Inquadramento giuridico, iter
autorizzativo per le acque minerali e
di sorgente in Emilia-Romagna
Mauro Bellettini
Direzione Generale Sanità e Servizi Sociali Regione Emilia-Romagna
Le acque minerali naturali e le
acque di sorgente
sono sottoposte ad una duplice disciplina
legislativa:
Mineraria;
Igienico-sanitaria.
Legislazione mineraria
Attiene alla ricerca ed al razionale
sfruttamento delle risorse idriche
sotterranee, intese come patrimonio
pubblico ed al rilascio delle relative
concessioni.
Le acque minerali, termali e di sorgente, in
quanto miniere, fanno parte del patrimonio
indisponibile dello Stato.
Legislazione igienico-sanitaria
Concernente
all’accertamento delle
caratteristiche particolari, in base alle quali
un’acqua
puo’
essere
considerata
“minerale naturale e di sorgente” nonche’
le relative autorizzazioni ed i conseguenti
controlli sanitari.
La disciplina igienico-sanitaria è la
più antica;
da tempo immemorabile le sorgenti
salutari, delle quali l’Italia è ricca sono
state conosciute ed utilizzate per le
loro proprietà favorevoli alla salute ed
il legislatore italiano ha sottoposto le
attività in parola a rigorose norme
sanitarie.
Va precisato che tale aspetto merita particolare
attenzione, soprattutto in materia di controlli
igienico-sanitari, perchè l’oggetto di tale
disciplina è duplice:
• da un lato la salvaguardia del consumatore,
• dall’altro la tutela delle sorgenti (bene pubblico)
e del loro buon governo igienico.
L’attuale disciplina igienico-sanitaria trova le sue fonti nei seguenti
provvedimenti:
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D.Lgs 25/01/1992, n° 105 “Attuazione della direttiva 80/777/CEE relativa alla utilizzazione ed alla
commercializzazione della acque minerali naturali”;
D.M. 12 novembre 1992 n° 542 “Regolamento concernente i criteri di valutazione delle
caratteristiche delle acque minerali naturali”;
D.M. 13 gennaio 1993 “Metodi di analisi per la valutazione delle caratteristiche microbiologiche e
di composizione delle acque minerali naturali e modalità per i relativi prelevamenti dei campioni”;
D.M. 31 maggio 2001 “Modificazione al Decreto 12 novembre 1992 concernente il regolamento
recante i criteri di valutazione delle caratteristiche della acque minerali naturali”;
Decreto 11 settembre 2003 “Attuazione della direttiva n.2003/40/CE della Commissione nella
parte relativa all’etichettatura delle acque minerali e delle acque di sorgente”;
Decreto 29 dicembre 2003 “Attuazione della direttiva n.2003/40 CE della Commissione nella parte
relativa ai criteri di valutazione delle caratteristiche delle acque minerali naturali di cui al Decreto
Ministeriale 12 dicembre 1992,n.542, e successive modificazioni, nonché alle condizioni di
utilizzazione dei trattamenti delle acque minerali e delle acque di sorgente”;
D.Lgs 4 agosto 1999 n° 339 “Disciplina delle acque di sorgente e modifica al Decreto Legislativo
25/01/1992, n° 105 concernente le acque minerali naturali, in attuazione alla direttiva 96/70/CE”;
Regio Decreto 28 settembre 1919 n° 1924 “Regolamento per l’esecuzione del capo IV° della
Legge 16/07/1916, n° 1947 concernenti disposizioni circa le acque minerali naturali e gli
stabilimenti termali, idroterapici, di cure fisiche ed affini”;
D.M. 20/01/1927 “Istruzioni per l’utilizzazione ed il consumo delle acque minerali naturali”;
Circolare del Ministero della Sanità 13 settembre 1991 n° 17 relativa alle analisi microbiologiche
delle acque minerali naturali;
Circolare Ministero della Sanità 12/05/1993 n° 19 relativa alle analisi chimiche e chimico-fisiche
delle acque minerali naturali;
Legislazione Regionale.
