Panorama del diritto ambientale

SCRITTI
SULL’AMBIENTE
N. 226
Diritto
Panorama del
diritto ambientale
Ufficio federale
dell’ambiente,
delle foreste e
del paesaggio
UFAFP
SCRITTI
SULL’AMBIENTE
N. 226
Diritto
Panorama del
diritto ambientale
Compendio della normativa
ambientale della Confederazione
(leggi, ordinanze, accordi internazionali)
Elaborato dal Prof. Dr. iur. Heribert Rausch,
Università di Zurigo
A cura dell’Ufficio federale
dell’ambiente, delle foreste e
del paesaggio UFAFP
4a edizione, Berna 2005
Editore
Ufficio federale dell’ambiente, delle foreste e
del paesaggio (UFAFP)
L’UFAFP è un Ufficio del Dipartimento federale
dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e
delle comunicazioni (DATEC)
Autore
Prof. Dr. iur. Heribert Rausch,
Università di Zurigo
Indicazione bibliografica
Rausch H. 2005: Panorama del diritto ambientale.
Scritti sull’ambiente n. 226. 4a edizione. Ufficio federale
dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio, Berna. 107 p.
Traduzione
si dice, Friburgo
Fotografia di copertina
UFAFP/Docuphot
Ottenibile presso
Ufficio federale dell’ambiente, delle foreste e
del paesaggio, Documentazione
CH-3003 Berna
Fax + 41 (0)31 324 02 16
E-mail: [email protected]
Internet: www.buwalshop.ch
Numero di ordinazione e prezzo
SRU-266-I / CHF 15.– (IVA inclusa)
© UFAFP 2005
3
Prefazione
La protezione dell’ambiente esige da tutti gli attori della società un comportamento ecologico,
comportamento che la politica – sia essa nazionale o internazionale – deve promuovere con
coerenza. Per realizzare quest’obiettivo, la politica dispone di un importante strumento: il diritto ambientale.
Per quanto riguarda il diritto ambientale primario, la Confederazione si avvale di nove leggi
federali, tra cui le più rilevanti sono la legge sulla protezione dell’ambiente, la legge sulla protezione delle acque, la legge sulle foreste e la legge sulla protezione della natura e del paesaggio. Negli ultimi anni queste leggi sono state aggiornate costantemente con revisioni mirate,
che hanno permesso di armonizzare i vari testi normativi. Il 1° gennaio 2004 è entrata in vigore
la legge sull’ingegneria genetica, una legge importante che armonizza e rafforza le prescrizioni
ambientali esistenti in materia di organismi geneticamente modificati.
Di particolare peso è la legge sulla protezione dell’ambiente (LPAmb), in vigore da vent’anni.
Il testo normativo raggruppa i principali ambiti tecnici della protezione ambientale e prevede
strumenti esecutivi interdisciplinari e trasversali quali l’esame dell’impatto sull’ambiente
(EIA) e la valutazione del rischio di incidenti rilevanti. Entrambi gli strumenti garantiscono,
nel caso di impianti potenzialmente pericolosi per l’ambiente, una considerazione globale
dell’impatto ambientale. Grazie alla LPAmb, la Svizzera dispone di una legge fondamentale al
tempo stesso snella, trasparente ed efficace.
Per applicare le leggi ambientali – generali e astratte – sono indispensabili le ordinanze. Con
questo mezzo, il legislatore si propone di rinunciare a disposizioni d’attuazione superflue promuovendo misure attuabili su base volontaria dal settore economico. Inoltre, mira a emanare
prescrizioni di facile applicazione, in particolare per agevolare il compito delle autorità esecutive anche sotto il profilo dei tempi procedurali.
Il diritto ambientale svizzero gode di buona reputazione. Proprio perché la materia è estremamente complessa, il legislatore deve impegnarsi affinché le norme siano comprensibili, conformi agli obiettivi nonché adeguate ai livelli e ai destinatari per cui sono concepite provvedendo, ogni qualvolta se ne presenta l’occasione, ad aggiornare e migliorare le disposizioni
non più attuali.
Il «Panorama del diritto ambientale» offre agli utilizzatori un compendio di facile consultazione. La pubblicazione, che vuole contribuire a una migliore comprensione della legislazione
ambientale, è alla sua quarta edizione (la prima a essere tradotta in italiano) ed è stata redatta
dal Prof. Dr. iur. Heribert Rausch.
Christoph Zäch, UFAFP, capo della divisione giuridica
5
Indice
Abstracts
7
Abbreviazioni
9
Testi normativi più citati
10
Introduzione: scopo e oggetto della pubblicazione
13
Parte I
Parte II
Legge sulla protezione dell’ambiente: tratti principali e aspetti disciplinati
1.
Tratti principali
15
2.
Igiene dell’aria
16
3.
Inquinamento fonico
19
4.
Radiazioni non ionizzanti
21
5.
Sostanze dannose per l’ambiente
22
6.
Utilizzazione di organismi
25
7.
Rifiuti
26
8.
Deterioramento del suolo
31
9.
Prevenzione di incidenti rilevanti, protezione contro le catastrofi
33
10.
Esame dell’impatto sull’ambiente
34
11.
Altri aspetti disciplinati dalla LPAmb (panoramica)
36
Protezione dell’ambiente negli altri settori del diritto federale
12.
Ingegneria genetica
37
13.
Acque, pesca
39
14.
Natura e paesaggio, caccia
45
15.
Foreste
53
16.
Pianificazione del territorio
54
17.
Agricoltura
56
18.
Percorsi pedonali e sentieri
61
19.
Circolazione stradale
61
20.
Aviazione
66
21.
Ferrovie
70
22.
Navigazione
73
6
23.
Funivie e sciovie
75
24.
Energia
76
25.
Clima
78
26.
Altro (condotte, impianti di telecomunicazione, difesa nazionale,
79
espropriazione, turismo, commercio, cooperazione allo sviluppo)
Parte III Accordi internazionali in materia di protezione dell'ambiente
27.
Osservazioni preliminari
83
28.
Igiene dell'aria
83
29.
Sostanze pericolose per l'ambiente
(in particolare: protezione dello strato di ozono)
87
30.
Rifiuti
89
31.
Protezione dalle catastrofi
89
32.
Acque e pesca
90
33.
Protezione della natura, biodiversità, protezione delle specie
93
34.
Foreste
98
35.
Trasporti
99
36.
Energia
101
37.
Clima
102
38.
Accordi internazionali su temi trasversali
103
(Convenzione delle Alpi, Convezione di Espoo, Convenzione di Aarhus)
7
Abstracts
Important provisions on environmental protection are found not only in the Law relating to the
Protection of the Environment and its ordinances of implementation, but in many other areas of
federal legislation as well. This legislative fragmentation often presents problems for users.
The «Panorama of the Environmental Law» provides an overview of the state of Swiss environmental law. It lists all enactments relating to the environment and describes their contents
as briefly as possible. Access to the regulations that apply in a particular field is simplified by
cross-references. In the interests of clarity, the «Panorama» is limited to laws, ordinances and
international treaties; official guidelines, recommendations and the like are included only occasionally. Furthermore, it does not include provisions on criminal law, civil liability or procedural regulations.
Nicht nur im Umweltschutzgesetz und seinen Ausführungserlassen, sondern auch in vielen
anderen Bereichen des Bundesrechts finden sich zahlreiche für den Umweltschutz wichtige
Bestimmungen. Diese Rechtszersplitterung erschwert die Orientierung. Das «Panorama des
Umweltrechts» verschafft den Überblick über den Stand des schweizerischen Umweltrechts:
Es listet alle umweltrelevanten Erlasse auf und beschreibt – so konzentriert wie jeweils möglich – ihren Inhalt; mit Querverweisungen wird der Zugang zu den in einem konkreten Sachzusammenhang relevanten Vorschriften erleichtert. Im Interesse der Übersichtlichkeit beschränkt
sich das «Panorama» auf Gesetze, Verordnungen und Staatsverträge; amtliche Richtlinien,
Empfehlungen und dergleichen werden nur vereinzelt einbezogen. Ausgeklammert bleiben
ferner Straf-, Haftpflicht- und reine Verfahrensbestimmungen.
La législation fédérale compte de nombreuses dispositions importantes pour la protection de
l’environnement. Celles-ci ne se trouvent pas seulement dans la loi sur la protection de
l’environnement et dans ses textes d’application, mais aussi dans bien d’autres domaines. Cette
dispersion ne facilite pas la tâche des personnes qui désirent s’informer. Le « Panorama »
donne une vue d’ensemble du droit environnemental en vigueur en Suisse. Il dresse la liste de
tous les actes législatifs pour la protection de l’environnement et donne un condensé de leur
contenu. Des renvois facilitent l’accès aux prescriptions applicables dans un cas donné. Pour
garantir une présentation claire, cette publication se limite aux lois, aux ordonnances et aux
traités entre États. Les directives officielles, les recommandations et autres textes similaires ne
sont pas systématiquement recensés. Les dispositions relatives au droit pénal, à la responsabilité civile et à la procédure ne sont pas prises en compte.
Le disposizioni rilevanti per la protezione dell'ambiente non sono solo quelle contenute nella
legge sulla protezione dell'ambiente e nei relativi decreti d'esecuzione: ne troviamo anche in
molti altri settori della legislazione federale. Questa dispersione rende spesso difficile l'orientamento. Il «Panorama del diritto ambientale» offre da un lato uno sguardo d'insieme sul diritto
ambientale svizzero, dall'altro fornisce un elenco degli atti legislativi emanati in questo settore
e ne descrive nel modo più conciso possibile il contenuto. I rimandi facilitano l'accesso alle
norme principali in un preciso ambito. Per maggiore chiarezza, la pubblicazione si limita a
leggi, ordinanze e accordi internazionali; direttive ufficiali, raccomandazioni e provvedimenti
legislativi analoghi sono menzionati solo sporadicamente, mentre rimangono escluse le disposizioni penali, di responsabilità civile e meramente procedurali.
9
Abbreviazioni
art.
articolo
artt.
articoli
CE
Comunità europea
Cost.
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
COV
composti organici volatili
cpv.
capoverso
DATEC
Dipartimento federale dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e delle comunicazioni
DDPS
Dipartimento federale della difesa, della protezione della popolazione e dello sport
DFE
Dipartimento federale dell’economia
DFI
Dipartimento federale dell’interno
ECE
Commissione economica delle Nazioni Unite per l’Europa
EIA
esame dell’impatto sull’ambiente
FAO
Organizzazione per l’alimentazione e l’agricoltura delle Nazioni Unite
FF
Foglio federale
HCFC
idroclorofluorocarburi
ICAO
International Civil Aviation Organisation (Organizzazione internazionale
dell’aviazione civile)
lett.
lettera
NFTA
Nuova ferrovia transalpina
OCSE
Organizzazione per lo sviluppo e la cooperazione economica
OGM
organismi geneticamente modificati
OMC
Organizzazione mondiale del commercio
PET
polietilenetereftalato
PVC
polivinilcloride
RS
Raccolta sistematica del diritto federale
RU
Raccolta ufficiale delle leggi federali
seg.
e seguente (articolo, capoverso ecc.)
segg.
e seguenti (articoli, capoversi ecc.)
10
SIA
Società svizzera degli ingegneri e degli architetti
SRU
Schriftenreihe Umwelt (Scritti sull’ambiente, serie pubblicata dall’UFAFP)
TTPCP
tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni
UE
Unione europea
UFAFP
Ufficio federale dell’ambiente, delle foreste e del paesaggio
UFAG
Ufficio federale dell’agricoltura
UFCL
Ufficio federale delle costruzioni e della logistica (distribuzione delle pubblicazioni
ufficiali)
UNEP
Programma delle Nazioni Unite per l’ambiente
UNESCO Organizzazione delle Nazioni Unite per l’educazione, la scienza e la cultura
Testi normativi più citati
La maggior parte dei testi normativi citati nella presente pubblicazione figurano esclusivamente nel capitolo che li concerne, introdotto dal titolo completo del disposto con indicazione
dell’acronimo e del numero della raccolta sistematica (ad es. Legge federale del 22 giugno
1979 sulla pianificazione del territorio (RPG), RS 700). Alcuni testi compaiono anche in altri
capitoli. È il caso, per esempio, dell’ordinanza sulle sostanze, la cui abbreviazione ufficiale è
menzionata nell’ambito della legislazione sull’agricoltura. L’elenco qui appresso (con rinvio al
rispettivo capitolo) è volto ad agevolare la comprensione a coloro che hanno meno familiarità
con gli acronimi.
LCP
Legge federale del 20 giugno 1986 sulla caccia e la protezione dei mammiferi e
degli uccelli selvatici (Legge sulla caccia) Ö cap. 14.4
LCStr
Legge federale del 19 dicembre 1958 sulla circolazione stradale Ö cap. 19.1
Legge
sul CO2
Legge federale dell’8 ottobre 1999 sulla riduzione delle emissioni di CO2 Ö
cap. 25.1
LEne
Legge sull’energia del 26 giugno 1998 Ö cap. 24.1
LFo
Legge federale del 4 ottobre 1991 sulle foreste (Legge forestale) Ö cap. 15.1
LIG
Legge federale del 21 marzo 2003 sull’ingegneria genetica nel settore non umano (Legge sull’ingegneria genetica) Ö cap. 12.1
LPAc
Legge federale del 24 gennaio 1991 sulla protezione delle acque Ö cap. 13.1
LPAmb
Legge federale del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell’ambiente Ö cap. 1
LPN
Legge federale del 1° luglio 1966 sulla protezione della natura e del paesaggio
Ö cap. 14.1
LPT
Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge
sulla pianificazione del territorio) Ö cap. 16.1
11
OCart
Ordinanza del 3 novembre 2004 sui movimenti transfrontalieri di organismi
geneticamente modificati (Ordinanza di Cartagena) Ö cap. 12.2
OCS
Ordinanza del 19 agosto 1981 sulla conservazione delle specie (OCS) Ö cap.
14.5
OEIA
Ordinanza del 19 ottobre 1988 concernente l’esame dell’impatto sull’ambiente
Ö cap. 10.2
OIAt
Ordinanza del 16 dicembre 1985 contro l’inquinamento atmosferico (OIAt) Ö
cap. 2.2
OIF
Ordinanza del 15 dicembre 1986 contro l’inquinamento fonico Ö cap. 3.2
OPICChim
Ordinanza del 10 novembre 2004 relativa alla Convenzione di Rotterdam sulla
procedura di assenso preliminare in conoscenza di causa per taluni prodotti chimici nel commercio internazionale (Ordinanza PIC) Ö cap. 5.3
OPIR
Ordinanza del 27 febbraio 1991 sulla protezione contro gli incidenti rilevanti Ö
cap. 9.2
OPT
Ordinanza del 28 giugno 2000 sulla pianificazione del territorio Ö cap. 16.2
ORSAE
Ordinanza del 14 gennaio 1998 concernente la restituzione, la ripresa e lo smaltimento degli apparecchi elettrici ed elettronici Ö cap. 7.4
ORUAM
Ordinanza del 21 gennaio 1991 sulle riserve d’importanza internazionale e nazionale d’uccelli acquatici e migratori Ö cap. 14.4
Osost
Ordinanza del 9 giugno 1986 sulle sostanze pericolose per l’ambiente (Ordinanza sulle sostanze) Ö cap. 5.2
OTR
Ordinanza tecnica del 10 dicembre 1990 sui rifiuti Ö cap. 7.5
OTRS
Ordinanza del 12 novembre 1986 sul traffico dei rifiuti speciali
Ö cap. 7.6
RSD
Ordinanza del 3 dicembre 1996 concernente il trasporto di merci pericolose per
ferrovia Ö cap. 21.4
SDR
Ordinanza del 29 novembre 2002 concernente il trasporto di merci pericolose su
strada Ö cap. 19.2
13
Introduzione: scopo e oggetto della pubblicazione
Sebbene copra un vasto orizzonte tematico, la legge federale sulla protezione dell’ambiente, in
vigore da un ventennio, è lungi dal codificare in modo esaustivo il diritto ambientale. In molti
altri ambiti del diritto federale si trovano disposizioni altrettanto importanti, alcune antecedenti, altre posteriori all’entrata in vigore di detta legge. La presente pubblicazione intende ovviare
a questa marcata dispersione: indicazioni essenziali, in parte solo accennate, sul tenore dei
singoli disposti e rinvii incrociati agevolano l’accesso alle prescrizioni importanti in un determinato ambito. Questo documento offre nel suo insieme una panoramica completa della normativa svizzera in materia ambientale.
Per delimitare la portata del «diritto ambientale» ci si è fondati sul principio di discrezionalità.
La presente panoramica non tiene conto della previdenza sanitaria, della prevenzione degli
infortuni sul posto di lavoro, dell’igiene alimentare, della protezione degli animali (esclusa la
protezione delle specie), della protezione dei monumenti e nemmeno dell’energia atomica
(centrali nucleari, scorie radioattive).
Nell’interesse di una migliore leggibilità delle parti I e II si è deciso di porre l’accento sul diritto amministrativo federale che concerne direttamente le tematiche ambientali. Sono pertanto
esclusi i disposti e le prescrizioni (nell’ambito degli atti normativi analizzati) seguenti: disposizioni penali, di responsabilità civile, organizzative e procedurali. Il presente documento si
limita inoltre alle prescrizioni contemplate da leggi e ordinanze, includendo direttive amministrative, raccomandazioni e simili solo se sono espressamente previste da una legge o da
un’ordinanza. Non bisogna tuttavia dimenticare che nella maggior parte dei settori menzionati
nelle parti I e II esistono direttive che rivestono grande importanza quali documenti di supporto
per l’esecuzione della normativa vigente (i cosiddetti aiuti all’esecuzione).
Cfr. i compendi sul diritto federale vigente in materia di protezione ambientale pubblicati annualmente dall’Associazione per il diritto dell’ambiente (ADA) a partire dal 2006. È inoltre prevista la pubblicazione degli aiuti all’esecuzione relativi all’ambiente sul sito Internet della divisione giuridica dell’UFAFP (www.ambiente-svizzera.ch/diritto).
Per quanto concerne infine la parte III, dedicata agli accordi internazionali di cui la Svizzera è
parte contraente, si rinvia alle osservazioni preliminari (cap. 27). Salvo poche eccezioni, le
convenzioni non sono applicabili direttamente in Svizzera ma necessitano di disposti di diritto
nazionale. Se il presente Panorama riserva loro uno spazio relativamente ampio è unicamente
perché non esistono altre pubblicazioni che elenchino e spieghino le norme di diritto internazionale in materia ambientale determinanti per la Svizzera.
***
La presente pubblicazione contempla lo stato della normativa al 1° gennaio 2005 e illustra brevemente le innovazioni già previste.
15
Parte I Legge sulla protezione dell’ambiente: tratti principali
e aspetti disciplinati
1.
Tratti principali
Legge federale del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell’ambiente (LPAmb), RS
814.01
1.1
Compito e settori specifici
La LPAmb mira a proteggere l’uomo, la fauna e la flora, le loro biocenosi e i loro
biotopi dagli effetti dannosi e molesti, e a conservare la fertilità del suolo (art. 1
cpv. 1).
Contempla i settori specifici seguenti: immissioni (inquinamento atmosferico, rumore e vibrazioni, radiazioni non ionizzanti), protezione dalle catastrofi, sostanze
pericolose per l’ambiente, organismi dannosi per l’ambiente, rifiuti, deterioramento
del suolo.
1.2
Principi
Principio di prevenzione: «gli effetti che potrebbero divenire dannosi o molesti devono essere limitati tempestivamente» (art. 1 cpv. 2).
Principio della lotta ai carichi ambientali alla fonte (art. 11 cpv. 1 [protezione contro le immissioni] e art. 30 cpv. 1 [rifiuti]).
Addebitamento dei costi in base al principio di causalità (art. 2 [in generale], art.
32, art. 32a e art. 32d [rifiuti e siti contaminati]; cfr. anche art. 48 [tasse per «autorizzazioni, controlli e prestazioni speciali secondo la presente legge»]).
Definizione del limite di dannosità o molestia in base ai valori limite delle immissioni fissati dal Consiglio federale mediante ordinanza (artt. 13 – 15).
Questo strumento va analizzato in relazione all’art. 74 Cost., secondo cui il legislatore federale deve
provvedere al fine di evitare «effetti nocivi o molesti», e serve a delimitare i due livelli del concetto
di protezione contro le immissioni (cfr. qui appresso). La LPAmb cita espressamente i criteri in base ai quali si determinano i valori limite per le immissioni, prescrivendo per esempio che occorre
«tenere conto anche degli effetti delle immissioni su categorie di persone particolarmente sensibili,
come i bambini, i malati, gli anziani e le donne incinte» (art. 13 cpv. 2) oppure che, per quanto attiene all’igiene dell’aria, i valori limite per le immissioni devono (tra l’altro) garantire che non siano
compromesse «la fertilità del suolo, la vegetazione e le acque» (art. 14 lett. d LPAmb).
Strategia di protezione contro le immissioni che prevede due livelli: limitazioni
preventive delle emissioni ovunque «nella misura massima consentita dal progresso
tecnico, dalle condizioni d’esercizio e dalle possibilità economiche», ossia anche
16
laddove il carico non raggiunge i valori limite (livello 1; art. 11 cpv. 2) e limitazioni inasprite (supplementari), laddove ciò si impone per evitare o per ovviare a superamenti dei valori limite (livello 2; art. 11 cpv. 3). Tipologia delle prescrizioni
volte a limitare le emissioni: valori limite per le emissioni, prescrizioni di costruzione e attrezzatura, prescrizioni di traffico o d’esercizio ecc. (art. 12 cpv. 1).
Applicabilità delle limitazioni preventive e inasprite delle emissioni, incluso
l’obbligo di risanamento, anche per gli impianti esistenti (artt. 16 – 18).
Esame dell’impatto sull’ambiente all’atto della costruzione e della trasformazione
di determinati impianti (art. 9).
Accertamenti analoghi da parte del fabbricante e dell’importatore di sostanze e organismi dannosi per l’ambiente (cosiddetto controllo autonomo, art. 26 e art. 29b).
Mandato conferito al Consiglio federale di adeguare alle esigenze della LPAmb le
ordinanze esecutive fondate su altre leggi federali (art. 4, art. 64).
Introduzione di tasse d’incentivazione nell’ambito dell’igiene dell’aria (artt. 35a –
35c).
1.3
Legge delega
Le prescrizioni materiali della LPAmb presentano – non sempre ma comunque in
buona parte – una densità normativa tanto esigua da rendere necessario un adempimento attraverso ordinanze. Pertanto, il «Panorama del diritto ambientale» si focalizza essenzialmente sulle ordinanze esecutive.
2.
Igiene dell’aria
2.1
Quadro normativo della LPAmb
Artt. 11 – 18 (base giuridica per la protezione contro le immissioni; cfr. cap. 1.2),
art. 44a (obbligo di pianificare i provvedimenti in caso di inquinamenti atmosferici)
e artt. 35a – 35c (mandato del Consiglio federale di introdurre determinate tasse
d’incentivazione).
2.2
Ordinanza del 16 dicembre 1985 contro l’inquinamento atmosferico (OIAt),
RS 814.318.142.1
Limitazioni delle emissioni applicabili in via generale (preventive)
Disposizioni dettagliate concernenti l’applicabilità (prevista anche dalla legge) delle limitazioni preventive delle emissioni – definite nel dettaglio negli allegati – sia
per gli impianti nuovi sia per quelli esistenti (art. 3, art. 7 e art. 8 [obbligo di risa-
17
namento]). Criteri per le limitazioni preventive delle emissioni da fissare puntualmente in caso di lacune normative (art. 4 [cfr. art. 12 cpv. 2 della legge]).
Oggetti principali degli allegati OIAt: (1) limiti delle emissioni per diverse sostanze nocive, in particolare per la sostanza come tale (allegato 1) e specificatamente
per le emissioni prodotte da determinati tipi d’impianto (altri allegati, prioritari rispetto all’allegato 1). Tra di essi figurano gli inceneritori, gli impianti a combustione per il riscaldamento di locali o la produzione di calore di processo (dal 2005: in
linea di massima rinvio ai valori limite europei), i forni per cemento, diversi impianti dell’industria chimica e impianti per l’applicazione di vernici o la stampa
con sostanze organiche. (2) Prescrizioni relative all’attrezzatura applicabili a determinati impianti, ad esempio sistemi di recupero dei gas per distributori di benzina, filtri a carbone attivo per purificare l’aria di scarico di impianti di pulitura di
prodotti tessili che utilizzano idrocarburi alogenati. (3) Esigenze energetiche poste
agli impianti a combustione. (4) Controllo periodico degli impianti a combustione
alimentati con olio. (5) Limitazione del tenore di zolfo per l’olio da riscaldamento e
del tenore di piombo della benzina (dal 1° gennaio 2000 è ammessa unicamente la
benzina senza piombo) e altre condizioni cui soggiacciono combustibili e carburanti nell’interesse dell’igiene dell’aria.
Per quanto concerne i filtri antiparticolato per le macchine edili sui grandi cantieri (fuliggine diesel)
si applica la direttiva dell’UFAFP sulla protezione dell’aria sui cantieri edili, di cui al capitolo 88
dell’allegato 2 OIAt, in vigore dal 1° settembre 2002.
Altri oggetti: condizioni per l’evacuazione di emissioni, altezza minima dei camini
(art. 6; allegato 6); divieto di massima di incenerire rifiuti all’aperto (art. 26a).
L’OIAt recita inoltre (in concordanza con l’art. 11 cpv. 1 LPAmb): «Le emissioni
dei veicoli sono limitate preventivamente secondo la legislazione sui trasporti per
strada, aria, battello e ferrovia nella maggior misura possibile dal punto di vista
tecnico e dell’esercizio e sopportabile sotto il profilo economico» (art. 17 OIAt;
con ciò si intende, in analogia all’art. 4 LPAmb: nell’ambito delle ordinanze esecutive fondate sulle leggi federali concernenti il settore dei trasporti). Alla stessa stregua, nel caso delle infrastrutture per i trasporti, l’autorità competente per
l’esecuzione del diritto in materia di igiene dell’aria «ordina tutti i provvedimenti
possibili dal punto di vista tecnico e dell’esercizio e sopportabili sotto il profilo economico, atti a limitare le emissioni provocate dal traffico» (art. 18).
Valori limite d’immissione e limitazioni più severe delle emissioni
Valori limite d’immissione (concentrazioni massime ammesse della sostanza nociva nell’aria [esterna]) per anidride solforosa, diossido d’azoto, monossido di carbonio, ozono, polvere in sospensione e quattro metalli pesanti (allegato 7). Criteri per
stabilire quando le immissioni sono considerate eccessive in assenza di un valore
limite (art. 2 cpv. 5).
18
Inasprimento, da parte delle autorità esecutive, dei limiti d’emissione da adottare
per un singolo impianto allo scopo di ridurre il carico inquinante fino al punto in
cui non si producono più immissioni eccessive (art. 5 nuovi impianti, art. 9 impianti esistenti, art. 10 rispettivi termini di risanamento).
Disposizioni analoghe per molti impianti stazionari all’origine del superamento dei
valori limite come pure per infrastrutture per i trasporti (strade, aeroporti) sotto
forma di un piano dei provvedimenti (art. 31 in combinato disposto con l’art. 42
cpv. 3: obbligo per le autorità cantonali competenti di allestire tale piano entro tre
anni dall’entrata in vigore dell’OIAt; art. 32: contenuto del piano dei provvedimenti; art. 33: obbligo d’attuazione entro cinque anni, ossia entro il 1° marzo 1994).
2.3
Ordinanze sulle tasse d’incentivazione
Ordinanza del 12 novembre 1997 relativa alla tassa d’incentivazione sui composti organici volatili (OCOV), RS 814.018
Obiettivo dell’incentivazione: evitare le emissioni di COV, una delle principali
cause delle concentrazioni eccessive di ozono troposferico (o «smog estivo»). La
tassa è applicata sulle sostanze e i prodotti elencati nei due allegati all’ordinanza
(prevalentemente vernici, lacche e prodotti detergenti). È assoggettato all’obbligo
tributario chiunque importi, metta in commercio o impieghi personalmente (per la
fabbricazione di prodotti) queste sostanze. L’aliquota della tassa (che non ha ancora raggiunto il limite massimo previsto dalla legge, sebbene sia stata aumentata con
effetto al 1° gennaio 2003) ammonta a CHF 3.- per kg COV. Effetto: sensibile calo
delle emissioni di COV.
Ordinanza del 12 novembre 1997 relativa alla tassa d’incentivazione sull’olio da riscaldamento «extra leggero» con un tenore di zolfo superiore allo 0,1 per cento
(OHEL), RS 814.019
Obiettivo: miglioramento preventivo della qualità dell’aria (i valori limite per le
immissioni di zolfo non sono superati). Sono assoggettati all’obbligo di pagare la
tassa gli importatori e i fabbricanti in Svizzera. L’aliquota ammonta a CHF 12.- per
tonnellata di olio da riscaldamento. Effetto: consumo quasi esclusivo di olio da riscaldamento con un basso tenore di zolfo.
Ordinanza del 15 ottobre 2003 concernente la tassa d’incentivazione sulla benzina e
sull’olio diesel con un tenore di zolfo superiore allo 0,001 per cento (OBDZ), RS
814.020
Obiettivo dell’incentivazione: introdurre carburanti praticamente privi di zolfo. Ciò
permetterà di passare (come auspicato anche in seno all’UE) a una migliore tecnologia motoristica, che si distingue per la capacità di ridurre sostanzialmente le emissioni di sostanze nocive e il consumo di carburante (contributo alla riduzione
delle emissioni di CO2). Sono assoggettati all’obbligo di pagare la tassa gli importatori e i fabbricanti in Svizzera. Base di calcolo: 3 centesimi per litro di carburan-
19
te. Effetto: passaggio a carburanti praticamente privi di zolfo già nel primo anno di
validità dell’ordinanza (il prezzo alla pompa leggermente più elevato è ampiamente
compensato da un minore consumo di carburante).
Nota: la totalità dei proventi delle tre tasse summenzionate è distribuita alla popolazione in modo uniforme (modalità di distribuzione secondo le ordinanze citate: la
Confederazione versa gli introiti agli assicuratori malattia, che le accreditano ai
premi di ogni assicurato).
2.4
Rimandi
Oltre all’OIAt, anche l’Osost si occupa in parte d’igiene dell’aria (esempio: limitazione del consumo di metalli pesanti che finiscono nell’ambiente attraverso gli impianti di incenerimento dei rifiuti). Vi sono inoltre importanti punti comuni tra
igiene dell’aria e protezione del suolo (cfr. cap. 8).
Gas di scarico di veicoli a motore Ö cap. 19.1 e 19.2
Gas di scarico di aeromobili Ö cap. 20.2
Gas di scarico di natanti Ö cap. 22.2
Strato d’ozono Ö cap. 5.2, Ö cap. 29
Clima Ö cap. 25, Ö cap. 37.1
Cfr. anche Strategia contro l’inquinamento atmosferico (rapporto del Consiglio federale del 10 settembre 1986 all’Assemblea federale, FF 1986 III 233).
3.
Inquinamento fonico
3.1
Quadro normativo della LPAmb
Artt. 11 – 18 (basi legali della protezione contro le immissioni), artt. 19 – 25 (titolo: «Prescrizioni complementari per la protezione contro il rumore e le vibrazioni»).
3.2
Ordinanza del 15 dicembre 1986 contro l’inquinamento fonico (OIF),
RS 814.41
In conformità ai principi di limitazione della LPAmb, l’OIF non prevede solo valori limite d’immissione ma anche valori di pianificazione più severi a scopo preventivo nonché valori d’allarme meno rigidi, che indicano l’urgenza di un
risanamento. Sono stati allestiti schemi per i valori limite d’immissione per le seguenti fonti di rumore: traffico stradale, ferrovie, aerodromi civili, industria e artigianato, piazze di tiro, aeroporti militari (allegati 3 – 8). Tali valori limite
20
d’esposizione variano in funzione dell’ora (giorno, notte) e del grado di sensibilità
al rumore delle regioni interessate (cfr. art. 43 segg.: definizione di quattro gradi di
sensibilità per le diverse zone d’utilizzazione secondo il diritto in materia di pianificazione del territorio).
Compiti principali delle autorità esecutive
Limitazione di immissioni prodotte da impianti fissi nuovi o modificati: provvedimenti alla fonte (art. 7 segg.); a titolo sostitutivo provvedimenti d’isolamento acustico di edifici esistenti (art. 10 e allegato 1).
Limitazione di immissioni prodotte da impianti fissi esistenti: misure di risanamento (art. 13 seg.), provvedimenti d’isolamento acustico su edifici esistenti (art. 15;
allegato 1). Termini per il risanamento (art. 17): secondo il regolamento previgente
le misure di risanamento dovevano essere eseguite «al più tardi 15 anni dopo
l’entrata in vigore» dell’OIF, ossia entro fine marzo 2002. Con la modifica
dell’ordinanza del 1° settembre 2004, detto termine è stato tuttavia prorogato al 31
marzo 2015 per le strade nazionali e al 31 marzo 2018 per le strade principali (per
le ferrovie cfr. cap. 21.2).
Va precisato che il termine per «eseguire i risanamenti e i provvedimenti d’isolamento dal rumore
(art. 17) degli aeroporti nazionali, degli aerodromi militari e delle piazze di tiro e d’esercizio militari» non decorre dall’entrata in vigore dell’OIF bensì «solo dall’entrata in vigore dei rispettivi valori
limite d’esposizione al rumore» (art. 48 OIF).
