Punti di forza e di debolezza
del Sistema statistico nazionale
Maria Luisa Ratiglia
Credo di potermi considerare a ragione una testimone privilegiata, avendo operato
per oltre un decennio in posizioni chiave nella Segreteria centrale del Sistema
statistico nazionale (Sistan), costituita nell’ambito dell’Istat a seguito del decreto
legislativo n. 322/89, con la funzione di assicurare lo sviluppo del Sistema nel suo
insieme e provvedere alla predisposizione e al monitoraggio del Programma
statistico nazionale nonché alla realizzazione della Relazione annuale che il
Presidente del Consiglio dei ministri illustra al Parlamento sull’attività dell’Istituto e
degli altri soggetti del Sistan e sullo stato di attuazione del Programma statistico
nazionale.
Tenterò quindi di dare un contributo alla evidenziazione delle realizzazioni e
problematiche legate agli aspetti operativi dell’attuazione del 322 istitutivo del Sistan
e di alcuni orientamenti evolutivi che, a mio avviso, è auspicabile dovrebbero essere
tenuti presenti da chi si appresta ad affrontare una riflessione sull’attuale normativa.
I - Perché viene emanato il d. lgs. 322
Prima della nascita del 322, l’organizzazione statistica nel Paese si configura come
una piramide che ha il suo vertice nell’Istat e nelle sue crescenti sezioni orizzontali
una serie di uffici (regionali, provinciali e comunali) che sono chiamati allo
svolgimento di compiti meramente esecutivi e dettagliatamente indicati dal centro.
A tali uffici manca qualunque forma di autonomia decisionale nel campo della
statistica pubblica per la quale è responsabile unico l’Istituto centrale di statistica.
Specificamente prima della riforma, alla produzione statistica dell’Istat si affianca
certamente una non trascurabile produzione statistica di altri organismi riferita ad
ambiti territoriali diversi, da quello nazionale a quello locale, che spesso non rispetta i
concetti, le definizioni e le classificazioni sui quali si basa la produzione dell’Istat. Non
è raro, per esempio, il caso di rilevazioni sugli stessi fenomeni eseguite
contemporaneamente da enti diversi, a volte con definizioni differenti, che
producono dati contrastanti con la conseguente confusione nell’interpretazione dei
risultati da parte degli utilizzatori.
Da qui la necessità avvertita dai responsabili della statistica pubblica e da molti
studiosi che, dopo vari tentativi, riescono a richiamare l’attenzione degli organi di
Governo per la riforma della statistica ufficiale. In base ai principi ed ai criteri direttivi
contenuti nella delega di cui all’art. 24 della legge 23 agosto 1988, n.400 viene
emanato il decreto legislativo 322/89.
Nasce una nuova organizzazione della statistica ufficiale non affidata più al solo
Istat, ma ad una molteplicità di enti ed organismi pubblici con competenze settoriali
e territoriali specifiche, che devono operare con una forte integrazione nei piani di
attività e negli strumenti metodologici.
Si realizza un importante riordinamento della statistica ufficiale e si introduce una
sorta di sistema policentrico, nel senso che le diverse componenti del Sistema
statistico nazionale si trovano tutte in posizione di equiordinazione; in tale assetto
l’Istat si pone come titolare della funzione di coordinamento della statistica
pubblica.
Il citato decreto (art. 17) prevede la costituzione del Comitato di indirizzo e
coordinamento dell’informazione statistica (Comstat) per l’esercizio delle funzioni
direttive dell’Istat nei confronti degli uffici di statistica costituiti ai sensi dell’art. 3. Il
Comitato emana direttive vincolanti per i predetti uffici, nonché atti di indirizzo e
delibera, su proposta del Presidente, il Programma statistico nazionale.
Nella nuova disciplina della statistica ufficiale, quindi, ci sono importanti novità
nell’organizzazione e nella responsabilità di soggetti che devono operare in una
logica di sistema e non più come organismi separati.
Cambia il fine istituzionale della statistica pubblica non intesa più come informazione
per l’attività di governo ma come informazione per il Paese, nel senso di mettere a
disposizione dell’intera collettività le informazioni statistiche utili ai suoi bisogni di
conoscenza.
Ed è questo l’enorme risultato, fino a poco tempo fa impensabile, conseguito in
questi 15 anni dall’emanazione del decreto: avvicinando alla statistica le diverse
realtà amministrative del Paese e i cittadini-utenti che con queste entrano in
contatto, la statistica è andata sempre più configurandosi come bene pubblico non
solo nel senso di bene utile per i pubblici poteri (c.d. conoscere per decidere) ma
anche per l’intera collettività.
