla VAS
così come prescritto all’art. 17 comma 8, poiché non rientra nelle condizioni di esclusione previste
al comma 9 del medesimo articolo.
IL DIRIGENTE
RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO
Arch. Maurizio Foddai
Istruttoria Tecnica
Il Funzionario Tecnico P.O.
UOC Progettazione e Gestione del PRG
Arch. Elisabetta Rossi
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