Disposizioni OIF in materia di diritto pianificatorio ed edilizio (art. 29 segg. [in esecuzione dell’art. 21 segg. LPAmb]): rispetto del valore di pianificazione quale
presupposto per definire nuove zone edificabili e urbanizzare le zone edificabili esistenti. Osservanza dei valori limite d’immissione quale condizione per ottenere
l’autorizzazione di costruire in zone edificabili già urbanizzate; eccezioni a tali disposizioni. Isolamento acustico di nuovi edifici (requisiti di fisica edilizia, soprattutto sotto forma di un rinvio alla norma SIA 181 [Protezione dal rumore nelle
costruzioni edilizie]).
Altri oggetti
Principi generali per la limitazione delle emissioni prodotte da veicoli (art. 3), apparecchi e macchine (art. 4); omologazione delle tosatrici d’erba e delle macchine
da costruzione azionate a motore (art. 5); provvedimenti di costruzione e
d’esercizio per limitare il rumore dei cantieri (art. 6, base per la direttiva sul rumore dei cantieri del 2 febbraio 2000 emanata dall’UFAFP).
Le autorità esecutive allestiscono per le strade, gli impianti ferroviari e gli aerodromi un catasto dei rumori (art. 37 cpv. 1) che contempla essenzialmente il carico
fonico (determinato ai sensi dell’art. 36), l’utilizzazione delle zone esposte al rumore secondo il relativo piano, i gradi di sensibilità assegnati e il numero delle per-
21
sone esposte ad immissioni foniche superiori ai valori limite d’esposizione al rumore (art. 37 cpv. 2).
3.3
Rimandi
Traffico stradale Ö cap. 19.1 – 19.3
Traffico aereo Ö cap. 20.1
Traffico ferroviario Ö cap. 21.1 – 21.4
Protezione contro le emissioni foniche dannose all’udito prodotte da altoparlanti,
segnatamente nelle discoteche. In materia trova applicazione l’ordinanza del 24
gennaio 1996 concernente la protezione del pubblico dalle manifestazioni degli effetti nocivi degli stimoli sonori e dei raggi laser (RS 814.49; in revisione).
4.
Radiazioni non ionizzanti
4.1
Quadro normativo della LPAmb
La LPAmb non si applica alle sostanze radioattive e alle radiazioni ionizzanti
(l’art. 3 cpv. 2 rinvia alla legislazione sull’energia nucleare e a quella sulla radioprotezione). Le radiazioni non ionizzanti sono per contro assoggettate alle disposizioni della LPAmb, in particolare all’art. 1 cpv. 2 (principio della prevenzione) e
all’art. 11 segg. (principio della lotta al carico inquinante alla fonte, strategia di
protezione a due livelli e relativi strumenti).
4.2
Ordinanza del 23 dicembre 1999 sulla protezione dalle radiazioni non ionizzanti (ORNI), RS 814.710
Campo d’applicazione: impianti fissi che producono campi elettrici o magnetici
con frequenze da 0 Hertz a 300 Gigahertz (art. 2 cpv. 1) tra i quali figurano, oltre
alle linee dell’alta tensione e agli impianti di telefonia mobile, anche le ferrovie e i
tram (a corrente alternata). Non sono contemplati gli effetti delle radiazioni in caso
di cure mediche oppure all’interno di aziende e impianti militari. Per motivi di diritto commerciale sono pure escluse le radiazioni prodotte da apparecchi elettrici
quali forni a microonde, cucine elettriche, attrezzi elettrici, telefoni cellulari ecc.
(art. 2 cpv. 2).
Per le radiazioni comprovatamente dannose, l’ordinanza stabilisce valori limite
d’immissione (art. 13 in combinato disposto con l’allegato 2) che si rifanno alle direttive della Commissione Internazionale per la Protezione dalle Radiazioni Non
Ionizzanti (ICNIRP) e devono essere rispettati ovunque possano trattenersi persone. A ciò si aggiunge – a titolo di limitazione preventiva delle emissioni – il cosid-
22
detto valore limite dell’impianto, molto più severo, che va tuttavia osservato unicamente nei luoghi a utilizzazione sensibile. Si tiene conto solo del carico prodotto
dal singolo impianto (art. 4 in combinato disposto con l’allegato 1). Sono considerati luoghi a utilizzazione sensibile i locali destinati regolarmente al soggiorno prolungato di persone, i terreni da gioco per bambini definiti come tali nella
legislazione sulla pianificazione del territorio, nonché le superfici di parcelle non
costruite, per le quali sono ammesse le utilizzazioni menzionate in precedenza (art.
3 cpv. 3).
Analogamente al diritto contro l’inquinamento fonico, anche l’ORNI interviene
nella pianificazione dell’utilizzazione: nuove zone edificabili possono essere delimitate soltanto laddove i valori limite dell’impianto sono rispettati (tanto da impianti esistenti quanto da impianti pianificati, definiti come tali dalla pianificazione
del territorio), oppure laddove possono essere rispettati mediante misure di tipo
pianificatorio o edile (art. 16).
Per risolvere i dubbi sull’esecuzione dell’ORNI, l’UFAFP ha pubblicato nel 2002 due direttive che
prescrivono nel dettaglio come stimare e valutare la radiazione prima della costruzione di un impianto di telefonia mobile e come misurarla dopo la messa in funzione dello stesso: (1) Stazioni di
base di telefonia mobile e WLL – Raccomandazioni sull’esecuzione dell’ORNI; (2) MobilfunkBasisstationen (GSM) – Messempfehlung (disponibile in tedesco e in francese). A questi documenti
se ne aggiungerà prossimamente un terzo: (3) Mobilfunk-Basisstationen (UMTS-FDD) – Messempfehlung (disponibile in tedesco e francese).
5.
Sostanze dannose per l’ambiente
5.1
Definizione legale ed elementi principali nella normativa della LPAmb
Definizione di sostanze a tenore della legge: «gli elementi chimici e i loro composti
che, direttamente o indirettamente, provocano un effetto biologico. Sono loro equiparati le miscele e gli oggetti che contengono tali sostanze» (art. 7 cpv. 5).
Obbligo del fabbricante e dell’importatore di eseguire il controllo autonomo, volto
a garantire che non vengano poste in commercio «sostanze per impieghi nei quali
esse, i loro derivati o i loro rifiuti possono mettere in pericolo l’ambiente o indirettamente l’uomo anche se utilizzati conformemente alle prescrizioni» (art. 26). Obbligo per le stesse persone di informare gli acquirenti (commercianti, consumatori)
sulle proprietà che influiscono sull’ambiente e sul corretto impiego delle sostanze
(art. 27). Obbligo degli acquirenti di utilizzare le sostanze come indicato (art. 28).
Il Consiglio federale è autorizzato a emanare ulteriori prescrizioni – divieti inclusi
– per determinate categorie di sostanze pericolose per l’ambiente quali ad esempio
pesticidi, composti organici contenenti cloro e metalli pesanti (art. 29).
23
5.2
Ordinanza del 9 giugno 1986 sulle sostanze pericolose per l’ambiente
(Ordinanza sulle sostanze, Osost), RS 814.013
Elementi principali
Condizioni per l’autorizzazione di messa in commercio: dettagli sul controllo autonomo per le sostanze già in commercio e per le sostanze nuove (art. 12 segg.); parziale completamento del controllo autonomo con una procedura di dichiarazione e
autorizzazione di messa in commercio (art. 19 segg.); limitazioni e divieti concernenti determinate sostanze o prodotti (allegati 3 e 4 [cfr. anche la panoramica qui
appresso] in combinato disposto con l’art. 11 e l’art. 6 cpv. 2).
Requisiti posti all’informazione dell’acquirente: etichettatura dell’imballaggio e istruzioni per l’uso in generale (art. 35 segg.; allegato 1), soprattutto per determinate
sostanze a rischio (disposizioni in altri allegati); divieto di utilizzare indicazioni
pubblicitarie (ad es. «ecologico») che minimizzano il potenziale pericolo per
l’ambiente (art. 39 e norme speciali in singoli allegati).
I consumatori sono assoggettati a un dovere generale di diligenza (art. 9 seg.) e a
determinati obblighi nell’uso di determinate sostanze a rischio (diverse disposizioni
negli allegati 3 e 4. Esempio [tratto dall’allegato 4.3]: divieto di utilizzare prodotti
fitosanitari nelle zone di protezione delle acque sotterranee più vicine ai punti di
captazione dell’acqua potabile e in altre zone particolarmente sensibili). Tali disposizioni concernono inoltre la gestione dei rifiuti di sostanze (segnatamente obbligo
di riconsegna e di ripresa [ad es. delle pile], obblighi di smaltimento).
L’uso di determinate sostanze è vincolato a particolari condizioni, segnatamente al
conseguimento di un’autorizzazione speciale (che presuppone il superamento di un
esame ed è necessaria ad esempio per utilizzare a titolo professionale prodotti per
la protezione del legno) o di un’autorizzazione d’impiego (ad es. per spruzzare sostanze dall’aria).
Struttura degli allegati Osost 3 e 4
Allegato 3 concernente determinate sostanze: 1. composti organici alogenati – 2.
mercurio – 3. amianto – 4. sostanze che impoveriscono lo strato di ozono (CFC,
HCFC ecc.) – 5. sostanze stabili nell’aria (dal 2003; concerne determinati composti
organici contenenti fluoro con un effetto serra particolarmente forte).
Allegato 4 concernente gruppi di prodotti e oggetti: 1. detersivi per tessili – 2. prodotti di pulizia – 3. prodotti fitosanitari – 4. prodotti per la protezione del legno – 5.
fertilizzanti – 6. prodotti per la manutenzione in inverno delle infrastrutture per i
trasporti – 7. additivi per combustibili – 8. condensatori e trasformatori – 9. confezioni spray – 10. pile e accumulatori – 11. materie plastiche – 12. oggetti trattati
contro la corrosione (cadmiati o zincati) – 13. vernici vegetative («antifoulings») –
24
14. solventi – 15. prodotti refrigeranti – 16. prodotti estinguenti – 17. capsule di
bottiglie contenenti piombo.
Nota all’allegato 4.5: con modifica del 26 marzo 2003 il Consiglio federale ha vietato l’uso dei fanghi di depurazione come concime con un termine transitorio fino a fine settembre 2006. Nel contempo ha tuttavia autorizzato i Cantoni a prorogare tale termine per un massimo di due anni.
5.3
Altre ordinanze
Ordinanza del 2 febbraio 2000 sulla buona prassi di laboratorio (OBPL),
RS 813.016.5
Sancisce i principi della buona prassi di laboratorio intesi come standard di qualità
per gli studi sulle sostanze pericolose per l’ambiente e disciplina il controllo
dell’osservanza di tali standard. L’ordinanza mira inoltre a promuovere il riconoscimento internazionale di studi eseguiti in Svizzera, contribuendo a evitare doppioni.
Ordinanza del 10 novembre 2004 relativa alla Convenzione di Rotterdam sulla procedura di assenso preliminare in conoscenza di causa per taluni prodotti chimici nel
commercio internazionale (Ordinanza PIC, OPICChim), RS 813.132
Contempla le disposizioni organizzative necessarie all’applicazione della Convenzione PIC (cfr. cap. 29.3) che concernono in particolare un sistema di notifica e
d’informazione per l’importazione e l’esportazione di determinate sostanze come
pure la partecipazione della Svizzera alle procedure internazionali rette dalla Convenzione.
5.4
Rimandi e note
Limitazioni dell’uso di sostanze pericolose per l’ambiente
ƒ
per la protezione del suolo Ö cap. 8.1 e 8.2
ƒ
nel bosco Ö cap. 15.1 e 15.2
Sostanze pericolose per l’ambiente in e dall’agricoltura Ö cap. 13.1 Ö cap. 17.1 e cap.
17.5
Tassa d’incentivazione sui composti organici volatili Ö cap. 2.3
Per le sostanze pericolose per l’ambiente che rientrano nel campo d’applicazione
della normativa sui veleni vigono ordinamenti speciali. Poiché sono oggetto di una
revisione totale, si è rinunciato a citarli singolarmente: la legge sui veleni verrà
prossimamente sostituita dalla legge federale del 15 dicembre 2000 sulla protezione contro le sostanze e i preparati pericolosi (Legge sui prodotti chimici, LPChim;
RS 813.1).
Al momento della pubblicazione del presente documento le ordinanze d’esecuzione
della LPChim si trovavano ancora in fase di stesura. Probabilmente includeranno
25
anche le prescrizioni finora contemplate dall’Osost (con alcune modifiche), che
verrà a sua volta abrogata.
6.
Utilizzazione di organismi
6.1
Definizioni legali ed elementi principali contemplati nella normativa della
LPAmb
Per organismi si intendono «le unità biologiche cellulari o acellulari capaci di riprodursi o di trasmettere materiale genetico. Sono loro equiparati le combinazioni e
gli oggetti che contengono tali unità» (art. 7 cpv. 5bis). Altre definizioni contemplate dalla legge: «Gli organismi geneticamente modificati sono organismi il cui materiale genetico è stato modificato in un modo non ottenibile naturalmente mediante
incroci o ricombinazioni naturali» (art. 7 cpv. 5ter); «Gli organismi patogeni sono
organismi che possono causare malattie» (art. 7 cpv. 5quater).
Nel campo d’applicazione delle prescrizioni LPAmb descritte qui di seguito rientrano gli organismi in generale e gli organismi patogeni in particolare. Per contro,
secondo l’art. 29a cpv. 2 LPAmb, all’utilizzazione di organismi geneticamente modificati si applica la legge sull’ingegneria genetica (cfr. cap. 12.1).
Al titolo «Principi» la LPAmb recita: «Gli organismi possono essere utilizzati soltanto in modo che essi, i loro metaboliti e i loro rifiuti a. non possano mettere in
pericolo l’uomo o l’ambiente; b. non pregiudichino la diversità biologica e la sua
utilizzazione sostenibile» (art. 29a cpv. 1). Le rispettive disposizioni operative prevedono l’obbligo per il fabbricante o l’importatore di effettuare un controllo autonomo (art. 29d cpv. 2) e di informare gli acquirenti sulla corretta utilizzazione degli
organismi come pure l’obbligo per gli acquirenti di osservare le istruzioni fornite
(art. 29e).
Oltre alle succitate disposizioni, analoghe a quelle sulle sostanze nocive per
l’ambiente (cfr. cap. 5.1), esistono prescrizioni speciali per gli organismi patogeni,
che decretano l’obbligo di un’autorizzazione per le immissioni nell’ambiente a titolo sperimentale e per la messa in commercio nonché un obbligo di notifica o di autorizzazione per le utilizzazioni in sistemi chiusi (art. 29b cpv. 2, art. 29c e art. 29d
cpv. 3). Inoltre, per le attività in sistemi chiusi vige l’obbligo di «adottare tutte le
misure di confinamento necessarie, tenuto conto in particolare della pericolosità
degli organismi per l’uomo e per l’ambiente» (art. 29b cpv. 1).
Il Consiglio federale è autorizzato ad emanare ulteriori prescrizioni sull’utilizzazione di organismi e a «vietare l’utilizzazione di determinati organismi», che non
vengono però precisati dalla legge (art. 29f).
26
6.2
Ordinanze d’esecuzione
Ordinanza del 25 agosto 1999 sull’utilizzazione di organismi in sistemi chiusi
(Ordinanza sull’impiego confinato, OIConf), RS 814.912
Definisce i requisiti da osservare nell’ambito dell’utilizzazione di organismi in sistemi chiusi. Aspetti principali: obbligo generale di diligenza (art. 4), metodo per la
valutazione dei rischi (art. 8), obbligo di autorizzazione e notificazione (art. 9), misure di sicurezza (art. 10 in combinato disposto con l’allegato 4).
Ordinanza del 25 agosto 1999 sull’utilizzazione di organismi nell’ambiente (Ordinanza sull’emissione deliberata nell’ambiente, OEDA), RS 814.911
Come l’OIConf, sancisce un obbligo generale di diligenza (art. 4). Altri temi principali: requisiti per il controllo autonomo per la messa in commercio (art. 5), obbligo
dell’autorizzazione per l’immissione nell’ambiente a titolo sperimentale (art. 7) e per
la messa in commercio (art. 13); tali disposizioni sono applicabili anche per gli organismi patogeni.
«Le emissioni sperimentali con organismi patogeni per l’uomo dei gruppi 3 e 4 ai sensi dell’articolo
6 dell’ordinanza sull’impiego confinato sono vietate in ogni caso» (art. 8 cpv. 4).
7.
Rifiuti
7.1
Definizioni legali ed elementi principali contemplati nella normativa della
LPAmb
Definizione
Nella definizione di rifiuti della LPAmb, e di riflesso nel campo d’applicazione di
quest’ultima, rientrano «le cose mobili delle quali il detentore si libera o che devono essere smaltite nell’interesse pubblico» (art. 7 cpv. 6). «Lo smaltimento dei rifiuti comprende il loro riciclaggio o deposito definitivo nonché le operazioni
preliminari di raccolta, trasporto, deposito provvisorio e trattamento. Per trattamento si intende qualsiasi modificazione fisica, biologica o chimica dei rifiuti» (cpv.
6bis).
Principi
All’inizio del capitolo dedicato ai rifiuti la LPAmb prevede un articolo specifico, i
cui tre capoversi si articolano secondo un ordine di priorità: «La produzione di rifiuti deve essere prevenuta nella misura del possibile» (art. 30 cpv. 1); «Nella misura del possibile, i rifiuti devono essere riciclati» (cpv. 2); «I rifiuti devono essere
smaltiti in modo rispettoso dell’ambiente e, per quanto possibile e ragionevole, entro il territorio nazionale» (cpv. 3).
27
Applicazione dei principi in generale
Secondo l’art. 30a (titolo: «Prevenzione») il Consiglio federale può influenzare
mediante ordinanze sia la composizione dei prodotti che i metodi di produzione.
Base per le disposizioni sulla consegna separata di rifiuti ai fini dello smaltimento,
sugli obblighi di ripresa e sui depositi (art. 30b, titolo: «Raccolta»).
Per quanto concerne il riciclaggio, secondo l’art. 30d LPAmb, il Consiglio federale
può prescrivere che certi rifiuti debbano essere riciclati a determinate condizioni e
può vietare l’uso di materiali nuovi se si possono impiegare materiali analoghi prodotti dal riciclaggio.
Precisazioni sull’obbligo di smaltire i rifiuti nel rispetto dell’ambiente: «I rifiuti destinati ad essere depositati definitivamente devono (dapprima) essere trattati in modo da ridurre il più possibile il loro tenore di carbonio organico e la loro solubilità
nell’acqua» (art. 30c cpv. 1 [base per il divieto sancito dall’OTR di depositare rifiuti urbani]). In linea di principio, i rifiuti devono essere inceneriti solo negli impianti adibiti a tale scopo; rifiuti naturali provenienti dai boschi, dai campi e dai
giardini possono essere bruciati all’aperto solo «se non ne risultano immissioni eccessive» (art. 30c cpv. 2). Divieto esplicito di depositare abusivamente rifiuti
(art. 30e cpv. 1).
Impianti di trattamento
Per sistemare e gestire una discarica è necessaria un’autorizzazione (art. 30e
cpv. 2). Il Consiglio federale emana prescrizioni tecniche e organizzative sugli impianti per lo smaltimento dei rifiuti (art. 30h). La pianificazione – definire il fabbisogno, evitare sovracapacità, stabilire l’ubicazione dell’impianto – incombe ai
Cantoni, che cooperano tra di loro e, se necessario, chiedono l’intervento della
Confederazione (art. 31 e art. 31a).
Responsabilità in materia di smaltimento
I rifiuti urbani e le altre categorie di rifiuti soggiacciono a norme diverse (art. 31b e
art. 31c): i primi sono smaltiti dagli enti pubblici (Cantone, Comune o consorzio
comunale), mentre per lo smaltimento degli altri rifiuti deve provvedere il detentore nel rispetto delle prescrizioni.
Le due disposizioni della LPAmb citate prevedono inoltre la definizione di comprensori di raccolta
per gli impianti di trattamento nonché lo smaltimento di rifiuti provenienti dalla manutenzione pubblica delle strade e dagli impianti pubblici di depurazione delle acque di scarico.
Ordinamento quadro per il finanziamento dei compiti inerenti lo smaltimento: rivalsa dei costi secondo il principio di causalità (art. 32); peculiarità in materia di rifiuti urbani (art. 32a); tassa di smaltimento anticipata (art. 32abis [norma delega con
singoli elementi di diritto materiale]); obbligo per i gestori di discariche di garanti-
28
re anticipatamente «la copertura dei costi per la chiusura, gli interventi ulteriori e il
risanamento» (art. 32b).
Rifiuti speciali
Il Consiglio federale «emana prescrizioni sul traffico di rifiuti il cui smaltimento
conforme alle esigenze ecologiche richiede misure particolari (rifiuti speciali)»
(art. 30f cpv. 1 primo periodo, a cui fanno seguito direttive più dettagliate). La
norma concerne anche il traffico transfrontaliero di rifiuti speciali (importazione,
esportazione e transito).
Problematica dei siti contaminati
«Le discariche e gli altri siti inquinati da rifiuti» devono essere risanati se «sono
all’origine di effetti nocivi o molesti oppure se esiste il pericolo concreto che tali
effetti si producano» (art. 32c cpv. 1). L’ordinamento in materia di assunzione delle spese (art. 32d) si fonda sul principio di causalità e sulla distinzione tra perturbatore per comportamento (colui che ha effettivamente causato un inquinamento) e
perturbatore per situazione (persona coinvolta nell’inquinamento unicamente in veste di responsabile del sito da risanare).
La legge prevede inoltre l’istituzione di un fondo per i siti contaminati (art. 32e) alimentato con i
proventi delle tasse sul deposito in discarica e sull’esportazione di rifiuti. Il ricavato è versato ai
Cantoni sotto forma di indennità a destinazione vincolata.
7.2
Premessa generale sulle ordinanze
All’atto della pubblicazione del presente Panorama, le disposizioni esecutive relative alle prescrizioni della LPAmb summenzionate erano in gran parte in fase di
revisione. Le spiegazioni qui appresso si limitano a esporre brevemente l’oggetto
delle ordinanze e i principali elementi normativi, rinunciando quasi del tutto a indicare i numeri degli articoli.
7.3
Ordinanza del 5 luglio 2000 sugli imballaggi per bevande (OIB), RS 814.621
Disciplina la consegna e la ripresa degli imballaggi per bevande, ad eccezione del
latte e dei latticini. Distingue tra imballaggi riutilizzabili e non, come pure tra i diversi materiali degli imballaggi (vetro, PET, PVC, alluminio). Parole chiave dello
strumentario: obbligo di ripresa per fabbricanti, commercianti e importatori; obbligo di riscuotere un deposito; tassa di smaltimento anticipata e organizzazione per
l’impiego della tassa di smaltimento (non tutti gli strumenti sono applicabili a ciascuna categoria).
29
7.4
Ordinanza del 14 gennaio 1998 concernente la restituzione, la ripresa e lo
smaltimento degli apparecchi elettrici ed elettronici (ORSAE), RS 814.620
Campo d’applicazione (a – c dall’entrata in vigore dell’ordinanza, f e g dal 1° gennaio 2005, d e e dal 1° agosto 2005): a. apparecchi dell’elettronica d’intrattenimento; b. apparecchi della burotica, dell’informazione e della comunicazione;
c. elettrodomestici; d. dispositivi d’illuminazione; e. lampade (salvo le lampade a
incandescenza); f. strumenti (salvo gli utensili industriali fissi di grandi dimensioni): g. apparecchiature per lo sport e il tempo libero nonché i giocattoli.
Chi intende disfarsi di un apparecchio elettrico o elettronico deve restituirlo a un
commerciante, a un fabbricante, a un importatore o a un’azienda di smaltimento. È
ammessa anche la restituzione nel quadro di una raccolta pubblica di apparecchi o
la restituzione a un apposito centro pubblico di raccolta di apparecchi. L’ORSAE
disciplina inoltre l’obbligo di ripresa e di smaltimento cui soggiacciono commercianti, fabbricanti e importatori nonché l’obbligo di autorizzazione (per lo smaltimento in Svizzera e per l’esportazione ai fini dello smaltimento all’estero).
7.5
Ordinanza tecnica del 10 dicembre 1990 sui rifiuti (OTR), RS 814.600
Trattamento di rifiuti urbani, rifiuti compostabili, rifiuti speciali e rifiuti edili. Nella
misura in cui non possono essere riciclati, i rifiuti urbani, i fanghi di depurazione,
le parti combustibili dei rifiuti edili nonché gli altri rifiuti combustibili vanno bruciati in impianti idonei (il rispettivo termine transitorio è scaduto il 31 dicembre
1999). È inoltre ammesso, purché sia ecologico, il «trattamento con altri procedimenti termici».
Prescrizioni sul riciclaggio di determinati rifiuti, segnatamente possibilità per
l’autorità esecutiva di esigere che gli esercenti di aziende industriali, artigianali o
di prestazione di servizi adottino accorgimenti in tal senso.
Dettagli sul piano di gestione dei rifiuti allestito dai Cantoni, tra cui figurano
l’obbligo di stabilire l’ubicazione degli impianti di trattamento in base alla pianificazione del territorio e l’obbligo di assegnare comprensori di raccolta agli stessi
impianti.
Autorizzazione cantonale per sistemare e gestire discariche; tipi di discarica ammessi e specificazione dei rifiuti autorizzati; elenco delle discariche cantonali.
Condizioni per l’ubicazione, la sistemazione, l’esercizio e la chiusura di discariche.
Prescrizioni concernenti i depositi intermedi, gli impianti d’incenerimento dei rifiuti e i grandi impianti di compostaggio. Obbligo di sorveglianza dei Cantoni sulle
discariche e altri impianti di trattamento.
30
7.6
Ordinanza del 12 novembre 1986 sul traffico dei rifiuti speciali (OTRS),
RS 814.610
Comprende le prescrizioni esecutive concernenti l’art. 30f LPAmb e serve parimenti all’applicazione della Convenzione di Basilea (cap. 30).
Definisce il concetto di rifiuti speciali con un rinvio all’elenco che figura negli allegati (art. 1, titolo: «Campo d’applicazione»). Crea un sistema globale per il controllo di tali rifiuti dal luogo in cui sono prodotti fino al luogo in cui si assicura il
loro smaltimento nel rispetto dell’ambiente.
Strumenti principali: obbligo di dichiarazione (sistema con le cosiddette bollette di
scorta), obbligo di autorizzazione che abilita all’accettazione di rifiuti speciali in
Svizzera (esecuzione da parte dei Cantoni) e controllo all’esportazione (esecuzione
da parte della Confederazione).
7.7
Ordinanza del 26 agosto 1998 sul risanamento dei siti inquinati (Ordinanza sui
siti contaminati, OSiti), RS 814. 680
Applicazione dell’art. 32c LPAmb. L’ordinanza definisce i «siti contaminati» quali
«siti inquinati che devono essere risanati» perché pericolosi per l’ambiente. Punti
chiave della normativa: accertamenti necessari nei siti inquinati (obbligo
d’indagine); criteri quantificabili per valutare il fabbisogno di sorveglianza e di risanamento; criteri per valutare l’urgenza di un risanamento e definire gli obiettivi
del risanamento. L’obbligo di risanamento – come pure l’impegno ad adottare ulteriori provvedimenti (indagine, sorveglianza) – incombe in genere al titolare del sito
inquinato, ossia al proprietario del fondo, a prescindere da chi ha effettivamente
causato la contaminazione.
Occorre distinguere tra la persona alla quale incombe l’obbligo di eseguire i provvedimenti e la persona soggetto dell’obbligo di assumere i costi. A tal fine, è determinante direttamente e unicamente
l’art. 32d LPAmb.
L’OSiti definisce inoltre le condizioni alle quali è ammesso costruire e trasformare
edifici e impianti nei siti inquinati.
7.8
Rimandi
Doveri del detentore di determinati rifiuti pericolosi per l’ambiente Ö Osost (diverse disposizioni di cui agli allegati 3 e 4 della stessa)
Corpi di animali, scarti provenienti dalla macellazione e simili Ö Ordinanza del 23
giugno 2004 concernente l’eliminazione dei sottoprodotti di origine animale
(OESA), RS 916.441.22 (secondo la raccolta sistematica delle leggi rientra nel diritto agrario)
Cfr. anche Linee direttrici per la gestione dei rifiuti in Svizzera, SRU n. 51 (giugno
1986); Abfallkonzept für die Schweiz, SRU n. 173 (febbraio 1992).
31
8.
Deterioramento del suolo
8.1
Definizione legale ed elementi principali contemplati nella normativa della
LPAmb
«Per deterioramento del suolo si intendono le modificazioni fisiche, chimiche o
biologiche delle caratteristiche naturali del suolo. Per suolo si intende soltanto lo
strato superficiale di terra, in quanto mobile e adatto alla crescita delle piante» (art.
7 cpv. 4bis).
Il capitolo sulla protezione del suolo si fonda – come le prescrizioni LPAmb sulla
protezione contro le immissioni – sul principio dei due livelli (cfr. cap. 1.2).
Livello 1 (art. 33, titolo: «Misure contro il deterioramento del suolo»): a tenore della legge «le misure intese a conservare a lungo termine la fertilità del suolo proteggendolo da deterioramenti di natura chimica o biologica figurano nelle prescrizioni
esecutive della legge federale sulla protezione delle acque, nonché nelle prescrizioni esecutive sulla protezione contro le catastrofi, sulla lotta contro l’inquinamento
atmosferico, sull’utilizzazione di sostanze e organismi, sui rifiuti e sulle tasse
d’incentivazione» (cpv. 1). Occorre inoltre limitare il deterioramento della struttura
fisica del suolo in modo tale da non comprometterne la fertilità (cpv. 2 primo periodo, con la precisazione che «questa disposizione non vale per l’uso edilizio del
suolo»). Il Consiglio federale può emanare prescrizioni più dettagliate sulle «misure contro i deterioramenti di natura fisica quali l’erosione o il costipamento»
(cpv. 2 secondo periodo).
Livello 2 (art. 34, titolo: «Ulteriori misure in caso di suoli deteriorati»): se la fertilità del suolo non è più garantita a lungo termine, «i Cantoni, d’intesa con la Confederazione, inaspriscono nella necessaria misura le prescrizioni sulle esigenze
relative alla dispersione delle acque di scarico, sulle limitazioni delle emissioni di
impianti, sull’impiego di sostanze e organismi o sul deterioramento fisico del suolo» (cpv. 1; gli altri due capoversi concernono le limitazioni dell’utilizzazione e i
provvedimenti di risanamento di cui al cap. 8.2).
Descrizione della funzione dei valori indicativi e dei valori di risanamento applicabili ai suoli deteriorati (art. 35; cfr. anche le considerazioni seguenti relative all’ordinanza contro il deterioramento del suolo).
8.2
Ordinanza del 1° luglio 1998 contro il deterioramento del suolo (O suolo),
RS 814.12
Elenca i requisiti necessari affinché il suolo sia considerato fertile, incluso il requisito di non mettere in pericolo la salute dell’uomo e degli animali che lo ingeriscono direttamente (art. 2 cpv. 1).
32
Nell’ambito dei deterioramenti non fisici del suolo l’ordinanza interviene con tre
parametri: valori indicativi, valori di guardia e valori di risanamento (art. 5; allegato 1 [sostanze nocive inorganiche] e allegato 2 [sostanze nocive organiche]).
ƒ
I valori indicativi servono a proteggere a lungo termine e a titolo preventivo
l’ecosistema del suolo. Il loro superamento va contrastato con un inasprimento
delle misure alla fonte (art. 8); senza conseguenze per l’utilizzazione dei fondi
inquinati.
ƒ
Dal superamento di un valore di guardia si può desumere un eventuale pericolo
per l’uomo, la fauna o la flora (art. 2 cpv. 5). Bisogna valutare di volta in volta
se esiste un pericolo concreto. L’autorità esecutiva cantonale deve, se del caso,
limitare nella misura necessaria l’utilizzazione del suolo (art. 9).
ƒ
I valori di risanamento evidenziano un deterioramento del suolo che mette in
pericolo la salute dell’uomo, la fauna o la flora. «Se in una determinata regione
i valori di risanamento sono superati, il Cantone vieta le utilizzazioni interessate» (art. 10 cpv. 1). «Nelle regioni destinate dalla pianificazione del territorio
all’utilizzazione orticola, agricola o forestale il Cantone ordina misure atte a ridurre il grado di deterioramento del suolo al di sotto dei valori di risanamento
in modo da rendere possibile la prevista utilizzazione conforme agli usi locali
senza pericolo per l’uomo, gli animali o le piante» (art. 10 cpv. 2; l’obbligo effettivo di risanamento si limita quindi a tale criterio).
Le disposizioni previste dall’ordinanza in materia di deterioramenti fisici del suolo
(art. 6, titolo «Prevenzione del costipamento e dell’erosione del suolo») concernono essenzialmente l’utilizzazione del suolo a scopi agricoli (cfr. allegato 3: Valori
indicativi per l’erosione di superfici coltive), ma sono in parte applicabili anche ad
altri contesti (esempi: modifiche del terreno, costruzione di strade).
L’O suolo disciplina inoltre l’utilizzazione del suolo asportato e recita: «Chi asporta suolo deve utilizzarlo in modo da poterlo reimpiegare come suolo» (art. 7).
8.3
Rimandi
Deterioramento del suolo
ƒ
causato da concimi Ö Osost allegato 4.5 (cfr. cap. 5.2)
ƒ
causato da materie ausiliarie dell’agricoltura Ö cap. 17.1
33
9.