2
sem322
A fronte di statistiche prodotte con definizioni, nomenclature e standard differenti e
duplicazioni di indagini e sprechi di risorse, il Sistan – nel cui ambito l’Istituto nazionale
di statistica svolge compiti di indirizzo e coordinamento riconosciuti e ribaditi dalla
legge n. 400/88 (art. 24, comma 1, lettera c) e dal d.lgs.322/89, entrambi già citatiha contribuito a creare meccanismi di cooperazione, tra tutti i produttori di
statistiche, mirati a perseguire i principi ispiratori del 322: unità di indirizzo,
omogeneità organizzativa e razionalizzazione dei flussi informativi a livello centrale e
locale (art. 1, comma 1).
•
Unità di indirizzo vuol dire predisposizione delle nomenclature e metodologie di
base per la classificazione e la rilevazione dei fenomeni di carattere
demografico, economico e sociale: nomenclature e metodologie vincolanti per
gli enti e organismi facenti parte del Sistan. Assicurare tale risultato è uno dei
compiti strategici dell’Istat, insieme a quello della promozione e dello sviluppo
informatico a fini statistici degli archivi gestionali e delle raccolte di dati
amministrativi.
•
Per la razionalizzazione dei flussi informativi a livello centrale e locale, possiamo
dire senz’altro che, a livello centrale, è avvenuta ed avviene attraverso
l’attuazione del Programma statistico nazionale (Psn), che si avvale dei Circoli di
qualità e, comunque, si riflette in parte sulla razionalizzazione dei flussi informativi
a livello locale, per quelle rilevazioni ed elaborazioni che producono dati
statistici con dettaglio locale.
Invece, molto ancora resta da fare per la razionalizzazione dei flussi informativi a
livello locale (utilizzo di dati statistici esistenti di provenienza Psn, valorizzazione
dei dati amministrativi/gestionali a fini statistici, rilevazioni ad hoc) che si realizza,
tra l’altro, attraverso i sistemi informativi statistici locali e in qualche caso si è
realizzata grazie all’attività dei gruppi di lavoro presso le Prefetture - Uffici
territoriali del Governo (Utg). Si precisa, infatti, che essi dovevano, a seguito della
direttiva n. 5 del Comstat, svolgere compiti di consulenza e supporto tecnico e
sviluppare sinergie tra le diverse componenti del Sistan, ma le aspettative in tal
senso sono state disattese in quanto ciò si è realizzato soltanto in alcune
Province.
•
In merito alla omogeneità organizzativa, occorre evidenziare che non risulta
ancora sviluppata in tutte le sue implicazioni.
3
sem322
Un
evidente
punto
di
debolezza
dell’intero
Sistema
va
identificato,
indubbiamente, nella circostanza che si è dovuta attuare la riforma, prevista dal
decreto legislativo 322, senza risorse specificamente destinate a tal fine, cioè
come è la stessa legge a dire, senza oneri a carico dello Stato.
Ciò nonostante, e pur in presenza di molte difficoltà di carattere organizzativo,
tecnico e culturale, la progressiva attuazione del decreto ha consentito di
conseguire rilevanti obiettivi in ordine all’edificazione del Sistema statistico
nazionale che, oltre all’Istat ed ai tre enti ed organismi di informazione statistica
(Isfol, Inea, Isae), comprende 3.543 uffici di statistica come si evince dal
prospetto che segue (situazione al 31.12.2003).
____________________________________________________________________
SOGGETTI INTERESSATI
Uffici di statistica
____________________________________________________________________
Amministrazioni centrali dello Stato e Aziende autonome
17
Amministrazioni ed enti pubblici e unioncamere regionali
23
Regioni e province autonome
21
Prefetture - Utg
98
Province
72
Camere di commercio
102
Comuni
3.210
Totale
3.543
______________________________________________________________
E’ opportuno, peraltro, avvertire che i dati sopra riportati si riferiscono,
specialmente per la realtà comunale, esclusivamente agli uffici costituiti con
apposita delibera, anche se poi a tale determinazione formale, corrispondente
alla mera osservanza della legge, non sempre ha fatto seguito l’attribuzione agli
uffici di cui trattasi delle necessarie risorse umane e tecnologiche. E’ pur vero
che in moltissimi casi, pur non essendo formalizzata la costituzione dell’Ufficio di
statistica, i Comuni svolgono di fatto una corretta attività statistica.
In particolare, la totalità delle amministrazioni centrali e degli enti, nonché delle
camere di commercio, ha costituito l’ufficio di statistica in tempi relativamente
brevi, anche se le amministrazioni centrali, a causa dei ripetuti cambiamenti
dell’assetto organizzativo, chiaramente hanno avuto non pochi problemi
derivanti dalla mancata continuità degli interlocutori chiamati a gestire l’ufficio
e a interloquire con le altre componenti del Sistema.
Per le regioni e province autonome, a fronte di un avvio promettente, che ha
fatto registrare una viva sensibilità politica nei confronti della statistica, si è
dovuto constatare un notevole ritardo nel completamento della rete, dato che
4
sem322
soltanto nel 2001 le ultime due regioni sono giunte alla determinazione di
costituire l’ufficio.
