Art. 11 (Disciplina del prezzo dei libri)

Nota dell’Associazione Italiana Editori su:
Art. 11 (Disciplina del prezzo dei libri) della legge recante «Nuove norme sull’editoria e sui
prodotti editoriali e modifiche alla legge 5 agosto 1981, n. 416», approvata in via definitiva dal
Senato della Repubblica il 20 febbraio 2001
1. Le principali novità introdotte dalla legge
La disciplina sul prezzo fisso dei libri recentemente approvata dal Parlamento si caratterizza – se confrontata
con analoghe normative vigenti in altri paesi europei – per un elevato livello di flessibilità, misurabile in
relazione a tre variabili:
• la percentuale di sconto ammessa, pari al 10% (comma 2), quando in Francia, Spagna e Austria è del 5%
e in Germania, Danimarca e Norvegia è pari a zero;
• l’ampiezza delle deroghe ammesse, per tipologie di libri, di clientela, di canali commerciali e di
situazioni speciali (commi 3-5); in particolare vanno segnalate la totale esenzione del commercio
elettronico e la possibilità di promuovere “vendite speciali” in periodi limitati di tempo, quest’ultima
consentita dall’espresso richiamo dell’art. 15 del D.Lgs. 114 del 1998 (Legge sul commercio).
• la presenza di un sistema di monitoraggio e valutazione degli effetti (comma 9), che potrà consentire in
tempi brevi, a partire dal marzo 2002, l’adeguamento della normativa per correggere eventuali effetti
distorsivi che dovessero verificarsi sul mercato.
2. Gli effetti del prezzo fisso
Le motivazioni teoriche delle leggi sul prezzo fisso sono ormai consolidate nella letteratura economica, tanto
che il commercio librario è citato spesso come caso esemplare di “fallimento di mercato” cui è possibile
porre rimedio con una politica di regolamentazione (cfr. ad esempio A. Hirschman, I limiti sociali dello
sviluppo, Bompiani, 1981). Il fenomeno è descritto come “tirannia delle piccole decisioni”: al consumatore il
mercato non chiede se sia disposto a pagare un po’ di più i (relativamente pochi) libri che trova al
supermercato per preservare l’esistenza delle librerie indipendenti, ma soltanto se preferisca pagare di più o
di meno un singolo libro. Ciascuno sceglie secondo il proprio tornaconto immediato, ma le conseguenze
sono complessivamente negative:
• le librerie indipendenti, specie di piccole e medie dimensioni, sono in difficoltà e talvolta sono costrette a
chiudere;
• sul mercato c’è meno spazio per un’offerta differenziata in quanto gli assortimenti della Grande
distribuzione sono molto più ridotti rispetto a quelli generalmente presenti in libreria;
• si riduce il livello di concorrenza nel settore editoriale, in quanto i piccoli e medi editori hanno maggiori
difficoltà di accesso al mercato;
• nel medio termine i prezzi dei libri sono destinati ad aumentare e nell’immediato si riduce il pluralismo
dell’offerta.
In questo quadro, una legge sul prezzo fisso funge da correttivo, limitando la concorrenza della grande
distribuzione sulle librerie indipendenti, con un livello minimo di intervento pubblico. Una strategia
alternativa sarebbe quella di finanziare massicciamente con contributi pubblici le librerie indipendenti, ma
ciò ha due rilevanti controindicazioni: sarebbe una politica onerosa per lo Stato e l’allocazione delle risorse
non sarebbe più governata da leggi di mercato e sarebbe quindi meno efficiente.
Le motivazioni descritte sono le stesse evidenziate dal Ministère de la Culture et de la Francophonie francese
(cfr. Prix du livre. Mode d’emploi, 1995) e trovano anche sul mercato italiano numerose evidenze empiriche.
La mancanza di una regolamentazione dei prezzi ha infatti provocato in Italia una forte riduzione del numero
di librerie nella seconda metà degli anni Novanta.