Un’esposizione sintetica dei contenuti dei provvedimenti sopracitati dà il
seguente quadro normativo:
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definisce cosa debba intendersi per acqua minerale;
salvaguarda il carattere “naturale” dell’acqua minerale in quanto prescrive
che essa debba essere imbottigliata così come sgorga, essendo ammesse
solo alcune operazioni (canalizzazione, decantazione, etc.), nonché
l’aggiunta di anidride carbonica;
attribuisce al Ministero della Sanità il potere e la facoltà di riconoscere
un’acqua minerale naturale;
Subordina l’utilizzazione delle acque minerali ad un’autorizzazione
all’utilizzo da parte della Regione;
Prescrive minuziosamente tutta la documentazione scientifica e tecnica per
ottenere il riconoscimento e le autorizzazioni di cui sopradetto;
Detta norme per il buon governo igienico delle sorgenti e per le analisi delle
acque;
Attribuisce alle Regioni, attraverso le Aziende Sanitarie Locali, la vigilanza
sulla utilizzazione e sul commercio;
Sottopone a preventiva autorizzazione del Ministero della Salute la
pubblicità delle acque minerali;
Revisione;
Ed infine prevede un sistema sanzionatorio.
Un’esposizione sintetica dei contenuti dei
provvedimenti sopraccitati dà il seguente
quadro normativo:
Definisce cosa debba intendersi per acqua
minerale;
art. 1 D.lgs 105/95
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“sono considerate acque minerali naturali le acque che, avendo
origine da una falda o giacimento sotterraneo, provengono da una
o più sorgenti naturali o perforate e che hanno caratteristiche
igieniche particolari ed eventualmente proprietà favorevoli alla
salute”.
“le acque minerali naturali si distinguono dalle ordinarie acque
potabili per la purezza originaria e sua conservazione, per il
tenore in minerali, oligoelementi e/o altri costituenti e per
eventualmente i loro effetti”.
Le caratteristiche di cui ai commi precedenti devono essere
valutate sul piano:
a) geologico ed idrogeologico;
b) organolettico, fisico, fisico-chimico e chimico;
c) microbiologico;
d) “e se necessario farmacologico, clinico, e fisiologico”.
La composizione, la temperatura e le altre caratteristiche
essenziali delle acque minerali naturali debbono mantenersi
costanti alla sorgente nell’ambito delle variazioni naturali, anche
in seguito ad eventuali variazioni di portata.
Salvaguarda
il
carattere
“naturale”
dell’acqua minerale in quanto prescrive
che essa debba essere imbottigliata così
come sgorga, essendo ammesse solo
alcune
operazioni
(captazione,
canalizzazione, decantazione, elevazione
meccanica, stoccaggio, filtrazione etc.),
nonché l’aggiunta di anidride carbonica.
Attribuisce al Ministero della Salute il
potere e la facoltà di riconoscere un’acqua
minerale naturale.
Subordina l’utilizzazione delle acque
minerali ad un’autorizzazione all’utilizzo da
parte della Regione.
Prescrive
minuziosamente
tutta
la
documentazione scientifica e tecnica per
ottenere
il
riconoscimento
e
l’ autorizzazione.
Detta norme per il buon governo igienico
delle sorgenti, per le modalità di
utilizzazione e per le analisi delle acque.
Attribuisce alle Regioni, attraverso le
Aziende Sanitarie Locali, la vigilanza sulla
utilizzazione e sul commercio.
Sottopone a preventiva autorizzazione del
Ministero della Salute la pubblicità delle
acque minerali.
Prevede un sistema sanzionatorio.
Il riconoscimento e l’autorizzazione
Il riconoscimento e l’autorizzazione sono due istituti
distinti che nella normativa e nella prassi fino al 1977
sono sempre stati fusi nell’atto finale del Ministero della
Sanità: l’autorizzazione sanitaria.