Prevenzione di incidenti rilevanti, protezione contro le catastrofi
9.1
Oggetto ed elementi principali dell’ordinamento ai sensi della LPAmb
L’art. 10 LPAmb (titolo: «Protezione dalle catastrofi») concerne gli impianti «che,
in caso di eventi straordinari, possono provocare ingenti danni all’uomo o al suo
ambiente». Sono pertanto incluse in particolare le acque. Il fulcro dell’ordinamento
è costituito dall’obbligo per il titolare dell’impianto di adottare le misure preventive necessarie. Altri aspetti salienti sono l’obbligo di notifica cui sono assoggettati i
titolari dell’impianto in caso di incidente e «gli organi di protezione dalle catastrofi» finanziati dai Cantoni. L’art. 10 LPAmb conferisce inoltre al Consiglio federale
la competenza di vietare, in via d’ordinanza, determinati procedimenti di produzione o sistemi di deposito.
9.2
Ordinanza del 27 febbraio 1991 sulla protezione contro gli incidenti rilevanti
(OPIR), RS 814.012
Quest’ordinanza d’esecuzione dell’art. 10 LPAmb si fonda sul principio dell’autoresponsabilità controllata.
Il suo campo d’applicazione si estende, da un lato, alle aziende nelle quali i quantitativi soglia per le sostanze pericolose (inclusi i rifiuti speciali) sono superati o nelle quali viene eseguita un’attività mediante microrganismi di determinate classi, e,
dall’altro, alle seguenti vie di trasporto: Reno, linee ferroviarie e strade di grande
transito (art. 1, parzialmente in combinato disposto con l’allegato 1.1), nella misura
in cui servono al trasporto di merci pericolose. L’OPIR concerne pertanto anche le
questioni legate alla sicurezza nelle gallerie.
Misure di sicurezza generali da adottare sia per le aziende sia per le vie di comunicazione (art. 3 e allegato 2). Misure particolari di sicurezza per le aziende con un
determinato potenziale di rischio (art. 4 e allegato 3).
Prescrizioni sulla procedura (art. 5 segg.): breve rapporto del detentore (azienda o
via di comunicazione) sulla valutazione dei rischi, esame e valutazione del rapporto
da parte dell’autorità esecutiva; eventuale decisione di quest’ultima di chiedere al
detentore di allestire e presentare un’analisi dei rischi approfondita (in base ai criteri di cui all’allegato 4); eventuale imposizione di altre misure di sicurezza.
Comportamento del detentore in caso di incidente rilevante (art. 11). Compiti dei
Cantoni (art. 12 segg.), tra cui informazione e allerta della popolazione interessata.
9.3
Direttive
L’art. 22 OPIR concede all’UFAFP la possibilità di emanare direttive per concretizzare le disposizioni dell’ordinanza. Su tale base è stato pubblicato un manuale
sugli incidenti rilevanti, articolato in tre parti e non disponibile in italiano: direttive
34
per le imprese che lavorano con sostanze, prodotti o rifiuti speciali (Richtlinien für
Betriebe mit Stoffen, Erzeugnissen oder Sonderabfällen, 1991 [in revisione]), direttive per le aziende che lavorano con microrganismi (Richtlinien für Betriebe mit
Mikroorganismen, 1992 [in revisione]), direttive per le vie di trasporto (Richtlinien
für Verkehrswege, 1992). A queste si sono nel frattempo aggiunte le due direttive
«Criteri di valutazione I concernenti l'ordinanza sulla protezione contro gli incidenti rilevanti» (1996) e «Criteri di valutazione II concernenti l'ordinanza sulla protezione contro gli incidenti rilevanti» (2001) nonché altri aiuti all’esecuzione, non
citati espressamente dal presente documento.
9.4
Rimandi
Deposito e travaso di liquidi nocivi alle acque Ö cap. 13.3
Impianti di trasporto in condotta per combustibili e carburanti liquidi o gassosi Ö
cap. 26.1
Cfr. anche cap. 7.6, cap. 19.2, cap. 20.2, cap. 21.4 e cap. 22.4 (trasporto di rifiuti
speciali e di merci pericolose).
10.
Esame dell’impatto sull’ambiente
10.1
Essenza ed elementi principali della normativa
Rifacendosi ai principi della prevenzione e della valutazione globale degli effetti
(art. 1 cpv. 2 e art. 8 LPAmb), l’art. 9 LPAmb prevede un esame dell’impatto
sull’ambiente (EIA) per i progetti che «possono gravare notevolmente l’ambiente»
(cpv. 1). Si tratta di un metodo a fini decisionali adottato nell’ambito della procedura prevista, che viene attivato dalla domanda inoltrata da un costruttore che necessita di una concessione, di un’approvazione dei piani o di un permesso di
costruzione per realizzare il suo progetto. Le disposizioni legali relative all’EIA
sono caratterizzate dall’obbligo qualificato di cooperare cui è assoggettato il richiedente nell’ambito della raccolta delle basi necessarie (compilazione del rapporto d’impatto ambientale), dal coinvolgimento dei servizi della protezione
dell’ambiente (UFAFP e servizio cantonale specializzato) nel processo decisionale
e dall’apertura della procedura alla popolazione.
Aspetti principali degli otto capoversi dell’art. 9 LPAmb (oltre a decretare
l’obbligo dell’EIA come tale): (1) mandato al Consiglio federale di designare mediante ordinanza gli impianti assoggettati all’obbligo dell’EIA; (2) requisiti generali che il rapporto del richiedente deve soddisfare; (3) obbligo di addurre una
giustificazione per i progetti concernenti gli impianti pubblici e privati concessionati; (4) compiti dei rispettivi servizi per la protezione dell’ambiente in relazione
35
all’allestimento delle basi decisionali e alla decisione stessa; (5) possibilità per tutti
di consultare il rapporto d’impatto ambientale e i risultati dell’EIA (principio di
trasparenza).
10.2
Ordinanza del 19 ottobre 1988 concernente l’esame dell’impatto sull’ambiente
(OEIA), RS 814.011
Definizione di 73 tipi di impianti assoggettati all’obbligo dell’EIA. Struttura
dell’allegato all’ordinanza: trasporti – energia – costruzioni idrauliche – smaltimento dei rifiuti – costruzioni e impianti militari – sport, turismo e tempo libero –
industria – altri impianti (tra cui ad es. grandi miglioramenti e grandi centri commerciali).
Precisazioni sull’obbligo legale di eseguire un EIA non solo prima di costruire
nuovi impianti ma anche prima di procedere alla modificazione di impianti esistenti
(art. 2 [in particolare: limitazione a cambiamenti sostanziali]).
Oggetto dell’esame: conformità del progetto con le prescrizioni del diritto federale
in materia di protezione ambientale, incluse la protezione della natura e del paesaggio, la protezione delle acque, la salvaguardia delle foreste, la caccia e la pesca
(art. 3). Occorre inoltre tenere conto della pianificazione del territorio (art. 9
cpv. 4).
Fasi della stesura del rapporto: indagine preliminare, capitolato d’oneri e indagine
principale (art. 8); contenuto del rapporto (art. 9 seg.); parere del servizio competente (art. 12; art. 13 cpv. 1 e 2); valutazione da parte del servizio competente della
conformità del progetto al diritto ambientale e notifica in tal senso all’autorità decisionale (art. 13 cpv. 3); svolgimento dell’esame da parte di quest’ultima, decisione
(artt. 17 – 19); coordinamento con altre autorizzazioni per progetti analoghi (art.
21 seg.).
L’OEIA disciplina inoltre diversi aspetti procedurali, concernenti in particolare la
trasparenza dell’EIA.
10.3
Rimandi
Esame dell’impatto sull’ambiente dei piani di utilizzazione Ö cap. 16.2
Handbuch Umweltverträglichkeitsprüfung UVP (1990; attualmente oggetto di revisione, disponibile solo in tedesco e francese). Si tratta di direttive emanate
dall’UFAFP che fungono da ausilio metodico (cfr. art. 9 cpv. 2 LPAmb e art. 10
OEIA).
L’UFAFP ha pubblicato, nella serie «Mitteilungen zur UVP/Informations concernant l’EIE» (1989 segg.), altri aiuti all’esecuzione sotto forma di direttive.
36
11.
Altri aspetti disciplinati dalla LPAmb (panoramica)
Servizi della protezione dell’ambiente federali (UFAFP) e cantonali (art. 42)
Monitoraggio ambientale da parte di Confederazione e Cantoni (art. 44)
Informazione e consulenza da parte delle autorità (art. 6)
Collaborazione tra autorità ed economia (art. 41a, concerne tra l’altro gli accordi
settoriali)
Competenza del Consiglio federale di creare, per via d’ordinanza, una normativa
quadro per l’introduzione volontaria di emblemi ecologici (ecomarchi) e di sistemi
aziendali di gestione ambientale (art. 43a; non esistono ancora disposizioni esecutive in materia)
Possibilità di delegare compiti esecutivi a privati (art. 43)
Misure federali di incentivazione della formazione e del perfezionamento delle persone incaricate di svolgere compiti esecutivi e misure di sostegno alla ricerca e allo
sviluppo di tecnologie atte a ridurre il carico ambientale (art. 49)
Contributi federali per incentivare la cooperazione internazionale nel campo della
protezione dell’ambiente (art. 53).
37
Parte II
Protezione dell’ambiente negli altri settori
del diritto federale
12.
Ingegneria genetica
12.1
Legge federale del 21 marzo 2003 sull’ingegneria genetica nel settore non
umano (legge sull’ingegneria genetica, LIG), RS 814.91
Scopo e campo d’applicazione
La LIG si propone di «proteggere l’uomo, la fauna e l’ambiente dagli abusi
dell’ingegneria genetica» e al contempo di «servire al bene dell’uomo, della fauna
e dell’ambiente nell’applicazione» di questa tecnologia (art. 1 cpv. 1).
La legge si applica «all’utilizzazione di animali, vegetali e altri organismi geneticamente modificati, nonché dei loro metaboliti e dei loro rifiuti» (art. 3 cpv. 1). Ai
prodotti ottenuti da organismi geneticamente modificati sono applicabili unicamente le norme relative all’etichettatura e all’informazione (art. 3 cpv. 2). La LIG definisce il concetto chiave di «organismi geneticamente modificati» (OGM) all’art. 5
cpv. 2 riprendendo quella dell’art. 7 cpv. 5ter LPAmb (citata al cap. 6.1).
Disciplinamento dell’utilizzazione di organismi geneticamente modificati
Le disposizioni fondamentali della LIG (artt. 6 – 19) ricalcano essenzialmente, dal
punto di vista materiale e da quello dell’obbligo di autorizzazione e di notifica, le
prescrizioni della LPAmb sull’utilizzazione degli organismi in generale (cfr. cap.
6.1). Tuttavia, presentano anche alcune particolarità, tra cui le più rilevanti sono:
ƒ
Le modificazioni del materiale genetico di animali e piante mediante tecniche
d’ingegneria genetica sono ammesse nella misura in cui non ledono la dignità
della creatura (art. 120 cpv. Cost. [su cui poggia l’art. 8 cpv. 1 primo periodo
LIG]). La dignità è lesa segnatamente «se le caratteristiche, le funzioni o i modi
di vita specifici della specie sono sensibilmente pregiudicati e non vi sono interessi degni di protezione che lo giustifichino» (art. 8 cpv. 1 secondo periodo).
Per la valutazione del pregiudizio si deve «tener conto della differenza tra fauna
e flora» (terzo periodo); ciò implica che un pregiudizio recato alla fauna è molto più grave di un pregiudizio alla flora. Tra gli interessi degni di protezione
(cpv. 2) vi è, accanto alla salute dell’uomo e degli animali, anche l’incremento
del sapere.
38
ƒ
Le condizioni per il rilascio dell’autorizzazione di emissione deliberata
nell’ambiente prevedono che i risultati auspicati non possono essere ottenuti
mediante esperimenti in sistemi chiusi (prova del bisogno) e che parallelamente
l’esperimento deve fornire un contributo alla ricerca sulla biosicurezza degli
organismi geneticamente modificati (art. 6 cpv. 2 lett. a e b).
ƒ
Per garantire la libera scelta del consumatore, i produttori di alimenti e di altri
prodotti che contengono organismi geneticamente modificati devono provvedere ad etichettarli apponendo l’indicazione «geneticamente modificato» (art. 17
cpv. 1; nei capoversi successivi figurano i dettagli).
La LIG rinvia inoltre ai principi di prevenzione e di causalità (art. 2).
12.2
Disposizioni esecutive a livello di ordinanza
Ordinanza sull’impiego confinato (OIConf) e ordinanza sull’emissione deliberata
nell’ambiente (OEDA)
L’OIConf e l’OEDA sono state pensate come ordinanze d’esecuzione delle prescrizioni della LPAmb sull’utilizzazione di organismi (cfr. cap. 6.1). Dalla loro revisione, entrata in vigore il 19 novembre 2003, servono anche all’esecuzione della
LIG.
Determinate prescrizioni dell’OIConf servono anche all’esecuzione della legge del 18 dicembre
1970 sulle epidemie (RS 818.101) mentre singole disposizioni dell’OEDA servono all’attuazione
della Convenzione sulla biodiversità (cfr. cap. 33.4) e della legge federale del 6 ottobre 1995 sugli
ostacoli tecnici al commercio (RS 946.51).
Per i principali oggetti retti da queste due ordinanze si rinvia al cap. 6.2. Entrambi
gli atti normativi verranno modificati tra breve. Le modifiche serviranno tra l’altro
all’esecuzione della LIG (ultimo aggiornamento: inizio 2005).
Ordinanza del 3 novembre 2004 sui movimenti transfrontalieri di organismi
geneticamente modificati (Ordinanza di Cartagena, OCart), RS 814.912.21
L’ordinanza contempla le prescrizioni organizzative necessarie all’attuazione del
pertinente trattato internazionale (Protocollo di Cartagena, cfr. cap. 33.5). Le disposizioni concernono essenzialmente la documentazione che accompagna i movimenti transfrontalieri di OGM (art. 4 in combinato disposto con l’art. 3 lett. c),
l’obbligo di autorizzazione per l’importazione di OGM in Svizzera (art. 5 [rinvio
all’obbligo di autorizzazione secondo l’OIConf e l’OEDA]), l’obbligo per
l’esportatore di ottenere previamente l’accordo dell’autorità competente del Paese
destinatario (art. 6 cpv. 1), i requisiti minimi applicati alle domande d’autorizzazione d’esportazione (art. 6 cpv. 2 in combinato disposto con l’allegato 1) e i compiti dell’UFAFP nel campo dell’attuazione delle norme del Protocollo relative allo
scambio internazionale di informazioni.
39
12.3
L’ingegneria genetica in altri settori (rimando)
Anche in altri campi legislativi vi sono prescrizioni che trattano problematiche già
oggetto della LIG: protezione degli animali, agricoltura, alimenti, lotta contro le
malattie (legge sulle epidemie) e prodotti chimici (cfr. a questo proposito cap. 5.4
in fine).
A questo proposito la LIG precisa: «sono fatte salve le prescrizioni più severe previste da altre leggi federali che abbiano lo scopo di proteggere l’uomo, la fauna e
l’ambiente contro i pericoli o i pregiudizi dovuti a organismi geneticamente modificati» (art. 4).
13.
Acque, pesca
13.1
Legge federale del 24 gennaio 1991 sulla protezione delle acque
(LPAc), RS 814.20
Campo d’applicazione: tutte le acque, superficiali o sotterranee (art. 2). Per acque
superficiali s’intendono anche l’alveo con fondali e scarpate, compresi i loro insediamenti animali e vegetali (art. 4).
Lo scopo principale della LPAc è la prevenzione e la rimozione degli effetti pregiudizievoli (art. 1 prima parte del periodo, art. 3 [obbligo di diligenza] e titolo secondo gli artt. 6 – 44). Enumerazione degli interessi da proteggere (art. 1 seconda
parte del periodo): salute dell’uomo, degli animali e delle piante; approvvigionamento di acqua potabile e industriale; conservazione dei biotopi naturali per la fauna e la flora indigene; salvaguardia delle acque come elementi del paesaggio;
conservazione delle acque ittiche; irrigazione agricola; funzione di svago e ristoro;
funzione naturale del ciclo idrologico.
La legge distingue tra salvaguardia della qualità delle acque (artt. 6 – 28), mantenimento di adeguati deflussi residuali (artt. 29 – 36) e prevenzione di altri effetti
pregiudizievoli alle acque (artt. 37 – 44).
La sezione «Immissione, introduzione e infiltrazione di sostanze» (artt. 6 – 9) poggia sul principio secondo cui è vietato introdurre direttamente o indirettamente o
lasciare infiltrare nelle acque sostanze che possono inquinarle. Le acque di scarico
inquinate devono essere trattate e possono essere immesse o lasciate infiltrare solo
previa autorizzazione. Il Consiglio federale stabilisce le condizioni di rilascio
dell’autorizzazione (ordinanze) e i requisiti in materia di qualità delle acque. Per
quanto riguarda l’eliminazione delle acque di scarico non inquinate, la LPAc privilegia l’infiltrazione rispetto all’immissione (soggetta ad autorizzazione) nelle acque
40
superficiali. I Cantoni sono tenuti a prevedere una pianificazione dello smaltimento
delle acque di scarico.
Il Consiglio federale ha il compito di emanare prescrizioni sulle «sostanze che, per
il modo in cui vengono impiegate, possono pervenire nelle acque e, in ragione delle
loro proprietà o delle quantità usate, possono inquinare le acque o nuocere al funzionamento degli impianti di evacuazione e di depurazione delle acque di scarico»
(art. 9 cpv. 2 lett. c; le disposizioni esecutive dettagliate figurano nell’Osost).
Sezione «Trattamento delle acque di scarico e sfruttamento del concime di fattoria»
(artt. 10 – 16): obbligo per i Cantoni di costruire canalizzazioni pubbliche e stazioni centrali di depurazione per le acque di scarico inquinate e di gestire questi impianti in modo economico (o di provvedere alla costruzione e all’esercizio
economico di tali impianti). Prescrizioni applicabili alle aziende con allevamento di
bestiame da reddito: la quantità di concime sparso per ettaro non deve superare
quella di tre unità di bestiame grosso-letame.
Nella sezione «Premesse relative all’evacuazione delle acque di scarico per
l’ottenimento di permessi di costruzione» la legge sancisce un divieto di massima
di costruzione o trasformazione di un edificio se non può essere garantita
l’evacuazione idonea delle acque di scarico (art. 17 seg.).
Le disposizioni che figurano nella sezione «Misure pianificatorie di protezione»
(artt. 19 – 21) obbligano i Cantoni a suddividere il loro territorio in settori di protezione delle acque a seconda dei pericoli che minacciano le acque superficiali e sotterranee. In special modo, per garantire l’approvvigionamento in acqua potabile i
Cantoni devono delimitare anche le zone e le aree di protezione delle acque sotterranee. Le prime servono a tutelare le captazioni d’acqua sotterranea esistenti, le seconde a garantire anche in futuro lo sfruttamento della falda freatica.
La sezione dedicata alle esigenze concernenti i «liquidi inquinanti» (artt. 22 – 26),
tra cui troviamo, oltre all’olio da riscaldamento e la benzina, anche sostanze chimiche liquide, prevede disposizioni fondamentali relative al deposito e al travaso (valori quadro per l'ordinanza menzionata al cap. 13.3) e il divieto di depositare tali
liquidi in «caverne-serbatoio» (naturali), se «rischiano di entrare in contatto diretto
con l’acqua di falda».
Obbligo di evitare il dilavamento dei fertilizzanti e dei prodotti fitosanitari
nell’ambito dello sfruttamento del suolo (art. 27).
Se i provvedimenti previsti agli artt. 7 – 27 non permettono di soddisfare le esigenze di qualità delle acque (art. 9 cpv. 1), i Cantoni provvedono affinché siano applicati provvedimenti supplementari alle acque medesime quali ad esempio l’apporto
di ossigeno (art. 28).
Obiettivi quantitativi di protezione delle acque in caso di prelievi da corsi d’acqua
che eccedono l’uso comune, quali sfruttamento della forza idrica, irrigazione e raf-
41
freddamento di centrali nucleari (artt. 29 – 36): obbligo d’autorizzazione, criteri
dettagliati per garantire deflussi minimi adeguati (non solo per i prelievi da corsi
d’acqua ma anche per i prelievi da laghi e da riserve di acque sotterranee), obbligo
per il titolare dell’autorizzazione di documentare il rispetto della portata di dotazione per mezzo di misurazioni.
Il capitolo «Prevenzione di altri effetti pregiudizievoli alle acque» (artt. 37 – 44)
prevede restrizioni agli interventi di arginatura, correzione, copertura o messa in
galleria di corsi d’acqua, il divieto di massima di introdurre sostanze solide nei laghi (anche se «non possono inquinare l’acqua») e prescrizioni relative
all’estrazione di ghiaia, sabbia e altri materiali (obbligo di autorizzazione volto a
preservare le acque di falda ed evitare effetti negativi sul bilancio in materiale detritico dei corsi d’acqua). Inoltre la LPAc obbliga i Cantoni a garantire a lungo
termine la protezione delle falde freatiche (principio di sostenibilità).
Finanziamento delle misure di protezione delle acque in base al principio di causalità (art. 3a e art. 60a [aggiunti nel 1997]), sovvenzioni federali [solo] per determinati scopi specifici (art. 61 segg.).
Adeguamento degli impianti esistenti al nuovo diritto entro i termini fissati nelle
disposizioni transitorie (art. 76 segg. relativi alla salvaguardia della qualità dei corsi d’acqua, art. 80 segg. relativi alla tutela quantitativa delle acque [risanamento di
fiumi e torrenti inquinati]).
13.2
Ordinanza del 28 ottobre 1998 sulla protezione delle acque (OPAc),
RS 814.201
L’OPAc concretizza le disposizioni della LPAc e stabilisce, per tutte le misure adottate nel pertinente campo d’applicazione, gli obiettivi ecologici fissati per le acque superficiali e sotterranee e le esigenze relative alla qualità dell’acqua (art. 1
seg.; allegati 1 e 2).
Il capitolo «Eliminazione delle acque di scarico» (artt. 3 – 17) esige in primo luogo
che gli organi d’esecuzione distinguano chiaramente tra acque di scarico inquinate
e non inquinate (art. 3) e che allestiscano un piano di smaltimento delle acque
(art. 4 seg.).
Le condizioni per ottenere un’autorizzazione a immettere acque di scarico inquinate in acque superficiali e nelle canalizzazioni pubbliche figurano all’art. 6 e 7 (in
combinato disposto con l’allegato 3). In determinate circostanze le condizioni generali di immissione devono essere inasprite: ad esempio se, in caso di immissione
diretta, le esigenze in materia di qualità delle acque non possono essere rispettate e
se l’immissione nelle canalizzazioni non permette più alla stazione di depurazione
(alla quale affluiscono le canalizzazioni) di soddisfare le esigenze di qualità applicate all’immissione in un ricettore naturale.
42
Ulteriori disposizioni relative all’immissione di acque di scarico inquinate (artt. 8 –
10): premesse in base alle quali è consentito, in via eccezionale, lasciar infiltrare
acque di scarico; trattamento delle acque di scarico di provenienza particolare (ad
es. produzione fuori suolo o «hors sol»), divieto di smaltimento dei rifiuti insieme
alle acque di scarico.
Disciplinamento della costruzione e dell’esercizio degli impianti per il trattamento
delle acque di scarico (artt. 11 – 17). Si richiede in particolare il convogliamento
separato delle acque di scarico inquinate e non inquinate e dell’acqua piovana in
caso di costruzione di nuovi edifici o di importanti modifiche a edifici esistenti (canalizzazione separata invece della consueta canalizzazione mista).
Disciplinamento dello smaltimento dei fanghi di depurazione (artt. 18 – 21; per
quanto concerne la fornitura di fanghi di depurazione come concime si rinvia alle
prescrizioni dell’allegato 4.5 Osost).
Esigenze per le aziende con allevamento di bestiame da reddito (artt. 22 – 28: concretizzazione delle prescrizioni relative allo sfruttamento del concime di fattoria).
Misure pianificatorie di protezione delle acque (artt. 29 – 32; allegato 4): tipologia
dei settori di protezione delle acque designati dai Cantoni; precisazioni sulla delimitazione delle zone e delle aree di protezione delle acque sotterranee (di competenza dei Cantoni), in particolare per evitare inquinamenti da sostanze chimiche nei
punti di captazione di acqua potabile; obbligo dei Cantoni di elaborare e di aggiornare costantemente le carte di protezione delle acque; prescrizioni complementari
relative a zone o aree determinate (misure di protezione, autorizzazione obbligatoria per determinati impianti e attività).
Il capitolo «Mantenimento di adeguati deflussi residuali» (artt. 33 – 41) prevede
principalmente precisazioni sugli articoli 29 e segg. (autorizzazione obbligatoria e
requisiti per il suo rilascio ai fini del prelievo di acqua) e sull’art. 83 della legge
(obbligo di risanamento in relazione a concessioni già esistenti).
Le altre disposizioni materiali dell’OPAc trattano i temi seguenti del capitolo «Prevenzione di altri effetti pregiudizievoli alle acque» della LPAc: spurgo e svuotamento di un bacino di accumulazione, estrazione di ghiaia, sabbia e altri materiali
dai corsi d’acqua e acqua di drenaggio proveniente da opere sotterranee.
13.3
Ordinanza del 1° luglio 1998 contro l’inquinamento delle acque con liquidi
nocivi (Oliq), RS 814.202
Classificazione dei liquidi nocivi alle acque in due classi in funzione della dannosità per l'uomo, gli animali e le piante, della biodegradabilità e della bioaccumulazione e di altre proprietà fisiche (art. 3 in combinato disposto con l’art. 2 cpv. 1).
Requisiti applicabili agli impianti adibiti al deposito e al travaso di combustibili,
carburanti e prodotti chimici liquidi; gli impianti che si trovano in zone particolar-
43
mente sensibili quali le zone di protezione delle acque sotterranee soggiacciono a
prescrizioni più severe (art. 4 e art. 5 segg.). Misure supplementari per i circuiti
(art. 8, applicabile in particolare alle termopompe). Salvo determinate eccezioni, gli
impianti summenzionati sono soggetti all’obbligo di autorizzazione (art. 10). I Cantoni tengono un catasto degli impianti soggetti ad autorizzazione (art. 12). Prescrizioni relative all’esercizio, alla manutenzione, alla revisione e al controllo degli
impianti (art. 13 e segg.).
13.4
Legge federale del 22 dicembre 1916 sull’utilizzazione delle forze idriche
(LUFI), RS 721.80
Tra i requisiti per il rilascio di una concessione vi sono la conservazione della bellezza paesaggistica (art. 22) e la presa in considerazione degli interessi della pesca
(art. 23). In particolare, l’art. 22 cpv. 1 prevede che «le bellezze naturali devono esser possibilmente rispettate, e conservate intatte se l’interesse pubblico prevalente
lo richieda», mentre secondo il capoverso 2 gli impianti «devono essere costruiti in
modo da non guastare, o da guastare il meno possibile, il paesaggio».
13.5
Ordinanza del 25 ottobre 1995 sull’indennizzo delle perdite subite
nell’utilizzazione delle forze idriche (OIFI), RS 721.821
L’ordinanza disciplina il versamento di indennità per «compensare perdite sostanziali subite da una comunità nell’utilizzazione delle forze idriche come conseguenza della conservazione e della messa sotto tutela di un paesaggio d’importanza
nazionale meritevole di protezione» ai sensi della LPN. A tal fine, non è necessario
che il paesaggio sia già stato classificato in un inventario federale (artt. 1 – 3).
La comunità avente diritto deve dimostrare in modo attendibile che l’utilizzazione
delle forze idriche è possibile e deve provvedere a mettere sotto tutela effettiva il
paesaggio meritevole di protezione. La messa sotto tutela deve essere illimitata nel
tempo in una forma vincolante per i proprietari fondiari e deve impedire tutti gli interventi che potrebbero pregiudicare il valore del paesaggio (artt. 4 e 5).
13.6
Legge e ordinanza sulla sistemazione dei corsi d’acqua
Legge federale del 21 giugno 1991 sulla sistemazione dei corsi d’acqua, RS 721.100
Lo scopo della legge è la protezione contro le piene (art. 1), che i Cantoni devono
garantire con l’adozione di misure che rispettano l’equilibrio e l’assetto naturale
(art. 2 segg.). La Confederazione può concedere aiuti finanziari ai Cantoni con capacità finanziaria media o debole in vista di ristabilire l’equilibrio naturale in acque
pregiudicate dall’esecuzione di lavori (art. 7).
44
Ordinanza del 2 novembre 1994 sulla sistemazione dei corsi d’acqua (OSCA),
RS 721.100.1
L’ordinanza unisce la protezione contro le piene e gli obiettivi ecologici della legge
affidando ai Cantoni il compito di designare le regioni pericolose e di fissare lo
spazio riservato alle acque in modo da «garantire la protezione contro le piene e il
mantenimento delle funzioni naturali delle acque» (art. 21 cpv. 2; a seconda della
portata del corso d’acqua si può trattare di una fascia larga 5 – 10 m lungo entrambe le rive). I Cantoni «tengono conto delle regioni pericolose e dello spazio riservato alle acque nei piani direttori e di utilizzazione nonché nelle loro altre attività
d'incidenza territoriale» (art. 21 cpv. 3). Le superfici agricole toccate dalle misure
di pianificazione del territorio possono essere attribuite alle superfici di compensazione ecologica.
13.7
Legislazione sulla pesca
Legge federale del 21 giugno 1991 sulla pesca (LFSP), RS 923.0
Obiettivi perseguiti: preservare condizioni di vita favorevoli per le specie indigene
di pesci, gamberi e organismi che servono loro da nutrimento e assicurare a lungo
termine lo sfruttamento delle popolazioni di pesci e di gamberi (art. 1). Campo
d’applicazione: acque pubbliche e private (art. 2). Principi che reggono le ordinanze del Consiglio federale e le prescrizioni cantonali in materia di cattura dei pesci e
dei gamberi e di protezione delle specie (artt. 3 – 6).
Misure volte alla preservazione, al miglioramento e al ripristino dei biotopi (art. 7).
Obbligo di autorizzazione per interventi tecnici che possono pregiudicare gli interessi della pesca quali ad esempio l’utilizzazione delle forze idriche, la correzione
di fiumi e ruscelli, il dissodamento ripuale, la regolazione dei laghi, l’estrazione di
materiale, il prelievo e la reimmissione di acqua, il drenaggio agricolo (art. 8).
Provvedimenti per i nuovi impianti e per quelli esistenti (art. 9 e 10).
Ordinanza del 24 novembre 1993 concernente la legge federale sulla pesca (OLFP),
RS 923.01
Disposizioni volte alla protezione delle specie (durata minima dei divieti di pesca,
lunghezze minime). Obbligo di autorizzazione per l’importazione e l’immissione di
pesci e gamberi allogeni o di altre regioni.
Avvertenza: oltre all’OLFP, sono state emanate altre disposizioni d’attuazione della
LFSP nonché prescrizioni in materia di pesca che concernono determinati laghi e
fiumi; a questo proposito si veda l’indice della RU/RS, sezioni 923 e 0.923.
45
13.8
Rimandi
Protezione delle acque
ƒ
quale criterio per la determinazione dei valori limite delle immissioni per inquinamenti atmosferici Ö art. 14 lett. d LPAmb (cfr. cap. 1.2)
ƒ
in relazione ai detersivi, ai prodotti di pulizia, ai prodotti fitosanitari, ai concimi
ecc. Ö Osost allegato 4 (per un sommario cfr. cap. 5.2)
ƒ
pianificazione territoriale Ö cap. 16.1
ƒ
agricoltura Ö cap. 17.1
ƒ
trasporti Ö cap. 19.2 e 19.3, Ö cap. 22
ƒ
impianti di trasporto in condotta (pipelines) Ö cap. 26.1
Requisiti applicati alla qualità dell’acqua potabile Ö Ordinanza del DFI del 26 giugno 1995 sulle sostanze estranee e sui componenti presenti negli alimenti (OSoE),
RS 817.021.23
14.
Natura e paesaggio, caccia
14.1
Legge federale del 1° giugno 1966 sulla protezione della natura e
del paesaggio (LPN), RS 451
Scopo e obbligo generale di ponderazione degli interessi (nel caso particolare)
L’obiettivo principale della legge è la conservazione e la tutela delle caratteristiche
del paesaggio, dell’aspetto degli abitati, dei luoghi storici, delle rarità naturali e dei
monumenti culturali del Paese nonché la protezione della fauna e della flora indigene, della loro diversità biologica e del loro spazio vitale naturale (art. 1; l’ultimo
punto è stato aggiunto nella LPN al momento dell’entrata in vigore della LIG [21
marzo 2003]). Nelle considerazioni che seguono sono omesse la protezione del paesaggio e la conservazione dei monumenti storici.
Protezione della natura e del paesaggio nell’«adempimento dei compiti della Confederazione», «in particolare: a. elaborazione di progetti, costruzione e modificazione di opere e di impianti da parte della Confederazione, degli stabilimenti e
delle aziende federali, quali gli edifici e gli impianti dell’Amministrazione federale,
le strade nazionali, gli edifici e gli impianti delle Ferrovie federali svizzere; b. rilascio di concessioni e di permessi, ad esempio per la costruzione e l’esercizio di impianti di trasporto e di comunicazione (compresa l’approvazione dei piani), di
opere e impianti per il trasporto di energie, liquidi, gas o per la trasmissione di notizie, come pure la concessione di permessi di dissodamento; c. assegnazione di
sussidi [in questa sede esclusivamente federali] a piani di sistemazione, opere e
46
impianti, come bonifiche fondiarie, risanamenti di edifici agricoli, correzioni di
corsi d’acqua, impianti idraulici di protezione e impianti di comunicazione (art. 2
cpv. 1)». Le decisioni delle autorità cantonali riguardo a progetti verosimilmente
realizzabili solo con contributi federali sono «equiparate all’adempimento di compiti della Confederazione» (art. 2 cpv. 2) ».
