Scarica GRATIS un Fascicolo

sommario
L’Ufficio
Tecnico
1-2 • 2016
In questo numero
4.
La struttura per i tetti piani
Prodotti in opera
6.
a cura di Massimo Busà e Paolo Costantino
Parliamo di...
Dalle aziende
5.
Ambiente
Chiasso prosegue il cammino verso
la Smart City
38.
38.
39.
Danno alla salubrità ambientale
40.
Discarica abusiva e deposito
temporaneo: nelle tempistiche,
reciproche influenze (positive
e negative) tra l’una e l’altro
Efficienza energetica e tecnologie sostenibili
Metodologie innovative nei processi
di costruzione, tra genius loci
e globalizzazione
di Sara Codarin
Centri storici
17.
Rigenerazione urbana
naturale/artificiale
43.
Piano dell’arredo urbano tematico
di Maniago, Città del Coltello
di Giulia Biasutti
Giurisprudenza commentata
a cura di Alessandro M. Basso
Teoria e pratica professionale
Appalti
48.
a cura di Federica Maietti
26.
Responsabilità per abusi edilizi:
proprietario e DL
di Paolo Costantino
a cura di Theo Zaffagnini
8.
Rifiuti di veicoli
Principi comuni degli obblighi di
astensione e conflitto di interessi
nelle commissioni di concorso e di
gara alla luce della legge n.190/2012
di Maurizio Lucca
58.
La programmazione obbligatoria
degli acquisti di beni e servizi nella
nuova Legge di Stabilità 2016
di Stefano Usai
Direttore Responsabile
Manlio Maggioli
Redazione
Mauro Ferrarini, Giacomo Sacchetti
Direttore Scientifico
Ermete Dalprato (Docente di Legislazione e Tecnica urbanistica
presso facoltà di Architettura dell’Università di Bologna)
Progetto grafico
Niki Caragiulo
Comitato Scientifico
Nicola Assini (Ordinario di Diritto e Legislazione Urbanistica dell’Università
di Firenze) – Roberto Brioli (Ingegnere, già Direttore compartimentale del
Dipartimento del Territorio) – Marco Catalano (Magistrato della Corte dei
Conti) – Giuseppe Ciaglia (Avvocato in Roma, professore a contratto di Legislazione delle Opere Pubbliche, Urbanistica ed Edilizia presso l’Università
dell’Aquila, docente della S.s.p.a. e della S.s.p.a.l.) – Mario Cicala (Magistrato) – Antonino Cimellaro (Avvocato amministrativista patrocinante in
Cassazione) – Francesco Colacicco (Segretario generale della Provincia di
Roma) – Pietromaria Davoli (Professore ordinario di Tecnologia dell’Architettura dell’Università di Ferrara) – Giovanni De Marchi (già Direttore del
Servizio urbanistica della Regione Emilia Romagna) – Pasquale Giampietro (Avvocato, già Magistrato di Cassazione, ufficio studi C.S.M.) – Fabio
Melilli (Presidente UPI) – Aldo Norsa (Ordinario di Tecnologia dell’Architettura dell’Università IUAV di Venezia) – Stefano Stanghellini (Ordinario
di Estimo dell’Università Iuav di Venezia) – Daniele Sterrantino (Avvocato
amministrativista – Docente presso le Università LUMSA e LUISS BUSINESS School di Roma) – Agostino Tabarrini (Segretario generale del Comune di Terni a.r.) – Graziano Trippa (Ordinario di Tecnologia dell’Architettura
dell’Università di Ferrara)
Collaborazioni
Per l’invio di articoli si prega di fare riferimento al seguente indirizzo e–
mail: [email protected]
oppure Redazione Ufficio Tecnico – Via del Carpino 8, 47822 Santarcangelo di Romagna (RN)
Tutti i diritti riservati
È vietata la riproduzione, anche parziale, del materiale pubblicato senza
autorizzazione dell’Editore.
Le opinioni espresse negli articoli appartengono ai singoli autori, dei
quali si rispetta la libertà
di giudizio, lasciandoli responsabili dei loro scritti.
L’autore garantisce la paternità dei contenuti inviati all’editore manlevando quest’ultimo da ogni eventuale richiesta di risarcimento danni
proveniente da terzi che dovessero rivendicare diritti su tali contenuti.
Direzione amministrazione e diffusione
Maggioli Editore
presso c.p.o. Rimini
Via Coriano 58 – 47924 Rimini
Tel. 0541/628111 – Fax 0541/622100
Maggioli Editore è un marchio Maggioli s.p.a.
L’approfondimento
Edilizia
64.
Nuove ipotesi di interventi edilizi
per i quali è necessario il permesso
di costruire
91.
di Antonella Mafrica
66.
di Antonella Mafrica
Le declinazioni del controllo nelle
costruzioni: l’Italia e il Cebc
In breve
di Aldo Norsa e Massimiliano Molinari
98.
Espropriazione
72.
La partecipazione al procedimento
espropriativo dopo la dichiarazione
di pubblica utilità
di Giuseppe Macrì
82.
Rassegna di legislazione
a cura di Alessandra Mineo
100.Rassegna di giurisprudenza
a cura di Alessandra Mineo
Quesiti
103.Le domande dei lettori,
Professione
76.
Il ruolo dell’ufficio tecnico nei progetti
per la tutela e la valorizzazione
del territorio
La consulenza tecnica nel processo
amministrativo
le risposte degli esperti
a cura di Antonella Mafrica
di Massimo Moncelli
Indici 2015
Ambiente: nuove opportunità
per tecnici, consulenti e periti
(seconda parte)
107.Indice degli articoli per argomenti
114.Indice degli articoli per autore
di Alberto Pierobon
Servizio abbonamenti
Tel. 0541/628200 – Fax 0541/624457
[email protected] – www.periodicimaggioli.it
Maggioli spa
Azienda con Sistema Qualità certificato ISO 9001:2008
Iscritta al registro operatori della comunicazione
Pubblicità
Publimaggioli – Concessionaria di pubblicità
per Maggioli spa
Via Del Carpino, 8 – 47822
Santarcangelo di Romagna (RN)
Tel. 0541/628736 – Fax 0541/624887
e-mail: [email protected]
sito: www.publimaggioli.it
Stampa
Maggioli s.p.a. – Stabilimento di Santarcangelo di Romagna (RN)
Filiali
Milano – Via F. Albani, 21 – 20149 • Tel. 02/48545811
– Fax 02/48517108
Bologna – Piazza VIII Agosto – Galleria del Pincio, 1 –
40126 • Tel. 051/229439 – 228676 – Fax 051/262036
Roma – Via Volturno, 2/c – 00185 • Tel. 06/5896600 –
58301292 – Fax 06/5882342
Registrazione
Presso il Tribunale di Rimini del 19 febbraio 1979
al n. 162
Condizioni di abbonamento 2016
Prezzi di abbonamento della rivista “L’Ufficio Tecnico” + la Newsletter settimanale online “Technews”:
• ANNUALE: euro 282 (Iva inclusa).
Prezzo promozionale per liberi professionisti euro 161 (Iva inclusa). Formato digitale (in formato PDF) euro 127+Iva.
si riserva di inviare il periodico anche per il periodo successivo.
La disdetta non è comunque valida se l’abbonato non è in regola
con i pagamenti. Il rifiuto o la restituzione dei fascicoli della rivista
non costituiscono disdetta dell’abbonamento a nessun effetto. I
fascicoli non pervenuti possono essere richiesti dall’abbonato non
oltre 20 giorni dopo la ricezione del numero successivo.
Coloro che sono in regola con i pagamenti hanno diritto a richiedere gratuitamente entro l’anno la risoluzione di due quesiti di
interesse generale.
I quesiti dovranno essere formulati per iscritto e inviati all’indirizzo
e–mail: [email protected]
• TRIENNALE: euro 242 (Iva inclusa).
Prezzo promozionale per liberi professionisti euro 138 (Iva inclusa). Formato digitale (in formato PDF) euro 114+Iva.
Il prezzo di una copia della rivista è di euro 29.
Il prezzo di una copia arretrata è di euro 32.
Il pagamento dell’abbonamento deve essere effettuato con bollettino di c.c.p. n. 31666589 intestato a Maggioli Spa – Periodici
– Via del Carpino, 8 – 47822 Santarcangelo di Romagna (RN).
L’abbonamento decorre dal 1° gennaio con diritto di ricevimento
dei fascicoli arretrati e avrà validità per un anno. La Casa Editrice
comunque, al fine di garantire la continuità del servizio, in mancanza di esplicita revoca, da comunicarsi in forma scritta entro il
termine di 45 giorni successivi alla scadenza dell’abbonamento,
www.periodicimaggioli.it
4
In questo numero
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
N
on abbiamo ancora avuto il tempo di “digerire” tutte le novità contenute nella Legge di Stabilità (a proposito: bene le
proroghe delle detrazioni fiscali per l’edilizia) che subito è arrivato anche il tanto atteso Collegato Ambientale: una sorta di zibaldone formato da 79 articoli che abbracciano svariati temi a “sfondo ambientale”. Mobilità sostenibile, appalti verdi, tutela delle acque superficiali, gestione dei rifiuti, illuminazione a LED ed efficienza energetica, valutazione di impatto ambientale, trivellazioni in mare e chi più ne ha più ne metta. I nostri autori e collaboratori sono già al lavoro per presentarvi, nei prossimi numeri della rivista, una serie di approfondimenti mirati sui vari aspetti trattati dalla legge n. 221/2015 e
già in vigore da febbraio di quest’anno.
Certamente, senza entrare nel merito della questione che lasciamo ai nostri commentatori, il Collegato Ambientale apre le porte
in maniera decisa (definitiva?) agli acquisti verdi da parte delle pubbliche amministrazioni. Si tratta, senza dubbio, di un salto di qualità importante che investe non solo i tecnici degli enti locali ma anche i fornitori stessi a cui si richiederà un più forte impegno nel garantire processi e prodotti sostenibili.
Vale la pena senz’altro sottolineare come la legge preveda il Green Public Procurement come un obbligo. Nello specifico, prevede
che siano adottati criteri ambientali minimi previsti dal Piano d’Azione Nazionale per il Green Public Procurement per il 100%
degli acquisti di beni e servizi che impattano sui consumi energetici e le emissioni di CO2 (attrezzature elettroniche, servizi energetici, illuminazione pubblica, IT, ecc.) e per il 50% degli altri acquisti delle diverse categorie merceologiche e servizi per i quali i criteri ambientali minimi sono stati approvati o verranno in futuro approvati o aggiornati. Non solo: la legge n. 221/2015
contiene anche misure per incentivare l’adozione delle certificazioni di prodotto, come per esempio il marchio Ecolabel, PEFC,
Plastica Seconda Vita o di sistema (le norme UNI EN ISO 14001 e il regolamento EMAS).
Solo il tempo ci dirà se le disposizioni contenute nel Collegato Ambientale saranno servite per introdurre il concetto di sostenibilità nella procedura degli acquisti della pubblica amministrazione. Per ora possiamo dire che siamo sulla buona strada.
Buona lettura
[email protected]
Dalle aziende
5
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
La struttura per i tetti piani
Il sistema di montaggio Sun Ballast di Basic srl
Novità Sun Ballast Zavorra 10° con carter frangivento
Carichi vento
Come è stato dimostrato dalle prove in galleria del vento con il sistema Sun Ballast 10° con carter frangivento si raggiungono tenute superiori ai 150 km/h (test eseguito su pannello singolo), il che vuol dire carichi
(Kg/mq) ridotti in copertura. Semplicità e rapidità di installazione, costi
trasporto contenuti. La resistenza ai
carichi vento elevati è ottenibile sul
resto della gamma Sun Ballast utilizzando barre di giunzione zavorre e pesi supplementari.
Ombreggiamento
Quando su una copertura a causa di
parapetto elevato, presenza di macchinari o altri elementi che ombreggiano l’area Sun Ballast 11° per posa orizzontale risolve brillantemente il
problema rialzando la parte anteriore
del pannello di 24 o 43 cm dal piano
della copertura.
Basic srl, azienda di Poviglio, in Provincia di Reggio
Emilia, opera da anni nel settore del fotovoltaico. Nel
2013, l’azienda ha lanciato sul mercato italiano il sistema di montaggio Sun Ballast, brevettato per modello di
utilità in fase di certificazione UNI-EN ISO 9001/2015
TUV testato in galleria del vento, che ha raggiunto una
posizione di primaria importanza sul mercato grazie alla
sua resistenza e semplicità di installazione.
I sistemi di montaggio Sun Ballast, che svolgono sia
la funzione di supporto che di zavorra al modulo fotovoltaico, permettono 9 inclinazioni da 0° a 30° per
posa verticale, orizzontale, est/ovest.
L’utilizzo del cemento rende i sistemi molto resistenti agli agenti atmosferici e all’usura del tempo. A ciò
si aggiunge il fatto che l’azienda ha arricchito questi
prodotti con sostanze impermeabilizzanti in modo da
aumentarne la resistenza alle intemperie e, comun-
Spazio
L’esclusivo sistema a vela di 3 pannelli 11° per posa orizzontale permette di aumentare la potenza dell’impianto ottimizzando gli spazi. Problemi di ombreggiamento e spazio vengono risolti anche con i Sun Ballast
0° e la posa est/ovest.
que, le forniture vengono effettuate con costi di trasporto molto contenuti.
«Un valido aiuto per progettisti, installatori e manutentori», aggiunge Iannuzzi, amministratore della società, «che assicura una posa efficiente dei pannelli fotovoltaici su copertura piana, terra battuta, asfalto e pavimentazioni. Sun Ballast riduce di fatto le
tempistiche di installazione fino al 70% a confronto
con soluzioni tradizionali». Sun Ballast offre gratuitamente un servizio di consulenza per il calcolo dei carichi vento, eseguendo dimensionamenti appropriati
per ogni situazione.
INFORMAZIONI
Sun Ballast
www.sunballast.it
[email protected]
6
Prodotti in opera
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Chiasso prosegue il cammino verso la Smart City
Con l’estensione delle tecnologie Led al centro città si riducono i consumi energetici
e si potenzia l’infrastruttura per nuovi servizi smart
È stata completata l’installazione di un nuovo impianto di illuminazione interamente a Led in via Dante
Alighieri a Chiasso, migliorando il servizio offerto ai
residenti e alle attività commerciali dell’importante
arteria cittadina, su cui si affacciano anche il Teatro
Comunale e il m.a.x. Museo.
L’intervento, coordinato dall’azienda di servizi energetici AGE SA in stretta collaborazione con l’ufficio
tecnico del Comune di Chiasso, rappresenta l’evoluzione del percorso iniziato già nel 2013 con l’obiettivo di abbattere i consumi della rete di illuminazione
stradale attraverso il graduale abbandono delle lampade a vapori di mercurio, l’adozione di tecnologie ad
elevata efficienza energetica e lo sviluppo di un sistema avanzato di monitoraggio e controllo da remoto.
Il progetto di via Dante Alighieri, promosso dalla società svizzera MaDe Energy, ha visto l’installazione di
50 lampade Led con armature stradali Mini Stelvio
prodotte da Disano Illuminazione e l’estensione della
piattaforma PE.AMI di Paradox Engineering, già utilizzata da AGE per la gestione dei lampioni presenti
in altre aree della città, la fornitura di servizi WiFi e
videosorveglianza del traffico.
“Gli investimenti che stiamo facendo per migliorare l’illuminazione stradale stando generando importanti benefici per i cittadini di Chiasso e le impre-
se del territorio, ma anche per il Comune e la stessa
AGE”, ha spiegato Corrado Noseda, direttore di AGE
SA. “Grazie all’introduzione del Led e alla possibilità
di regolare a distanza ogni punto luce, abbiamo calcolato, per la via Dante Alighieri, un risparmio intorno al 70% sui consumi energetici giornalieri. In termini di qualità del servizio, possiamo assicurare che
ogni strada, incrocio e passaggio pedonale sia illuminato in modo efficace, con la quantità di luce che effettivamente serve. Anche i costi di gestione e manutenzione si sono decisamente ridotti”.
MaDe Energy, società svizzera che opera nel settore del risparmio energetico, ha fornito ad AGE la propria consulenza per la progettazione e realizzazione
del nuovo impianto, dalla valutazione preliminare dei
vantaggi tecnologici e degli aspetti economici fino alla progettazione e alla fornitura dei prodotti.
Considerate le caratteristiche peculiari dei punti luce di via Dante Alighieri, per il rinnovo delle lampade sono state scelte le armature stradali Mini Stelvio di Disano Illuminazione, azienda italiana con oltre cinquant’anni di esperienza nel settore dell’illuminazione. Disano produce un’ampia gamma di prodotti per l’illuminazione d’esterni e d’interni e ha sviluppato diverse tipologie di apparecchi per l’illuminazio-
Prodotti in opera
7
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
ne stradale e l’arredo urbano che utilizzano sorgenti
Led e offrono le migliori performance in termini di risparmio energetico e qualità della luce, con la possibilità di integrare facilmente i più avanzati sistemi di
controllo e gestione della luce.
servizi cittadini, anche ove implementati in tempi diversi e successivi, dando alle amministrazioni l’opportunità di programmare lo sviluppo della città secondo i propri tempi e in base alla disponibilità di risorse.
Attraverso la piattaforma PE.AMI di Paradox Engineering, azienda ticinese di tecnologia che progetta e implementa sistemi di raccolta e trasporto dati in ambito urbano e industriale, ogni lampione è di fatto diventato un oggetto smart, connesso a una rete wireless che consente ad AGE di gestire l’intera infrastruttura da remoto, monitorando ad esempio il funzionamento dei lampioni e regolandone l’intensità luminosa. La peculiarità del sistema è la possibilità di
costruire un’unica architettura per la gestione di più
AGE e il Comune di Chiasso hanno già verificato sul
campo i vantaggi di questa tecnologia e utilizzano la
stessa rete per gestire, oltre all’illuminazione stradale, altri servizi quali il wi-fi pubblico in alcune zone
della città, la videosorveglianza del traffico attraverso
le videocamere IP installate lungo la circonvallazione e la telelettura dei contatori. Sono ora allo studio
l’estensione di PE.AMI per gestire anche i parcheggi pubblici e la sperimentazione di alcune applicazioni pionieristiche basate sull’utilizzo di droni, facendo
ulteriori passi in avanti verso il modello di Smart City
che il Comune sta realizzando.
INFORMAZIONI
Disano Illuminazione s.p.a.
V.le Lombardia, 129
20089 Rozzano (Mi)
02/824771
[email protected]
www.disano.it
8
Efficienza energetica e tecnologie sostenibili
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
A cura di Pietromaria Davoli
Metodologie innovative nei processi
di costruzione, tra genius loci
e globalizzazione
Scenari di impiego dei sistemi di stampa 3D
alla scala architettonica
uudi Sara Codarin
Centro Ricerche Architettura>Energia, Dipartimento di Architettura, Università degli Studi di Ferrara
Le più aggiornate tecnologie digitali, quali ad esempio i sistemi di stampa 3D,
concorrono a definire caratteri di innovazione nelle filiere del design e della
componentistica, ma si ritiene possano trovare applicazione anche nel settore delle
costruzioni e della sostenibilità
Fig. 1 – Simulazione virtuale di una residenza unifamiliare a forme libere progettata da James Gardiner, architetto presso FAAN Studio, che
verrà interamente stampata in 3D con sistema D-Shape (immagine per gentile concessione di Enrico Dini).
Efficienza energetica e tecnologie sostenibili
9
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
The phases of the building process and the organization of the construction site nowadays
in Italy, still refer to procedural arrangements strongly rooted in building traditions and
consolidated technological choices that are not always responsive to the complete satisfaction
of the current required demand. Some of these are considered to be highly deserving of study
encouraged by new instances of the revision of procedures.
The impact of the most recent digital systems has led to a digital shift of much of the design
methods and it is believed that they can also find application in the construction industry. The
3D printing technology, for instance, has been recently experimented on architectural scale,
with the aim of defining new scenarios with particular reference to the components of housing
models, revolutionizing the established structure of certain key stages of the building process.
Market indicators suggest that the use of 3D printing systems will give rise to a consumption
optimization of resources and even to a cost and time reduction in works realization, in
accordance with the definition of environmental, social and economic sustainability.
Componenti digitali negli interventi edilizi
Gli assetti del processo edilizio (1) fanno ancora riferimento, oggi in Italia, a procedure radicate, tradizioni
costruttive e scelte tecnologiche consolidate, che non
sempre si adattano alla velocità dei cambiamenti dei
profili esigenziali della domanda. Dalla storia, infatti,
sia nelle fasi di cantiere, sia in quelle di realizzazione
della componentistica, si sono tramandate tecnologie
e serialità produttive dei cicli di lavorazione – per cui
ogni operazione ha luogo solo se la precedente è terminata (2) – che si ritengono essere fortemente caratterizzate da scomposizione tecnica dei procedimenti
e specifiche formative della manodopera.
I caratteri innovativi (3) del processo edilizio sono da
sempre conseguenti alle variazioni di mercato, ai
cambiamenti di natura socio-economica, finanche
ai nuovi linguaggi che il disegno dell’architettura richiede. Talune di queste si ritiene siano meritevoli di
approfondimento, incentivate dalle nuove istanze di
adeguamento procedurale.
Nel 2013 Neil Gershenfeld, direttore del Center for
Bits and Atoms presso il MIT (Massachusetts Institute of Technology) e fondatore dei Fab Lab (4), nell’affrontare il tema della digitalizzazione dava atto di un
profondo cambiamento nel campo della produzione
artigianale e industriale, in particolar modo in relazione ai più aggiornati sistemi di realizzazione, capaci in primo luogo di leggere i dati digitali e secondariamente di interpretarne e riprodurne le caratteristi-
che spaziali: questo tema, metodologicamente innovativo e tecnologicamente in fase di rapido sviluppo,
rappresenta il campo di indagine che si è scelto di
approfondire in relazione agli aspetti della cosiddetta
“seconda rivoluzione digitale” (5).
L’economista e ricercatore Jeremy Rifkin ha inoltre precisato – in occasione del convegno “We Are All Change Makers” (6) – che la possibilità di ricondurre i dati digitali agli oggetti – nel così definito “internet delle cose” (7) – ha già determinato un risultato raggiunto
per quanto riguarda l’aumento della produttività e allo stesso tempo la diminuzione dei costi marginali, ponendo le basi per la “terza rivoluzione digitale” (8).
Lo scambio e la raccolta di dati, in un momento storico in cui il fenomeno di unificazione dei mercati e
dei saperi a livello mondiale (9) – definito comunemente “globalizzazione” – tende a elidere i diversi confini economici nazionali, influiscono sui metodi del fare architettura, la cui espressione non è più legata indissolubilmente ai materiali e ai sistemi costruttivi reperibili in un determinato contesto geografico e quindi non culturalmente in continuità con il lessico costruttivo-architettonico storicamente indicato nel termine genius loci (10). Si sono venute progressivamente a definire architetture fortemente scollegate dagli
aspetti desunti dalla lettura dei caratteri identitari di
un luogo e che fanno riferimento a modelli matematici e stilistici che hanno determinato una rottura con
le regole fino ad ora conosciute e consolidate.
10
Efficienza energetica e tecnologie sostenibili
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Fig. 2 – Residenza unifamiliare in Sardegna: rappresentazione grafica di una sezione tecnologica tipo. Le chiusure perimetrali esterne sono
definite da cavità appositamente studiate per l’inserimento di coibentazione, terminazioni impiantistiche ed elementi di irrigidimento strutturale
(immagine per gentile concessione di Enrico Dini).
Ricondurre alla scala architettonica le più recenti tecnologie digitali introduce un palinsesto di nuovi scenari progettuali. La tecnologia costruttiva di stampa
3D (11) rappresenta, ad esempio, un ambito di sperimentazione le cui ricadute potrebbero comportare sul
medio e lungo periodo un passaggio al digitale di gran
parte del processo di messa in opera dei sistemi costruttivi, con particolare riferimento alla componentistica dei modelli edilizi.
Tra le sperimentazioni – applicate – che maggiormente hanno superato la fase di analisi vi sono alcune realizzazioni rappresentative di una qualità di esecuzione esemplare, tali da essere prese come casi studio.
Nel 2014 a Shangai (12) si è impiegato un metodo di
stampa 3D che ha dimostrato la possibilità concreta
di realizzare 10 unità residenziali di 200 mq ciascuna in meno di una settimana. Tale processo di cantiere – contraddistinto da un’evoluta forma di organizzazione – è stato messo a punto per rispondere a criteri di accuratezza di esecuzione delle procedure tecniche, riduzione degli sprechi di materiale, abbattimento dei costi di costruzione e aumento della velocità di posa.
La ricerca ha recentemente sperimentato questo modello anche per la costruzione di edifici multipia-
Fig. 3 – Radiolaria, una struttura monolitica a forme libere disegnata
dall’architetto Andrea Morgante – Shiro Studio – e stampata in 3D
nel 2008 a Londra in collaborazione con Dinitech (foto per gentile
concessione di Shiro Studio).
Efficienza energetica e tecnologie sostenibili
11
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
no (13), i cui componenti – assemblati in opera – sono
formati da strati sovrapposti di una miscela di scarti di lavorazioni di cantiere – tra cui acciaio e fibra di
vetro – su una base di cemento ad asciugatura rapida e specifici agenti di indurimento. La diminuzione
degli sprechi di materiale è stata quantificata nell’ordine del 60% rispetto ai sistemi tradizionali, con sostanziali ricadute sulla riduzione dell’embodied energy (14) del prodotto finale.
Enrico Dini (15), ingegnere fondatore di Monolite UK
Ltd, il cui punto di vista è stato raccolto nell’intervista di seguito riportata, ha impiegato le più aggiornate tecnologie di stampa 3D ed è ricorso a modelli matematici avanzati – sfruttando quindi le potenzialità
di un linguaggio universale – per definire nuove possibilità nell’uso delle forme libere in architettura. Nel
2008, in collaborazione con Shiro Studio (16), ha realizzato Radiolaria, il primo prototipo di dimensione
paragonabile a quella di un’opera edilizia.
Il sistema sviluppato impiega un materiale insolubile
e resistente, formato da una miscela di sabbia e os-
sidi metallici con un legante inorganico a base di sali derivati dall’acqua di mare, la cui reazione chimica
restituisce un composto analogo a quello delle rocce
sedimentarie in ambiente sottomarino.
L’ambito applicativo di questa tecnologia si misurerà nella costruzione di una casa unifamiliare in Sardegna, per la quale sono in corso di verifica le campionature di prova su alcune sezioni critiche all’interno delle quali deve essere prevista la presenza di
elementi di irrigidimento strutturale e di terminazioni impiantistiche.
Esistono ulteriori esempi (17) – ancora in fase di affinamento in previsione di un’applicazione futura
nell’ambito delle costruzioni sostenibili a basso impatto ambientale e a costi contenuti – basati sul funzionamento delle stampanti tridimensionali e costituiti da un estrusore regolato per depositare strati sovrapposti di un impasto compatto di argilla, sabbia
e fibre. Lo studio in corso ha già definito risultati apprezzabili anche per quanto riguarda la semplificazione dell’impianto, il cui assemblaggio in cantiere ri-
Fig. 4 – Enrico Dini e Andrea Morgante con la prima stampa 3D di Radiolaria, una struttura alta 2 m e composta da 200 strati di roccia artificiale da 10 mm l’uno. La versione definitiva della scultura raggiunge i 6 m (foto per gentile concessione di Shiro Studio).
12
Efficienza energetica e tecnologie sostenibili
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Fig. 5 – Parete verticale realizzata nel 2014 con la stampante 3D BigDelta WASP in occasione dell’evento Maker Faire di Roma (foto per gentile
concessione di Wasproject).
chiede, attualmente, un’ora di tempo e la manodopera di 3 tecnici specializzati.
Una statistica redatta dall’agenzia Wohlers e pubblicata su Forbes (18) nel marzo 2015 evidenzia come il
mercato della manifattura 3D sia ancora agli inizi e
si stima crescerà orientativamente dai 3,07 miliardi
di dollari registrati nel 2013 a 12,80 miliardi entro il
2018 (19) e avrà come ricaduta un’ottimizzazione dei
consumi di risorse in conformità con la crescente richiesta di soddisfacimento dei requisiti di sostenibilità nelle tre diverse declinazioni: ambientale, sociale ed economica.
Tra gli aspetti che hanno maggiormente interessato le
aziende vi è la possibilità di realizzare prototipi – modelli di studio per lo sviluppo del prodotto industriale
– per innovare e personalizzare la propria filiera pro-
duttiva con un contenimento dei costi di produzione
stimato del 30% (20): obiettivi altrimenti non raggiungibili attraverso metodi tradizionali.
La tecnologia di stampa 3D ha recentemente trovato
impiego nell’ambito di iniziative delle pubbliche amministrazioni orientate a promuovere il turismo accessibile (21) e la fruibilità dei luoghi pubblici, ad esempio, per categorie di utenza con disabilità visive. La
metodologia adottata si pone come obiettivo la definizione di caratteri di sostenibilità sociale al fine di costituire una leva al superamento delle barriere architettoniche, sensoriali e culturali tramite la realizzazione di modelli tridimensionali in scala – con la collaborazione dei Fab Lab – di opere architettoniche, reperti museali (22) e mappe tattili (23) per agevolare la
fruizione del patrimonio culturale dei luoghi.
Efficienza energetica e tecnologie sostenibili
13
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
fisiche dei materiali impiegati per la stampa, con l’obiettivo di definire prodotti che abbiano caratteri prevalenti di isotropia (24). La miscela biocompatibile che
ho brevettato (25) costituisce un materiale la cui porosità incide fino al 20%, con conseguenze sulla resistenza meccanica e sulle proprietà termiche. Pertanto ho
orientato l’indagine verso la definizione di macro-mattoni formati da opportune compartimentazioni ed elementi di irrigidimento, in modo da correggere i ponti termici
dell’involucro e ottimizzare la resistenza sismica.
SC: Esiste un’opportunità di dialogo tra gli elementi edilizi prefabbricati – stampati in 3D – e i materiali tradizionali?
ED: La stampa 3D può essere considerata una base tecnologica da integrare con materiali tradizionali. Una delle ipotesi è la definizione di componenti
dell’involucro da assemblare a incastro ed eventualmente irrigidire con malta e cavi di precompressione.
Oggetto di interesse è inoltre la realizzazione di elementi di fondazione in cemento stampati in 3D, che
possono determinare un ulteriore risparmio di materia
in ragione del controllo che tale tecnologia offre nella
creazione di sistemi cavi.
Fig. 6 – Estrusore della stampante BigDelta WASP, calibrato per
depositare strati sovrapposti di un impasto a base di argilla che, una
volta indurito, costituisce la struttura dell’edificio (foto per gentile
concessione di Wasproject).
SC: Quali sono i cicli di lavorazione prevalenti? Com’è
composto il processo di produzione?
ED: Il processo di stampa non richiede la sovrintendenza di più di due persone, con un abbattimento
dell’80% del costo della forza lavoro. I tempi di rea-
Intervista a Enrico Dini
L’applicazione dei sistemi di stampa 3D alla scala architettonica ha già definito scenari di ampio respiro, come dimostra l’operato di Dini, prevalentemente
orientato allo studio dell’involucro edilizio, cioè una
parte della costruzione che da sempre ha rappresentato un elemento di forte innovazione nei processi di
industrializzazione in architettura.
Sara Codarin: Quali componenti energetiche ritiene
possano essere inglobate nelle sue architetture?
Enrico Dini: Le tecniche costruttive di cui mi occupo sono in fase sperimentale. Allo stato attuale, la ricerca interessa in modo sistematico le caratteristiche chimico-
Fig. 7 – Stampa 3D di un particolare architettonico in scala - realizzato in collaborazione con il Fab Lab di Lecce - nell’ambito del
progetto La Città Tra le Mani, sostenuto dall’Associazione Culturale
Quid, che promuove la fruizione del patrimonio storico-artistico e
architettonico per non vedenti e ipovedenti.
14
Efficienza energetica e tecnologie sostenibili
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
stemi avanzati può essere individuato negli interventi
di nuova costruzione a basso costo e nella realizzazione di componenti prototipate per migliorare il retrofit
energetico degli edifici.
Le potenzialità desunte da queste applicazioni possono dare luogo a significative ricadute nelle modalità
di organizzazione dei cantieri – più veloci e meno inquinanti per il contesto antropico – e quindi rientrare
efficacemente all’interno delle logiche evolute di gestione urbana.
Fig. 8 – Modello stampato in 3D in scala 1:50 della Porta Napoli
di Lecce, esposto in occasione del 3DPrintHub di Milano per la
presentazione del progetto La Città Tra le Mani.
lizzazione sono ridotti fino al 70%, con ricadute anche sul costo energetico di produzione dei componenti (26). Per poter assemblare i pezzi occorre preventivamente aspirare la sabbia in eccesso, recuperabile
al 90% per stampe successive. Un ulteriore riscontro
positivo di questa procedura si ha nella definizione di
cantieri più efficienti e meno impattanti nel contesto
urbano in cui sono inseriti.
SC: Che rapporto ha con le pubbliche amministrazioni? Le logiche normative sono adeguate alle sue produzioni?
ED: Purtroppo le normative vigenti non sono aggiornate all’attuale stato di avanzamento della ricerca (27).
Ritengo che debbano essere chiariti taluni aspetti legati all’isotropia e alla resistenza meccanica dei materiali, in modo da poter commercializzare un prodotto certificato e normato, oltre che economico. Questa
premessa è fondamentale per definire un modello di
diffusione di printing on demand.
Conclusioni e scenari futuri
Da quanto emerso, si ritiene che i caratteri plurali
della Smart City (28), ovvero un modello di città il cui
atteggiamento è basato sulla corretta governance dei
servizi, possano trovare una declinazione anche nelle tecniche fino ad ora accennate. Tecniche che, allo stato attuale, sono solo – benché efficientemente –
applicate alle filiere del design e allo sviluppo del prodotto industriale. L’impiego prevalente di questi si-
Si ipotizza inoltre che il sistema di stampa tridimensionale – una volta affermato come metodologia attuativa – possa adattarsi ai criteri progettuali di un
contesto globalizzato in cui l’esigenza abitativa – nelle condizioni di emergenza o disagio ambientale dovuto a calamità naturali – rappresenta una condizione
complessa che, più di altre, necessita di processi ad
alto standard qualitativo.
Se da una parte vi è l’atteggiamento di uniformare le
procedure di realizzazione, dall’altra l’uso combinato
di materiali compositi (miscele di terra cruda, impasti a struttura fibrosa) e il controllo delle caratteristiche geometriche dell’involucro (compattezza del volume, dimensionamento delle chiusure esterne e delle bucature) concorrono a determinare la morfologia
delle costruzioni stampate in 3D, in continuità con i
caratteri del genius loci.
Fig. 9 – La stampante D-Shape: una struttura in alluminio composta
da 4 colonne che sollevano, a passi di 5 millimetri, un piano che
sostiene un dispositivo spandisabbia e una testa di stampa di legante. L’attuale velocità di stampa è di circa 50 mm all’ora, con una
risoluzione di 6 dpi (foto per gentile concessione di Enrico Dini).
Efficienza energetica e tecnologie sostenibili
15
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Fig. 10 – Residenza unifamiliare in Sardegna: campionature di prova per una sezione tipo (foto per gentile concessione di Enrico Dini).
Si ritiene perciò idoneo ridefinire per ciascun contesto i fattori di condizionamento ambientale come
invarianti fondamentali per la progettazione, coerentemente con una ricerca delle adeguate prestazioni
energetiche dei sistemi tecnologici, sulla base di un
efficace impiego delle risorse disponibili.
Nel quadro rappresentato, le strategie di intervento
dovranno considerare come limite la mancanza di un
confronto con casi di applicazioni già sperimentate,
ovvero la mancanza di un riscontro della durabilità
delle opere prima di dover fare ricorso a operazioni
manutentive e come punti di forza la velocità di esecuzione degli elementi tecnologici costituenti gli edifici, il contenimento dei costi e l’impiego di materiali
alternativi, formulati in modo da sostenere il cambio
di scala atteso del prodotto finale ovvero dall’oggetto
di design al progetto di architettura.
Note
“Si definisce processo edilizio la sequenza organizzata di
fasi operative che partano dal rilevamento di esigenze al loro
soddisfacimento in termini di produzione edilizia” (fonte:
norma UNI 7867/4 – edilizia – terminologia per requisiti
prestazionali).
(2)
Cicconi I., 1981, La struttura produttiva: stato attuale
e possibili evoluzioni, in Zaffagnini M. (Ed.), Progettare
nel processo edilizio, Edizioni Luigi Parma, Bologna, pp.
55-60.
(3)
Sinopoli N., Tatano V., 2002, Sulle tracce dell’innovazione:
tra tecniche e architettura, Franco Angeli, Milano.
(4)
Fab Lab, Fabrication Laboratory, è definito come un laboratorio di fabbricazione che offre servizi personalizzati per la
(1)
produzione digitale. Si veda: http://www.fabfoundation.org/
fab-labs/what-is-a-fab-lab/ (online: 12/8/2015).
(5)
La prima rivoluzione digitale fa riferimento a cambiamenti
di natura economica, politica e sociale conseguenti all’introduzione del linguaggio binario. Negroponte N., 1996, Being
Digital, Vintage Books, New York. La seconda rivoluzione digitale, secondo la definizione di Neil Gershenfeld, è determinata dall’introduzione della materia nelle tecnologie digitali.
(6)
Si veda: http://www.lastampa.it/2015/06/21/tecnologia/jeremy-rifkin-la-terza-rivoluzione-industrialedigitale-mEAh3b9wRLT5bz67IWIxcI/pagina.html (online:
27/11/2015).
(7)
Si veda: http://cba.mit.edu/docs/papers/04.10.i0.pdf (online: 27/11/2015).
(8)
Si veda: http://www.lastampa.it/2015/06/21/tecnologia/jeremy-rifkin-la-terza-rivoluzione-industriale-digitalemEAh3b9wRLT5bz67IWIxcI/pagina.html (online: 27/11/2015).
(9)
Si veda: http://www.treccani.it/enciclopedia/globalizzazione/ (online: 12/8/2015).
(10)
Schulz N., 1979, Genius Loci. Paesaggio, ambiente,
architettura, Mondadori Electa, Milano.
(11)
La tecnologia di stampa 3D viene definita dalla possibilità di creare oggetti tridimensionali a partire dal dato
digitale, tramite un processo additivo (strati sovrapposti). La
modellazione virtuale è ottenuta da sistemi CAD o dal rilievo
con scanner 3D che restituiscono le coordinate spaziali dell’oggetto. La prima stampante 3D è stata brevettata
presso i laboratori di ricerca del MIT nel 1952. Attualmente
il cosiddetto “artigianato digitale” è diffuso a scala globale.
Si veda: http://www.innovazioneresponsabile.it/sites/default/
files/20110910sabato/1-LItalia-degli-innovatori/slide/Enrico_dini.pdf (online: 10/8/2015).
(12)
Si veda: http://www.3ders.org/articles/20140401-10-completely-3d-printed-houses-appears-in-shanghai-built-in-a-day.
html (online: 27/11/2015).
(13)
Si veda: http://www.medaarch.com/2015/01/22541/
(online: 27/11/2015).
(14)
L’embodied energy è definita come l’energia necessaria
per realizzare, trasportare fino al luogo di utilizzo, porre in
opera, manutenere, dismettere e infine smaltire un prodotto.
(15)
Enrico Dini è un ingegnere italiano, fondatore dell’azienda Dinitech e inventore di D-Shape, una stampante 3D che
impiega un impasto di sabbia e fibre per creare oggetti dalle
caratteristiche chimico-fisiche riconducibili a quelle delle
rocce sedimentarie.
(16)
L’architetto Andrea Morgante (Shiro Studio, Londra) ha
collaborato con Dinitech per la realizzazione della struttura a
forme libere di Radiolaria, ispirata alla morfologia di un organismo monocellulare. Si veda: http://www.shiro-studio.com/
radiolaria.php (online: 15/8/2015).
(17)
Si veda: http://www.wasproject.it/w/il-nuovo-estrusorewasp-verso-la-realizzazione-del-sogno/ (online: 15/8/2015).
(18)
Si veda: http://www.forbes.com/sites/
louiscolumbus/2015/03/31/2015-roundup-of-3d-printingmarket-forecasts-and-estimates/ (online: 16/8/2015).
(19)
Si veda: http://www.fool.com/investing/general/2014/09/09/
why-3d-printing-stocks-could-have-a-tremendous-run.aspx
(online: 16/8/2015).