Problemi tutt’altro che irrilevanti ha posto, poi, la costituzione degli uffici presso le
prefetture e le province. Premesso che per queste ultime risultano ancora
inadempienti 30 amministrazioni, occorre comunque evidenziare che sia per le
province che per le prefetture l’adeguamento alla normativa è risultato in molti
casi
puramente
formale,
conside rati
i
limiti
di
funzionalità
derivanti
dall’approntamento di strutture che, anziché essere dedicate esclusivamente
alla funzione statistica, presentano un carattere polifunzionale, per di più non
orientato in prevalenza allo svolgimento della funzione statistica, così come
previsto dalla direttiva n. 1 del Comstat.
Peraltro, le indicazioni contenute in questa direttiva sono state disattese anche a
livello comunale; infatti, presso queste amministrazioni non solo l’ufficio di
statistica è stato costituito limitatamente a circa 3.200 comuni (39,6% rispetto agli
oltre 8.100, pur se essi coprono una popolazione che rappresenta oltre il 66% di
quella nazionale, come da prospetto), ma gran parte degli uffici di statistica
presso i piccoli comuni sono tuttora in difficoltà per svolgere la propria attività in
quanto non adeguatamente strutturati.
Comuni in complesso e con ufficio di statistica per classi di ampiezza demografica –
Situazione al 31 dicembre 2003
CLASSI DI AMPIEZZA
DEMOGRAFICA
Fino a 5.000
COMUNI IN
COMPLESSO
COMUNI CON UFFICIO
DI STATISTICA (a)
N.
Popolazione
N.
Popolazione
5.826
10.593.226
2.009
4.025.067
5
TASSI DI
COPERTURA (%)
Comuni Popolazione
34,5
38,0
sem322
Da 5.001 – 10.000
1.154
8.088.930
512
3.615.175
44,4
44,7
Da 10.001 - 20.000
649
8.870.605
343
4.696.908
52,9
52,9
Da 20.001 - 65.000
385
12.950.912
263
9.221.446
68,3
71,2
Da 65.001 – 100.000
44
3.500.819
41
3.283.605
93,2
93,8
Oltre 100.000
43
13.316.578
42
13.215.269
97,7
99,2
8.101
57.321.070
3.210
38.057.470
39,6
66,4
Italia
(a) Inclusi quelli con ufficio di statistica in forma associata.
Nella consapevolezza di tali difficoltà a dar vita ad uffici idonei a sviluppare
un’azione statistica efficace, l’Istat ed il Comstat, raccogliendo le sollecitazioni
provenienti anche dal legislatore nazionale e mirate a favorire la collaborazione
tra gli enti locali (v. da ultimo, T.U. n. 267/00), hanno dedicato particolare
attenzione allo sviluppo di uffici di statistica in forma associata (circ. n. 3/Sistan).
A fronte di una prima tiepida risposta da parte dei comuni, si è ritenuto, anche
facendo leva su realtà consolidate come le comunità montane, di sviluppare
ulteriormente l’azione a sostegno della statistica locale attraverso l’assegnazione
di un contributo una tantum a progetti (presentati dalle comunità montane e
dalle associazioni di comuni) aventi come obiettivo la creazione di uffici di
statistica in forma associata (delibera del maggio 2002).
L’attribuzione di risorse dedicate ha subito avuto come effetto un incremento
nella partecipazione al Sistan delle realtà amministrative di cui si tratta.
La mancata costituzione di uffici di statistica in un numero così rilevante di
comuni fa ritenere che non fosse realistica l’aspettativa del legislatore,
considerati gli oneri che comporta la costituzione di una struttura dedicata
all’ufficio di statistica, generalmente non sopportabili dai modesti bilanci dei
comuni inadempienti.
In generale, comunque, preoccupa la constatazione che molti degli uffici
costituiti, oltre a non essere dotati di adeguate strutture, non hanno una
collocazione organizzativa conforme a quanto indicato nelle direttive emanate
dal Comstat; dove “collocazione organizzativa” va inteso come sinonimo di
autonomia funzionale, nel senso che l’ufficio deve avere funzioni organicamente
distinte da quelle degli altri servizi, ciò che esige una costituzione dell’ufficio
stesso come settore a se’ stante, separato dagli altri.
E’ auspicabile che
eventuali modifiche normative, oltre a far chiarezza sulla questione, individuino in
maniera esplicita quali sono i compiti degli uffici di statistica in rapporto alle
6
sem322
esigenze delle amministrazioni di appartenenza, tenendo conto anche di
quanto per essi previsto in talune normative particolari (L. n.144/99, d.lgs.
n.286/99, d.lgs. n.267/2000 ecc.). L’attuale formulazione dell’articolo 6 del
322/1989,
infatti,
ingenera
l’equivoco
che
l’ufficio
di
statistica
operi
essenzialmente in funzione del Sistan, segnatamente per la realizzazione del Psn.
