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Lettera in data 6 luglio 2010 di Elena Espinosa Mangana, ministro spagnolo dell'Ambiente, delle
aree rurali e marine, a Erminia Mazzoni, presidente della commissione per le petizioni del
Parlamento europeo
Traduzione
Signora presidente,
in risposta alla sua lettera dello scorso 20 maggio, nella quale si richiedevano nuovamente
spiegazioni in merito alla legge spagnola sulle coste ("Ley de Costas") del 1988 e le relative
azioni in materia, sia per quanto riguarda la redazione e il contenuto di detta legge sia rispetto
alla sua interpretazione e applicazione, non solo attraverso procedimenti e decisioni
amministrative (ossia esecutive, realizzate dalla pubblica amministrazione) ma anche mediante
decisioni giudiziarie, inclusi i provvedimenti dei catasti immobiliari, risulta opportuno spiegare
quanto segue.
La vigente legge sulle coste del 1988 rappresenta una pietra miliare della disciplina giuridica
della costa spagnola: per la prima volta, infatti, tale legge ha introdotto strumenti efficaci
finalizzati non solo alla protezione dell'integrità fisica e ambientale della costa ma che mirano
anche a garantire l'uso e l'accesso pubblico di tutti i cittadini, spagnoli o meno, che vogliano
beneficiarne. Gli effetti positivi della legislazione sulle coste spagnole, sia in termini di tutela
dell'integrità fisica del litorale sia di difesa della sua titolarità e del suo utilizzo pubblico, sono
evidenti: lo dimostra il sostegno fornito alla legge dai gruppi ecologisti, come risulta dalla lettera
inviata alla commissione da lei presieduta in occasione dell'audizione del direttore generale del
22 e 23 marzo di quest'anno.
L'efficacia di tale norma, la cui concreta e piena applicazione giuridica non è stata facile in
quanto una parte importante della norma è stata impugnata dinanzi alla Corte costituzionale
(ritenendo che la legge potesse dare luogo a procedimenti di espropriazione e all'invasione delle
competenze regionali) sta proprio nel fatto che essa configura e disciplina istituti giuridici che
sono stati e che sono ancora fondamentali per i citati obiettivi di protezione fisica e giuridica: tra
questi, la delimitazione del demanio pubblico marittimo-terrestre e, di conseguenza, la
regolarizzazione delle situazioni giuridiche configuratesi a norma delle leggi precedenti a quella
in vigore e persino prima della Costituzione del 1978, attraverso l'applicazione del regime
transitorio della legge sulle coste. Più specificamente, la delimitazione e l'applicazione del
regime transitorio costituiscono l'oggetto preminente delle petizioni dei firmatari.
L'impugnazione della legge sulle coste dinanzi alla Corte costituzionale spagnola (organo
responsabile, tra l'altro, del controllo di costituzionalità delle nostre leggi) ha dato luogo alla
sentenza n. 149/91, che non solo ha confermato la compatibilità di tale legge con la nostra carta
costituzionale nella sua pratica totalità ma ha anche fornito norme interpretative essenziali per la
sua applicazione. Non bisogna dimenticare che sia la regolamentazione della delimitazione del
demanio pubblico marittimo-territoriale fornita dalla legge, sia l'applicazione delle sue
disposizioni transitorie (che regolamentano le modalità di risarcimento in caso di perdita di
proprietà dovuta al fatto che taluni terreni sui quali in passato sarebbero potute esistere proprietà
appartengono, in virtù delle loro caratteristiche fisiche e quale obbligo costituzionale, al demanio
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pubblico marittimo-territoriale di titolarità statale) sono state espressamente dichiarate
costituzionali.
Oltre alla lettera della legge sulle coste che, come si è detto, è passata al vaglio della Corte
costituzionale spagnola, l'amministrazione generale dello Stato, nell'esercizio delle facoltà di cui
dispone in materia di protezione e difesa del demanio pubblico marittimo-territoriale, non fa
altro che ottemperare all'obbligo di applicare tale legge avviando, trattando e risolvendo i
procedimenti amministrativi attraverso i quali si dà applicazione pratica alle potestà dello Stato
relativamente ai beni che, per obbligo costituzionale e giuridico, appartengono a quest'ultimo
(nel caso in specie, i beni che sia l'articolo 132 della Costituzione sia la stessa legge sulle coste
pongono sotto il demanio pubblico marittimo-territoriale).