Efficienza energetica e tecnologie sostenibili
16
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
(20)
Si veda: http://www.assosoftware.it/attachments/article/721/Fabbrica40.pdf (online: 16/8/2015).
(21)
Si veda: http://www.arte.it/notizie/milano/monumentistampati-in-3d-per-promuovere-il-turismo-accessibile-10187
(online: 20/11/2015).
(22)
Si veda: http://www.makeinitaly.foundation/3d-archeolabgrazie-fablab-stampa-3d-allestiamo-percorsi-museali-innovativi-per-ciechi-ipovedenti/ (online: 20/11/2015).
(23)
Una mappa tattile è la riproduzione tridimensionale della
pianta di un edificio pubblico o lavorativo, il cui obiettivo è
quello di facilitare la fruizione degli spazi confinati a utenti
con disabilità visive.
(24)
Per isotropia si intende la proprietà di un corpo di presentare le medesime caratteristiche fisiche in tutte le direzioni. Nei
processi di stampa 3D, l’impiego di materiali isotropi facilita il
controllo strutturale poiché anche in caso di sforzi imprevisti il
comportamento meccanico del prototipo è uniforme. Si veda:
http://www.3ders.org/articles/20151118-versoteq-displays-3dprinted-tactile-maps-at-slush-2015-plans-launch-of-3d-printable-map-service.html (online: 30/11/2015).
(25)
Il materiale di stampa impiegato è una miscela formata
da elementi inorganici ecocompatibili che definiscono un
composto le cui caratteristiche sono associabili a quelle della
pietra dolomia.
(26)
Monolite UK Ltd ha condotto un’analisi per stimare le
componenti di costo di una casa unifamiliare stampata in 3D.
Si è preso come caso studio un edificio di 60 mq per il quale
è stato ipotizzato un processo di realizzazione della durata di
10 giorni. La sommatoria dei costi di materiale, forza lavoro
(6 persone impiegate per 8 ore al giorno), noleggio e consumo
energetico della stampante ha dato come output un prezzo
complessivo di 25.000 euro, ovvero approssimativamente
400 euro/mq.
(27)
I processi di stampa applicati alla scala architettonica
sono in fase di sperimentazione e sviluppo, per cui le proprietà dei materiali brevettati da Dini (porosità, resistenza a
compressione, resistenza a flessione) si riferiscono alle norme
vigenti relativamente alle pietre naturali. La componentistica
più complessa invece risponde ai requisiti statici e sismici
delle strutture in cemento armato.
(28)
Si veda: http://www.ambrosetti.eu/wp-content/uploads/
SmartCities_ITA.pdf (online: 30/11/2015).
Innovativa. Internazionale. Futuristica. Tecnologie per l’ambiente da vivere.
Acquista il biglietto!
www.ifat.de/tickets
30 maggio–3 giugno 2016
Salone internazionale dell‘acqua, acque reflue, rifiuti solidi e materie prime secondarie
Scoprite tutte le opportunità offerte da strategie, prodotti e servizi orientati al futuro. Non perdete l’occasione di
partecipare al principale salone internazionale di tecnologie ambientali, che offrirà un ricco programma di dimostrazioni dal
vivo di processi complessi e applicazioni di macchine, impianti e veicoli, con un approccio pratico e concreto.
Vi aspettiamo a IFAT 2016.
IFAT nel mondo – Visitate le altre edizioni di IFAT:
5–7 maggio 2016
www.ie-expo.com
Seguiteci:
28–30 settembre 2016
www.ifat-india.com
Primavera 2017
www.ifat-eurasia.com
Autunno 2017
www.ifatforum-africa.com
Informazioni: Monacofiere | Milano
Tel. 02 4070 8301 | [email protected]
Vista dell’edificio del teatro.
© modostudio
Centri storici
17
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Rigenerazione urbana
naturale/artificiale
Teatro e Parco Urbano di Piazza d’Armi a L’Aquila, modostudio
uua cura di Federica Maietti
Architetto, Dipartimento di Architettura dell’Università degli Studi di Ferrara
Direttore di Architetti.com - Progetto e immagine digitale, Maggioli Editore
[email protected]
Nel contesto de L’Aquila, il tema del recupero e della rigenerazione urbana
viene affrontato da modostudio coniugando il rapporto dell’area destinata a
Teatro e Parco Urbano di Piazza d’Armi con il tessuto urbano adiacente e lo
skyline paesaggistico profilato dalle vicine montagne: la riqualificazione si
concretizza attraverso il tema naturale/artificiale
In the context of L’Aquila, the issue of refurbishment and urban regeneration is faced by
modostudio combining the relationships between the area allocated to Theatre and Urban
Park in Piazza d’Armi and the near urban fabric and the landscape profile from the nearby
mountains: the renovation is expressed through the theme “natural/artificial”
Il progetto di modostudio, Fabio Cibinel, Roberto
Laurenti e Giorgio Martocchia, per il Teatro e parco
urbano di Piazza d’Armi, L’Aquila, nasce da un concorso di progettazione bandito nel 2012 dal Comune
di L’Aquila, Assessorato alla Ricostruzione, Urbanistica, Pianificazione Territoriale, volto alla rigenerazione
e al recupero urbano di una parte di città attraverso
connessioni in grado di ricucire il tessuto storico con
la dimensione paesaggistica del contesto.
L’approccio progettuale di modostudio ha voluto coniugare il tema del rapporto dell’area di concorso con
il tessuto urbano adiacente e la volontà di realizzare per questa città un parco decontestualizzato dagli
spazi urbani adiacenti, ma in diretta relazione con lo
skyline delle vicine montagne.
Questa strategia, che può apparire un paradosso, si è
concretizzata lavorando su due aspetti fondamentali
per il recupero e la riqualificazione dell’area: il tema
dell’artificiale e del naturale.
I bordi dell’area di concorso, influenzati dal tessuto circostante e dallo stato dei luoghi, creano una serie di aree artificiali e antropizzate, dei “mondi” che
fanno da filtro tra il tessuto urbano circostante e l’area del parco urbano. L’area della chiesa, il parco giochi, la piazza urbana con l’edificio servizi, la piazza
del mercato, l’area sportiva diventano dei mondi artificiali e raccolti, vivibili nella scala di un quartiere.
All’interno dell’area di concorso si trova il parco urbano, un paesaggio volutamente estraneo al tessuto circostante, in grado di far vivere un’esperienza unica ed
astratta dal contesto.
Questo parco, o meglio paesaggio, diventa un elemento vitale per la città: un luogo dove gli abitanti
possono, pur all’interno di essa, vivere un’esperien-
18
Centri storici
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Planimetria generale. © modostudio
za in diretta connessione visiva con le montagne circostanti.
Il filtro tra le aree artificiali e naturali diventa anche
un filtro visivo, generato dai movimenti di terra necessari alla realizzazione del parco, delle vere e proprie “dune”. Gli elementi funzionali al bordo del lotto vengono caratterizzati planimetricamente da forme
curvilinee, proprio a voler immaginare delle forze che
dal tessuto urbano spingono verso l’interno del parco.
Il parco ospita l’edificio teatro, un edificio multifunzionale, luogo di rappresentazione, ma anche motore culturale della città grazie alle tante funzioni
ospitate all’interno. L’edificio è dotato di un involucro in cuscini di ETFE parzialmente trasparenti che
Centri storici
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Analisi orografica e del contesto. © modostudio
Processo generativo del parco. © modostudio
19
20
Centri storici
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Schema degli accessi pedonali e carrabili. © modostudio
consentono dall’interno la visione verso l’esterno.
Un cilindro ospita la sala teatro, mentre all’esterno una lunga rampa agisce da area espositiva e porta all’ultimo livello dove sono ospitati un ristorante,
una caffetteria e una terrazza da cui godere un incredibile panorama.
Vista generale di progetto. © modostudio
Le tecnologie utilizzate per la realizzazione del progetto vogliono tenere in grande considerazione gli aspetti di sostenibilità energetica e ambientale, proponendo
una serie di strategie che minimizzano l’impatto ambientale dell’intervento, e per il teatro tecnologie particolarmente innovative nei materiali utilizzati.
Centri storici
21
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Vista del parco urbano. © modostudio
L’installazione artistica posta lungo i muri che circondano la piazza mercato vuole ricordare il dramma vissuto
dalla popolazione aquilana con il terremoto del 2009.
Oggetti del quotidiano, senza apparente valore o significato, vengono posizionati come macchie di colore sulla
grande parete che assume il valore di una tela bianca.
Il progetto è il secondo classificato alla decima edizione del Premio IQU - Rigenerazione e Qualità Urba-
na, per la categoria Architettura e città, sezione Nuovi utilizzi e progettazioni.
Architettura e Città, Rigenerazione e Recupero Urbano, Progettazione partecipata, Progettazione per tutti,
Sostenibilità ambientale e delle problematiche bioecologiche e bioedilizie, Mobilità e Tecnologie sono le
categorie della decima edizione in cui si sono distinti
i progetti, nelle sezioni Opere realizzate e Nuovi utilizzi e progettazioni.
Vista dell’edificio del teatro. © modostudio
22
Centri storici
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Piante ed esploso assonometrico
del teatro. © modostudio
Sezione del teatro, dell’area servizi e dei parcheggi. © modostudio
Centri storici
23
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Il Premio, promosso da Paesaggio Urbano e da www.
architetti.com di Maggioli Editore, presenta e valorizza strategie di innovazione che si articolano nelle diverse aree tematiche (in particolare il recupero e la rigenerazione e riqualificazione architettonica e urbana) pronte a confrontarsi per stimolare/stimolarsi e
crescere in nome della qualità.
Sito internet
www.modostudio.eu
Vista dell’interno del teatro. © modostudio
Vista della piazza. © modostudio
24
Centri storici
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Vista di dettaglio della facciata
del teatro. © modostudio
Vista notturna del teatro. © modostudio
Centri storici
25
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
SCHEDA PROGETTO
Teatro e parco urbano di Piazza d’Armi
Localizzazione
L’Aquila, Italia
Committente
Comune di L’Aquila
Assessorato alla Ricostruzione, Urbanistica, Pianificazione Territoriale
Progetto architettonico
modostudio
Fabio Cibinel, Roberto Laurenti, Giorgio Martocchia
Collaboratori
CCDP | centro cooperativo di progettazione
Fernando Orlandi, Alberto Giuntoli, Andreas Hoischen
Cronologia
2012 | concorso di progettazione 1° premio
2013-14 | redazione progetto preliminare e definitivo
2015 | appalto integrato attualmente in fase di aggiudicazione
2015-17 | realizzazione
modostudio | cibinel laurenti martocchia architetti associati, con sede a Roma, si occupa di progettazione architettonica, urbanistica e industrial design coniugando alla sperimentazione, teoria, ricerca e innovazione architettonica una elevata conoscenza tecnica e professionalità, grazie alla integrazione delle rispettive competenze dei
suoi partner e alla continua collaborazione e al contributo di esperti. Creato alla fine del 2006 da Fabio Cibinel,
Roberto Laurenti e Giorgio Martocchia, dopo che i suoi soci hanno collaborato per diversi anni con architetti di
fama internazionale come Massimiliano Fuksas, Piero Sartogo, Erick Van Egeraat e Kas Oosterhuis, lo studio ha
raccolto importanti riconoscimenti in concorsi nazionali e internazionali oltre a condurre l’attività professionale
nel campo della progettazione architettonica.
Lo studio ha ultimato un complesso di uffici e centro logistico per la Giorgia&Johns spa a Nola, la nuova sede
della fondazione di ricerca Elisabeth and Helmut Uhl a Laives (Bolzano) e ha appena terminato un edificio finalizzato ad attività di ricerca tecnologica a Roma per la Intecs spa.
I partner di modostudio hanno svolto attività di docenza presso la Cornell University nel 2008 e nel 2013, presso il master di progettazione sostenibile dell’InArch dal 2010 al 2012. Attualmente insegnano presso l’Istituto
Europeo di Design - IED. I lavori di modostudio sono stati esposti presso la XIII Biennale di Venezia nel 2012 e
presso l’Expo 2010 a Shangai.
26
Centri storici
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Foto di Ilenia Medizza
Piano dell’arredo urbano tematico
di Maniago, Città del Coltello
Strumenti e metodologie per valorizzare il paesaggio urbano storico
uudi Giulia Biasutti
Architetto pianificatore
I contenuti e la metodologia di lavoro del Piano dell’Arredo urbano Tematico di Maniago si
fondano sulla consapevolezza (sempre più diffusa tra cittadini e amministratori) che uno
scenario urbano di qualità costituisce una risorsa economica, non solo una testimonianza
storico-artistica.
Espressioni quali “centro commerciale naturale” o “paesaggio urbano”, ormai entrati nel
linguaggio comune, testimoniano come il patrimonio edilizio, storico e non, rappresenti un
elemento fondamentale per l’immagine della città, logo e marchio di riconoscibilità, punto
d’eccellenza del marketing urbano e territoriale.
I centri storici delle città possono diventare polarità attrattive solamente se sono
riconoscibili, di qualità e, soprattutto, luoghi vitali di relazioni e funzioni. In quest’ottica
occorre superare il concetto dei singoli beni monumentali, riconoscendo all’architettura
minore il ruolo di elemento d’unione del paesaggio urbano e facendo emergere una maggiore
responsabilità dei singoli interventi eseguiti dal pubblico e dai privati.
La carenza di qualità degli interventi nelle facciate storiche e il sovrapporsi caotico e non
integrato degli oggetti d’uso e funzionali d’arredo urbano sono un fenomeno da controllare
e contrastare, attivando strumenti di regolamentazione, professionalizzando gli operatori del
settore e sensibilizzando i cittadini, in quanto custodi e fruitori del bene “centro storico”.
Centri storici
27
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Inquadramento metodologico
Nonostante siano passati decenni dai primi piani riguardanti il recupero e la conservazione dei centri
storici, e la disciplina delle zone A sia presente negli
strumenti urbanistici di ogni comune italiano, è molto
raro incontrare delle città che abbiano saputo integrare le esigenze del vivere moderno con la salvaguardia
della propria identità storica.
Il fenomeno di banalizzazione e trasformazione dei
centri storici italiani interessa sia il “piano orizzontale”: modifiche all’impianto urbano, piazze trasformate in parcheggi, progetti di suolo non compatibili,
ecc., che il “piano verticale”: gli interventi alle facciate.
Se il primo aspetto afferisce essenzialmente alle scelte ed alla progettualità degli enti pubblici, il secondo
riguarda prettamente la sfera degli interventi privati di riqualificazione e restauro dei fronti visibili dalla pubblica via, esito delle scelte progettuali (qualora presenti, trattandosi spesso di attività edilizia libera), e delle capacità e conoscenze tecniche delle maestranze che eseguono i lavori.
La molteplicità dei soggetti coinvolti fa sì che questo secondo aspetto sia di non facile gestione per le
amministrazioni locali che puntano alla valorizzazione culturale e turistica del patrimonio edilizio storico,
soprattutto se si tratta di comuni medio-piccoli, con
scarso o nullo personale tecnico dedicato.
L’infinito numero di prodotti e materiali offerti dal
mercato, lo scomparire dei saperi tradizionali degli artigiani locali (sagramatura, intonachino lamato,
tecnica delle velature sono termini ormai sconosciuti), l’incapacità di leggere nelle facciate gli “indizi”
della presenza degli elementi di ornato, il gusto per il
“minimal” degli ultimi anni, applicato anche all’edilizia storica con effetti generalmente di appiattimento e impoverimento delle facciate, la moda del rustico e del pittoresco, con la rimozione totale o “a macchia di leopardo” degli intonaci dalle murature in pietra o ciottoli…. In presenza di cause tanto diversificate la stesura di un regolamento apposito, inerente alle modalità di intervento sui fronti esterni degli edifici storici, può non essere efficace in assenza di un riscontro diretto da parte degli uffici. Non si tratta di ritornare alle Commissioni d’Ornato, con l’autorità comunale che decide come debba essere eseguito ciascun intervento, ma restituire importanza all’aspetto
pubblico delle facciate costituenti il centro storico.
Dall’esito di ciascun cantiere privato dipenderà l’effetto d’insieme, l’“effetto città”.
È quindi necessario agire su più fronti: i cittadini, che
devono essere sensibilizzati ed incentivati nel qualificare maggiormente gli interventi sui fronti esterni;
gli operatori di settore e i produttori di materiali edili o tecnologici, che devono professionalizzarsi (i primi) e confrontarsi maggiormente con la compatibilità
rispetto a tipologie e materiali dell’edilizia storica (i
secondi); i titolari delle attività commerciali, che de-
Maniago: via Garibaldi (attuale via Umberto I) nei primi del ’900.
Maniago: via Roma nei primi anni ’20.
28
Centri storici
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
I progetti PISUS della Regione Friuli-Venezia Giulia
Il sostegno alla realizzazione dei Piani Integrati di Sviluppo Urbano Sostenibile (PISUS) nasce nell’ambito della programmazione dei fondi europei 2007-2013 (POR FESR) della Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia. Successivamente, vista la stretta tempistica per eseguire e rendicontare le opere, i progetti risultati vincitori in base alla graduatoria regionale (nello specifico i Comuni di Tarvisio, Trieste, Pordenone, Gorizia, Maniago, Udine) sono stati finanziati attraverso fondi regionali di sviluppo. L’obiettivo del programma
PISUS, ora nella fase attuativa, è la realizzazione di interventi volti ad aumentare l’attrattività del territorio
urbano, stimolandone lo sviluppo attraverso una combinazione di tre iniziative:
a) iniziativa di riqualificazione e infrastrutturazione urbana;
b) iniziativa di rigenerazione urbana, attraverso azioni di marketing, studi e progetti connessi alla promozione e valorizzazione del territorio;
c) iniziativa diretta a favorire ovvero a mantenere gli insediamenti delle PMI e loro consorzi, appartenenti ai
settori dell’artigianato artistico tradizionale, del commercio, del turismo e dei servizi alle persone e imprese, da attuarsi mediante bando per la selezione dei beneficiari dei contributi.
Nel complesso, il PISUS “Maniago 2015, fra tradizione e innovazione” ha ottenuto contributi regionali pari a 5.057.777,47 euro, per un totale di 7.044.221,20 euro di investimenti.
vono integrare arredi, impianti e scelte cromatiche alla facciata nel suo complesso, e non limitarsi al loro
“spazio vetrina”.
Il Piano dell’arredo urbano di seguito descritto costituisce un primo passo in questa direzione, voluto ed
intrapreso dal Comune di Maniago, principale centro
urbano della pedemontana pordenonese.
Il Piano si inserisce in un più esteso Programma di
Area oggetto del Piano di arredo urbano – Elaborazione su PRGC
investimenti per la valorizzazione della città (progetto PISUS), che può contare su di un importante cofinanziamento (assegnato attraverso un bando regionale) che comprende la realizzazione di un piano di
marketing urbano, interventi infrastrutturali e di rifunzionalizzazione di immobili pubblici e un bando
per la concessione di contributi alle PMI dei settori
del commercio e dell’artigianato tipico.
Centri storici
29
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Finalità del Piano dell’arredo urbano tematico
Il Piano dell’arredo urbano tematico si prefigge l’obiettivo di qualificare la scena urbana di Maniago, valorizzando il contesto edilizio storico, regolando gli interventi alle facciate e sugli ambiti pubblici ed estendendo l’“effetto città” dagli ambiti di Piazza Italia,
cuore economico ed amministrativo della città, alle
borgate sorte sul torrente Colvera, dove sono tuttora presenti alcuni dei primi battiferri della città, risalenti anche al 1500, ed ai nuclei storici delle frazioni
Maniago di Mezzo e Maniagolibero.
Dal punto di vista normativo e tecnico, il Piano costituirà una integrazione del vigente Piano Regolatore
Generale Comunale, per specificare le metodologie di
intervento sulle facciate di edilizia storica e le modalità di posizionamento e gestione degli oggetti di arredo urbano e commerciale.
Dal punto di vista culturale, il Piano punta a suscitare
una maggiore attenzione e sensibilità, da parte degli
amministratori pubblici e dei cittadini, alle tematiche
dell’arredo urbano e della qualità dei luoghi.
Dal punto di vista progettuale, il Piano effettua un rilievo critico dell’attuale fruibilità e qualità dell’area
urbana compresa tra Maniagolibero e il quartiere Colvera, identificata come “centro storico diffuso”, proponendo soluzioni puntuali per qualificare e caratterizzare gli ambiti urbani più significativi.
Prima fase – Piano Verticale: rilievo critico
delle facciate storiche
Il Piano di arredo urbano è corredato da una serie di
elaborati grafici e fotografici. La parte di rilievo critico dello stato attuale documenta da un lato le tecniche e le finiture storiche ancora riscontrabili negli
edifici non ristrutturati, dall’altro le casistiche di intervento non corrette, che vengono a loro volta suddivise in gruppi omogenei: rivestimenti non tipologici,
materiali non compatibili, rimozione dei trattamenti,
colori non tradizionali, ecc.
Gli elementi documentati riguardano:
- elementi caratterizzanti le finiture esterne dei fronti degli edifici:
a)coloriture e ripristino degli intonaci esterni, rivestimenti, zoccoli e bugnati;
b)porte e portoni, infissi interni ed esterni, soglie e
davanzali;
Ornato funzionale: schema inerente alla progettazione delle cornici di porte e portoni. Le cornici non solo avevano la funzione di simulare
materiali pregiati (conci in pietra), ma erano una fascia di ripristino in caso di sbrecciature per urti accidentali. In questi casi non era necessario
ritinteggiare tutta la facciata, ma solo l’ambito della cornice.
30
Centri storici
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
c)vetrine e serrande;
- elementi di arredo urbano, funzionale e commerciale:
a)insegne, tende;
b)dehors e tavolini, bacheche e vetrinette, display,
cavalletti e oggetti vari;
c)fioriere, cestini, portabiciclette ed elementi tecnologici.
Questa prima sezione ha uno scopo didattico e illustrativo, molto accessibile anche ai non addetti ai lavori. L’analisi di tecniche e tipologie storiche, anche
afferenti agli elementi di arredo urbano e commerciale (vetrine, tende, insegne), è integrata dallo studio di
foto storiche e delle prime fonti normative della città
(vecchi regolamenti edilizi o di ornato).
La documentazione fotografica dei “modelli” fornisce
inoltre indicazioni in merito alle gamme cromatiche
tradizionali di intonaci e infissi esterni, ed alle tecniche di ornato (bugnati, cornici, ecc.) presenti a Maniago.
Un approfondimento è dedicato alla funzione dell’intonaco e degli elementi di ornato minore, spesso giudicati elementi “superflui” per il restauro di una facciata antica. In realtà intonaco esterno ed ornati sono funzionali alla difesa dagli agenti atmosferici delle
murature, soprattutto quelle in pietrame e ciottoli, ed
alla manutenzione programmata della facciata, che
fino alla prima metà del secolo scorso era un obbligo
dei proprietari nei confronti della collettività (norme
su pulizia e decoro urbano).
Rilievo fotografico dei trattamenti di finitura delle facciate storiche: modelli storici e soluzioni non compatibili.
Centri storici
31
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Rilievo fotografico degli elementi funzionali dell’arredo urbano pubblico: insegne e segnaletica stradale, pannelli informativi, dissuasori, bacheche e affissioni, elementi di toponomastica.
Rilievo fotografico delle tipologie e finiture di vetrine e serrande con individuazione degli interventi non compatibili rispetto alla normativa del
Piano.
32
Centri storici
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Confronto tra catasto napoleonico e catasto attuale: la prima mappa evidenzia la viabilità e la toponomastica storica; la mappa sottostante
evidenzia gli assi viari storici ancora riconoscibili e le fontane conservate nella città attuale.
Seconda fase: rilievo critico degli elementi
tecnologici e di arredo collocati dall’amministrazione
e dagli enti preposti
Un secondo oggetto di rilievo fotografico riguarda gli
elementi funzionali e di arredo collocati dagli en-
ti pubblici o privati gestori di servizi collettivi (Enel,
municipalizzate, aziende di telefonia, ecc.).
In questo caso la documentazione riguarda l’eccessiva disomogeneità delle tipologie presenti (es. gli arredi urbani: cestini, panchine, elementi di illumina-
Centri storici
33
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Rilievo dell’accessibilità interna/esterna di negozi, pubblici esercizi ed uffici. Il colore rosso indica soglie superiori al limite posto dalla normativa
(2,5 cm), il colore arancione le soglie comprese tra i 2,5 cm e la complanarità tra marciapiedi e ingressi, indicata in verde. Questo limite intermedio è evidenziato dai manuali di progettazione accessibile, in quanto non poche carrozzelle, soprattutto motorizzate, non riescono a superare
dislivelli anche piccoli, come quelli ammessi dalla normativa.
zione, ecc.) o la collocazione non compatibile rispetto a visuali significative o edifici di pregio (es. il posizionamento di segnali stradali, toponomastici e persino turistici).
Per alcuni di questi oggetti è stato proposto un abaco tipologico per uniformare e “tematizzare” arredi e
pannelli turistici nell’area centrale e nel percorso urbano tematico della cultura e dell’arte fabbrile.
Un coordinamento di questi elementi permette di dare unitarietà agli ambiti (es. il centro storico) e facilita la riconoscibilità e l’individuazione degli oggetti
funzionali come i cartelli turistici o i sistemi di affissione e comunicazione comunale.
Per quanto riguarda il posizionamento di cartelli, insegne stradali, turistiche e commerciali, e la gestione di cavi telefonici, elettrici e relative centraline,
una possibile soluzione può essere l’introduzione
dell’obbligo per gli enti preposti di contattare gli uffici tecnici comunali, per concordare le modalità di
intervento e posizionamento. In linea generale è fatto divieto di lasciare cavi “volanti” appesi alle facciate o sospesi sulle pubbliche vie, situazione diffusa e documentata nelle foto.
Terza fase: analisi dell’accessibilità e fruibilità
del centro storico e delle attività commerciali
Una sezione specifica del Piano è dedicata all’analisi del “piano orizzontale” dell’area oggetto di indagine: impianto urbano storico, tipologia delle pavimentazioni, accessibilità universale, fruibilità ciclabile.
L’analisi dell’impianto urbano originario è stata effettuata attraverso la sovrapposizione delle mappe stori-
34
Centri storici
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
che di Maniago: Catasto napoleonico – austriaco – attuale, per risalire alla toponomastica storica (le contrade), al tracciato originario degli assi viari (in gran
parte immodificati nella città odierna), agli elementi caratterizzanti quali fontane e abbeveratoi, piazze,
rogge e ad eventuali elementi scenografici.
Dopo aver individuato gli elementi da valorizzare
e “riscoprire” dell’impianto urbano storico, è stato
mappato lo stato di fruibilità e qualità dell’area oggetto d’indagine: materiali utilizzati per pavimentazioni stradali e marciapiedi, presenza di ciclabili su
sede propria, qualità e fruibilità del verde, accessibilità degli ambiti privati ad uso pubblico. Un importante strumento per l’amministrazione: una “foto” aggiornata dello stato degli ambiti urbani pubblici, che evidenzia le aree maggiormente degradate e di difficile fruizione (strettoie, assenza di marciapiedi, ecc.).
I livelli di criticità sono stati così individuati:
- percorsi di scarsa qualità e accessibilità: assi urbani sprovvisti di marciapiedi, con sede stradale dissestata o con percorsi ciclopedonali in evidente degrado e difficoltà di fruizione;
- percorsi di discreta qualità e fruibilità: vie con marciapiedi bisognosi di manutenzione, o con dislivelli
non raccordati da rampe;
- percorsi di buona qualità e fruibilità: rappresentano i modelli di buone prassi, per qualità delle pavi-
mentazioni e degli ambiti, e per accessibilità universale.
Per gli ambiti centrali è stata inoltre effettuata un’analisi approfondita riguardo all’accessibilità interna/
esterna dei locali pubblici e commerciali. Purtroppo
la conformazione degli ingressi storici, generalmente elevati di un gradino rispetto al piano stradale per
una maggior difesa dall’acqua (l’area pedemontana
ha una piovosità molto elevata), determina una diffusa inaccessibilità dei locali, la cui soluzione potrebbe
essere trovata con accordi pubblico-privati finalizzati
all’innalzamento dei livelli dei marciapiedi.
Fase di progetto e normativa
La fase progettuale del Piano comprende la sezione
normativa, parte integrante del vigente Piano Regolatore Generale Comunale, gli elaborati grafici esemplificativi dell’applicazione delle norme del regolamento (Piani-guida) e dall’abaco degli elementi di arredo
urbano tematico, richiamanti la cultura e l’arte fabbrile di Maniago.
I Piani-guida per il riordino delle facciate storiche riguardano delle fotosimulazioni eseguite sugli assi urbani principali, per evidenziare il “prima” e il “dopo”
gli interventi da eseguirsi. Le indicazioni di progetto
(tinteggi, riordino di tende e insegne, infissi e dimensionamento aperture, ecc.) non sono vincolanti, ma
solo indicative e di orientamento.
Abaco degli elementi di arredo urbano tematico, con fotosimulazione di inserimento in alcuni contesti proposti.
Centri storici
35
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
I Piani-guida di riorganizzazione dei prospetti, realizzati sui principali assi urbani del centro storico, sono così organizzati:
STATO ATTUALE
Nella parte superiore è riportato il fotoraddrizzamento della via considerata, con la descrizione delle zone edilizie secondo il vigente PRGC e
l’analisi dell’accessibilità degli ingressi ai piani terra.
SIMULAZIONE
In centro è riprodotta la fotosimulazione post-intervento, per visualizzare l’esito delle operazioni di tinteggiatura e riordino degli elementi di
arredo urbano e commerciale secondo la normativa proposta (Regolamento).
Si è suggerita anche una riprogettazione delle facciate degli edifici recenti e incongrui rispetto alla cortina edilizia storica, per una qualificazione
complessiva degli ambiti.
In corrispondenza di ciascun prospetto sono state indicate le tipologie di intervento eseguite:
- interventi all’arredo urbano e commerciale;
- rimozione/integrazione degli elementi tecnologici;
- ricollocazione dei pluviali;
- adeguamento degli infissi esterni;
- adeguamento delle finiture dei fronti;
- riorganizzazione del prospetto (per l’edilizia incongrua).
ABACO PROGETTUALE
L’ultima fascia riporta in bianco e nero il fotoraddrizzamento dello stato attuale, con una indicazione puntuale delle operazioni da eseguirsi su
ciascun fronte, suddivise tra opere alle finiture esterne e inserimento di elementi compositivi di facciata:
- zoccolo da evidenziare;
- cornicione da inserire;
- fasce o pannelli da migliorare;
- basamenti e bugnati da inserire o migliorare;
- intonaco da demolire e rifare;
- rivestimenti da demolire;
- tinteggi da migliorare;
- ricollocazione dei pluviali esistenti;
e opere riguardanti gli infissi esterni e gli elementi di arredo urbano:
- infissi non tipologici da sostituire;
- infissi: colori o finiture non compatibili;
- tende, insegne e plateatici da riprogettare;
- elementi collocati in facciata da eliminare;
- collocazione di elementi tecnologici da migliorare.
Questo tipo di simulazione permette una immediata lettura del “come potrebbe essere” il centro storico in caso di applicazione del regolamento
negli interventi di ripristino/restauro degli intonaci esterni e nella collocazione degli elementi di arredo urbano.
36
Centri storici
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Il Piano-guida per il riordino delle pavimentazioni e dei
percorsi riporta le seguenti indicazioni di progetto:
- sistemazione e pavimentazione degli ambiti da riqualificare;
- attraversamenti pedonali da prevedere;
- piste ciclabili da prevedere;
- zone a velocità ridotta (zone 30) per migliorare la
fruibilità ciclopedonale degli ambiti centrali.
La planimetria di progetto fornisce indicazioni anche
sul riutilizzo funzionale delle aree urbane da valorizzare (es. la Centa merlata del complesso “Conti di
Maniago”, l’area verde dell’ex IPSIA, la faggeta del
Castello, ecc.) e propone due itinerari tematici di visita della città: uno inerente all’area centrale, un secondo dedicato alle testimonianze storiche della tradizione fabbrile maniaghese, integrato alla rete ciclabile turistica regionale (Ciclovia Pedemontana).
Un percorso in itinere
Il Piano dell’arredo urbano di Maniago prevede un
percorso di partecipazione e confronto con le diverse categorie coinvolte. Ferme restando le indicazioni
progettuali e metodologiche del regolamento attuativo, sono in corso degli incontri tematici per condividere e specificare le modalità applicative delle norme
introdotte, che saranno nella quasi totalità effettuate
mediante attività edilizia libera (vedi box).
Nello specifico sono in corso:
- incontri di carattere storico-culturale e sulle prospettive di rilancio turistico di Maniago, rivolti a
tutta la cittadinanza;
- incontri aperti ai commercianti locali, per specificare le modalità tecniche contenute nella normativa introdotta e recepire eventuali indicazioni utili
ad una fattiva applicabilità delle norme;
Il futuro dei piani del colore e dei regolamenti per l’arredo urbano alla luce delle recenti disposizioni nazionali e regionali in materia di semplificazione edilizia
I recenti interventi del legislatore nazionale e regionale in materia di semplificazione della disciplina edilizia, finalizzati ad alleggerire e snellire il carico burocratico dei cittadini, rischiano tuttavia di vanificare gli sforzi e i risultati ottenuti
negli ultimi decenni nella qualificazione e valorizzazione dei centri storici del nostro Paese. Ci si riferisce ai piani del colore, alle discipline particolareggiate per le aree storiche, ai piani dell’arredo urbano, approvati ed adottati da molti comuni e oggi depotenziati nella fase del controllo d’ufficio dei lavori da eseguirsi ai fronti degli edifici.
Un ritorno alla doppia lettura di valore degli edifici storici: da una parte gli immobili vincolati ai sensi del Codice dei beni culturali (d.l. 42/2004), per i quali occorre presentare il progetto di intervento ed ottenere i nulla osta delle soprintendenze, dall’altra il tessuto storico cosiddetto minore, che spesso minore non è affatto, e che costituisce un continuum imprescindibile anche per la giusta lettura e comprensione degli edifici monumentali. Per le opere esteriori a questi
edifici in molte regioni oggi non si può più richiedere la documentazione di progetto o una comunicazione di inizio lavori, con relativo rilascio del parere di conformità rispetto ad eventuali regolamenti inerenti a colorazioni, materiali, tipologie, ecc.
Questa difficoltà applicativa è stata riscontrata anche dal Comune di Maniago, al momento di redigere le norme di attuazione del Piano di arredo urbano, inerenti alle opere da eseguirsi sulle facciate degli edifici e sugli oggetti di arredo
urbano e commerciale.
In base alla legge regionale del Friuli-Venezia Giulia n. 19/2009, o Codice dell’edilizia, all’attività edilizia libera (in cui
rientrano tutte le casistiche normate dal Piano: rifacimento delle finiture, collocazione di arredi urbani, sostituzione di
infissi, ecc.) non consegue alcuna attività di riscontro o certificativa da parte del comune. L’amministrazione non può
dunque richiedere la presentazione di documenti o elaborati inerenti alle opere riguardanti le finiture esterne, fatta salva la possibilità di approvare specifiche disposizioni nei propri strumenti urbanistici.
L’impossibilità di effettuare controlli preventivi sulle opere oggetto del Piano è stata compensata con un’azione di sensibilizzazione dei cittadini e dei commercianti rispetto ai contenuti del regolamento in fase di stesura. L’apparato regolamentare è stato affiancato da una serie di abachi fotografici, utili a evidenziare i modelli di intervento storici e compatibili, e i principali “errori” vietati dalla nuova normativa. Inoltre, sono state predisposte delle simulazioni “post-intervento” su vie significative, per fornire indicazioni di massima sugli interventi ai singoli prospetti e visualizzare il possibile risultato finale. Questi contenuti sono stati oggetto di mostre, incontri aperti ai cittadini, confronti con i professionisti e con gli operatori dei cantieri edili, per rendere consapevoli tutti i protagonisti della “filiera” delle modalità e delle tecniche compatibili con l’edilizia storica locale.
Centri storici
37
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
- incontri interlocutori con gli artigiani edili e le relative associazioni di categoria, per valutare l’avvio di
percorsi di formazione e approfondimento sul piano tecnico operativo (tecniche di finitura storiche,
uso di pigmenti naturali, tipologie di infissi tradizionali e necessità di risparmio energetico, ecc.).
L’amministrazione sta infine valutando la possibilità
di stanziare contributi annuali rivolti agli interventi di
riqualificazione e valorizzazione delle facciate storiche, vista l’importante partecipazione degli operatori
del commercio e dell’artigianato tipico al bando, incluso nel progetto PISUS di Maniago, di concessione
di contributi per gli interventi edili e di arredo riguardanti le attività.
Professionista incaricato
Arch. Giulia Biasutti
Collaboratori
Ing. Domenico Pepe
Arch. Ilenia Medizza
Arch. Margherita Zanet
Committente
Comune di Maniago (PN)
Anno di esecuzione
2015
Ambiente
38
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
a cura di Massimo Busà
e Paolo Costantino
Danno alla salubrità
ambientale
Anche il danno alla salubrità
ambientale può essere ricompreso
nell’istanza risarcitoria del privato
nei confronti della pubblica
amministrazione
Il principio viene espresso nella recente ordinanza del
29 ottobre 2015, n. 22095 della Sezione Unita Civile della Cassazione. In particolare, la fattispecie riguarda i proprietari di un immobile ubicato in un’area interessata dalla costruzione di una rete ferroviaria che hanno inoltrato richiesta di risarcimento dei
danni subiti in occasione della costruzione e messa
in opera dell’infrastruttura, in particolare di quello alla salubrità ambientale. Ad avviso dei ricorrenti, infatti, il danno in questione discenderebbe “dalle immissioni di rumore, polvere e vibrazioni, da riduzione di luminosità, con conseguente riduzione del valore commerciale dell’immobile”, tutti aspetti che non
sarebbero stati opportunamente trattati dai soggetti responsabili dell’opera attraverso la predisposizione dei necessari accorgimenti tecnici di contenimento sull’area interessata. Trattandosi di domanda risarcitoria per danno ingiusto ex art. 2043 c.c., non discendente da scelte o atti autoritativi bensì dall’inosservanza della p.a., nella sistemazione/manutenzione
di aree pubbliche, delle regole tecniche e dei comuni
canoni di diligenza e prudenza, la Cassazione, dopo
aver riaffermato la competenza del giudice ordinario
in luogo di quello amministrativo, riconosce la lesione dei diritti soggettivi lamentata dagli attori. Ciò, come detto, sull’assunto che la condotta della p.a. vada
censurata “in ragione dell’omessa manutenzione, in
senso lato, e della cattiva gestione di un proprio bene,
in aperta violazione delle disposizioni legislative e regolamentari nonché delle generali norme di prudenza
e diligenza imposte dal precetto del neminem laedere a tutela dell’incolumità dei cittadini e dell’integrità del loro patrimonio”.
Rifiuti di veicoli
Anche nella legittima gestione di un
deposito giudiziario di veicoli può
configurarsi l’illecita gestione di rifiuti
Ancora una volta la Cassazione (sez. III pen., sentenza del 22 ottobre 2015, n. 42455) ribadisce come l’identificazione di un rifiuto sia prettamente una
quaestio facti lasciata alla valutazione del giudice attraverso l’esame dei singoli elementi delle specifiche
fattispecie; in altri termini, una medesima sostanza o
bene può essere o non essere qualificabile con certezza come qualcosa di cui disfarsi solo andando ad esaminare il quadro complessivo in cui lo stesso viene a
trovarsi. Il caso affrontato dalla Suprema Corte riguarda in particolare un custode di un deposito giudiziario di veicoli, condannato per illecita gestione di rifiuti “per essere i veicoli conservati in stato di abbandono, senza l’adozione di alcun accorgimento per il loro mantenimento”. L’assunto difensivo del ricorrente
si fonda sul fatto che i veicoli “non potrebbero essere
considerati rifiuti, perché essi sono destinati o alla restituzione agli aventi diritto o all’acquisizione da parte dello Stato e perché non vi sarebbe prova di specifici danni al suolo”; in aggiunta, ad avviso dell’imputato, un custode non sarebbe tenuto, in linea di principio, “all’attività di manutenzione dei veicoli oggetto
della sua custodia”.