•
Un
progresso
notevole
rispetto
al
passato
è
stato
fatto
nell’ambito
dell’interscambio dei dati tra le diverse componenti del Sistan, che possono
usufruire di un trattamento privilegiato, fermo restando naturalmente il rispetto
del segreto statistico e della protezione della privacy successivamente
riformulato dalla 675/1996 e successive modifiche e integrazioni, accorpate da
ultimo nel decreto legislativo n. 196/2003 comprendente, come è noto, anche il
Codice di deontologia e di buona condotta per il trattamento di dati personali
per scopi statistici e di ricerca scientifica effettuati nell'ambito del Sistema
statistico nazionale (d’ora in poi Codice deontologico).
II – Programma statistico nazionale
Il decreto legislativo n. 322/1989 attribuisce al Sistema statistico nazionale il compito
di fornire l’informazione statistica ufficiale al Paese e agli organismi internazionali e
contestualmente affida all’Istat il non piccolo ruolo di assicurare il funzionamento del
Sistema e la realizzazione delle finalità che ne hanno determinato la creazione.
Sono ufficiali le statistiche fornite dai soggetti appartenenti al Sistema statistico
nazionale: sia quelle incluse nel Programma statistico nazionale che assumono una
rilevanza di interesse pubblico (art.13) per l’intera collettività, sia quelle al di fuori del
Psn purché validate da un ufficio di statistica del Sistan. Può perciò considerarsi
ufficiale anche una statistica avente un rilievo conoscitivo secondario, come quella
di una pubblica amministrazione su una parte della propria attività, purché
provenga da un soggetto inserito nel Sistan.
In entrambi i casi, il carattere di ufficialità è subordinato al rispetto delle regole
stabilite dall’Istat nella sua funzione di coordinamento dell’attività di produzione
statistica.
Il documento di programmazione si è gradualmente trasformato da semplice
inventario delle attività autonomamente sviluppate dai pochi soggetti che
inizialmente partecipavano al Programma, in effettivo strumento per la definizione
7
sem322
degli obiettivi da perseguire e delle attività da sviluppare dal Sistema nel triennio di
riferimento.
La 1a edizione del programma (triennio 1992-1994) prevedeva l’esecuzione di 515
progetti: 392 affidati all’Istat e 123 a 15 amministrazioni centrali; il Psn 2005-2007 (in
corso di approvazione) ne prevede 1.099 (v. prospetto).
Lavori programmati nel Psn 2005-2007
Istat
Altri (50 soggetti)
Totale
Rilevazioni
Elaborazioni
Studi progettuali
Totale
225
247
472
193
255
448
133
46
179
551
548
1.099
L’importanza che il Psn riveste, quale strumento di regolazione della produzione
statistica di interesse pubblico realizzata dal Sistan, è resa evidente sia dalla
complessità della procedura richiesta per la sua formalizzazione sia dalla peculiarità
degli strumenti giuridici previsti per assicurarne la realizzazione e la verifica dello stato
di attuazione.
Punto di partenza è la definizione, da parte del Comstat, delle linee strategiche e
degli obiettivi prioritari che dovranno orientare l’attività statistica del Sistema nel
triennio al quale il Programma si riferisce, ovviamente tenendo conto di quelli che
sono gli elementi del contesto politico, socio-economico, scientifico e tecnologico
che possono impattare sull’attività statistica, come innovazioni nelle normative
nazionali e comunitarie, turbolenze socio-economiche, progresso scientifico e
tecnologico.
I contenuti del documento di programmazione hanno subito una costante e
continua evoluzione, fino ad assumere l’attuale connotazione.
Per ciascun settore di interesse, il documento illustra lo stato di realizzazione dei
precedenti programmi, delinea lo scenario entro cui si svilupperà l’attività statistica
nel triennio di riferimento, individua gli obiettivi realisticamente perseguibili e
definisce i progetti che saranno portati avanti dai vari soggetti che collaboreranno
al programma.
Importanti risultati sono stati conseguiti, con riferimento alla fase di monitoraggio del
Psn. Infatti, in occasione della definizione del piano annuale di attuazione del
Programma, è stata avviata la raccolta delle informazioni sul calendario mensile
8
sem322
della diffusione di tutti i progetti previsti per l’anno di riferimento del piano, mentre
con l’accertamento dello stato di realizzazione del Psn al 31 dicembre di ogni anno
è stata avviata la raccolta degli indirizzi web presso i quali possono essere rinvenuti i
risultati della produzione statistica di tutti i progetti realizzati nell’anno: sia il
calendario della diffusione che gli indirizzi web sono disponibili sul sito del Sistan.
L’accesso da un unico punto (il sito www.sistan.it) risulta sicuro ausilio all’utenza, che
vede avviato a soluzione il difficile problema del reperimento di informazioni finora
non sempre facilmente raggiungibili.