È per lo meno strano che l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato interpreti i dati della stessa
Associazione Italiana Editori in senso contrario: nel Parere dell’8 febbraio 2001 l’Autorità afferma che “in
Italia i punti vendita, con l’attuale sistema dei prezzi, sono aumentati in un decennio di oltre il 30%, a riprova
di una buona tenuta del canale distributivo nazionale” (dati tratti da G. Peresson, Le cifre dell’editoria 2000,
Milano, 2000, p. 256). Si confonde tuttavia l’aumento dei “punti vendita trattanti il libro” con l’aumento
delle librerie, differenza che nel testo originale è ampiamente spiegata. È sufficiente sfogliare qualche pagina
la stessa fonte per scoprire (p. 265) che nello stesso periodo mentre “i punti vendita” aumentano del 30%
(per effetto del progressivo processo di liberalizzazione del commercio al dettaglio), i negozi definibili come
“librerie” passano da 1.846 a 1.116 (meno 39,5%) e le librerie di taglio medio-piccolo (dai 100 ai 200 mq)
sono più che dimezzate, passando da 1.562 a 730 (meno 53%).
In altri termini, in Italia, per effetto di un regime libero di sconti al dettaglio, si è andata modificando la
struttura commerciale a favore dei punti di vendita de-specializzati, in particolare nella Grande distribuzione,
caratterizzati da una minore pluralità di offerta. Una ricerca del 1996 del Prof. Sinatra (Indagine sulle
prevedibili conseguenze di assetti deregolamentati di fissazione dei prezzi di vendita del libro sulla struttura
del settore editoriale librario italiano) evidenziava come:
• nella grande distribuzione i primi cento titoli movimentati rappresentano circa i due terzi del valore delle
vendite, mentre nella libreria questo stesso valore non raggiunge il 40%;
• nella grande distribuzione i titoli oltre i «primi 500» rappresentano una quota trascurabile delle vendite
(meno del 10%), mentre in libreria sono superiori al 30% delle vendite complessive;
• la libreria ha un numero medio di titoli movimentati quattro volte superiore a quello della grande
distribuzione, con evidenti implicazioni sulla possibilità del lettore di trovare un’offerta più ricca e
articolata in termini di pluralità informativa e culturale.
Infine, la valutazione sul livello dei prezzi del regime appena introdotto non può limitarsi – come invece
esplicitamente fa l’Autorità garante – al fatto che “nell’immediato” possa esserci un aumento dei prezzi al
consumatore finale. Sul punto la letteratura è unanime nel considerare che una concentrazione nei canali di
vendita a favore della Grande distribuzione riduce gli spazi competitivi per le imprese minori, producendo
nel medio periodo un aumento della concentrazione nel settore editoriale. È verosimile che ciò si riverberi in
un aumento dei prezzi finali al consumatore, anche considerando il ruolo di stimolo che negli ultimi decenni
hanno giocato i piccoli editori: si pensi soltanto del lancio dei Millelire da parte di Stampa Alternativa prima
e di Newton Compton poi e a come ciò abbia influenzato il lancio dei Supereconomici delle imprese
maggiori.
3. Il quadro europeo
Il positivo effetto sul pluralismo dell’offerta associato è uno degli elementi che ha spinto il Parlamento
europeo e il Consiglio dell'Unione Europea a pronunciarsi favorevolmente nei confronti dei sistemi del
prezzo fisso per i libri.
La posizione del Parlamento europeo
La Relazione sulle nuove frontiere nella produzione libraria approvata il 1 febbraio 2001 dal Parlamento
europeo (cosiddetto rapporto O’Toole, dal nome della relatrice) recita: “I prezzi fissi dei libri costituiscono
una sovvenzione incrociata a favore dei libri meno accessibili economicamente da parte di quelli che lo sono
di più. Ne risulta che una grande varietà di libri è disponibile e anche gli interessi minoritari sono
salvaguardati. I prezzi fissi dei libri sono perciò un meccanismo per la salvaguardia del pluralismo nella
produzione libraria ed espletano un compito di ‘interesse pubblico’” (Raccomandazione alla Commissione n.