Riprendendo il principio sopra richiamato circa la necessità di esaminare la situazione specifica per poter
affermare l’esistenza o meno di un rifiuto, la Cassazione non aderisce alla tesi del ricorrente, affermando
che “la situazione di fatto che risulta dagli atti – sostanzialmente non contestata dal ricorrente – è quella
della presenza di veicoli ammassati alla rinfusa, che
erano spesso delle mere carcasse arrugginite, e che
comunque perdevano gli oli e le sostanze contenute
nelle parti meccaniche direttamente sul suolo”. Dal
che si deduce che tali mezzi non possono non essere considerati come qualcosa di cui il soggetto si disferà (o avrà l’obbligo di disfarsi), dal momento che,
in caso contrario, avrebbe ben adottato gli opportu-
Ambiente
39
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
ni accorgimenti per evitarne un deterioramento tale
da renderli del tutto inservibili, come nella specie riscontrato. In conclusione, “anche l’attività di custodia di veicoli in sequestro può configurare la realizzazione e gestione di una discarica, o comunque l’abusiva gestione di rifiuti”, laddove i veicoli non vengano
sottoposti ad un’attenta opera di controllo (e, se necessaria, di manutenzione).
Responsabilità
per abusi edilizi:
proprietario e DL
La responsabilità dell’illegittima
realizzazione di un manufatto può
essere imputata non solo al proprietario
del terreno o al titolare della ditta
esecutrice, bensì anche al direttore
lavori per omesso controllo
Con sentenza del 22 ottobre 2015, n. 42422, la sez.
III pen. della Cassazione ha affrontato il caso relativo
alla realizzazione, in zona agricola soggetta a vincolo paesaggistico nonché a vincolo sismico, di un nuovo fabbricato agricolo di m. 10,70 per m. 13,10 con
altezza interna di m. 2,70 parzialmente seminterrato, con porzione emergente rispetto all’originario piano di campagna, con base in cemento e 4 pareti perimetrali in blocchi di cemento; ciò in totale difformità
dal permesso di costruire che assentiva la costruzione
di un annesso agricolo di m. 4 x 2,50 di altezza, nonché dall’autorizzazione paesaggistica rilasciata dalla
sopraintendenza e, in ultimo, in assenza dell’autorizzazione antisismica rilasciata dal Genio Civile regionale. Dell’abuso sono stati giudicati responsabili sia
il proprietario del terreno (nei confronti del quale, peraltro, il reato è stato dichiarato estinto per intervenuto decesso del reo) che il direttore dei lavori ed il
titolare della ditta esecutrice. Di particolare interesse si presenta quanto stabilito dalla Suprema Corte in
merito alla posizione del soggetto incaricato di dirigere i lavori. Difatti, ad avviso di tale ricorrente, vi sarebbe stata in secondo grado un’erronea applicazione della legge penale per insussistenza dei reati contestati, “perché non è configurabile il dolo eventuale
nei termini delineati dal giudice di appello”. Più nello specifico, secondo la difesa la Corte di Appello “ha
ritenuto sussistente la responsabilità a titolo di dolo
eventuale per consapevole omessa vigilanza: tuttavia
l’attribuzione di responsabilità in capo al direttore dei
lavori non può fondarsi sulla sola circostanza che lo
stesso dovendo controllare debba rispondere dei reati
commessi dolosamente dall’imputato esecutore”. Assunto, questo, che non convince il giudice di legittimità, secondo cui “il progettista e tecnico incaricato della direzione dei lavori ha l’obbligo di sopraintendere in maniera continuativa all’esecuzione delle opere e, quindi, risponde nei casi di irregolare vigilanza e conseguente realizzazione di manufatti abusivi. Tale responsabilità viene meno solo nel caso in
cui il direttore dei lavori receda dalla direzione appena avuta conoscenza dell’abuso (ex pluris Cass., sez.
III, n. 14504/2009). Ipotesi quest’ultima non verificatasi nel caso di specie in quanto l’imputato svolse
l’attività di direzione anche dopo l’accertamento degli
abusi, come dimostrato da alcuni atti a sua firma successivi a cominciare dalla richiesta di accertamento
di conformità in sanatoria”.
40
Ambiente
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Discarica abusiva e deposito temporaneo:
nelle tempistiche, reciproche influenze
(positive e negative) tra l’una e l’altro
uudi Paolo Costantino
Avvocato, esperto in tematiche ambientali
Se il decorso del tempo di deposito fa (quasi sempre) una discarica abusiva,
non sempre una discarica abusiva è fatta (anche) dal decorso del tempo
Ambiente
41
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Secondo l’art. 183, comma 1, lett. bb), n. 2, del
d.lgs. 152/2006 (c.d. Testo unico ambiente), i rifiuti
depositati sul luogo di produzione devono essere raccolti ed avviati alle operazioni di recupero o di smaltimento secondo alcune modalità alternative che il loro produttore è libero di scegliere, potendo propendere per una soluzione “temporale” (“con cadenza almeno trimestrale, indipendentemente dalle quantità
in deposito”) oppure per una di tipo “dimensionale”
(“quando il quantitativo di rifiuti in deposito raggiunga complessivamente i 30 metri cubi di cui al massimo 10 metri cubi di rifiuti pericolosi”).
Quello che, però, il produttore non può scegliere “in
ogni caso” – dunque, tanto secondo la scelta temporale quanto secondo quella dimensionale – è la durata massima del deposito temporaneo: la norma prevede, infatti, che “il deposito temporaneo non può avere durata superiore ad un anno”, anche se il quantitativo di rifiuti depositati e gestiti col criterio “temporale” non superi il predetto limite all’anno.
Il principio normativo espresso in questa norma fa il
paio con un altro principio, esposto nell’art. 2, comma 1, lett. g), del d.lgs. 36/2003 (“Attuazione della
direttiva 1999/31/Ce relativa alle discariche di rifiuti”), dove si definisce come “discarica”, tra altre, anche “qualsiasi area ove i rifiuti sono sottoposti a deposito temporaneo per più di un anno”.
Combinando le due norme, si ottiene con una certa
qual sicurezza che un deposito temporaneo, consentito dalla legge senza autorizzazioni, diviene una discarica se i rifiuti depositati restano immobili per oltre un anno dal momento in cui sono stati prodotti e
depositati. A quel punto, trovandosi di fronte ad una
situazione giuridica differente (una discarica invece
di un deposito) occorre preoccuparsi dei profili autorizzatori, atteso che mentre un deposito di rifiuti –
appunto, quello temporaneo organizzato e gestito secondo l’art. 183, comma 1, lett. bb), Testo unico ambiente cit. – non richiede una preventiva e specifica
autorizzazione amministrativa, una discarica, invece,
deve essere preventivamente autorizzata. Altrimenti,
diventa una discarica abusiva, quindi un reato penalmente perseguibile.
Pertanto, si ribadisce come l’elemento temporale
possa avere una grandissima implicazione nel comprendere se ci si trova di fronte ad un’ipotesi di gestione lecita (il deposito temporaneo di rifiuti sul luogo di produzione) ovvero davanti ad un caso di gestione illecita (la discarica non autorizzata) di rifiuti.
A ben vedere, questo spartiacque di carattere esclusivamente temporale avrebbe l’immediato effetto di
trasformare un qualcosa di lecito in qualcosa di illecito; rischi o che, naturalmente, non si corre se, nello sviluppo del deposito temporaneo, ci si attivi per richiedere ed ottenere le opportune autorizzazioni. Ma
se si tratta di autorizzare una discarica, si sa come i
tempi, i costi e gli adempimenti necessari siano davvero molti ed anche piuttosto onerosi (si pensi alle fidejussioni), cosa che rende sicuramente difficile una
prestazione di mezzi adeguata con la necessità di restare nei modi – e nei tempi – di legge. Altro elemento certamente da considerare è, poi, che un deposito
temporaneo non nasca certamente con la finalità di
trasformarsi in una discarica, sia nelle intenzioni del
produttore, sia nelle intenzioni della stessa legge, la
quale, come ricordato, all’art. 183 cit. consente tale modalità di accumulo in funzione del successivo
(ma dato per certo) avvio a recupero o a smaltimento.
Giova segnalare che il decorso del tempo ha in più casi rilievi pressoché fondamentali secondo la normativa
ambientale: si pensi alla normativa sulla gestione dei
sottoprodotti “terre e rocce da scavo”, come contenuta
nel d.m. 161/2012, laddove, all’art. 5, si dice che allo
scadere del termine di utilizzo delle terre come riportato nel Piano di utilizzo approvato “viene meno la qualifica di sottoprodotto del materiale da scavo con conseguente obbligo di gestire il predetto materiale come rifiuto” (salva, naturalmente, la possibilità di presentare
un nuovo Piano di utilizzo delle terre, di durata annuale, entro due mesi dalla scadenza del primo).
Va detto che, almeno per una connotazione, un deposito temporaneo è diverso da una discarica abusiva, e riguarda la modalità in cui sono accumulati i rifiuti. Secondo l’art. 183, comma 1, lett. bb), n. 3, il deposito
temporaneo “deve essere effettuato per categorie omogenee di rifiuti e nel rispetto delle relative norme tecniche, nonché, per i rifiuti pericolosi, nel rispetto delle
norme che disciplinano il deposito delle sostanze pericolose in essi contenute”; quindi, i rifiuti appena prodotti devono essere depositati con un certo criterio ed
in forma ordinata e omogenea. Una discarica abusiva, invece, che presuppone per la sua stessa esistenza
la violazione delle regole di legge, è tale anche perché
viola l’esigenza di omogeneità dell’accumulo imposta
dalla citata disposizione: come ricordato dalla giurisprudenza penale di legittimità (cfr., tra molte, Cass.
pen., III, n. 36021/2012), una discarica abusiva ha,
42
Ambiente
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
tra i suoi caratteri essenziali, quello secondo cui “la
massa dei materiali accumulati è eterogenea”.
Questo potrebbe portare a ritenere che, allo scadere
del tempo concesso per il deposito temporaneo, non
si avrebbe una discarica abusiva perché i rifiuti non
dovrebbero trovarsi nella condizione di eterogeneità
stigmatizzata dalla magistratura; diversamente, si dovrebbe addirittura dubitare della legittimità del precedente deposito temporaneo che, in caso di eterogeneità dell’accumulo, non avrebbe rispettato uno dei
criteri imposti dalla legge per la sua esistenza (con
le conseguenti, possibili censure sin dall’attimo dopo la loro produzione). Tuttavia, le varie connotazioni di una discarica abusiva che sono state individuate, descritte e ribadite dalla giurisprudenza – oltre alla ricordata eterogeneità, si parla anche di “accumulo dei rifiuti ripetuto e non occasionale”, di “degrado anche tendenziale dello stato dei luoghi”, ecc. –
permettono di identificare con maggiore attenzione
un qualcosa che, comunque, trova a monte la propria
principale, illecita caratteristica: la mancanza di autorizzazione, la vera e davvero imprescindibile condizione per poter parlare – e, poi, fornire anche dettagli significativi – di discarica abusiva. Del resto, come pure ricorda il Massimario della Cassazione, nella
Rel. III/04/2015 del 29 maggio 2015, uscita a valle
della legge sui c.d. ecoreati (l. 68/2015), il concetto di “abusività” valevole in materia ambientale (in
quel caso, per comprendere come integrare i delitti di
“inquinamento ambientale” e “disastro ambientale”)
è, in buona sostanza, legato all’assenza di copertura
legale dovuta alla violazione di disposizioni di legge
e/o amministrative (quindi, mancanza totale o parziale dell’autorizzazione ovvero azione posta in essere in
violazione e/o difformità da un provvedimento abilitativo previamente ottenuto).
Quindi, un deposito temporaneo, pur organizzato nel
modo migliore possibile (ma dal punto di vista prettamente fisico, legato cioè alle modalità di accumulo), rischia senza troppi problemi di diventare una discarica abusiva – ancorché ben ordinata! – per il mero
decorso del tempo, unito, ovviamente (e per coerenza
con quanto sopra detto), all’assenza di una qualsivoglia copertura amministrativa e/o di legge (non per forza la classica autorizzazione regionale ex art. 208, TU
Ambiente, rilasciata dall’ente competente, in funzione della tipologia di discarica che si intende realizzare,
potendo anche valere, ove del caso, un provvedimento straordinario magari espresso da un apposito com-
missario in regime di emergenza, oppure una specifica previsione di legge, magari con un decreto-legge).
Ciò detto, va precisato che non è sempre vero il contrario, che, cioè, il tempo non è essenziale alla configurazione di una discarica come abusiva. Pur dovendosi sempre e per forza guardare alla presenza o meno dei necessari e completi aspetti autorizzatori, la
giurisprudenza ha segnalato come possa essere possibile che una discarica nasca da subito come abusiva, senza dover tenere in particolare considerazione
l’elemento temporale legato al conferimento (abusivo) dei rifiuti.
Con la sentenza n. 30583/14, la Corte di Cassazione
ha, come si accennava, chiarito un importante aspetto del reato di discarica abusiva, non ritenendo per forza applicabile il termine temporale previsto dall’art. 2,
lett. g), d.lgs. n. 36/2003 che identifica la discarica
come “un’area adibita a smaltimento dei rifiuti mediante operazioni di deposito sul suolo o nel suolo,
compresa la zona interna al luogo di produzione dei
rifiuti adibita allo smaltimento dei medesimi da parte
del produttore degli stessi, nonché, come ricordato in
precedenza, “qualsiasi area ove i rifiuti sono sottoposti
a deposito temporaneo per più di un anno”.
Per effetto di questo orientamento, “il deposito temporale superiore all’annualità non costituisce un elemento costitutivo della fattispecie prevista dall’art.
256 del Testo unico ambientale, essendo sufficiente, per configurare il reato di discarica non autorizzata o abusiva, “un abbandono reiterato di rifiuti anche
se il loro deposito abbia durata inferiore ad un anno”.
Nel caso sottoposto all’attenzione dei giudici del Palazzaccio, le risultanze probatorie avevano evidenziato una situazione di abbandono reiterato e prolungato
di un’ingente quantità di rifiuti, di tipologie differenziate, alla rinfusa, accatastati in una pluralità di cumuli con un complessivo degrado dell’area, ritenuto
sufficiente a configurare il reato indipendentemente
dalla durata temporale del deposito.
I giudici hanno, dunque, riscontrato e punito l’assenza (necessaria, sempre) dell’autorizzazione, l’eterogeneità dell’accumulo dei residui e l’abbandono reiterato degli stessi, segnali, tutti, dell’intenzione abusiva
di chi ha posto in essere la condotta poi punita. Mancava, rispetto alle caratteristiche in un certo senso
“ordinarie” della discarica abusiva, il periodo ultraannuale della riferita condotta criminosa che, come
detto, i giudici hanno ritenuto non essenziale, quantomeno alla presenza di tutte le altre caratteristiche.
Ambiente
43
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Giurisprudenza commentata
uua cura di Alessandro M. Basso
Avvocato, giornalista pubblicista, dottore di ricerca interFacoltà Giurisprudenza-Agraria presso l’Università degli Studi di Foggia, conciliatore professionista
L’opera edilizia tra carico urbanistico, destinazione d’uso ed impatti:
gli oneri “acustici”
Consiglio di Stato, sez. IV, 29 ottobre 2015, n. 4950
Pres. Virgilio; Est. Russo
In tema di ristrutturazione edilizia e quindi di governo
del territorio, il privato è tenuto a corrispondere, alla
P.A., tutti gli oneri derivanti dall’opera al fine dell’urbanizzazione dell’area interessata: così, possono essere determinati ulteriori oneri, ad es. a fini ambientali, salutistici e/o di sicurezza, e ciò a prescindere
dall’obbligo, o meno, di pagare quelli tipici urbanistici. È, quindi, parzialmente illegittima, e va riformata, la sentenza di merito con cui, accertati il non in-
cremento della complessiva superficie lorda di pavimento preesistente ed il non mutamento della destinazione d’uso, venga disposta la non debenza sia degli oneri di urbanizzazione che di quelli aggiuntivi per
l’impatto acustico scaturente dall’opera edilizia.
Il tema di fondo che emerge dalla recente sentenza
del Consiglio di Stato in epigrafe, chiamato a pronunciarsi sul gravame di un privato avverso un provvedimento del Comune, è la valutazione della legittimità, o meno, di una richiesta di pagamento degli one-
44
Ambiente
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
ri urbanistici e di quelli aggiuntivi per l’impatto acustico e, segnatamente, (se e) quali siano le situazioni giuridiche configurabili in capo al privato ed alla
p.a. locale.
La vicenda.
Un soggetto, proprietario di un edificio realizzato agli
inizi del 1900 e suddiviso in 34 unità immobiliari distribuite su quattro piani fuori terra e destinate in parte a scopi commerciali ed in parte a finalità residenziali, presentava un progetto di sostituzione
edilizia con demolizione e ricostruzione su nove piani fuori terra, tre piani interrati destinati a parcheggio ed una complessiva riduzione della superficie lorda di pavimento a destinazione commerciale con aumento della s.l.p. a destinazione residenziale. Successivamente, veniva comunicato l’ammontare degli
oneri di urbanizzazione, dei costi di costruzione, dei
diritti di segreteria e, previo accertamento (da parte
dell’Ufficio inquinamento acustico del medesimo Comune) del superamento dei limiti giornalieri derivanti dal traffico veicolare, degli oneri aggiuntivi acustici
(per la posa di asfalto fonoassorbente) per il rilascio
del permesso di costruire: tutti gli oneri richiesti venivano versati dal privato che, però, formulava ricorso,
accolto, in sede giudiziale amministrativa.
Giuridicamente, in materia possono essere richiamati gli artt. 2, 3, 9, 32, 97 e 117 Cost., 832 c.c.,
133 c.p.a., 16 l. 28/1/1977, n. 10, 3 e 16 d.P.R. n.
380/2001.
Nella fattispecie, bisogna stabilire se un’opera di sostituzione edilizia su un fabbricato esistente possa
generare l’obbligo, per il privato, di versare più oneri ad hoc.
Segnatamente, necessita distinguere, anche in via
comparativa, tra diritto di proprietà privata, sub specie di ius variandi, e potestà della p.a., sub specie di
potestas tollendi.
Apparentemente, bisognerebbe, quindi, valutare se
trattasi di organismo edilizio nuovo.
In realtà, però, trattasi di focalizzare sui concetti
di diritto, interesse, onere, potestà, procedimento e
provvedimento.
Sotto il profilo formale-procedurale, la principale osservazione inerisce all’individuazione della giurisdizione cui spettano le controversie su atti e provvedimenti delle p.a. in ambito urbanistico ed edilizio,
nonché quelle sull’an e sul quantum debeatur per il
rilascio di una concessione edilizia: in tal caso, il ri-
corso va proposto in sede (esclusiva) amministrativa
e, riguardando diritti soggettivi, è soggetto soltanto ai
normali termini di prescrizione e non ai termini decadenziali propri dei giudizi impugnatori (1).
Sul punto è da notare che il privato proponente può
pagare gli oneri economici quantificati dal Comune e
proporre ricorso per l’accertamento dell’infondatezza
della stessa richiesta: peraltro, egli, onde rivendicare
la non debenza degli oneri di urbanizzazione, non deve impugnare il provvedimento edilizio a sé favorevole anche se esso costituisca l’occasione per la determinazione degli oneri.
Sul piano sostanziale, tre le osservazioni da effettuare.
La prima sulla natura giuridica compensativa, e non
tributaria, di corrispettivo pubblico del contributo,
gravante sul costruttore, per oneri di urbanizzazione
e sull’obbligo di versamento esclusivamente se l’opera edilizia comporti un incremento della domanda di
servizi ovvero del carico urbanistico in un’area per cui
non siano già state sostenute le spese necessarie a
fornire i servizi ad hoc (sistemazione ed adeguamento del contesto urbanistico): non è ammessa, dunque,
la duplicazione dei medesimi oneri già corrisposti (2).
La seconda sulla non equiparabilità, per ratio, degli
oneri di urbanizzazione e degli oneri aggiuntivi da impatto acustico in quanto questi ultimi esulano dal parametro del maggiore o minore carico urbanistico (3).
La terza sull’illegittimità, per la p.a., di indagare ex
tunc sul regime contributivo riferibile all’edificio originario: il Comune può, però, richiedere, al fine del
rilascio del titolo edilizio, il pagamento degli oneri
aggiuntivi per la mitigazione acustica dell’intervento,
in caso di superamento dei limiti giornalieri derivanti
dal traffico veicolare (4).
De iure condito, la potestà della p.a., in sede di esercizio, non assorbe, ipso iure, qualsiasi posizione del
privato: rilevano, pertanto, soltanto le nuove esigenze
amministrative derivanti dall’intervento proposto che,
quindi, anche se privato, producendo effetti generali
ha incidenza pubblicistica.
Rebus sic stantibus, il privato ha diritto alla parziale
ripetizione di quanto versato e la p.a. ha l’obbligo di
restituire quanto indebitamente ricevuto. In tal senso, è irrilevante, oggettivamente e soggettivamente,
la tipologia dell’edificio e dell’opera edilizia, e cioè
l’incremento del numero dei piani fuori-terra e la creazione di piani interrati a parcheggio, nonché il solo
Ambiente
45
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
aumento della destinazione residenziale della superficie lorda di pavimento con contestuale riduzione di
quella commerciale, così come del provvedimento ad
hoc e, altresì, il presunto mancato versamento degli
oneri di urbanizzazione al momento dell’originaria costruzione dell’edificio.
In conclusione, in ambito di rapporti tra privato e p.a.
in caso di non modifica del carico urbanistico relati-
vamente ad un fabbricato pre-esistente e soggetto a
progetto di demolizione e ricostruzione, il Comune,
contrariamente a quanto sostenuto da T.A.R. Piemonte – Torino, sez. II, 19 dicembre 2014, n. 2033, può
chiedere esclusivamente gli oneri aggiuntivi per intervenire sulla rete viaria per il rispetto dei vincoli acustici ex lege.
Ergo, il ricorso va parzialmente accolto.
La DIA tra oneri privatistici ed obblighi istruttori:
illegittima l’autotutela “extra-procedimentale”
Consiglio di Stato, sez. IV, 29 ottobre 2015, n. 4944
Pres. Numerico; Est. Maggio
In tema di opere edilizie in area vincolata e quindi di
esercizio dell’attività imprenditoriale e governo del territorio, il privato può limitarsi a presentare una DIA per
installare un manufatto da adibire a ristoro per turisti:
così, la p.a. è tenuta ad istruire il procedimento secundum legem, diversamente rilevando la condotta in termini di omissione pubblicistica “ostativa”. È, quindi,
illegittima, e va annullata, la sentenza di merito relativamente al provvedimento del Comune con cui, invocata erroneamente la difformità della struttura dal regolamento comunale in materia e dal PRG e senza comunicazione di avvio del procedimento ad hoc, nonché
senza pronuncia ovvero indizione di Conferenza di servizi sul vincolo, venga annullata in autotutela la DIA.
Il tema di fondo che emerge dalla recente sentenza del Consiglio di Stato in epigrafe, chiamato a pronunciarsi sul gravame di un soggetto proprietario di
un suolo, è la valutazione della legittimità, o meno,
dell’annullamento d’ufficio in autotutela di una DIA
e, segnatamente, quali siano i “confini” normativi del
diritto di proprietà privata ed i limiti giuridici in sede
di esercizio del potere della p.a.
La vicenda.
Un soggetto, previa richiesta di parere idrogeologico
alla Regione e di valutazione di incidenza ambientale
alla Provincia, presentava una DIA per installare, su
un’area di proprietà inclusa in zona “villaggi turistici” come da PRG, una struttura temporanea e precaria di circa 130 mq. quale punto-ristoro per turisti. Il
Comune, senza comunicare l’avvio del procedimento,
disponeva, però, l’annullamento della DIA in quan-
to documentalmente incompleta e carente dei nullaosta relativi ai vincoli territoriali e poiché l’opera ritenuta non rientrante nel campo di applicazione della
delibera consiliare recante il regolamento comunale
per l’installazione di strutture temporanee e precarie.
Giuridicamente, in materia possono essere richiamati gli artt. 2, 3, 4, 9, 41, 97 e 117 Cost., 832 c.c.,
6, 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater e 23 l. 7/8/1990 n.
241 e 22, comma 3, lett. b) d.P.R. 6/6/2001 n. 380
nonché la l. 14/5/2005, n. 80.
Nella fattispecie, bisogna stabilire se la DIA rilevi
quale fonte, ex se, di un determinato diritto del privato nei confronti della p.a., determinando, in re ipsa, il
contenuto oggettivo del relativo rapporto, nonché se
il vincolo territoriale generi un obbligo generale sempre e comunque valido erga omnes.
Segnatamente, necessita valutare, anche in via comparativa, tra diritto del privato, sub specie di ius ad
aedificandum, e potestà della p.a., sub specie di munus sine conditio.
Apparentemente, bisognerebbe, quindi, distinguere
tra libertà dell’iniziativa economica privata e comportamento della p.a., e cioè se si debba valutare la tipologia dell’opera proposta dal privato e se possa ritenersi valido un regolamento comunale in ambito edilizio approvato con delibera consiliare.
In realtà, però, trattasi di focalizzare sui concetti di
procedimento, provvedimento, interesse, tutela, affidamento.
Sul piano procedurale, la principale osservazione riguarda il rapporto tra gravame ed interesse all’impugnazione la cui carenza, sussistente quando abbia ad
oggetto una sentenza favorevole, determina l’inammissibilità del gravame stesso.
46
Ambiente
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
In termini sostanziali, tre le osservazioni da effettuare.
La prima sulla natura di un manufatto smontabile in
legno e di 130 mq, qualificabile come temporaneo e
precario, dunque modesto, se ciò è previsto da un apposito regolamento comunale.
La seconda sull’utilizzabilità della DIA in caso di conformità dell’intervento agli strumenti urbanistici, ai regolamenti edilizi, nonché alla legislazione vigente (5).
Sul punto, va notato che la DIA è stata configurata
quale atto in luogo del provvedimento finale in virtù
di una sorta di equiparazione ope legis (6), autorizzazione tacita (7), nonché quale mero atto privato, non
ricollegabile ad alcuna specifica fattispecie provvedimentale, eppure sufficiente per l’inizio, de plano,
dell’attività (8).
Segnatamente, la DIA è espressione di semplificazione procedimentale e non è, invece, strumento di liberalizzazione dell’attività: il privato, cioè, consegue un
titolo abilitativo a seguito del decorso di un termine
(30 giorni) dalla presentazione della denuncia stes-
sa, comunque ricorribile per l’assentibilità, o meno,
dell’intervento (9).
La terza, anche quale sub-osservazione, sull’esercizio
del potere di autotutela.
Sul punto, è da sottolineare che, in caso di documentazione incompleta, la p.a. deve richiedere le necessarie integrazioni documentali e non può, invece, denegare all’istanza del privato ovvero agire in autotutela:
il privato è titolare, infatti, di una posizione che gli attribuisce il diritto di integrare la documentazione mancante. Peraltro, anche la mancanza di nulla osta non
legittima il provvedimento di autotutela dell’atto (10).
In altri termini, il potere, residuale, di autotutela può
essere esercitato anche decorsi i 30 giorni dalla presentazione della DIA (11), ma deve essere esercitato
nel rispetto di alcune condizioni quali la necessità
dell’avvio di un apposito procedimento in contraddittorio, il rispetto del limite del termine ragionevole e la
necessità di una valutazione comparativa, di natura
discrezionale, degli interessi in rilievo, idonea a giustificare la frustrazione dell’affidamento incolpevole
maturato in capo al denunciante (12).
Con l’istanza, rectius DIA, sorge, cioè, una sorta di
“credito” istruttorio in favore del privato nei confronti della p.a. ricevente.
Ratione temporis, in caso di area soggetta a vincoli la
cui tutela spetta (anche per delega) alla stessa p.a.,
questa è tenuta a pronunciarsi sul vincolo ed il termine di 30 giorni decorre dal rilascio dell’atto di assenso: se invece essa spetta ad altra p.a. ed il cui parere
non sia allegato alla DIA, la p.a. procedente deve convocare apposita conferenza dei servizi: diversamente,
il Comune non può agire in autotutela (13).
De iure condito, l’insussistenza dell’obbligo, per il
privato, di presentare una domanda di rilascio di permesso di costruire a beneficio della presentazione
di una DIA non qualifica la possibilità di agire, per
la p.a., in autotutela alla stregua di un mero diritto
al “ripensamento”, non configurandosi peraltro tale
autotutela quale tutela automatica sic et simpliciter
(in “chiusura” amministrativa): devono essere, infatti, motivati l’interesse pubblico al ritiro dell’atto e la
sua prevalenza su quello del privato al mantenimento
dell’atto e, altresì, essere data comunicazione di avvio del procedimento (14).
Rebus sic stantibus, l’inottemperanza procedimentale della p.a. prevale sull’irregolarità formale (sanabile) del privato, non configurandosi pertanto quest’ul-
Ambiente
47
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
tima in termini di inadempimento in re ipsa e sanzionabile ex se. In tal senso, risulta, inoltre, indifferente, oggettivamente e soggettivamente, la mera previa
richiesta, da parte del privato proponente, di parere
idrogeologico alla Regione e di valutazione di incidenza ambientale alla Provincia.
In conclusione, in ambito di rapporti tra privato ed
enti territoriali, il Comune non può annullare ex officio una DIA in caso di incompletezza della documentazione alla stessa allegata, di mancata richiesta istruttoria di integrazione e di mancata pronuncia
sul vincolo ovvero mancata convocazione di conferenza dei servizi ad hoc: nella fattispecie, quindi, il provvedimento di autotutela, contrariamente a quanto sostenuto da T.A.R. Lecce, sez. I, 19 marzo 2010, n.
789, va annullato.
Ergo, il ricorso va accolto.
Note
Cons. Stato, sez. V, 6 dicembre 1999, n. 2056 e 15
febbraio 2001, n. 790, in www.giustizia-amministrativa.it.
Per approfondimenti, M.S. Giannini, Diritto amministrativo,
Milano, 1993, 42 e ss.; M.P. Chiti – G. Greco, Trattato di
diritto amministrativo europeo, Milano, 1997.
(2)
Cons. Stato, sez. IV, 29 aprile 2004, n. 2611, in www.
giustizia-amministrativa.it. Per approfondimenti, M. Cecchetti,
Principi costituzionali per la tutela dell’ambiente, Milano,
2000, 19 e ss.
(3)
Per approfondimenti, P. Dell’Anno, Manuale di diritto ambientale, IV ed., Padova, 2003, 86 e ss.; N. Lugaresi, Diritto
dell’ambiente, Padova, 2004.
(1)
(4)
Per approfondimenti, B. Caravita, Lineamenti di diritto
costituzionale federale e regionale, Torino, 2009, 34 e ss. P.
Dell’anno, Principi del diritto ambientale europeo e nazionale,
Milano, 2004, 118 e ss.; B. Caravita, Diritto dell’ambiente,
Bologna, 2005.
(5)
Per approfondimenti, M.S. Giannini, Diritto amministrativo, Milano, 1993, 42 e ss.; E. Casetta, Manuale di diritto
amministrativo, Milano, 2015; G. Corso, Manuale di diritto
amministrativo, Torino, 2015; L. Ramacci, Diritto penale
dell’ambiente, II ed., Padova, 2007, 339.
(6)
T.A.R. Veneto, sez. II, 20 giugno 2003, n. 3405,
in www.giustizia-amministrativa.it.
(7)
Cons. Stato, sez. V, 20 gennaio 2003, n. 172,
in www.giustizia-amministrativa.it.
(8)
Cons. Stato, sez. IV, 22 luglio 2005, n. 3916,
in www.giustizia-amministrativa.it.
(9)
Cons. Stato, sez. VI, 5 aprile 2007, n. 1550,
in www.giustizia-amministrativa.it.
(10)
V. Cerulli Irelli, Lineamenti del diritto amministrativo,
Torino, 2014; P.M. Vipiana – V. Cingano, L’atto amministrativo,
Padova, 2012; P. Caretti – U. De Siervo, Diritto costituzionale
e pubblico, Torino, 2014.
(11)
T.A.R. Marche, 27 settembre 2010, n. 3305, in www.
giustizia-amministrativa.it.
(12)
Cons. Stato, ad. plen., 29 luglio 2011, n. 15, in www.
giustizia-amministrativa.it.
(13)
Per approfondimenti, P. Dell’Anno, Manuale di diritto
ambientale, IV ed., Padova, 2003, 86 e ss.; N. Lugaresi,
Diritto dell’ambiente, Padova, 2004; M. Cecchetti, Principi
costituzionali per la tutela dell’ambiente, Milano, 2000, 19 e
ss.; B. Caravita, Lineamenti di diritto costituzionale federale e
regionale, Torino, 2009, 34 e ss.
(14)
T.A.R. Lecce, 11 marzo 2010, n. 721, in www.giustiziaamministrativa.it. Per approfondimenti, P. Dell’anno, Principi
del diritto ambientale europeo e nazionale, Milano, 2004,
118 e ss.; B. Caravita, Diritto dell’ambiente, Bologna, 2005.
48
Teoria e pratica professionale
Appalti
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Principi comuni degli obblighi di astensione e conflitto
di interessi nelle commissioni di concorso e di gara
alla luce della legge n. 190/2012
uudi Maurizio Lucca
Avvocato, Manager di rete e Segretario comunale
Nelle commissioni di concorso e di gara sussistono i medesimi obblighi di
astensione previsti dalle norme generali sul procedimento amministrativo per
scongiurare conflitti di interesse che minano l’imparzialità e il buon andamento
delle operazione del collegio.
Inquadramento
La trasparenza dell’agire pubblico è assicurata da
un’azione amministrativa retta dai principi di imparzialità e di buon andamento (ex art. 97 Cost.), oltre
che di uguaglianza (ex art. 3 Cost.), imponendo che
le commissioni concorsuali o di gara assolvano i loro
compiti in perfetta neutralità, rendendo incompatibile la presenza di un componente che si trovi in “conflitto di interessi”.
La presenza di un “interesse personale” rende la partecipazione “corrotta” dalle c.d. interessenze di rapporti (alias partecipazione agli utili), una situazione
di fatto nella quale il soggetto non è “indipendente” (libero) nel giudizio e nell’apprezzamento del contrapposto “interesse generale”: un’anomalia genetica
nel funzionamento dell’organo collegiale.
Il concetto di “interesse” va inteso in senso da ricomprendere ogni situazione di conflitto o di contrasto di situazioni personali, comportante una tensione della volontà verso una qualsiasi utilità che si possa ricavare dal
contribuire all’adozione o partecipazione ad un atto amministrativo, sia esso endoprocedimentale che provvedimentale (1): il dovere di astensione vale, dunque, a preservare anzitutto la credibilità e la fiducia della pubblica
amministrazione (p.a.), scattando, perciò, a fronte di situazioni di mero pericolo e verificandosi in tutti i casi in
cui sussistano condizioni che, avuto riguardo al particolare oggetto della decisione da assumere, appaiano anche potenzialmente idonee a porre in pericolo l’assoluta
imparzialità e la serenità di giudizio di coloro che operano, nell’esercizio di una funzione pubblica.
Le commissioni di concorso e di gara devono operare in piena trasparenza di condotta, rilasciando una
specifica dichiarazione di non versare in situazioni di
incompatibilità, un adempimento necessario e propedeutico (tendenzialmente) prima di poter validamente operare (2):
a)i componenti (commissioni concorso), presa visione dell’elenco dei partecipanti, sottoscrivono
la dichiarazione che non sussistono situazioni di
incompatibilità tra essi ed i concorrenti, ai sensi
degli articoli 51 e 52 del codice di procedura civile (ex art. 11, comma 1 del d.P.R. n. 487/1994);
b)il Codice dei contratti (3) in più norme si occupa di
impedire la presenza, all’interno delle commissioni di gara, di soggetti che in qualche modo abbiano partecipato (“concorso a qualunque titolo”) alla
stesura degli atti e – in ogni caso – dispone espressamente che ai commissari si “applicano le cause di astensione previste dall’articolo 51 c.p.c.”
(ex art. 84, comma 7) (4), precisando che l’obbligo di astensione non è costituito dalla conoscenza dell’elaborato sulla cui base occorre procedere, bensì, in senso soggettivo, dall’avere redatto un
documento che costituisce il presupposto per la
valutazione delle offerte, che a quello devono conformarsi (5).
Orbene, le norme in materia di “incompatibilità”
sono dettate a garanzia della “trasparenza” e dell’“imparzialità” dei procedimenti di selezione, impedendo la presenza nelle commissioni di gara di coloro che abbiano svolto un’attività idonea ad interferire
Teoria e pratica professionale
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
con il giudizio di merito sull’appalto, in grado cioè di
incidere sul processo formativo della volontà che conduce alla valutazione delle offerte potendo condizionarne l’esito (6).
È lecito sottolineare che i casi di incompatibilità sono
sempre riferiti alla condizione “personale” di un componente; posizione “individuale” che potrebbe astrattamente alterare (c.d. potenziale) le regole dell’agire
pubblico (del c.d procedimento amministrativo): l’in-
49
Appalti
teresse secondario (quello del commissario) interferisce (o potrebbe interferire) con la capacità di agire
nell’esclusivo interesse pubblico, quello a cui è tenuto a perseguire nello svolgimento della funzione pubblica, invece di quello di un’altra parte estranea al
rapporto (il terzo beneficiario): una contraddizione tra
l’interesse pubblico e quello privato (ex art. 98 Cost.:
“I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione”).
50
Teoria e pratica professionale
Appalti
Ai fini della sussistenza in capo al soggetto membro
di un organo collegiale dell’obbligo di astensione per
incompatibilità è sufficiente, infatti, che il medesimo
sia portatore di interessi personali anche soltanto potenzialmente confliggenti o divergenti rispetto all’interesse generale affidato alle cure dell’organo di appartenenza, risultando ininfluente che, nel corso del
procedimento, il detto organo abbia proceduto in modo imparziale ovvero che non sussista prova del condizionamento eventualmente subito in sede di adozione delle proprie determinazioni dalla partecipazione di soggetti portatori di interessi personali diversi,
atteso che l’obbligo di astensione per incompatibilità è espressione del principio generale di imparzialità e di trasparenza al quale ogni p.a. deve conformare la propria immagine, prima ancora che la propria
azione (7).
Tale incompatibilità, per le procedure di gara, deve
riguardare effettivamente il contratto del cui affidamento si tratta e non può riferirsi genericamente ad
incarichi amministrativi o tecnici genericamente riferiti ad altri appalti (8); per altro verso, tale situazione di incompatibilità deve essere fornita di adeguata e ragionevole prova, non essendo sufficiente in tal
senso il “mero sospetto” di una possibile situazione
di incompatibilità.
In dipendenza di ciò, la procedura concorsuale può ritenersi viziata soltanto nel caso in cui i rapporti personali, fra esaminatore ed esaminando, siano di intensità tale da fare sorgere il comprovato “sospetto”
che il candidato sia giudicato non in base al risultato
della prova del concorso ma in virtù delle conoscenze personali (9).
La legge n. 190/2012
La corruzione è intimamente legata al “conflitto di interessi” (e di converso all’obbligo giuridico di astensione), sicché la sua degenerazione si manifesta con
il rischio che interessi primari possano essere compromessi dal contrasto con interessi secondari: costituisce una deviazione intenzionale del comportamento dell’agente dal compito di tutela degli interessi della p.a. e una violazione della fiducia che questa, oltre all’intera collettività dei consociati (i cittadini), ripone in lui.
Il conflitto di interesse, se non prevenuto, porta all’assunzione di decisioni che non differenziano il fine, ovvero la coincidenza di fini viene pretermessa, offu-
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
scando la determinazione finale dalla concreta possibilità di aver assunto un provvedimento per rispondere ad un fine non pubblico: la “corruzione” è l’abuso
della funzione pubblica in pieno conflitto di interessi,
rimanendo del tutto indifferente l’avere o meno consumato il delitto, avendo – in ogni caso provveduto –
in presenza un obbligo di astensione.
Le “misure” per contrastare tale anomalia sono molteplici, sia di carattere obbligatorio, previste dalle
norme di legge o regolamento, sia facoltative, individuate nei Piani Triennali di Prevenzione della Corruzione (PTPC) e indicate dall’Autorità Anticorruzione
(ANAC), soprattutto nella fase di aggiornamento dei
citati Piani (10).
In effetti, la “rotazione del personale” nelle commissioni di concorso e di gara è una “misura minima” irrinunciabile (obbligatoria); misura da sempre applicata
in tutte le amministrazioni pubbliche come metodo di
arricchimento del bagaglio professionale del pubblico dipendente e come sistema di efficienza dell’organizzazione degli uffici: prevista in modo espresso dalla legge n. 190 del 2012 come “misura anticorruzione” e, pur non costituendo l’unico strumento di prevenzione, è, come affermato dal PNA 2013 e dall’Autorità Anticorruzione, misura fondamentale di prevenzione della corruzione (11).