Obbligo delle autorità federali come pure di quelle cantonali e, pertanto, comunali
(dettaglio spesso dimenticato) di proteggere la natura e il paesaggio negli ambiti
summenzionati subordinando le concessioni e i permessi a condizioni o oneri e,
ove predomini in essi l’interesse generale, negando l’autorizzazione (art. 3 [che
precisa semplicemente la disposizione dell’art. 78 cpv. 2 Cost.]). A questo proposito è opportuno rilevare un aspetto spesso tralasciato nella prassi: il dovere di ponderare gli interessi vige anche se le ripercussioni negative di un progetto non
toccano una regione alla quale è stato attribuito uno statuto di protezione particolare mediante iscrizione in un inventario di oggetti (naturali o paesaggistici) da proteggere (art. 3 cpv. 3).
Protezione delle specie e dei biotopi
Protezione delle specie: obbligo di un permesso per la raccolta di piante selvatiche
e la cattura di animali (art. 19). Base legale delle disposizioni che garantiscono, a
livello di ordinanza, la protezione integrale di determinate specie rare o minacciate
(art. 20; esempi di divieti, cfr. cap. 14.2). Obbligo di autorizzazione per l’acclimatazione di specie animali e vegetali forestiere (art. 23).
Protezione dei biotopi: «L’estinzione di specie animali e vegetali indigene
dev’essere prevenuta mediante la conservazione di spazi vitali sufficienti (biotopi)
e altri provvedimenti adeguati» (art. 18 cpv. 1 primo periodo; il secondo periodo
esige che si tenga conto degli interessi agricoli e forestali degni di protezione). Devono essere segnatamente protetti le zone ripuali, le praterie a carice e le paludi, le
fitocenosi forestali rare, le siepi, i boschetti in terreni aperti, i prati secchi e altri siti
che nell’equilibrio naturale «hanno una funzione compensatrice o presentano condizioni favorevoli alle biocenosi» (cpv. 1bis). Se non è possibile evitare interventi
occorrono misure compensatorie (cpv. 1ter).
«Nella lotta contro gli insetti, specialmente con sostanze velenose, si baderà a non compromettere le
specie animali e vegetali meritevoli di protezione» (art. 18 cpv. 2).
In questo contesto è opportuno sottolineare lo statuto di protezione particolare della
vegetazione ripuale (spesso ignorato in passato, soprattutto nei progetti di costruzione stradale): «La vegetazione ripuale (canneti, giuncheti, vegetazioni golenali e
biocenosi forestali) non dev’essere dissodata, sotterrata né altrimenti annientata»
(art. 21 cpv. 1). L’autorità cantonale può autorizzare in via eccezionale, per progetti che non possono essere realizzati altrove, la rimozione della vegetazione ripuale
nei casi ammessi dalla legislazione sulla polizia delle opere idrauliche o da quella
47
sulla protezione delle acque (art. 22 cpv. 2). Nella misura consentita dalle circostanze, i Cantoni provvedono alla ricostituzione della vegetazione ripuale sulle rive
che ne sono sprovviste (art. 21 cpv. 2).
Inoltre, la LPN – che nella raccolta sistematica delle leggi è messa in relazione agli
inventari ma che, dal punto di vista materiale, concerne anche altri ambiti – obbliga
i Cantoni a prevedere «nelle regioni sfruttate intensivamente all’interno e
all’esterno degli insediamenti una compensazione ecologica con boschetti campestri, siepi, cespugli ripuali o altra vegetazione conforme alla natura e al sito». A tal
fine, devono tener conto degli interessi dell’utilizzazione agricola (art. 18b cpv. 2).
Zone protette inventariate (escluso il caso particolare delle paludi e delle zone
palustri)
Compilazione da parte del Consiglio federale degli inventari degli oggetti (paesaggi e biotopi) d’importanza nazionale (art. 5, art. 18a cpv. 1, art. 23b cpv. 3), compilazione da parte dei Cantoni degli inventari dei biotopi d’importanza regionale e
locale (art. 18b cpv. 1).
L’importanza attribuita agli oggetti iscritti in un inventario nazionale nella ponderazione degli interessi risulta molto chiaramente dall’art. 6 (titolo marginale: «Importanza dell’inventario») che recita: «il principio secondo il quale un oggetto
dev’essere conservato intatto non soffre deroghe nell’adempimento dei compiti
della Confederazione, sempreché non s’opponga un interesse equivalente o maggiore, parimente d’importanza nazionale» (cpv. 2).
Paludi e zone palustri
Dal 1° febbraio 1996 la LPN contempla anche disposizioni per l’attuazione
dell’iniziativa di Rothenturm (adottata il 6 dicembre 1987), oggi integrata nell’art.
78 cpv. 5 Cost. In virtù di questa disposizione, le paludi e le zone palustri di particolare bellezza e d’importanza nazionale godono di una protezione quasi assoluta,
che non lascia spazio alla ponderazione degli interessi nei casi particolari.
Per quanto riguarda la protezione delle paludi, la legge rinvia alle prescrizioni che
si applicano anche ad altri biotopi (art. 23a). Per quanto attiene alle zone palustri:
definizione di «zona palustre» e di «zona palustre di particolare bellezza e d'importanza nazionale» (art. 23b cpv. 1 e 2); designazione da parte del Consiglio federale
degli oggetti da proteggere (art. 23b cpv. 3); scopi di protezione, utilizzazioni ammesse (art. 23c cpv. 1, art. 23d); compiti esecutivi dei Cantoni (art. 23c cpv. 2 e
art. 25b).
Avvertenza: la revisione della LPN in corso permetterà l’allestimento di un nuovo
tipo di zone protette di vaste dimensioni (parchi naturali e paesaggistici) su iniziativa della popolazione regionale.
48
14.2
Ordinanza del 16 gennaio 1991 sulla protezione della natura e del paesaggio
(OPN), RS 451.1
Principio secondo cui la protezione della flora e della fauna indigene dev’essere
raggiunta, se possibile, per mezzo di un adeguato sfruttamento agricolo e forestale
del loro spazio vitale (art. 13). La protezione dei biotopi deve assicurare la sopravvivenza della flora e della fauna selvatiche indigene (art. 14, che elenca anche una
serie di provvedimenti tipo) unitamente alla compensazione ecologica. Questa «ha
segnatamente lo scopo di collegare biotopi isolati, se necessario creando nuovi biotopi, di favorire la varietà delle specie, di ottenere un impiego del suolo il più possibile naturale e moderato, d’integrare elementi naturali nelle zone urbanizzate e di
animare il paesaggio» (art. 15 cpv. 1).
Nella sezione «Esecuzione» sono riportate (dalla revisione parziale dell'OPN del
19 giugno 2000) anche disposizioni relative alla sorveglianza delle misure di protezione e al controllo dei risultati (art. 27a).
L’OPN disciplina anche la partecipazione della Confederazione ai costi dei provvedimenti di protezione e di manutenzione sostenuti dai Cantoni (art. 17 cpv. 2, art. 18 seg., art. 22 cpv. 3 e 4).
Allegato 1: Elenco degli ambienti naturali degni di protezione (cfr. anche art. 14).
Allegato 2: Elenco delle specie vegetali protette (cfr. art. 20 cpv. 1, divieto di raccogliere, dissotterrare ecc.).
Allegato 3: Elenco delle specie animali protette (l’art. 20 cpv. 2 vieta segnatamente
di uccidere, ferire o catturare gli animali che appartengono a queste specie; alcune
altre specie sono invece tutelate dalla legge federale sulla caccia [LCP]).
Allegato 4: Elenco delle specie animali e vegetali da proteggere a livello cantonale
(conformemente all’art. 20 cpv. 4)
14.3
Ordinanze concernenti gli inventari federali
Ordinanza del 10 agosto 1977 riguardante l’inventario federale dei paesaggi, siti e
monumenti naturali (OIFP), RS 451.11
Elenco degli oggetti d’importanza nazionale ai sensi dell’art. 5 LPN; riferimento
all’inventario propriamente detto, che comprende la rappresentazione cartografica
dei singoli oggetti e indicazioni dettagliate (inizialmente la pubblicazione
dell’inventario era di competenza del DFI, ora spetta al DATEC).
Ordinanza del 21 gennaio 1991 concernente la protezione delle torbiere alte e delle
torbiere di transizione di importanza nazionale (Ordinanza sulle torbiere alte),
RS 451.32
Elenco degli oggetti protetti ai sensi dell’art. 78 cpv. 5 Cost. (art. 1 e allegato 1); la
descrizione dettagliata delle torbiere alte e di transizione figura in una pubblicazione separata (allegato 2; il testo non è pubblicato né nella RU né nella RS, ma può
49
essere consultato presso l’UFAFP e i Cantoni). I Cantoni stabiliscono i tracciati di
confine degli oggetti e «delimitano zone cuscinetto sufficienti dal punto di vista
ecologico» (art. 3 cpv. 1).
Lo scopo della protezione è di conservare intatti gli oggetti (qualsiasi deroga a tale
principio costituisce una violazione alla norma costituzionale summenzionata) e,
eventualmente di rigenerarli (art. 4). Enumerazione dettagliata dei provvedimenti
di protezione e di manutenzione che i Cantoni devono adottare (art. 5 cpv. 1 per la
protezione degli oggetti, cpv. 2 per la protezione delle zone cuscinetto).
I Cantoni sono tenuti ad impedire qualsiasi nuovo pregiudizio agli oggetti protetti
prima di adottare i provvedimenti di protezione e di manutenzione definitivi (art. 7
intitolato «protezione transitoria»). Devono inoltre vigilare, ogni qualvolta necessario, «al riassetto degli oggetti danneggiati» (art. 8).
Qualora, in virtù della legislazione speciale applicabile, la competenza esecutiva spetta a un servizio
federale, quest’ultimo è tenuto ad adempiere obblighi analoghi (art. 9).
Ordinanza del 7 settembre 1994 sulla protezione delle paludi d’importanza nazionale
(Ordinanza sulle paludi), RS 451.33
La struttura e il contenuto dell’ordinanza corrispondono in ampia misura a quelli
dell’ordinanza sulle torbiere alte senza differenze degne di rilievo.
Ordinanza del 28 ottobre 1992 concernente la protezione delle zone golenali
d’importanza nazionale (Ordinanza sulle zone golenali), RS 451.31
Anche in questo caso l’ordinanza è articolata alla stregua dell’ordinanza sulle torbiere alte. Lo scopo perseguito, ovvero la conservazione degli oggetti intatti (art. 4
cpv. 1), comprende anche «la conservazione e, per quanto sia ragionevole e fattibile, il ristabilimento della dinamica naturale del regime delle acque e di quello dei
detriti alluvionali».
Contrariamente ai biotopi palustri, è prevista una deroga allo scopo di protezione
unicamente per «progetti direttamente legati all’ubicazione che sono utili alla protezione degli uomini dagli effetti dannosi dell’acqua o ad un altro interesse pubblico preponderante d’importanza nazionale». Chi ottiene tale deroga è obbligato ad
«adottare le misure più appropriate di protezione, di ristabilimento o, altrimenti, di
sostituzione» (art. 4 cpv. 2).
Ordinanza del 15 giugno 2001 sulla protezione dei siti di riproduzione di anfibi di importanza nazionale (Ordinanza sui siti di riproduzione degli anfibi; OSRA), RS
451.34
L’OSRA si applica agli «oggetti fissi» (art. 2) – ossia gli specchi d’acqua idonei alla riproduzione, le superfici confinanti naturali e prossime allo stato naturale nonché gli spazi vitali per l’attività terrestre e i corridoi di transito degli anfibi – e agli
«oggetti mobili» (art. 3). Questi ultimi comprendono «zone di estrazione di materie
prime, in particolare cave di ghiaia e d’argilla nonché cave di pietra, con specchi
50
d’acqua idonei alla riproduzione, che nel corso del tempo possono essere spostati»
(art. 3 cpv. 1). Il contenuto dell’OSRA ricalca quello dell’ordinanza sulle torbiere
alte. Per quanto riguarda invece la possibilità di deroga allo scopo di protezione
(ossia conservare intatti gli oggetti), l’OSRA corrisponde nella sostanza – ma non
nella formulazione – alla regolamentazione dell’ordinanza sulle zone golenali.
Ordinanza del 1° maggio 1996 sulla protezione delle zone palustri di particolare bellezza e di importanza nazionale (Ordinanza sulle zone palustri), RS 451.35
Struttura e contenuto essenzialmente analoghi all'ordinanza sulle torbiere alte e
all’ordinanza sulle paludi.
La particolarità dell’ordinanza è di precisare i limiti delle utilizzazioni possibili secondo l’art. 23d LPN (art. 5 cpv. 2). In particolare, sono escluse le utilizzazioni che
danneggiano gli elementi caratteristici delle zone palustri (divieto valido anche per
l’utilizzazione agricola). Inoltre, le costruzioni e gli impianti che non servono né
alla manutenzione dei biotopi, né al mantenimento dell’insediamento tipico possono essere eretti o ampliati solo se hanno un’importanza nazionale, sono di ubicazione strettamente vincolata e «non contraddicono gli obiettivi della protezione»
(cfr. per i dettagli art. 5 cpv. 2 lett. c – e ).
Rapporto tra inventari federali e pianificazione del territorio
Poiché ognuna delle ordinanze summenzionate si propone di proteggere i biotopi, i
Cantoni (e ovviamente anche i Comuni) sono tenuti a definire i relativi oggetti come zone protette anche nei piani di utilizzazione del territorio (art. 17 cpv. 1 LPT).
14.4
Legislazione sulla caccia
In questa sede non si considera la caccia in quanto tale, ma si tiene conto del contributo importante della legislazione venatoria ai fini della protezione della natura.
Legge federale del 20 giugno 1986 sulla caccia e la protezione dei mammiferi e degli
uccelli selvatici (Legge sulla caccia, LCP), RS 922.0
La legge mira (tra l’altro) a conservare la diversità delle specie e gli spazi vitali di
mammiferi e uccelli indigeni e migratori viventi allo stato selvatico e a proteggere
le specie animali minacciate (art. 1 cpv. 1). Protezione degli uccelli, dei predatori,
degli artiodattili, dei leporidi e dei castori, delle marmotte e degli scoiattoli (art. 7
in combinato disposto con l’art. 2). Elenco delle specie cacciabili e dei rispettivi
periodi di protezione (art. 5).
Obbligo di autorizzazione per l’importazione e l’esportazione di animali di specie
protette; altre autorizzazioni obbligatorie per garantire la protezione delle specie
(art. 9 e 10).
Il Consiglio federale, dopo aver sentito i Cantoni, delimita riserve per uccelli e
bandite di caccia (art. 11 cpv. 1). Il compito di delimitare «riserve per uccelli
51
acquatici e di passo d’importanza nazionale» (art. 11 cpv. 1) è funzionale all’esecuzione della pertinente convenzione multilaterale (Convenzione di Ramsar, cfr.
cap. 33.6).
Ordinanza del 29 febbraio 1988 sulla caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici (Ordinanza sulla caccia OCP), RS 922.01
Mezzi ausiliari vietati per l’esercizio della caccia (art. 1 segg.). Divieto di commerciare animali protetti e altre misure a tutela degli animali protetti (art. 4 segg.).
Disposizioni esecutive del DFI relative all’art. 4 cpv. 4: ordinanza del 30 aprile 1990 sulla regolazione degli effettivi degli stambecchi, RS 922.27.
Ordinanza del 21 gennaio 1991 sulle riserve d’importanza internazionale e nazionale
d’uccelli acquatici e migratori (ORUAM), RS 922.32
Elenco delle riserve di uccelli acquatici e migratori d’importanza internazionale e
nazionale (art. 2 cpv. 1 e allegato 1); l’inventario degli oggetti protetti (allegato 2)
è pubblicato separatamente (art. 2 cpv. 2 e 3). Obbligo per i Cantoni di prendere in
considerazione le riserve di uccelli acquatici e migratori durante l’elaborazione dei
piani direttori e dei piani di utilizzazione (art. 6 cpv. 2).
Divieto di caccia e altre disposizioni di tutela, tra cui l’obbligo di ottenere
un’autorizzazione cantonale per gare sportive o altre manifestazioni collettive nelle
riserve d’uccelli acquatici e migratori (art. 5).
Ordinanza del 30 settembre 1991 sulle bandite federali (OBAF), RS 922.31
L’OBAF contiene in larga misura disposizioni comparabili a quelle dell’ORUAM.
Scopo: delimitare bandite federali che servono alla protezione e alla conservazione
di specie rare e minacciate di mammiferi e di uccelli selvatici, nonché dei loro biotopi e alla conservazione di effettivi sani, in numero adeguato alle circostanze locali, di specie cacciabili (art. 1).
Le disposizioni di tutela (art. 5) sanciscono, oltre al divieto di caccia generale, il
divieto di piantare tende o campeggiare, il divieto di sciare fuori delle strade, delle
piste e degli itinerari segnalati e il divieto di circolare su strade alpestri e forestali.
L’art. 6, intitolato «protezione dei biotopi», recita: «nell’adempimento dei loro
compiti Confederazione e Cantoni provvedono affinché gli scopi protettivi delle
bandite non siano compromessi da sfruttamenti ad essi contrari. Se, nel singolo caso, vi sono altri interessi, si deciderà soppesando gli interessi in presenza» (cpv. 1;
gli altri capoversi trattano delle varie misure, in particolare nel settore della pianificazione del territorio).
52
14.5
Altri atti legislativi che tutelano la natura e il paesaggio
Ordinanza del 19 agosto 1981 sulla conservazione delle specie (OCS), RS 453
L’OCS contempla le disposizioni organizzative necessarie all’applicazione della
Convenzione del 3 marzo 1973 sul commercio internazionale delle specie di fauna
e flora selvatiche minacciate di estinzione (cfr. cap. 10), in particolare: obbligo di
ottenere un’autorizzazione per l’importazione, l’esportazione e la riesportazione attraverso la linea doganale; controlli al confine.
Legge federale del 19 dicembre 1980 sul Parco nazionale svizzero nel Cantone
dei Grigioni (Legge sul parco nazionale), RS 454
La legge definisce il Parco nazionale svizzero (istituito nel 1914) in quanto riserva
naturale accessibile al pubblico nei limiti fissati dal regolamento del parco (emanato dal Cantone dei Grigioni); contiene inoltre disposizioni relative all’organizzazione.
Decreto federale del 3 maggio 1991 che accorda un aiuto finanziario per la conservazione e la tutela dei paesaggi rurali tradizionali, RS 451.51
La validità di questo decreto, fissata inizialmente fino al 31 luglio 2001, è stata prorogata fino al 31 luglio 2011.
14.6
Rimandi
Protezione dei pesci e dei gamberi Ö cap. 13.7
Protezione della natura e del paesaggio in relazione ai seguenti ambiti:
ƒ
protezione e sfruttamento delle acque Ö cap. 13.1, 13.5 e 13.6
ƒ
foreste Ö cap. 15.1
ƒ
pianificazione del territorio Ö cap. 16.1
ƒ
agricoltura Ö cap. 17.1
ƒ trasporti Ö cap. 19.3, Ö cap. 20.2, Ö cap. 21.1 e 21.4, Ö cap. 22.1, Ö cap. 23.1
ƒ linee ad alta tensione Ö cap. 24.3
ƒ impianti di trasporto in condotta Ö cap. 26.1
ƒ diritto d’espropriazione Öcap. 26.4
Cfr. anche la concezione «Paesaggio svizzero», Berna 1998. La concezione è un
documento elaborato dall’UFAFP in collaborazione con altri Uffici federali ai sensi
dell’art. 13 cpv. 1 LPT, in virtù del quale la Confederazione «definisce le concezioni e i piani settoriali necessari» per «poter adempiere i suoi compiti d’incidenza
territoriale». Con decisione del 19 dicembre 1997, il Consiglio federale ha approvato gli obiettivi della concezione dichiarandoli vincolanti e ha incaricato
l’Amministrazione federale di metterli in pratica.
53
15.
Foreste
15.1
Legge federale del 4 ottobre 1991 sulle foreste (Legge forestale, LFo), RS 921.0
Tra gli scopi della LFo vi sono: garantire la conservazione della foresta nella sua
estensione e ripartizione geografica, proteggere la foresta come ambiente naturale
di vita e garantire che possa svolgere le sue funzioni, in particolare quelle protettive, sociali ed economiche (art. 1).
Divieto generale di dissodamento; deroghe sottoposte a condizioni molto restrittive, tra cui quelle della pianificazione del territorio, della protezione dell’ambiente e
della protezione della natura e del paesaggio (art. 5). Obbligo di compensare in natura ogni dissodamento (art. 7).
Protezione da pregiudizi di altra natura: i veicoli a motore possono circolare in foresta e su strade forestali soltanto a fini forestali (art. 15), divieto delle utilizzazioni
nocive (art. 16), divieto generale di usare sostanze pericolose per l’ambiente nella
foresta (art. 18).
Utilizzazione di metodi rispettosi della natura nelle misure di protezione contro le
catastrofi naturali (art. 19).
Principi di gestione della foresta: principio di continuità, selvicoltura naturalistica,
protezione della natura e del paesaggio (art. 20 cpv. 1 e 2), divieto di taglio raso
(art. 22), ripopolamento di radure (art. 23).
Possibilità di rinunciare del tutto o in parte allo sfruttamento della foresta per ragioni di natura ecologica e paesistica, creazione di riserve forestali (art. 20 cpv. 3 e
4).
15.2
Ordinanza del 30 novembre 1992 sulle foreste (OFo), RS 921.01
L’ordinanza concretizza la LFo, in particolare per quanto riguarda la definizione di
foresta (art. 1 segg.), l’autorizzazione di dissodamento e il compenso in natura (art.
4 segg.), la circolazione di veicoli a motore nella foresta (art. 13) e l’autorizzazione
di utilizzare in foresta sostanze pericolose per l’ambiente (art. 25 segg.).
Prescrizioni dettagliate in materia di sussidi federali, tenuto conto dei criteri ecologici (art. 39 cpv. 1, art. 56 cpv. 1).
15.3
Rimandi
Associazioni forestali rare considerate oggetti da proteggere (protezione della natura) Ö cap. 14.1; in particolare protezione dei boschi golenali Ö cap. 14.3
Prevenzione dei danni causati dalla selvaggina Ö art. 12 LCP
54
Per quanto riguarda la prevenzione o il contenimento dei danni causati da organismi nocivi alle foreste è determinante l’ordinanza sulla protezione dei vegetali
menzionata al cap. 17.5 in fine.
16.
Pianificazione del territorio
16.1
Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio
(Legge sulla pianificazione del territorio, LPT), RS 700
Le misure di pianificazione del territorio mirano tra l’altro a sostenere le iniziative
adottate per proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il
bosco e il paesaggio (art. 1 cpv. 2 lett. a).
«Il paesaggio deve essere rispettato. In particolare occorre […] «integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti», «conservare i siti naturali e gli
spazi ricreativi» e «permettere che il bosco adempia le sue funzioni» (art. 3 cpv. 2).
Altri principi pianificatori (art. 3 cpv. 3) prevedono l’obbligo di ripartire razionalmente i luoghi destinati all’abitazione e al lavoro e renderli sufficientemente accessibili con una rete viaria pubblica, di preservare quanto possibile i luoghi destinati
all’abitazione da immissioni nocive o moleste e di inserire negli insediamenti
«molti spazi verdi e alberati».
Uno degli obiettivi dei piani direttori è di stabilire quali territori sono «di particolare bellezza o valore, importanti ai fini della ricreazione o quali basi naturali della
vita» (art. 6 cpv. 2 lett. b).
I piani d’utilizzazione hanno come obiettivo la delimitazione di zone protette, in
particolare i corsi d’acqua, i laghi e le loro rive, i paesaggi particolarmente belli e
quelli con valore naturalistico o storico-culturale, e i biotopi per gli animali e i vegetali degni di protezione (art. 17 cpv. 1).
Le zone agricole non servono solo a garantire a lungo termine la base
dell’approvvigionamento alimentare, ma anche a salvaguardare il paesaggio e ad
assicurare la compensazione ecologica (art. 16 cpv. 1).
L’obiettivo fondamentale della pianificazione territoriale sancito dalla Costituzione
– ovvero impedire lo sviluppo territoriale disordinato (cfr. art. 75 cpv. 1 Cost.) – si
traduce con un divieto di massima di costruire edifici e impianti al di fuori delle
zone edificabili (art. 22 cpv. 2 lett. a LPT); sono possibili deroghe unicamente per
gli edifici e gli impianti la cui destinazione esige un’ubicazione fuori della zona edificabile e se non vi si oppongono interessi preponderanti (art. 24).
Tale divieto è tuttavia stato relativizzato dalla revisione della LPT del 1998: nelle zone agricole è
ora permesso costruire grandi capannoni per l’allevamento di maiali o pollame e serre per la coltivazione fuori suolo («hors-sol»), sempre che siano situati in un territorio che il Cantone ha destinato
55
a utilizzazioni indipendenti dal suolo mediante procedura di pianificazione (art. 16a cpv. 3). «I lavori di trasformazione degli edifici e impianti esistenti per installare un’azienda accessoria affine non
agricola possono essere autorizzati se l’azienda agricola non può sussistere senza una fonte di reddito supplementare» (art. 24 cpv. 1). Se le condizioni sono adempiute, il diritto cantonale può autorizzare un’utilizzazione a scopi abitativi extra-agricoli di «edifici abitativi agricoli conservati nella loro
sostanza» (art. 24d cpv. 1) e anche – sempre alle condizioni previste dalla legge –«il cambiamento
totale di destinazione di edifici e impianti degni di protezione» (art. 24d cpv. 2).
16.2
Ordinanza del 28 giugno 2000 sulla pianificazione del territorio (OPT),
RS 700.1
Quando pianificano le attività d’incidenza territoriale, le autorità esaminano in particolare «quali alternative e varianti entrano in considerazione» (art. 2 cpv. 1 lett. b)
e «quali possibilità sono date di utilizzare il suolo in modo misurato e riguardoso
dell’ambiente» (lett. d). A ciò si aggiunge l’obbligo di ponderazione degli interessi
in causa (art. 3).
L’ordinanza prevede inoltre disposizioni dettagliate in merito alla «conformità alla
zona agricola» (art. 34 segg.) e alle condizioni che reggono le «eccezioni per edifici e impianti fuori delle zone edificabili» (art. 39 segg.). Lo scopo perseguito è di
lottare contro lo sviluppo disordinato del territorio rurale (come prima della revisione della LPT del 1998).
L’OPT prevede una sorta di esame dell’impatto sull’ambiente dei piani di utilizzazione: «L’autorità [generalmente comunale] che emana i piani di utilizzazione informa l’autorità cantonale […] su come i piani di utilizzazione tengono conto degli
scopi e dei principi della pianificazione del territorio (art. 1 e 3 LPT), […] dei piani
settoriali e delle concezioni della Confederazione (art. 13 LPT), del piano direttore
(art. 8 LPT) e delle esigenze poste dall’ulteriore diritto federale, in particolare dalla
legislazione sulla protezione dell’ambiente» (art. 47 cpv. 1 OPT). Questa disposizione implica che l’autorità cantonale è autorizzata a respingere un piano
d’utilizzazione se non è conforme alla legislazione ambientale.
16.3
Rimandi
Obbligo di armonizzare la pianificazione cantonale (e quindi anche comunale) con
gli oggetti protetti definiti dalla Confederazione Ö cap. 14.3 in fine (paludi, zone
golenali, siti di riproduzione di anfibi), Ö cap. 14.4 (riserve d’uccelli acquatici e
migratori, bandite di caccia)
Obbligo di tener conto, nei piani di utilizzazione, dei settori di protezione delle acque, come pure delle zone e delle aree di protezione delle acque sotterranee Ö
artt. 19 – 21 LPAc
Pianificazione delle zone, urbanizzazione e permessi di costruzione (per edifici destinati ad usi meno sensibili al rumore) in funzione del livello di rumore Ö art. 24 e
art. 22 LPAmb, Ö artt. 29 – 31 OIF
56
Limitazioni alla delimitazione di nuove zone edificabili in funzione dell’esposizione a radiazioni non ionizzanti Ö cap. 4.2
Esigenze in materia di isolamento acustico degli edifici Ö art. 20 e art. 21 LPAmb,
Ö art. 10 OIF (provvedimenti di isolamento acustico su edifici esistenti contro le
emissioni foniche di impianti fissi nuovi o modificati), art. 15 OIF (provvedimenti
di isolamento acustico su edifici esistenti contro le emissioni foniche di impianti esistenti) e art. 32 OIF (esigenze di isolamento acustico per i nuovi edifici)
Differenziazione delle esigenze di isolamento acustico secondo criteri di pianificazione territoriale Ö art. 43 seg. OIF e valori limite d’esposizione che figurano negli
allegati OIF
17.
Agricoltura
17.1
Legge federale del 29 aprile 1998 sull’agricoltura (Legge sull’agricoltura,
LAgr), RS 910.1
Scopi
Art. 1 (definizione dello scopo): «La Confederazione opera affinché l’agricoltura,
tramite una produzione ecologicamente sostenibile e concorrenziale, contribuisca
efficacemente a: a. garantire l’approvvigionamento della popolazione; b. salvaguardare le basi esistenziali naturali; c. aver cura del paesaggio rurale; d. garantire
un’occupazione decentralizzata del territorio». L’art. 7 (recante il titolo «Principio») prevede che la Confederazione stabilisca le condizioni quadro in modo da
consentire (segnatamente) all’agricoltura di produrre in modo sostenibile.
Orientamento strutturale dell’economia zootecnica
Il Consiglio federale è autorizzato a fissare per ogni azienda effettivi massimi per
le singole specie di animali da reddito; in caso di superamento degli effettivi massimi, i gestori di aziende devono versare una tassa annuale il cui importo è fissato
in modo che l’allevamento di animali in soprannumero non sia redditizio (art. 46
seg., rilevante in modo indiretto per la protezione delle acque).
Pagamenti diretti della Confederazione
In virtù della disposizione che definisce i principi in materia (art. 70), la Confederazione versa pagamenti diretti generali e contributi ecologici a condizione che sia
fornita la prova che le esigenze ecologiche sono rispettate. A tal fine devono essere
adempiute sei condizioni: congrua detenzione degli animali da reddito, bilancio di
concimazione equilibrato, quota adeguata di superfici di compensazione ecologica,
avvicendamento disciplinato delle colture, protezione idonea del suolo, selezione e
57
utilizzazione mirate dei prodotti per il trattamento delle piante. La LAGr subordina
il versamento dei pagamenti diretti al rispetto delle disposizioni della legislazione
in materia di protezione delle acque, dell’ambiente e degli animali relative alla produzione agricola.
Pagamenti diretti generali (art. 72 segg.). Categorie: contributi di superficie, contributi per la detenzione di animali da reddito che consumano foraggio grezzo, contributi per la detenzione di animali in condizioni difficili di produzione, contributi
di declività (anche per la coltivazione della vigna).
Pagamenti diretti ecologici. Categorie: contributi ecologici, contributi etologici,
contributi d’estivazione. I contributi ecologici sono riservati alle «forme di produzione particolarmente in sintonia con la natura e rispettose dell’ambiente» (art. 76
cpv. 1). Sono previsti contributi anche per le superfici di compensazione che servono a salvaguardare la diversità biologica e per la gestione estensiva di superfici
agricole utili (art. 76 cpv. 3 e 4). La Confederazione stabilisce i contributi in modo
tale che «sia economicamente redditizio fornire la speciale prestazione ecologica»
(art. 76 cpv. 5). I contributi etologici servono a promuovere forme di produzione
particolarmente rispettose della vita animale; i contributi d’estivazione (art. 77) mirano a promuovere la protezione e la cura del paesaggio rurale.
Miglioramenti strutturali
I contributi e i crediti d’investimento concessi dalla Confederazione a titolo di miglioramento strutturale devono «contribuire alla realizzazione di obiettivi ecologici
nonché di obiettivi relativi alla protezione degli animali e alla pianificazione del
territorio» (art. 87 cpv. 1 lett. d). Provvedimenti collettivi, quali il riassetto della
proprietà fondiaria e le opere globali di urbanizzazione fondiaria, sono sostenuti
solo se promuovono la compensazione ecologica e l’interconnessione di biotopi
(art. 88 lett. b).
Coltivazione delle piante e allevamento di animali
La Confederazione può promuovere la coltivazione di piante utili di alto valore ecologico (art. 140). Sono espressamente esclusi contributi per l’allevamento di animali transgenici (art. 142 cpv. 2).
Protezione dei vegetali e mezzi di produzione
Misure – da precisare per mezzo di un’ordinanza – volte a garantire la protezione
contro gli organismi nocivi (art. 149 segg.) e ad evitare l’uso di prodotti ausiliari
inadatti tra cui i concimi e i prodotti fitosanitari (art. 158 segg.).
Altre prescrizioni della LAgr rilevanti ai fini della protezione ambientale
A condizione di rispettare gli impegni internazionali (si pensi in particolare alla legislazione dell’OMC), il Consiglio federale emana prescrizioni relative alla dichia-
58
razione dei prodotti ottenuti mediante metodi vietati in Svizzera e ne aumenta i dazi all’importazione (art. 18).