23). Sulla base di queste motivazioni il Parlamento ha incluso tra le azioni auspicate a favore dell’industria
del libro il sistema del prezzo fisso, raccomandandone l’adozione anche in relazione ai prodotti multimediali.
La posizione del Consiglio dell'Unione Europea
Ancora più di recente, il 12 febbraio 2001 (GUCE 6 marzo 2001) il Consiglio dell'Unione Europea ha
emanato una Risoluzione relativa all’applicazione dei sistemi nazionali di fissazione del prezzo dei libri nella
quale invita la Commissione europea “a tener conto, nell’applicazione delle norme in materia di concorrenza
e di libera circolazione delle merci, del valore culturale peculiare del libro e della sua importanza nella
promozione della diversità culturale”, ricordando tra l’altro la “libertà di ciascuno Stato membro, nella
propria politica a favore del libro e della lettura, di scegliere o meno un sistema nazionale di prezzi dei libri
sotto forma legislativa o contrattuale”.
Ne risulta rafforzata la legittimità della scelta del Parlamento italiano proprio sotto il profilo della
compatibilità del sistema dei prezzi fissi con le regole della concorrenza. In altri termini, la scelta – a parere
del Consiglio dell'Unione Europea – deve essere operata anche in rapporto agli obiettivi di politica culturale
e di necessità di tutelare il pluralismo dell’offerta.
La situazione nei diversi paesi europei
In materia di prezzo dei libri abbiamo in Europa tre diversi modelli di comportamento (il quadro di dettaglio
è riassunto nella tabella 1 allegata):
• paesi con un sistema di prezzi fissi regolamentati tramite legge dello Stato: Austria, Francia, Grecia,
Portogallo e Spagna, cui si è aggiunta ora l’Italia.
• paesi con mercati regolamentati tramite accordi tra le associazioni, e sottoposti periodicamente al parere
delle autorità antitrust nazionali: Danimarca, Germania, Norvegia, e Paesi Bassi.
• paesi con mercati liberalizzati: Belgio (dove tuttavia è in discussione una ipotesi di legge sul prezzo
fisso), Finlandia (dal 1971), Regno Unito (dal 1995), Irlanda (dal 1995), Lussemburgo e Svezia (dal
1970).
La posizione delle altre Autorità antitrust nazionali ed europea
In tutti i paesi europei nei quali le autorità antitrust sono state chiamate a giudicare la compatibilità del
sistema del prezzo fisso con le regole della concorrenza le risposte sono state unanimemente positive, sia nei
casi in cui il sistema è adottato per legge sia laddove è introdotto da semplici accordi tra le parti. Per citare
solo le pronunzie più recenti: lo scorso anno l’antitrust dei Paesi Bassi ha riconfermato la legittimità
dell’accordo sul prezzo fisso tra editori e librai olandesi autorizzandolo per altri 5 anni; alle stesse
conclusioni è giunta l’autorità danese, che ha prorogato per altri tre anni la validità dell’accordo in deroga
alla legge sulla concorrenza, a far data dal 1 gennaio 2001, confermando per altro il precedente, costante
orientamento. Il caso danese, sotto questo profilo, è il più significativo, considerato che la legge impone una
revisione periodica del giudizio dell’antitrust e che ciò nonostante gli accordi sul prezzo fisso sono in vigore
dal 1830.
La stessa autorità europea è stata di recente chiamata a pronunciarsi sul tema, a causa delle implicazioni sul
commercio intracomunitario dei sistemi di prezzo fisso presenti in Germania e Austria. Anche in questo
caso, nel luglio del 2000 il Commissario europeo per la concorrenza ha giudicato compatibile i sistemi in
vigore nei due paesi con i principi dell’Unione europea.