Si comprende che la corruzione deve essere intesa
in senso lato, più ampia della fattispecie penalistica,
da comprendere non solo l’intero perimetro dei delitti contro la pubblica amministrazione, ma anche le situazioni in cui, al di là della rilevanza penale, venga
in positivo un malfunzionamento dell’amministrazione
pubblica (“maladministration”) a causa dell’uso “distorto” dell’interesse pubblico: l’assolvere i compiti affidati in situazione di conflitto di interessi, in evidente
contrapposizione con l’obbligo di astensione (12).
L’apparato normativo, da ultimo uscito dalla legge n.
190/2012, ha coniato un canone di generale applicazione che postula ineludibili esigenze di imparzialità, trasparenza e parità di trattamento, riconducibile
in via diretta a tutte le determinazioni dal contenuto
discrezionale, che implicano apprezzamenti di stampo soggettivo che ben possono, anche solo in astratto,
essere condizionati dal fatto che chi concorre all’adozione dell’atto versa nella vicenda un interesse personale (13).
Il precipitato del quadro esposto involge l’obbligo di
diligenza del componente della commissione che,
Teoria e pratica professionale
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
prima di assolvere i propri doveri, dovrà accertare (anche sotto il profilo documentale) di non trovarsi in
conflitto di interesse, scrutinando le seguenti posizioni generali:
a)l’assenza di una causa di inconferibilità o incompatibilità, enucleate dal d.lgs. n. 39/2013;
b)l’assenza di un conflitto di interessi reale (effettivo) o astratto (potenziale, ex art. 6-bis, comma 1,
della legge n. 241/1990, novellato dall’articolo 1,
comma 41, della legge n. 190/2012) (14);
c)l’assenza del coinvolgimento di interessi propri o attigui, secondo le indicazioni degli artt. 7 “Obbligo
di astensione” e 14 “Contratti ed altri atti negoziali” del d.P.R. n. 62/2013 (solo per citarne alcuni);
d)l’assenza di condanne, anche con sentenza non
passata in giudicato, per i reati previsti nel capo
I del titolo II del libro II del codice penale (ex art.
35-bis, del d.lgs. n. 165/2001, novellato dall’art.
1, comma 46, della legge n. 190/2012).
Va annotato che le cause di incompatibilità, di cui
all’art. 51 del c.p.c., sono estensibili a tutti i campi
dell’azione amministrativa quale applicazione dell’obbligo costituzionale d’imparzialità e, quindi, anche
alla materia concorsuale (15): anche se esse rivestono un carattere tassativo e sfuggono all’applicazione
analogica (16), l’innesto dell’articolo 6-bis alla legge
n. 241/1990 sul conflitto di interessi “anche potenziale” induce a ritenere che il catalogo possa comunque comprendere tutte quelle situazioni astrattamente incidenti sul processo decisionale, di volta in volta
(caso per caso) prospettabile in ogni fase del procedimento amministrativo.
Invero, la norma dell’articolo 51 c.p.c. deve orientare
l’interprete ad un’applicazione ragionevole e proporzionata, rifuggendo da orientamenti formalistici e riconoscendo invece il giusto valore a quelle situazioni
sostanziali suscettibili in concreto di riflettersi negativamente sull’andamento del procedimento per fatti oggettivi di anche solo potenziale compromissione
dell’imparzialità; oppure tali da suscitare ragionevoli
e non meramente strumentali dubbi sulla percepibilità effettiva dell’imparzialità di giudizio nei destinatari dell’attività amministrativa e nei terzi (circostanza
che l’art. 51 c.p.c. è parimenti volto a presidiare) (17).
Fondamentali in questo senso, e corollario in fondo
dei principi enunciati, i recenti approdi nell’ambito dei principi della legge generale sul procedimento amministrativo (rectius la legge n. 241/1990),
51
Appalti
dispongono un’attuazione più ampia della semplice
applicazione analogica della previsione di cui all’articolo 51 del c.p.c., grazie appunto alla legge n. 190
del 2012, che ha imposto a tutti i soggetti che a
qualunque titolo intervengono nel procedimento amministrativo (formulando pareri, valutazioni tecniche
e atti endoprocedimentali o adottando il provvedimento finale) di astenersi “in caso di conflitto di interessi, segnalando ogni situazione di conflitto, anche potenziale” (il citato art. 6-bis della legge n.
241 del 1990).
Tale norma nella sua proiezione, sia formale che sostanziale, è applicabile non solo ai procedimenti amministrativi gestionali ma anche alle commissioni giudicatrici tout court, le quali debbono garantire anch’esse nella loro composizione “trasparenza, obiettività e terzietà di giudizio”, rappresentando questi dei principi irrinunciabili a tutela della parità di trattamento fra i diversi aspiranti od offerenti.
La conseguenza logica e sistematica che a tali commissioni debbono applicarsi non solo le cause di incompatibilità e di astensione del giudice, codificate dall’art. 51 c.p.c., ma anche i principi costituzionali di cui all’art. 97, così come oggi recepiti e sviluppati dagli articoli 1 e 6-bis della legge n. 241 del
1990, rivista dalla legge n. 190/2012; con la conseguenza ulteriore che tutte le volte che sia ipotizzabile un potenziale “conflitto di interessi” (anche atipico
purché sintomatico di un oggettivo condizionamento)
il soggetto facente parte della commissione giudicatrice deve, innanzi tutto, segnalare al soggetto che lo
ha nominato “tale situazione di conflitto, anche potenziale”, e poi deve necessariamente astenersi (18).
Al riguardo, non è fuori luogo osservare che la violazione di tali principi comporta una danno all’immagine, consistente per le pubbliche amministrazioni nella lesione del diritto alla propria identità personale, al
proprio buon nome, alla propria reputazione e credibilità, in sé considerate, tutelato dall’art. 97 della Costituzione (19): la lesione del diritto della persona giuridica all’integrità della propria immagine è, infatti,
causa di danno non patrimoniale risarcibile, sia sotto il profilo della sua diminuita considerazione presso
i consociati in genere o presso quei settori con i quali l’ente interagisce, sia sotto il profilo dell’incidenza
negativa che la sminuita reputazione cagiona nell’agire delle persone fisiche dei suoi organi (20).
È noto, altresì, che il dovere di astensione è presen-
52
Teoria e pratica professionale
Appalti
te in tutti i casi in cui il soggetto si trovi in una situazioni che, avuto riguardo al particolare oggetto della
decisione da assumere, appaia idonea anche solo in
via potenziale a minare l’imparzialità della medesima, rendendo del tutto irrilevante:
a)sia il superamento dell’eventuale “prova di resistenza” (21), quand’anche la scelta fosse in concreto la più utile, la più vantaggiosa e la più opportuna per lo stesso interesse pubblico (22);
b)sia il mancato raggiungimento del risultato sperato
e del pregiudizio dell’amministrazione (23).
Il perimetro normativo di riferimento ha l’evidente
scopo di tutelare l’esigenza di certezza dell’azione
amministrativa e, in particolare, la regolarità della
composizione delle commissioni di concorso e di gara, dilatando il dovere del dipendente pubblico di
astenersi dalle pratiche rispetto alle quali abbia direttamente o indirettamente un interesse privato, e
deve concludersi di essere in presenza di un quadro precettivo sistematico che dispone non solo in
termini di “correttezza” e di “opportunità”, ma anche di “obbligo giuridico” imperativo (condotta vincolata) (24).
Non è superfluo rammentare la norma penale, di portata generale, che punisce il comportamento del pubblico ufficiale il quale, “in presenza di un interesse
proprio o di un prossimo congiunto o negli altri casi prescritti”, ometta di astenersi procurando a sé o
ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale o arrecando ad altri un danno ingiusto (ex art. 323 c.p. “abuso d’ufficio”).
La ragione di tale incriminazione risiede nel fatto di
impedire che il funzionario pubblico, nello svolgimento della propria funzione o servizio, violi il dovere
di curare gli interessi dell’amministrazione pubblica e
favorisca se stesso o i suoi prossimi congiunti ovvero
arrechi danno ad altri; è comunque richiesto che dalla condotta dell’agente derivi l’ingiusto vantaggio patrimoniale o l’ingiusto danno (25) cui si riferisce la norma incriminatrice e, inoltre, sul piano soggettivo, deve sussistere il dolo intenzionale (26).
Commissione di concorso
Ciò posto, con la sentenza n. 323 del 7 agosto 2015,
la prima sezione del T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, accoglie un ricorso per l’annullamento degli atti di una
procedura selettiva per il reclutamento di un professore universitario dovuto alla presenza di un legame
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
“stretto” (lunga e costante collaborazione in studi
e ricerche) tra un candidato e un componente della
commissione d’esame.
Prima di entrare nel merito della questione, il giudice
di prime cure annota che:
a)in assenza di comunicazione individuale la pubblicazione degli atti concorsuali, nel portale dell’amministrazione, non costituisce prova certa di conoscenza degli esiti della procedura selettiva da parte
del ricorrente;
b)l’annullamento d’ufficio in autotutela (ex art. 21
novies della legge n. 241/1990) differisce dalla revoca (ex art. 21-quinquies della citata legge) quando lo scopo è quello di emendare un atto viziato in
origine (il bando di selezione) e non, semplicemente, per “sopravvenuti motivi di pubblico interesse”,
con la conseguente “caducazione” ex tunc e non
ex nunc, determinando non semplicemente la “inidoneità del provvedimento ritirato a produrre ulteriori effetti”, ma la sua definitiva eliminazione, ponendo nel nulla anche tutti gli eventuali effetti sino
a quel momento dallo stesso prodotti;
c)l’annullamento del bando originario comporta la
totale riedizione di un nuovo bando concorsuale e
nessuno degli eventuali effetti utili prodotti sino
a quel momento dal bando “revocato” può essere
conservato;
d)in caso di annullamento d’ufficio non è previsto alcun indennizzo a favore dei soggetti direttamente
interessati cui sono derivate conseguenze pregiudizievoli, ma si impone unicamente all’amministrazione di tenere conto degli interessi dei destinatari
e dei controinteressati;
f) non può costituire violazione della privacy o lesione delle aspettative di carriera (del ricorrente) il
fatto che negli atti di annullamento si richiami il
nominativo del soggetto che ha dato impulso alla
procedura, non avendo peraltro dato prova di tale
temuto effetto “ritorsivo”;
g)la pubblicazione di un nuovo bando selettivo non
può costituire un pregiudizio per gli originari candidati, poiché lo scopo della procedura concorsuale è proprio quello di poter individuare tra più concorrenti quello migliore (27);
h)la commissione concorsuale va sempre nominata dopo la scadenza del termine fissato per la presentazione delle istanze di partecipazione alla selezione.
Teoria e pratica professionale
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Nomina della commissione (concorsuale e di gara)
Su questo ultimo aspetto, che è correlato con l’ulteriore segnato profilo di illegittimità, il Tribunale (28)
vuole rimarcare che la nomina ex post rispetto ai termini di presentazione delle domande risponde all’esigenza di “trasparenza” e di “buona amministrazione”, a presidio dei principi di legalità onde evitare
possibili collusioni tra commissari e concorrenti, al
pari di quanto avviene nell’ambito delle procedure ad
evidenza pubblica (29).
È noto che il comma 10 dell’articolo 84 del d.lgs. n.
163/2006 prevede che “la nomina dei commissari
e la costituzione della commissione devono avvenire
dopo la scadenza del termine fissato per la presentazione delle offerte”, espressione di un principio di ordine generale, rispondente ad esigenze di imparzialità della procedura di gara, allo scopo di evitare commistioni tra commissari e concorrenti, ed è in quanto
tale applicabile a tutte le procedure concorsuali, rinvenendo il proprio fondamento direttamente nei principi del Trattato CE (30).
È da affermare che l’obbligo giuridico di procedere alla nomina della commissione giudicatrice dopo
la scadenza del termine fissato per la presentazione
delle offerte, indipendentemente dall’applicazione
integrale del Codice dei contratti (vedi settori esclusi), è espressione di un principio generale dell’ordinamento; infatti, anche l’affidamento dei contratti pubblici esclusi, in tutto o in parte, dall’applicazione dello stesso d.lgs. n. 163/2006 deve avvenire “nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza,
proporzionalità”.
Tali regole, tese ad evitare il pericolo concreto di violazione della imparzialità della commissione e, quindi, poste a tutela della correttezza del procedimento e
dell’azione amministrativa, vanno considerate imperative e come tali inderogabilmente applicabili, perché implicitamente richiamate, anche per la disciplina delle concessioni di servizi (ex art. 30 del cit.
d.lgs.) (31), sulla base di canoni di interpretazione sistematica.
Il principio generale nel quale occorre sussumere le
disposizioni interessate è quello della trasparenza e
imparzialità dell’operato della pubblica amministrazione, a maggior ragione considerando che l’articolo 2, comma 3 del Codice dei contratti prevede che
debbano essere, altresì, rispettate le disposizioni sul
53
Appalti
procedimento amministrativo, di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241, il cui art. 1 evidenzia che l’azione amministrativa deve essere retta da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e
di trasparenza.
Ne consegue che, anche in assenza di un riferimento normativo diretto da parte della legge di gara a tali
precetti, le regole di composizione di un organo amministrativo (alias commissione di gara) hanno natura sostanziale con la conseguenza pratica che la nomina deve avvenire a conclusione della presentazione
delle offerte, impedendo la conoscenza anticipata, da
parte dei concorrenti, dei membri della commissione
giudicatrice: circostanza che se avverata falsa l’intera procedura di gara, influenzando sia la decisione di
partecipare o meno alla gara, sia la concreta predisposizione delle offerte (32).
La conseguenza logica e giuridica impone la regola di
diritto della necessaria posteriorità della nomina dei
componenti della commissione concorsuale o di gara:
la violazione di tale regola vizia radicalmente la procedura: in presenza di una nomina avvenuta ex ante
alla presentazione delle domande gli atti posti in essere dalla commissione sono illegittimi.
Il conflitto di interessi
Chiarite le regole procedurali, si passa alla valutazione sulla sussistenza o meno di un “conflitto di interesse” tra un candidato e un membro della commissione di reclutamento, a prescindere dall’entità economica dei rapporti intercorsi (33).
Il conflitto d’interessi, nei suoi termini essenziali valevoli per ciascun ramo del diritto, si individua nel
contrasto tra due interessi facenti capo alla stessa
persona, uno dei quali di tipo “istituzionale” ed un
altro di tipo “personale” (34).
La commissione d’esame deve, infatti, porsi in una
posizione non di mera imparzialità, ma di terzietà rispetto ai concorrenti, e tale posizione potrebbe essere
incisa dall’esistenza di rapporti di collaborazione tra i
suoi componenti e i candidati, ove si dimostri che le
relazioni intercorse non sono propriamente riconducibili a quelle mere e normali dinamiche relazionali docente-allievo.
Tali relazioni vengono comprovate “agevolmente” dagli atti concorsuali (curriculum vitae), accertando che
tra un componente e un candidato sono firmati in
qualità di co-autori “ben 54 articoli su 77 complessi-
54
Teoria e pratica professionale
Appalti
vi pubblicati su riviste nazionali e internazionali e in
4 su 5 reviews su riveste internazionali ... ciò che colpisce è, tuttavia, il fatto che, nell’elenco delle pubblicazioni scientifiche presentate … ovvero quelle che la
medesima ha “offerto” in valutazione … risultano coautrici in ben 16 lavori su 20 complessivi”.
Il Collegio giudicante ammette che tale circostanza
pare in grado di compromettere la serenità e obiettività di giudizio, a dimostrazione che l’intensità del rapporto fa sorgere il comprovato “sospetto” che il candidato sia stato giudicato non in base al risultato della prova del concorso, ma in virtù delle conoscenze
personali acquisite dalla partecipazione in qualità di
coautore, con un membro della commissione d’esame, di lavori scientifici.
Tale “precedenza” non corrisponde al contrapposto
interesse pubblico, inteso a favorire o a rendere possibile un giudizio equanime e disinteressato della commissione concorsuale.
Il giudice amministrativo parte da quei precedenti (“non ignora”) che ritengono che i rapporti personali, scaturiti dalla cura di pubblicazioni scientifiche
in comune fra membri della commissione d’esame e
candidati, non costituiscono di per sé soli vizi della
procedura concorsuale né alterano la par condicio fra
candidati, specie se si considera che nel mondo accademico le pubblicazioni congiunte sono ricorrenti
per il rilievo che assumono come titoli valutabili, nelle carriere scientifiche dei concorsi (35); tuttavia, nel
caso trattato, l’“intensità” della collaborazione scientifica appare ex se tale da ostacolare un giudizio oggettivo e imparziale.
Infatti, in presenza di una serie numerosa di pubblicazioni scientifiche cofirmate da un componente della commissione d’esame e un candidato, viene ritenuto che tale organo non possa esimersi dall’esprimere un giudizio positivo: è evidente che, in un concorso pubblico universitario basato sulla valutazione
comparativa dei titoli scientifici, non può essere priva di rilievo la circostanza che uno dei commissari sia
coautore, insieme a uno dei candidati, di numerosissimi lavori scientifici proposti per la valutazione e sia
la stessa persona a dare una valutazione – sia pure in
un giudizio condiviso dell’intera commissione d’esame – sui lavori scientifici di cui esso è coautore (36).
A tale conclusione, scrive il Tribunale, si giunge anche senza dover supporre che tra commissario e concorrente vi sia una “comunanza di interessi” di vi-
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
ta, d’intensità tale da porre in parentesi la serenità di
giudizio del componente di commissione: in effetti,
la collaborazione tra i due soggetti in argomento sembrerebbe presentare i caratteri di sistematicità, stabilità, continuatività e intensità tali da far supporre l’esistenza di un “sodalizio professionale” (37).
Inoltre, a sostegno della presenza di un conflitto di interessi reale il fatto oggettivo che il compente della
commissione non si sia astenuto dal valutare i lavori
scientifici dei quali esso era il coautore, insieme con
il candidato: è evidente (si legge nella sentenza) che,
quando “si sceglie di lavorare “in équipe” con altri ricercatori scientifici o di cooperare alla realizzazione
di una ricerca collettanea, il lavoro di ciascun ricercatore si fonde con quello di tutti gli altri in un prodotto unico, anche quando le parti di quel prodotto e i rispettivi autori siano nettamente distinguibili, di guisa che il giudizio sulla bontà del prodotto sarà plausibilmente condizionato da una benevolenza attitudinale, in chi ha preso parte alla realizzazione di esso”.
Si può sostenere che, in presenza di una determinata ragione o condizione personale o fattuale, il dipendente pubblico debba adottare delle misure irrinunciabili di condotta, astenendosi dal partecipare all’istruttoria o ad altra fase procedimentale, negando
qualsiasi apporto personale al processo decisionale,
compresa la presenza all’interno di organi collegiali (quali le commissioni di gara o concorso), essendo
compromessa l’imparzialità di giudizio; stato mentale e soggettivo che impedisce di perseguire l’interesse istituzionale (il fine pubblico) in serenità, portando elementi estranei (personali) di valutazione che influenzano inevitabilmente (anche solo in via astratta,
ovvero potenziale) il provvedimento finale, viziandolo
(il “coinvolgimento emotivo” è un profilo inalienabile
della condizione umana).
L’imparzialità amministrativa, ricorda la prima sezione del T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, presenta un risvolto oggettivo, deducibile da criteri identificativi e da
corollari applicativi del principio stesso nel procedimento amministrativo, ritenendo illegittimi gli atti discriminanti e parziali, i favoritismi, le irragionevoli disparità di trattamento, ma anche le determinazioni e
gli atti posti in essere da chi versa in una situazione
di conflitto d’interessi (38).
Occorre annotare, a questo punto, che ai fini della
sussistenza di una causa di incompatibilità che impone al commissario di un concorso pubblico di aste-
Teoria e pratica professionale
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
nersi ai sensi dell’art. 51, comma 1, c.p.c. (applicabile anche all’attività amministrativa, che prevede al n. 1 l’ipotesi, quasi di scuola, della regola del
nemo iudex in causa propria), può risultare decisiva e rilevante soltanto la circostanza che tra candidato e commissario si sia concretato un rapporto che,
trascendendo la dinamica istituzionale delle relazioni docente-allievo, si sia invece concretato in un autentico sodalizio professionale connotato dai caratteri della stabilità e della reciprocità di interessi di carattere economico, come in caso di associazione professionale (39).
La sentenza termina affermando che, seppure in
mancanza di una norma di legge che contenga un divieto espresso di far parte di commissioni esaminatrici, in qualità di valutatori, in concorsi e/o selezioni
cui partecipano candidati con i quali sussiste un pregresso, stretto rapporto di collaborazione e/o un divieto di valutare e attribuire punteggi, in qualità di commissario valutatore, a opere alla cui realizzazione si è
collaborato, tale lacuna può essere colmata non solo
con il ricorso al meccanismo d’incompatibilità previsto dall’art. 51 c.p.c., ma anche con il richiamo più
generale all’imparzialità amministrativa, intesa come
“standard” e come precetto primario che impone di
prevenire situazioni suscettive di ostacolare la serenità e l’equanimità di giudizio in una procedura concorsuale pubblica (40).
L’insieme si specchia sulla consapevolezza giuridica
che l’incompatibilità – tra esaminatore e concorrente – implica l’esistenza di una comunanza di interessi economici o scientifici (41) o di vita tra i due soggetti di “intensità” tale da far ingenerare il dubbio che
il candidato sia giudicato non in base alle risultanze
oggettive della procedura ma in virtù della conoscenza personale con l’esaminatore (42): tali situazioni differenziate sono idonee a far insorgere un consistente
(fondato) sospetto di violazione dei principi di imparzialità, di trasparenza e di parità di trattamento, inquadrabile nell’art. 51, comma 2, del c.p.c., e più in
generale in quelle regole di “buona amministrazione”
intessute nel testo costituzionale.
Commissioni di gara
Le commissioni di gara, al pari delle commissioni di concorso, hanno l’obbligo di essere composte
da commissari che dichiarano l’assenza di ogni conflitto di interesse o coinvolgimento nella definizione
55
Appalti
dell’oggetto di gara, corollario delle regole della trasparenza, con il fondamentalmente scopo di eliminare i rischi di favoritismo e arbitrarietà nei confronti di
taluni offerenti o di talune offerte.
La sussistenza di una situazione di incompatibilità
dei membri della commissione di gara, tale da imporre l’obbligo di astensione, deve essere valutata ex ante, in relazione agli effetti potenzialmente distorsivi
che il sospetto difetto di imparzialità è idoneo a determinare in relazione alla situazione specifica, ma
anche con estrema cautela in relazione alla sua portata soggettiva, onde evitare che la sussistenza dell’obbligo di astensione possa essere estesa a casi e fattispecie in alcun modo contemplate dalla normativa di
riferimento (43).
La giurisprudenza comunitaria (44) dichiara che il conflitto d’interessi comporta il rischio che l’amministrazione aggiudicatrice pubblica si lasci guidare da considerazioni estranee all’appalto in oggetto e che sia
accordata una preferenza a un offerente unicamente,
perfezionando la violazione dell’articolo 2 della direttiva n. 18/2004.
L’approdo del conflitto di interessi comporta uno sviamento dalle regole della concorrenza, trattando gli
operatori economici su piani diversi, in contrapposizione ai diktat sulla parità di trattamento, sulla non
discriminazione, sulla libertà di stabilimento; ne discende che alle regole per vietare il conflitto di interessi è attribuito un ruolo attivo nell’applicazione dei
sopra menzionati principi di aggiudicazione degli appalti pubblici.
Non vi è alcun dubbio, allora, che si è in presenza di
piena incompatibilità quando un componente di una
commissione di gara opera rispetto all’esercizio di
poteri amministrativi nei confronti di alcuni soggetti
che, in quanto con lui interessati all’esito di altri procedimenti amministrativi e contenziosi, si sia trovato
come parte essendo con loro cointeressato in rapporti professionali di un certo rilievo: quando si concreta
un rapporto professionale stabile e continuativo, tra il
componente della Commissione di gara ed un concorrente, sussiste la presenza del conflitto di interessi.
In merito a tale orientamento giurisprudenziale (45), va
precisato il suo contenuto nel senso che gli interessi
economici comuni che integrano posizioni di incompatibilità non devono essere né formalizzati né necessariamente stabili o continuativi, purché in concreto esistenti e rilevanti: il corretto esercizio di poteri
56
Teoria e pratica professionale
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Appalti
pubblici in ogni loro forma di esercizio non può soffrire limitazioni in forza di elementi estranei (la natura e la stabilità dei rapporti tra il soggetto chiamato ad esercitare funzioni pubbliche ed il destinatario
dell’azione amministrativa posta in essere con il suo
concorso).
Acclarato il “conflitto di interessi”, risulta doveroso procedere in autotutela con l’annullamento della procedura di gara, motivando la determinazione
dall’acquisizione di notizie dalle quali si desumono
con “certezza e serietà” intercorrenti rapporti di conoscenza e professionali, nonché interessi economici comuni tra un componente della commissione e la
ditta aggiudicataria.
In presenza di un sodalizio professionale (magari consolidato nel tempo) o di dipendenza (46) si deve dar
corso all’avvio del procedimento demolitorio, a seguito della compromissione delle operazioni di gara; venendo meno l’obbligo di astensione vengono meno le
indefettibili garanzie della imparzialità e della terzietà dell’organo valutativo, impedendo in tal modo la
realizzazione piena dei principi della concorrenzialità e della par condicio dei concorrenti: l’esercizio
dell’autotutela non può, pertanto, determinare alcun
danno “ingiusto”, ma rappresenta un’attività dovuta
a presidio della legalità (47).
È altrettanto legittimo il provvedimento di annullamento in autotutela dell’aggiudicazione di una gara,
motivato con riferimento alla sussistenza di una situazione di incompatibilità di un membro della commissione giudicatrice e, in particolare, alla sussistenza di un vincolo di parentela (affine di secondo grado
di uno dei partecipanti) tra detto membro ed un componente del gruppo di professionisti risultato aggiudicatario provvisorio (48); oppure, nel caso in cui sia stata accertata la sussistenza di un rapporto di parentela tra progettista-direttore lavori e socio accomandatario della società aggiudicataria dei lavori stessi (nella specie, si trattava di padre e figlio) (49).
La posizione soggettiva, come previsto dal comma 46
dell’articolo 1 della legge n. 190/2012, impedisce
di ricoprire il ruolo di componente delle commissioni concorsuali e di gara (lettera c) comma 1) in presenza di una condanna non definitiva; ma, pur tuttavia, di fronte un giudicato di “non doversi procedere
per intervenuta prescrizione” (ai sensi dell’art. 529
c.p.p.) che non può essere considerato sentenza di
condanna, ciò non impedisce che precedenti condan-
ne, venute meno per intervenuta prescrizione, possano assumere rilievo, per ragioni di opportunità e cautela, per quanto riguarda l’affidamento di particolari
compiti e funzioni in commissioni di gara: tale conclusione non contrasta con il principio costituzionale di presunzione di innocenza, perché viene in discussione non una ipotesi di assoluta incompatibilità,
ma una valutazione di funzioni comunque affidabili al
soggetto che ha riportato la precedente condanna (50).
Note
T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 9 aprile 2013, n. 3597.
Le dichiarazioni da verbalizzare nella prima seduta di
insediamento possono essere rilasciate anche successivamente, costituendo una mera irregolarità nel caso in cui risulti
comunque che le stesse siano state – anche se in un secondo
tempo – acquisite, senza che emergessero situazioni impeditive per il corretto svolgimento della procedura concorsuale.
Cons. Stato, sez. VI, 19 marzo 2009, n. 1670; di riflesso la
mancata verbalizzazione risulterà idonea ad inficiare i risultati
stessi di gara: ANAC, parere n. 217 del 18 dicembre 2013,
PREC 206/13/L.
(3)
Cfr. gli artt. 84 e 90 del d.lgs. n. 163/2006.
(4)
Le disposizioni, in quanto limitative delle funzioni proprie
dei funzionari dell’amministrazione, devono essere interpretate in senso restrittivo: Cons. Stato, sez. V, 23 marzo 2015,
n. 1565.
(5)
Cons. Stato, sez. IV, 24 aprile 2012, n. 2402.
(6)
Cons. Stato, sez. V, 28 aprile 2014, n. 2191; 14 giugno
2013, n. 3316; sez. VI, 21 luglio 2011, n. 4438; 29 ottobre
2010, n. 9577.
(7)
Cons. Stato, sez. V, 4 novembre 2014, n. 5465; 12 giugno
2009, n. 3744.
(8)
Cons. Stato, sez. V, 25 luglio 2011, n. 4450; sez, III, 28
febbraio 2014, n. 942.
(9)
Cons. Stato, sez. IV, 22 febbraio 1994, n. 162; sez. VI,
25 settembre 1995, n. 1988; 8 agosto 2000, n. 2045; 12
dicembre 2000, n. 6577.
(10)
Vedi, ANAC, deliberazione n. 12 del 28 ottobre 2015,
“Aggiornamento 2015 al Piano Nazionale Anticorruzione”.
(11)
ANAC, delibera n. 13 del 4 febbraio 2015, “Valutazioni
dell’Autorità sui provvedimenti in materia di rotazione del
personale all’interno del Corpo di Polizia di Roma Capitale”.
(12)
Dipartimento della Funzione Pubblica, circolare n. 1 del
25 gennaio 2013, “Legge n. 190 del 2012 – Disposizioni per
la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione”.
(13)
T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 17 marzo 2014, n.
580.
(14)
Il riferimento alla “potenzialità” del conflitto di interessi
mostra la volontà del legislatore di impedire ab origine il
verificarsi di situazioni di interferenza, rendendo “assoluto”
il vincolo dell’astensione, a fronte di qualsiasi posizione che
possa, anche in astratto, pregiudicare il principio di imparzialità: ANAC, orientamento n. 6 del 24 aprile 2015; n. 95 del 7
(1)
(2)
Teoria e pratica professionale
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
ottobre 2014; n. 78 del 23 settembre 2014.
(15)
Cons. Stato, sez. III, 24 gennaio, n. 477.
(16)
Cons. Stato, sez. VI, 3 marzo 2007, n. 1011; 26 gennaio
2009, n. 354; 19 marzo 2013, n. 1606.
(17)
T.A.R. Reggio Calabria, sez. I, 19 dicembre 2013, n. 731.
(18)
T.A.R. Abruzzo, Pescara, sez. I, 22 ottobre 2015, n. 402.
(19)
Cass. Civ., sez. III, 4 giugno 2007, n. 1292.
(20)
Corte Conti, sez. giurisdiz. Piemonte, 15 settembre 2015,
n. 178.
(21)
In base alla quale si deve contemperare l’esigenza di
reintegrare la legittimità violata nel corso delle operazioni di
voto e quella di salvaguardare la volontà espressa dall’organo
deliberante: Cons. Stato, sez. V, 5 aprile 2005, n. 1564.
(22)
T.A.R. Trentino-Alto Adige, Trento, sez. I, 7 novembre
2012, n. 326.
(23)
T.A.R. Puglia, Bari, sez. II, 19 febbraio 2015, n. 322.
(24)
Cons. Stato, sez. V, 9 luglio 2015, n. 3443.
(25)
Vedi, sul punto Cass. civ., sez. unite, 13 novembre 2012,
n. 19704, ove si postula che tale obbligo generalizzato di
astensione sussiste per il solo fatto della presenza di un
“interesse proprio o di un prossimo congiunto”, mentre non
occorre che l’interesse sia finalizzato “a conseguire un ingiusto vantaggio patrimoniale o a farlo conseguire ad altri, o a
cagionare un danno ingiusto ad altri”.
(26)
Cass. pen., sez. VI, 20 febbraio 2012, n. 6705. Per la
configurabilità dell’elemento soggettivo è richiesto il “dolo
intenzionale”, ossia la rappresentazione e la volizione dell’evento come conseguenza diretta e immediata della condotta
dell’agente e obiettivo primario da costui perseguito: Cass.
pen., sez. V, 27 gennaio 2011, n. 3039; sez. VI, 27 marzo
2013, n. 14457.
(27)
Il T.A.R. sul punto si sofferma precisando che la circostanza
che a fronte di un maggior numero di partecipanti diminuiscano
proporzionalmente le chance di vittoria dei singoli è un effetto
tipico di qualsiasi confronto concorrenziale, che non può trovare
spazio nell’ambito della tutela delle posizioni soggettive individuali; di converso affermando che la selezione è un principio che
garantisce la provvista delle risorse migliori: solo attraverso una
procedura concorsuale aperta si può assicurare la concorrenza
e questo soprattutto in un settore (“area dei contratti pubblici”)
che la legge n. 190/2012 considera a “rischio” corruttivo.
57
Appalti
T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, sez. I, 7 agosto 2015, n. 323.
Cons. Stato, sez. V, 22 marzo 2011, n. 1784.
(30)
Cons. Stato, sez. VI, 14 marzo 2014, n. 1296; sez. V, 10
settembre 2012, n. 4769; 27 ottobre 2011, n. 5470; 24
marzo 2011, n. 1784; T.A.R. Toscana, sez. II, 10 novembre
2015, n. 1536 e 19 gennaio 2015, n. 88.
(31)
I commi 4 e 10 dell’art. 84 del d.lgs. n. 163/2006 sui
tempi di nomina della commissione di gara, devono, pertanto,
ritenersi espressione dei principi generali, recati dal Codice
dei contratti, applicabili, ai sensi dell’articolo 30, anche
alle concessioni di servizi pubblici: Cons. Stato, ad. plen., 7
maggio 2013, n. 13.
(32)
Cons. Stato, sez., V, 7 luglio 2015, n. 3352.
(33)
T.A.R. Toscana, 31 maggio 2011, n. 956.
(34)
T.A.R. Puglia, Bari, sez. I, 8 luglio 2014, n. 850.
(35)
Cons. Stato, sez. VI, 31 maggio 2012, n. 3276; 5 maggio
2001, n. 2707; 11 gennaio 1999, n. 8; 15 marzo 2004, n.
1325; 26 gennaio 2009, n. 354.
(36)
T.A.R. Molise, 12 luglio 2012, n. 715.
(37)
Cons. Stato, sez. VI, 8 maggio 2001, n. 2589; 31 maggio
2012, n. 3276.
(38)
Cons. Stato, sez. V, 28 maggio 2012, n. 3133; 4 febbraio
2003, n. 560; T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 5 febbraio 2011,
n. 30; sez. I, 9 settembre 1998, n. 2563.
(39)
Cons. Stato, sez. VI, 18 luglio 2014, n. 3850.
(40)
T.A.R. Campania, Napoli, sez. VI, 9 marzo 2012, n. 1226.
(41)
T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 28 aprile 2015, n. 6095.
(42)
Cons. Stato, sez. VI, 4 marzo 2015, n. 1057.
(43)
Cons. Stato, sez. VI, 19.3.2015, n. 1411
(44)
Corte Giustizia U.E., sez. V, 12 marzo 2015, n. C-538/13.
(45)
Cons. Stato, sez. V, 16 giugno 2005, n. 3164.
(46)
Cons. Stato, sez. VI, 3 marzo 2007, n. 1011.
(47)
T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 25 marzo 2014, n. 615.
(48)
T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. I, 20 dicembre 2010,
n. 3003.
(49)
T.A.R. Sardegna, sez. I, 21 giugno 2013, n. 487.
(50)
CIVIT, delibera n. 14 del 07 marzo 2013, “in tema di
applicabilità dell’articolo 1, comma 46, in caso di sentenza di
non doversi procedere per intervenuta prescrizione successiva
a sentenza di condanna per reato contro la pubblica amministrazione”.
(28)
(29)
58
Teoria e pratica professionale
Appalti
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
La programmazione obbligatoria degli acquisti di beni
e servizi nella nuova legge di stabilità
uudi Stefano Usai
Vice segretario del Comune di Terralba
1. Premessa
La legge di stabilità per il 2016 (legge del 28 dicembre 2015 n. 208) introduce profonde innovazioni in tema di appalti agendo, in particolare, sotto diversi profili.
In primo luogo, viene rafforzato l’obbligo di aderire alle convenzioni Consip o delle centrali di committenza per l’acquisizione delle particolari categorie merceologiche di cui al comma 7, articolo 1, della legge 135/2012 (energia elettrica, gas, carburanti rete e
carburanti extra-rete, combustibili per riscaldamento,
telefonia fissa e telefonia mobile).
In questo caso (comma 494), il legislatore conserva
la possibilità– per il momento solo per il 2016 – “di
procedere ad affidamenti, nelle (…) categorie merceologiche, anche al di fuori delle predette modalità (nda adesione alle convenzioni), a condizione che
gli stessi conseguano ad approvvigionamenti da altre centrali di committenza o a procedure di evidenza
pubblica, e prevedano corrispettivi inferiori almeno
del 10 per cento per le categorie merceologiche telefonia fissa e telefonia mobile e del 3 per cento per le
categorie merceologiche carburanti extra-rete, carburanti rete, energia elettrica, gas e combustibili per il
riscaldamento rispetto ai migliori corrispettivi indicati nelle convenzioni e accordi quadro messi a disposizione da Consip SpA e dalle centrali di committenza
regionali”. Ulteriore irrigidimento previsto dalla nor-
ma è che il relativo contratto, stipulato extra convenzione dovrà essere obbligatoriamente trasmesso all’ANAC.
Tutti fattori, evidentemente, che fungeranno da deterrente rispetto alla ipotesi di non adesione alla convenzione.
Di rilievo è anche l’estensione della franchigia di 40
mila euro dagli obblighi della centralizzazione (comma 3-bis dell’articolo 33) ora prevista per tutti i comuni non capoluogo di provincia obbligati ad accorpare i procedimenti di gara (a far data dal 1° novembre 2015) secondo uno dei modelli organizzativi indicati nel comma 3-bis dell’articolo 33 del codice dei
contratti (1).
Ulteriore novità è la previsione di una fascia entro il
mille euro che viene definitivamente affrancata – per
i beni e servizi – dall’obbligo delle p.a. di aderire al
mercato elettronico (ipotesi estesa anche al servizio
sanitario).
Di pregio anche l’obbligo degli enti compresi nell’elenco ISTAT (e quindi anche i comuni e le unioni di comuni) di approvvigionarsi – per gli acquisti di beni informatici e dei servizi di connettività (comma 512 della
legge di stabilità) solo da Consip, soggetti aggregatori
e centrali di committenza. Vincolo che può essere derogato solo in casi ben specificati dal legislatore e precisamente nel caso in cui “il bene o il servizio non sia
disponibile o idoneo al soddisfacimento dello specifico
fabbisogno dell’amministrazione ovvero in casi di necessità ed urgenza comunque funzionali ad assicurare
la continuità della gestione amministrativa” (comma
512). La deroga deve essere autorizzata dall’organo di
vertice amministrativo (pertanto,per i comuni, il segretario o il direttore generale dove presente).
La novità però su cui si vuole focalizzare l’attenzione
riguarda il mutamento profondo previsto per l’acquisizione di beni e servizi con la previsione di una specifica norma in tema di programmazione che, a differenza di quanto inizialmente previsto nelle prime
bozze della legge di stabilità, non abroga più il dispo-
Teoria e pratica professionale
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Appalti
sto di cui all’articolo 271 del regolamento attuativo
del codice degli appalti (nel prosieguo anche d.P.R.
207/2010).
La nuova formulazione, contenuta nell’articolo 1,comma 505 della legge di stabilità introduce, a far data
dal primo gennaio, una sorta di doppio regime in tema di programmazione.
2. La programmazione degli acquisti di beni
e servizi: l’introduzione di un doppio regime
La nuova previsione, di una programmazione obbligatoria trova disciplina nel comma 505, articolo 1, della legge di stabilità che si aggiunge alla programmazione facoltativa prevista nell’articolo 271.
Sotto si riportano le disposizioni a confronto anche
per meglio apprezzarne le sostanziali differenze con-
art. 271 del regolamento attuativo del codice dei
contratti
1. Ciascuna amministrazione aggiudicatrice può approvare ogni anno un programma annuale per l’acquisizione di beni e servizi relativo all’esercizio successivo. Si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni
di cui all’articolo 128, commi 2, ultimo periodo, 9, 10
e 11, del codice e all’articolo 13, commi 3, secondo e
terzo periodo, e 4, del presente regolamento.