La Confederazione può versare contributi per la produzione di piante che possono
essere utilizzate quali materie prime al di fuori della produzione di derrate alimentari e di alimenti per animali (art. 59; qui si fa riferimento principalmente alle piante che possono essere utilizzate come vettori energetici).
17.2
Ordinanza del 7 dicembre 1998 concernente i pagamenti diretti all’agricoltura
(Ordinanza sui pagamenti diretti, OPD), RS 910.13
L’OPD serve all’attuazione delle disposizioni legali relative ai pagamenti diretti.
Disciplina le condizioni di versamento dei contributi e precisa i requisiti per la prova che le esigenze ecologiche sono rispettate.
I contributi ecologici sono concessi per la compensazione ecologica, per la produzione estensiva di cereali e colza, per l’agricoltura biologica e per i sistemi di stabulazione particolarmente rispettosi degli animali (art. 1 cpv. 3). La compensazione
ecologica sulla superficie agricola utile comprende i prati sfruttati in modo estensivo, i terreni da strame, le siepi, i boschetti campestri e rivieraschi, i maggesi fioriti,
i maggesi da rotazione, le fasce di colture estensive in campicoltura e gli alberi da
frutto ad alto fusto nei campi (art. 40). Poiché i contributi concessi a tale titolo mirano anche a promuovere l’attuazione delle prescrizioni sulla protezione dei biotopi, ai sensi dell’art. 18 e segg. della LPN, l’OPD (art. 41) prevede anche disposizioni per evitare di versare contributi in doppio (contributi fondati sulla legislazione ambientale e su quella agricola).
Avvertenza: l’OPD ha per oggetto il versamento di contributi annuali. Parallelamente vanno considerate, in virtù delle summenzionate prescrizioni della LPN, indennità uniche destinate a compensare la rinuncia all’utilizzazione intensiva.
17.3
Ordinanza del 29 marzo 2000 concernente i contributi d’estivazione
(Ordinanza sui contributi d’estivazione (OCEst), RS 910.133
Requisiti che devono adempiere le aziende d’estivazione, le aziende pastorizie e le
aziende con pascoli comunitari (art. 10): gestione rispettosa dell’ambiente in generale, tutela delle superfici su cui non possono pascolare gli animali, concimazione
dei pascoli che favorisce una composizione botanica equilibrata e ricca di specie
nonché un’utilizzazione moderata e graduata, utilizzazione limitata di foraggio
grezzo che non proviene dall’alpe e di erbicidi.
59
17.4
Ordinanza del 4 aprile 2001 sul promovimento regionale della qualità e
dell’interconnessione delle superfici di compensazione ecologica
nell’agricoltura (Ordinanza sulla qualità ecologica, OQE), RS 910.14
L’OQE disciplina il versamento di contributi per la qualità ecologica destinati alle
superfici di compensazione che rispondono alle esigenze di qualità ecologica (art.
3) e di contributi per l’interconnessione di superfici di compensazione ecologica
(art. 4). Prescrizioni relative alla gestione e esigenze minime in materia di qualità
per i prati sfruttati in modo estensivo, i prati sfruttati in modo poco intensivo e i
terreni da strame come pure le siepi, i boschetti campestri e rivieraschi e gli alberi
da frutto ad alto fusto nei campi (allegato 1).
17.5
Altre ordinanze in materia di agricoltura
Ordinanza del 26 novembre 2003 concernente gli effettivi massimi per la produzione
di carne e di uova (Ordinanza sugli effettivi massimi, OEmax), RS 916.344
L’OEmax contiene le disposizioni esecutive degli art. 46 seg. LAgr, relativi
all’orientamento strutturale nell’economia zootecnica e alla relativa tassa.
Ordinanza dell’UFAG del 29 marzo 2000 concernente la gestione di aziende
d’estivazione, RS 910.133.2
Requisiti relativi al piano di gestione (art. 1) e descrizione più dettagliata delle superfici su cui non possono pascolare animali (art. 2).
Ordinanza del 22 settembre 1997 sull’agricoltura biologica e la designazione dei prodotti e delle derrate alimentari ottenuti biologicamente (Ordinanza sull’agricoltura
biologica), RS 910.18
Precisa i requisiti in materia di produzione agricola biologica e i requisiti applicati alla
designazione «ecologico» o «biologico» (ad es. «latte bio»).
Ordinanza del DFE del 22 settembre 1997 sull’agricoltura biologica,
RS 910.181
L’ordinanza stabilisce i prodotti fitosanitari, i concimi, gli ingredienti e le sostanze
ausiliarie per la lavorazione autorizzati nell’agricoltura biologica. Elenca inoltre i
Paesi i cui prodotti possono essere commercializzati con la designazione prevista
per l’agricoltura biologica, sempre che soddisfino le necessarie specificazioni.
Ordinanza del 7 dicembre 1998 sui miglioramenti strutturali nell’agricoltura
(Ordinanza sui miglioramenti strutturali, OMSt), RS 913.1
Nel caso di bonifiche fondiarie (prima chiamate «miglioramenti del suolo») sono
concessi contributi federali per «provvedimenti per la conservazione e il miglioramento della struttura e del bilancio idrico del suolo», per «provvedimenti di ripristino e di sostituzione conformemente all’art. 18 cpv. 1ter LPN», per «ulteriori
provvedimenti per la valorizzazione della natura e del paesaggio o per l’adempi-
60
mento di altre esigenze della legislazione in materia di protezione dell’ambiente
[…], in particolare il promovimento della compensazione ecologica, la costruzione
o la sostituzione di muri a secco e la creazione di reticoli di biotopi» e per il «ripristino dello stato naturale dei piccoli corsi d’acqua» (art. 14). Le aliquote massime
di contributo possono essere (leggermente) aumentate per le bonifiche fondiarie
«con speciali provvedimenti ecologici» (art. 17).
Ordinanza del 7 dicembre 1998 concernente la produzione e la commercializzazione
del materiale vegetale di moltiplicazione (Ordinanza sulle sementi), RS 916.151
L’ordinanza disciplina i requisiti legali applicati alla produzione e alla commercializzazione delle sementi e delle altre «parti di pianta» destinate alla moltiplicazione.
Ordinanza del 23 giugno 1999 concernente l’omologazione dei prodotti fitosanitari
(Ordinanza sui prodotti fitosanitari), RS 916.161
Obbligo di autorizzazione (con determinate deroghe) per i prodotti fitosanitari.
L’autorità competente rilascia un’autorizzazione per un prodotto fitosanitario segnatamente se il prodotto, utilizzato conformemente alle prescrizioni, non provoca
effetti collaterali dannosi inammissibili e non costituisce un pericolo né per
l’ambiente né per l’essere umano (art. 4 cpv. 1 lett. b).
In un’ottica di protezione dell’ambiente, l’ordinanza sui prodotti fitosanitari disciplina anche la
messa in commercio di organismi patogeni non geneticamente modificati, utilizzati in agricoltura
come prodotti fitosanitari; in questo caso non si applica l’ordinanza sull’emissione deliberata
nell’ambiente (cfr. cap. 6.2; art. 2 cpv. 4 OEDA).
Ordinanza del 10 gennaio 2001 sulla messa in commercio di concimi (Ordinanza sui
concimi, OCon), RS 916.171
La struttura e il contenuto dell’ordinanza corrispondono essenzialmente a quelli
dell’ordinanza sui prodotti fitosanitari.
Ordinanza del 26 maggio 1999 concernente la produzione e la messa in commercio
degli alimenti per animali (Ordinanza sugli alimenti per animali), RS 916.307
Gli alimenti per animali e le loro materie prime sono sottoposti a un controllo al fine di tutelare gli animali e l’ambiente (art. 2 in combinato disposto con l’art. 3 cpv.
1). Le condizioni per il rilascio delle autorizzazioni sono analoghe a quelle fissate
dall’ordinanza sui prodotti fitosanitari e dall’ordinanza sui concimi.
Ordinanza del 28 febbraio 2001 sulla protezione dei vegetali (OPV), RS 916.20
L’OPV si prefigge di «proteggere le piante agricole coltivate, gli alberi e gli arbusti
forestali, le piante ornamentali e le piante selvatiche minacciate contro gli organismi nocivi particolarmente pericolosi» e di «proteggere le colture del settore agricolo e dell’orticoltura produttrice contro altri organismi nocivi» (art. 1 cpv. 1).
61
17.6
Rimandi
Obbligo, per chi utilizza sostanze pericolose per l’ambiente, di provvedere affinché
esse non possano mettere in pericolo l’ambiente (dovere di diligenza) Ö art. 9 seg.
Osost
Requisiti relativi alla composizione e all’impiego
ƒ di prodotti fitosanitari Ö allegato 4.3 Osost
ƒ di concimi Ö allegato 4.5 Osost
18.
Percorsi pedonali e sentieri
18.1
Legge federale del 4 ottobre 1985 sui percorsi pedonali e i sentieri (LPS),
RS 704
La LPS mira a garantire reti comunicanti di percorsi pedonali e sentieri e disciplina
la pianificazione, la sistemazione e il mantenimento di reti comunicanti di percorsi
pedonali e sentieri. I percorsi pedonali e sentieri possono essere soppressi, integralmente o parzialmente, soltanto se adeguatamente sostituiti (art. 7). Gli interessi
dell’agricoltura, dell’economia forestale, della protezione della natura e del paesaggio devono essere considerati (art. 9).
18.2
Ordinanza del 26 novembre 1986 sui percorsi pedonali ed i sentieri (OPS),
RS 704.1
Disposizioni esecutive della legge omonima (LPS), in particolare in merito alla
qualità e alla segnaletica dei sentieri.
19.
Circolazione stradale
19.1
Legge federale del 19 dicembre 1958 sulla circolazione stradale (LCStr),
RS 741.01
Le prescrizioni tecniche sui veicoli a motore – da precisare in un’ordinanza – mirano segnatamente a prevenire il rumore e l’inquinamento atmosferico (art. 8). Obbligo di esame del tipo per i veicoli a motore (art. 12, disciplina anche la
pubblicazione dei valori misurati [emissioni di gas di scarico, emissioni foniche,
consumo di carburante]. Esame iniziale singolo e periodico dei veicoli (art. 13).
Disciplinamento quadro per le disposizioni d’attuazione a livello di ordinanza relative alle dimensioni e al peso massimi dei veicoli a motore e dei rimorchi (art. 9). Il
62
Consiglio federale può in particolare fissare «il peso massimo consentito per veicoli o combinazioni di veicoli rispettivamente a 40 tonnellate e a 44 tonnellate nel
traffico combinato» (art. 9 cpv. 1 della versione dell’8 ottobre 1999, in vigore dal
1° gennaio 2001; precedentemente vigeva il limite massimo di 28 tonnellate).
«I Cantoni effettuano i controlli stradali degli autoveicoli pesanti conformemente all’obiettivo della
legge dell’8 ottobre 1999 sul trasferimento del traffico (cfr. cap. 19.5) e in funzione del maggior rischio» (art. 53a cpv. 3).
Prescrizioni che disciplinano l’utilizzo dei veicoli: obbligo generale per i conducenti di astenersi da qualsiasi molestia evitabile, in particolare rumore o gas di scarico, e divieto di usare altoparlanti sui veicoli a motore (art. 42). Divieto per i
veicoli a motore di usare strade che non sono adatte o non sono manifestamente destinate alla loro circolazione anche in assenza di segnaletica esplicita (art. 43
cpv. 1, applicabile segnatamente alle strade pedonali e ai sentieri).
La LCStr (art. 2 cpv. 2) sancisce il divieto di circolazione notturno (dalle 22.00 alle
05.00) e domenicale per gli autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci.
I limiti generali di velocità sono fissati dal Consiglio federale per via di ordinanza
(art. 32 cpv. 2); competenza dei Cantoni di ridurre o aumentare la velocità massima
stabilita dal Consiglio federale su «determinati tratti di strada» – e non sull’intera
rete stradale (art. 32 cpv. 3); nel caso delle strade nazionali la competenza spetta
all’Ufficio federale delle strade (art. 2 cpv. 3bis).
Lotta al rumore e all’inquinamento atmosferico quale criterio per emanare altre disposizioni locali, segnatamente limitazioni del traffico e particolari regole per il
parcheggio nei quartieri residenziali (art. 3 cpv. 4).
Divieto di organizzare gare di velocità su circuito con veicoli motorizzati e altre
prescrizioni applicabili alle manifestazioni sportive con veicoli a motore (art. 52).
La LCStr permette inoltre al Consiglio federale, previa consultazione dei Cantoni, di emanare raccomandazioni «in merito alla gestione del traffico motorizzato per garantire la fluidità e la sicurezza
del traffico e realizzare gli obiettivi della legge […] sul trasferimento del traffico»; se necessario, il
Consiglio federale può ordinare misure di gestione del traffico (art. 53a, cpv. 1).
19.2
Ordinanze d’esecuzione della legge sulla circolazione stradale
Ordinanza del 19 giugno 1995 concernente le esigenze tecniche per i veicoli stradali
(OETV), RS 741.41
L’OETV contiene segnatamente disposizioni esecutive relative agli artt. 8, 9, 12 e
13 LCStr. Da rilevare in particolare: silenziatore (art. 53), valori limite delle emissioni sonore per varie categorie di veicoli a motore (allegato 6), manutenzione del
sistema antinquinamento e controlli successivi, inclusi i controlli dei catalizzatori
(art. 35 seg.).
63
Le procedure internazionali ed estere di approvazione del tipo sono riconosciute
sempre che siano conformi alle direttive CE menzionate dall’allegato 2. Ciò significa che i valori limite di emissione per i veicoli a motore, fissati a livello comunitario, sono recepiti nel diritto svizzero. Per questo motivo, l’allegato 5, che
definisce valori limite di emissione per il fumo, i gas di scarico e l’evaporazione
dei motori ad accensione comandata o ad accensione per compressione (incluse le
procedure di misurazione), rinvia direttamente alle direttive CE o ai regolamenti
ECE pertinenti.
Ordinanza del 22 ottobre 1986 sull’emissione di gas di scarico degli autoveicoli leggeri
(OEA 1), RS 741.435.1 – Ordinanza del 22 ottobre 1986 sull’emissione di gas di scarico dei motocicli (OEA 3), RS 741.435.3 – Ordinanza del 22 ottobre 1986
sull’emissione di gas di scarico dei ciclomotori (OEA 4), RS 741.435.4
Queste tre ordinanze definiscono i valori limite di emissione applicabili alle categorie di veicoli corrispondenti.
Ordinanza del 13 novembre 1962 sulle norme della circolazione stradale (ONC),
RS 741.11
Velocità massime generali (art. 4a [limite di 50 / 80 / 100 / 120 km/h]) e limiti di
velocità per determinate categorie di veicoli (art. 5).
Concretizzazione dell’obbligo legale di astenersi dal causare rumori evitabili. In
particolare è vietato, specialmente «nei quartieri abitati, nei luoghi di riposo e di
notte», far girare il motore di veicoli fermi, effettuare giri inutili nelle località, sbattere le portiere e il portabagagli, disturbare con apparecchi radio e altri apparecchi
(art. 33). I veicoli a motore «devono essere tenuti e usati in modo che non sviluppino fumo evitabile» (art. 34 cpv. 1). Obbligo di spegnere il motore anche durante
brevi fermate «se ciò non ritarda la partenza» (art. 34 cpv. 2), il che significa in
particolare che bisogna spegnere il motore quando si è in sosta a un semaforo
rosso.
Obbligo per i detentori di veicoli di manutenzione del sistema antinquinamento
(art. 59a).
Misure da adottare in caso di guasti e incidenti, in particolare quando sussiste un rischio per corsi d'acqua, laghi o acque sotterranee (art. 54 cpv. 1 e 2).
Prescrizioni dettagliate sulle dimensioni e sul peso dei veicoli a motore (art. 64
segg. e art. 78 segg. [disposizioni esecutive dell’art. 9 LCStr]).
Precisazioni in merito al divieto di circolare la notte e la domenica per i veicoli pesanti (art. 91 segg. [disposizioni esecutive dell’art. 2 cpv. 2 LCStr]).
Precisazioni in merito alle manifestazioni sportive (art. 94 seg. [disposizioni esecutive dell’art. 52 LCStr]).
64
Ordinanza del 5 settembre 1979 sulla segnaletica stradale (OSStr), RS 741.21
Riguarda (tra l’altro) le deroghe cantonali alle limitazioni generali della velocità su
determinati tratti di strada per evitare un carico ambientale eccessivo (art. 108).
Ordinanza del 29 novembre 2002 concernente il trasporto di merci pericolose su strada (SDR), RS 741.621
Il testo delle appendici non è pubblicato nella RU o nella RS. Gli estratti sono ottenibili presso
l’UFCL.
La SDR serve all’attuazione del pertinente accordo internazionale (cfr. cap. 35.2).
L’ordinanza disciplina anche le misure di sicurezza per le operazioni di riempimento e di svuotamento delle cisterne (liquidi nocivi per le acque) e le restrizioni al trasporto di merci pericolose su determinati tratti stradali appositamente segnalati.
19.3
Legge sulle strade nazionali e relative ordinanze d’esecuzione
Legge federale dell’8 marzo 1960 sulle strade nazionali (LSN), RS 725.11
Il tracciato generale e la progettazione delle strade nazionali devono tener conto in
particolare degli interessi della pianificazione nazionale e della protezione delle
acque, della natura e del paesaggio (art. 5).
Gli allineamenti sono determinati anche in funzione dell’igiene delle abitazioni
(art. 22).
Misure da adottare durante i lavori di costruzione per proteggere i vicini da molestie intollerabili (art. 42 cpv. 1).
Ordinanza del 18 dicembre 1995 sulle strade nazionali (OSN), RS 725.111
Le distanze degli allineamenti dagli assi stradali variano da 15 a 25 m a seconda
della classe di strada nazionale considerata (art. 6). Nota: questi valori non bastano
a proteggere dal rumore le persone che abitano lungo le strade. In questo caso si
applicano l’art. 24 LPAmb e gli artt. 29 – 31 OIF.
19.4
Legge sul traffico pesante e relative ordinanze d’esecuzione
Legge federale del 19 dicembre 1997 concernente una tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni (Legge sul traffico pesante, LTTP), RS 641.81
La tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni (TTPCP) mira a fare in
modo che il traffico pesante copra «i costi d’infrastruttura ad esso imputabili e
quelli a carico della collettività», nella misura in cui esso non compensi già tali costi con altre prestazioni o tasse (art. 1 cpv. 1). Parallelamente, contribuisce a «migliorare le condizioni quadro della ferrovia sul mercato dei trasporti» (e a questo
titolo va considerata una tassa d’incitamento) e, di conseguenza, ad «incrementare
il trasporto delle merci per ferrovia» (art. 1 cpv. 2). La TTPCP ha inoltre la funzione di contenere l’incremento del traffico merci su strada dovuto all’aumento a 40
65
tonnellate del limite di peso per i veicoli pesanti (cfr. Accordo sui trasporti terrestri,
cap. 35.5).
La tassa è riscossa sui veicoli pesanti a motore e i rimorchi immatricolati in Svizzera e all’estero (svizzeri ed esteri), destinati al trasporto di beni o di persone ed è
calcolata in base al peso totale massimo autorizzato e ai chilometri percorsi (art. 3 e
art. 6). Per determinati veicoli pesanti viene riscossa una tassa forfetaria (eccezioni
conformemente all’art. 9).
L’impiego dei proventi della tassa (nel 2005 circa 1,2 miliardi di franchi) – di cui un terzo destinato
ai Cantoni – è vincolato: finanziamento dei grandi progetti ferroviari (principalmente NFTA e Ferrovia 2000) e compensazione dei costi non coperti del traffico stradale (art. 19).
Ordinanza del 6 marzo 2000 concernente una tassa sul traffico pesante commisurata
alle prestazioni (Ordinanza sul traffico pesante, OTTP), RS 641.811
Oltre alle competenze in materia di esecuzione (art. 5), l’OTTP disciplina i dettagli
della riscossione della tassa commisurata alle prestazioni e della tassa forfetaria
(art. 15 segg., art. 30 segg.). Nel primo caso, la tassa è calcolata in base alle tonnellate-chilometro e alla categoria fiscale corrispondente in base al livello delle emissioni (art. 13 seg.). Per i mezzi di trasporto pubblici e il traffico merci combinato
non accompagnato si applicano invece disposizioni speciali (art. 7 segg.).
19.5
Legge federale dell' 8 ottobre 1999 concernente il trasferimento su ferrovia del
traffico merci pesante attraverso le Alpi (Legge sul trasferimento del traffico),
RS 740.1
La legge poggia sul disposto dell’art. 84 cpv. 2 Cost. (iniziativa delle Alpi), secondo il quale «il traffico transalpino per il trasporto di merci attraverso la Svizzera
avviene tramite ferrovia».
«Al fine di proteggere la regione alpina, la Confederazione provvede, in collaborazione con i Cantoni, le ferrovie e i suoi partner europei, a trasferire gradualmente
su ferrovia il traffico merci pesante attraverso le Alpi» (art. 1 cpv. 1). «Per il traffico merci pesante attraverso le Alpi rimanente sulle strade di transito nella regione
alpina, l’obiettivo da conseguire quanto prima, ma al più tardi entro due anni
dall’apertura della galleria di base del Lötschberg è di 650 000 viaggi annui» (art. 1
cpv. 2).
Tra i mezzi adottati per raggiungere tale obiettivo figurano «principalmente» (art. 2
cpv. 1) la TTPCP (cfr. cap. 19.4), la costruzione della NFTA (cfr. cap. 21.3) e
l’attuazione dell’Accordo sui trasporti terrestri (cfr. cap. 35.5). Le altre disposizioni
legali specificano le misure di accompagnamento che il Consiglio federale deve
adottare (cfr. anche il messaggio del Consiglio federale concernente l’approvazione
degli accordi settoriali tra la Svizzera e la CE, FF 1999 5092, pag. 5248 [cap.
262]).
66
19.6
Legge federale del 17 giugno 1994 concernente il transito stradale
nella regione alpina (LTS), RS 725.14
Legge d’attuazione dell’art. 84 cpv. 3 Cost. (iniziativa delle Alpi), secondo cui «la
capacità delle strade di transito nella regione alpina non può essere aumentata».
Stabilisce le strade di transito nella regione alpina (principalmente: San Bernardino, San Gottardo, Sempione, Gran S. Bernardo) e specifica quali interventi infrastrutturali sono vietati.
19.7
Rimandi
Criteri che disciplinano le limitazioni delle emissioni dei veicoli a motore Ö art. 4
LPAmb, Ö art. 17 OIAt, Ö art. 3 OIF
Strade considerate impianti fissi ai sensi dell’OIF (art. 2 cpv. 1), conseguenze a livello di protezione dal rumore Ö art. 7 segg. e art. 13 segg. nonché allegato 3 OIF
(valori limite d’esposizione al rumore del traffico stradale)
Strade considerate infrastrutture per i trasporti ai sensi dell’OIAt (art. 2 cpv. 3),
conseguenze a livello di misure di regolazione del traffico per tutelare l’igiene
dell’aria Ö art. 18 e art. 31 segg. OIAt
Esigenze applicabili ai motori a benzina e al carburante diesel Ö allegato 5 OIAt
Tassa d’incentivazione sulla benzina e sull’olio diesel con un tenore di zolfo superiore allo 0,001 per cento Ö OBDZ (cfr. cap. 2.3)
20.
Aviazione
20.1
Legge federale del 21 dicembre 1948 sulla navigazione aerea (LNA), RS 748.0
La LNA annovera la lotta al rumore e all’inquinamento atmosferico e la protezione
della natura tra gli obiettivi da perseguire per mezzo di ordinanze d’esecuzione emanate dal Consiglio federale (art. 12; cfr. anche art. 58). Vieta i voli a velocità supersoniche nello spazio aereo svizzero (art. 14 cpv. 1) e autorizza il Consiglio
federale a limitare il numero di idroscali (art. 36 cpv. 2, aggiunto nel 1999 quale
controproposta indiretta a un’iniziativa popolare).
La LNA e le sue ordinanze d’esecuzione non sono applicabili all’aviazione militare (cfr. art. 106),
mentre la LPAmb e le pertinenti ordinanze d’esecuzione – in particolare l’OIF – si applicano anche
agli aerodromi militari (che rientrano negli impianti ai sensi dell’art. 7 cpv. 7 LPAmb).
Infrastruttura
Per l’esercizio degli aerodromi che servono alla navigazione pubblica (aeroporti) è
necessaria una concessione d’esercizio rilasciata dal Dipartimento. Per l’esercizio
67
di tutti gli altri aerodromi (campi d’aviazione) occorre un’autorizzazione d’esercizio rilasciata dall’Ufficio federale dell’aviazione civile (art. 36a cpv. 1 e art. 36b
cpv. 1).
Per la costruzione e la modifica di edifici e impianti che servono totalmente o preponderatamente all’esercizio di un aerodromo (impianti aeroportuali) occorre
un’approvazione dei piani. L’autorità competente per l’approvazione dei piani è il
DATEC per gli aeroporti e l’UFAC per i campi d’aviazione (art. 37 cpv. 1 e 2).
«Per progetti che incidono considerevolmente sulla pianificazione del territorio e
sull’ambiente, occorre di regola un piano settoriale» ai sensi dell’art. 13 della legge
sulla pianificazione del territorio (art. 37 cpv. 5 [Piano settoriale dell'infrastruttura
aeronautica]).
Regolamento d’esercizio
I gestori degli aerodromi sono tenuti ad adottare un regolamento d’esercizio che
dev’essere approvato dall’UFAC. Il regolamento stabilisce tra l’altro le procedure
d’avvicinamento e di decollo, che sono tra i fattori principali dell’esposizione al
rumore della popolazione (art. 36c cpv. 2 lett. b).
Traffico aereo commerciale
Le imprese di trasporto aereo devono ottenere un’autorizzazione d’esercizio
(art. 27). Requisiti per il rilascio dell’autorizzazione: se l’impresa ha sede in Svizzera, deve provare che è in grado di «garantire un esercizio il più ecologico possibile» e che «impiega aeromobili che, in materia di rumore e sostanze nocive,
soddisfano requisiti corrispondenti allo stato attuale della tecnica, ma almeno pari a
quelli minimi concordati internazionalmente» (art. 27 cpv. 2 lett. b ed e). Se invece
l’impresa ha sede all’estero, deve soddisfare solo i requisiti per un «esercizio nei
limiti del possibile rispettoso dell’ambiente, secondo i requisiti minimi concordati
internazionalmente» (art. 29 cpv. 2 lett. a).
Atterraggi al di fuori degli aerodromi
Limitazioni generali di atterraggio al di fuori degli aerodromi su misura per gli elicotteri (art. 8 cpv. 1 e 2). Regole particolari per gli atterraggi esterni in montagna
(al di sopra di 1100 m di altitudine): limitazione alle aree d’atterraggio stabilite dal
DATEC d’intesa con il DDPS e le autorità cantonali competenti (art. 8 cpv. 3). Il
numero delle aree d’atterraggio va limitato e vanno previste «zone di silenzio» (art.
8 cpv. 4).
Attualmente, vi sono 43 aree d’atterraggio in montagna, di cui 15 nel perimetro di una zona protetta
d’importanza nazionale (cfr. cap. 14.1 e 14.3) che totalizzano circa la metà delle aree di atterraggio
in montagna. Il numero massimo di queste aree è fissato a 48 (secondo l'art. 54 cpv. 3 dell'ordinanza
sull’infrastruttura aeronautica menzionata qui di seguito).
68
20.2
Ordinanze d’esecuzione della legge sulla navigazione aerea
Ordinanza del 23 novembre 1994 sull’infrastruttura aeronautica (OSIA),
RS 748.131.1
L’OSIA contiene precisazioni sulla concessione d’esercizio (aeroporti) e
sull’autorizzazione d’esercizio (campi d’aviazione). Quest’ultima, di durata illimitata, può essere modificata o revocata se l’esercizio non è più compatibile con le
esigenze della protezione dell’ambiente (art. 22 cpv. 1 lett. c).
Il piano settoriale dell’infrastruttura aeronautica (art. 3a) ha segnatamente la funzione di definire gli elementi fondamentali in materia di protezione ambientale in
vista della decisione sul rilascio della concessione o dell’autorizzazione d’esercizio
(art. 10 cpv. 1 e art. 17 cpv. 1), fissare le condizioni d’approvazione dei piani per
nuovi impianti d’aerodromo o per la trasformazione di impianti esistenti (art. 27d
cpv. 1 lett. a) e le condizioni d'approvazione del regolamento d'esercizio (art. 25
cpv. 1 lett. a).
Il piano settoriale è di competenza del Consiglio federale (gestione del dossier a cura dell'UFAC) e
si articola essenzialmente in una parte generale (definita nell'ottobre 2000) e in una serie di schede
di coordinamento specifiche (che si sono aggiunte ulteriormente). La scheda di coordinamento per
l’aeroporto di Zurigo non è ancora stata completata (ultimo aggiornamento: inizio 2005).
Tra gli altri requisiti per l’approvazione del regolamento d’esercizio (e le sue modifiche sostanziali) figura l’adempimento delle «esigenze della pianificazione del territorio e della protezione dell’ambiente, della natura e del paesaggio» (art. 25 cpv.
1 lett. c). Lo stesso vale per l’approvazione dei piani (art. 27d cpv. 1 lett. b). (Cfr.
anche l’art. 24 lett. b e l’art. 27a cpv. 1 lett. d relativi ai requisiti che deve soddisfare il rapporto sull’impatto dell’ambiente e l’art. 27e cpv. 1 lett. b relativo alle condizioni e agli oneri in materia di esigenze legate all’approvazione dei piani.)
Il regolamento d’esercizio è approvato se sono disponibili i dati necessari all’allestimento di un catasto d’esposizione al rumore (cfr. cap. 3.2 in fine).
Per quanto riguarda gli aeroporti nazionali (Ginevra e Zurigo), l’OSIA prevede che «in occasione
del primo rinnovo della concessione d’esercizio […] devono essere riesaminati tutti i disciplinamenti del regolamento d’esercizio» e «dev’essere effettuato uno studio d’impatto sull’ambiente»
(art. 74a OSIA). La concessione per l’aeroporto di Zurigo è stata rinnovata il 31 maggio 2001; al
contempo l’UFAC ha approvato il nuovo regolamento d’esercizio. L’EIA completo è però stato effettuato solo nell’ambito della procedura d’approvazione del regolamento d’esercizio ed è stato
consegnato all’UFAC il 31 dicembre 2003 per approvazione. La decisione finale non è attesa prima
del 2006.
Principi formulati in modo generale: lotta al rumore quale criterio per l’assegnazione da parte del servizio del controllo della circolazione aerea delle quote di volo
(art. 36); restrizioni temporali applicabili a determinati voli, ad esempio ai voli per
il lancio di paracadutisti, integrate nel regolamento d’esercizio (art. 37); esigenze
applicabili ai voli di diporto (art. 38).
69
Disposizioni applicabili ai voli notturni: «I decolli e gli atterraggi di voli non commerciali sono vietati fra le ore 22 e le ore 6» (art. 39 cpv. 1). Le limitazioni per i
voli commerciali sono meno severe (mosaico di regole e di eccezioni agli art. 39a e
39b).
Nel rilasciare le autorizzazioni di atterraggio esterno, ossia fuori dagli aerodromi
(art. 50 segg.) bisogna tener conto delle zone abitative e delle esigenze della protezione della natura. Il Dipartimento può prescrivere per determinate categorie di aeromobili «restrizioni d’atterraggio, di decollo e di sorvolo in zone definite con
precisione, allo scopo di proteggere la natura» (art. 53 cpv. 2).
Ordinanza del 4 maggio 1981 concernente le norme di circolazione per aeromobili
(ONCA), RS 748.121.11
Divieto generale di causare più rumore di quanto inevitabile (art. 10); quote minime di volo (art. 44, art. 49). Obbligo di autorizzazione per i voli di spargimento
(art. 13 cpv. 1; cfr. anche art. 46 Osost).
Ordinanza del DATEC del 10 gennaio 1996 sulle emissioni di aeromobili (OEA),
RS 748.215.3
Campo d’applicazione dell’OEA: aeromobili iscritti nella matricola e aeromobili
stranieri stazionati in Svizzera da tempo ed esercitati a partire dalla Svizzera. Valori limite di emissione per varie categorie di aeromobili e limitazione delle emissioni
di gas di scarico per i motori a reazione. A tal fine, l'ordinanza rinvia alle norme
dell’Organizzazione dell’aviazione civile internazionale (OACI) che figurano nella
Convenzione di Chicago (cfr. cap. 35.7).
Ordinanza del 23 febbraio 1994 sulle restrizioni d’esercizio degli aerei a reazione al fine di limitare l’inquinamento atmosferico, RS 748.121.12. Gli aerei a reazione subsonica che non adempiono
alle norme della Convenzione di Chicago non sono autorizzati a utilizzare gli aerodromi svizzeri.
Gli aerei che adempiono per lo meno alle norme del capitolo 2 della seconda parte del volume I dell'allegato 16 della Convenzione possono utilizzare gli aerodromi svizzeri fino alla scadenza di un
termine di 25 anni dopo la loro costruzione, ma non oltre il 31 marzo 2002. Possibilità di rilasciare
autorizzazioni eccezionali a determinate condizioni.
Regolamento di trasporto aereo, del 3 ottobre 1952, RS 748.411
Per quanto attiene al trasporto aereo di merci pericolose il regolamento rimanda alle norme dell'OACI (allegato 18 della Convenzione di Chicago).