Di fronte a questo unanime orientamento della giurisprudenza antitrust europea stupisce non tanto la
singolarità della posizione dell’Autorità italiana, quanto il fatto che nel citato parere dell’8 febbraio 2001
essa richiami una presunta incompatibilità della norma con le disposizioni comunitarie a favore della
concorrenza.
4. Gli effetti sulla lettura
Tra le argomentazioni meno condivisibili della posizione dell’Autorità italiana c’è quella che ricollega
presunti effetti negativi sugli indici di lettura di un sistema di prezzi fissi. Si sostiene che limitare lo sconto al
pubblico al 10% avrà come effetto quello di allontanare dal libro e dalla lettura fasce significative di
popolazione composte da deboli e occasionali lettori.
Nel parere espresso il 28 novembre al Ministero per i Beni Culturali in occasione della prima presentazione
delle norme in parola, si arriva a considerare come evidenza empirica di un presunto legame tra regime dei
prezzi e indici di lettura il fatto che in alcuni paesi (tutti del Nord Europea: Regno Unito, Svezia, Irlanda) che
hanno prezzi flessibili la lettura sia più diffusa che in alcuni paesi (tutti del Sud Europa: Spagna, Portogallo,
Grecia) che hanno adottato un regime di prezzo fisso. Ovviamente non ci citano i tassi di lettura della
Germania o della Danimarca, i più alti d’Europa, dove esistono prezzi fissi. D’altro canto, il fatto che gli
indici di lettura dipendano da circostanze storiche e dallo sviluppo socioculturale di ciascun paese invece che
dal sistema dei prezzi è cosa talmente ovvia che l’Autorità ha preferito omettere tale argomentazione nel più
recente parere inviato alla Presidenza del Senato.
Ancora una volta, le evidenze empiriche disponibili dimostrano piuttosto il contrario. Tutte le indagini che
sono state condotte sulla “non lettura” di libri nel nostro Paese collocano il «prezzo troppo elevato» agli
ultimi posti nella graduatoria delle motivazioni addotte dagli intervistati (e ciò nonostante che sia una
motivazione psicologicamente più facile: si dà la colpa a terzi della propria scarsa attitudine alla lettura).
Nell’indagine Istat del 1998 (la più recente disponibile) solo il 3% degli intervistati ha citato l’elevato livello
dei prezzi tra le ragioni della non lettura.
Un’analisi del fenomeno in relazione alle variabili socio-demografiche degli intervistati mostra che – come
era legittimo attendersi – la non lettura è correlata principalmente ai livelli di istruzione. Tra le poche altre
variabili che influenzano significativamente i tassi di lettura vi è la dimensione dei comuni di residenza: gli
abitanti delle città maggiori leggono di più di quelli dei piccoli centri a parità di ogni altra variabile socioculturale. Ci sembra legittimo sostenere che ciò derivi principalmente dal fatto che nei piccoli centri si hanno
meno occasioni di venire a contatto con una variegata offerta libraria, a causa della minore presenza di
librerie sul territorio.
Il sistema del prezzo fisso è volto a sostenere le librerie indipendenti, con particolare riferimento ai piccoli
centri, di fatto abbassando l’ampiezza demografica del bacino di riferimento che garantisce la sopravvivenza
di una libreria. Come conseguenza, una minore presenza di librerie nei piccoli centri avrebbe l’effetto di
deprimere ancor più la lettura in quelle zone. In definitiva, è legittimo attendersi effetti positivi anche sul
tasso di lettura da norme a favore del prezzo fisso.
Tali considerazioni sono avvalorate ulteriormente dal fatto che i consigli dei librai o l’aver visto il libro
“esposto sui banchi o sugli scaffali della libreria” sono tra le più significative motivazioni all’acquisto dei
libri (16% nel complesso, percentuale riferita all’ultimo libro letto, fonte Doxa 1995). L’importanza dei librai
sotto questo profilo è maggiore della televisione (9,7%) o dei giornali e periodici (11,6%) e conferma che
dalla tutela delle librerie è legittimo attendersi risultati benefici sulla più complessiva promozione del libro e
della lettura.