2. Il programma è predisposto nel rispetto dei principi
generali di economicità e di efficacia dell’azione amministrativa, in conformità delle disposizioni del codice e sulla base del fabbisogno di beni e servizi definito dall’amministrazione aggiudicatrice tenendo conto
dell’ordinamento della stessa e della normativa di settore ove vigente.
3. Il programma individua l’oggetto, l’importo presunto e la relativa forma di finanziamento. Con riferimento a ciascuna iniziativa in cui si articola il programma
annuale, l’amministrazione provvede, nel corso dell’esercizio, alla verifica della fattibilità tecnica, economica ed amministrativa.
4. Qualora l’amministrazione aggiudicatrice abbia predisposto il programma di cui al presente articolo, rimane salva la possibilità di avviare procedimenti per l’acquisizione di beni e servizi non previsti in caso di urgenza risultante da eventi imprevisti o imprevedibili in
sede di programmazione.
5. Le amministrazione aggiudicatrici che non sono tenute a predisporre un bilancio preventivo possono approvare il programma annuale per l’acquisizione di beni e servizi con modalità compatibili con la regolamentazione dell’attività di programmazione vigente presso le stesse.
59
siderato, che in relazione a certi aspetti, la programmazione facoltativa risulta addirittura meglio (e più
rigorosamente) disciplinata.
La prima particolarità, pertanto, è che la norma sulla programmazione obbligatoria, per un valore annuale superiore al milione di euro, degli acquisti di beni e servizi rimane fuori dall’impianto costituito dal
codice dei contratti e dal regolamento attuativo-normativo.
In premessa, fermo restando l’analisi del contenuto
che verrà evidenziato più avanti, si può rilevare che in
relazione a determinate soglie (acquisizioni superiori al milione di euro) le p.a. quindi sono obbligate alla redazione di un programma biennale con aggiornamenti annuali – senza regole specifiche – a pena di
responsabilità dirigenziali dei soggetti tenuti.
Comma 505, articolo 1 del testo legge 208/2015
505. Al fine di favorire la trasparenza, l’efficienza e la funzionalità dell’azione amministrativa, le amministrazioni pubbliche approvano, entro il mese di ottobre di
ciascun anno, il programma biennale e suoi aggiornamenti annuali degli acquisti
di beni e di servizi di importo unitario stimato superiore a 1 milione di euro. Il programma biennale, predisposto sulla base dei fabbisogni di beni e servizi, indica le
prestazioni oggetto dell’acquisizione, la quantità, ove disponibile, il numero di riferimento della nomenclatura, le relative tempistiche. L’aggiornamento annuale indica le risorse finanziarie relative a ciascun fabbisogno quantitativo degli acquisti
per l’anno di riferimento. Il programma biennale e gli aggiornamenti sono comunicati alle strutture e agli uffici preposti al controllo di gestione, nonchè pubblicati
sul profilo del committente dell’amministrazione e sul sito informatico presso l’Osservatorio dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture presso l’Autorità nazionale anticorruzione. La violazione delle previsioni di cui ai precedenti periodi è valutabile ai fini della responsabilità amministrativa e disciplinare dei dirigenti, nonchè ai fini dell’attribuzione del trattamento accessorio collegato alla performance. Le acquisizioni non comprese nel programma e nei suoi aggiornamenti
non possono ricevere alcuna forma di finanziamento da parte di pubbliche amministrazioni. Sono fatte salve le acquisizioni imposte da eventi imprevedibili o calamitosi, nonchè le acquisizioni dipendenti da sopravvenute disposizioni di legge o
regolamentari. Le amministrazioni pubbliche trasmettono i dati di programmazione di cui ai periodi precedenti al Tavolo tecnico dei soggetti di cui all’articolo 9,
comma 2, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, che li utilizza ai fini dello svolgimento dei
compiti e delle attività ad esso attribuiti. Sono altresì comunicati e pubblicati con
le medesime modalità nel loro testo integrale tutti i contratti stipulati in esecuzione del programma biennale e suoi aggiornamenti, fatta salva la tutela delle informazioni riservate di proprietà del committente o del fornitore di beni e servizi. La
disposizione del precedente periodo si applica anche ai contratti in corso alla data di entrata in vigore della presente legge aventi ad oggetto la fornitura alle amministrazioni pubbliche di beni e servizi di importo unitario superiore a 1 milione di
euro. Resta fermo quanto previsto dall’articolo 271 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207, limitatamente agli
acquisti di beni e servizi di importo unitario stimato inferiore a 1 milione di euro.
60
Teoria e pratica professionale
Appalti
3. L’analisi delle nuove prescrizioni:
una programmazione obbligatoria
La prescrizione che rende obbligatoria la programmazione delle acquisizioni di beni e servizi ha, evidentemente, una certa rilevanza soprattutto se si coordina tale disposizione con quella che impone la redazione del
documento unico di programmazione – introdotto dalla contabilità armonizzata di cui al decreto legislativo
118/2011 e successive modifiche apportate dal decreto
legislativo 126/2014 – quale unico documento che sintetizza i vari allegati propedeutici all’approvazione del
bilancio (art. 170 del decreto legislativo 267/2000).
Il primo periodo del comma 505, articolo 1 della legge di stabilità – a differenza dell’articolo 271 del regolamento attuativo – collega l’esigenza del programma con i principi di pubblicità ed efficacia dell’azione amministrativa.
Sotto si riportano il primo comma e secondo dell’articolo 271 a confronto con il primo periodo del comma 505 in modo che risultino immediate le sostanziali differenze.
Il primo comma dell’articolo 271 del regolamento
attuativo del codice (nel prosieguo DPR 207/2010)
messo a confronto con il primo periodo della nuova prescrizione pone in rilievo immediatamente la sostanziale differenza di un adempimento facoltativo rispetto ad un adempimento – a far a data dal 2016 –
obbligatorio se le acquisizioni superano la soglia di 1
milione di euro.
Ulteriore specificazione è rispetto ad un programma
annuale, la più recente disposizione della legge di
stabilità introduce un doppio livello di programmazione e quindi un piano biennale con degli aggiornamenti annuali (e quindi un sistema molto vicino – ma
semplificato – a quello della programmazione dei lavori pubblici).
art. 271 – primo e secondo comma – del regolamento attuativo del
codice dei contratti
1. Ciascuna amministrazione aggiudicatrice può approvare ogni anno un programma annuale per l’acquisizione di beni e servizi relativo all’esercizio successivo. Si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni di cui all’articolo 128, commi 2, ultimo periodo, 9, 10 e
11, del codice e all’articolo 13, commi 3, secondo e terzo periodo, e
4, del presente regolamento.
2. Il programma è predisposto nel rispetto dei principi generali di
economicità e di efficacia dell’azione amministrativa, in conformità delle disposizioni del codice e sulla base del fabbisogno di beni
e servizi definito dall’amministrazione aggiudicatrice tenendo conto
dell’ordinamento della stessa e della normativa di settore ove vigente.
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
È interessante anche fare un distinguo tra le “motivazioni” poste a base della richiesta del legislatore a sostegno della previsione.
Nel primo periodo del comma 505 si evidenzia un
collegamento tra programmazione e trasparenza/efficacia dell’azione amministrativa.
Nella previsione del dpr 207/2010, invece, il programma può essere predisposto – se l’amministrazione valutata l’opportunità di redigerlo – nel rispetto dei
predetti principi di economicità ed efficacia.
In questo diverso approccio – non irrilevante – sembra potersi leggere un profondo mutamento della visione del legislatore in cui l’efficacia e l’economicità non possono essere intesi come valori/principi a se
stanti ma, il giudizio sulla rilevanza – perché l’amministrazione sia effettivamente tale (efficiente e trasparente) – risulta rimesso ad una valutazione esterna espressa direttamente dalla legge.
Uno dei pericoli nella prevista adozione obbligatoria
di una programmazione delle acquisizioni – vista l’elevata soglia richiesta – è che si possa artatamente
modificare la previsione di acquisto attraverso dei frazionamenti per “sfuggire” all’obbligo della redazione
di un piano.
Per prevenire tali patologie, l’amministrazione dovrà
– a sommesso parere – cautelarsi individuando, cosi
come accade per la programmazione dei lavori pubblici – uno specifico (o anche più d’uno) responsabile del procedimento in modo che il procedimento di
redazione del programma abbia un presidio sicuro e
verificabile.
Il primo periodo del comma 505 prevede – a differenza della programmazione facoltativa – che il programma biennale venga approvato entro il mese di ottobre.
Nel caso della programmazione facoltativa, proprio
perché tale, il legislatore rimette la scadenza alle amcomma 505 – primo periodo –, articolo 1 della legge di stabilità
Al fine di favorire la trasparenza, l’efficienza e la funzionalità dell’azione amministrativa, le amministrazioni pubbliche approvano, entro il mese di ottobre di ciascun anno, il programma biennale e suoi
aggiornamenti annuali degli acquisti di beni e di servizi di importo
unitario stimato superiore a 1 milione di euro.
Teoria e pratica professionale
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
ministrazioni ed ovviamente, ora nella contabilità armonizzata – per quanto concerne gli enti locali – il
termine in parola non potrà che coincidere con quello
della redazione del DUP (per il bilancio 2017 le amministrazioni devono presentare il DUP entro il 31 luglio 2016).
Analoga considerazione, almeno parzialmente, deve
essere espressa in relazione al termine di approvazione del programma obbligatorio almeno per gli enti
che hanno il volume d’acquisto indicato dalla norma.
Il programma, evidentemente, dovrà essere approvato
prima del mese di ottobre proprio per la sua necessità di inserirlo nel DUP.
Il DUP, documento unico di programmazione, è un
documento obbligatorio – per gli enti locali – che sostituisce la relazione previsionale e programmatica
sintetizzando tutti i tradizionali allegati e/o atti propedeutici (si pensi ad esempio alla stessa programmazione triennale delle opere pubbliche e l’elenco
annuale)
Anche nel caso di specie, le varie problematica applicative devono essere risolte – dalla stazione appaltante – nel proprio regolamento di contabilità in cui
si fissano le scadenze per i vari adempimenti degli atti che poi dovranno essere inglobati (ed anzi ne costituiscono il contenuto) del documento unico della programmazione.
4. I riferimenti essenziali del programma
Nella previsione della legge di stabilità vengono meglio definiti (secondo periodo) i dati minimi della programmazione ed in particolare, e non è aspetto di poco conto, il riferimento alla tempistica dell’acquisizione.
Si può notare – dal confronto delle disposizioni sotto riportate – che il secondo comma dell’articolo 271
del regolamento attuativo si limita invece a richiedere l’indicazione nella programmazione dell’oggetto,
l’importo e la forma di finanziamento.
Nella legge di stabilità il richiamo, in questo caso,
art. 271 – terzo comma – del regolamento attuativoå del codice dei
contratti
3. Il programma individua l’oggetto, l’importo presunto e la relativa
forma di finanziamento. Con riferimento a ciascuna iniziativa in cui si
articola il programma annuale, l’amministrazione provvede, nel corso dell’esercizio, alla verifica della fattibilità tecnica, economica ed
amministrativa.
61
Appalti
appare più dettagliato con la richiesta, oltre al numero delle nomenclatura dell’acquisto, delle tempistiche di avvio delle procedure di acquisto.
Il riferimento alla tempistica oltre a risultare coerente con i presupposti alla base della programmazione
ovvero trasparenza, efficacia e funzionalità dell’azione amministrativa ha una chiara valenza pubblicitaria per gli appaltatori interessati a partecipare ai procedimenti di acquisto (compresa la stessa possibilità, dell’appaltatore, di inserirsi nelle vetrine virtuali
del mercato elettronico per poter aspirare a contrattare con la p.a.) e, di conseguenza, la previsione attirerà anche maggiori controlli sullo sviluppo dell’azione
di acquisto da parte della stazione appaltante.
La prescrizione naturalmente vale come condizione
tecnica minima di legittimità della programmazione a
cui il RUP dovrà prestare particolare attenzione d’altra parte però non si possono neppure nascondere le
difficoltà di individuare una tempistica precisa circa
il tempo di espletamento degli acquisti.
Ciò può risultare maggiormente vero in relazione agli
obblighi previsti dai comuni non capoluogo di centralizzare almeno le procedure di gara. In questo caso,
dovendo questi enti – almeno per acquisti superiori
ai 40 mila euro – rivolgersi ad una stazione unica (si
ipotizzi, costituita, in unione di comuni) potrebbe non
risultare agevole individuare la tempistica di espletamento delle procedure.
È altresì vero che con i rafforzamenti di vincoli di acquisto dalla Consip, soggetti aggregatori e centrali di
committenza, in particolare per i prodotti informatici (comma 512) e dai nuovi obblighi di adesione alle convenzioni Consip e dei soggetti aggregatori per
una serie di beni e servizi in caso di superamento di
certe soglie (art. 9, d.l. 66/2014 convertito con legge
89/2014) ora esteso – dal comma 499 della legge di
stabilità – anche agli enti locali, i procedimenti tradizionali risulteranno sicuramente residuali e quindi, le
tempistiche dovrebbero essere definite con maggiore semplicità.
comma 505 – secondo e terzo periodo -, articolo 1 della legge di
stabilità
Il programma biennale, predisposto sulla base dei fabbisogni di beni
e servizi, indica le prestazioni oggetto dell’acquisizione, la quantità,
ove disponibile, il numero di riferimento della nomenclatura, le relative tempistiche. L’aggiornamento annuale indica le risorse finanziarie relative a ciascun fabbisogno quantitativo degli acquisti per l’anno di riferimento.
62
Teoria e pratica professionale
Appalti
5. Obblighi di comunicazione
Il quarto e l’ottavo periodo del comma 505 in commento, impone al RUP obblighi di comunicazione del
programma e dei dati.
In particolare, il quarto periodo, prevede obblighi di
comunicazione già noti in tema di programmazione dei lavori pubblici, precisando che il “programma biennale e gli aggiornamenti sono comunicati alle strutture e agli uffici preposti al controllo di gestione, nonché pubblicati sul profilo del committente dell’amministrazione e sul sito informatico presso l’Osservatorio dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture presso l’Autorità nazionale anticorruzione”.
Il comma 8, prevede, sempre a carico del RUP individuato per la predisposizione/coordinamento della programmazione obbligatoria, anche il vincolo di
comunicazione dei dati di programmazione al Tavolo tecnico dei soggetti aggregatori, coordinato dal Ministero dell’economia e delle finanze, “che li utilizart. 271 – quarto comma – del regolamento attuativo del codice dei
contratti
4. Qualora l’amministrazione aggiudicatrice abbia predisposto il programma di cui al presente articolo, rimane salva la possibilità di avviare procedimenti per l’acquisizione di beni e servizi non previsti in
caso di urgenza risultante da eventi imprevisti o imprevedibili in sede di programmazione.
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
za ai fini dello svolgimento dei compiti e delle attività ad esso attribuiti”. In particolare, per individuare –
ai sensi dell’articolo 9 del d.l. 66/2014 – beni e servizi, e relative soglie, oltre le quali anche gli enti locali hanno l’obbligo di aderire alle convenzioni senza
alcuna possibilità di discostarsi.
6. La programmazione come condizione legittimante
l’acquisto
Il sesto e settimo periodo del comma in commento
– così come già l’articolo 271 del dpr 207/2010 –
chiariscono la rilevanza anche procedurale della programmazione.
Nel caso in cui gli acquisti previsti superino il milione di euro e, pertanto, la programmazione risulti obbligatoria è chiaro che il piano costituisce condizione
legittimante l’acquisto (come accade per i lavori pubblici per importi superiori a 100 mila euro che devono essere inseriti nella programmazione).
Acquisti di beni e servizi non inseriti in programmacomma 505 – sesto e settimo periodo -, articolo 1 della legge di
stabilità
Le acquisizioni non comprese nel programma e nei suoi aggiornamenti non possono ricevere alcuna forma di finanziamento da parte
di pubbliche amministrazioni. Sono fatte salve le acquisizioni imposte da eventi imprevedibili o calamitosi, nonché le acquisizioni
dipendenti da sopravvenute disposizioni di legge o regolamentari.
Teoria e pratica professionale
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
zione – a prescindere dal singolo importo – non potranno ricevere finanziamenti (e quindi copertura) attraverso il bilancio delle pubbliche amministrazioni.
Sotto si riportano i commi ed i periodi interessati.
Tale previsione impone che nella determinazione a
contrattare, il RUP dia adeguata contezza dell’esistenza (e del rispetto delle previsioni) della programmazione quale condizione di procedibilità dell’acquisto.
Risulta più preciso, infine, con la nuova disposizione
l’ambito di operatività determinato dalle circostanze
in cui si imponga l’esigenza di procedere ad una acquisizione fuori programmazione.
Sostanzialmente le previsione dell’articolo 271 e
quelle più recenti sono rimaste invariate ma il linguaggio utilizzato nella nuova previsione si fa sicuramente preferire chiarendo che le eccezioni alla programmazione – e quindi gli acquisti – sono consentiti
nel caso in cui le procedure si impongano come dovute perché determinate da “eventi imprevedibili o calamitosi” ed allo stesso modo risultano consentite anche le acquisizioni “dipendenti da sopravvenute disposizioni di legge o regolamentari”.
Pertanto, due sole eccezioni non suscettibili di estensione analogica.
7. Quadro di sintesi degli adempimenti
Innovativa è invece la previsione contenuta nel 5° periodo del comma 505 della legge di stabilità.
Infatti, laddove obbligatoria, la mancata programmazione e/o la violazione degli obblighi che condizionano gli acquisti alla circostanza che siano stati previsti
nel piano annuale “è valutabile ai fini della responsabilità amministrativa e disciplinare dei dirigenti, nonché ai fini dell’attribuzione del trattamento accessorio collegato alla performance”.
63
Appalti
Previsione che risulta giustificata, evidentemente,
dalla considerazione che la programmazione costituisce una misura di spending review e soprattutto, costituisce strumento in grado di assicurare efficienza
ed efficacia (oltre che economicità) dell’azione amministrativa.
Una così rigorosa previsione esige un attento presidio
da parte dei dirigenti/responsabili di servizio dell’ente
soggetto – per volume di acquisto – ad una programmazione obbligatoria.
In primo luogo, anche previa conferenza dei servizi,
appare necessario – laddove non esista un predefinito
ufficio acquisti – procedere con l’individuazione del
RUP (e quindi del dirigente/responsabile del servizio)
tenuto alla redazione della programma.
È evidente che il programma, al di là del contributo
specifico di ogni servizio che dovrà indicare le proprie
esigenze si fonderà anche sulla valutazione storica –
magari l’ultimo triennio – per la definizione del volume di acquisto dei beni/servizi di interesse generale
(materiale per gli uffici, pulizia e similari).
Una volta predisposto il piano biennale, con l’elenco
annuale di cui deve essere verificata al sostenibilità
economica, una volta verificato in sede di conferenza di servizi potrà essere presentato per l’approvazione dello schema in giunta (nell’ipotesi di ente locale) con successiva pubblicazione – secondo le disposizioni previste in tema di programmazione di lavori (60
giorni) quale attività propedeutica per poi procedere
con l’inserimento del DUP da presentare in consiglio.
Note
In tema, sia consentito rinviare al mio S. Usai La stazione
appaltante unica, guida ai procedimenti centralizzati, Maggioli
2016.
(1)
64
Teoria e pratica professionale
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Edilizia
Nuove ipotesi di interventi edilizi per i quali
è necessario il permesso di costruire
Dalla recente giurisprudenza 35 nuovi casi studio
uudi Antonella Mafrica
Esperta in edilizia, urbanistica e diritto degli enti locali
Prosegue la nostra rassegna (1) con trentacinque ipotesi particolari di interventi edilizi per le quali la giurisprudenza ha ritenuto necessario il preventivo rilascio del permesso di costruire:
1. la realizzazione della copertura di un manufatto
mediante installazione di tetto in legno ad una falda,
con posa in opera della pavimentazione e realizzazione dell’impianto elettrico e rimozione di terra nel cortile “per circa mq 15 con profondità mt 0,15 dove è
stato messo in opera pezzame di tufo ricoperto parzialmente con malta di calcestruzzo” (2);
2. la realizzazione di una tamponatura su due lati di
una esistente tettoia con una struttura in legno e pannelli in vetro delle dimensioni di m. 1,80 x 1,80 circa per un’altezza di m. 2,25 circa (3);
3. il riporto e la stesura di materiale ghiaioso su terreno agricolo, con contemporanea “realizzazione di tettoia in legno su basamento di calcestruzzo di m 12 x
m 8 ed altezza al colmo di m 4,50” ed “installazione di prefabbricato abitativo con struttura portante in
ferro e tamponatura in pannelli di m 8,70 x m 6,90
ed altezza al colmo di m 3,40” e “di altro piccolo prefabbricato di m 1 x m 1” e realizzazione di pozzi per
prelievo di acqua dal sottosuolo e per recupero delle
acque reflue (4);
4. la realizzazione di solai intermedi (5);
5. la realizzazione di “un parcheggio auto con pali in legno con copertura a telo verde ombreggiante, racchiudente un’area di mq 2.000 circa alto mt
2,00” (6);
6. la copertura di una porzione di terrazzo mediante
“una struttura in legno di mq 7,60 x 4,10, alta metri
1,90-2,40, chiusa perimetralmente con griglie in legno e telo ombreggiante, non ancorata ma appoggiata
sul pavimento e al muro dell’edificio”, con “presenza di zona adibita a barbecue/forno in muratura” (7);
7. la realizzazione di una tettoia “di mq 39,65 di superficie e di mc 130 di volume, costruita parte in legno con copertura in lamiera, e parte in muratura con
mattoni e copertura in coppi con un solaio intermedio in laterocemento e pavimentazione in calcestruzzo, destinata a garage e deposito legna e attrezzi agricoli” (8);
8. la posa di una casa mobile prefabbricata e di un
“wc chimico” (9);
9. la realizzazione di “una baracca costituita da struttura portante in pali di castagno e lamiere (dimensioni m. 8.30 × 8 con altezza minima di m. 2,85)” (10);
10. la realizzazione di “una struttura fissa in metallo,
con componenti in ferro verticali e orizzontali, coperta stabilmente da una tenda e fissata al suolo con 26
bulloni”, a servizio di un ristorante (11);
11. la realizzazione di un portico (12);
12. la realizzazione di una “piscina rettangolare della misura di m. 16,5 x m. 8, con un semicerchio del
diametro di m. 6 lungo uno dei lati corti” (13);
13. la realizzazione di una concimaia coperta con telo in PVC e di un pozzetto di raccolta dei liquami, a
servizio di una stalla esistente (14);
14. la chiusura di una parte del terrazzo (15);
15. la realizzazione di “una veranda di m 4,00 ×
8,00 × 2,10, di struttura portante in legno, tamponata su due lati da pannelli in vetro e chiusa per il restante dai muri preesistenti, comunicante con l’appartamento sottostante mediante scala a chiocciola
e con il lastrico solare mediante porta-finestra” (16);
16. la realizzazione “di un carroponte con struttura in
acciaio coperta con pannelli fotovoltaici per la movimentazione di prodotti ittici su vasche di depurazione” (17);
17. la parziale demolizione e successiva ricostruzione di un edificio, mantenendo le medesime dimensioni di quello preesistente (e quindi la sua sagoma), ma
con lo spostamento di una finestra dal lato est – dove
veniva chiusa – al lato nord – dove veniva aperta – (e
quindi modifica dei prospetti) (18);
18. la realizzazione di tunnel adibiti a serra (19);
19. la trasformazione di un terrazzo scoperto in un loca-
Teoria e pratica professionale
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
le chiuso, della superficie di mq 30,00 circa ed un’altezza di m 2,50 circa, adibito a cucina e come tale in
uso in ampliamento di un’unità abitativa esistente 20);
20. la realizzazione di un forno di “dimensioni non
ridotte (3,50 m x 1,85 m e altezza tra m 2,20 e
2,85)” (21);
21. la realizzazione di una veranda “di 1 metro per 6
in alluminio e vetro, a copertura di un balcone” (22);
22. la realizzazione di “una canna fumaria del diametro di 50 cm. e dell’altezza di mt. 19,20 in acciaio
inox, realizzata accanto alla gabbia scale” (23);
23. la realizzazione di un muro di blocchetti di tufo di altezza di un metro con sovrastante rete e paletti in ferro (24);
24. la posa di un’antenna da radioamatore, alta circa 8
metri, fissata sul lastrico solare con tiranti laterali (25);
25. la realizzazione di un muro di contenimento in
cemento armato, lungo 95 metri ed alto 6 metri (26);
26. la posa di casette in materiale ligneo ad uso abitativo, dotate di impianti tecnologici (27);
27. la realizzazione di un kartodromo (28);
28. la realizzazione di una capanna per ricovero attrezzi (29);
29. la realizzazione di un impianto di evapotraspirazione (30);
30. la pavimentazione in masselli autobloccanti di
un’area di circa 700 mq. (31);
31. la trasformazione di una porta-finestra in finestra
e di una seconda finestra in porta-finestra, entrambe
ubicate sul balcone di un appartamento (32);
32. la realizzazione di una “pista da smacchio” (33);
33. il cambio di destinazione d’uso all’interno di un
sottotetto di un preesistente locale soffitta in civile abitazione, con contestuale tamponatura di una preesistente tettoia, ampliamento di una camera abbattendo un muro, con relativa annessione del terrazzo antistante e realizzazione di un parapetto di mt. 1,00 di altezza in corrispondenza della ringhiera del balcone (34);
34. la posa di alcuni container destinati a spogliatoi
per atleti (35);
35. la realizzazione di due locali WC in sede di rifacimento del preesistente solaio (36).
Note
Cfr., da ultimo, il n. 9/2015 di questa rivista.
T.A.R. Lazio, Roma, sez. II-ter, 26 maggio 2015, n. 7476.
(3)
T.A.R. Lazio, Roma, sez. I-quater, 26 maggio 2015, n. 7497.
(1)
(2)
65
Edilizia
T.A.R. Piemonte, sez. II, 28 maggio 2015, n. 880.
Argomentando ex T.A.R. Campania, Napoli, sez. VII, 28
maggio 2015, n. 2967.
(6)
T.A.R. Lazio, Roma, sez. II-ter, 3 giugno 2015, n. 7773.
(7)
T.A.R. Lazio, Roma, sez. I-quater, 3 giugno 2015, n. 7767.
(8)
T.A.R. Veneto, sez. II, 3 giugno 2015, n. 611.
(9)
T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, 4 giugno 2015, n. 278.
(10)
T.A.R. Campania, Napoli, sez. VII, 5 giugno 2015, n. 3087.
(11)
T.A.R. Veneto, sez. II, 5 giugno 2015, n. 3247.
(12)
Argomentando ex T.A.R. Lazio, Roma, sez. I-quater, 8
giugno 2015, n. 8014.
(13)
T.A.R. Calabria, sez. Catanzaro, 11 giugno 2015, n. 1066;
sulla necessità del permesso di costruire per la realizzazione
di una piscina segnaliamo anche TAR Calabria, sez. Reggio
Calabria, sent. 25 agosto 2015, n. 862.
(14)
Argomentando ex Consiglio di Stato, sez. III, 12 giugno
2015, n. 2901.
(15)
T.A.R. Lazio, Roma, sez. I-quater, 15 giugno 2015, n.
8343.
(16)
T.A.R. Lazio, Roma, sez. I-quater, 15 giugno 2015, n.
8340.
(17)
T.A.R. Puglia, Bari, sez. III, 15 giugno 2015, n. 878.
(18)
Corte di cassazione, sez. III pen., 20 giugno 2015, n.
20846.
(19)
T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 17 giugno 2015, n.
872, secondo cui tali tunnel rientrano nell’ipotesi di cui
all’art. 3 comma 1-e.5 del d.P.R. 380/2001 (manufatti leggeri utilizzati come ambienti di lavoro), con conseguente obbligo
del permesso di costruire.
(20)
Argomentando ex T.A.R. Campania, Napoli, sez. II, 26
giugno 2015, n. 3397.
(21)
T.A.R. Toscana, sez. III, 29 giugno 2015, n. 995.
(22)
T.A.R. Campania, Napoli, sez. IV, 2 luglio 2015, n. 3533.
(23)
T.A.R. Campania, Napoli, sez. II, 3 luglio 2015 n. 3612.
(24)
T.A.R. Lazio, Roma, sez. I-quater, 6 luglio 2015, n.
8979.
(25)
T.A.R. Campania, Napoli, sez. VI, sent. 15 luglio 2015, n.
3772.
(26)
T.A.R. Marche, 24 luglio 2015, n. 579.
(27)
T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, sez. I, sent. 30 luglio
2015, n. 697.
(28)
Argomentando ex T.A.R. Sicilia, Catania, sez. I, sent. 30
luglio 2015, n. 2101.
(29)
T.A.R. Lazio, sez. Latina, sent. 3 agosto 2015, n. 587.
(30)
Argomentando ex T.A.R. Lazio, sez. I quater Roma, sent. 5
agosto 2015, n. 10701.
(31)
Argomentando ex Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 14
agosto 2015, n. 3940.
(32)
T.A.R. Lazio, Roma, sez. I-quater, sent. 14 agosto 2015,
n. 10831.
(33)
T.A.R. Toscana, sez. III, sent. 24 agosto 2015, n. 1181.
(34)
T.A.R. Lazio, Roma, sez. I-quater, sent. 28 agosto 2015,
n. 10957.
(35)
Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 4 settembre 2015, n.
4116.
(36)
T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. I, sent. 7 settembre 2015, n.
2112.
(4)
(5)
66
Teoria e pratica professionale
Edilizia
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Le declinazioni del controllo nelle costruzioni:
l’Italia e il Cebc
uudi Aldo Norsa * e Massimiliano Molinari **
* Professore all’Università Iuav di Venezia
** Già professore a contratto all’Accademia di Architettura di Mendrisio
Il Cebc (Consortium of European Building Control), riunitosi a Milano in
occasione di Expo 2015 lo scorso ottobre, ha ospitato una mezza giornata
di studi “Making Building Control the Centre of the Construction Process”,
aperta da Stefano Della Torre, direttore del dipartimento Abc, che ha portato
il Politecnico di Milano ad aderire all’associazione europea, forte di 25 Paesi
aderenti.
Tornare al tema del controllo, nelle costruzioni, è di
attualità soprattutto in rapporto alla predisposizione
del nuovo “Codice dei contratti”. Infatti la tendenza,
auspicata, è che si riporti la pubblica amministrazione a concentrarsi nelle attività davvero “core”: quelle della programmazione e del controllo. Lasciando
ai privati (che in primis si riconoscono nell’Oice) le
attività della progettazione, nei tre livelli consolidati
(preliminare, definitiva, esecutiva) a cui si aggiunge
quello della progettazione costruttiva. Questo ricordano, su un piano teorico, che il controllo è l’ultimo,
essenziale momento della sequenza “esigenze-specifiche-prestazioni,…”. Le relazioni riportate in questo articolo, presentate a Milano lo scorso ottobre alla
52a riunione del Cebc, analizzano attualizzandoli i vari aspetti dell’attività del controllo e le strumentazioni
(teoriche e pratiche) per svolgerle al meglio.
Nella continua incertezza del sistema normativo per
le costruzioni italiane (ultimo esempio: i ritardi e i
tormenti del nuovo “Codice dei contratti”), gli amministratori hanno più volte tentato di porre rimedio
a tale criticità legiferando nella direzione di un testo
unico di riferimento.
La raccolta sistematica di un univoco quadro di riferimento e la conseguente semplificazione di un così
vasto corpus normativo permetterebbero di superare
interpretazioni e contenziosi che spesso hanno rallentato e reso ambigue le iniziative economiche nel comparto delle costruzioni.
La raccolta e il confronto costruttivo delle analoghe
esperienze di altri Paesi possono contribuire a questa elaborazione: ecco il primo motivo per cui esiste
(e prospera) il Cebc. Il Consortium of European Building Control nasce nel 1989 per impulso del britannico Institute of Building Control (poi confluito nella
Rics - Royal Institution of Chartered Surveyors) con la
primaria esigenza di colmare la mancanza di un quadro normativo e regolamentare di riferimento nella
nascente Comunità Economica Europea in vista della nascita di quel mercato unico europeo che, a partire dal 1° gennaio 1993, suscitò tante attese. Il Cebc
dalla sua fondazione si adoperò per mettere a punto
un quadro comparativo delle situazioni normative e
operative dei diversi Stati membri e proporre un fattivo scambio di esperienze e modelli gestionali e normativi. Con particolare attenzione alla questione del
controllo, nelle sue diverse accezioni: ex ante, in senso normativo e progettuale, durante (il processo edilizio) soprattutto nel senso della direzione lavori ed ex
post, cioè quello che in Italia è il collaudo (e in altri
Paesi si configura in modo meno formale).
Non a caso risale al 1993 un primo ampio documento di indagine, risultato delle elaborazioni di alcune
sessioni di lavoro del Cebc che ha condotto alla stesura di un dettagliato rapporto che evidenziava, per
ogni singolo sistema-Paese, specificità del settore in
relazione ai seguenti principali aspetti: legislazione e
normativa vigente, modelli organizzativi del processo produttivo, procedure di certificazione della quali-
Teoria e pratica professionale
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
tà, tradizioni e competenze tecnologiche e costruttive, forme e modi di intervento e controllo della pubblica amministrazione, campi di attività e competenze delle varie figure professionali. Scopo del rapporto
è informare l’attività legislativa a Bruxelles.
In Italia, la precedente venuta del Cebc, a Milano nel
maggio 1999, fu l’occasione per un’analoga attività
comparativa, specificamente su un tema allora (ma
tuttora) di attualità: l’introduzione di un regolamento edilizio unico. Fu organizzato un convegno da parte del Collegio degli Ingegneri e Architetti di Milano,
coordinato e condotto dal professor Aldo Norsa, cofondatore del Cebc. Il convegno, che intendeva spronare l’Italia ad adottare un numero minimo di regolamenti edilizi unificati sull’esempio di altri Paesi (Regno Unito in primis, che ne ha solo cinque), ebbe come relatori, solo per citarne alcuni, Maurizio Lupi, a
quel tempo assessore del Comune di Milano, e Gianni Verga, allora presidente del Collegio stesso. Con il
titolo “La certificazione dei progetti edilizi” il convegno, a cui parteciparono esperti di una dozzina di
Paesi, pose le basi per una proposta di legge, tornata
d’attualità proprio su impulso del già citato Maurizio
Lupi, Ministro delle infrastrutture dall’aprile 2013 al
febbraio 2014, nell’ambito del decreto legge 12 settembre 2014, n. 133, cosiddetto “Sblocca Italia”. Si
tratta di una proposta per l’introduzione del “regolamento edilizio unico a livello nazionale” da applicare
con le accortezze del caso a tutti i circa ottomila Comuni italiani. Si ricorda che già, seppure con lacune,
esisteva il d.P.R. 6/6/2001, n. 380 che dettava princìpi generali e fondamentali, unitamente alle disposizioni per la disciplina dell’attività edilizia. Ma tutta la
materia purtroppo risulta ancora “dormiente” anche
se la creazione di dieci città metropolitane spinge, almeno in alcune delle maggiori aree urbane del Paese,
verso una maggiore omogeneità.
Negli ultimi 25 anni l’attività e l’importanza del Cebc
sono cresciute gradualmente, tanto che il consorzio
vanta oggi l’attiva adesione di 25 Paesi (tra cui, separatamente, Inghilterra e Galles, Scozia e Irlanda del
Nord nell’ambito del Regno Unito) membri e di 35
associazioni appartenenti a questi Paesi.
Anche la missione del consorzio è stata, in qualche
modo, aggiornata alle nuove esigenze che il mercato
ha sollecitato, favorendo le possibilità di partecipazione e contributi a un più ampio spettro rappresentativo oltre che degli organismi istituzionali dei diversi
67
Edilizia
Paesi anche a enti privati e associazioni professionali.
Lo statuto aggiornato del consorzio fissa oggi, tra i
primari risultati da conseguire, la promozione e verifica delle esperienze in materia di sostenibilità, controllo, certificazione e sicurezza nel settore delle costruzioni, l’integrazione e l’analisi dei ruoli e delle responsabilità delle diverse figure di attori che intervengono nel processo costruttivo e il confronto e la condivisione di positive esperienze maturate in concrete
occasioni di trasformazione del territorio in Europa.
Così si è fattivamente raggiunto il risultato di allargare il confronto con il fine di comprendere e ottimizzare i sistemi normativi, tecnologici e di processo legati
alle varie esperienze maturate nei Paesi membri garantendo la circolazione, lo sviluppo e l’integrazione
di modelli operativi di cui si è dimostrata l’efficacia.
Con questo spirito, a distanza di poco più di 15 anni,
l’Italia ha nuovamente ospitato, in occasione di Expo
Milano, il cinquantaduesimo convegno del Cebc, contando sul patrocinio di Autodesk Italia, filiale di un
gruppo leader mondiale nella fornitura di software per
la progettazione 3D. Il titolo scelto per l’incontro milanese dello scorso ottobre è stato “Making building
control the centre of the construction process”: esso
ha permesso un bel dibattito sulle esperienze europee a partire dalle relazioni ufficiali. Questo avveniva
lunedì 12 ottobre (dopo una visita all’Expo domenica
11, in compagnia, per il Padiglione Italia, dei rappresentanti delle società che più avevano contribuito alla realizzazione: Aldo Bottini (Bms Progetti), Tiziana
de Marco (Italcementi) e Mauro Lazzarotto (Nemesi).
L’incontro del 12 ottobre, sotto l’egida del Politecnico
di Milano, è stato introdotto da Stefano Della Torre,
direttore del Dipartimento di Scienza e Tecnologie del
Costruito (noto anche con la sigla ABC), da quest’anno socio italiano del Cebc, e ha visto la partecipazione di una sessantina di esperti. L’occasione si presentava particolarmente significativa per il Cebc poiché dopo oltre 20 anni di impegno come presidente,
il britannico David Smith ha lasciato la guida del consorzio al francese Laurent Peinaud, presidente di Coprec, consorzio nazionale per il controllo delle costruzioni e direttore del management system del gruppo
Socotec, leader nella gestione del rischio (e nella relativa assicurazione) e nella validazione dei progetti.
Ha aperto i lavori l’intervento di saluto del già citato Stefano Della Torre, professore al Politecnico di
68
Teoria e pratica professionale
Edilizia
Milano, che ha per prima cosa illustrato la mission
del Dipartimento ABC. In tema di ricerca, con riferimento alle molteplici anime disciplinari che si riconoscono nel progetto dipartimentale, l’attività si articola a diversi livelli: dalla ricerca di base e curiosity driven a quella progettuale, dalla ricerca pre-normativa a quella applicata e sperimentale, supportata
da strutture laboratoriali e di servizio. Le competenze
presenti in ABC sono riferite principalmente alle aree
della progettazione dell’architettura, della progettazione tecnologica e ambientale e dell’ingegneria edile e delle costruzioni, nelle quali si integrano gli articolati contributi disciplinari della storia dell’architettura, dell’urbanistica, della fisica tecnica ambientale,
dell’igiene edilizia e ambientale, dell’economia regionale e aziendale, dell’estimo, del rilevamento e della
rappresentazione, della conservazione e del restauro.
Il relatore ha poi fatto convergere l’interesse su questioni emergenti nel comparto della conservazione e
valorizzazione di edifici di importanza storica e soggetti a vincoli e tutela da parte delle Soprintendenze per i Beni Architettonici e Paesaggistici. In particolare ha spiegato l’esperienza recentemente acquisita intervenendo nel massivo complesso della Villa
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Reale di Monza e nel problematico edificio che ospita il Teatro Lirico di Milano. Il secondo prevede l’avvio dei lavori all’inizio del 2016 per tornare alla funzionalità teatrale entro l’anno seguente, pertanto non
può essere ancora un caso di studio. Il primo, invece, ha visto un impegnativo restauro e rifunzionalizzazione completarsi nel giugno 2014 con un’apertura al pubblico di grande successo e con un’innovativa gestione del tipo PPP (Public Private Partnership)
applicato in una rilevante porzione di un complesso
monumentale, che insiste su un’immensa area aperta
al pubblico (cinque volte più grande di quella dell’Expo). La villa ha circa 700 stanze, praticamente tutte
decorate, che occupano 3.500 metri quadri. La parte centrale è stata restaurata con la procedura della
concessione; è il primo esempio di questo tipo per la
valorizzazione di edifici storici, anticipando la politica
lanciata dall’Agenzia del Demanio. La società di committenza delegata è Infrastrutture Lombarde. Il contributo pubblico ammonta a circa 19 milioni di euro
su un investimento totale di circa 24 per i lavori. Con
questa formula la conservazione e prevenzione continua (o programmata come introdotta dal Codice dei
beni culturali) è interesse del concessionario, se il
Teoria e pratica professionale
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
controllo è efficace. Si deve allora parlare di “property” anziché di “facilities” management in conseguenza del prevalente aspetto immobiliare dell’intervento.