20.3
Rimandi
Criteri che disciplinano le limitazioni delle emissioni degli aeromobili Ö art. 4
LPAmb, Ö art. 17 OIAt, Ö art. 3 OIF
Aerodromi considerati impianti fissi ai sensi dell’OIF (art. 2 cpv. 1), conseguenze a
livello di lotta al rumore Ö art. 7 segg. e art. 13 segg. nonché allegato 5 OIF (valori
70
limite d’esposizione al rumore degli aerodromi civili) e allegato 8 (valori limite
d’esposizione al rumore degli aerodromi militari)
Aerodromi considerati infrastrutture per i trasporti ai sensi dell’OIAt (art. 2 cpv. 3),
conseguenze a livello di misure d’esercizio per tutelare l’igiene dell’aria Ö art. 18
e art. 31 segg. OIAt
Esigenze relative alla benzina per aerei Ö allegato 5 OIAt
21.
Ferrovie
21.1
Legge federale del 20 dicembre 1957 sulle ferrovie (Lferr), RS 742.101
Per la costruzione e l’esercizio di infrastrutture ferroviarie occorre una concessione
che viene rilasciata dal Consiglio federale. L’esame della domanda di concessione
deve segnatamente verificare che «interessi pubblici essenziali, in particolare in
materia di pianificazione del territorio, protezione della natura e del paesaggio […]
non vi si oppongono» (art. 6 cpv. 1 lett. b).
Nell’ambito della revisione in corso della Lferr, le disposizioni summenzionate fanno esplicito riferimento ai requisiti stabiliti nella legislazione sulla protezione dell’ambiente.
Gli impianti ferroviari e il materiale rotabile devono «essere costruiti, gestiti, conservati e rinnovati secondo le esigenze del traffico, dell’ambiente e i progressi della
tecnica » (art. 17 cpv. 1). Quando si determinano gli allineamenti (che servono ad
assicurare la disponibilità dei terreni necessari a tracciati esistenti o futuri), occorre
tener conto delle esigenze della pianificazione del territorio e della protezione
dell’ambiente (art. 18e cpv. 1 quarto periodo; a questo proposito cfr. anche l’art. 24
LPAmb e gli art. 29 – 31 OIF).
21.2
Legge federale e ordinanza concernenti il risanamento fonico delle ferrovie
Legge federale del 24 marzo 2000 concernente il risanamento fonico delle ferrovie,
RS 742.144
L’OIF, in vigore dal 1° aprile 1987, prevedeva un termine per il risanamento di 15
anni al massimo, ossia fino al 1° aprile 2002 (cfr. cap. 3.2). Visti i forti ritardi nella
pianificazione e la realizzazione dei provvedimenti, i termini sono stati prorogati
grazie a questa legge speciale: i provvedimenti tecnici (sui veicoli ferroviari) devono essere eseguiti entro il 31 dicembre 2009, i provvedimenti edili (sugli impianti
ferroviari fissi) e i provvedimenti d’isolamento acustico (sugli edifici esposti al
rumore) entro il 31 dicembre 2015.
I provvedimenti delle prime due categorie «devono essere realizzati in modo che,
su tutta la rete, almeno due terzi della popolazione esposta ai rumori dannosi e mo-
71
lesti ne sia protetta. Il terzo rimanente della popolazione dev’essere protetto mediante provvedimenti d’isolamento acustico sugli edifici» (art. 2 cpv. 3; per i dettagli cfr. art. 10).
Ordinanza del 14 novembre 2001 concernente il risanamento fonico delle ferrovie
(ORFF), RS 742.144.1
L’ORFF contempla disposizioni esecutive dettagliate nei seguenti tre settori (titoli
dei capitoli 2 – 4): misure per i veicoli ferroviari, misure sugli impianti ferroviari
fissi esistenti, misure d’isolamento acustico negli edifici esistenti.
Il capitolo 1 («Disposizioni generali») tratta segnatamente della vigilanza sullo sviluppo del rumore,
dell’informazione e delle pubbliche relazioni. Le disposizioni dei capitoli 2 e 3 esigono un programma di risanamento nel settore interessato.
21.3
Decreto federale del 4 ottobre 1991 concernente la costruzione di una ferrovia
transalpina (Decreto sul transito alpino), RS 742.104
Uno degli obiettivi del decreto è di proteggere le Alpi da nuove immissioni dannose all’ecologia e di ridurre gli eccessivi carichi ambientali preesistenti (art. 1). Per
raggiungere tale scopo e conseguire un esercizio ottimale della nuova linea ferroviaria transalpina (NFTA), si adotteranno «adeguate misure collaterali affinché il
transito delle merci attraverso le Alpi avvenga per principio su rotaia» (art. 2).
I progetti preliminari devono tener conto delle esigenze della pianificazione del territorio, della protezione dell’ambiente, della natura e del paesaggio (art. 11 cpv. 2).
L’esame dell’impatto sull’ambiente è richiesto sia per i progetti preliminari (art. 11
cpv. 6) sia per i progetti messi in consultazione (art. 12 cpv. 3).
Per quanto attiene alla NFTA cfr. anche cap. 19.5 (legge sul trasferimento del traffico) e cap. 35.4 (accordo sul traffico di transito).
21.4
Ulteriori atti normativi in materia ferroviaria
Ordinanza del 23 novembre 1983 sulla costruzione e l’esercizio delle ferrovie (Ordinanza sulle ferrovie, Oferr), RS 742.141.1
«Gli interessi della pianificazione del territorio, dell’ecologia e della protezione
della natura e del paesaggio devono essere presi in considerazione già all’atto della
progettazione» (art. 3 cpv. 1).
Ordinanza del 2 febbraio 2000 sulla procedura d’approvazione dei piani di impianti
ferroviari (OPAPIF), RS 742.142.1
In virtù dell’OPAPIF, la domanda d’approvazione dei piani deve contenere tutti i
dati necessari alla valutazione del progetto e, segnatamente, particolari prove che
risultano dalla legislazione sulla pianificazione del territorio e sulla protezione
dell’ambiente, della natura e del paesaggio (art. 3 cpv. 1 lett. k). L’ordinanza disci-
72
plina anche il coordinamento delle procedure d’approvazione dei piani e di concessione d’infrastruttura (art. 2).
Ordinanza del 29 giugno 1988 sul promovimento del traffico combinato e del trasporto di autoveicoli accompagnati (Ordinanza sul traffico combinato, OTC), RS 742.149
Permette alla Confederazione di accordare contributi per la costruzione di impianti
all'estero se ciò può «servire gli interessi della Svizzera in materia di politica dei
trasporti e dell'ambiente» (art. 3 cpv. 3; cfr. anche art. 4 cpv. 1 in merito all’ammontare dei contributi).
Ordinanza del 3 dicembre 1996 concernente il trasporto di merci pericolose per ferrovia (RSD), RS 742.401.6
Per il trasporto di merci pericolose per ferrovia nel traffico nazionale ed internazionale l’ordinanza rinvia alle norme del regolamento concernente il trasporto internazionale per ferrovia delle merci pericolose (RID). Le disposizioni (del diritto
svizzero) in deroga al RID sono riportate nell’allegato.
L’abbreviazione «RID» sta per «Règlement International concernant le Transport des Marchandises
Dangereuses» (Regolamento concernente il trasporto internazionale per ferrovia delle merci pericolose). Le relative prescrizioni (che non sono pubblicate né nella RU né nella RS) sono riportate
nell’allegato I dell’appendice B della Convenzione del 9 maggio 1980 relativa ai trasporti internazionali per ferrovia (RS 0.742.403.1).
Avvertenza: non solo nel decreto sul transito alpino (cfr. cap. 21.3), ma anche
nell’ordinanza del 28 febbraio 2001 sulla costruzione di una ferrovia transalpina
(RS 742.104.1, art. 17 cpv. 3 lett. k) e nell’ordinanza del 25 novembre 1998 sul rilascio di concessioni per l’infrastruttura ferroviaria (RS 742.121, art. 5 cpv. 2
lett. d) vi sono regole relative all'EIA per i progetti ferroviari.
21.5
Rimandi
Criteri che disciplinano le limitazioni delle emissioni dei veicoli ferroviari Ö art. 4
LPAmb, Ö art. 17 OIAt, Ö art. 3 OIF
Impianti ferroviari considerati impianti fissi ai sensi dell’OIF (art. 2 cpv. 1), conseguenze a livello di lotta al rumore Ö art. 7 segg. e art. 13 segg. nonché allegato 4
OIF (valori limite d’esposizione al rumore dei treni).
Rilascio di concessioni e di autorizzazioni per il trasporto regolare e professionale
di viaggiatori mediante ferrovie. In virtù dell’art. 13 cpv. 1 dell’ordinanza del 25
novembre 1998 sulla concessione per il trasporto di viaggiatori (OCTV, RS
744.11), le domande di concessione o di autorizzazione devono essere esaminate
tenendo conto anche degli interessi della pianificazione del territorio e della protezione ambientale.
73
22.
Navigazione
22.1
Legge federale del 3 ottobre 1975 sulla navigazione interna (LNI), RS 747.201
Il campo d’applicazione della LNI comprende anche le acque confinarie (art. 1
cpv. 1).
Obbligo di autorizzazione per la costruzione e l’esercizio di impianti portuari (art.
8). Le «esigenze della protezione delle acque e dell’ambiente» sono criteri sui quali
si basano le prescrizioni tecniche (art. 11).
Dovere generale di vigilanza dei conducenti di battelli in relazione alle esigenze
della protezione delle acque e dell’ambiente (art. 22).
22.2
Ordinanze sulla navigazione interna
Ordinanza dell’8 novembre 1978 sulla navigazione nelle acque svizzere
(Ordinanza sulla navigazione interna, ONI), RS 747.201.1
Concretizzazione del dovere legale di precauzione per i conducenti (art. 5 e art. 10
seg.), in particolare l’esigenza di utilizzare olio biodegradabile per i motori con
carburante a miscela. Regole particolari per la navigazione in prossimità delle rive
(art. 53) e per la pratica dello sci nautico o l’impiego di attrezzature analoghe
(art. 54). Divieto di stazionamento nelle zone di vegetazione acquatica (art. 59).
Autorizzazione obbligatoria per le manifestazioni nautiche e condizioni per il rilascio dell’autorizzazione (art. 72). Divieto di trasportare merci che possono inquinare le acque (art. 75).
Requisiti tecnici applicati ai natanti in generale (art. 107) e requisiti specifici in
materia di protezione delle acque (art. 108); valori limite per le emissioni foniche
(art. 109); altre prescrizioni che disciplinano la costruzione e l’equipaggiamento
dei natanti. Deroghe possibili (art. 163).
Ordinanza del 13 dicembre 1993 sulle prescrizioni in materia di gas di scarico
dei motori di battelli nelle acque svizzere (OGMot), RS 747.201.3
Certificato d’omologazione obbligatorio relativo ai gas di scarico per i motori dei
natanti; valori limite di emissione, procedura di prova e controlli.
Ordinanza del 14 marzo 1994 concernente la costruzione e l’esercizio dei battelli e
delle installazioni delle imprese pubbliche di navigazione (Ordinanza sulla costruzione dei battelli, OCB), RS 747.201.7
«Nella pianificazione, costruzione e manutenzione delle installazioni occorre tener
conto delle esigenze della pianificazione del territorio, della protezione dell’ambiente, nonché della protezione della natura e del paesaggio» (art. 6 cpv. 1).
74
22.3
Ordinanza del 13 gennaio 1976 concernente la navigazione sul lago di Costanza (Regolamento della Navigazione sul lago di Costanza, RNC), RS 747.223.1
Dovere generale di diligenza dei conducenti (art. 1.03), tenuti ad evitare di causare
danni alle rive e di inquinare l’acqua o alterarne le proprietà. È vietato buttare o
immettere da navi o impianti galleggianti sostanze che possono inquinare o alterare
le acque (art. 1.09). Le navi in servizio non devono produrre rumore, fumo, gas di
scarico o odori più di quanto occorra (art. 1.10).
Fuori dei porti, degli imbarcaderi e di qualsiasi altra istallazione per la navigazione,
le navi non possono stazionare oltre 24 ore (art. 7.01). Divieto di trasporto di sostanze che possono inquinare le acque (art. 8.01). Autorizzazione obbligatoria per
le manifestazioni nautiche (art. 11.05).
Costruzione ed equipaggiamento delle navi: esigenze in materia di protezione delle
acque (art. 13.10); valori limite delle emissioni foniche («rumore massimo ammissibile in servizio») per i motori (art. 13.05); omologazione obbligatoria per i gas di
scarico; valori limite di emissione dei gas di scarico, perizie e controlli (art.
13.11a segg. in combinato disposto con l’allegato C).
22.4
Rimandi
Criteri che disciplinano le limitazioni delle emissioni dei battelli Ö art. 4 LPAmb, Ö
art. 17 OIAt, Ö art. 3 OIF
Rilascio di concessioni e di autorizzazioni per il trasporto regolare e professionale
di viaggiatori mediante battelli. In virtù dell’art. 13 cpv. 1 dell’ordinanza del 25
novembre 1998 sulla concessione per il trasporto di viaggiatori (OCTV, RS
744.11), le domande di concessione o di autorizzazione devono essere esaminate
tenendo conto anche degli interessi della pianificazione del territorio e della protezione ambientale.
Trasporto di merci pericolose
ƒ
Navigazione interna pubblica Ö Ordinanza del 5 novembre 1986 sul trasporto
pubblico (OTP; RS 742.401). All’art. 18 rinvia alle disposizioni della SDR e
della RSD.
ƒ
Navigazione sul Reno Ö Regolamento del 29 novembre 2001 per il trasporto di
materie pericolose sul Reno (ADNR [= Accord Européen relatif au transport international des marchandises dangereuses par voie de navigation du Rhin]; il
testo del regolamento non è pubblicato né nella RU né nella RS; si possono richiedere estratti all’UFCL).
75
23.
Funivie e sciovie
23.1
Impianti con concessione federale
Ordinanza dell’8 novembre 1978 sul rilascio della concessione agli impianti
di trasporto a fune (ORCF), RS 743.11
Condizioni per il rilascio della concessione fatti salvi gli interessi pubblici, in particolare quelli della pianificazione del territorio, della protezione della natura e del
paesaggio, della protezione dell'ambiente (art. 3 cpv. 3). Restrizioni applicate alle
funivie d’alta montagna (art. 7). Condizioni e oneri vincolati alla concessione
(art. 8, concerne in particolare le rettificazioni del terreno).
Ordinanza del 10 marzo 1986 sulla costruzione e sull’esercizio di funivie e funicolari
con concessione federale (O sugli impianti di trasporto a fune), RS 743.12
L’ordinanza esige che, per il rilascio dell’autorizzazione d’esercizio, debbano essere adempiute le condizioni fissate nella concessione e nell’approvazione dei piani
per quanto riguarda la pianificazione del territorio e la protezione dell’ambiente,
della natura e del paesaggio (art. 32 cpv. 3 lett. b).
23.2
Impianti senza concessione federale
Ordinanza del 22 marzo 1972 sulle funivie esenti dalla concessione federale e
le sciovie (OFEC), RS 743.21
Le piccole funivie e le sciovie possono essere costruite ed esercitate senza concessione federale se non ledono segnatamente gli interessi della polizia delle foreste,
della pianificazione del territorio e della protezione della natura e del paesaggio
(art. 9 lett. a). Requisiti supplementari tra cui la normativa cantonale (diritto materiale) e l’autorizzazione cantonale (art. 9 lett. e-f, art. 11).
Concordato del 15 ottobre 1951 concernente gli impianti di trasporto a fune e le sciovie esonerati dalla concessione federale, RS 743.22
Requisiti per l’ottenimento di un’autorizzazione; l'impianto non deve pregiudicare
gli interessi della polizia delle foreste, della pianificazione del territorio e della protezione della natura e del paesaggio (art. 5 cpv. 1 lett. a).
Ordinanza [dell’allora Dipartimento federale dei trasporti, delle comunicazioni e delle energie] del 24 ottobre 1961 sulle funivie sussidiate esenti dalla concessione federale,
RS 743.25
In misura compatibile con la sicurezza dell'esercizio, gli esercenti dovranno prendere misure adeguate per proteggere il paesaggio e diminuire i rumori provocati
dall'esercizio della funivia (art. 28 e art. 29).
76
23.3
Nota
Gli atti normativi menzionati in precedenza sono in corso di revisione totale. Si veda al riguardo il messaggio del Consiglio federale concernente la legge federale sugli impianti a fune adibiti al trasporto di persone, FF 2005 793.
24.
Energia
24.1
Legge del 26 giugno 1998 sull’energia (LEne), RS 730.0
La LEne intende contribuire ad un approvvigionamento energetico sufficiente, diversificato, sicuro, economico e compatibile con le esigenze della protezione dell’ambiente (art. 1 cpv. 1) e si propone segnatamente di «promuovere l’impiego parsimonioso e razionale dell’energia» e di «favorire un maggiore impiego delle energie
indigene e rinnovabili» (cpv. 2). Precisazione di questi obiettivi negli articoli intitolati «Principi» (art. 3) e «Linee direttrici per l’approvvigionamento energetico» (art. 5).
Secondo uno dei principi i costi dell’approvvigionamento energetico devono essere
addebitati, nella misura del possibile, ai consumatori che li causano (art. 3 cpv. 3). Le
linee direttrici precisano inoltre cosa s’intende per approvvigionamento energetico
compatibile con le esigenze della protezione dell’ambiente, ovvero «utilizzare le risorse naturali in modo parsimonioso, impiegare energie rinnovabili ed evitare effetti
nocivi o molesti per l’uomo e l’ambiente» (art. 5 cpv. 3).
Condizioni restrittive per l’autorizzazione di impianti produttori di elettricità alimentati con combustibili fossili (art. 6). Obbligo per le aziende incaricate
dell’approvvigionamento pubblico in energia di accettare l’energia in eccesso prodotta da produttori indipendenti da fonti di energia rinnovabili e di rimunerarla al
prezzo applicabile alla fornitura di energia equivalente da parte di nuovi impianti
nazionali di produzione (art. 7 cpv. 1 e 3).
Competenza del Consiglio federale di emanare prescrizioni su impianti, veicoli e
apparecchi prodotti in serie allo scopo di favorire un impiego parsimonioso e razionale dell’energia (art. 8). I Cantoni sono incaricati di emanare prescrizioni, segnatamente sul conteggio individuale delle spese di riscaldamento e di acqua calda
nelle nuove costruzioni (art. 9).
Misure di promozione della Confederazione in vista del conseguimento degli obiettivi
della legge (art. 10 segg.). Le disposizioni corrispondenti costituiscono la base del programma di promozione «SvizzeraEnergia» e del sostegno finanziario della Confederazione alla ricerca e allo sviluppo.
77
24.2
Ordinanze pertinenti alla legge sull’energia
Ordinanza del 7 dicembre 1998 sull’energia (OEn), RS 730.01
Obbligo dei fornitori di elettricità di dichiarare l’origine dell’elettricità e il vettore
energetico impiegato per la produzione (art. 1a segg.).
Disposizioni sulla posizione dei produttori indipendenti (artt. 2 – 6) e sulle misure
di promozione (art. 12 segg.).
Prescrizioni relative all’indicazione del consumo di energia di vari apparecchi (etichetta energia) e all’indicazione del consumo di carburante e delle emissioni di
CO2 delle nuove vetture (art. 11 in combinato disposto con gli allegati).
Ordinanza del 2 giugno 1997 sulla promozione degli investimenti privati nel settore
dell’energia (Ordinanza sugli investimenti nell’energia), RS 730.111
Regole che disciplinano l’erogazione di contributi finanziari della Confederazione
a investimenti privati che mirano all’impiego razionale e parsimonioso dell’energia
o all’impiego di fonti energetiche rinnovabili e al recupero del calore residuo.
24.3
Ordinanze che disciplinano gli impianti elettrici
Si tratta nella fattispecie delle ordinanze d’esecuzione della legge federale del 24 giugno 1902 concernente gli impianti elettrici a corrente forte e a corrente debole (Legge sugli impianti elettrici,
LIE), RS 734.0.
Le disposizioni dell’ordinanza del 30 marzo 1994 sulle linee elettriche (OLEl, RS
734.31) si propongono di ricordare alle autorità competenti per l’approvazione dei
piani per le linee ad alta tensione e per altri impianti elettrici la normativa ambientale in vigore.
x
Art. 11: «Nella progettazione, nella costruzione, nell’esercizio e nella manutenzione delle linee elettriche si devono rispettare le prescrizioni determinanti per
la protezione della natura, del paesaggio, dell’ambiente e delle acque. Le linee
elettriche devono essere realizzate in modo che, tenuto debito conto di un approvvigionamento energetico sicuro ed economico e di una soluzione tecnicamente accettabile, deturpino il meno possibile il paesaggio, la natura e l’ambiente».
Il secondo periodo dell’articolo non influisce sul fatto che, in determinate circostanze, un progetto (ad es. una linea aerea elettrica) possa essere respinto perché non soddisfa le prescrizioni
federali sulla protezione della natura e del paesaggio.
x
Art. 30 cpv. 2: «Le nuove linee attraverso regioni a forte densità di volatili vanno pianificate e costruite in modo che il rischio di collisione per gli uccelli sia il
più basso possibile».
x
Art. 76: «Se i cavi di rete contengono liquidi inquinanti, occorre prestare particolare attenzione alla protezione delle acque».
78
Disposizioni analoghe figurano anche nell’ordinanza del 30 marzo 1994 concernente
gli impianti elettrici a corrente debole (Ordinanza sulla corrente debole; RS 734.1) e
nell’ordinanza del 30 marzo 1994 sugli impianti elettrici a corrente forte (Ordinanza
sulla corrente forte; RS 734.2; in entrambi i casi art. 7).
25.
Clima
25.1
Legge federale dell’8 ottobre 1999 sulla riduzione delle emissioni di CO2
(legge sul CO2), RS 641.71
Lo scopo della legge è di ridurre le emissioni di CO2 derivanti dall’utilizzazione
energetica di agenti fossili. Parallelamente, intende contribuire alla riduzione di altri effetti dannosi per l’ambiente, all’utilizzazione parsimoniosa e razionale
dell’energia e al maggior impiego delle energie rinnovabili (art. 1). La legge sancisce che entro il 2010 le emissioni di CO2 devono diminuire globalmente del 10%
rispetto al 1990 e fissa due diversi obiettivi di riduzione settoriali (art. 2 cpv. 1 e 2):
riduzione del 15% per i combustibili (riscaldamenti, riscaldamenti industriali ecc.)
e dell’8% per i carburanti (benzina e diesel [esclusi i carburanti per gli aerei]).
Per raggiungere l’obiettivo di riduzione la legge sul CO2 prevede in primo luogo
l’adozione di «provvedimenti di politica energetica, dei trasporti, ambientale e finanziaria» nonché di «provvedimenti volontari» (art. 3 cpv. 1). Per provvedimenti
volontari s’intendono gli accordi settoriali.
Finora sono stati conclusi circa 40 accordi di questo tipo.
Se tali provvedimenti, da soli, non permettono di raggiungere l’obiettivo di riduzione, il Consiglio federale – al più presto nel 2004 – «riscuote una tassa di incentivazione sugli agenti energetici fossili (tassa sul CO2)» (art. 3 cpv. 2 in combinato
disposto con l’art. 6). A determinate condizioni è possibile ottenere l’esenzione
dalla tassa sottoscrivendo un accordo settoriale (art. 9). Caratteristiche della tassa
sul CO2 (art. 6 segg.): la tassa è applicata ai combustibili e ai carburanti fossili
nonché al carbone, ammonta al massimo a 210 franchi per tonnellata di CO2 e, a
differenza delle tasse d’incentivazione nel settore della protezione dell’aria [cfr.
cap. 2.3]), l’aliquota soggiace all’approvazione dell’Assemblea federale. Il prodotto della tassa è distribuito alla popolazione e all’economia «in funzione degli importi che hanno versato». La quota destinata alla popolazione è distribuita in modo
uguale a tutti gli abitanti (il che è molto importante per rafforzare l’effetto incentivante della tassa).
79
25.2
Rimandi e osservazioni
Requisiti energetici applicati agli impianti a combustione Ö cap. 2.2
Riduzione del consumo di combustibili e carburanti fossili quale obiettivo della legislazione energetica Ö cap. 24.1
Non esiste ancora un’ordinanza d’esecuzione della legge sul CO2; vi sono però delle prescrizioni quadro per la realizzazione dei provvedimenti volontari nel settore
economico raccolte nella Direttiva del 2 luglio 2001 dell’UFAFP e dell’Ufficio federale dell’energia sui provvedimenti volontari per ridurre il consumo di energia e
le emissioni di CO2.
Nel 2002 le emissioni di gas a effetto serra in Svizzera erano inferiori solo
dell’1,7% rispetto ai livelli del 1990. Nel frattempo non vi sono stati progressi rilevanti. Per questo motivo, nell’autunno 2004 il Consiglio federale ha aperto una
procedura di consultazione sulle misure volte a ridurre le emissioni di CO2.
L’introduzione della tassa d’incentivazione prevista dalla legge è solo una delle
opzioni prese in considerazione. Il rapporto sui risultati della consultazione e la dichiarazione d’intenti del Consiglio federale sui prossimi passi saranno presentati
nel corso della primavera 2005.
26.
Altro (condotte, impianti di telecomunicazione, difesa nazionale,
espropriazione, turismo, commercio, cooperazione allo sviluppo)
26.1
Impianti di trasporto in condotta (pipelines)
Legge federale del 4 ottobre 1963 sugli impianti di trasporto in condotta di combustibili e carburanti liquidi o gassosi (Legge sugli impianti di trasporto in condotta,
LITC), RS 746.1 e ordinanza del 20 aprile 1983 sulle prescrizioni di sicurezza degli
impianti di trasporto in condotta, RS 746.2
I due atti normativi contengono una serie di prescrizioni volte a proteggere le acque
e altri beni ambientali in senso ampio (cfr. in particolare art. 3 cpv. 1 lett. a e art. 27
cpv. 1 della legge nonché art. 3 cpv. 1, art. 4 cpv. 1 e art. 8 dell’ordinanza).
Ordinanza del 2 febbraio 2000 sugli impianti di trasporto in condotta (OITC), RS
746.11
Nella sezione «Procedura di approvazione dei piani» figurano anche esigenze specifiche per il «rapporto di impatto sull’ambiente» (art. 7).
80
26.2
Impianti di telecomunicazione
Legge del 30 aprile 1997 sulle telecomunicazioni (LTC), RS 784.10
I concessionari di servizi di telecomunicazione mobile possono essere obbligati, a
determinate condizioni, a consentire ad altri concessionari «la coutenza dei loro
impianti di telecomunicazione e delle loro stazioni emittenti», dietro adeguata retribuzione (art. 36 cpv. 2, cosiddetto «site sharing»). La motivazione principale di
questa disposizione è la protezione del paesaggio (due o tre stazioni emittenti sullo
stesso pilone invece di due o tre piloni nella stessa zona).
26.3
Difesa nazionale
Le prescrizioni federali in materia ambientale si applicano anche agli impianti e alle attività dell’esercito e della protezione civile. La LPAmb e la LPAC (art. 5 nei
due casi) autorizzano infatti il Consiglio federale a prevedere «in via d’ordinanza»
(ossia in modo astratto e non caso per caso) «deroghe» alle disposizioni legali – e
pertanto, ipso facto, anche alle prescrizioni delle ordinanze d’esecuzione – se gli
interessi della difesa nazionale lo esigono. Va detto però che vi sono solo poche regolamentazioni particolari di questo tipo (nelle ordinanze che disciplinano il settore
dei rifiuti, della lotta contro il rumore e delle sostanze pericolose per l’ambiente).
Tra gli impianti per i quali occorre un EIA (cfr. cap. 10.2) figurano anche quelli
che servono alla difesa nazionale.
Legge federale del 3 febbraio 1995 sull’esercito e sull’amministrazione militare (Legge militare, LM), RS 510.10
Il numero di piazze d’armi è limitato a 40 (art. 124). Le prescrizioni emanate dal
DDPS relative «all’ubicazione, la costruzione e l’esercizio degli impianti per il tiro
fuori del servizio» devono tener conto delle «esigenze […] di protezione dell’ambiente» (art. 133 cpv. 3).
Per quanto riguarda la protezione contro il rumore, l’ordinanza del 15 novembre 2004 sugli impianti per il tiro fuori del servizio (RS 510.512) rinvia alle esigenze fissate dall’OIF (art. 7 cpv. 1
lett. b).
Ordinanza del 26 giugno 1996 sulle piazze d’armi, di tiro e d’esercitazione (Ordinanza sulle piazze d’armi e di tiro, OPAT), RS 510.514
«Nell'utilizzazione e nell'amministrazione delle piazze d'armi, di tiro e d'esercitazione devono essere rispettate le prescrizioni della legislazione federale sulla protezione dell'ambiente» (art. 4 cpv. 1). Inoltre, determinate zone particolarmente
sensibili sono considerate zone vietate e non possono essere utilizzate dalle truppe
(art. 4 cpv. 2).
81
Ordinanza del 29 novembre 1995 concernente l’amministrazione dell’esercito (OAE),
RS 510.301
L’ordinanza prescrive l’uso parsimonioso di carburanti (art. 152).
Ordinanza del 13 dicembre 1999 concernente la procedura di approvazione dei piani
per costruzioni e impianti militari (Ordinanza concernente l’approvazione dei piani
di costruzioni militari, OAPCM), RS 510.51
Il piano settoriale militare serve alla pianificazione di massima dei progetti militari
che incidono considerevolmente sull'ambiente (art. 6 cpv. 1); se del caso, occorre
eseguire un EIA per i progetti di piano settoriale (art. 6 cpv. 4).
26.4
Espropriazione
Legge federale del 20 giugno 1930 sull’espropriazione (LEspr), RS 711
Il diritto d’espropriazione – che può essere esercitato per opere d’interesse pubblico e per misure di protezione, di ripristino e di compensazione ai sensi della legislazione sulla protezione dell’ambiente – è vincolato a una serie di obblighi in
materia di protezione dalle immissioni, conservazione delle superfici coltivabili, tutela delle bellezze naturali e protezione del paesaggio (artt. 7 – 9).
26.5
Turismo
Legge federale del 10 ottobre 1997 che promuove l’innovazione e la collaborazione
nel turismo, RS 935.22
Sostegno finanziario della Confederazione a condizione che i progetti favoriscano
«uno sviluppo turistico in armonia con la natura, l’uomo e l’ambiente» (art. 3
cpv. 1 lett. b).
Ordinanza del 15 ottobre 2003 concernente la promozione dell’innovazione e
della collaborazione nel turismo, RS 935.221
I progetti orientati all’innovazione e basati sulla cooperazione che accelerano
l’adattamento delle strutture alle condizioni del mercato mondiale (art. 1), «devono
rispettare le norme ambientali vigenti in Svizzera e contribuire a uno sviluppo sostenibile. I progetti che hanno effetti dannosi per l’ambiente non beneficiano
dell’aiuto finanziario» (art. 2 cpv. 2).
26.6
Commercio e cooperazione allo sviluppo
Legge federale del 6 ottobre 1995 sugli ostacoli tecnici al commercio (LOTC),
RS 946.51
In linea di massima, le prescrizioni tecniche (art. 3 lett. b) devono essere formulate
in modo da non costituire ostacoli tecnici al commercio (art. 4 cpv. 1). Sono tuttavia ammissibili deroghe qualora siano rese necessarie da interessi pubblici preponderanti, tra cui in particolare «la protezione della vita e della salute dell’uomo,
82
degli animali e delle piante» e «la protezione dell’ambiente naturale» (art. 4 cpv. 3
e 4).
Le prescrizioni tecniche non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria né una restrizione dissimulata degli scambi (art. 4 cpv. 3 lett. b).
Legge federale del 6 ottobre 1995 sul mercato interno (LMI), RS 943.02
Il libero accesso al mercato per gli offerenti esterni può essere oggetto di restrizioni
secondo le prescrizioni vigenti nel luogo di destinazione, se tali restrizioni si applicano nella stessa misura agli offerenti locali, sono indispensabili per preservare interessi pubblici preponderanti e sono conformi al principio di proporzionalità
(art. 3 cpv. 1). Tra gli interessi pubblici preponderanti figura anche la protezione
dell’ambiente naturale (art. 3 cpv. 2 lett. b). Le restrizioni sono conformi al principio di proporzionalità se la protezione a cui mira la restrizione non è già garantita
dalle prescrizioni del luogo d’origine (art. 3 cpv. 3 lett. a).
Legge federale del 26 settembre 1958 concernente la garanzia dei rischi
delle esportazioni, RS 946.11
Quando la Confederazione concede una garanzia per esportazioni verso Paesi in
via di sviluppo più poveri, tiene conto dei principi fondamentali della politica svizzera di aiuto allo sviluppo (art. 1 cpv. 2).
Legge federale del 19 marzo 1976 sulla cooperazione allo sviluppo e l’aiuto
umanitario internazionali, RS 974.0
La cooperazione allo sviluppo promuove segnatamente il conseguimento e il mantenimento dell’equilibrio ecologico e demografico (art. 5 cpv. 2 lett. e).
83
Parte III Accordi internazionali in materia di protezione
dell'ambiente
27.