In attuazione della normativa sulla privacy, il documento di programmazione dedica
un’attenzione particolare al trattamento dei dati personali. Vengono evidenziate le
rilevazioni e le elaborazioni che trattano i dati personali sensibili e/o giudiziari, la
natura dei dati trattati e le modalità del trattamento. Pertanto, dal Psn 2005-2007
viene riportato un estratto di tutte le schede identificative dei progetti nel cui ambito
vengono trattati i dati personali e, inoltre, vengono indicate anche le variabili che
possono essere diffuse in forma disaggregata, ai sensi dell’articolo 4, comma 2 del
codice deontologico.
Come già accennato, all’inizio dell’attivazione del Sistema statistico nazionale il Psn
ha rappresentato per numerose edizioni,
essenzialmente un inventario della
produzione statistica che i diversi enti del Sistan a valenza nazionale decidevano
autonomamente di realizzare.
Il Progetto di razionalizzazione del Psn vede l’avvento dei “circoli di qualità” che
hanno segnato una svolta importante nella pianificazione dell’attività statistica
ufficiale nel Psn.
I circoli di qualità, organismi consultivi di cui si avvale l'Istat per l’approntamento e il
monitoraggio del Programma statistico nazionale e che, a partire dal Psn 2003-2005,
hanno assunto la connotazione di gruppi di lavoro permanenti, si pongono i seguenti
obiettivi:
- eliminazione di attività ridondanti, duplicate o di scarso valore metodologico o
conoscitivo eventualmente presenti nel Programma;
- definizione, per ciascun settore, di un quadro di riferimento entro cui debbono
collocarsi le future iniziative;
- individuazione di lavori, nelle sue tre tipologie, per colmare i vuoti conoscitivi
esistenti.
9
sem322
In quanto sede di confronto sistematico tra soggetti produttori e soggetti utilizzatori
di informazioni statistiche, nell’ambito dei circoli si realizza una forte razionalizzazione
del processo di programmazione dell'attività statistica nei singoli settori del Psn.
Nella maggior parte dei settori del Psn, essi
*
svolgono in maniera eccellente il loro
ruolo, come anche la Commissione per la garanzia dell’informazione statistica ha
evidenziato più volte nei pareri espressi sul programma. Nei casi in cui questo ancora
non
accade,
le
ragioni
sono
riconducibili
essenzialmente
ad
una
non
sufficientemente diffusa cultura sistemica tra gli attori che animano le attività dei
circoli.
Un ruolo diverso dei circoli di qualità è difficilmente ipotizzabile. E’ invece auspicabile
che l’Istat e gli altri enti del Sistan possano destinare risorse pregiate al loro
superamento, dotandosi di una robusta struttura di programmazione collocata in
una posizione organizzativa di prestigio, con poteri decisori e anche di gestione delle
eventuali risorse che in futuro potrebbero essere specificamente destinate allo
sviluppo della statistica ufficiale.
Fin dalle prime edizioni del Psn è risultata evidente l’impossibilità per l’Istat di
approntare un programma i cui contenuti potessero riflettere compiutamente il
disposto dell’art. 13 del decreto 322/1989, vale a dire tutta la produzione statistica di
interesse pubblico del Sistema.
Innanzitutto, per l’indisponibilità di risorse da parte dell’Istat da destinare
annualmente ad una operazione che avrebbe dovuto coinvolgere capillarmente
tutti i soggetti del Sistema (comunque, dell’ordine di alcune migliaia); in secondo
luogo, perché i tempi lunghi richiesti per la predisposizione ed approvazione del
programma costringevano (e tuttora costringono) ad avviare le attività di
programmazione con largo anticipo rispetto all’inizio del triennio di riferimento, cioè
in epoca in cui i programmi di attività dei soggetti interessati sono ben lungi
dall’essere neppure abbozzati.
E’ nota la decisione del Comstat del 13 novembre 1996, con la quale sono state
definite la tipologia delle attività oggetto di programmazione e la nozione di
“interesse pubblico” da considerare ai fini dell’accoglimento di un progetto nel
programma. In particolare, il Comstat ha deciso che il Psn accoglie la produzione
statistica di interesse pubblico generale che riveste, cioè, interesse per l’intera
*
Per la predisposizione del Psn 2005-2007, i circoli di qualità, costituiti per ciascuno dei 25 settori di
interesse, hanno tenuto 59 riunioni, per un totale di 815 giornate/persona, delle quali 61 di soggetti
non Sistan.
10
sem322
collettività nazionale o per sue componenti significative, mentre la produzione
statistica di interesse locale è accolta occasionalmente quando trattasi di lavori
prototipali oppure di rilevazioni che comportano obbligo di risposta da parte di
soggetti privati, le cui informazioni non sono altrimenti reperibili.
Tornando sulla lunga durata delle operazioni di predisposizione del Psn, va notato
che essa è influenzata da due ordini di considerazioni, riferite essenzialmente a
quanto disposto in materia dall’articolo 13 del decreto 322/1989.