Con tali premesse, sono lieta di dare una risposta compiuta alle questioni concrete sollevate nella
sua lettera, sulle quali va fatta chiarezza nel quadro sopra esposto.
Va anzitutto ricordato che la configurazione della costa come demanio pubblico, ossia come
patrimonio collettivo, non è un'innovazione introdotta dalla legge sulle coste del 1988. Tale
configurazione, infatti, è riconducibile alle origini della nostra tradizione giuridica contemplata
nel diritto romano e nel diritto medievale ("Partidas"), ottenendo poi il suo massimo
riconoscimento normativo nella Costituzione del 1978, il cui sviluppo dà attuazione alla legge
sulle coste del 1988. Il demanio pubblico, in quanto tale, è destinato all'utilizzo di tutti i cittadini
e risulta imprescrittibile, impignorabile e inalienabile.
Per la sua determinazione, la legge stabilisce alcune definizioni di demanio pubblico e configura
il procedimento di delimitazione. In tal senso, si critica la mancanza di chiarezza dei concetti e
delle disposizioni approvate per la sua applicazione, cosa che ha dato luogo a interpretazioni che
potrebbero apparire arbitrarie.
Le proprietà demaniali marittimo-territoriali lungo la costa spagnola si estendono per circa
10 160 chilometri, con caratteristiche molto eterogenee, 9 000 dei quali risultano delimitati. La
demarcazione interessa quindi oltre il 92% della nostra costa; continuando di questo passo, si
perverrà alla sua totale delimitazione. Di fatto, nell'attuale legislatura, è previsto il
completamento della definizione dei confini del litorale spagnolo.
Per applicare il disposto della legge sulle coste del 1988 si parte da una situazione fattuale e
giuridica esistente caso per caso già prima della sua entrata in vigore. Tale situazione non
estendeva la protezione giuridica a tutti i beni che attualmente rientrano nel demanio pubblico
marittimo-territoriale: ciò ha comportato la trasformazione della realtà costiera mediante un
processo di urbanizzazione acceleratosi nel corso di tutto il XX secolo. Così, talune zone che
all'epoca presentavano caratteristiche naturali proprie del demanio pubblico, oggi risultano
totalmente antropizzate (nuclei urbani, zone industriali, porti ecc.), e le loro caratteristiche
naturali sono totalmente irriconoscibili.
È a partire da questa realtà che si fissa la linea di confine, la cui configurazione definitiva si
ottiene tramite l'incorporazione di studi multidisciplinari in ogni pratica e il contribuito degli
interessati e delle altre amministrazioni: il risultato finale è quindi la linea di demarcazione del
demanio pubblico marittimo-territoriale. Tale demarcazione non è velleitaria e men che meno
arbitraria: essa si limita infatti a codificare in un atto amministrativo, che configura la sua
rappresentazione grafica attraverso una serie di piani, ciò che la natura (forse sì velleitariamente)
ha disegnato come limite interno di una spiaggia, di una duna, di una scogliera, di una laguna
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litoranea … tenendo conto dell'azione dell'uomo nel corso della storia fino all'entrata in vigore
della legge. Il demanio pubblico marittimo-territoriale è tale per definizione e l'amministrazione
si limita a raccogliere tale confine naturale in una disposizione amministrativa con la massima
esattezza e precisione possibili, sulla base della configurazione del terreno al momento
dell'entrata in vigore della legge sulle coste. Tutto ciò si realizza con un procedimento garantista
al quale partecipano tutti gli interessati, fornendo gli studi e gli elementi che ritengono pertinenti.
Non si può parlare di arbitrarietà nella misura in cui le disposizioni di demarcazione (come tutti
gli atti amministrativi in uno Stato di diritto) possono essere impugnate, cosa che nella pratica
succede spesso a causa delle divergenze in merito alla loro motivazione concreta. A
dimostrazione del rigore e della qualità tecnica che caratterizzano i provvedimenti di
demarcazione, va sottolineato che, negli ultimi anni, il 96% dei ricorsi presentati contro i
provvedimenti di demarcazione del demanio pubblico marittimo-territoriale emessi da questo
dipartimento è stato respinto totalmente o in parte, laddove solo il 4% è stato accolto nella sua
totalità. (dati al 31 marzo 2010).