In particolare l’apporto del gruppo di lavoro Polimi è
stato centrato su un sistema informativo sofisticato a
integrazione di quello gestionale già previsto : non è
“BIM based” ma “object based”, e consente la documentazione sia degli esiti dell’intervento di restauro,
sia di tutte le problematiche e degli interventi manutentivi successivamente eseguiti. Il tutto si situa nel
contesto del progetto di ricerca di interesse nazionale Bhimm (Built Heritage Information Modelling Management), una definizione coniata per l’occasione in
vista del trasferimento di metodologie avanzate al settore della conservazione del patrimonio storico.
Su un piano decisamente più tecnico ha fatto seguito
il contributo di Angelo de Prisco, presidente di Conteco Check, organismo (privato) di controllo e alta sorveglianza per la certificazione della qualità delle costruzioni, che dal 1994 ha verificato progetti per costruzioni del valore di oltre 40 miliardi. Egli ha illustrato il tema cruciale della validazione dei progetti, le modalità con cui è possibile garantire la qualità
nelle costruzioni, affidando tale responsabilità a organismi indipendenti (dai vari operatori economici del
processo edilizio) e multidisciplinari in grado di monitorare e sorvegliare il complesso iter progettuale e costruttivo con il fine ultimo di garantire che il progetto
si traduca al meglio nell’opera costruita.
Secondo de Prisco, la validazione dei progetti è da
intendersi come strumento finalizzato alla prevenzione di errori che possono produrre risultati inattesi e
non desiderati. Certamente sul tema vale come già discusso in contributi precedenti il concetto di “essenziale” e “non essenziale” nella valutazione di quanto disatteso da eventuali progetti sul territorio, ma resta indubbio che l’attività di verifica e validazione del
progetto, pur non interferendo nelle scelte progettuali, analizza approfonditamente le soluzioni tecniche
e tecnologiche, nel rispetto dei requisiti del d.P.R.
207/2010.
Nel settore dei lavori pubblici l’attività di verifica è normata da un testo di riferimento: il d.lgs.
12/4/2006, n. 163, detto Codice dei contratti (peccato che esso, rispetto all’originaria versione, abbia
avuto nel tempo qualcosa come 600 emendamenti
diventando un “colabrodo”: di qui l’esigenza di un
69
Edilizia
nuovo codice “blindato”). L’articolo 112 obbliga le
stazioni appaltanti a verificare i documenti di progetto nonché il loro rispetto dei regolamenti. La validazione formale del progetto nel suo insieme è poi affidata al Rup (Responsabile unico del procedimento) eventualmente in contraddittorio con il progettista. Accogliendo tali normative il ruolo di società quali Conteco Check è offrire un sistema integrato per la
pianificazione e gestione di tutti i processi che caratterizzano la realizzazione di un opera. In sintesi tra le
indispensabili fasi metodologiche vi è la verifica della
fattibilità dell’intervento; l’analisi del documento preliminare alla progettazione e la stesura di linee guida
alla stessa progettazione costituiscono la parte di pianificazione e programmazione, mentre l’approfondimento degli elaborati della progettazione preliminare,
della progettazione definitiva e infine di quella esecutiva consolidano l’attività di monitoraggio dello stato di avanzamento della progettazione. Indispensabile risulta essere il rapporto con la figura del coordinatore del gruppo di progettazione, improntato a un atteggiamento proattivo, comprensivo e di disponibilità
al confronto, al coordinamento e alle attività di comunicazione, oltreché al confronto dinamico tra specialisti dei diversi ambiti.
Si noti che Conteco Check ha sviluppato sistemi e
metodologie per ottimizzare le tempistiche di confronto e risolvere le criticità eventualmente riscontrate. Parte che riveste grande importanza nel processo
di validazione del progetto e nel rapporto con il risultato finale è il controllo e monitoraggio della realizzazione delle opere. In questo ambito la corretta pianificazione, programmazione e gestione è il presupposto a garanzia della qualità delle opere svolta con mirati controlli di qualità, affidabilità, durabilità e sicurezza del processo. Con il ruolo di terza parte indipendente, strutture come Conteco attuano azioni quali
affiancamento e supervisione alle attività di direzione lavori, supervisione al coordinamento della sicurezza, verifica del piano qualità dell’appaltatore, analisi dei progetti costruttivi, monitoraggio dello stato di
avanzamento dei lavori e certificazione degli stati di
avanzamento dei lavori, controlli tecnici in corso d’opera, predisposizione di report e analisi informative e
supporto alle attività di collaudo tecnico e amministrativo. Le conclusioni presentate da de Prisco hanno indicato la necessità di dotarsi, in fase di programmazione dell’intervento, di strumenti atti a governare
70
Teoria e pratica professionale
Edilizia
l’attività di progettazione e verifica, di utilizzare strumenti, in fase di progetto, che permettano di coordinare e verificare le fasi di realizzazione e collaudo
dell’opera, di ricorrere a professionisti specialisti creando un team multidisciplinare esteso anche all’organismo deputato alla verifica e infine di garantire alta
sorveglianza e supporto durante le fasi di realizzazione e collaudo dell’opera.
A conclusione, per indicare l’ampiezza delle attività,
Angelo de Prisco ha proiettato alcune diapositive di
opere “validate”. Nell’immagine due interventi alti:
il grattacielo Intesa San Paolo, progettato da Renzo
Piano a Torino, e la coppia di torri, sedi di Maire Tecnimont, firmate da Progetto Cmr a Milano, oltre a ricordare il ruolo di leader avuto da Conteco Check nel
raggruppamento di Organismi di Controllo che ha verificato i progetti per Expo 2015 della Piastra e di tutti i manufatti realizzati: Expo Center, Padiglione Zero, Palazzo Italia...
È stato poi il turno come relatore di Antonio Occhiuzzi, direttore dell’ITC, istituto del Cnr dedicato alle
tecnologie delle costruzioni con sede a San Giuliano Milanese (nonché professore ordinario di ingegneria strutturale all’Università “Parthenope” di Napoli). Il tema assegnatogli da sviluppare per un pubblico europeo è una ricognizione del sistema normativo
di riferimento dell’attività delle costruzioni in Italia,
declinato nella duplice accezione dei nuovi interventi e della conservazione e recupero del costruito esistente. La sua relazione si è articolata in: a) sistemi
di controllo nella costruzioni in Italia; b) valore percepito del “building control”; c) ruoli dei professionisti. Infine ha commentato casi concreti, tra cui quello
(assai negativo in tema di assenza di controllo) di un
crollo edilizio verificatosi a Napoli nel 2013 a causa
dei lavori di scavo della metropolitana.
Occhiuzzi ha poi evidenziato tra le indiscutibili carenze e anomalie che il sistema italiano del controllo
ancora sperimenta con, purtroppo, inaccettabile frequenza, evidenziando l’operatività di migliaia di regolamenti edilizi specifici per ogni comune italiano.
Il sistema nazionale può essere schematizzato in
quattro aree, delle quali la prima indaga la gestione e
l’uso del suolo, la seconda gli aspetti tecnici e tecnologici, la terza è riferita al processo costruttivo e alle
sue verifiche, infine la quarta tratta gli aspetti legati
all’uso e alla manutenzione del costruito (il mercato
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
in maggior crescita negli ultimi anni). L’intervento del
direttore dell’ITC ha individuato e discusso aspetti tematici per ogni fase con approfondimenti che spesso,
in continuità con il precedente intervento, addossavano in qualche modo alle autorità locali tutte le attività di verifica sia per gli aspetti normativi sia per quelli tecnici, evidenziando come, terminato il processo
edilizio, rimangano in capo al proprietario le attività di intervento, verifica e manutenzione degli edifici.
In una specifica sezione dell’intervento si sono anche illustrate le priorità degli operatori pubblici circa l’attività
di verifica del settore delle costruzioni; il primo aspetto
di verifica risulta essere il dato economico, seguito dalla salubrità e sicurezza della realizzazione. In coda si
collocano le tematiche riferite all’efficienza e alle performance energetiche e quelle di sicurezza e tutela del
consumatore finale, dati che hanno destato, in qualche
misura, note di disappunto tra i partecipanti.
Il contributo non ha evitato di manifestare l’attenzione posta dagli enti pubblici di controllo quasi esclusivamente sugli aspetti burocratici piuttosto che su
quelli, almeno altrettanto determinanti per il risultato
finale, inerenti al processo nella sua interezza.
Come terzo relatore, Claudio Mirarchi, dottore di ricerca al Politecnico di Milano e collaboratore nelle ricerche in sistemi e processi edilizi, con il coordinamento scientifico di Alberto Pavan, responsabile scientifico
del progetto nazionale InnovANCE (promosso dall’Associazione nazionale Costruttori con numerosi altri soci e co-finanziato dal Ministero per lo sviluppo economico), ha introdotto, a nome di tutte le realtà associate
al progetto stesso, i possibili scenari e gli sviluppi innovativi permessi dall’impiego di nuovi strumenti digitali
nel settore delle costruzioni con particolare riferimento
al BIM (Building Information Modelling).
Le conclusioni raggiunte da InnovANCE (progetto da
poco concluso) hanno delineato una realtà costituita
da una sempre più diffusa modalità operativa per il
settore capace di massimizzare i risultati grazie alla
semplicità di impiego, alle opportunità di condividere
informazioni e dati essenziali, al ricorso ad elementi standardizzati, alla gestione e interazione con programmi software e alle possibilità di gestione manageriale del complesso processo costruttivo.
Il contributo ha indicato per primi alcuni interessanti
dati in tema di impiego del BIM nel solo settore delle
costruzioni: nel Regno Unito nel decennio 2016-2025
Teoria e pratica professionale
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
dovrebbero, secondo quanto indicato dal Governo (impegnato in una capillare opera di diffusione in primis
con esempi di “buone pratiche”), contribuire ad abbattere i costi di circa un terzo, ottimizzare le tempistiche necessarie al processo di circa il 50% e portare
benefici riducendo della metà le emissioni inquinanti. Inoltre, sul piano industriale, l’impiego del BIM dovrebbe avere un benefico influsso sulle esportazioni di
prodotti e servizi, che nel citato arco temporale potrebbero evidenziare un incremento anche del 50%.
La piattaforma del progetto InnovANCE consente la
gestione informativa di prodotti da costruzione, elementi in opera e sistemi assemblati. Per ognuno di
essi è possibile inserire tutte le informazioni essenziali utili per la gestione integrata di modelli informatizzati; inoltre tutte le informazioni sono inserite
all’interno della piattaforma tramite campi di database e sono quindi direttamente utilizzabili da strumenti informatici propri della metodologia BIM. In questo senso la piattaforma agisce non solo come sistema centrale di raccolta e condivisione delle informazioni, ma consente anche di coordinare e ottimizzare i dati e semplificare il management dell’intero processo. In sintesi “Bim & M”.
In base alle evidenze di ricerca si propone l’impiego di una tecnologia a supporto della gestione delle diverse informazioni di tutto il processo edilizio,
utilizzabile dalla concezione alla gestione dell’opera,
garantendo il flusso di informazioni o dati e la contemporanea condivisione degli stessi tra i vari operatori del settore. Per rendere il BIM uno strumento realmente efficace si è fatto ricorso a rigorosi standard operativi, basati su un codice univoco elaborato secondo la norma UNI 11337, che reca “Edilizia
e Opere di Ingegneria Civile – Criteri di Codificazione
di Opere e Prodotti da Costruzione, Attività e Risorse – Identificazione, Descrizione e Interoperabilità”.
In questa direzione InnovANCE, nel seguito proposto
ai suoi finanziatori, punta a costituire la prima banca
dati nazionale contenente tutte le informazioni tecniche, scientifiche ed economiche utili alla filiera delle
costruzioni: questo per favorire l’integrazione di tutti i soggetti coinvolti e ridurre errori, incomprensioni
e inefficienze.
Ha concluso i lavori del convegno l’intervento di Cesare Caoduro, AEC (Architecture, Engineering, Construction) già sales executive di Autodesk Italia. Egli
71
Edilizia
ha scelto un titolo centrato sull’innovazione, “The Future of Making Things in the Building Industry”, riprendendo ovviamente i più aggiornati modelli di BIM
e le loro applicazioni (nella fattispecie con ricorso al
software di Autodesk). L’esempio più pregnante di un
approccio aggiornato è quello di Palazzo Italia all’Expo, realizzato a tempo di record, apprezzato da due
milioni di visitatori, per il quale le più importanti software house, tra cui Autodesk così come Harpaceas,
hanno fornito il software ad alcuni degli operatori che
hanno assicurato il successo dell’intervento.
Questo è al momento il miglior esempio di gestione dei numerosi aspetti correlati all’industria delle costruzioni (per questa realizzazione sono intervenuti direttamente in cantiere progettisti, costruttori, montatori e produttori di diversa natura), con focus su approfondimenti in realtà concrete ed esempi realizzati con successo, superando momenti e fasi di criticità.
Con il titolo si apriva un dibattito sull’impiego di strumenti di gestione per ridurre le tempistiche di cantiere, ridurre i costi di costruzione e ottimizzare la
precisione, raggiungendo la qualità prefissata. Anche
Caoduro ha parlato del BIM come di una metodologia di lavoro che presuppone la creazione e l’utilizzo di informazioni computabili coordinate e internamente coerenti relative al progetto di un edificio dalla progettazione alla gestione e manutenzione, interessandone forma, materiali, tecnologie e impianti. A
conclusione dell’intervento sono state identificate alcune parole chiave affinché l’innovazione (ovviamente soft) possa contribuire al rilancio del mercato delle
costruzioni: “cloud”, “collaborazione e connettività”,
“BIM”, “Big data”, “internet delle cose”…
L’interfaccia tipica di questo approccio a più facce consente di acquisire conoscenze per migliorare
la costruzione, di accedere rapidamente ai contenuti
del progetto, di creare e condividere dati di tipo BIM
per la gestione delle interferenze, analisi costruttive e
fabbricazione, di incrementare la sostenibilità e il risparmio economico e di impiegare processi e procedure più efficienti. Oltre a ciò si sono evidenziati un
miglioramento della fase di pianificazione, la possibilità di valutare e quantificare l’impatto delle modifiche sul progetto, l’esplorazione di soluzioni alternative e l’utilizzo di dettagli per produrre precise quantificazioni con relative stime e disegni tecnici.
72
Teoria e pratica professionale
Espropriazione
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
La partecipazione al procedimento espropriativo dopo
la dichiarazione di pubblica utilità
L’art. 17 d.P.R. 327/2001 alla luce della recente giurisprudenza
uudi Giuseppe Macrì
Avvocato
Il primo strumento con cui il Testo unico sulle espropriazioni ha inteso assicurare la partecipazione dei
soggetti interessati dall’espropriazione, successivamente all’approvazione del progetto definitivo al quale sia connessa la dichiarazione di pubblica utilità, si
rinviene nella comunicazione di cui al secondo comma dell’art. 17 del d.P.R. 327/2001, d’ora in avanti anche TUE (Testo unico espropriazione), mentre il
primo comma prescrive ciò che la dichiarazione di
pubblica utilità è tenuta principalmente ad indicare:
vale a dire gli estremi degli atti da cui è sorto il vincolo preordinato all’esproprio (sempre che lo stesso sia
presente, potendo, come noto, detto vincolo essere
anche successivo alla dichiarazione di pubblica utilità: cfr. art. 12, comma 3, TUE).
Mette conto riportare, ai presenti fini, il testo di tale
secondo comma dell’art. 17 del TUE il quale prevede che: “mediante raccomandata con avviso di ricevimento o altra forma di comunicazione equipollente al
proprietario è data notizia della data in cui è diventato efficace l’atto che ha approvato il progetto definitivo e della facoltà di prendere visione della relativa documentazione. Al proprietario è contestualmente comunicato che può fornire ogni utile elemento per determinare il valore da attribuire all’area ai fini della liquidazione della indennità di esproprio”.
Si evince dal testo sopra riportato che la disposizione tende ad un duplice effetto: da un lato, dare notizia della conclusione del sub-procedimento sfociato nell’efficacia della dichiarazione di pubblica utilità e, dall’altro, fare in modo di assicurare al soggetto espropriante elementi utili alla determinazione del
valore da attribuire alle aree oggetto di esproprio (e
alla conseguente liquidazione dell’indennità), facendo leva così sulla partecipazione dinamica dei soggetti interessati.
Poiché sono notevoli le implicazioni conseguenti allo
svolgimento di tale fase, come si trae da recente giurisprudenza, è opportuno esaminare nel concreto la
disciplina di tale fase.
Le modalità della comunicazione
La norma in parola, nel prescrivere gli elementi necessari affinché l’espropriato sia compiutamente notiziato in ordine all’efficacia dell’atto che ha approvato il progetto definitivo, dispone che l’avviso sia dato
mediante raccomandata con avviso di ricevimento o
altra forma di comunicazione equipollente.
A tale riguardo, può primariamente porsi in rilievo come non appaia vietato, sia pure con le dovute cautele, utilizzare le nuove forme di comunicazione quali mail, posta elettronica, se non anche il fax già da
tempo riconosciuto come uno dei modi ordinari di comunicazione col quale si realizza la debita collaborazione tra il privato e la p.a., persino quando debbono comunicarsi provvedimenti amministrativi e sempre che non vi siano espressi divieti: cfr. Cons. Stato,
sez. IV, 24 novembre 2011, n. 6208.
Per altro aspetto, non sembrano sussistere ostacoli
all’utilizzo, in relazione alle singole particelle e alle
singole ditte interessate dall’espropriazione, di forme
diverse di comunicazione ove queste si rivelino idonee allo scopo: in altre parole, se per talune particelle e per i relativi proprietari viene scelta la modalità della raccomandata con avviso di ricevimento, ciò
Teoria e pratica professionale
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
non potrà impedire che ad altri proprietari di diverse
particelle possa essere data la comunicazione di cui
trattasi con altri mezzi (es. in via telematica, per fax,
ecc.), ma sempre assicurando e avendo certezza della
ricezione della comunicazione di cui trattasi.
Tuttavia, il vero nodo che la recente giurisprudenza
ha sciolto sulla questione è, come si avrà modo di dire qui di seguito, che deve trattarsi di comunicazione
diretta ed individuale agli interessati, dovendosi perciò ritenere esclusa al momento la possibilità dell’utilizzo di forme (ad esempio, pubblicazione di quotidiani) di comunicazione “collettiva”.
Recente pronuncia ha ben argomentato tale assunto,
laddove ha ritenuto che: “L’art. 16, d.P.R. n. 327 del
2001 prevede, ricorrendo l’ipotesi di un procedimento espropriativo riguardante più di cinquanta persone, che l’avviso relativo all’approvazione del progetto
possa essere sostituito dalla pubblicazione, ma il successivo art. 17 del medesimo T.U. non ipotizza una
analoga sostituzione della raccomandata che dovrebbe essere inviata ad ogni proprietario a fronte dell’avvenuta dichiarazione della pubblica utilità dell’opera
che ha così degradato il diritto soggettivo dello stesso
ad interesse legittimo”. (T.A.R. Lombardia, Brescia,
n. 374 del 10 marzo 2015).
Già in precedenza era intervenuto il T.A.R. del Lazio, sezione di Latina, sentenza 31 ottobre 2014, n.
921 secondo cui: “Ai fini della decorrenza del termine di impugnazione, per gli atti di cui sia richiesta la comunicazione individuale (come nella fattispecie in cui viene in rilievo la delibera di approvazione del progetto definitivo che va comunicata ai proprietari degli immobili interessati a norma dell’articolo 17 d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327), è necessario
che l’atto sia comunicato o che del medesimo sia acquisita la piena conoscenza, che presuppone quantomeno che dell’atto siano resi conoscibili estremi e
contenuto essenziale”.
Il dato della individualità della comunicazione
dell’art. 17 in questione sembra quindi essere considerato (al pari del contenuto) come aspetto essenziale della stessa, sottendendo, tra l’altro, a finalità
di garanzia di piena conoscenza dell’atto da parte del
soggetto interessato.
Per inciso, va rammentato, quanto a possibili deroghe alle ordinarie modalità di comunicazione, come,
fuori dalla previsione dell’art. 166, comma 2 del Codice dei contratti, che in relazione alle opere di “Leg-
73
Espropriazione
ge-obiettivo” afferma l’espressa deroga alle disposizioni e alle relative forme di partecipazione di cui agli
artt. 11 e 16 del d.P.R. 327/2001, non si rinvengano altre norme che, dopo la pubblica utilità, espressamente stabiliscano eccezioni sul punto, dovendosi
perciò osservare, in via generale, le regole del citato
Testo unico espropri.
I termini della comunicazione e del riscontro da
parte degli espropriandi
Per quel che attiene, invece, al momento temporale
entro il quale l’espropriante deve effettuare la predetta comunicazione ovvero entro il quale l’interessato
può dare risposta all’espropriante, non è dettata dalla norma in questione alcuna puntuale prescrizione.
Si può così ipotizzare o l’utilizzo dei termini generali
della l. 241/1990 oppure lasciare libero l’espropriante di determinarsi secondo principi di ragionevolezza
in relazione alle concrete fattispecie.
È legittimo, tuttavia, ipotizzare che, sebbene la comunicazione di cui all’art. 17 successiva alla pubblica utilità debba logicamente precedere ogni passo della sequenza procedimentale espropriativa, tale
priorità non esclude che essa possa essere effettuata unitamente all’atto iniziale del successivo sviluppo procedimentale conseguente alla pubblica utilità
e che consiste nel sub-procedimento di cui all’art. 20
del testo unico, peraltro assistito da precise indicazioni temporali che costituiscono punti di rifermento
per l’espropriante e l’espropriando. Sul punto, si rinvia alle considerazioni del paragrafo 5.
Il soggetto deputato alla comunicazione
La norma in parola nulla dice in ordine al soggetto deputato all’invio di tale comunicazione.
In via di prima interpretazione, sarebbe coerente con
il sistema ritenere che il soggetto chiamato ad effettuare tale comunicazione debba essere individuato
nell’autorità espropriante, primo destinatario degli effetti della pubblica utilità.
Tuttavia, guardando alla funzione delle comunicazione dell’art. 17, non sembra potersi escludere che ad
effettuare la stessa possa essere, ove diverso dall’autorità espropriante, il soggetto beneficiario del bene oggetto di espropriazione e che, normalmente, è
chiamato a determinare e offrire l’indennità di esproprio (sulla scorta anche degli elementi che potrebbero
trarsi dalla comunicazione di cui si discute).
74
Teoria e pratica professionale
Espropriazione
Contenuto e funzione della comunicazione
Il contenuto della comunicazione, come anticipato,
consiste, da un lato, nella notizia della data in cui è
divenuto efficace l’atto che ha approvato il progetto,
dall’altro, nell’invito per l’espropriato a fornire ogni
elemento utile ai fini della determinazione del valore
dell’indennità di esproprio.
Si rammenta come l’atto di approvazione del progetto
definitivo ai fini della dichiarazione di pubblica utilità debba, in primo luogo, indicare gli estremi dell’atto da cui è sorto il vincolo preordinato all’esproprio.
Sotto tale profilo, il T.A.R. Abruzzo, Pescara, 15 ottobre 2014, n. 413 rileva che: “i termini per impugnare il progetto definitivo (id est, la pubblica utilità) decorrono dalla notifica individuale ai sensi dell’art. 17
d.P.R. 327/2001”.
In questo senso sembra opportuno richiamare la citata sentenza 921/2014 del T.A.R. del Lazio che ha definito la comunicazione in commento, idonea a far decorrere il termine d’impugnazione solo qualora sia rispettato il contenuto richiesto dalla norma e che conferisce a tale atto un contenuto “vincolato”.
Il giudice del caso infatti ha statuito che per gli atti
di cui sia richiesta la comunicazione individuale (tra
i quali lo stesso T.A.R. fa rientrare la delibera di approvazione del progetto definitivo), ai fini della decorrenza del termine di impugnazione: “è necessario che
l’atto sia comunicato o che del medesimo sia acquisita la piena conoscenza, che presuppone quantomeno
che dell’atto siano resi conoscibili estremi e contenuto essenziale; nella fattispecie alla ricorrente è stata
inviata una comunicazione che si limitava a menzionare la delibera n. 139 del 2012, non indicava il suo
oggetto principale (cioè non specificava che con tale delibera il comune aveva approvato il progetto definitivo) e dava notizia soltanto dell’avvenuta reiezione della osservazione che ella aveva presentato (riportando per esteso la motivazione della reiezione stessa). In tale situazione va escluso che la ricorrente sia
stata posta nelle condizioni di comprendere che il comune avesse adottato un provvedimento che definiva
la prima parte del procedimento espropriativo approvando il progetto definitivo e dichiarando la pubblica
utilità dell’opera”.
Altra giurisprudenza (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano,
sez. II, 17 ottobre 2010, n. 7132) attribuisce, invero, alla comunicazione del secondo comma dell’art.
17 una “funzione meramente notiziale per garanti-
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
re la partecipazione al procedimento concernente la
determinazione dell’indennità d’esproprio”, sembrando escludere ogni riferimento della comunicazione
alle strette regole (di competenza, forma, ecc.) che
presiedono al legittimo svolgimento del procedimento amministrativo d’esproprio, pur non potendosi trascurare i principi generali che sono alla base di ogni
azione amministrativa.
Dal raffronto delle citate pronunce sembra potersi ricavare il dato in base al quale non è univoco il valore
che la giurisprudenza dei T.A.R. assegna alla comunicazione in commento.
Il contrasto è solo apparente, in quanto in uno stesso
atto, nelle procedure espropriative, possono ben essere compresenti finalità diverse.
I rapporti tra le comunicazioni di cui agli artt. 17,
secondo comma e 20, primo comma del d.P.R.
327/2001
Come anticipato, è bene completare l’analisi dell’istituto, esaminando la possibilità, già affacciatasi nella
prassi operativa, che la comunicazione di cui all’art.
17, secondo comma venga effettuata unitamente
all’elenco di cui all’art. 20, primo comma, del medesimo Testo unico.
Come noto, il primo comma dell’art. 20 del d.P.R. in
commento dispone che “divenuto efficace l’atto che
dichiara la pubblica utilità, entro i successivi trenta
giorni il promotore dell’espropriazione compila l’elenco dei beni da espropriare, con una descrizione sommaria, e dei relativi proprietari, ed indica le somme
che offre per le loro espropriazioni. L’elenco va notificato a ciascun proprietario, nella parte che lo riguar-
Teoria e pratica professionale
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
da, con le forme degli atti processuali civili. Gli interessati nei successivi trenta giorni possono presentare
osservazioni scritte e depositare documenti”.
In effetti, diverse leggi regionali in materia di espropriazioni, tra le quali la legge Regione Lombardia n.
3 del 4 marzo 2009 e la legge regione Abruzzo n. 7
del 3 marzo 2010, hanno già optato per la soluzione qui proposta, conferendo al promotore dell’espropriazione la facoltà di notificare l’elenco previsto dal
primo comma dell’art. 20 del d.P.R. 327/2001 contestualmente alla comunicazione prevista dal comma
2 dell’art. 17.
La legge della Regione Abruzzo, con una previsione
sostanzialmente identica a quella della legge regionale lombarda, all’art. 11 stabilisce che “il promotore dell’espropriazione può notificare l’elenco previsto
dal primo comma dell’art. 20 del d.P.R. 327/2001
contestualmente alla comunicazione prevista dal
comma 2 dell’art. 17 della medesima disposizione”.
Occorre ora domandarsi, qualora vi sia una comunicazione dell’elenco di cui al primo comma dell’art.
20 unitamente a quella prevista dall’art. 17, come si
combinano le modalità attuative e di esecuzione di
tali incombenti.
Un dato di ordine operativo viene subito in risalto:
mentre la comunicazione dell’art. 17, secondo comma può avvenire sia per raccomandata, sia attraverso
strumenti equipollenti, nel caso dell’art. 20 è invero
richiesta la notifica con le modalità previste per gli atti del processo civile (nel primo caso si parla di comunicazione, nel secondo caso la legge richiede la notifica lasciando intendere evidentemente una maggior
tutela di conoscenza e di partecipazione dell’espropriato). E allora, laddove si addivenga ad un unico atto che contenga quanto previsto dall’art. 17 e quanto previsto dall’art. 20 del TUE, sembra logico ritenere che, per quanto attiene a forme e modalità di comunicazione, debbano essere utilizzate quelle di cui
all’art. 20 del medesimo Testo unico (cioè la notifica
secondo le regole del codice di procedura civile), che
meglio garantiscono la partecipazione degli interessati al procedimento espropriativo.
Ma il vero quesito attiene probabilmente alla legittimità di un unico atto formale col quale sia notiziato il
75
Espropriazione
privato dell’efficacia dell’atto che ha approvato il progetto definitivo e che contestualmente notifichi le determinazioni di quanto dovrebbe essergli offerto per
le espropriazioni dei suoi beni.
Una possibile soluzione in senso positivo sembra essere suggerita dalla giurisprudenza amministrativa
secondo cui: “l’inserimento della dichiarazione di
pubblica utilità nell’atto di determinazione dell’indennità provvisoria di esproprio non comporta l’illegittimità della predetta dichiarazione; infatti l’art.
20, comma 1, d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 stabilisce che, una volta divenuto efficace l’atto che dichiara la pubblica utilità, entro i successivi trenta
giorni il promotore dell’espropriazione compila l’elenco dei beni da espropriare (con una descrizione sommaria) e dei relativi proprietari ed indica le
somme che offre per le loro espropriazioni; quindi il
contestuale inserimento formale in un solo atto sia
della dichiarazione di p.u. sia della determinazione
dell’indennità provvisoria di esproprio – in ossequio
alla previgente disciplina di cui all’art. 11, comma
1, l. 22 ottobre 1971, n. 865 – non può comportare alcun effetto sulla legittimità della dichiarazione
di pubblica utilità ma rileverà, semmai, ai fini del
dies a quo per la contestazione dell’indennità; del
resto, l’indicazione dell’ammontare della indennità
provvisoria costituisce requisito di legittimità soltanto del decreto di esproprio, e non anche del decreto di occupazione di urgenza o dell’atto di approvazione del progetto e della dichiarazione di pubblica
utilità” (così T.A.R. Latina, sez. I, 29 gennaio 2015,
n. 108).
L’argomentazione adoperata dal citato giudice ben
può attagliarsi al caso che qui interessa.
Se infatti l’art. 17 prevede che la comunicazione debba attenere alla data di approvazione del progetto definitivo ai fini della pubblica utilità (con il relativo decorso del termini per l’impugnazione) e se con la previsione dell’art. 20 si è inteso regolare la formazione
dell’elenco dei beni da espropriare e dei relativi proprietari e la successiva notifica dell’indicazione delle somme che sono offerte per le loro espropriazioni,
la notifica contestuale degli atti alle citate norme non
sembra così foriera di alcuna illegittimità.
76
Teoria e pratica professionale
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Professione
La consulenza tecnica nel processo amministrativo
uudi Massimo Moncelli
Consulente tecnico e perito penale del Tribunale di Perugia, esperto di estimo immobiliare e legale
La possibilità di disporre la consulenza tecnica d’ufficio è stata
introdotta solo di recente con la l. 21 luglio 2000, n. 205 e con
il codice del processo amministrativo approvato con d.lgs. 104/2010
che ha ampliato gli strumenti a disposizione del giudice amministrativo
ammettendo anche la consulenza
Aspetti procedurali
L’impiego di un consulente tecnico consente al giudice amministrativo un accesso diretto ai fatti, a differenza di quanto avveniva con la verificazione, dove non era possibile svolgere valutazioni, limitandosi
soltanto all’accertamento del fatto.
L’art. 67 del d.lgs. 104/2010 prevede che il Collegio provveda a nominare il CTU nella stessa ordinanza con cui dispone la consulenza, formulando i relativi quesiti e fissando il termine entro cui il consulente
incaricato deve comparire dinanzi al magistrato a tal
fine delegato per assumere l’incarico e prestare giuramento. Nella stessa ordinanza assegna anche i termini successivi per i seguenti adempimenti:
- la corresponsione al CTU di un anticipo sul suo
compenso;
- l’eventuale nomina di consulenti tecnici delle parti, i quali, oltre a poter assistere alle operazioni del
consulente del giudice e a interloquire con questo, possono partecipare all’udienza e alla camera
di consiglio ogni volta che è presente il consulente
del giudice per chiarire e svolgere, con l’autorizzazione del Presidente, le loro osservazioni sui risultati delle indagini tecniche;
- la trasmissione, ad opera del consulente tecnico
d’ufficio, di uno schema della propria relazione alle
parti ovvero, se nominati, ai loro consulenti tecnici;
- la trasmissione al consulente tecnico d’ufficio delle eventuali osservazioni e conclusioni dei consulenti tecnici di parte;
- il deposito della relazione finale, nella quale il consulente tecnico d’ufficio dà altresì conto delle osservazioni e delle conclusioni dei consulenti di parte e prende specificamente posizione su di esse.
Il consulente nominato rende il giuramento davanti al
magistrato secondo le modalità stabilite dall’articolo
193 del codice di procedura civile.
Relativamente alla disciplina della consulenza tecnica nel processo amministrativo, sia per il giudizio di
legittimità che per la giurisdizione esclusiva, si applicano le stesse norme previste dal codice di procedura civile, con gli adattamenti previsti dal d.lgs.
104/2010 e con i chiarimenti introdotti da alcune
sentenze del Consiglio di Stato.
Resta pertanto valido il principio che inquadra la consulenza tecnica nell’alveo degli strumenti conoscitivi
mediante i quali il giudice assume le necessarie co-
Teoria e pratica professionale
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
noscenze tecniche per la decisione della causa. Nella fattispecie del processo amministrativo, la CTU assume il ruolo di mezzo di conoscenza e di accesso al
fatto da parte del giudice, che potrà così valutare con
la dovuta conoscenza tecnica i provvedimenti a lui
sottoposti come prevede anche una recente sentenza
del Consiglio di Stato (1).
La CTU nell’ambito processuale amministrativo ha
però dei limiti rispetto a quello civile in quanto non
può intervenire in valutazioni discrezionali della pubblica amministrazione. Così ha deciso il CDS in una
recente sentenza (2) dove chiarisce che, “in tema di
gara di appalto, la valutazione sull’anomalia di un’offerta può essere sindacata in sede giurisdizionale
esclusivamente per vizi logici e di motivazione, sicché l’eventuale consulenza tecnica disposta dal giudice può riguardare la valutazione di fatti e prove per
ampliarne la conoscenza in ambiti specialistici, ma
non può spingersi fino alla verifica della sussistenza
dei profili di eccesso di potere né a sostituire la valutazione dell’amministrazione, atteso che a quest’ultima spetta, nel caso di annullamento del provvedimento impugnato, di rideterminarsi con il solo limite
di emendare il nuovo atto da emanare dai vizi riscontrati in sede di legittimità”.
Compete invece al CTU nell’ambito amministrativo la
valutazione delle scelte tecniche operate dalla pubblica amministrazione determinandone la corretta applicazione: “nel procedimento amministrativo, la discrezionalità tecnica non costituisce espressione di
una libera scelta della pubblica amministrazione tra
diverse soluzioni idonee a soddisfare l’interesse pubblico, e quindi non configura propriamente una discrezionalità, trattandosi della scelta tra alternative
altrettanto legittime in cui l’agire dell’amministrazione persegue l’interesse pubblico ma con ricadute differenti sugli interessi privati coinvolti: nel caso della
discrezionalità propriamente tecnica, invece, la p.a.
è tenuta a seguire regole proprie delle scienze e delle
arti, con la conseguenza che il giudice amministrativo deve verificare che le regole della scienza e dell’arte applicate al caso di specie siano state correttamente seguite e interpretate” (3).
Tesi confermata da numerose sentenze, fra cui per la
sua chiarezza in merito:
“Il sindacato giurisdizionale sugli apprezzamenti tecnici della pubblica amministrazione... può oggi svol-
77
Professione
gersi in base non al mero controllo formale ed estrinseco dell’iter logico seguito dall’autorità amministrativa, bensì alla verifica diretta dell’attendibilità delle
operazioni tecniche sotto il profilo della loro correttezza quanto a criterio tecnico ed a procedimento applicativo, potendo il giudice utilizzare per tale controllo
sia il tradizionale strumento della verificazione che la
consulenza tecnica d’ufficio” (4).
Come nel processo civile anche in quello amministrativo deve essere rispettato il principio del contraddittorio sancito dall’art. 90 delle disposizioni attuative del c.p.c. il quale dispone che il consulente tecnico autorizzato a compiere indagini senza che
sia presente il giudice deve dare comunicazione alle parti del giorno, ora e luogo di inizio delle operazioni.
Il CTU non può ricevere altri scritti defensionali oltre
quelli contenenti le osservazioni e le istanze di parte
consentite dall’articolo 194 del c.p.c.
Art. 194 (Attività del consulente)
Il consulente tecnico assiste alle udienze alle quali
è invitato dal giudice istruttore; compie, anche fuori della circoscrizione giudiziaria, le indagini di cui
all’articolo 62, da sé solo o insieme col giudice secondo che questi dispone. Può essere autorizzato a
domandare chiarimenti alle parti, ad assumere informazioni da terzi e a eseguire piante, calchi e rilievi.
Anche quando il giudice dispone che il consulente
compia indagini da sé solo, le parti possono intervenire alle operazioni in persona e a mezzo dei propri consulenti tecnici e dei difensori, e possono presentare al consulente, per iscritto o a voce, osservazioni e istanze.
Le comunicazioni dovranno essere inviate non solo ai consulenti delle parti ma anche ai difensori; il
mancato assolvimento di tale obbligo comporta la
nullità della consulenza tecnica che, di conseguenza, non potrà essere assunta a fondamento della decisione del giudice (5).
Consulenza deducente e percipiente
Nell’affidare l’incarico al consulente il giudice amministrativo può prospettare due diverse situazioni a cui
corrispondono due diverse tipi di consulenza tecnica:
1. valutazione di fatti già accertati o dati per esistenti: consulente deducente;
78
Teoria e pratica professionale
Professione
2. accertamento dei fatti: consulente percipiente.
La consulenza deducente postula che i fatti siano stati già completamente accertati con il compimento di
tutti i mezzi di prova, sicché il CTU deve soltanto
provvedere alla valutazione di fatti provati.
La consulenza percipiente diventa essa stessa un
mezzo di prova purché:
- la parte deduca il fatto che pone a fondamento del
proprio diritto;
- il giudice ritenga che il fatto possa essere ricostrui­
to dal CTU;
- l’accertamento richieda cognizioni tecniche che il
giudice non possiede (6).
In ogni modo la richiesta di consulenza tecnica non
può essere ammessa dal giudice allorquando è sollecitata da una delle parti al solo scopo di colmare le
carenze delle proprie istanze istruttorie (7).
Individuazione e nomina del CTU
L’individuazione del soggetto da nominare quale
CTU è uno degli aspetti ancora controversi in quanto
l’art. 19 del CPT prevede che l’incarico di consulenza possa essere affidato a dipendenti pubblici, professionisti iscritti negli albi di cui all’articolo 13 delle disposizioni per l’attuazione del codice di procedura civile o altri soggetti aventi particolare competenza tecnica.
Il magistrato è pertanto libero di scegliere il consulente utilizzando l’albo costituito presso il Tribunale civile oppure individuare un esperto a prescindere
da tale iscrizione, purché sia di comprovata ed indiscussa competenza professionale e in grado di garantire il corretto svolgimento delle indagini e un risultato scientificamente attendibile.
Ad oggi non sono previsti appositi albi per i consulenti della giustizia amministrativa; una prassi ormai
consolidata vuole il giudice amministrativo dotato di
un’ampia discrezionalità nella scelta del suo consulente, basandosi soltanto sulla competenza professionale e sulla preparazione tecnico-scientifica, sentendosi libero di nominare un professionista anche con
sede al di fuori della circoscrizione territoriale.
La prassi vuole poi che tali nominativi vengano di fatto raccolti ed utilizzati all’interno del tribunale amministrativo.