La prima considerazione riguarda la natura del documento di programmazione: non
si tratta, infatti, soltanto di un atto di indirizzo programmatico (come lascerebbe
supporre il riferimento ad un arco temporale di tre anni, previsto dal citato articolo
13), ma anche di un vero e proprio piano operativo, che individua in dettaglio tutte
le rilevazioni statistiche da condurre nel triennio di riferimento. Il che rende
estremamente complessa ed onerosa la fase di approntamento del documento da
parte dell’Istat.
L’altro ordine di considerazione è legato al pletorico numero di organismi che,
come è noto, a vario titolo intervengono nella procedura di approvazione del Psn
dopo che il documento, predisposto dalla Segreteria centrale del Sistan, viene
deliberato dal Comstat.
Affinché il Psn possa assumere il ruolo di documento programmatorio di tutta la
produzione statistica di interesse pubblico, appare pertanto necessario un
adeguamento del decreto 322/1989 che incida sia sulla natura del documento di
programmazione, sia sulle procedure di approvazione. Così operando il documento
potrà essere prodotto in tempi brevi, a ridosso dell’inizio del periodo di riferimento e
sintonizzato sui tempi in cui la maggior parte dei soggetti interessati è in grado di
definire la propria produzione statistica per il periodo di riferimento.
La possibilità per l’Istat di gestire un eventuale programma così concepito è ancora
una volta dipendente dalle risorse che l’Istituto vuole e può destinare a tale
innovazione.
III - Nuove norme dopo il d. lgs. 322
Lo scenario istituzionale, economico e sociale nel cui contesto era stato progettato il
decreto legislativo 322/1989 ha subito ovviamente dopo l’emanazione dello stesso
decreto profonde trasformazioni, che hanno avuto un forte impatto sull’attività del
Sistema statistico nazionale. Vale la pena ricordare quelle che più hanno inciso sul
Sistema.
11
sem322
• I processi di privatizzazione di importanti soggetti pubblici del Sistan (Ferrovie dello
Stato, Enel, Poste italiane, Enasarco), la soppressione e l’accorpamento di altri
(Ministero dell’agricoltura, Ministero del turismo e dello spettacolo, Ministero delle
partecipazioni statali, Enpas, Inadel, i nuovi ministeri dell’attuale legislatura ecc.)
hanno posto rilevanti problemi, che hanno richiesto anche l’adozione di
provvedimenti ad hoc in via legislativa.
• L’articolo 8, comma 2 della legge n. 681/1996 ha stabilito le premesse affinché la
statistica ufficiale possa perseguire efficacemente il duplice obiettivo della
riduzione dei costi della produzione statistica e degli oneri per i rispondenti
attraverso una più diffusa utilizzazione degli archivi amministrativi. La norma citata
prevede infatti che “l’ufficio di statistica presso le amministrazioni centrali
concorda con l’Istat eventuali modifiche o nuove impostazioni della modulistica
utilizzata dall’amministrazione di appartenenza anche per fini statistici”. Si deve
constatare che la norma non ha ancora trovato un’applicazione generalizzata.
• In particolare, con la legge n. 125/1998 si è inteso attrarre nel Sistan anche
soggetti privati che svolgono funzioni di interesse pubblico o che si configurano
come essenziali per il raggiungimento degli obiettivi del Sistema. La norma ha
consentito di ricondurre nel Sistema i quattro soggetti citati* e di acquisire anche
la partecipazione di altri soggetti privati (tra cui la fondazione “Istituto Guglielmo
Tagliacarne”), con prospettive di ulteriori acquisizioni.
• Ricadute fortissime ha avuto la legislazione sulla protezione dei dati personali,
introdotta con la legge 675/1996 e successive modifiche e integrazioni e
accorpata da ultimo nel decreto legislativo n. 196/2003 (comprendente, come
già detto, anche il codice deontologico che regola i trattamenti statistici in
ambito Sistan).
Ciò ha comportato:
-
l’introduzione di sostanziali modifiche alla procedura di acquisizione delle
proposte di partecipazione al Psn (allo scopo di garantire la liceità dei
trattamenti statistici previsti dal programma);
-
l’evidenziazione nel Psn delle variabili che possono essere diffuse in forma
disaggregata, ove ciò risulti necessario per soddisfare particolari esigenze
anche di carattere comunitario e internazionale, (art. 4, comma 2 del Codice
deontologico);
Ferrovie dello Stato spa, Fondazione Enasarco, Poste italiane spa, Gestore della rete di trasmissione
nazionale spa.
*
12
sem322
-
l’emanazione della direttiva n. 9 del Comstat del 20 aprile 2004 “Criteri e
modalità per la comunicazione dei dati personali nell’ambito del Sistema
statistico nazionale”, che ridefinisce i criteri e le modalità per la
comunicazione dei dati tra i soggetti del Sistan (art. 8 del citato codice).
L’applicazione delle citate disposizioni sulla protezione della privacy ha
rappresentato un momento importante per la riscoperta del ruolo degli uffici di
statistica, già delineato dall’art. 6 del decreto 322/1989: quello, cioè, di essere in
definitiva i veri responsabili tecnico-scientifici di tutte le fasi dei trattamenti statistici
previsti nel Psn per la propria amministrazione o ai quali essi (o altri uffici) sono
chiamati a collaborare: responsabili quindi delle metodologie adottate e in
definitiva garanti della qualità dell’informazione statistica ufficiale.