Inoltre, si è detto che la possibile causa di tale arbitrarietà risiede in istituti, approvati sei anni fa,
che non indicano chiaramente come debba determinarsi il demanio pubblico marittimoterritoriale. Non è però vero che la delimitazione del litorale è stata accelerata e che ha avuto un
impatto particolare sulle proprietà di privati negli ultimi sei anni. La realizzazione delle
demarcazioni è iniziata con l'entrata in vigore della Ley de Costas, ma è il 1999 l'anno in cui se
ne approvano in maggior numero (810 Km). Buona parte dei casi sollevati sono precedenti a tale
data: tra questi, i casi relativi alle petizioni 103/2009 (demarcazione approvata mediante
l'ordinanza ministeriale del 17 giugno 1998), 278/2009 (demarcazione approvata mediante
l'ordinanza ministeriale del 28 febbraio 2003), 626/2009 (demarcazione approvata mediante
l'ordinanza ministeriale del 21 novembre 1997) e 667/2009 (demarcazione approvata mediante
l'ordinanza ministeriale dell'11 dicembre 2002).
In definitiva, non è vero, come si segnala in alcune petizioni, che i confini del demanio pubblico
marittimo-territoriale su cui si basano le delimitazioni sono arbitrari, che si realizzano con
tracciati a "zig-zag" o che l'amministrazione vi provvede ingiustificatamente per proteggere
determinati interessi.
A margine delle considerazioni generali, e a titolo esemplificativo, la demarcazione cui fanno
riferimento le petizioni 174/2008 e 606, 611, 618, 666, 676 e 1499 del 2009 è quella approvata
tramite l'ordinanza ministeriale del 21 dicembre 2007, nella spiaggia del Saler (comune di
Valencia), che incorpora nel demanio pubblico marittimo-territoriale numerosi alloggi di elevato
valore e un hotel a 5 stelle perché siti su terreni dunari, conformemente al disposto dell'articolo
3, paragrafo 1, lettera b) della Ley de Costas. Orbene, tale provvedimento di delimitazione è
stato impugnato dai soggetti interessati e, in merito ad esso, sono state emesse almeno tre
sentenze del tribunale nazionale spagnolo che confermano la bontà della demarcazione. In tali
sentenze si stabilisce che la demarcazione è stata effettuata correttamente e che i ricorrenti hanno
avuto la possibilità di difendersi. Quanto al merito della questione, il tribunale ritiene che,
valutando nel loro insieme tutte le relazioni o gli studi, gli studi fotografici realizzati, il
fotogramma del volo del 1956 e le fotografie di cui alle pagine 48, 49, 68 e 69, tra le altre, dello
studio Tragsatec, la sua inclusione nel demanio (compatibilmente con il concetto di spiaggia
dell'articolo 3, paragrafo 1, lettera b) della Ley de Costas) sia giustificata perché ritenuta
necessaria per garantire la stabilità della spiaggia e la tutela della costa. Inoltre, l'esempio
precedente priva del loro fondamento le obiezioni (p. es. nella petizione 274/2009) spesso
sollevate in merito alle delimitazioni, ossia che si realizzano con un tracciato a "zig-zag" con il
fine di escludere le proprietà dei ricchi e includere solo quelle dei poveri.
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Un simile avallo dei tribunali lo hanno ottenuto le delimitazioni cui fanno riferimento altre
petizioni, tra cui la 103/2009 (sentenze del tribunale nazionale del 2 novembre 2000 e del 18
febbraio 2004), la 303/2008 o la 626/2009.
Va altresì ribadita la pubblicità e l'accesso di tutti gli interessati al procedimento di
delimitazione. In tal senso, bisogna sottolineare la falsità dell'affermazione secondo cui agli
stranieri residenti in Spagna non vengono debitamente notificati i procedimenti di delimitazione
come segnalato, per esempio, nella petizione 867/2008. Tra l'altro tale informazione, la cui
eventuale mancanza avrebbe dovuto e potuto essere rettificata (sia in via amministrativa sia in
sede di contenzioso), figura nel provvedimento di delimitazione approvato con l'ordinanza
ministeriale de 17 gennaio 2005 cui fa riferimento tale petizione (provvedimento che è stato
debitamente notificato allo studio legale indicato dallo stesso ricorrente).
