AS1079 – ACCORDI PER LA DISTRIBUZIONE DI FARMACI

AS1079 – ACCORDI PER LA DISTRIBUZIONE DI FARMACI RICOMPRESI NEL PRONTUARIO
OSPEDALE-TERRITORIO
Roma, 3 ottobre 2013
Ministro della Salute
Presidente dell’Agenzia Italiana del Farmaco
Presidente della Conferenza Permanente per i Rapporti tra lo
Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano
Presidenti delle Regioni e delle Province Autonome di Bolzano
e Trento
L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, nell’esercizio dei poteri di cui all’articolo 22 della legge 10 ottobre
1990, n. 287, intende formulare alcune osservazioni in merito alle possibili limitazioni alla concorrenza derivanti dalle
modalità di gestione del Prontuario Ospedale-Territorio (“PHT”) comunemente adottate dagli enti pubblici competenti.
Il PHT rappresenta una forma di distribuzione dei farmaci di fascia A – destinati al trattamento delle patologie più
gravi/croniche e le cui spese risultano tendenzialmente a carico esclusivo del Sistema Sanitario Nazionale – volta a
sfruttare la capillarità territoriale delle farmacie ed evitare agli enti pubblici competenti, quali le Aziende Sanitarie
Locali, di sostenere i relativi oneri organizzativi. Al proposito, l’art. 8 del decreto-legge 18 settembre 2001, n. 347,
recante interventi urgenti in materia di spesa sanitaria , così come convertito dalla legge 16 novembre 2001, n. 405, ha
stabilito che ”le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, anche con provvedimenti amministrativi, hanno
facoltà di: (a) stipulare accordi con le associazioni sindacali delle farmacie convenzionate, pubbliche e private, per
consentire agli assistiti di rifornirsi delle categorie di medicinali che richiedono un controllo ricorrente del paziente
anche presso le farmacie predette con le medesime modalità previste per la distribuzione attraverso le strutture
aziendali del Servizio sanitario nazionale, da definirsi in sede di convenzione […]”1.
Sulla base di quanto verificato dall’Autorità, risulta che la stipula di tali accordi sia diffusa su tutto il territorio
nazionale, ma con differenze anche molto significative – oltre che nelle modalità di accesso al servizio da parte dei
cittadini a seconda delle aree del paese – nei corrispettivi riconosciuti alla distribuzione intermedia (responsabile delle
attività di ritiro dal produttore, stoccaggio, trasporto e consegna dei farmaci ai farmacisti) e alle farmacie convenzionate
(responsabili della distribuzione finale ai pazienti) per l’espletamento dei rispettivi servizi2. Ancora, risulta che in alcuni
casi sia stata direttamente l’associazione locale di categoria dei farmacisti, in quanto parte dell’accordo per la gestione
A tale normativa ha dato concretamente seguito un atto dell’Agenzia Italiana del Farmaco, che con una
determinazione del 29 ottobre 2004 ha individuato un elenco di farmaci facenti parte del PHT – Prontuario della
distribuzione diretta, i quali possono essere oggetto di forme alternative di distribuzione in grado di garantire uno
specifico monitoraggio dei consumi e la continuità assistenziale Ospedale-Territorio.
2 Sulla base delle informazioni disponibili, le differenze nella remunerazione riconosciuta a farmacie convenzionate e
distribuzione intermedia dai diversi accordi stipulati in aree distinte del paese risultano effettivamente significative: a
titolo d’esempio, si va da casi - come quello dell’accordo stipulato nel 2012 tra Regione Liguria e associazioni regionali
di categoria di farmacisti e distributori intermedi - in cui la remunerazione complessiva prevista è di 5,50 euro per
confezione (iva esclusa), di cui 3,80 euro destinati ai farmacisti e 1,70 euro ai distributori intermedi, a casi - come
quello degli accordi stipulati dalle Regioni Lazio e Lombardia nel 2011 - in cui, in virtù di remunerazioni previste come
percentuali sul prezzo dei farmaci, gli importi corrisposti a farmacisti e a distributori intermedi possono superare
rispettivamente i 30 euro e 7 euro per singola confezione.
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del PHT, ad aver avuto facoltà di scelta dei distributori intermedi dei farmaci, senza un’opportuna previsione di criteri di
trasparenza della stessa3.
A fronte di tali elementi, l’Autorità rileva come il precitato art. 8 del decreto-legge n. 347/01, così come convertito dalla
legge n. 405/01, preveda la stipula di simili accordi quale semplice facoltà, e non come unica soluzione operativa a
disposizione delle amministrazioni competenti, ben potendosi dunque perseguire modalità maggiormente competitive
per la selezione dei distributori intermedi e finali dei farmaci ricompresi nel PHT, anche in vista di maggiori risparmi di
spesa a favore del SSN4. Al proposito, va considerato come la normativa appena citata – e più ancora la sua prassi
applicativa – si mostri disallineata rispetto a principi e disposizioni della più recente disciplina generale degli appalti di
servizi, tenuto conto che i livelli di spesa riconducibili agli accordi in discorso risultano regolarmente superiori alle
soglie che il codice degli appalti prevede per il ricorso obbligatorio a procedure di gara5.
Tenuto conto, dunque, della semplice facoltatività della stipula di simili accordi prevista dalla legge, l’Autorità auspica
il ricorso alla stessa solo in via residuale, con un più regolare ricorso a procedure di selezione a evidenza pubblica dei
soggetti operativamente rilevanti per la distribuzione dei farmaci ricompresi nel PHT.
IL PRESIDENTE
Giovanni Pitruzzella
Si richiama al proposito il caso dell’accordo stipulato il 4 agosto 2011 dalla ASL di Avellino con la locale
associazione dei farmacisti, oggetto di una specifica segnalazione ricevuta dall’Autorità.
4 In effetti, per quanto l’adozione del PH-T non sia scaturita prioritariamente dalla necessità di un contenimento della
spesa sanitaria, bensì dalla necessità di perseguire nuove strategie assistenziali sul territorio, la giurisprudenza
amministrativa ha già opportunamente rilevato come, a fronte della sua introduzione “i benefici per la spesa sanitaria
sono evidenti, in quanto l’acquisto diretto dei medicinali dalle imprese farmaceutiche dà luogo ad uno sconto
obbligatorio, riducendo i costi che conseguirebbero alla dispensazione dei farmaci a mezzo dell’ordinario canale
distributivo” (cfr. Consiglio di Stato, sent. n. 3991 del 15 giugno 2004).
5 V. l’art. 2 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, secondo cui l’affidamento e l’esecuzione di opere e lavori
pubblici, servizi e forniture deve garantire tra l’altro “i principi di libera concorrenza, parità di trattamento, non
discriminazione, trasparenza, proporzionalità, nonché quello di pubblicità”, mentre l’art. 28 stabilisce per gli appalti di
servizi soglie di riferimento pari rispettivamente a 137.000 e 211.000 euro.
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