• Numerose iniziative in sede regionale hanno portato alla istituzione di sistemi
statistici regionali (Sistar) e, in un caso, provinciali (pr ovincia autonoma di
Bolzano). Anche se tali iniziative sono ispirate da obiettivi comuni largamente
condivisibili, qualche perplessità suscitano le modalità di realizzazione dei Sistar,
per quanto attiene ai soggetti partecipanti, nonché alla struttura, ai contenuti e
ai periodi di riferimento dei programmi statistici regionali, sui quali non sembrano
esserci orientamenti uniformi. Appare di primaria importanza che i protagonisti si
facciano promotori di idonee iniziative di standardizzazione e di armonizzazione
con il Sistema statistico nazionale, per evitare ridondanze e duplicazioni di attività
e produzioni statistiche non comparabili e difficilmente integrabili.
IV – Iniziative di sostegno alla statistica ufficiale
Nonostante l’esiguità delle risorse che l’Istat ha potuto finora dedicare allo
svolgimento delle funzioni di indirizzo e coordinamento del Sistema, oltre l’imponente
e strategica attività relativa al Programma statistico nazionale, molto è stato fatto,
come in parte già evidenziato. In sintonia con le linee strategiche dettate dal
Comstat, nonché in attuazione di alcuni compiti previsti dall’art. 15 del d.lgs
n.322/89, numerose sono le iniziative progettate e realizzate dall’Istat, mirate a fare
sistema, alla diffusione della cultura statistica, all’assistenza tecnica e formazione per
gli addetti agli uffici di statistica, alla circolazione delle informazioni tra gli addetti ai
lavori, alla valorizzazione dell’informazione statistica, nonché al miglioramento della
gestione informatizzata del Psn.
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• Notevole impegno ha richiesto l’assistenza tecnica agli uffici di statistica delle
diverse componenti del Sistema. A tal fine e tenendo conto delle forti potenzialità
di produzione di dati di interesse locale, l’Istat ha attribuito ai suoi Uffici regionali,
prima del 322 semplici uffici di corrispondenza, compiti di maggiore responsabilità
per quanto riguarda l’indirizzo e l’assistenza tecnica agli organi locali del Sistan, la
promozione di iniziative sul territorio (seminari, convegni, percorsi formativ i ecc.),
nonché l’analisi, ricerca e integrazione delle fonti statistiche locali, rendendoli così
interfaccia istituzionale per gli enti territoriali del Sistema. In tal modo si è assicurata
e si assicura una forte collaborazione con gli Enti del Sistan finalizzata alla
realizzazione di una più significativa attività di coordinamento tecnico-scientifico
sia per i processi di produzione della statistica ufficiale che per le iniziative di
diffusione dell’informazione statistica.
• Sono stati realizzati molti e diversificati strumenti di divulgazione, si segnalano
alcuni realizzati dalla Segreteria centrale del Sistan.
Tra di essi, fondamentali i Codici della statistica ufficiale, che dal 1996
rappresentano un mezzo rilevante di ausilio per lo svolgimento delle funzioni
istituzionali di tutte le componenti del Sistema. La collana si compone di quattro
volumi che raccolgono e sistematizzano i provvedimenti normativi emanati nel
settore a livello nazionale e comunitario. Del primo volume, in particolare, relativo
all’organizzazione della statistica nazionale, si sono rese necessarie tre edizioni e
un’Appendice per la continua evoluzione normativa del settore.
Il Catalogo Sistan che, a cadenza biennale dal 1994 raccoglie la produzione
editoriale statistica degli uffici ed enti del Sistema statistico nazionale, ha
raggiunto un’ampia diffusione ed è divenuto uno strumento di consultazione utile
per gli addetti ai lavori e non solo.
Nel 1996, con la nascita del Giornale del Sistan, si realizza anche una prima
mappa del Sistema stesso e dei suoi referenti a cui fa seguito la pubblicazione del
volume Il Sistan: gli uffici, gli indirizzi, le persone.
Gli sviluppi della rete web e la crescente diffusione di collegamenti telematici
hanno consentito di accelerare la divulgazione in tempo reale delle informazioni
ma non si può sottacere che ancora oggi il supporto cartaceo rappresenta uno
strumento indispensabile per i soggetti più deboli del Sistema, come ad esempio i
piccoli comuni.
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• La formazione, anche se con modalità alterne, è stata affidata alla Segreteria
centrale del Sistan che ha rappresentato il punto di snodo e l’interfaccia tra Istat
e soggetti del Sistema, con un investimento strategico nella funzione cooperativa
dell’Istat.