Sono stati i provvedimenti contenuti nel D.P.R. 616 del
1977, che hanno effettuato una ricognizione delle
competenze statali e l’individuazione delle competenze
regionali, ad enucleare i due concetti:
•
il riconoscimento, di natura obiettiva, riferito cioè
all’acqua;
• l’autorizzazione, di natura soggettiva, riferita cioè
all’istante.
Cosa occorre fare per richiedere il riconoscimento?
Art.3 D.lgs 105/92 e D.M.542/92
Domanda al Ministero della Salute corredata da:
• Relazione idrogeologica tesa ad illustrare gli aspetti
caratterizzanti la falda (artt. 1 e 2);
• Analisi chimiche e chimico-fisiche eseguite nelle quattro
stagioni alla sorgente o singole sorgenti, e relativi verbali
di prelievo redatti dall’autorità sanitaria (art. 3);
• Analisi microbiologiche eseguite nelle quattro stagioni
alla sorgente o singole sorgenti, e relativi verbali di
prelievo redatti dall’autorità sanitaria (art. 7);
Analisi effettuate da laboratori autorizzati DCDG 7/11/1939, n. 1858
• Eventualmente esami farmacologici e clinici (capo IV).
Con il D.lgs 105/92, recepimento della
Direttiva 80/777/CEE, è stata modificata la
definizione
prevista
nel
nostro
ordinamento e riportata all’articolo 1 del
Regio Decreto 28/09/1919 n° 1924 che
recitava “sono considerate acque minerali
quelle che vengono adoperate per le loro
proprietà terapeutiche ed igieniche
speciali, sia per la bibita sia per altri usi
curativi ”.
art. 1 D.lgs 105/95
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“sono considerate acque minerali naturali le acque che, avendo origine da
una falda o giacimento sotterraneo, provengono da una o più sorgenti
naturali o perforate e che hanno caratteristiche igieniche particolari ed
eventualmente proprietà favorevoli alla salute”.
“le acque minerali naturali si distinguono dalle ordinarie acque potabili per
la purezza originaria e sua conservazione, per il tenore in minerali,
oligoelementi e/o altri costituenti e per eventualmente i loro effetti” .
Le caratteristiche di cui ai commi precedenti devono essere valutate sul
piano:
a) geologico ed idrogeologico
b) organolettico, fisico, fisico-chimico e chimico;
c) microbiologico;
d) “e se necessario farmacologico, clinico, e fisiologico”.
La composizione, la temperatura e le altre caratteristiche essenziali delle
acque minerali naturali debbono mantenersi costanti alla sorgente
nell’ambito delle variazioni naturali, anche in seguito ad eventuali variazioni
di portata.
• Al riguardo giova ricordare che l’art. 1 del D.lgs 105/92
conteneva una formulazione più rigida rispetto a quanto
indicato nell’allegato 1 della Direttiva, perché si ha
motivo di ritenere che il legislatore volesse rimanere
maggiormente aderente alla definizione
originaria
riportata nel R.D.n.1924/1919
- “….caratteristiche
igieniche particolari e propietà favorevoli alla salute”.
• Solamente con l’emanazione del D.Lgs. 339/1999 la
formulazione è stata attenuata in quanto ha aggiunto
l’avverbio “eventualmente” e l’aggettivo “se necessario”,
mantenendo l’attenzione sugli aspetti relativi
alla
purezza microbiologica, all’origine profonda e la
caratterizzazione in minerali ed oligoelementi.
Caratteristiche dell’acqua minerale naturale:
•
purezza originaria e sua conservazione;
•
caratteristiche igieniche particolari;
•
tenore in minerali;
•
presenza di oligoelementi e/o altri costituenti che
eventualmente conferiscono propietà favorevoli alla
salute;
•
eventuali loro effetti.
Le caratteristiche devono essere valutate
sul piano:
•
•
•
•
geologico ed idrogeologico;
organolettico, fisico, fisico-chimico e
chimico;
microbiologico;
eventualmente se necessario sul piano
farmacologico, clinico e tossicologico.