Osservazioni preliminari
La Svizzera ha aderito a numerosi accordi internazionali che si prefiggono come
obiettivo (esclusivo o comprimario) la protezione dell'ambiente. La selezione proposta qui di seguito si limita, per le leggi e le ordinanze federali esposte nelle parti
I e II, alle convenzioni che contengono disposizioni di diritto materiale oppure (per
un numero esiguo di accordi internazionali) alle prescrizioni immediatamente applicabili («self-executing») in materia. Pertanto, non sono stati presi in considerazione in particolare i disciplinamenti internazionali per la prevenzione
dell'inquinamento marino nonché gli accordi bilaterali e multilaterali incentrati esclusivamente sulla collaborazione internazionale sotto forma di consultazione reciproca, scambio di informazioni, monitoraggio ambientale transfrontaliero,
assunzione dei costi ecc.
La sistematica di questa parte ricalca quella adottata per le parti I e II.
La data dell'approvazione di un accordo internazionale da parte dell'Assemblea federale risulta dall'indice RU/RS. Di norma, la rispettiva versione stampata riporta
sotto «campo d'applicazione» l'elenco degli Stati partecipanti (Stati contraenti o
firmatari) pubblicato nella RU incluse le relative aggiunte; nella rubrica Internet
RS, per contro, le medesime indicazioni figurano sotto «Modificazioni».
Se il titolo di un accordo internazionale è seguito dalla nota «non ancora ratificato dalla Svizzera»,
ciò significa che tale accordo è in vigore ed è stato sottoscritto dalla Svizzera ma, all'inizio del
2005, non era ancora stato approvato dall'Assemblea federale.
28.
Igiene dell'aria
28.1
Convenzione del 13 novembre 1979 sull'inquinamento atmosferico attraverso
le frontiere a lunga distanza (Convenzione di Ginevra), RS 0.814.32
Accordo quadro, base di riferimento per i Protocolli citati in seguito. Stati firmatari: 46 Stati europei e dell'Asia centrale, Comunità europea, Canada e USA. (Elenco
valido per la Convenzione; non coincide esattamente con la cerchia degli Stati firmatari dei Protocolli).
L'applicazione sul piano nazionale della Convenzione e dei relativi Protocolli avviene principalmente nel quadro dell’OIAt e dell’Osost.
84
28.2
Protocollo dell'8 luglio 1985 alla Convenzione del 1979 sull'inquinamento
atmosferico attraverso le frontiere a lunga distanza relativo alla riduzione di
almeno il 30 per cento delle emissioni di zolfo e dei loro flussi attraverso le
frontiere (Protocollo di Helsinki), RS 0.814.321
La riduzione del 30% si riferisce al volume di emissioni registrato nel singolo Stato
partecipante nel 1980 e doveva essere attuata al più tardi entro il 1993.
28.3
Protocollo del 14 giugno 1994 alla Convenzione del 1979 sull'inquinamento
atmosferico transfrontaliero a lunga distanza, relativo all'ulteriore riduzione
delle emissioni di zolfo (Protocollo di Oslo), RS 0.814.324
Diversamente dal primo Protocollo, che prevedeva una riduzione lineare del 30%
delle emissioni di zolfo rispetto ai valori del 1980, questo Protocollo fissa per ogni
singolo Paese partecipante obiettivi di riduzione specifici da raggiungere entro il
2000, il 2005 e il 2010. Entro il 2010, pertanto, le emissioni di zolfo dovrebbero
diminuire mediamente del 60% rispetto al livello dell'anno di base (1980).
All’atto della stipulazione del Protocollo, alcuni Stati partecipanti si sono impegnati a realizzare gli obiettivi stabiliti in termini ancora più brevi. In particolare Germania, Danimarca, Austria, Finlandia e Svezia hanno previsto un abbattimento pari
ad almeno l'80% entro il 2005, mentre entro lo stesso termine la Svizzera si è impegnata a ridurre le proprie emissioni di zolfo del 52%. Rispetto al 1980, le emissioni di zolfo prodotte dall'industria, dalle centrali termiche e dalle raffinerie in
Europa e America del Nord sono già scese di circa il 70%.
28.4
Protocollo del 31 ottobre 1988 alla Convenzione del 1979 sull'inquinamento
atmosferico attraverso le frontiere a lunga distanza, relativo alla riduzione
delle emissioni di ossidi d'azoto o dei loro flussi attraverso le frontiere (Protocollo di Sofia), RS 0.814.323
Oggetto principale: riduzione delle emissioni nella misura definita per ciascuno
Stato firmatario nel 1987 entro al più tardi la fine del 1994 e impegno ad avviare
negoziati sugli ulteriori provvedimenti che sarebbero entrati in vigore nel 1996.
In concomitanza con la sottoscrizione del Protocollo, dodici Paesi, tra cui la Svizzera, hanno firmato una dichiarazione (RU 1991 1521) nella quale si impegnano a
intensificare i propri sforzi per conseguire al più tardi entro il 1998 una riduzione
dell'ordine del 30% rispetto a un anno di riferimento fissato tra il 1980 e il 1986.
Nel 2000 gli Stati partecipanti hanno registrato una diminuzione complessiva delle
emissioni pari al 25% rispetto al 1990.
85
28.5
Protocollo del 19 novembre 1991 alla Convenzione del 1979 sull'inquinamento
atmosferico attraverso le frontiere a lunga distanza relativo alla riduzione delle emissioni dei composti organici volatili (COV) o dei loro flussi attraverso le
frontiere [in vigore, ma sino alla fine del 2004 non ancora pubblicato né nella RU,
né nella RS; testo apparso nel FF 1993 II 592]
Obiettivo: riduzione di almeno il 30% delle emissioni di COV (i precursori dell'ozono troposferico conosciuto anche come smog estivo) entro il 1999 rispetto ai valori di un anno di riferimento tra il 1984 e il 1990. Strumento: passaggio alle
tecnologie più avanzate e accettabili sotto il profilo economico; introduzione di
processi tecnici per la riduzione delle emissioni di COV nelle procedure di distribuzione e rifornimento di benzina entro il medesimo termine (cfr. OIAt allegato 2
n. 33).
28.6
Protocollo del 24 giugno 1998 alla Convenzione del 1979 sull'inquinamento
atmosferico attraverso le frontiere a lunga distanza, relativo agli inquinanti
organici persistenti, RS 0.814.325
Cessazione della produzione e divieto di impiego di determinati pesticidi tossici
(che figurano in un elenco dell'UNEP) come l'aldrina, il clordano, il DDT, la dieldrina, l'endrina e così via. L'uso del DDT rimane autorizzato nell'ambito di una
strategia di lotta contro la malaria e le encefaliti nei Paesi colpiti da queste malattie.
In Svizzera, questi pesticidi sono proibiti già da molto tempo.
Contenimento delle emissioni di determinate sostanze nocive (tra cui la diossina e
gli idrocarburi aromatici policiclici) liberate nel corso di processi di combustione
mediante il ricorso a tecnologie all'avanguardia.
Riguardo alle sostanze oggetto di questo Protocollo cfr. anche cap. 29.4 (Convenzione POP).
28.7
Protocollo del 24 giugno 1998 alla Convenzione del 1979 sull'inquinamento
atmosferico attraverso le frontiere a lunga distanza, relativo ai metalli pesanti,
RS 0.814.326
Protocollo scaturito dalla quarta Conferenza paneuropea dei ministri dell'ambiente
svoltosi ad Aarhus con la partecipazione di Canada e USA. Obiettivo: riduzione
sostanziale delle emissioni di piombo, cadmio e mercurio rispetto a un anno di riferimento liberamente stabilito tra il 1985 e il 1995 (per la Svizzera: 1985). Strumenti: impiego delle «migliori tecnologie disponibili» (descritte in un annesso) per
impianti a combustione, impianti di incenerimento e altre fonti di emissioni industriali; riduzione del tenore di metalli pesanti di pile e accumulatori; divieto di aggiungere piombo alla benzina (in linea di massima entro il 2005; ad alcuni Paesi,
tra cui la Russia e la Turchia, è stata concessa una proroga).
86
Rispetto ai valori del 1990, nel 2000 le emissioni di piombo sono diminuite di circa il 60%, quelle
di cadmio di circa il 20% e quelle di mercurio di circa il 50%.
28.8
Protocollo del 30 novembre 1999 alla Convenzione del 1979 sull'inquinamento
atmosferico attraverso le frontiere a lunga distanza relativo alla riduzione dell'acidificazione, dell'eutrofizzazione e dell'ozono troposferico (Protocollo di
Göteborg) [entrata in vigore prevista nel 2005, testo pubblicato nel FF 2004 2647]
L'obiettivo del Protocollo è controllare e ridurre le emissioni di zolfo, ossidi di azoto, ammoniaca e composti organici volatili (COV) prodotte da attività antropiche e
che possono avere effetti negativi sulla salute umana, sugli ecosistemi naturali, sui
materiali e sui raccolti a causa dell'acidificazione, dell'eutrofizzazione o del livello
di ozono troposferico (smog estivo) successivamente al trasporto atmosferico transfrontaliero a grande distanza.
A tale scopo, le Parti contraenti si impegnano a diminuire entro il 2010 le rispettive
emissioni di una determinata percentuale (stabilita in base a un modello integrato di
valutazione previamente concordato) rispetto ai livelli del 1990. Per la Svizzera tali
riduzioni ammontano al 40% per lo zolfo, al 52% per gli ossidi di azoto, al 13% per
l'ammoniaca e al 51% per i COV.
Per la riduzione delle sostanze nocive contemplate, il Protocollo esige l'applicazione delle migliori tecnologie disponibili. Le limitazioni alle emissioni provenienti da
grandi fonti fisse nonché da nuove fonti mobili devono essere introdotte nel brevissimo termine. Per quanto riguarda il contenimento delle emissioni di ammoniaca
prodotte dal settore agricolo è prevista l'adozione di speciali misure.
Nota: gli obiettivi di riduzione fissati per la Svizzera sono già in larga misura raggiunti; conformemente al messaggio del Consiglio federale concernente la ratifica
del Protocollo di Göteborg (FF 2004 2633) i restanti deficit saranno eliminati nell'ambito di provvedimenti precedentemente approvati.
Se l'Italia raggiungerà i propri obiettivi di riduzione, a trarne beneficio sarà anche il Canton Ticino,
sinora fortemente penalizzato dall'inquinamento atmosferico transfrontaliero.
28.9
Rimandi
Prescrizioni concernenti i gas di scarico unificate a livello internazionale
ƒ per i veicoli a motore Ö cap. 34.1
ƒ per gli aeromobili Ö cap. 35.7
ƒ per i natanti sul Lago di Costanza Ö cap. 32.5
87
29.
Sostanze pericolose per l'ambiente
(in particolare protezione dello strato di ozono)
29.1
Convenzione di Vienna del 22 marzo 1985 per la protezione dello strato
d'ozono, RS 0.814.02
Accordo quadro promosso dall'UNEP, base di riferimento per il Protocollo di Montreal. Stati firmatari: praticamente tutte le Nazioni (idem per il Protocollo di Montreal come tale, ma non per tutti i suoi emendamenti).
29.2
Protocollo di Montreal del 16 settembre 1987 sulle sostanze che impoveriscono
lo strato d'ozono, RS 0.814.021
Nel corso degli anni, il Protocollo ha subito diversi emendamenti sostanziali, sotto
forma di estensioni sia del suo campo di applicazione materiale, sia degli strumenti
a sua disposizione (RS 0.814.021.1 segg). Quanto segue riassume a grandi linee i
tratti fondamentali di questo accordo estremamente complesso, così come si presenta nella sua forma attuale.
Obiettivo del Protocollo è la cessazione della produzione di CFC, halon e altre sostanze responsabili dell'assottigliamento dello strato di ozono stratosferico (il che
comporta un maggiore irradiamento dei raggi ultravioletti e, di conseguenza, un rischio maggiore di tumore della pelle). Tra gli strumenti contemplati figurano parametri quantitativi per la riduzione del consumo di tali sostanze (accompagnati
dalle relative scadenze), restrizioni commerciali come pure contributi a favore di
Paesi in via di sviluppo attinti da un fondo costituito e alimentato dai Paesi industrializzati appositamente per finanziare le misure di conversione.
Nota: con l'entrata in vigore del Protocollo di Montreal le emissioni delle sostanze
che maggiormente impoveriscono lo strato di ozono sono diminuite in tutto il mondo di oltre l'80%.
In Svizzera, sulla scia degli emendamenti dell’Osost, l'attuazione del Protocollo si è svolta in gran
parte in tempi più brevi rispetto a quelli stabiliti.
29.3
Convenzione di Rotterdam del 10 settembre 1998 concernente la procedura
di assenso preliminare in conoscenza di causa per taluni prodotti chimici e
antiparassitari pericolosi nel commercio internazionale (Convenzione PIC),
RS 0.916.21
Nota preliminare: allo stato attuale delle conoscenze, nei Paesi in via di sviluppo pesticidi obsoleti
e altri prodotti chimici pericolosi causano ogni anno l'avvelenamento di circa cinque milioni di
persone.
La Convenzione di Rotterdam – sinora ratificata da 73 Stati – è nata sotto l'egida
dell'UNEP in collaborazione con la FAO.
88
Essa disciplina l'importazione e l'esportazione di antiparassitari e prodotti chimici
altamente pericolosi. Le sostanze elencate nel relativo allegato possono essere esportate unicamente a condizione che il Paese destinatario sia stato precedentemente e debitamente informato in merito ai potenziali pericoli e abbia dato il proprio
assenso con conoscenza di causa (Prior Informed Consent, da cui l'acronimo PIC).
L'elenco citato, aggiornato in occasione della Conferenza delle Parti tenutasi nel
settembre 2004 a Ginevra (con la partecipazione di numerosi altri Paesi) comprende 30 antiparassitari e 11 prodotti chimici.
La Convenzione PIC si prefigge inoltre di migliorare lo scambio di informazioni
sui pericoli legati alla gestione di queste sostanze.
Sul piano nazionale, la Convenzione PIC viene attuata attraverso la OPICChim.
29.4
Convenzione di Stoccolma del 22 maggio 2001 sugli inquinanti organici
persistenti (Convenzione POP), RS 0.814.03
La Convenzione POP (dove «POP» è l'acronimo di Persistent Organic Pollutants)
mira a ridurre al minimo le emissioni globali di 12 sostanze particolarmente pericolose per la salute umana e per l'ambiente, in gran parte pesticidi, che figurano nel
relativo elenco UNEP, attraverso un divieto di massima di produzione e impiego
(valido tra l’altro per l'aldrina, il clordano, la dieldrina, l'endrina, l'eptacloro, il mirex e il toxafene) nonché restrizioni di impiego del DDT. Gli Stati contraenti sono
inoltre tenuti a elaborare piani d'azione volti a ridurre le emissioni di analoghi sottoprodotti della combustione (PCB, esaclorobenzene, diossine e furani).
Confronto con il Protocollo del 24 giugno 1998 relativo agli inquinanti organici
persistenti (cfr. cap. 28.6): se da un lato il Protocollo contempla un numero maggiore di sostanze (16) e un numero minore di deroghe rispetto alla Convezione, dall'altro l'elenco degli Stati firmatari è più breve. Il livello di protezione inferiore
della Convenzione, infatti, ha permesso di coinvolgere una cerchia più consistente
di Paesi in via di sviluppo e di Paesi emergenti.
La prima Conferenza delle Parti, prevista nel 2005, prevede l'elaborazione di un meccanismo di
finanziamento dei costi derivanti dall'attuazione della Convenzione a carico dei Paesi firmatari;
nel frattempo la copertura è assicurata dal Fondo mondiale per l'ambiente alimentato da 32 Paesi
donatori.
29.5
Rimandi
Contenimento della produzione di sostanze pericolose per l'ambiente trasportate
nell'atmosfera a grande distanza Ö Protocolli alla Convenzione di Ginevra (cfr.
cap. 28.2 segg.).
89
30.
Rifiuti
Convenzione di Basilea del 22 marzo 1989 sul controllo dei movimenti oltre
frontiera di rifiuti pericolosi e sulla loro eliminazione, RS 0.814.05
Convenzione promossa dalla Svizzera e ratificata nel corso degli anni da 159 Stati.
Obiettivi generali: eliminazione e riduzione della produzione di rifiuti speciali;
smaltimento secondo metodi ecologicamente compatibili, possibilmente nel Paese
che li ha prodotti; divieto di esportazione verso e di importazione da Stati che non
hanno (ancora) aderito alla Convenzione.
Le disposizioni centrali e operative della Convenzione istituiscono un obbligo di
dichiarazione, informazione, autorizzazione e controllo per qualsiasi traffico transfrontaliero di rifiuti speciali analogo ai meccanismi della OTRS.
Dalle sette Conferenze degli Stati contraenti svoltesi sinora sono scaturiti alcuni
emendamenti alla Convenzione volti ad aumentarne l'efficienza, la cui entrata in
vigore è vincolata a un certo numero di ratifiche che, per il momento, non è ancora
stato raggiunto (situazione a inizio 2005).
L'attuazione sul piano nazionale della Convenzione di Basilea è garantita dall’OTRS come pure,
parzialmente, dall’ORSAE; cfr. anche il cap. 7.2 riguardante gli aggiornamenti previsti.
31.
Protezione dalle catastrofi
Convenzione del 17 marzo 1992 sugli effetti transfrontalieri degli incidenti
industriali, RS 0.814.04
Elaborata dall'ECE in seguito al catastrofico incendio chimico di Schweizerhalle
(1986). Parti contraenti: la maggior parte dei Paesi dell'Europa occidentale e orientale
nonché la Comunità europea. Obiettivi: prevenire il verificarsi di incidenti in impianti
con un elevato potenziale di pericolo, in particolare stabilimenti chimici, attraverso
provvedimenti tecnici appropriati e, in casi di emergenza, ridurre al minimo gli effetti
transfrontalieri.
Grazie all’OPIR (come pure all'accordo bilaterale sull'assistenza reciproca in caso di catastrofi) la
Svizzera dispone già di una base legale sufficiente per adempiere alle disposizioni sancite dalla
Convenzione.
90
32.
Acque e pesca
32.1
Accordo europeo del 16 settembre 1968 sulla limitazione dell'impiego di taluni
detersivi nei prodotti di lavatura e pulitura, RS 0.814.226.29
Gli Stati contraenti devono garantire che i prodotti di lavatura e pulitura contenenti
(almeno) un detersivo sintetico siano immessi sul mercato soltanto a condizione
che l'insieme dei detersivi che li compongono sia biodegradabile in ragione di almeno l'80%.
32.2
Convenzione del 17 marzo 1992 sulla protezione e l'utilizzazione dei corsi
d'acqua transfrontalieri e dei laghi internazionali, RS 0.814.20
Elaborata dall'ECE all'indomani della riunione sulla protezione dell'ambiente della
Conferenza sulla sicurezza e la cooperazione in Europa (CSCE) tenutasi nell'autunno 1989 a Sofia, è stata ratificata da 34 Paesi europei e dell'Asia centrale, dal
Canada e dalla Comunità europea. Stabilisce regole per la protezione e l'utilizzo dei
corsi d'acqua superficiali e sotterranei transfrontalieri e dei laghi internazionali
(Parte I) e funge da quadro di riferimento per gli accordi regionali (bilaterali o multilaterali) di cooperazione in questo settore (Parte II).
Parte I (Disposizioni applicabili a tutte le Parti contraenti)
(1) Obblighi generali: Gli Stati partecipanti adottano ogni misura appropriata per
prevenire e combattere – nel limite del possibile alla fonte – l'inquinamento delle
acque sulla scorta del principio di prevenzione («in base al quale non sarà differita
l’attuazione di provvedimenti destinati ad evitare che la discarica di sostanze pericolose possa avere un impatto transfrontaliero, visto e considerato che la ricerca
scientifica non ha dimostrato appieno l’esistenza di un vincolo di causalità tra queste sostanze da una parte ed un eventuale impatto transfrontaliero»), del principio
di causalità («in virtù del quale i costi delle misure di prevenzione, di controllo e di
riduzione dell’inquinamento sono a carico di colui che inquina») e del principio di
sostenibilità.
(2) Le discariche di acque reflue sono subordinate al rilascio di un’autorizzazione e
devono essere sorvegliate e controllate. Le autorità nazionali competenti fissano i
limiti per le discariche di acque reflue basandosi sulla «migliore tecnologia disponibile» (definizione dell'espressione «tecnologia ottimale disponibile» cfr. annesso
I); impongono prescrizioni più rigorose che «possono giungere in determinati casi
fino al divieto» qualora «la qualità delle acque riceventi o l'ecosistema lo esigano».
(3) Per le acque reflue urbane occorre applicare «un trattamento biologico o
[un’altra] modalità di trattamento equivalente». (4) Al fine di ridurre gli apporti «di
alimenti e di sostanze pericolose provenienti da fonti diffuse», specialmente dall'agricoltura (concimi, insetticidi e pesticidi), è inoltre necessario elaborare e applica-
91
re di volta in volta la metodologia ambientale ottimale (linee direttive per l'elaborazione di metodologie ambientali ottimali, cfr. annesso II).
(5) Allestimento di valutazioni dell'impatto sull'ambiente. (6) Realizzazione di una
«gestione durevole delle risorse di acqua compresa l'applicazione di un approccio
eco-sistemico». (7) Elaborazione di dispositivi di intervento. (8) Adozione di «misure specifiche supplementari per evitare l'inquinamento delle acque sotterranee».
(9) Riduzione «al minimo» del rischio di inquinamento accidentale.
(10) Inoltre «ciascuna Parte stabilisce, se del caso, obiettivi di qualità dell'acqua e
adotta criteri di qualità dell'acqua al fine di prevenire, controllare e ridurre l'impatto
transfrontaliero» (linee direttive per la messa a punto di obiettivi e di criteri qualitativi dell'acqua, cfr. annesso III).
(11) Gli Stati firmatari sono inoltre esortati, in particolare nei settori dell'industria e
dell'artigianato, a stabilire «limiti di emissione per le discariche di acque di superficie». Per prevenire la discarica di «sostanze pericolose» in acque provenienti da
fonti circoscritte o diffuse, può essere ordinato anche «il divieto totale o parziale
della produzione o [leggasi e/o] dell'uso di questo genere di sostanze».
Parte II (Disposizioni applicabili alle Parti rivierasche)
Gli Stati rivieraschi (definizione legale: «le Parti limitrofe delle stesse acque transfrontaliere») sono tenuti a concludere accordi bilaterali o multilaterali e a creare
organi comuni che consentano loro di cooperare. Tra le competenze di questi organi comuni figurano in particolare: (1) definizione di «limiti di emissione per le acque reflue» (nella nostra terminologia: esigenze per l'immissione nella
canalizzazione); (2) valutazione della «efficacia dei programmi di lotta contro l'inquinamento»; (3) definizione di obiettivi e criteri comuni di qualità dell'acqua (diversamente da quanto riportato sopra [Parte I (10)]); (4) elaborazione di proposte di
«provvedimenti adeguati per preservare e, se del caso, migliorare la qualità dell'acqua».
In Svizzera, la legge sulla protezione delle acque costituisce una base sufficiente per garantire i
provvedimenti ancora necessari ai fini dell'attuazione di questa Convenzione sul piano nazionale.
32.3
Convenzione del 12 aprile 1999 per la protezione del Reno, RS 0.814.284
Questa Convenzione, sottoscritta da Svizzera, Francia, Germania, Lussemburgo,
Paesi Bassi e Comunità europea, sostituisce gli accordi internazionali del 1963 e
del 1976 in materia.
Nel preambolo gli Stati firmatari formulano il desiderio di «operare, basandosi su
una visione globale, nel senso di uno sviluppo sostenibile dell'ecosistema del Reno,
tenendo conto del patrimonio naturale del fiume, delle sue rive e delle zone alluvionali», riconoscono la necessità di «continuare a migliorare il livello di qualità
92
delle acque» ottenuto grazie alla Convenzione del 3 dicembre 1976 per la protezione del Reno e si dichiarano «consapevoli del fatto che il risanamento del Reno è
necessario anche al fine di proteggere e migliorare l'ecosistema del Mare del
Nord».
Di conseguenza, gli obiettivi (art. 3) vanno ben oltre la semplice protezione qualitativa delle acque (ridurre l'inquinamento dovuto all'immissione di sostanze nocive
e nutrienti, assicurare la produzione di acqua potabile dalle acque del Reno). In
particolare le Parti si prefiggono di: «preservare, migliorare e ripristinare la funzione naturale delle acque; assicurare una gestione della portata che tenga conto del
flusso naturale dei materiali solidi e che salvaguardi l'interazione tra il fiume, le
acque sotterranee e le zone alluvionali; preservare, proteggere e riattivare le zone
alluvionali come zone di espansione naturale delle piene; preservare, migliorare e
ripristinare habitat più naturali possibile per la fauna e la flora selvatiche nell'acqua, sul fondale e sulle rive del fiume e nelle zone adiacenti [!], nonché migliorare
l'habitat dei pesci ripristinando la loro libertà di spostamento; assicurare una gestione delle risorse idriche rispettosa dell'ambiente e razionale».
Le prescrizioni raccolte sotto il titolo «Impegni delle Parti contraenti» (art. 5) perseguono un approccio multiplo, inconsueto per questo genere di accordi internazionali. Le Parti contraenti s’impegnano a (1) intraprendere nei rispettivi territori le
azioni autonome che ritengono necessarie, (2) applicare le misure specificate nella
Convenzione – intese come obblighi minimi – il cui tenore ricalca in larga misura
quello dei provvedimenti pattuiti nell'Accordo ECE (cfr. cap. 32.2) e (3) intraprendere sul rispettivo territorio le azioni necessarie ai fini dell'attuazione delle decisioni prese dalla Commissione internazionale per la protezione del Reno (creata nel
1963). Le funzioni della Commissione contemplano in particolare l'elaborazione di
«proposte di azioni individuali e programmi d'azione, integrati, se del caso, da
strumenti economici, tenendo conto dei costi previsti» (art. 8 cpv. 1 lett. b; per
quanto riguarda il carattere vincolante di queste proposte cfr. anche l’art. 11 cpv. 1
e 2).
Particolare attenzione meritano anche i principi (art. 4) sui quali si fondano le prescrizioni appena descritte. Accanto a quelli menzionati anche in altri e più recenti
accordi internazionali in materia di protezione ambientale, spiccano soprattutto il
principio di «non aumento della nocività» e il principio «secondo cui l'inquinamento non dev’essere trasferito da una componente ambientale all'altra».
In Svizzera, la vigente legislazione in materia di protezione delle acque e della natura costituisce
una base sufficiente per garantire i provvedimenti ancora necessari ai fini dell'attuazione di questa
Convenzione sul piano nazionale.
93
32.4
Convenzione del 9 settembre 1996 sulla raccolta, il deposito e il ritiro di rifiuti
nella navigazione sul Reno e nella navigazione interna [non ancora in vigore a
inizio 2005; testo pubblicato nel FF 1997 III 344]
Stati contraenti: Germania, Belgio, Francia, Lussemburgo, Paesi Bassi e Svizzera.
Mentre per alcuni Paesi il campo d'applicazione della Convenzione si estende a tutti i corsi d'acqua accessibili alla navigazione interna, per gli altri si limita ad alcune
idrovie specifiche, nel caso della Svizzera al tratto di Reno tra Basilea e Rheinfelden.
La Convenzione proibisce (fatte salve alcune eccezioni rigorosamente limitate) lo
scarico e/o il seppellimento di rifiuti di natanti o di parti del loro carico nelle idrovie e obbliga gli Stati contraenti ad imporre il rispetto di questo divieto. Essa prevede un'organizzazione e un finanziamento unitari su scala internazionale per la
raccolta e la consegna di rifiuti contenenti olio o grassi prodotti dall’attività di navigazione (acqua di sentina), il trattamento dei rifiuti provenienti dalla zona di carico (acque di lavaggio delle stive e delle cisterne di carico), nonché il trattamento di
altri rifiuti prodotti dalla navigazione dei natanti. Il piano di finanziamento si fonda
sul principio di causalità.
Nota: a inizio 2005, la Convenzione non era ancora entrata in vigore a causa della
mancata ratifica da parte del Belgio.
32.5
Rimandi
In aggiunta alle Convenzioni citate, la Svizzera ha sottoscritto altri accordi internazionali in materia di protezione delle acque (che in base ai criteri di selezione esposti al cap. 27 non possono essere menzionati singolarmente) riguardanti il Reno, il
Lago di Costanza, il Lago Lemano come pure i laghi e i fiumi italo-svizzeri (per
l’elenco esaustivo si veda l’indice RU/RS: 0.814.281 segg.).
Anche i vari accordi internazionali relativi alla pesca nelle acque di confine (di cui
due risalenti ancora al XIX secolo) non sono presentati in questo documento (essi
figurano però nell’indice RU/RS: sezione 0.923).
33.
Protezione della natura, biodiversità, protezione delle specie
33.1
Convenzione del 23 novembre 1972 per la protezione del patrimonio mondiale
culturale e naturale (Convenzione dell'UNESCO), RS 0.451.41
Ogni Stato partecipante identifica e definisce sul proprio territorio i beni da proteggere che hanno un «valore universale eccezionale» e adotta le misure necessarie alla loro conservazione. Su proposta del Paese nel quale sono situati tali beni, il
Comitato intergovernativo per la protezione del patrimonio mondiale istituito con
94
questa Convenzione inserisce i beni che anch'esso considera di valore universale
eccezionale nel cosiddetto «elenco del patrimonio mondiale» (operazione dalla
quale, in base alle esperienze raccolte, trae profitto anche il settore del turismo nazionale). All'obbligo del singolo Stato di conservare il proprio patrimonio culturale
e naturale si aggiunge il dovere della comunità internazionale di cooperare in questo campo.
Il Comitato organizza anche il sostegno (finanziario) internazionale per l'esecuzione di interventi
necessari alla salvaguardia di beni particolarmente minacciati.
L'elenco annovera circa 700 oggetti (per due terzi beni culturali) situati in oltre 100
Paesi. A tutt'oggi la Svizzera vanta sei iscrizioni nell'elenco del patrimonio mondiale dell'UNESCO: il centro storico di Berna, l'Abbazia di San Gallo, il Convento
benedettino di San Giovanni di Müstair (GR) e i tre castelli di Bellinzona come
monumenti culturali; la regione Jungfrau–Aletsch–Bietschhorn e il Monte San
Giorgio (TI) come monumenti naturali. Il Consiglio federale intende sottoporre al
Comitato l'iscrizione nell'elenco di altri cinque beni (cfr. comunicato stampa del
DFI del 10 dicembre 2004).
33.2
Convenzione europea del 3 ottobre 1985 per la salvaguardia del patrimonio
architettonico (Convenzione di Granada), RS 0.440.4
Ai sensi di quest’accordo internazionale promosso dal Consiglio d'Europa, nella
definizione di patrimonio architettonico rientrano anche «le opere edificate dall'uomo e dalla natura», che rappresentano degli spazi sufficientemente caratteristici
e omogenei per formare oggetto di una delimitazione geografica, notevoli per il loro interesse storico, archeologico, artistico, scientifico, sociale e tecnico. Le Parti
contraenti s’impegnano in via prioritaria a: inventariare i beni da proteggere, approntare procedure regolamentari di protezione e le relative sanzioni, identificare
gli effetti nocivi dell'inquinamento, tenere conto delle conoscenze acquisite nelle
politiche di lotta contro l'inquinamento e considerare le esigenze legate alla protezione sia nella politica culturale e ambientale, sia nella pianificazione del territorio.
33.3
Convenzione europea del 16 gennaio 1992 per la salvaguardia del patrimonio
archeologico (Convenzione di La Valletta), RS 0.440.5
La Convenzione esige in particolare che gli studi di impatto ambientale e le decisioni che ne risultano tengano debitamente conto dei siti archeologici e del loro
contesto.
33.4
Convenzione del 5 giugno 1992 sulla diversità biologica, RS 0.451.43
Quest’accordo internazionale, stipulato alla Conferenza delle Nazioni Unite sull'ambiente e lo sviluppo tenutasi a Rio de Janeiro e comunemente noto come «Convenzione sulla biodiversità», s’inserisce in un contesto caratterizzato dalla rapida
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estinzione di specie su scala planetaria. Nel suo preambolo richiama, da un lato, il
valore intrinseco della diversità biologica come pure il suo valore ecologico, genetico, sociale, economico, scientifico, culturale ed estetico; dall'altro riconosce agli
Stati «diritti sovrani» sulle rispettive risorse biologiche.
Tra i suoi obiettivi figurano la conservazione della diversità biologica, l'uso durevole dei suoi componenti, nonché la ripartizione giusta ed equa dei benefici derivanti dall'utilizzazione delle risorse genetiche. Gli Stati partecipanti sono
generalmente chiamati ad attuare strategie in linea con gli obiettivi. Disposizioni
specifiche prevedono in particolare la «conservazione in situ», ossia la conservazione degli ecosistemi e degli habitat naturali, nonché delle popolazioni vitali di
specie nel loro ambiente naturale. A tale scopo ogni Parte contraente s’impegna tra
l'altro («nella misura del possibile e come appropriato») ad istituire un sistema di
zone protette, a risanare gli ecosistemi degradati e a promuovere la ricostituzione
delle specie minacciate, nonché a vietare «l'introduzione di specie esotiche che minacciano gli ecosistemi, gli habitat o le specie», a controllarle e a sradicarle.
Per i progetti che possono avere effetti negativi rilevanti sulla diversità biologica,
ogni Parte ha l'obbligo di effettuare una valutazione dell'impatto sull'ambiente.
La Convenzione sulla biodiversità mira altresì a facilitare, compatibilmente con i
suoi obiettivi, l'accesso alle biotecnologie ai Paesi in via di sviluppo (malgrado l'atteggiamento di USA e UE in materia di protezione dei brevetti metta in forse le relative procedure).