A ridosso dell’istituzione del Sistema, gli investimenti formativi sono stati tesi a
sensibilizzare amministratori e responsabili degli uffici sul nuovo scenario normativo
determinatosi e sulla missione e il ruolo della statistica ufficiale; come pure
attenzione
è
stata
posta
per
migliorare
le
abilità
informatiche
che
rappresentavano, e rappresentano, uno strumento importante al servizio degli
operatori statistici.
Successivamente (1998), a distanza di circa un decennio dal 322/89, veniva
effettuata una ricognizione delle esigenze formative dei soggetti del Sistema che
ha evidenziato la necessità di contemperare le esigenze di prima alfabetizzazione,
sempre necessarie dato il turn over continuo negli uffici, con le priorità di controllo
e valutazione delle politiche, introdotte negli ultimi anni dai cambiamenti
istituzionali.
Si può senz’altro affermare che le risorse che Istat ha investito in questi 15 anni
dall’istituzione del Sistema hanno contribuito, da un lato a consolidare una
fisionomia autorevole dello statistico ufficiale e dall’altro a rafforzare negli addetti
la consapevolezza di essere parte di una rete.
• Un cospicuo salto di qualità è stato fatto nel settore della comunicazione: oltre al
Giornale del Sistan, che dal 1996 è il periodico quadrimestrale del Sistema, grazie
ad Internet è decollata una nuova fase nella comunicazione.
Strategica è stata l’ideazione del sito www.sistan.it, dedicato alle novità che
interessano il Sistema e che ha offerto un’occasione di valorizzazione anche ai
lavori dei soggetti più deboli, non presenti o meno visibili sulla rete.
La soglia raggiunta di oltre 100.000 visite l’anno testimonia la sua funzione di
riferimento all’utenza per orientarsi nel mondo complesso e variegato della
statistica ufficiale. L’esplosione delle visite al sito si è verificata grazie al debutto
della rubrica news on line, aggiornata con periodicità settimanale e con link
mirati, e di una newsletter mensile che raggiunge oltre 4000 destinatari.
•
Ai fini della valorizzazione dell’informazione statistica a livello locale, utilizzando
ed integrando tra loro dati di diverse fonti organizzate pubbliche e private, sono
stati realizzati numerosi progetti.
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Così nell’ottica della realizzazione di un sistema informativo per i comuni, da un
primo step con la realizzazione del manuale “Linee guida per pubblicazioni
statistiche dei comuni”, manuale tecnico-metodologico utile per la realizzazione
di opuscoli e/o annuari statistici (è on line sul sito www.sistan.it), si è giunti al
progetto
Servizio
informativo
statistico
comunale.Tavole
(presentato
in
occasione della Settima Conferenza nazionale di statistica), che si pone
l’obiettivo di approntare una base informativa di dati a dettaglio comunale
provenienti da fonti diverse (comune, Istat e altri enti Sistan, soggetti non Sistan).
E’ previsto il rilascio entro il 2005 a tutti i comuni di piccola e media dimensione,
con priorità assoluta a quelli con ufficio di statistica.
Una breve riflessione finale
Per concludere, si richiama quanto già evidenziato precedentemente: a oltre 15
anni dalla sua istituzione, si deve constatare che il reale motivo della incompleta
realizzazione degli obiettivi della riforma attuata con il 322 è la mancata previsione
di specifiche risorse destinate allo sviluppo del Sistema statistico nazionale.
Come è noto, infatti, il decreto 322/1989 ha previsto che il Sistema debba funzionare
a costo zero.
L’indagine, condotta su indicazione del Cipe, per stimare il costo di realizzazione dei
progetti previsti per il 2005 nel Psn 2005-2007 ha reso manifesto che, ad esclusione
dell’Istat e degli altri tre Enti di informazione statistica, i lavori previsti nel Psn
consistono
generalmente
nella
mera
evidenziazione
della
disponibilità
di
informazioni aggregate derivanti dal trattamento di dati personali effettuato per
finalità amministrativo-gestionali. Poiché tali informazioni verrebbero ugualmente
prodotte anche se non fossero previste come lavori nel Psn, in quanto implicite o
necessarie per l’attività istituzionale di ciascun soggetto titolare, il costo di
produzione delle stesse, avente natura di costo aggiuntivo gravante sul soggetto
titolare per le ulteriori attività da sviluppare a seguito del loro inserimento nel Psn, è
praticamente nullo.
Tale constatazione, se da un lato conferma che l’abbattimento del costo della
statistica pubblica è necessariamente legato ad un ampio uso dei dati
amministrativi, per altro verso evidenzia che nessuno sviluppo della qualità
dell’informazione statistica di tale fonte è possibile senza adeguate risorse destinate
al finanziamento di attività statistiche “ad hoc”.
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E’ pertanto auspicabile che la richiesta del Presidente dell’Istat mirata a prevedere,
nel bilancio dello Stato, un apposito fondo di riserva di almeno 30 milioni di euro per
la statistica pubblica, da erogare agli enti del Sistema statistico nazionale sulla base
della presentazione di specifici programmi, trovi accoglimento.
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