Caratteristiche dell’acqua minerale
Composizione, temperatura ed altre
caratteristiche
essenziali
devono
mantenersi
costanti
alla
sorgente
nell’ambito delle variazioni naturali, anche
in seguito ad eventuali variazioni di
portata.
Cosa contiene il decreto di riconoscimento?
Art. 4 D.lgs 105/92
• Denominazione dell’acqua minerale naturale,
• Il nome della sorgente ed il luogo di
utilizzazione,
• Le caratteristiche igieniche particolari,
• Le eventuali propietà favorevoli alla salute,
• Le eventuali controindicazioni,
• Ogni altra indicazione ritenuta opportuna,
compreso gli eventuali trattamenti effettuati.
Autorizzazione all’utilizzo
art. 5 D.lgs.105/92
Viene rilasciata dalla Regione dopo che il
soggetto ha ottenuto il riconoscimento del
Ministero e la concessione mineraria dalla
Provincia, previo acquisizione di parere
igienico sanitario che viene richiesto al
SIAN dell’A.USL.
Cosa si chiede di verificare al SIAN?
Art. 6 D.lgs 105/92
• se la sorgente ed il punto di emergenza sono
protetti contro ogni pericolo di inquinamento;
• se la captazione, la canalizzazione, i serbatoi e
gli impianti sono realizzati con materiali adatti
all’acqua minerale in modo da impedire qualsiasi
modifica chimica, fisico-chimica e batteriologica
dell’acqua;
• se le condizioni di utilizzazione soddisfano le
esigenze igieniche.
• Acquisito il parere, che è vincolante, il
Direttore
Generale
rilascia
l’autorizzazione all’utilizzo che viene
notificata alla ditta per il tramite del SIAN
ed inviata al Ministero della Salute e al
Sindaco.
• Il provvedimento
autorizzativo viene
pubblicato sul B.U.R. e sulla G.U.
Miscelazione
Procedura analoga viene adottata anche
per l’autorizzazione alla miscelazione
dell’acqua riconosciuta ed autorizzata con
l’acqua proveniente da altra sorgente che
fa
riferimento
allo
stesso
bacino
idrogeologico.
Richiesta alla Regione corredata da:
• 4 analisi batteriologiche e chimiche con i relativi verbali
di prelievo della sorgente che si intende utilizzare;
• 1 analisi batteriologica e chimica con il relativo verbale di
prelievo della sorgente già autorizzata;
• 1 analisi batteriologica e chimica con il relativo verbale di
prelievo della miscela;
• Relazione relativa alla miscelabilità dell’acqua;
• Relazione idrogeologica;
• Disegno in scala 1:25 del casello della sorgente;
• Certificato di conformità dei materiali utilizzati per la
condotta.
Autorizzazione alla miscelazione
Il rilascio dell’autorizzazione è sempre
subordinato all’acquisizione del parere igienicosanitario del SIAN.
Il provvedimento viene notificato alla ditta per il
tramite del SIAN ed inviato al Ministero della
Salute e al Sindaco.
Viene pubblicato sul B.U.R. e sulla G.U.
Vigilanza sulla utilizzazione e sul commercio
Commette una violazione amministrativa
sanzionata dall’ art.18 D.lgs 105/92:
• Chi confeziona o mette in vendita un’acqua
minerale naturale senza autorizzazione;
• Chi non ottempera alle prescrizioni contenute
nell’autorizzazione o sottoponga l’acqua ad
operazioni non consentite;
• Chi mette in vendita un’acqua minerale con
etichette non conformi;
• Chi non ottempera alle prescrizioni contenute
nel decreto di riconoscimento.
Vigilanza sulla utilizzazione e commercio
Fermo restando i provvedimenti sanzionatori
previsti dall’art. 18 del D.Lgs 105, l’art. 14 al 3°
e 4° comma prevede:
• l’adozione di provvedimenti urgenti a tutela della
salute pubblica (sospensione dell’attività);
• la diffida ad eliminare le cause di irregolarità;
• la sospensione e la revoca del riconoscimento e
dell’autorizzazione all’utilizzo.