La nomina del CTU avviene mediante ordinanza collegiale o, più raramente, monocratica; nella stessa, oltre alla data della successiva udienza di trattazione e
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
ai dati anagrafici del consulente, vengono fissati i seguenti aspetti:
- termine assegnato per il deposito della consulenza
tecnica;
- importo da versare in anticipo per le spese di consulenza;
- indicazione di eventuali criteri e modalità da seguire;
-quesito;
- data di comparizione davanti al magistrato estensore dell’ordinanza per prestare giuramento;
- autorizzazione alle parti a nominare propri consulenti e assegnazione di un termine, decorrente dal
deposito della CTU, per il deposito delle osservazioni.
L’iter prosegue poi seguendo lo schema previsto dall’art
67 del CPT il quale ordina che il giuramento del consulente sia reso davanti al magistrato a tal fine delegato, secondo le modalità stabilite dall’articolo 193 del
codice di procedura civile; con la formula quindi di bene e fedelmente adempiere le funzioni affidate al solo
scopo di fare conoscere ai giudici la verità.
Obbligatorietà, astensione e ricusazione
In merito all’obbligo di accettare l’incarico si osserva che tale previsione è applicabile solo per gli iscritti agli albi di cui all’art. 13 delle disposizioni attuative del c.p.c. che li rende soggetti alle relative disposizioni disciplinari (8); non è chiaro se eventuali consulenti non iscritti in detti albi vi siano o meno soggetti.
Qualora esistano gravi ragioni di convenienza, il consulente può richiedere al giudice l’autorizzazione ad
astenersi; si tratta di un atto dovuto nei casi previsti dall’art. 51 c.p.c e in ogni circostanza nella quale
l’imparzialità del CTU possa essere a rischio.
Il quesito
Il Collegio, nell’ordinanza con cui nomina il consulente, formula anche i quesiti e le modalità di svolgimento della CTU; si tratta di specifiche richieste in
ordine ad attività tecniche che esulano dalle competenze del magistrato a cui il consulente deve rispondere nella sua relazione previa effettuazione delle necessarie verifiche.
Una volta esaurite le proprie indagini fornirà al giudice le risposte ai quesiti posti per mezzo di una relazione che tenga conto dei sopralluoghi svolti e delle
verifiche compiute.
A differenza del processo civile nella formulazione dei
Teoria e pratica professionale
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
quesiti si rende necessario il riferimento agli ambiti
del procedimento, che costituiscono le necessarie direttrici dell’indagine peritale.
Operazioni peritali
Lo svolgimento delle operazioni peritali avviene con
modalità analoghe a quelle del processo civile, avendo particolare riguardo al principio del contraddittorio che va applicato a tutte le indagini svolte dal CTU.
Alle parti devono essere comunicati la data, l’ora ed il
luogo di inizio delle operazioni peritali con almeno cinque giorni di preavviso (9); tale obbligo non sussiste per
le operazioni successive tranne nel caso in cui il consulente abbia rinviato le operazioni a data da destinarsi; in
tale situazione egli ha l’obbligo di “avvertire nuovamente le parti, e l’inosservanza di tale obbligo può dar luogo
a nullità della consulenza – peraltro relativa e quindi sanabile se non dedotta nella prima difesa o udienza successiva – ma solo se quella inosservanza abbia comportato in concreto un pregiudizio per il diritto di difesa” (10).
Le parti hanno sempre il diritto di intervenire alle
operazioni peritali, anche quando il giudice dispone
che il consulente compia indagini da solo, personalmente e a mezzo dei propri consulenti tecnici e difensori, con facoltà di presentare al Ctu osservazioni e istanze.
79
Professione
Durante lo svolgimento delle operazioni peritali il
consulente espleta il proprio mandato compiendo le
indagini che il giudice ha disposto; per l’accertamento dei fatti collegati al quesito può eseguire piante,
calchi e rilievi, chiedere informazioni a terzi ed alle
parti, indicandone le fonti, in modo da permettere il
controllo delle parti anche se la Cassazione ha stabilito che “il CTU, nella verbalizzazione di siffatte informazioni, in quanto ausiliario del giudice, ha la qualità di pubblico ufficiale e, pertanto, l’atto da lui redatto, il quale attesta che a lui sono state rese le succitate informazioni, fa fede fino a querela di falso” (11).
Tuttavia va ricordato che nello svolgimento delle indagini il CTU può acquisire informazioni da terzi, congiuntamente agli elementi necessari per rispondere ai
quesiti, purché si tratti di fatti c.d. accessori e non costitutivi della domanda o delle eccezioni; questo perché la consulenza tecnica d’ufficio non è mezzo di prova. Quest’ultima documentazione può essere acquisita
solo con il consenso delle parti “in mancanza del quale la suddetta attività dell’ausiliare è, al pari di ogni altro vizio della consulenza tecnica, fonte di nullità relativa soggetta al regime di cui all’art. 157 c.p.c., con la
conseguenza che il difetto deve ritenersi sanato se non
è fatto valere nella prima istanza o difesa successiva al
deposito della relazione peritale” (12).
Nel caso in cui il CTU non riesca ad esperire le operazioni peritali nel termine concesso, può chiedere
al giudice una proroga motivandola con gli ostacoli incontrati che gli impediscono di concludere l’incarico.
La relazione di consulenza tecnica
Ultimate le operazioni peritali il CTU predispone la
sua relazione, che conterrà la descrizione delle indagini compiute e le risposte ai quesiti assegnatigli, con
le relative spiegazioni e dimostrazioni tecnico-scientifiche.
Il compito del consulente deve essere circoscritto alla valutazione del fondamento, razionale e scientifico, del metodo applicato dall’amministrazione, evitando di sostituirsi alla stessa nel tentativo di individuare il metodo tecnico più adeguato per raggiungere
gli obiettivi perseguiti.
La relazione deve essere trasmessa dal consulente
alle parti costituite nel termine stabilito dal giudice
nell’ordinanza resa all’udienza di nomina del CTU,
dove sono anche fissati il termine entro il quale le
80
Teoria e pratica professionale
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Professione
parti devono trasmettere al consulente le proprie osservazioni sulla relazione ed il termine, anteriore alla successiva udienza, entro il quale il consulente deve depositare la relazione, le osservazioni delle parti e
una sintetica valutazione sulle stesse.
Una volta depositata la consulenza tecnica diventa
oggetto della valutazione del Collegio, che può anche
disporre un supplemento di indagini o la rinnovazione delle stesse.
Casi di nomina
Gli incarichi principali che generalmente vengono assegnati dal giudice amministrativo si possono ricondurre principalmente all’edilizia, all’urbanistica e
all’apposizione di vincoli.
Specialmente nelle prime due aree la consulenza tecnica d’ufficio viene utilizzata per procedere alla descrizione dello stato dei luoghi, al riscontro delle norme tecniche contenute nei regolamenti edilizi e nelle norme tecniche di attuazione dei PRG e per l’esame delle caratteristiche idrogeologiche del suolo ai fini della costruzione di determinati fabbricati ed opere pubbliche.
Altri ambiti interessati sono gli impianti e le installazioni pericolose realizzate dalla p.a., nonché la
presenza di inquinamento ambientale, ivi compreso
quello acustico ed elettromagnetico.
Il giudice amministrativo ricorre inoltre alla CTU nei
casi in cui debba procedere alla quantificazione di risarcimenti del danno conseguente alla illegittimità di
atti della p.a.
I compensi
I compensi spettanti al CTU vengono determinati in
base al Testo unico sulle spese di giustizia di cui al titolo VII del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 mediante l’applicazione delle tabelle approvate con decreto del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, ai sensi dell’articolo 17, commi 3 e 4, della legge 23 agosto 1988,
n. 400.
Al consulente spettano, oltre all’onorario, l’indennità di viaggio e di soggiorno, le spese di viaggio e il
rimborso delle spese sostenute per l’adempimento
dell’incarico.
L’importo complessivo viene liquidato, dietro presentazione di adeguata parcella, congiuntamente alla
sentenza.
Appendice
Controversie per le quali si può essere chiamati a
svolgere le funzioni di CTU
Controversie di merito (art. 134 d.lgs. 104)
- Ricorsi in materia di consorzi per opere idrauliche
per le quali provvede lo Stato in concorso con le
province e con gli enti interessati o alle quali concorre lo Stato.
- Ricorsi per la classificazione delle strade provinciali e comunali.
- Ricorsi in materia di consorzi per province, comuni, enti morali o privati, per opere stradali a carattere ultraprovinciale.
- Ricorsi contro provvedimenti della p.a. in merito
ad opere di privato interesse.
- Ricorsi in materia di consorzi per opere idrauliche
poste dalla legge a carico dei proprietari frontisti; ricorsi contro provvedimenti del prefetto e contro le
deliberazioni in materia di apertura, ricostruzione o
manutenzione delle strade comunali e provinciali.
- Ricorsi per contestazioni sui confini di comuni e di
province.
Controversie di giurisdizione esclusiva (art. 133 del
d.lgs. 104)
- Risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del
termine di conclusione del procedimento amministrativo.
- Ricorsi contro atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici.
- Formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni.
- Le controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica ed edilizia, concernente tutti gli
aspetti dell’uso del territorio, e ferme restando le
giurisdizioni del Tribunale superiore delle acque
pubbliche e del commissario liquidatore per gli usi
civici, nonché del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione
di atti di natura espropriativa o ablativa.
- Le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provve-
Teoria e pratica professionale
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
-
-
-
-
dimenti, gli accordi e i comportamenti, riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere, delle pubbliche amministrazioni in
materia di espropriazione per pubblica utilità, ferma restando la giurisdizione del giudice ordinario
per quelle riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa.
Le controversie aventi ad oggetto i decreti di espropriazione per causa di pubblica utilità delle invenzioni industriali.
Le controversie, incluse quelle risarcitorie, attinenti alle procedure e ai provvedimenti della pubblica amministrazione concernenti la produzione di
energia, i rigassificatori, i gasdotti di importazione, le centrali termoelettriche e quelle relative ad
infrastrutture di trasporto ricomprese o da ricomprendere nella rete di trasmissione nazionale o rete
nazionale di gasdotti.
Le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti
relativi alla disciplina o al divieto dell’esercizio di
industrie insalubri o pericolose.
Le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti adottati in violazione delle disposizioni in materia di danno all’ambiente, nonché avverso il silenzio-inadempimento del Ministro dell’ambiente e
della tutela del territorio e del mare e per il risarcimento del danno subito a causa del ritardo nell’attivazione, da parte del medesimo Ministro, delle
misure di precauzione, di prevenzione o di contenimento del danno ambientale, nonché quelle ineren-
81
Professione
ti alle ordinanze ministeriali di ripristino ambientale
e di risarcimento del danno ambientale.
- Le controversie relative all’applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari.
Note
“La CTU non è uno strumento idoneo ad esonerare la parte
dalla prova dei fatti dalla stessa dedotti e posti a base delle
proprie richieste (fatti che devono essere dimostrati dalla medesima parte alla stregua dei criteri di ripartizione dell’onere
della prova posti dall’art. 2697 c.c.), ma ha la funzione di
fornire all’attività valutativa del giudice l’apporto di cognizioni
tecniche non possedute” (Consiglio Stato, sez. VI, 27 giugno
2007, n. 3691).
(2)
Cons. Stato, sez. IV, 21 maggio 2008, n. 2404.
(3)
Cons. Stato, C.G.A. Reg. Sicilia, 23 luglio 2007, n. 673.
(4)
T.A.R. Catania, sez. I, 23 gennaio 2009, n. 170.
(5)
T.A.R. Lombardia, Brescia, 3 luglio 2003, n. 1046.
(6)
Cassazione civile, sez. un., 4 novembre 1996, n. 9522;
Cassazione civile, sez. II, 14 gennaio 1999, n. 321; Cassazione civile, sez. III, 10 marzo 2000, n. 2802.
(7)
Cassazione civile, sez. III, 7 luglio 2005, n. 14306.
(8)
Art. 19-22 del c.p.c.
(9)
In difetto di diverse disposizioni, è stata sostenuta l’applicabilità dell’art. 26, comma 3, del regolamento di procedura
Cons. Stato, che dispone: “le parti sono, a cura dell’amministrazione, avvisate, almeno cinque giorni prima, del luogo, del
giorno e dell’ora in cui si eseguiranno le verificazioni”.
(10)
Cassazione civile, sez. lav., 2 marzo 2004, n. 4271,
conforme a Cassazione civile, sezioni unite, 18 marzo 1998,
n. 2481.
(11)
Cassazione civile, sez. III 10 agosto 2004, n. 15411.
(12)
Cassazione civile, sez. II, 19 agosto 2002, n. 12231.
(1)
82
Teoria e pratica professionale
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Professione
Ambiente: nuove opportunità per tecnici,
consulenti e periti (seconda parte)
uudi Alberto Pierobon
Consulente in materia di ambiente, esperto in rifiuti e servizi pubblici locali – www.pierobon.eu
Riprendiamo e concludiamo la trattazione delle nuove interessanti opportunità professionali per i tecnici,
i consulenti e i periti in campo ambientale a seguito
delle numerose novità normative intervenute negli ultimi mesi, “condite” da alcune considerazioni di chi
da anni svolge attività di consulenza per le pubbliche
amministrazioni e non solo.
Le diverse “guerre” nella diversa committenza
(pubblica o privata): e il lavoro del professionista?
Le prestazioni acquisite dalla committenza pubblica
– nonostante l’autorevolezza e la “libertà” dei esperti
incaricati – talora peccano di genericità, talvolta paventando (e non del tutto dimostrando) danni “stratosferici”, persino assumendo una lettura apocalittica della natura (1), nonché un’ansiogena visione di un
mondo criminalizzato.
D’altro canto, la consulenza resa alla committenza
privata (sia di iniziativa, che per “reazione” ai provvedimenti pubblici), pur se calibrata al caso specifico,
viene spesso formulata nell’ambito di una preconcordata strategia legale, in particolare avendo in mente
in quale foro giudiziale – davanti a quali magistrati –
si svolgerà la discussione delle questioni ivi rimesse e
si valuteranno le prove, ecc.
Qui nulla viene lasciato di intentato, bensì accuratamente calcolato in vari scenari, pur di raggiungere l’obiettivo di “salvare” e/o di “limitare” la responsabilità
(e, ovviamente, l’incisione patrimoniale e/o nell’attività imprenditoriale) dei soggetti chiamati dalla pubblica autorità a rispondere (2).
Ecco spiegata la mentalità dei più, ove tristemente
echeggia il cosiddetto “articolo quinto”: “chi ha i soldi ha vinto!” (3).
In questi contesti assumono indubbio peso e rilevanza la discrezionalità tecnico-amministrativa, quanto
meno nella sua intersezione (più che nel rapporto)
con l’attività meramente giuridica (4). Si tratta, in buona sostanza, di una co-produzione di saperi: diritto e
scienza (ma non solo) (5).
Il professionista parte sostanzialmente dall’oggetto (dan-
no, inquinamento ambientale, ecc.) per arrivare a lumeggiare col faro tecnico i vari scenari posti nello spazio illuminato dalla lanterna giuridica (per lo più penale) orientata dai legali. Questi ultimi hanno cura di previamente soppesare ogni possibile esito della vicenda, nei vari
scenari ipotizzabili, senza trascurare il cosa “inventarsi”
per creare difetti o buchi nella posizione di controparte.
Si tratta di una vera e propria guerra tecnico-peritale
tra le parti in lizza, che si svolge in vari ambiti (giudiziali, rimediali, autorizzatori, giustificatori) con metodi, linguaggi, storie (6) e tattiche – più o meno sapientemente – messi in campo dai vari attori (7).
Com’è intuibile, la domanda che viene formulata, per
arrivare all’obiettivo (a seconda delle diverse parti/interessi: salvare il cliente; salvare l’ambiente; colpire
l’autore; semplicemente fare il proprio lavoro), è influenzata dai desiderata dei committenti, dall’approccio dei legali e dei consulenti, nonché dal loro saper
maneggiare gli utensili e gli strumenti di lavoro, ovvero dall’uso delle teorie.
Siccome i fatti allo stato puro non esistono, anche
il meccanismo della “causa/effetto” può essere messo in discussione. Le nostre osservazioni dei fatti sono condizionate dalle nostre assunzioni di fondo, dalla nostra educazione professionale. La scienza, per
essere considerata tale, deve usare certi termini convenzionali, fornisce delle spiegazioni nel suo contesto
e nel suo linguaggio, onde persuadere la comunità alla quale il lavoro è destinato (8).
Insomma, il professionista incaricato deve convincere chi? Come? Con che contenuti? Con che linguaggio? Con che pressioni o consensi sociali e/o giuridici? Qual è la pratica che nessuno mette in discussione e/o che qualcuno si aspetta dal suo lavoro?
Le parti si affrontano su tutti questi temi e devono
farlo in modo comprensibile, con una loro proposta
di metodo e di approccio. I professionisti – da qualsiasi parte essi stiano – sono sempre dei Dr. Jekyll e
Mr. Hyde. La scienza poi non è oggettiva, come nemmeno il suo rapporto col diritto (cfr. le questioni della causalità, del probabilismo, ecc.).
Teoria e pratica professionale
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Peraltro, il professionista, in questo contesto e negli obiettivi che ha, non deve necessariamente fare
lo scienziato che scopre nuove teorie. Quello che si
chiede al professionista dipende dalla specifica problematica sottopostagli e per come prospettatagli dalla committenza, ma, soprattutto, dagli obiettivi che
quest’ultima si prefigge di raggiungere (9).
Bisogna avere il crudo per cuocere...
oltre agli ingredienti, le ricette
Comunque il magistrato rimane (e non può che rimanere) il primo perito (10); il professionista spesso è un
mercenario che asseconda i desiderata, se non gli uzzoli, del magistrato.
Che attività scientifica può mai svolgere un professionista ove si limiti, ad esempio, a ricalcare le rodate
piste altrui? A osservare le cose serialmente? A ricorrere a paralleli ristretti alla situazione e alla contingenza esaminata? A trovare le connessioni tra le cose
diverse solamente ove ciò sia conveniente (funzionalizzato) all’interesse della parte?
In questo senso il consulente potrà essere – negli interstizi della strategia legale – anche “creativo”, ma sicuramente non godrà di una vera indipendenza professionale rispetto ai possibili percorsi e agli scenari ipotizzabili.
Egli rimane, per così dire, “ostaggio” della committenza (pubblica o privata che sia), in complicità con
i legali, supino ad una tecnica strumentale, racchiuso nell’ambito della logica di convenienza e dell’interesse (processuale, amministrativo, economico) della
tattica della medesima committenza.
Il professionista qui “fabbrica” una verità processuale o amministrativa.
Con questi limiti l’esperto, il tecnico, non può fare lo
scienziato per individuare e risolvere i problemi postigli, secondo dei punti di vista nuovi, inusuali. Egli
viene limitato non solo dalla specifica questione di
cui si occupa, ma anche dal bagaglio di conoscenza
che egli si trascina, nel solco della tradizione, secondo le regole dell’accademia alla quale appartiene (11).
Un tecnico-consulente, nell’economia della sua ricostruzione, deve acquisire e/o estrarre tutti i dati tecnici e le informazioni relative al problema postogli, in
modo dettagliato, analitico, compiuto.
La domanda posta al consulente tecnico solitamente è precisa e puntuale, ma spesso i quesiti vengono
“concordati” (12). Gli esperti si abbandonano a queste tattiche processual-procedimentali, col pensiero
83
Professione
“gianusiano”: una sorta di contemporanea presenza
degli opposti (13).
Se l’esperto rimane entro la cosiddetta “normalità” o
nell’ingranaggio legale difficilmente vi sarà innovazione. Sono infatti le associazioni anomale che scardinano la causa-effetto, deviando dalla ricostruzione attesa o prevista nella logica dei più (14).
La logica… “diabolica” (15) consente nell’azione anormale (innovativa) nel pensiero deviante, dove la causa-effetto viene meno. Invero, l’uomo medio, della
strada, fatica a comprendere tutto questo. Ma qui si
giocano anche il trucco e l’inganno perpetrato da abili mercenari…
Paradossalmente, va quindi preferita l’artigianalità
nel lavoro del professionista, piuttosto che seguire
schemi e procedure. Insomma, va privilegiato il pascaliano esprit de finesse. I dettagli qui sono meglio
spiegati, senza costringere i dati e le informazioni in
strutture ordinate, dove essi possono assumere altri
sensi e significati.
La causalità, la statistica, il probabilismo e
l’analitica a posteriori, con rimbalzo indiziario: cenni
Del resto la causalità perde sempre più peso, correlativamente aumentando la lettura statistica (del probabilismo) (16): si guarda alla media o alla deviazione
standard, perché le misure reali “fluttuano” intorno al
valore medio (17).
Anche la statistica è quindi una materia opinata – ne
costituisce prova, ad esempio, la compresenza della
teoria bayesiana e di quella frequentista (18) –, transitandosi dalla concezione della probabilità statistica a
quella stocastica (19).
Nel metodo della previsione soggettiva, ancora una
volta, si antropomorfizzano le definizioni, i calcoli e
i procedimenti, pensando all’“individuo fittizio” (non
al cabalista, ma all’uomo della strada (20)) che in condizioni di incertezza deve costruire una rappresentazione e svolgere un ragionamento: “infatti in molti
problemi scientifici reali le informazioni iniziali pongono vincoli tali sulle probabilità a priori da ridurre
fortemente le possibili differenze di valutazione tra ricercatori diversi” (21).
Come accennato, il tecnico-consulente solitamente non conosce, né sa prevedere, le sottigliezze del
dibattito processuale. Quindi, nell’impossibilità di
quantificare le probabilità, si limita a dire “è compatibile” o “non è in contraddizione”.
84
Teoria e pratica professionale
Professione
Qui si ripercorrono le attese e le logiche altrui, nell’intento di soddisfarle (ad es., come è stato progettato
o gestito un impianto), in ciò assumendo una lettura causale e deterministica (ad es. se nell’impianto si
è verificato un malfunzionamento si prenderà a riferimento la corretta manutenzione come prevista).
Ma la lettura tecnica, come detto, anche nel contesto giuridico utilizza il probabilismo (come correzione della causalità). Per allargare l’analisi occorrerebbe spingersi “fuori paradigma”.
Ad esempio, una macchina-rivoltatrice, nello spingere i rifiuti organici entro i tunnel di un impianto di
compostaggio (aerobico) potrebbe non aver movimentato (come da progetto e nei tempi previsti) un determinato e programmato quantitativo di rifiuti. Ciò potrebbe essere avvenuto magari solo perché le paratie
finali delle corsie dei tunnel sono state inclinate in
modo tale da sottrarre parte del volume dei rifiuti inseribili (input) nel processo di trattamento nei predetti tunnel. Guardando alle carte e alla processistica come progettata, questo aspetto sfugge. Occorre ripercorrere all’indietro il processo, riconsiderando il sistema, incrociando e integrando i dati e le informazioni.
In altre parole, nell’analizzare una problematica specifica di lavoro, usualmente si inizia utilizzando taluni criteri e procedure di coerenza logica “interna”,
con argomentazioni tali da farle considerare corrette dal punto di vista “formale”, ossia metodologicamente valide, arrivando – in questo procedere in linea “retta” – ad un risultato e/o a delle conclusioni.
Il rischio, tra l’altro, sta nell’idealizzare la lettura al
solo fine di rendere coerenti questi elementi entro
una modellistica. Non si comprende mai abbastanza
che“l’evento è casuale perché l’intersezione delle catene causali da cui risulta è, a sua volta, casuale” (22).
Ecco perché occorre ripetere all’indietro (con un metodo da noi battezzato “analitica a posteriori, con rimbalzo indiziario” (23)) l’analisi, con un occhio diverso,
fuori dalla causalità “classica”.
Peraltro, anche il diritto penale vuole che si guardi indietro, per spiegare (appunto ex post) un evento (solamente la spiegazione funzionale guarda al futuro).
Cosa vuole il mondo giuridico (penale in particolare)
dal lavoro di un perito, consulente, tecnico?
Siamo sempre dentro la tecnica (24). Infatti, per vedere veramente (anche l’invisibile), è necessario aprirsi
ad una visione (immaginazione attiva) che, in quan-
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
to scioglie le catene causali, diventa propria dell’artista (25).
Le domande cui si è soliti porsi sono: come è possibile che sia successo questo? Perché? Ma è interessante capire come si passa dalla previsione alla spiegazione ad “uso” del diritto penale.
In via generale, per la sussistenza di un fatto criminoso, penalmente perseguibile, serve un’azione idonea, cioè un contenuto lesivo di un fatto tipicizzato.
Ad esempio, nei reati ambientali, si richiede l’esposizione a pericolo per la pubblica incolumità (26). Qui
la condotta cagiona l’evento, come conseguenza causale (avendo riguardo a vari elementi: tempo, luogo,
presenze, ecc.) con la necessità di un giudizio di probabilità e col requisito dell’elemento psicologico (es.
dolo, anche eventuale) per il quale l’agente si deve
rappresentare effettivamente, appunto, la possibilità che dalla sua condotta derivi quella conseguenza. Nel giudizio di pericolo si ha una prognosi (ex ante) dell’accadimento futuro, tenendo conto delle circostanze di fatto, realmente configurate (per il singolo caso), e col ricorso a regole di esperienza.
Se la norma non contiene una sufficiente descrizione dell’illecito, la stessa è carente del requisito della determinatezza, donde la sua inapplicabilità, per
contrasto al principio di tassatività e al principio di
legalità.
Si deve andare oltre i dati naturalistici? O è bastevole
una percezione sufficientemente chiara e immediata
del valore percettivo? Serve una prova immediata degli effetti lesivi o dobbiamo, nel tempo (che tempo?
Lungo?), vedere questi effetti?
Ecco che il concetto di probabilità logica si fa strada, sussistendo il nesso causale anche in presenza di
una probabilità statistica molto bassa, sempre che la
probabilità logica sia elevata, ovvero tale da renderla plausibile.
Il giudice esclude i fattori causali alternativi e procede a verificare la sussistenza (o meno) di indizi gravi,
precisi e concordanti a sostegno dell’ipotesi ricostruttiva di quanto rimesso al suo giudizio.
Nel ragionamento giudiziario spesso si ricorre alla
clausola coeteris paribus (27), proprio perché il giudice non ha tempo e modo di guardare in modo completo un fatto e di acquisire tutte (sic!) le conoscenze scientifiche. Egli quindi si ferma alla condizione
necessaria (c’è la causa) e alla condizione sufficiente
(non ci sono le condizioni necessarie).
Teoria e pratica professionale
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Non bastando le sole attività peritali, si svolgerà un
contraddittorio: il giudice si farà carico delle prove alternative portate nel processo (non di altre). Ed è proprio per questo motivo che si deve portare tutto dentro al processo (28).
Qui, ognuno se ne avvede, il tecnico-consulente – pur
nei limiti delle pastoie giuridiche – può ben assumere
un ruolo fondamentale, se non decisivo.
Ritorniamo al limite del giuridico (regola e regolato):
l’anima del professionista o il professionista delle
anime?
Come trova qui ingresso il criterio della ragionevolezza (29)?
In buona sintesi: il giudizio causale – che risente della valutazione ex ante – deve consentire la formulazione di un giudizio che si rifà alle leggi scientifiche
e/o alle norme tecniche, che vengono rilette alla luce delle previsioni giuridiche, nonché sotto l’elemento valoriale (teleologico) dell’offensività come voluta
dall’ordinamento giuridico (penale).
Pei reati di pericolo la clausola del coeteris paribus
è, come detto, un metodo di indagine statistico, che
ripropone il problema della conoscenza e della capacità dell’agente concreto circa le condizioni e circostanze che egli avrebbe potuto conoscere e prevedere per evitare di creare il pericolo astratto preveduto
dalla norma. Il metodo coeteris paribus consente infatti di guardare alla catena causale come insieme di
interazioni (30).
Non dovrebbe però essere la verificabilità empirica
a dimostrare (ex post) che quella data modalità di
azione ha (o meno), con certezza, cagionato l’evento lesivo? Non si dovrebbe accertare, in chiave storica, il rapporto di causalità tra due dati, tra un’azione od omissione e un’accadimento concreto, nella sola prevedibilità sull’attitudine di un certo comportamento a produrre una determinata classe di eventi lesivi futuri?
Ricordiamo che, ad es. nei reati ambientali, il nesso
causale è un nesso logico basato su un giudizio prognostico (31); tale nesso logico viene ricostruito facendo ricorso ai dati scientifici (32), collegando la condotta al pericolo di lesione per il bene ambiente.
Qui abbiamo un giudizio di valutazione più logico che
di tipo causale, poiché il professionista si avvale delle conoscenze scientifiche e delle metodologie empiriche che guardano al come si è realizzata un’azione
85
Professione
(od omissione) in un evento-fatto, attenzionandosi al
pericolo e/o alla lesione del bene protetto (33).
E il tecnico-consulente collabora con i giuristi, rendendo evidente la contaminazione tra i due saperi (tecnico-scientifico e giuridico), appunto perché le
leggi scientifiche di copertura, nella valutazione giudiziale, sono logiche nello spiegare il nesso causale,
in una ricostruzione necessariamente rivolta all’insieme e alla globalità della situazione, ovvero al complessivo fatto concreto.
Il fatto concreto sarà quindi analizzato con l’occhio
tecnico-scientifico, per riportarlo poi alle regole tecniche, ma sarà sempre chi decide la strategia legale (nell’ambito penale, amministrativo, civile, erariale)
che, in un qualche modo, interverrà sul lavoro del consulente. È peraltro comprensibile – almeno nell’ambito giudiziale – che il consulente si muova entro la regia
legale, valutando e calibrando – in un lavoro di team –
ogni fattore (causale, concorsuale, antagonistico) (34).
In ogni caso, il giudice – nel reato di pericolo – può
non solo accertare la corrispondenza tra la fattispecie normativa (il fatto descritto) e quanto concretato
(la conformità del fatto realizzato a quello tipicizzato), ma anche l’offesa al bene ambiente, secondo però qualificati elementi giuridici (che riattraggono, anche processualmente, elementi tecnico-scientifici o
regole tecniche o quanto è utilizzabile in sede di prova) che evidenzino il disvalore offensivo della condotta (35).
E per aversi il pericolo concreto basta l’attendibilità
delle prove scientifiche sul nesso causale (36), di talché torniamo alle problematiche dianzi cennate.
Quali le nuove opportunità? Conclusioni aperte
Ci siamo soffermati sulla committenza che adultera
gli oggetti esaminati e sulla ricerca anch’essa avvelenata da quanto richiesto ai professionisti nei vari ambiti lavorativi (referenti, linguaggi, metodi, convenzioni, ecc.).
Come abbiamo visto, non mancano i nuovi “campi” o
“problemi” che possono diventare concrete opportunità di lavoro per i tecnici, periti e consulenti, soprattutto ove essi collaborino in team con altre professionalità (legali, amministrative, ecc.), ma le vere opportunità sono costituite dai nuovi percorsi, metodi e ricerche che essi vorranno affrontare.
Come notato, le regole sono create dalla nostra paura
e dal nostro voler controllare tutto (37): di qui il ricor-
86
Teoria e pratica professionale
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Professione
so alla causalità che riconduce il mondo sotto la tutela della razionalità, del prevedibile, del conoscibile.
Prevalgono, nel nostro vivere, ma anche nel nostro lavoro, le rappresentazioni deterministiche di eventi e
delle dinamiche – non solo relative alla natura, ma
pure alla società – elaborate sull’idea di inattendibili sequenze di trasformazioni lineari, inevitabili e prevedibili (38).
Diventa, quindi, per i professionisti, prezioso l’esprit
de finesse, l’artigianalità di chi può rifiutare il rigido determinismo (39). Anche la statistica, in fondo,
cerca di formalizzare una idea implicita per la quale c’è qualcosa di comune, sintetizzato in un indice,
in una media (per avere un’idea generale di grandezza di un fenomeno) o altro (40). Il fatto è che le misure reali “fluttuano” intorno al valore medio (41). Subiamo, in un certo senso, la persecuzione della media,
in molti sensi...
Si torna al rapporto tra la scienza e la verità: mentre
si può sbagliare in tanti modi, si è nel giusto (e diventa più semplice) sbagliare in una maniera sola (42).
Il problema può sorgere ove si debba valutare che cosa è un beneficio indispensabile, confrontato con un
rischio evitabile: si passa dall’approccio costi/benefici al problema dei rischi/benefici (43). Affermando che
ogni problema è risolvibile tecnicamente si evitano
poi i conflitti di valori (44).
Stiamo parlando sempre di incertezza, non di errore,
cioè di discrepanza tra teoria e prassi (ricucita con la
causalità). La scelta assume quindi un valore probabilistico, proprio per trovare un approdo in mezzo alla bufera dove le bussole razionalistiche impazziscono. La stima probabilistica conduce così lo scienziato all’abbandono delle leggi di precisione (45). Anche
la fisica quantistica è probabilistica: qui la realtà, formata dall’insieme dei fenomeni osservabili, può essere indagata solo in modo “impreciso”, probabilistico
e non causativamente certo (46).
Il pensiero (e la nostra serenità psicologica) reclama
sicurezze, coerenze, formalizzazioni condivise dalla
comunità, evitando la solitudine, il dubbio lacerante, i conflitti nello scambiare le conoscenze tecnicoscientifiche (47). Questo un altro limite e condizionamento nel lavoro di un professionista.
Per lavorare in questo contesto, nella normale pratica professionale servono: un approccio sistemico (ad
es., con la logica del life cycle thinking), un modello concettuale, l’assunzione di definizioni condivise
e precise. Il che consente di fornire, con ampia strumentazione (48), ai committenti (funzionari pubblici,
politici, dirigenti di impresa o di servizi, altri professionisti) elementi di valutazione e di giudizio al fine
di prendere decisioni; di motivare e/o blindare le proprie scelte; di migliorare l’azienda e la sua competitività (anche nell’immagine); di attivarsi per affrontare
specifiche vicende amministrative, se non giudiziarie.
L’utilitarismo, inteso come razionalità dei mezzi/fini,
si giustifica con un resoconto fattuale, orientando la
descrizione a interpretazioni di valori, nella loro accettabilità che si vuole far valere per tutti.
In realtà la incompletezza del nostro sistema di credenze consente l’inaspettato, l’apertura di altre possibilità o alternative (49). Qui, davvero, contano la nostra storia e cultura, più che concetti universali o specializzati. E nei processi complicati si rischia la crisi
della spiegazione: occorre a make sense (50).
Proprio il senso, fuori da un’analisi storica degli eventi (che mai ci condurrà al loro significato), ci porta a
meglio comprendere tanto altro (51).
È difficilissimo, in questo contesto, lavorare sapendo
che “gli ecosistemi si sostengono in un equilibrio dinamico fondato su cicli e fluttuazioni, che sono processi non lineari”.
Ma così è, per cui dovremo fare nostro il concetto di
olonomia (52), onde combinare “la nostra conoscenza
razionale con un’intuizione del carattere non lineare
del nostro ambiente” (53).
Insomma, la natura (l’universo) non è una macchina,
ma un sistema, anzi un organismo (54), dove i fenomeni sono interrelati e interdipendenti, con processi dinamici complessi, che hanno (e richiedono) anche risposte creative (55).
Nelle esperienze, nelle ambivalenze (56), risiedono i
misteri ai quali come persone (non solo come professionisti) dobbiamo rimanere aperti e sensibili, comunque dentro il senso. Il che esige un nuovo naso (57).
Note
Peraltro, come emerge dal pensiero di E. Lèvinas, guardare
troppo all’oggetto fa perdere la propria neutralità, perché il
sensato si trova nelle relazioni interumane, nasce fuori dalla
neutralità, nel volto degli altri, nella molteplicità del prossimo, del suo volto: “Lo spirito è molteplicità di individui”.
Il “volto” è una nuova grammatica etica. Assumendo una
visione “plastica” della realtà, che non guarda al volto, non
si ha coinvolgimento, si è irresponsabili (o si gode di una non
(1)
Teoria e pratica professionale
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
responsabilità più facile). Una interpretazione sensata è quindi a favore della esistenza umana. Il che non significa che sia
giusta l’interpretazione estrema a favore della natura, tenuta
incontaminata e distinta dalla situazione umana. Basta, a noi
tutti, come diceva H. Jonas, una “esistenza dell’umanità in
un ambiente naturale sufficiente”. Il punto è stabilire quale
sia questa “misura” e livello.
(2)
Ciò può avvenire anche “addomesticando” il linguaggio
e i metodi a seconda del forum competente. Del resto, è
cosa risaputa che, dai grandi avvocati ai più umili operatori,
relazioni e arringhe vengono quasi sempre pensate e condotte
avendo ben in mente chi si deve convincere, alla forza degli
avversari e al contesto di riferimento che qualcuno non si fa
scrupolo anche a “condizionare” (anche mediaticamente).
(3)
In dialetto Veneto “chi ga i schei ga vinto”, che fa il paio
con l’articolo terzo (“terso”) che recita “chi no ga i schei ga
perso!”. Sono luoghi comuni, sintomatici però di una certa
cultura (di una convinzione che sa di rassegnazione) che vede
il privato danaroso nella posizione di poter sfuggire alla giustizia, di sbeffeggiarsi delle regole che valgono per il solo popolo
bue, grazie alla propria possibilità (di ricchezza, ma pure delle
relazioni “che contano”), ovvero nel ricorrere a capaci avvocati (“di grido” e/o “che gridano”), se non – addirittura – a
giudici “amici”, schierati, malleabili e/o compravendibili. Non
rimane che esclamare, con grandissimo sdegno: povera Italia!
Un altro “proverbietto”, ripetuto sintomaticamente da alcuni
grandi manager di aziende quotate in borsa è il seguente:
“non si deve badare a spendere denaro, quando esso serve: 1)
all’avvocato, per evitare la galera o le sanzioni; 2) al medico,
per togliersi dagli affanni della salute; 3) al fiscalista, per
diminuire o evitare le tasse!”.
(4)
Comunque necessaria nel nichilismo giuridico, in un mondo di artificiose regole giuridiche (fondamentalismo legale e
fondamentalismo funzionale) e soprattutto assai procedimentalizzato (dove il regolato è la regola e viceversa).
(5)
La tecnica risponde (se non comanda) bene a queste esigenze, la tecnica è davvero “potente”. Un interessante luogo
di compromesso/mediazione tra questi due linguaggi e saperi
è costituito dalle regole e dalle norme tecniche; in proposito
sia permesso rinviare al nostro “Norme tecniche tra politiche
pubbliche e interessi particolari”, in (a cura di A. Lucarelli,
A. Pierobon), Governo e gestione dei rifiuti. Idee, percorsi,
proposte, Napoli, 2009, pp. 255-295.
(6)
La vittima può non essere quella reale, bensì quella del
racconto che si fa di una storia. Si tratta cioè di una storia
che diventa diversa, che viene alterata, nell’interesse della
battaglia ingaggiata, della guerra intrapresa, secondo una
precisa strategia pianificata ex ante e risintonizzata nel corso
degli eventi.
(7)
Salvo la farsa o la presenza di tecnici eccessivamente prudenti, se non paurosi. Per vero, alcune volte, grazie
all’imparzialità e alla correttezza dei tecnici, le risultanze dei
lavori svolti dai diversi consulenti privati e pubblici pressoché
collimano.
(8)
Non dimentichiamo che la produzione del vero è frutto di
negoziazione sociale: Y. Castelfranchi, N. Pitrelli, Come si
comunica la scienza?, Roma-Bari, 2007, pag. 59, che così
prosegue (pp. 100-101): “la tecnoscienza viene gestita in un
87
Professione
regime dominante di globalizzazione e privatizzazione. Questo
implica che, sempre più spesso, si produca conoscenza
‘a contratto’ tramite attori intellettuali precari, con contratti a progetto”. Inoltre, gli esperti cono soggetti agli stessi
bias delle persone comuni (oltre a bias specifici della loro
professione: conformismo accademico, meccanismi legati alla
valutazione e al finanziamento della ricerca, ecc.), e soprattutto alla possibilità che siano ‘corrotti’ da interessi economici e politici, ecc.; vedasi S. Morini, Il rischio. Da Pascal e
Fukushima, Torino, 2014, pag. 55.
(9)
O che vengono espressamente stabili nell’incarico. Ad
esempio, nel processo penale la volontà/obiettivo potrebbe
essere quella di condurre fuori dalle “secche” gli imputati,
giocando di sponda con le tattiche degli avvocati. Alle contestazioni rivolte dalla p.a. il consulente propone dei “rimedi”,
ad es. congegnando varie soluzioni, in linea tecnico-organizzativa, tali da portare all’obiettivo di evitare e/o limitare gli
esborsi di denaro; di non incorrere o di far ridurre la responsabilità dei presunti (o reali) comportamenti – censurabili o
sanzionabili – degli agenti, ecc.