Si afferma altresì che la legge sulle coste non rispetta i diritti di proprietà preesistenti. In merito a
tale questione, si rendono necessarie alcune considerazioni preliminari.
La prima è che, come è emerso in occasione dell'audizione del direttore generale per la
Sostenibilità delle coste e del mare, non tutti i casi presentati si riferiscono a problemi le cui
origini sono da ricondursi alla perdita del diritto di proprietà. Nelle petizioni 303/2008,
278/2009 9 881/2009, si evidenzia che si tratta di questioni relative della cosiddetta servitù di
protezione, dove non si produce una perdita del diritto di proprietà.
In altri casi, si constata che la zona che dà origine ai problemi sollevati era già demanio pubblico
prima dell'entrata in vigore della legge sulle coste del 1988. Nel caso della petizione 274/2009 (il
caso di Chovito), per esempio, gli alloggi si trovavano sul territorio di demanio pubblico
marittimo-territoriale sin dall'approvazione delle demarcazioni negli anni Sessanta; è stato dopo
un lungo processo giudiziale, nel quale gli interessati hanno avuto la possibilità di presentare gli
elementi ritenuti opportuni, che si è potuto procedere al recupero di questo spazio per il demanio
pubblico marittimo-territoriale.
Parimenti, nelle petizioni 296/2009, 1485/2008 o 298/2009 (il caso di Empuriabrava), il titolo di
concessione del 1980 (dunque precedente alla Ley de Costas del 1988) che autorizza la
realizzazione dei canali oggetto della controversia già prevede espressamente che il terreno
occupato dall'acqua sia demanio pubblico. In tale documento, si stabiliva espressamente che tutti
i canali interni, con le loro acque e pareti affioranti, hanno il carattere di demanio pubblico e che,
quindi, tutti i terreni adiacenti sono soggetti, ove possibile tenendo conto delle costruzioni
realizzate, alla servitù di vigilanza imposta dalla Ley de Costas.
In secondo luogo, analizzando la questione dal punto di vista del diritto di proprietà, va ricordata
la posizione della Commissione in materia: secondo quest'ultima, il semplice fatto che alcune
delle persone che sarebbero state vittima di una presunta violazione di un diritto fondamentale
consacrato nella convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU) e nella carta dei diritti
fondamentali dell'UE abbiano esercitati i loro diritti (in quanto cittadini dell'UE) di libera
circolazione e libertà di stabilimento, non basta per ritenere che la questione rientri nell'ambito
di competenza dell'Unione europea; quanto alla presunta violazione del diritto di proprietà
(articolo 1 del primo protocollo addizionale della CEDU), la relazione non mostra alcuna
connessione con il diritto dell'Unione europea.
In terzo luogo, e introducendo l'analisi del regime di compensazione previsto nelle disposizioni
transitorie della Ley de Costas, va ricordato che la questione riguarda fondamentalmente il
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conflitto tra gli interessi pubblici di protezione del litorale, da un lato, e gli interessi privati
riconducibili all'esistenza di titoli di proprietà preesistenti, dall'altro. In tale senso, ritengo che un
elemento di cui tenere conto sia la recente sentenza della Corte europea dei diritti dell'Uomo del
29 marzo 2010 (Brosset-Triboulet e altri/Francia), che parte dall'analisi di un caso simile a
quelli analizzati in questa sede e che riguarda la preminenza del demanio pubblico sulle
rivendicazioni del diritto di proprietà. La conclusione fondamentale della sentenza è che gli
interessi pubblici di protezione del litorale hanno la preminenza sui diritti dei privati.
Passando all'analisi del regime specifico previsto dalla legge sulle coste in materia di
compensazione, che presuppone il riconoscimento di una concessione a chi è stato titolare di
beni che, dopo la Costituzione del 1978, sono diventati demaniali, va segnalato che la decisione
(sancita dalla legge sulle coste) di eliminare le titolarità private sui terreni inclusi nel demanio
pubblico marittimo-territoriale non può essere considerata (secondo la Corte costituzionale)
arbitraria o ingiustificata visto che, come ha affermato la Corte, essa rappresenta la maniera più
semplice e diretta di mettere in pratica una decisione già adottata dalla Costituzione stessa di
modo che, se di espropriazione si deve parlare, è la stessa Costituzione del 1978 che stabilisce la
ragione dell'esproprio.