Acqua di sorgente
art. 1, 1°c. D.lgs 339/99 – definizione:
• “Il termine acqua di sorgente è riservato
alle acque destinate al consumo umano,
allo stato naturale e imbottigliate alla
sorgente, che avendo origine da una falda
o giacimento sotterraneo, provengano da
una sorgente con una o più emergenze
naturali o perforate”.
Le caratteristiche dell’acqua di sorgente sono
valutate sulla base dei seguenti criteri:
• geologico ed idrogeologico;
• fisico,fisico-chimico e chimico;
• microbiologico.
Composizione, temperatura ed altre
caratteristiche essenziali devono mantenersi
costanti alla sorgente, nell’ambito delle
variazioni naturali anche in seguito ad eventuali
variazioni di portata.
• I valori dei parametri organolettici, fisici, fisicochimici e chimici devono rispettare i valori limite
indicati per le acque destinate al consumo
umano.
• I valori dei parametri microbiologici devono
rispettare quanto previsto dal D.M. 542/92.
Per le acque di sorgente, come per le
acque
minerali,
è
previsto
il
riconoscimento del Ministero della Salute
e
l’autorizzazione
all’immissione
in
commercio della Regione.
Differenza tra acque minerali e acque i sorgente:
all’acqua di sorgente non si possono attribuire propietà
favorevoli alla salute;
possono coesistere un’acqua minerale ed un acqua di
sorgente entrambe prive di proprietà salutari con la sola
differenza della valutazione dei parametri chimici e
chimico fisici (D.M. 542/92 per le acque minerali, D.Lgs.
31/2001 per le acque di sorgente).
Acqua minerale: capacità contenitori max. lt. 2;
Acqua di sorgente: nessun limite.
Cosa occorre fare per richiedere il riconoscimento?
Art. 2 D.lgs 339/99
Domanda al Ministero della Salute corredata da:
• Relazione idrogeologica tesa ad illustrare gli aspetti
caratterizzanti della falda;
• Analisi chimiche e chimico-fisiche eseguite nelle quattro
stagioni alla sorgente o singole sorgenti, e relativi verbali
di prelievo redatti dall’autorità sanitaria;
• Analisi microbiologiche eseguite nelle quattro stagioni
alla sorgente o singole sorgenti, e relativi verbali di
prelievo redatti dall’autorità sanitaria.
Autorizzazione all’immissione in commercio
art. 3 D.lgs.339/99
Viene rilasciata dalla Regione dopo che il
soggetto ha ottenuto il riconoscimento del
Ministero e la concessione mineraria dalla
Provincia, previo acquisizione di parere
igienico-sanitario che viene richiesto al
SIAN dell’A.USL.
Cosa si chiede di verificare al SIAN?
Art. 4 D.lgs 339/99
- se la sorgente ed il punto di emergenza sono protetti
contro ogni pericolo di inquinamento;
- se la captazione, la canalizzazione, i serbatoi e gli
impianti sono realizzati con materiali adatti all’acqua di
sorgente in modo da impedire qualsiasi modifica
chimica, fisico-chimica e batteriologica dell’acqua;
- se le condizioni di utilizzazione soddisfano le esigenze
igieniche;
- se gli eventuali trattamenti corrispondono a quelli
indicati nel decreto di riconoscimento.
Acquisito il parere, che è vincolante, il
Direttore
Generale
rilascia
l’autorizzazione
all’immissione
in
commercio che viene notificata alla ditta
per il tramite del SIAN ed inviata al
Ministero della Salute e al Sindaco.
Il provvedimento
autorizzativo viene
pubblicato sul B.U.R. e sulla G.U.
Anche per l’ acqua di
consentita la miscelazione.
sorgente
è
Gli adempimenti amministrativi sono gli
stessi previsti
per la miscelazione
dell’acqua minerale naturale.