5. Prezzo fisso e altri prodotti editoriali
Nell’analisi della nuova normativa sui prezzi fissi non si può dimenticare che essa è inserita in un più ampio
contesto di interventi a favore dell’industria editoriale, definita dall’art. 1 della nuova legge come un unicum
di cui fanno parte la produzione di quotidiani, periodici, libri e prodotti multimediali.
Da questo punto di vista è importante il confronto con quanto previsto dal recente schema di Decreto
legislativo (preparato dalla Presidenza del Consiglio) recante Riordino del sistema di diffusione della stampa
quotidiana e periodica, in attuazione dell’articolo 3 della legge 13 aprile 1999, n. 108 che, all’art. 5
(Modalità di vendita), stabilisce non solo che «il prezzo di vendita della stampa quotidiana e periodica
stabilito dal produttore non può subire variazioni in relazione ai punti vendita, esclusivi [edicole] e non
esclusivi, che effettuano la vendita» (comma 1, lettera a), ma anche che «le condizioni economiche e le
modalità commerciali di cessione delle pubblicazioni, comprensive di ogni forma di compenso riconosciuta
ai rivenditori, devono essere identiche per le diverse tipologie di esercizi, esclusivi e non esclusivi, che
effettuano la vendita» (lettera b).
In questo caso la scelta di regolamentazione è certamente più rigida rispetto a quella sui prodotti librari,
perché non prevede alcuno sconto né possibili deroghe. In omaggio alla nuova definizione di prodotto
editoriale di cui all’art. 1 della legge, appare del tutto incongruo che la normativa sul prezzo fisso dei libri
(più flessibile) sia messa in discussione perché contraria alle leggi di mercato e quella sul prezzo fisso degli
altri prodotti editoriali sia considerata invece un progresso (come in effetti è) nella liberalizzazione dei
mercati. Non vi è alcuna motivazione adottata per la difesa del prezzo fisso dei quotidiani e periodici che non
possa essere applicata anche nel caso dei libri. Analizzando i mercati con sguardo scevro da pregiudizi è
invece possibile considerare corrette le ragioni che spingono ad una maggiore flessibilità della
regolamentazione del prezzo nel settore librario rispetto ad altri prodotti analoghi, così che la soluzione
trovata dal Parlamento sembra essere complessivamente equilibrata.
6. Libri scolastici
Proprio un’analisi dei meccanismi dei singoli segmenti di mercato ha portato alla definizione di un regime
particolare per i libri scolastici, con uno sconto minore (5%). Le motivazioni di questa scelta, fortemente
sostenuta anche dall’associazione dei librai, è riconducibile
• alla particolare importanza che hanno i libri scolastici nell’economia delle librerie medio-piccole, specie
dei piccoli centri: senza le vendite di testi adottati molte librerie vedrebbero compromesso il già difficile
equilibrio economico ed andrebbero incontro a probabili chiusure;
• al fatto che il controllo dei prezzi dei libri scolastici è già attuato – a garanzia del consumatore finale –
alla fonte, sia dal D.Lgs. 297 del 1994, art. 153 (fissazione dei prezzi dei libri per le scuole elementari)
sia dalla legge 448 del 1998, art. 27 c. 3 (introduzione dei tetti di spesa nelle scuole medie e superiori),
opportunamente richiamati dal comma 6 dell’art. 11.
7. Meccanismi di monitoraggio della legge
In conclusione, riteniamo che sia opportuno, invece che procedere ad un’immediata revisione della norma in
esame – che per altro avrebbe ripercussioni negative sull’immagine internazionale dell’Italia, considerata
l’importanza del tema nel dibattito europeo – attendere che essa dispieghi i suoi effetti per poterne verificare
eventuali elementi di criticità che dovessero emergere.
Sotto questo profilo, la norma approvata già contiene, al comma 9, un meccanismo di monitoraggio dei
risultati che ci sembra efficace e che mette al riparo dal perdurarsi di eventuali effetti indesiderati della legge.