Inoltre, con la Convenzione sulla biodiversità – sottoscritta poco dopo quella di
Espoo (cfr. cap. 38.2) – viene nuovamente sancito in un trattato multilaterale un
principio cardine del diritto internazionale in materia di protezione ambientale: «In
conformità con lo Statuto delle Nazioni Unite e con i principi del diritto internazionale, gli Stati hanno il diritto sovrano di sfruttare le loro risorse in conformità con
le loro politiche ambientali e hanno il dovere di fare in modo che le attività esercitate nell'ambito della loro giurisdizione o sotto il loro controllo non causino danni
all'ambiente in altri Stati o in zone che non dipendono da nessuna giurisdizione nazionale» (art. 3).
33.5
Protocollo del 29 gennaio 2000 sulla biosicurezza relativo alla Convenzione
sulla diversità biologica (Protocollo di Cartagena), RS 0.451.431
Obiettivo di questo Protocollo adottato da numerosi Stati e dalla Comunità europea
è contribuire ad assicurare un livello adeguato di protezione per la diffusione e soprattutto l'esportazione «di organismi viventi modificati risultanti dalla biotecnologia moderna», da noi comunemente denominati organismi geneticamente
modificati (OGM), «che possono avere effetti negativi sulla conservazione e l'uso
sostenibile della diversità biologica, anche in considerazione dei rischi per la salute
umana» (art. 1).
96
Il principale approccio strumentale consiste – analogamente alla Convenzione PIC
(cfr. cap. 29.3) – nel subordinare l'esportazione di OGM, in particolare nei Paesi in
via di sviluppo, all'accordo preliminare delle autorità competenti dello Stato di destinazione e nell'obbligare il Paese esportatore a fornire preventivamente a tali autorità informazioni dettagliate (disciplinate nell'allegato 1). Lo Stato esportatore
può delegare questo compito allo stesso esportatore. Il Protocollo menziona anche
il problema della valutazione del rischio (elenco dei criteri, cfr. allegato III).
Il Centro di scambio d'informazioni per la biosicurezza creato nel quadro del Protocollo ha il compito di facilitare lo scambio internazionale di informazioni riguardanti gli OGM e di supportare le Parti contraenti nell'adempimento dei propri
impegni.
L'applicazione sul piano nazionale è assicurata dall'ordinanza di Cartagena (OCart).
33.6
Convenzione del 2 febbraio 1971 sulle zone umide d'importanza
internazionale segnatamente come habitat degli uccelli acquatici e palustri
(Convenzione di Ramsar), RS 0.451.45
La Convenzione di Ramsar obbliga gli Stati partecipanti a designare zone umide di
importanza internazionale e a iscriverle nell'omonimo elenco, parte integrante della
Convenzione, che attualmente annovera 1200 oggetti.
Il Protocollo del 3 dicembre 1982 (RS 0.451.451) ha introdotto alcuni puntuali
cambiamenti; un secondo emendamento, approvato dalle Parti il 28 maggio 1987
(RU 1995 65), ha istituito una Conferenza delle Parti contraenti incaricata di promuovere ed esaminare l'applicazione della Convenzione e convocata in sessione
ordinaria ad intervalli di tre anni al massimo.
L'applicazione sul piano nazionale della Convenzione di Ramsar è assicurata dall’ORUAM. Sinora,
le zone umide di importanza internazionale inventariate in Svizzera sono otto; altre tre dovrebbero
aggiungersi nel corso del 2005.
33.7
Convenzione del 23 giugno 1979 sulla conservazione delle specie migratrici
della fauna selvatica (Convenzione di Bonn), RS 0.451.46
La Convenzione di Bonn esige la protezione delle specie migratrici in generale (ossia che attraversano ciclicamente uno o più confini di giurisdizione nazionale) e di
quelle minacciate in particolare, esorta le Parti contraenti a coordinare le iniziative
in materia – tutela delle specie in quanto tali, salvaguardia del loro habitat e lavori
di ricerca – tramite la stipulazione di accordi a livello regionale ed elenca in due allegati distinti le specie migratrici minacciate (tra cui numerose specie di uccelli) e
le specie che, in generale, necessitano di protezione (tra cui il delfino).
97
33.8
Accordo del 15 agosto 1996 sulla conservazione degli uccelli acquatici
migratori dell'Africa-Eurasia, RS 0.451.47
Accordo siglato nell'ambito della Convenzione di Bonn alla quale si rifà più volte.
Obbliga le Parti contraenti ad adottare misure coordinate per «mantenere o ripristinare le specie di uccelli acquatici migratori in uno stato di conservazione favorevole». A tale scopo gli Stati firmatari devono impegnarsi affinché una rete di habitat
adeguati sia mantenuta o, se necessario, ripristinata sull'insieme dell'area di ripartizione di ciascuna specie di uccelli acquatici migratori interessata. Qualsiasi utilizzazione di uccelli acquatici migratori deve rispettare il principio della sostenibilità.
Il piano d'azione illustrato nell'allegato precisa le misure e i provvedimenti indicati
dalla Convenzione.
33.9
Convenzione del 19 settembre 1979 per la conservazione della vita selvatica e
dei suoi biotopi in Europa (Convenzione di Berna), RS 0.455
Gli Stati partecipanti s’impegnano, a seconda del grado di rischio, a proteggere le
specie minacciate d'estinzione e a conservare un numero sufficiente di biotopi ad
esse destinate. La Convenzione include un elenco delle specie di flora assolutamente protette (allegato I), delle specie faunistiche assolutamente protette (allegato II)
nonché dei mezzi e dei metodi di uccisione e di cattura vietati, ad esempio le reti
per la cattura degli uccelli.
33.10
Convenzione del 3 marzo 1973 sul commercio internazionale delle specie
di fauna e di flora selvatiche minacciate di estinzione
(Convenzione di Washington), RS 0.453
Questa Convenzione, sottoscritta da oltre 130 Paesi, è comunemente nota con l'acronimo CITES (Convention on International Trade in Endangered Species of Wild
Fauna and Flora). Essa mira a limitare o, a seconda del grado di rischio di estinzione,
a fermare totalmente il commercio di esemplari di specie di fauna e flora minacciate
di estinzione nonché di parti o prodotti ottenuti da dette specie attraverso l'introduzione di regole per il controllo delle importazioni e delle esportazioni.
La Convenzione elenca le specie interessate in tre allegati (oggetto di numerosi emendamenti apportati nel corso delle Conferenze delle Parti) suddivise in: specie direttamente minacciate di estinzione tra cui, ad esempio, tutti i rinoceronti, tutte le
scimmie antropomorfe, la maggior parte delle specie di orso, le orchidee Scarpetta di
Venere (allegato I); specie che potrebbero essere minacciate di estinzione se il loro
commercio non fosse regolamentato, come ad esempio il lupo, l'orso bianco, le orchidee, le cactacee, i bucaneve (allegato II), e specie la cui protezione nei limiti di
competenza di una Parte contraente richiede una regolamentazione «implicante la
cooperazione delle altre Parti per il controllo del commercio», come ad esempio il tri-
98
checo in Canada (allegato III). Nel complesso, gli allegati contemplano oltre 25'000
specie.
L'applicazione sul piano nazionale è assicurata dall'OCS.
33.11
Rimandi
Protezione della natura
ƒ Convenzione per la protezione del Reno Ö cap. 32.3
ƒ Convenzione delle Alpi Ö cap. 38.1
34.
Foreste
34.1
Accordo internazionale del 26 gennaio 1994 sui legni tropicali, RS 0.921.11
Quest’accordo (la cui scadenza è attualmente fissata a fine 2006) non mira tanto a
contrastare il commercio internazionale del legno tropicale (uno degli articoli recita
infatti: «nessuna disposizione del presente accordo autorizza il ricorso a misure tese a limitare o proibire il commercio internazionale del legno») quanto piuttosto a
creare i presupposti affinché, a partire dal 2000, tutto il legno esportato provenga
da fonti gestite in maniera sostenibile e non più da tagli incontrollati.
Per raggiungere quest’obiettivo, l’accordo prevede il miglioramento delle strutture
di mercato per il legno proveniente da foreste tropicali gestite in modo sostenibile,
una maggiore trasparenza e controlli più efficienti del commercio internazionale
del legno, un trasferimento di know-how in materia di economia forestale sostenibile, nonché un aiuto finanziario (Fondo per il partenariato di Bali per la gestione
durevole delle foreste tropicali che producono legno d'opera).
L’accordo funge nel contempo da nuova base legale per l'attività dell'Organizzazione internazionale
dei legni tropicali (organizzazione con personalità giuridica propria costituita nell'ambito nell'Accordo internazionale sui legni tropicali del 1983), le cui funzioni (in particolare l’impiego dei capitali versati nel Fondo per il partenariato di Bali) vengono esercitate dal Consiglio internazionale dei
legni tropicali.
Malgrado il parere contrario dei Paesi in via di sviluppo, i legni non tropicali non
sono stati inclusi nell'accordo. Le Nazioni industrializzate si sono tuttavia impegnate in una dichiarazione non vincolante a utilizzare, con l'inizio del nuovo secolo,
legno di latifoglie proveniente esclusivamente da fonti gestite in maniera sostenibile.
99
35.
Trasporti
35.1
Accordo del 20 marzo 1958 concernente l'accettazione di prescrizioni tecniche
uniformi per i veicoli a ruote, gli equipaggiamenti e i pezzi che possono essere
installati o usati in veicoli a ruote, nonché le condizioni per il riconoscimento
reciproco di omologazioni, rilasciate sulla base di tali prescrizioni, RS
0.741.411
Accordo concluso grazie agli sforzi dell'ECE e finalizzato a promuovere il riconoscimento reciproco delle omologazioni dei veicoli a motore; analogamente ad altri
accordi ECE è aperto anche agli Stati che non sono membri dell’ECE.
Obiettivo: standardizzazione dei requisiti materiali per l'omologazione attraverso
regolamenti incentrati su un unico oggetto (ad es. i freni, le cinture di sicurezza o i
fari). Ogni Stato partecipante decide individualmente quali regolamenti accettare.
Tra le numerose normative applicate dalla Svizzera, dal 2 febbraio 1996 figurano
anche i regolamenti ECE numero 83 (concernente le prescrizioni sui gas di scarico
per i veicoli con motore a benzina), numero 24 e numero 49 (concernente le prescrizioni sui gas di scarico per i veicoli diesel). (I regolamenti non sono stati pubblicati né nella RU né nella RS, ma possono essere richiesti all'Ufficio federale
delle strade.)
35.2
Accordo europeo del 30 settembre 1957 relativo al trasporto internazionale
su strada delle merci pericolose (ADR), RS 0.741.621
Vieta il trasporto internazionale su strada di determinate merci pericolose e stabilisce, per altre merci pericolose, le condizioni in base alle quali è autorizzato il trasporto transfrontaliero su strada, in particolare per quanto concerne l’imballaggio,
l’apposizione delle etichette di pericolo e l’equipaggiamento del veicolo adibito al
trasporto. I dettagli sono specificati in due allegati (non pubblicati né nella RU né
nella RS; gli estratti possono essere richiesti all'UFCL).
L'applicazione sul piano nazionale è assicurata dalla SDR.
35.3
Altri accordi internazionali in materia di circolazione stradale
Accordo europeo del 15 novembre 1975 sulle grandi strade a traffico internazionale
(AGR), RS 0.725.11
Sottoscrivendo questo accordo, le Parti contraenti si impegnano tra l'altro a provvedere affinché le grandi strade si integrino in modo armonioso nell'ambiente.
Convenzione dell'8 novembre 1968 sulla circolazione stradale, RS 0.741.10
La revisione parziale, entrata in vigore nel 1993, impone agli Stati partecipanti la
fissazione di limiti di velocità massima per tutte le strade (al riguardo, la Germania
100
ha presentato una formale riserva) e include una disposizione complementare, in
base alla quale i conducenti devono fare in modo che il proprio veicolo non incomodi terzi dando luogo, ad esempio, a rumori e gas di scarico altrimenti evitabili.
35.4
Accordo del 2 maggio 1992 tra la Comunità economica europea e
la Confederazione Svizzera sul trasporto di merci su strada e per ferrovia
(Accordo di transito), RS 0.740.71
L’obiettivo di quest’accordo è di consolidare la cooperazione tra le Parti contraenti
in materia di traffico di transito attraverso le Alpi, promuovendo il trasporto combinato (huckepack) «allo specifico scopo di tutelare la salute della popolazione e
l'ambiente». In quest’ambito la Svizzera si impegna ad effettuare determinati adeguamenti degli assi di transito ferroviari. Nelle disposizioni concernenti il trasporto
su strada l'accordo prevede sia una serie di agevolazioni – «nel rispetto del limite di
28 tonnellate del peso complessivo a pieno carico autorizzato e del divieto di circolare la notte e la domenica in Svizzera» – sia l'adozione di «norme che assicurino
un alto livello di protezione per ridurre le emissioni di gas e di particelle, nonché il
rumore dei veicoli pesanti adibiti al trasporto di merci».
Il «rispetto del limite di 28 tonnellate» (in passato una delle colonne portanti della politica dei trasporti svizzera) è venuto meno in quanto, sottoscrivendo l'Accordo sui trasporti terrestri (cfr. cap.
35.5), la Svizzera si è impegnata a portare il peso massimo consentito a 40 tonnellate per gli autocarri e a 44 tonnellate per il traffico combinato (adeguamento che nel frattempo è divenuto realtà,
cfr. nuovo testo dell'articolo 9 LCStr).
35.5
Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera e la Comunità
europea sul trasporto di merci e di passeggeri su strada e per ferrovia
(Accordo sui trasporti terrestri), RS 0.740.72
Le Parti contraenti di quest’accordo s’impegnano (tra l'altro) a sviluppare una «politica coordinata dei trasporti di merci e passeggeri» intesa ad «associare l'efficienza dei sistemi di trasporto alla tutela dell'ambiente, garantendo così una mobilità
sostenibile» (art. 30 cpv. 1). Per realizzare tale obiettivo, le Parti contraenti adottano misure volte ad «agevolare l'uso di mezzi di trasporto merci e passeggeri maggiormente rispettosi dell'ambiente», in particolare «l'adozione di sistemi di tariffe
di uso per i trasporti stradali» (art. 31 cpv. 1 e 2).
35.6
Accordo europeo del 1° febbraio 1991 sulle grandi linee internazionali
di trasporto combinato e sulle installazioni connesse (AGTC), RS 0.740.81
Accordo messo a punto dall'ECE nell'intento di instaurare condizioni quadro migliori per incentivare su scala europea il trasferimento del trasporto merci dalla
strada alla ferrovia.
101
Nel preambolo le Parti contraenti riconoscono l'importanza che il trasporto combinato riveste quale mezzo per decongestionare la rete stradale europea, in particolare gli assi stradali transalpini, e per «limitare l'inquinamento ambientale».
Gli Stati partecipanti sono tenuti ad adeguare a parametri tecnici specifici le linee
ferroviarie e le stazioni di trasbordo appartenenti alla rete AGTC. L'accordo prevede inoltre una serie di misure volte a migliorare le condizioni d’esercizio, in particolare ad agevolare l'attraversamento delle frontiere.
35.7
Convenzione del 7 dicembre 1944 relativa all'aviazione civile internazionale
(Convenzione di Chicago), RS 0.748.0
Gli Stati partecipanti a questa Convenzione autorizzano l'International Civil Aviation Organisation (ICAO) ad emanare allegati. L'allegato 16 contiene norme – relativamente generose considerato lo stato della tecnica – per la certificazione acustica
degli aeromobili e per il contenimento delle emissioni nocive dei propulsori (monossido di carbonio, idrocarburi incombusti, ossidi di azoto).
36.
Energia
36.1
Trattato del 17 dicembre 1994 sulla Carta dell'energia, RS 0.730.0
Trattato sottoscritto da tutti i Paesi europei e da alcuni altri Stati che copre tutti
gli aspetti delle relazioni economiche internazionali nel settore energetico. Dopo
le parti «Commercio» e «Promozione e tutela degli investimenti», il Trattato ne
contempla una intitolata «Disposizioni varie», nella quale vengono sanciti i seguenti principi e postulati: (1) attuazione di una politica energetica che tenga
conto degli aspetti ambientali, in particolare del principio di sviluppo sostenibile;
(2) applicazione del principio di causalità in materia di costi provocati dall'inquinamento «ivi compreso l'inquinamento transfrontaliero», determinazione dei prezzi
orientata al mercato, che tenga in debito conto i costi e i vantaggi ambientali «nel
corso di tutto il ciclo dell'energia»; (3) miglioramento dell'efficienza energetica, attraverso «lo sviluppo e l'utilizzo delle fonti energetiche rinnovabili, la promozione
dell'impiego di combustibili puliti e il ricorso a tecnologie e mezzi tecnologici che
riducono l'inquinamento»; (4) promozione della ricerca, dello sviluppo e dell'applicazione di «tecnologie, procedure e processi energeticamente efficienti e rispettosi
dell'ambiente, atti a ridurre al minimo, in maniera economicamente efficiente, l'impatto negativo sull'ambiente di tutti i parametri del ciclo dell'energia».
Nel Trattato sulla Carta dell'energia il termine «impatto ambientale» presenta un’accezione altrettanto ampia di quello utilizzato nella Convenzione di Espoo (cfr. cap. 38.2).
102
36.2
Protocollo del 17 dicembre 1994 della Carta dell'energia sull'efficienza
energetica e sugli aspetti ambientali correlati, RS 0.730.01
Consiste essenzialmente nell'enunciazione dei principi di politica energetica e delle
potenziali misure da adottare nelle seguenti tre direzioni: (1) incremento dell'efficienza energetica compatibilmente «con lo sviluppo sostenibile»; (2) creazione di
condizioni quadro per indurre i produttori e i consumatori a utilizzare l'energia nel
modo più parsimonioso, efficiente e rispettoso dell'ambiente possibile, anche attraverso «una maggiore considerazione dei costi e dei vantaggi ambientali»;
(3) miglioramento della cooperazione internazionale (al riguardo l'allegato del Protocollo include un «elenco illustrativo e non esaustivo di possibili settori di cooperazione»).
Nota: il Consiglio federale è del parere che il Trattato sulla Carta dell'energia e il relativo Protocollo
non esigono alcun adeguamento della nostra legislazione in materia energetica.
37.
Clima
37.1
Convenzione quadro delle Nazioni Unite del 9 maggio 1992 sui cambiamenti
climatici (Convenzione sul clima), RS 0.814.01
Sottoscrivendo questa Convenzione, base del Protocollo di Kyoto, i 189 Stati partecipanti hanno assunto i seguenti obblighi: (1) elaborazione e aggiornamento periodico di un inventario nazionale delle emissioni di gas a effetto serra, delle
rispettive fonti e dei rispettivi pozzi di assorbimento; (2) formulazione e attuazione
di un programma nazionale che stabilisca misure volte a limitare tali emissioni; (3)
attuazione di politiche nazionali e applicazione di misure intese a mitigare i cambiamenti climatici attraverso il controllo delle emissioni di gas a effetto serra causate dall'uomo, nonché la protezione e il rafforzamento di pozzi e serbatoi; (4)
comunicazione di informazioni dettagliate su tali politiche e misure, come pure sui
loro effetti, al fine di riportare le emissioni antropiche di CO2 e di altri gas a effetto
serra non incluse nel Protocollo di Montreal ai livelli del 1990; (5) messa a disposizione dei Paesi in via di sviluppo di risorse finanziarie destinate a coprire i costi
derivanti dall'adempimento dei rispettivi obblighi.
37.2
Protocollo dell'11 dicembre 1997 della Convenzione quadro delle Nazioni
Unite sui cambiamenti climatici (Protocollo di Kyoto), RS 0.814.011
Con questo Protocollo, i Paesi industrializzati (salvo poche eccezioni) s’impegnano
a ridurre le rispettive emissioni di gas a effetto serra (il Protocollo menziona il
CO2, il metano, l'ossido di azoto e altri tre gas) di una determinata percentuale rispetto ai valori registrati nel 1990 entro il 2012. Per la Svizzera, analogamente ai
103
Paesi UE, l'obiettivo di riduzione è dell'8%, mentre per altri è più contenuto: la
media dei 132 Stati firmatari si situa a circa il 5%.
L'obbligo per ciascun Paese di ridurre i quantitativi di CO2 viene tuttavia relativizzato, in un certo modo, dai cosiddetti strumenti di politica climatica che consentono
ai Paesi ricchi di acquistare le quote di emissione non utilizzate da altri Paesi (International Emissions Trading) oppure di farsi accreditare le riduzioni di emissioni
ottenute partecipando a progetti realizzati all'estero (Joint Implementation o Clean
Development Mechanism). Nel bilancio delle emissioni di CO2 vengono considerate anche le misure straordinarie destinate a rafforzare i pozzi di assorbimento di
CO2 (ossia le iniziative di forestazione).
Note
Il Protocollo di Kyoto è entrato in vigore soltanto nel febbraio 2005; prima di allora, infatti, non era soddisfatta la condizione che ne subordinava l'entrata in vigore
all'adesione di un numero di Paesi industrializzati sufficiente a rappresentare complessivamente almeno il 55% delle emissioni di CO2 registrate nel 1990 provenienti dai Paesi industrializzati. Dopo che gli USA si erano distanziati dal Protocollo
all'inizio del 2001, è stata la Russia a smuovere la situazione decidendo a fine ottobre 2004 di ratificare l’accordo.
La Conferenza delle Parti svoltasi a Buenos Aires nel dicembre del 2004 è stata incentrata sui futuri sviluppi del Protocollo di Kyoto e in particolare sulla ricerca di
un maggiore coinvolgimento dei Paesi in via di sviluppo. È inoltre stato possibile
chiarire vari dettagli in vista della sua entrata in vigore.
Le autorità federali intendono mettere in atto il Protocollo di Kyoto a livello nazionale sulla base
della legge sul CO2, della LEne, del programma «SvizzeraEnergia» ad essa correlato, e in parte
(per quanto riguarda il metano) anche della legislazione agricola (cfr. cap. 25.2 in fine).
38.
Accordi internazionali su temi trasversali
38.1
Convenzione del 7 novembre 1991 per la protezione delle Alpi
(Convenzione delle Alpi), RS 0.700.1 e relativi Protocolli
Convenzione
Dopo Austria, Germania, Liechtenstein, Francia, Slovenia, Principato di Monaco e
Comunità europea, anche Svizzera e Italia hanno aderito (soltanto nel 1999) alla
Convenzione delle Alpi.
Quest’accordo internazionale, concepito come convenzione quadro, impone agli
Stati partecipanti l'obbligo di attuare una politica nazionale globale per la protezio-
104
ne delle Alpi e di intensificare la cooperazione transfrontaliera in materia, nel rispetto dei principi di sviluppo sostenibile, di prevenzione e di causalità. Per raggiungere gli scopi che si prefigge, la Convenzione menziona altresì i campi nei
quali le Parti contraenti sono tenute ad adottare misure adeguate: popolazione e
cultura, pianificazione territoriale, salvaguardia della qualità dell'aria, difesa del
suolo, idroeconomia, protezione della natura e tutela del paesaggio, agricoltura di
montagna, foreste montane, turismo e attività del tempo libero, trasporti ed economia dei rifiuti. Inoltre, per ciascuno di questi campi fissa un obiettivo. Ad esempio,
per il campo «salvaguardia della qualità dell'aria», l’obiettivo è di «ridurre drasticamente le emissioni inquinanti e i loro effetti negativi nella regione alpina, nonché
la trasmissione di sostanze inquinanti provenienti dall'esterno, ad un livello che non
sia nocivo per l'uomo, la fauna e la flora».
Protocolli aggiuntivi
Per concretizzare la Convenzione delle Alpi, la Conferenza delle Parti contraenti
(«Conferenza delle Alpi») ha elaborato Protocolli aggiuntivi specifici. Sono fatte
salve eventuali prescrizioni nazionali più severe.
Panoramica degli argomenti trattati nei Protocolli aggiuntivi (a inizio 2005): (1)
Protocollo di attuazione della Convenzione delle Alpi del 1991 nell'ambito della
pianificazione territoriale e dello sviluppo sostenibile, (2) Protocollo di attuazione
della Convenzione delle Alpi del 1991 nell'ambito dell'agricoltura di montagna,
(3) Protocollo di attuazione della Convenzione delle Alpi del 1991 nell'ambito della protezione della natura e della tutela del paesaggio, (4) Protocollo di attuazione
della Convenzione delle Alpi del 1991 nell'ambito delle foreste montane, (5) Protocollo di attuazione della Convenzione delle Alpi del 1991 nell'ambito del turismo, (6) Protocollo di attuazione della Convenzione delle Alpi del 1991 nell'ambito
della difesa del suolo, (7) Protocollo di attuazione della Convenzione delle Alpi del
1991 nell'ambito dell'energia, (8) Protocollo di attuazione della Convenzione delle
Alpi del 1991 nell'ambito dei trasporti. (Un ulteriore Protocollo tratta la procedura
da seguire in caso di divergenze tra gli Stati partecipanti.)
La Svizzera ha firmato tutti i Protocolli, ma non li ha ancora ratificati. Il messaggio del Consiglio
federale concernente la Convenzione e i primi cinque Protocolli elencati sopra (all'epoca già conclusi; FF 1997 493 segg.) e il messaggio concernente la ratifica di tutti i Protocolli (FF 2002 2637
segg.) fanno riferimento a una dichiarazione comune del Consiglio federale e dei Cantoni alpini in
base alla quale non sarà necessaria alcuna modifica del diritto svizzero, in quanto gli obiettivi sanciti dalla Convenzione e dai Protocolli possono essere raggiunti nel quadro della rispettiva politica
settoriale. L'insorgere di dubbi al riguardo ha indotto il Consiglio nazionale, in occasione della sessione autunnale 2004, a rinviare il dibattito sulla ratifica dei Protocolli e a chiedere un rapporto
complementare al Consiglio federale.
105
38.2
Convenzione del 25 febbraio 1991 sulla valutazione dell'impatto ambientale in
un contesto transfrontaliero (Convenzione di Espoo), RS 0.814.06
Innanzitutto è opportuno rilevare che questa Convenzione, nata sotto l'egida dell'ECE e sottoscritta dalla maggior parte dei Paesi dell'Europa occidentale e orientale, dalla Comunità europea come pure dal Canada e dagli USA, si spinge oltre
quanto lascia supporre il suo titolo. Per spiegare quanto precede è necessario un
breve ex-cursus: la Conferenza sull'ambiente indetta dall'ONU nel 1972 a Stoccolma ha dato vita alla «Declaration on the Human Environment», approvata da 113
Stati partecipanti, in cui venivano enunciati 26 principi di diritto internazionale in
materia di protezione ambientale. Il numero 21, in particolare, convalidava ciò che
già allora aveva la valenza di «principio generale» (ai sensi della dottrina sulle fonti del diritto internazionale) e cioè che ogni Stato ha il dovere di impedire che le attività svolte entro la propria giurisdizione arrechino danni all'ambiente di altri Stati
o di zone situate al di fuori dei limiti della propria giurisdizione nazionale (sic utero tuo ut alienum non laedas). La Convenzione di Espoo divenne così il primo trattato multilaterale a riprendere il significato di questo principio cardine del diritto
ambientale: «Le Parti adottano, individualmente o insieme, ogni misura appropriata
ed efficace per prevenire [...] un impatto transfrontaliero pregiudizievole importante» generato da attività previste soggette ad autorizzazione obbligatoria.
Gli Stati partecipanti hanno il dovere di sottoporre le attività elencate nell'appendice I, suscettibili di avere un impatto transfrontaliero importante, a una valutazione
dell'impatto ambientale. La rispettiva procedura deve consentire una partecipazione
del pubblico (nazionale ed estero). In aggiunta ad altre prescrizioni procedurali –
riguardanti segnatamente le informazioni e la consultazione della/delle Parte(i)
contraente(i) presumibilmente interessata(e) dall'impatto transfrontaliero – la Convenzione disciplina altresì (cfr. appendice II) i requisiti relativi al «contenuto della
documentazione sulla valutazione dell'impatto ambientale» (nella terminologia della LPAmb: rapporto d’impatto ambientale).
Il concetto di «impatto», fondamentale per il campo di applicazione della Convenzione, è definito in modo particolarmente ampio; designa «ogni effetto ambientale
di un'attività prevista, in particolare sulla salute e la sicurezza, la flora, la fauna, il
suolo, l'aria, l'acqua, il clima, il paesaggio e i monumenti storici o altre costruzioni
oppure l'interazione tra questi fattori; indica altresì gli effetti sul patrimonio culturale e le condizioni socio-economiche che risultano da modifiche di questi fattori».
La Convenzione di Espoo impone inoltre agli Stati firmatari di verificare il raggiungimento degli obiettivi prefissati nelle valutazioni dell'impatto ambientale (disposizioni concernenti l’«analisi successiva al progetto»).
106
Note
Poiché la Convenzione di Espoo tratta degli impatti ambientali in un contesto transfrontaliero, non sorprende che la sua appendice I definisca le installazioni soggette
a una valutazione dell'impatto ambientale in modo più restrittivo rispetto all’OEIA.
D'altra parte, esse contemplano anche «lavori di incanalamento di acque sotterranee qualora il volume annuo di acqua da incanalare raggiunga o superi 10 milioni
di metri cubi», ossia installazioni per le quali la nostra legislazione nazionale non
prevede una valutazione preliminare dell'impatto ambientale.
La Conferenza delle Parti tenutasi a Cavtat nel giugno 2004 ha adottato alcuni emendamenti alla Convenzione che non sono ancora entrati in vigore. Quello più
importante riguarda il sensibile ampliamento dell'elenco di attività sottoposte a una
valutazione dell'impatto ambientale tra cui gli impianti eolici (attualmente non
menzionati nell'allegato dell’OEIA).
Nel maggio del 2003, la Conferenza ministeriale «Ambiente per l'Europa» (vertice
periodico dei Ministri dell'ambiente di Europa, CSI e America del Nord) tenutasi a
Kiev ha emanato un Protocollo aggiuntivo alla Convezione di Espoo (Protocollo
sulla valutazione ambientale strategica) che, ispirandosi a una direttiva UE del
2001, prescrive una valutazione dell'impatto ambientale per i piani e i programmi
alla base di future approvazioni di progetto. Aggiornamento al momento della stesura della presente pubblicazione: Protocollo sottoscritto, ma non ancora ratificato
da 37 Stati.
107
38.3
Convenzione del 25 giugno 1998 sull'accesso all'informazione, sulla partecipazione del pubblico al processo decisionale e sull'accesso alla giustizia in materia ambientale (Convenzione di Aarhus) [non ancora ratificata dalla Svizzera]
Elaborata dall'ECE nel quadro della Conferenza ministeriale «Ambiente per l'Europa» (cfr. cap. 38.2).
Tra le varie premesse, il preambolo riconosce che «una tutela dell'ambiente adeguata è
essenziale per il benessere dell'uomo ed anche per godere dei diritti fondamentali,
compreso il diritto stesso alla vita» e che se da un lato «ciascuno ha il diritto di vivere
in un ambiente adatto a garantire la propria salute e il proprio benessere», dall'altro, ha
altresì «il dovere sia individualmente che in associazione con gli altri di tutelare e di
valorizzare l'ambiente nell'interesse delle generazioni presenti e future».
Agli Stati partecipanti incombe il dovere esplicito di rilevare regolarmente informazioni sull'ambiente (art. 5), nonché di metterle a disposizione del pubblico (art. 4). Al
riguardo, la Convenzione precisa che il diritto di accedere a tali informazioni spetta sia
alle persone fisiche, sia alle persone giuridiche, indipendentemente dalla loro nazionalità e dal loro domicilio, senza che debbano far valere un interesse particolare.
La prescrizione altrettanto precisa concernente la «partecipazione del pubblico alle
decisioni relative ad attività [inquinanti] specifiche» (art. 6; cfr. anche allegato 1) si
spinge fino a prevedere una valutazione dell'impatto ambientale garantita da un accordo internazionale. La Convenzione esige inoltre la partecipazione del pubblico
anche «all’elaborazione di piani, programmi e politiche relative all'ambiente» (art.
7) come pure «durante la fase di elaborazione di disposizioni regolamentari» e altre
disposizioni simili (art. 8).
Le Parti contraenti si impegnano infine a sottoporre al giudizio di un'istituzione
giudiziaria o di un altro organo indipendente e imparziale stabilito dalla legge (art.
9) le controversie riguardanti l'accesso alle informazioni o la partecipazione del
pubblico (decisioni relative ad attività inquinanti). Questa garanzia di rimedio giuridico spetta, in quanto diritto di ricorso delle associazioni, anche alle organizzazioni non governative che operano a favore della tutela dell'ambiente quali
rappresentanti del pubblico interessato (art. 9 cpv. 2 in combinato disposto con
l'art. 2 cpv. 5 e con l'art. 3 cpv. 4).
Nota: la Conferenza dei ministri dell'ambiente tenutasi nel maggio 2003 a Kiev ha
adottato il Protocollo sui registri delle emissioni e dei trasferimenti di sostanze inquinanti (non ancora in vigore) alla Convenzione di Aarhus. Il documento ha lo
scopo di «migliorare l'accesso del pubblico alle informazioni attraverso l'istituzione
su scala nazionale di registri delle emissioni e dei trasferimenti di sostanze inquinanti
(Pollutant Release and Transfer Registers – PRTR) coerenti e integrati […], in grado di agevolare la partecipazione del pubblico ai processi decisionali in campo ambientale e di contribuire a prevenire e ridurre l'inquinamento dell'ambiente» (art. 1).