Bisogna ricordare che la Corte costituzionale ha stabilito, in maniera inequivocabile, che la
chiarezza dell'articolo 132, paragrafo 2, della Costituzione del 1978 obbliga a intendere che, dal
momento stesso della promulgazione del testo costituzionale, gli spazi enumerati in tale articolo
risultano integrati nel demanio dello Stato, benché si raccomandi al legislatore di definirne il
regime giuridico e all'amministrazione di delimitarne i confini. Il regime transitorio della legge
(che suscita tante discussioni) non ha fatto altro che risolvere i problemi derivanti dalla possibile
esistenza di diritti di proprietà su zone che, per mandato costituzionale, fanno parte del demanio
pubblico dello Stato, secondo la linea stabilita dalla nostra tradizione giuridica da tempo
immemorabile. È su queste premesse che si fonda il regime transitorio della legge sulle coste,
espressamente dichiarato costituzionale e non confiscatorio nella sentenza della Corte
costituzionale n. 149/91, che lo qualifica come "forma speciale di espropriazione" in cui il giusto
risarcimento è una concessione che compensa la perdita della proprietà privata, incompatibile
con la natura demaniale di tali spazi. La compensazione che la legge prevede attraverso il titolo
di concessione pertinente è, secondo la Corte costituzionale, proporzionale ed equilibrata.
La legge sulle coste, inoltre, parte da una situazione in cui le norme precedenti non fornivano
un'adeguata protezione giuridica al demanio pubblico poiché, a margine di altre questioni, non
consentivano l'accesso al registro della delimitazione del demanio pubblico. Detto questo, e
considerando che l'iscrizione nel registro è garanzia della validità del titolo ma non della realtà
fisica del bene al quale si riferisce, sono frequenti le iscrizioni che fanno riferimento al fatto che
la proprietà confina con il mare o con un altro Stato dal quale è separata dal mare, con
un'incidenza negativa sulla protezione del demanio pubblico marittimo-territoriale. È per questa
ragione che la legge sulle coste e la legislazione sui beni dello Stato reagiscono a tale situazione
e consentono l'immatricolazione di questi beni, conferendo la giusta sicurezza giuridica alle
situazioni di diritto che confinano con il demanio pubblico. L'approfondimento rispetto
all'adeguata pubblicità della delimitazione del demanio pubblico rappresenta una priorità delle
azioni della direzione generale per la Sostenibilità delle coste e del mare che a breve, in
collaborazione con la direzione generale del Catasto, coordinerà la pubblicità della linea di
demarcazione, così che i cittadini possano conoscere esattamente l'ubicazione del demanio
pubblico tramite Internet.
Un'altra linea d'azione finalizzata a chiarire la situazione dei privati interessati dalla
delimitazione del demanio pubblico marittimo-territoriale è l'approfondimento del programma di
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riconoscimento dei diritti, così che i cittadini possano ottenere l'opportuno titolo di occupazione
del demanio pubblico marittimo-territoriale in linea con la Ley de Costas e che possano
beneficiare di un'adeguata sicurezza giuridica quanto alla loro situazione.
Infine, con l'obiettivo di adeguare il regime delle concessioni previste dal regime transitorio alla
loro natura risarcitoria, va segnalato che il progetto di legge sulla navigazione marittima prevede
la modifica della legge sulle coste in quanto consente, previa autorizzazione, la trasmissione fra
vivi della concessione riconosciuta a norma della prima disposizione transitoria e semplifica la
procedura così da agevolarne il conferimento.
Al di là delle questioni sollevate in via generale nella presente lettera, questo ministero è
disponibile ad analizzare e a rispondere a tutti i temi sollevati dai firmatari che sembrano essere
di natura molto eterogenea, come è emerso dagli interventi degli stessi nelle sessioni del 22 e 23
marzo.
Tale dipartimento, inoltre, s'impegna a preservare o, se possibile, a migliorare il livello del suo
operato secondo le linee generali sopra menzionate, sempre nel quadro vincolante che, a tal fine,
ci fornisce il nostro ordinamento giuridico.
(Formula di saluto e firma)
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