Diciamo ciò nella convinzione che gli effetti positivi della legge potranno nel breve e ancor più nel medio e
lungo periodo dimostrare la correttezza delle attuali nostre asserzioni e stemperare le polemiche
sull’argomento, così come è avvenuto nella gran parte degli altri paesi europei.
20 marzo 2001
1 - Quadro riassuntivo della regolamentazione del prezzo dei libri nei Paesi europei (gennaio 2001)
Olanda
Austria
Francia
Danimarc Germania Norvegia
a
♦MODELLO DI
Accordo
Accordo
Accordo
Accordo
Legge
Legge
Grecia
Portogallo
Spagna
Legge
Legge
Legge
1998
21.09.1996
30.03.1990
2.09.2000
2000
No
No
No
Prodotti editoriali
Libri
Libri
10 %
5%
REGOLAMENTAZIONE
♦ DATA
♦ VALIDITÀ DELLA LEGGE
♦ ULTIMO
1830
1880
1950
30.06.2000
10.08.1981
5 anni
1°.01.2001
1°.07.2000
29.06.1998
2000
Sì
No
Sì
Sì
Libri
Libri, Prodotti
Libri
Libri
AGGIORNAMENTO
♦ PARERE AUTORITÀ
No
No
Libri
Libri
ANTITRUST
♦ PRODOTTI SU CUI SI
editoriali su
APPLICA
(Esclusi i libri scolastici)
(Compresi i cd rom che
supporto digitale
♦ SCONTO MASSIMO
riproducono
i contenuti del libro)
0%
0%
0%
10%
5%
5%
10 % (Possibilità per il
dettagliante anche di far
AMMESSO
fluttuare verso l’alto il
♦ ECCEZIONI PER ALCUNI
prezzo di copertina)
Nessuna
Nessuna
Nessuna
I prodotti editoriali che
PRODOTTI
♦ DURATA TEMPORALE
DOPO DI CUI DECADE
L’OBBLIGO DEL PREZZO FISSO
♦ ECCEZIONI PER
TIPOLOGIA DI CLIENTI
♦APPLICAZIONE
SCOLASTICO
Libri in lingua straniera
Libri scolastici, Libri
Libri scolastici (da
rientrano «negli interventi
pubblicati all’estero da
fuori catalogo,
settembre 2000); Libri
per il libro scolastico in
editori stranieri
Prenotazioni
fuori catalogo
conformità alla legge sulla
effettuate prima della
parità scolastica e il
pubblicazione
sostegno alle famiglie»
Anno di
24 mesi dalla
24 mesi dalla
24 mesi dalla
pubblicazione +
Anno di
Illimitata
pubblicazione
pubblicazione
pubblicazione + 6 mesi
pubblicazione + 6
12 mesi
+ 12 mesi
dall’ultima fornitura
mesi dall’ultima
24 mesi
18 mesi
24 mesi + 6 mesi
dall’ultima fornitura
fornitura
Biblioteche;
Book club
Book club
Book club (20%);
Biblioteche (10%),
Biblioteche,
Studenti (10 %)
(dopo 6 mesi)
(25%),
40% per offerte
Studenti universitari (fino
Associazioni delle
Biblioteche;
promozionali ai
al 20%)
famiglie per
libro e manifestazioni
Università
soci
l’acquisto dei libri
Organizzazioni non profit
Biblioteche;
Grandi utenti pubblici e
Università; Book club
privati (15%); Fiere del
promozionali (10%)
scolastici
Sì
Sì
Sì
Sì
ALL’E-COMMERCE
♦ APPLICAZIONE AL LIBRO
Nessuna
Sì
Sì
Sì
Sì
Sì
Sì
No
Sì
(Escluso l’e-comm
transnazionale)
No
Sì
(Sconti limitati
per gli ordini
delle scuole)
FONTE: Ufficio studi Aie (gennaio 2001)
Sì
Sì
No
No
(da settembre 2000)