Vigilanza sulla utilizzazione e sul commercio
Commette una violazione amministrativa
sanzionata dall’art. 15 del D.lgs. 339/99 :
• Chi confeziona o mette in vendita un’acqua di
sorgente senza autorizzazione;
• Chi non ottempera alle prescrizioni contenute
nell’autorizzazione o sottoponga l’acqua ad
operazioni non consentite;
• Chi mette in vendita un’acqua di sorgente con
etichette non conformi;
• Chi non ottempera alle prescrizioni contenute
nel decreto di riconoscimento.
Vigilanza sulla utilizzazione e commercio
Fermo restando i provvedimenti sanzionatori
previsti dall’art. 15 del D.Lgs 339/99, il 3° e 4°
comma dell’art. 11 prevedono :
• l’adozione di provvedimenti urgenti a tutela
della salute pubblica (sospensione dell’attività);
• la diffida ad eliminare le cause di irregolarità;
• la sospensione e la revoca del riconoscimento e
dell’autorizzazione all’utilizzo.
Applicabilità delle norme sulle
sostanze alimentari
L’art. 15 del D.Lgs. 105/92 e l’art. 12 del D.Lgs.
339/99 prevedono che le disposizioni contenute
nella Legge 283/1962 e sue successive
modificazioni sono applicabili alle acque minerali
naturali e alle acque di sorgente solo per
quanto concerne le modalità da osservare per le
denunce all’Autorità sanitaria o all’Autorità
giudiziaria, per i sequestri da effettuarsi a tutela
della salute pubblica e le revisioni di analisi.
Tale precisazione è necessaria per
affermare che alle acque minerali naturali
e alle acque di sorgente non è applicabile
la legislazione alimentare prevista dalla
legge 30 aprile 1962 n° 283 e sue
successive integrazioni e modificazioni.
Nonostante tale concetto sia stato più volte
ribadito dal Ministero della Sanità con Circolari
n° 169 del 14/10/1967, n° 159 del 25/11/1972,
n° 51 del 4/07/1974, spesso si riscontra che
organi di controllo procedano a segnalare
all’Autorità Giudiziaria notizie di reato per
violazione all’art. 5 lett. d), della Legge n.
283/1962, relative al superamento dei valori
riportati in etichetta rispetto le tolleranze previste
dal punto B3 della Circolare n. 19/1993 oppure
per il supermento dei valori dei parametri previsti
dall’art. 6 del D.M. 12/11/1992 n° 542.
In sintesi, la relazione tra D.Lgs 105/92 e
339/99 e Legge 283/63 è esclusivamente
rivolta alla parte formale ovvero alle
procedure sopramenzionate da mettere in
atto.
• Tuttavia non si può altresì disconoscere allo
stato attuale, la forte compenetrazione in questa
materia che fa riferimento disposizioni di natura
verticale, di norme orizzontali del settore
alimentare quali il D.lgs 123/93 ora sostituito dal
Reg.CE 882/2004, D.lgs. 155/97 ora sostituito
dal Reg.CE 852/97, nonché Reg. 178/02 e D.lgs
5.4.2006, n. 190.
• Infatti si può ritenere che le disposizioni previste
in questi provvedimenti possano essere
applicate, per quanto compatibili, anche alle
acque minerali e alle acque di sorgente.
Ora la coesistenza di tutte le norme che
regolano il settore ha sicuramente portato
ad
incertezze
interpretative
e
di
applicazione che non sempre hanno
avuto risposte adeguate da parte
dell’Autorità Centrale, lasciando le Regioni
nelle condizioni di affrontare le varie
problematiche che vi afferivano in modo
autonomo.
Al riguardo sarebbe quindi auspicabile una
maggiore concertazione e/o coordinamento
tra Ministero della Salute e Regioni al fine di
procedere ad una eventuale revisione
dell’intera normativa di settore ricompattandola
in un unico corpo normativo.