(10)
Come avviene per gli altri mezzi di prova, “il giudice non
è vincolato dalla perizia. Sotto tale profilo si usa dire che il
giudice è peritus peritorum”; così P. Tonini, Lineamenti di
diritto processuale penale, Milano, Giuffrè, 2004, pag. 162.
Nel “Manuale di procedura penale”, Milano, Giuffrè, 2005,
pag. 292 il medesimo Autore prosegue affermando che il
giudice “è comunque tenuto a valutare i risultati ai quali sono
pervenuti gli esperti ed è libero di disattenderne le conclusioni motivando le ragioni del proprio dissenso”. In proposito sia
permesso rinviare al nostro “Annotazioni su perizie, consulenze tecniche e valutazioni giudiziali”, in Gazzetta degli enti
locali, Santarcangelo di Romagna, 2009.
(11)
Più in generale, deve farci riflettere l’osservazione per la
quale gli scienziati sono preoccupati “di costruire un simulacro verbale dell’universo fenomenico”, ovvero di “produrre
una trasformata verbale dei fenomeni”; così G. Bateson, Verso
un’ecologia della mente, Milano, 1976, pag. 450.
(12)
Ad esempio: un CTU nell’incontro propedeutico col
magistrato; così come avviene tra il CTP (che si attiva per
“smontare” le tesi sostenute dal CTU) e il committente sotto
la regia dei legali incaricati.
(13)
Del Giano bifronte, della divinità latina che mostrava due
facce, simboleggiando la conoscenza del passato e del futuro:
cfr. E. Boncinelli, Come nascono le idee, Roma-Bari, 2008,
pag. 95.
(14)
In questo senso negli scacchi la “mossa del cavallo” è
interessante come trasversalità e guizzo di intelligenza scompaginante il procedere lineare e le attese preordinate.
(15)
Se è vero che per Menzkovskij, seguendo il pensiero del
Grande Inquisitore di Dostojevskij, “i destini dell’umanità (…)
sono divinati nelle Tre Tentazioni (...). La prima (...) quella del
pane, è certo, com’egli dice, ‘il potere dell’uomo sulla natura,
la scienza, la meccanica e la magia, il miracolo del Non-Io,
la fine delle sofferenze nel mondo”; così G. Papini, Il diavolo.
Appunti per una futura diabologia, Firenze, 1953.
(16)
Si badi come l’inatteso, soprattutto nella clinica, ricorra a
correlazioni statistiche per stabilire i nessi causali. Anche nei
test diagnostici il punto di partenza è spesso una credenza
88
Teoria e pratica professionale
Professione
a priori (teoria bayesiana) – basata sui sintomi del paziente
o sulla prevalenza della malattia nella comunità – relativa
all’eventualità che il paziente sia affetto, o meno, da una
particolare malattia. Questa conoscenza sarà modificata o
aggiornata dai risultati dei test diagnostici; così E. Magnello,
B. Van Loon, La statistica a fumetti, Padova, 2011, p. 45.
(17)
La larghezza quadratica media vedasi C. Bernardini, S.
Tamburini, La probabilità fa al caso nostro. Le leggi del caso,
Roma, 2014, pag. 30.
(18)
Esistono differenti approcci alla probabilità: soggettivista;
dei giochi d’azzardo; matematico; della frequenza relativa;
bayesiano. Nella teoria bayesiana i parametri incogniti sono
variabili aleatorie e si tiene conto della soggettività (prior) in
modo tale da rendere note le credenze dello statistico. De
Finetti “ha contestato questa distinzione dal punto di vista
matematico, mostrando come l’interpretazione frequentista
non è che un caso particolare di quella soggettivista”; così
S. Morini, op. cit., pag. 29.
(19)
A. Ludovico, Dalla fisica alla filosofia. La lettura epistemologica, Roma, 2011, pag. 29.
(20)
Parlando di gradi di fiducia e di stati d’animo per combinare le proprie scelte secondo le regole del calcolo delle
probabilità, per De Finetti il cabalista dice “che chiunque attribuisca valori diversi alle probabilità dei diversi numeri (del
lotto) manca di buon senso. Io sono pienamente d’accordo,
ma non pretendo che questo mio stato d’animo, per quanto
profondamente radicato al mio istinto e per quanto universalmente condiviso, abbia alcun significato recondito, alcun
valore positivo”; così M. Mondadori, “Introduzione” al volume
di B. De Finetti, La logica dell’incerto, Milano, 1989, nota
29, pag. XIX.
(21)
M. Mondadori, op. cit., pag. XXII, tanto che nella conclusione (pag. XXIV) l’Autore evidenzia che “Imre Lakatos
scriveva nella sua Metodologia dei programmi di ricerca
scientifica che ‘una scuola di brillanti studiosi (appoggiata da
una società ricca che finanzi pochi esperimenti ben pianificati) potrebbe riuscire a mandare avanti qualsiasi programma
fantastico o, altrimenti, se lo desidera, a rovesciare qualsiasi
pilastro di ‘conoscenza stabilità’ scelto ad arbitrio”.
(22)
O. Di Giovane, Accertamento del nesso causale e leggi
di copertura, in (a cura di M. Chiavario), Nuove tecnologie e
processo penale, Torino, 2006, pag. 193: “quand’anche le
serie causali di per sé prese siano necessitate, i risultati delle
plurime, loro reciproche interferenze non sarebbero comunque
in alcun modo predicibili”.
(23)
Si rinvia alla parte metodologica contenuta nel volume
(a cura di A. Pierobon), “Nuovo manuale di diritto e gestione
dell’ambiente”, cit.
(24)
La categoria della causalità serve a meglio capire (a rendere umana) la vita, poiché l’accadere delle cose (nel mondo,
nella natura, nella vita) è casuale, spesso tragico, generante
ansia, paura, ossia desiderio – se non necessità – del nostro
controllo e dominabilità sul mondo e sulla vita. Ecco che la
causalità, giustificatrice delle nostre analisi, decisioni e comportamenti grazie ad una linearità ricostruita per fasi/tappe,
riconducibile a soggetti, azioni, nessi causali, eventi, ecc. In
tal modo si “umanizzano” il mondo e la natura, rendendo sopportabile la vita nei suoi accadimenti, se non tragedie. Ma la
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
tecnica – vera dominatrice chiamata come strumento, ma che
rischia di diventare un fine – nel suo determinismo si spaccia
(appunto) per necessità, per inevitabilità. Tramite la sperimentalità, grazie alla verificabilità/falsificabilità, i tecnici, gli
scienziati, i tecnocrati smentiscono le teorie (cioè le verità)
erigendo altre verità… Anche se “il sogno è finito” (Husserl)
rimane la fede nell’esistenza della potenza della civiltà della
tecnica: cfr. E. Severino, Capitalismo senza futuro, Milano,
2012, pag. 182 e pag. 198. Per il positivismo e il neopositivismo, come proclamava il Manifesto di Vienna (H. Hahn, O.
Neurath, R. Carnap, La concezione scientifica del mondo. Il
circolo di Vienna, Roma-Bari, 1979, pag. 75), “Nella scienza
non si dà profondità alcuna: ovunque è superficie”, ma “la
verità si nasconde in superficie” (Hofmannsthal), più condivisibilmente: “La fede nella scienza, che già in quanto tale
è un ossimoro, per cogliere in una visione sempre più nitida
le particelle elementari di cui è composto il nostro universo,
compresi noi stessi, ci allontana da uno sguardo sintetico che
per un attimo inchiodi l’essere nella sua essenza” (R. Peregalli, La corazza ricamata. I greci e l’invisibile, Milano, 2010,
pag. 126 e pag. 131) che invece ci è necessario.
(25)
In proposito sia consentito rinviare al nostro scritto
“Occorre meno tecnica e più arte nella raccolta differenziata
(una provocazione)”, pubblicato in cinque parti, nella rivista
Gazzetta degli enti locali, Maggioli, 2013-2014.
(26)
Come lesione generale alla vita; lesione all’integrità fisica;
lesione alla salute pubblica di una collettività diffusa.
(27)
È un metodo utilizzato sovente in economia. Si assume uno scenario e si simula una modifica ad uno dei suoi
elementi lasciando fermi gli altri proprio per vedere gli effetti
sul sistema del cambiamento di quell’elemento. Nell’ambito
penale, si guarda al prevedibile decorso delle cose, tenendo
ferme (a parità) le condizioni. Il punto è – soprattutto nel
campo ambientale – come queste condizioni sono (o non)
concretamente percepite (nel loro significato) dall’agente
sprovvisto delle cognizioni tecniche della norma.
(28)
In buona sintesi: la causalità penale come l’accertamento
rispetto ad un evento che si discute sia stato cagionato (o no)
da un comportamento di un agente ha trovato uno statuto
preciso con la famosa sentenza Cass. pen., ss.uu., 11 settembre 2002, n. 30328. La regola generale è la condicio sine
qua non per la quale si vede se eliminando, mentalmente,
la condotta rimane in piedi l’evento. Le ipotesi causali sono
complesse. Il giudice penale non può ragionare come uno
storico, deve rispondere infatti all’“oltre ogni ragionevole
dubbio”, talché la spiegazione va sussunta entro una legge
scientifica di copertura che nella stragrande maggioranza dei
casi è probabilistica. Per cui, ad es., se l’omessa diagnosi
della scepsi intestinale determina l’ulcerazione e la morte
per l’80% dei casi, i giudici ricorrono al livello di probabilità
statistica sufficiente che varia a seconda dei beni tutelati. Ma
la legge scientifica (probabilistica) non è realistica. Ad es.,
per l’amianto si è detto che esso procura il mesotelioma nel
70% dei casi, quindi come si può con certezza affermarsi,
nel caso concreto, che quest’ultimo rientri sicuramente nel
70% dei casi e non, invece, nel 30%? La legge statistica è
quindi reputata limitata. Oltre al giudizio su base statistica
occorre il giudizio di probabilità logico-razionale (una sorta di
Teoria e pratica professionale
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
test successivo) per escludere, in base al dossier processuale
specifico, l’incertezza. Ad es. Tizio malato di AIDS contamina Caia che dopo sei mesi muore. Il giudice penale prima
procede ad individuare la legge scientifica di copertura (la
probabilità di contrarre l’AIDS per un singolo rapporto è dello
0, 03%) e già qui potrebbe assolvere Tizio. Ma il giudice
formula poi il giudizio di probabilità logico-razionale (ad es.,
riscontra che Caia non aveva, fino ad allora, mai avuto rapporti sessuali…) e quindi assolve Tizio. Altro esempio: Tizio è un
operaio che è stato esposto per 30 anni a rumori in ambiente
lavorativo: contrae una ipoacusia e chiede al titolare un risarcimento per lesioni colpose. Qui le probabilità statistiche sono
dell’80%. In sede processuale l’avvocato difensore riesce però
a spiegare la genetica familiare di Tizio, dimostrando che i
familiari soffrono di ipoacusia e che, addirittura, Tizio aveva
svolto attività di disk jockey per anni durante le vacanze e nei
week-end. In tal modo la spiegazione causale alternativa arresta quanto viene rivendicato da Tizio (e inserito nel dossier
processuale).
(29)
Per una nostra prima (modesta) analisi, sia permesso
segnalare “Quale la ‘ragionevolezza’ delle sanzioni penali?
(Il trasporto di rifiuti pericolosi senza formulario)”, “Gazzetta
enti locali”, 2012 e il successivo “Contro il ‘fondamentalismo giuridico’ e per una ‘ragionevolezza’ delle sanzioni
(altrimenti il nichilismo giuridico)”, “Amministrativamente”,
n. 5-6/2014, leggibile anche in www.lexambiente.it e www.
pierobon.eu con ampi richiami al pensiero del grande penalista Giuseppe Bettiol.
(30)
Nel pericolo astratto si usa l’id quod plerumque accidit
come sorta di attitudine a produrre comportamenti conformi
(causalità adeguata, ex ante che è statistica) standardizzando
il pericolo al prevedibile svolgimento degli avvenimenti reali
secondo una certa “regolarità” o attesa. Il punto è se i destinatari abbiano presente quale sia il comportamento presupposto, appunto, nell’id quod plerumque accidit.
(31)
Che è ragionevole per il pericolo astratto, non tanto in
ambito causale.
(32)
Ad esempio, sulla nocività di talune sostanze e alle valutazioni di tipo normativo,
(33)
Mentre nel caso di pericolo astratto non serve che il
pericolo sia stato concretato, bastando la mera attitudine a
realizzare un pericolo.
(34)
Auspicabilmente secondo ragionevolezza, la quale non
tollera rigidità interpretative o la mera letteralità, e neppure
si piega alla sola lettura dei dati e/o degli elementi tecnicoscientifici. Ma in una “guerra” non si va tanto per il sottile,
pur di raggiungere lo scopo. Qui si dovrebbe parlare dell’anima del professionista (legale, consulente, ecc.) o del professionista delle anime… Insomma si torna alla responsabilità,
all’etica, all’essenza spirituale, alla valorialità. Su questi
temi, seppur con riferimento ai servizi pubblici locali, ma con
considerazioni che riteniamo essere attuali in ogni attività, in
ogni lavoro, si veda A. Pierobon, “Marginalia sui nuovi modelli
di gestione dei servizi pubblici locali”, www.osservatorioagromafie.it, novembre, 2015.
(35)
Riferendosi al pericolo astratto, è stato evidenziato che
“il dato normativo non è mai una struttura autosufficiente;
esso si arricchisce di significato anche attraverso la prassi
89
Professione
giurisprudenziale, la quale, correlando dinamicamente diritto
positivo ed interpretazione del fatto concreto, non solo ‘testa’
la ragionevolezza della scelta legislativa di anticipazione della
soglia penale, ma, in parte, contribuisce a dare ‘ragionevolezza’ alla stessa previsione normativa di pericolo, in una
prospettiva diversa da quella propria del momento della creazione normativa. La ragionevolezza del giudizio di pericolo,
in sede processuale, infatti, si relativizza e si rivolge non più,
come nella prospettiva della produzione della norma, a classi
di comportamenti, ma al comportamento individuale nella sua
dimensione storica, verificando che esso possieda i connotati
offensivi che definiscono la soglia ragionevole di pericolo
dell’illecito. Il riscontro della non offensività, dunque, è una
ragionevole interpretazione della norma incriminatrice nel suo
porsi come norma ‘vivente’”; così L. Siracusa, La tutela penale
dell’ambiente. Bene giuridico e tecniche di incriminazione,
Milano, 2007, pag. 347. L’Autore riporta in nota Capograssi
che ha efficacemente definito l’atto di accertamento e di
conoscenza del giudice come “compenetrazione di vita con
vita”. Condividiamo assolutamente questa perla di saggezza
del grande maestro Capograssi.
(36)
Nei limiti già accennati. La scienza statistica viene introdotta per valutare come verosimile il grado di verificabilità
dell’evento, ovvero se la valutazione e l’accadibilità dell’evento definiscono (o no) il rapporto causale. La condotta umana
deve aver posto in essere almeno una delle condizioni per la
verificazione dell’evento, il quale ultimo dev’essere prevedibile come verosimile secondo la migliore scienza e/o esperienza del momento storico. Quando entrambi questi fattori
coesistono allora si ha il rapporto causale. In tal modo, in
via obiettiva, si trova la definizione del “fattore eccezionale”
(un evento che non è prevedibile come verosimile secondo
la miglior scienza ed esperienza, ma è esclusa la prevedibilità e la verosimiglianza secondo il momento storico) perché
si valuterà, soggettivamente, se c’è un fattore eccezionale,
fornendo lo strumento per l’accertamento. Anche qui serve
una valutazione ex post, accompagnata dal procedimento di
eliminazione mentale.
(37)
“Quello di ‘cercare la regola’ è il primo istinto di chi
conosce, mentre naturalmente per il fatto che sia trovata la
regola niente ancora è ‘conosciuto’ (…). Vogliono la regola,
perché essa toglie al mondo il suo aspetto pauroso. La paura
dell’incalcolabile come istinto segreto della scienza”; così F.
Nietzsche, Frammenti postumi, 1885-1887, fr. 5(10).
(38)
I. Ferrari, Prefazione, A. Giuliani, C. Modonesi, Scienza
della natura e stregoni di passaggio, Milano, 2001, pag. 9.
(39)
L’indagine svolta al livello “più microscopico possibile” (in
quanto sede delle “spiegazioni ultime”), rifuggendo dall’approccio teso ad aggiustare i dati nel cercare una maggiore
ricchezza di regolarità di strutture ordinate, di organizzazione
percepibile: A. Giuliani, C. Modonesi, op. cit., pag. 19.
(40)
Per capire la variabilità di ciò che si sta osservando: cioè
all’indice di dispersione, nella deviazione standard. Vedasi
J.P. Zbilut, A. Giuliani, L’ordine della complessità, Milano,
2009, pagg. 60-61.
(41)
Vedasi la “larghezza quadratica media” in C. Bernardini, S.
Tamburini, La probabilità fa al caso nostro. Le leggi del caso,
Roma, 2014, pag. 30.
90
Teoria e pratica professionale
Professione
(42)
Ma si trascura che l’imperfezione è un continuum; così in
J.P. Zbilut, A. Giuliani, op. cit., pag. 65.
(43)
C. Bernardini, S. Tamburini, op. cit., pag. 108.
(44)
F. Capra, Il punto di svolta. Scienza, società e cultura
emergente, Milano, 1984, op. cit., pag. 159, soprattutto negli USA: “l’industria e il mondo degli affari arruolano schiere
di economisti per preparare analisi dei costi e benefici che
convertano scelte sociali e morali in scelte pseudotecniche e
nascondano perciò conflitti di valori che possono essere risolti
solo politicamente”.
(45)
E. DI Bernardino, Popper e il cammino della scienza, in (a
cura di E. Di Bernardino, R. Lucchetti, V. Schiaffonati), Temi
filosofici dell’ingegneria e della scienza, Santarcangelo di
Romagna (Rimini), 2011, pag. 35.
(46)
A. Ludovico, op. cit., pag. 35.
(47)
La psicologia della Gestalt manifesta la tendenza a percepire le rappresentazioni del pensiero come unità coerenti.
Si parla di “leggi della formalizzazione delle unità fenomeniche”, di legge della somiglianza, della buona forma, della vicinanza, del destino comune, della chiusura; così E. Bonincelli, Come nascono le idee, Roma-Bari, 2008, pag. 71. Persino
la diagnosi omeopatica tende alla Gestalt, definendo un tipo
totale di sintomi che rispecchia la personalità del paziente e
che riflette il modello di vibrazione dello stesso (in pratica lo
squilibrio dell’organismo passa per la personalità del paziente
manifestandosi con sintomi specifici ai quali si rimedia intonatamente con la “legge dei simili”). Sono energie e vibrazioni che vanno messe in risonanza per la guarigione.
(48)
Ad esempio, per quanto riguarda gli ingegneri ambientali, cito dalle dispense del “Corso di impianti di trattamento
sanitario ambientale” dell’amico Prof. Ing. M.F. Andretta, Università di Modena, Dipartimento di Ingegneria “Enzo Ferrari”:
Clean Technology; Eco-Efficiency; Eco-Effectiveness; Triple
Bottom Line; Full Cost Accounting; EMS; Risk Managemnet;
Restorative Technoloy; Balance Scorecard; Environmental
Management; Corporate Social Responsibility; Stakeholder
Prevention (P2); Sustainable Development; Design for Environment (DfE); Green Design; ISO14001; Waste Reduction;
Natural Capitalism; Ecological Footprint; il Social Return Of
Investment (SROI: il rapporto tra il valore dei benefici e il valore degli investimenti); Green Procurement; Green Building;
Valutazione di Impatto Ambientale (VIA).
(49)
S. Veca, Quattro lezioni sull’idea di incompletezza, Napoli,
2009, pagg. 31-32.
(50)
Anzi, va detto che “senza un senso dell’anima non abbiamo il senso della storia”; così J. Hillman, Puer aeternus,
Milano, 2013, pag. 60.
(51)
Per esempio, il comportamento del samaritano che
“salta ogni schema compensativo-retributivo (…) Ma ora è
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
l’amore il problema, non il semplice pathos della ‘misericordia’”, si veda M. Cacciari, Drammatica della prossimità, in
M. Cacciari, E. Bianchi, Ama il prossimo tuo, Bologna, 2011,
pagg. 95-125.
(52)
Concetto per il quale l’intero essere è, in un qualche
modo, contenuto in ciascuna delle sue parti: anche la natura
avrebbe questa proprietà: F. Capra, op. cit., pagg. 38 e 251.
(53)
“Gli ecosistemi sono sistemi auto-organizzantisi e autoregolantisi in cui particolari popolazioni di organismi sono
soggette a fluttuazioni periodiche. A causa della natura non
lineare dei flussi e delle interconnessioni all’interno di un
ecosistema, ogni disturbo grave non si limiterà a un effetto
singolo ma è probabile si diffonda nell’intero sistema, e potrebbe essere addirittura amplificato dai suoi meccanismi di
retroazione interni”; F. Capra, op. cit., pag. 232.
(54)
La differenza tra una macchina e un organismo è che
le prime vengono costruite, i secondi crescono: “Questa
differenza fondamentale significa che la comprensione degli
organismi deve orientarsi sui processi (...). Le macchine funzionano secondo catene lineari di causa ed effetti, e quando
si guastano è possibile identificare una singola causa del
guasto. Per contrasto, il funzionamento di organismi è guidato da modelli ciclici di flusso di informazione noti come
anelli di retroazione (feedbacks loops)”; F. Capra, op. cit.,
pagg. 223-224: “Per esempio, il componente A può influire
sul componente B; B può influire su C; e C può influire a
sua volta “all’indietro’’ su A e chiudere in tal modo l’anello.
Quando un tale sistema smette di funzionare l’interruzione è
causata di solito da fattori multipli che possono amplificarsi
reciprocamente per mezzo di anelli di retroazione indipendenti. Quale di questi fattori sia stato la causa iniziale del
guasto è spesso irrilevante”.
(55)
Nell’universo, come in natura, nel cervello e nelle comunicazioni ci sono vibrazioni, sincronie, risonanze e ritmi:
F. Capra, op. cit., 1984, pag. 251. Il che si ritrova, paradossalmente, ma significativamente, anche nella mistica e nelle
sue tradizioni (es. taoismo, il concetto di Karma, ecc.), come
pure nel cristianesimo (es. P. Teilhard De Chardin) e nel pensiero epistemologico (es. in G. Bachelard).
(56)
“Sotto e dietro l’oscuro e ingarbugliato disegno degli
eventi stanno le esperienze (...) l’ambivalenza è la reazione
adeguata della psiche integra” alle “verità integrali. L’eliminazione dell’ambivalenza (…) elimina l’occhio con il quale possiamo percepire il paradosso (…) dentro la connuctio intesa
come tensione tra gli opposti”; così J. Hillman, Puer aeternus,
cit., pag. 59 e pagg. 78-79.
(57)
“Il naso del senso comune animale: una risposta estetica
al mondo”; insomma, l’Anima mundi: J. Hillman, Sul mio scrivere, Roma, 2015, pag. 82 ss.
L’approfondimento
91
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Il ruolo dell’ufficio tecnico nei progetti per la tutela
e la valorizzazione del territorio
uudi Antonella Mafrica
Esperta in edilizia, urbanistica e diritto degli enti locali
La norma
Una delle novità più interessanti introdotte dal recente decreto Sblocca Italia (1) è la possibilità per i comuni di consentire ai cittadini di partecipare ad interventi di tutela e valorizzazione del territorio: la norma
di riferimento è l’art. 24, rubricato Misure di agevolazione della partecipazione delle comunità locali in
materia di tutela e valorizzazione del territorio, che riportiamo integralmente nel riquadro a fianco.
Trattandosi di interventi che riguardano il territorio,
la norma interessa particolarmente l’ufficio tecnico
che, come vedremo nel prosieguo della nostra breve trattazione, è chiamato a svolgere diversi adempi-
I comuni possono definire con apposita delibera i criteri e le
condizioni per la realizzazione di interventi su progetti presentati da cittadini singoli o associati, purché individuati in
relazione al territorio da riqualificare.
Gli interventi possono riguardare la pulizia, la manutenzione, l’abbellimento di aree verdi, piazze, strade ovvero interventi di decoro urbano, di recupero e riuso, con finalità di
interesse generale, di aree e beni immobili inutilizzati, e in
genere la valorizzazione di una limitata zona del territorio
urbano o extraurbano.
In relazione alla tipologia dei predetti interventi, i comuni
possono deliberare riduzioni o esenzioni di tributi inerenti al tipo di attività posta in essere. L’esenzione è concessa per un periodo limitato e definito, per specifici tributi e
per attività individuate dai comuni, in ragione dell’esercizio
sussidiario dell’attività posta in essere.
Tali riduzioni sono concesse prioritariamente a comunità di
cittadini costituite in forme associative stabili e giuridicamente riconosciute.
92
L’approfondimento
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
menti (ovviamente, potrebbe essere opportuno coinvolgere, con finalità consultiva e di condivisione, anche l’ufficio tributi, l’ufficio lavori pubblici e l’ufficio
patrimonio).
Per questo motivo riteniamo opportuno formulare alcune osservazioni che possono essere di ausilio nell’attuazione concreta della norma (2) e del conseguente regolamento (che rientra nelle competenze
del consiglio comunale (3)).
Finalità della norma
È evidente che la norma mira a favorire la partecipazione attiva della cittadinanza alla tutela e alla valorizzazione del territorio comunale prevedendo al contempo, quale incentivo, la possibilità di ottenere riduzioni e/o esenzioni per i partecipanti in relazione
ai tributi locali (4) inerenti all’attività posta in essere.
Due sono, perciò, i piani di operatività: da una parte i progetti, dall’altra le agevolazioni tributarie. Sebbene nella prassi le agevolazioni rivestano lo scopo
di incentivare la partecipazione dei cittadini, è bene precisare che i progetti possono esistere indipendentemente dalle suddette agevolazioni, mentre queste ultime non possono riconoscersi se non inerenti ai progetti.
Prime applicazioni
Numerosi comuni hanno già provveduto a dare concreta attuazione alla novità, muovendosi su due diversi livelli, attraverso l’adozione di:
- un regolamento in materia di cittadinanza attiva (5),
finalizzato a disciplinare le ipotesi di intervento dei cittadini per finalità di interesse collettivo,
per quanto riguarda sia la tutela e valorizzazione
del territorio, sia altre attività di utilità generale in
ambito socio-assistenziale, educativo, culturale, di
protezione civile (6);
- un regolamento in materia di c.d. baratto amministrativo (7), per disciplinare la possibilità di pagare
i tributi locali attraverso prestazioni lavorative a favore della collettività, solitamente (ma non esclusivamente) in ambito ecologico-ambientale.
Gli interventi ammissibili
La norma circoscrive l’oggetto delle attività ammissibili in quattro macroaree:
- interventi di manutenzione: pulizia, manutenzione
ed abbellimento di aree verdi, piazze, strade (si
pensi, ad esempio, alla ripulitura del parco citta-
dino, di marciapiedi, di aiuole e del cimitero comunale, alla manutenzione di muri a secco, alla
spalatura della neve, alla potatura di piante e siepi, alla manutenzione di vasche e fontane presenti nella villa comunale, alla sistemazione di mulattiere e sentieri, ai piccoli lavori di manutenzione di
edifici comunali);
- interventi a tutela del decoro urbano: ossia, interventi diretti a raggiungere un’ottimale qualificazione
estetica e funzionale dell’habitat cittadino (si pensi, ad esempio, all’eliminazione di disegni e manifesti non autorizzati dalle mura degli edifici comunali
e alla posa di nuove panchine e cestini per i rifiuti);
- interventi di gestione: recupero e riuso, con finalità di interesse generale, di aree e beni immobili
inutilizzati (si pensi, ad esempio, al recupero di un
immobile da adibire a sala convegni o a centro di
aggregazione sociale o per l’esposizione di mostre
artistiche);
- interventi di valorizzazione: con interventi su una limitata zona del territorio urbano o extraurbano (si
pensi, ad esempio, ad interventi per ripristinare un
sentiero di montagna di valore storico o percorsi naturalistici, con installazione di segnaletica e parapetti, manutenzione periodica e visite guidate per i visitatori; oppure alla posa di cartelloni con informazioni
turistiche nelle prossimità dei luoghi più interessanti
o, ancora, alla pulizia di un sito archeologico per migliorarne la fruizione da parte dei visitatori).
Gli interventi devono riguardare beni demaniali e patrimoniali comunali, beni collettivi gestiti dal comune
o aree private assoggettate all’uso pubblico.
I soggetti
I soggetti potenzialmente interessati sono tutti i cittadini maggiorenni, dotati di idoneità psico-fisica e residenti nel comune, sia singolarmente sia raggruppati in forme associative aventi sede legale nel comune;
per quanto riguarda queste ultime, la norma agevola
le associazioni stabili e riconosciute, dando loro priorità per le riduzioni sui tributi, ma non esclude le associazioni che non hanno tali caratteristiche.
Stante l’assenza di divieto contenuto nella norma,
non vi sono motivi per escludere dalla presentazione
dei progetti le persone giuridiche diverse dalle associazioni aventi sede nel comune (8).
Ai fini della presentazione dei progetti di tutela e valorizzazione non devono rilevare gli aspetti reddituali dei proponenti che, al contrario, sono utilizzati dai
L’approfondimento
93
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
comuni nel regolamento sul baratto amministrativo
per agevolare i cittadini con redditi medio-bassi o che
versano in stato di difficoltà (9).
Il ruolo dell’ufficio tecnico nella fase precedente la
presentazione dei progetti
Prima ancora della presentazione dei progetti l’ufficio
tecnico potrà svolgere un ruolo importante sotto l’aspetto di informazione ai cittadini interessati circa le
possibilità previste dai regolamenti adottati; inoltre,
sarà fondamentale anche la ricognizione delle aree e
degli immobili che potrebbero essere oggetto dei progetti di intervento, con redazione di schede sulle relative condizioni e stato (si pensi, in particolare, alle ipotesi di immobili comunali inutilizzati per i quali
gli interessati potranno presentare un progetto di recupero o riuso con finalità culturali, sociali, educative, formative, ricreative).
La proposta
Secondo il tenore della norma, gli interventi devono essere proposti dagli interessati: la proposta potrà essere spontanea o conseguenza di un invito adeguatamente pubblicizzato da parte del comune, rivolto alla generalità della cittadinanza. Le proposte dovranno essere presentate entro i termini previsti dal regolamento
e secondo le relative modalità che dovranno favorire al
massimo la partecipazione degli interessati.
Il ruolo dell’ufficio tecnico nella fase di valutazione
della proposta
La valutazione, secondo i tempi previsti dal regolamento, dovrà essere effettuata dall’ufficio tecnico alla luce dei criteri che il regolamento dovrà prevedere
e che, a nostro avviso, devono così individuarsi:
- fattibilità tecnica del progetto;
- rispetto, ove previsto dal tipo di intervento, delle normative in materia, con particolare riguardo a
quelle in materia edilizia, urbanistica, ambientale
e di sicurezza del lavoro;
- efficacia, ossia il progetto proposto deve essere
idoneo a raggiungere lo scopo previsto;
- efficienza, ossia il progetto deve prevedere il miglior rapporto possibile fra risorse impiegate ed
obiettivi;
- rispetto della finalità di tutela e valorizzazione del
territorio (10).
Di conseguenza, dovranno essere preferiti quei progetti maggiormente efficaci rispetto allo scopo e che,
anche alla luce del contenuto, offrano le migliori condizioni di realizzabilità (per tempistica programmata
e strumenti utilizzati) e di soddisfacimento dell’interesse pubblico.
L’ufficio tecnico dovrà anche valutare la corrispondenza dei progetti a quelli che sono i requisiti previsti dalla norma e dal regolamento, in tema di soggetti proponenti e di area di intervento.
Nell’ambito di un corretto rapporto tra la p.a. ed i cittadini, è opportuno prevedere la possibilità di integrazioni e precisazioni da parte dei proponenti nel caso
di proposte ritenute incomplete o dal contenuto non
del tutto chiaro. Tutte le valutazioni dovranno essere
redatte per iscritto e comunicate all’organo che dovrà decidere.
Chi decide quali progetti autorizzare?
Il regolamento dovrà prevedere anche l’organo, dopo
le valutazioni operate dall’ufficio tecnico, se assentire o meno l’intervento presentato: dall’esame dei regolamenti già adottati solitamente tale compito viene
riservato alla Giunta.
L’accordo
La proposta positivamente valutata ed autorizzata dovrà essere oggetto di apposito accordo scritto contenente la regolamentazione concreta dell’intervento,
opportunamente dettagliata secondo quanto previsto
dal regolamento, avendo riguardo principalmente a:
-obiettivi;
- durata ed ipotesi di sospensione e conclusione anticipata;
- modalità di esecuzione;
- ruoli ed impegni dei soggetti coinvolti;
- requisiti e limiti dell’intervento;
- coperture assicurative (11);
- eventuale presenza di garanzie;
- responsabilità delle parti;
- forme di pubblicità;
- attività di verifica;
- rendicontazione finale;
- compartecipazione dell’ente alle attività di intervento (12);
- agevolazioni tributarie conseguenti.
Il ruolo dell’ufficio tecnico nella fase di esecuzione
dei progetti assentiti
L’ufficio tecnico sarà il riferimento per i cittadini e le associazioni coinvolte nella realizzazione dei progetti as-
94
L’approfondimento
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
sentiti durante la fase dell’esecuzione, sia per quanto
attiene alle modalità di esecuzione sia per quanto concerne le informazioni sui rischi connessi all’attività e
sulle corrette modalità di esecuzione; inoltre, sarà tenuto ad effettuare i controlli sulla realizzazione dei progetti
assentiti e sul loro grado di avanzamento e ad affrontare
eventuali problematiche interpretative circa l’accordo.
Eventuali difformità riscontrate in detta fase dovranno essere segnalate dall’ufficio tecnico all’organo che
ha autorizzato i progetti, ossia la giunta, per l’adozione di eventuali provvedimenti ritenuti necessari o semplicemente opportuni secondo le previsioni
dell’accordo e del regolamento (ad esempio, la decadenza del progetto).
Il ruolo dell’ufficio tecnico nella fase successiva
alla realizzazione dei progetti assentiti
Dopo l’esecuzione dei progetti, l’ufficio tecnico provvederà a certificare l’effettiva realizzazione di quan-
to previsto ai fini delle agevolazioni tributarie, nonché a rendicontare periodicamente alla giunta (ed anche al consiglio, se previsto dal regolamento) e archiviare i dati, per finalità statistiche e di consultazione
storica; potrà essere coinvolto anche per dare opportuna pubblicità ai cittadini circa i progetti realizzati
ed il loro esito.
Il caso di progetti non di pertinenza dell’ufficio tecnico
In genere i regolamenti già adottati prevedono la possibilità di iniziative e progetti che, almeno a prima vista, possono risultare non direttamente connessi alla tutela e valorizzazione del territorio: si pensi, ad
esempio, all’assistenza alla scolaresca (13), presumibilmente nelle fasi di entrata ed uscita dagli istituti
scolastici, allo scopo di regolare il traffico, o all’assistenza agli anziani per la consegna a domicilio di pasti o medicine o, ancora, al trasporto degli infermi e
all’apertura e chiusura del locale museo (14). In tali
L’approfondimento
95
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
ipotesi, i compiti ricadranno su altri uffici competenti
e l’intervento dell’ufficio tecnico dovrebbe eventualmente essere previsto solo in termini consultivi, se ritenuto opportuno.
Cenni su aspetti ulteriori non di stretta pertinenza
dell’ufficio tecnico
L’art. 24 del decreto Sblocca Italia ha anche una valenza in termini tributari e finanziari: riteniamo opportuno, sebbene argomenti non di stretta pertinenza
dell’ufficio tecnico, soffermarci brevemente su alcuni aspetti peculiari.
Premesso che sembra corretto nutrire dubbi circa la
legittimità di agevolazioni riferite a tributi pregressi
data l’indisponibilità dell’obbligazione tributaria (15)
(sebbene in molti regolamenti si consentano espressamente la riduzione o l’esenzione per tributi scaduti e non ancora regolarizzati), i tributi locali oggetto
dell’esenzione o della riduzione devono essere inerenti all’attività posta in essere: di conseguenza, deve esistere un collegamento ragionevole tra il progetto presentato ed i tributi per i quali si chiede il beneficio (16). Probabilmente l’inerenza è più facilmente dimostrabile con riferimento alla TOSAP, al COSAP
e anche all’imposta sulla pubblicità, mentre qualche
dubbio può sorgere per quanto riguarda la TARI: infatti, poiché il gettito di quest’ultima deve coprire integralmente il costo del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti urbani ed assimilati, ogni relativa agevolazione andrebbe eterofinanziata (per evitare che vi sia un maggior carico degli altri contribuenti, con probabile violazione del principio del “chi inquina paga”), senza dimenticare che potrebbero porsi
delle problematiche concrete circa l’esecuzione degli
appalti di raccolta dei rifiuti in essere, visto che l’attività svolta dai cittadini andrebbe in concreto a variare il sinallagma contrattuale, favorendo il soggetto
economico che ha ottenuto l’appalto relativo. In ogni
caso, secondo l’IFEL (17), sia la TARI che la TASI possono essere oggetto delle agevolazioni; con riferimento all’IMU, l’agevolazione potrebbe essere concessa
nel caso di intervento di recupero e riqualificazione
di un immobile.
In ogni caso, sarà necessaria una prudente valutazione ad hoc, dovendosi escludere la possibilità di agevolazioni tributarie dinanzi ad interventi totalmente
scollegati rispetto al tributo, e le agevolazioni devono
rispettare i punti indicati nella norma:
- adozione con delibera del consiglio comunale;
- relazione alla tipologia degli interventi individuati
dalla norma;
- inerenza al tipo di attività posta in essere;
- concessione per un periodo limitato e definito, per
specifici tributi e per attività individuate dai comuni, in ragione dell’esercizio sussidiario dell’attività
posta in essere;
- priorità a comunità di cittadini, costituite in forme
associative stabili e giuridicamente riconosciute.
Nel caso di progetti presentati da associazioni, l’agevolazione tributaria deve riguardare l’associazione medesima ed i tributi da questa dovuti e non i
singoli associati; questi ultimi potrebbero godere solo per l’eventuale rimanenza (18) e a condizione che
siano iscritti all’associazione entro il termine di presentazione dei progetti stessi ed attivamente impegnati. Ovviamente, l’associazione dovrà comunicare
al comune l’elenco dei propri associati che intendono godere dell’agevolazione per l’eventuale differenza e che effettivamente partecipano all’esecuzione
dell’intervento.
Aspetto tutt’altro che secondario è la quantificazione dell’attività svolta nell’intervento ai fini della riduzione o esenzione del tributo: detto altrimenti, quanto “vale” un’ora di attività rispetto alla somma del tributo da pagare? Nei regolamenti già adottati è stato
solitamente indicato un valore di euro 7,50 (la stessa somma utilizzata per i voucher, ossia i buoni lavoro per le prestazioni occasionali) (19).
La norma prevede che l’esenzione (ma non la riduzione) tributaria “è concessa per un periodo limitato e definito, per specifici tributi e per attività individuate dai comuni, in ragione dell’esercizio sussidiario dell’attività posta in essere”: secondo l’IFEL, il riferimento alla sussidiarietà “va inteso nel senso che
il comune può deliberare le agevolazioni in commento
con riferimento ad attività riguardanti settori che sostituiscono o integrano l’intervento del comune stesso. Detto altrimenti, l’intervento dei cittadini – singoli
e associati – deve essere sostitutivo o chiaramente integrativo rispetto all’erogazione di servizi normalmente resi dal comune” (20).
Infine, ma non per importanza, è necessario valutare l’impatto finanziario dell’approvazione dei progetti in termini di minori introiti tributari, quale diretta
conseguenza delle riduzioni e delle esenzioni: con-
96
L’approfondimento
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
seguentemente, il comune dovrà prevedere un fondo
annuo compensativo ad hoc. Per quanto ovvio, l’importo delle agevolazioni non potrà essere superiore a
detto fondo e, quindi, rappresenterà anche il limite di
autorizzazione dei progetti autorizzati.
Note
D.l. 12 settembre 2014 n. 133, convertito con la legge n.
164/2014.
(2)
In materia ricordiamo che si sono espressi il Ministero
dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, Comitato
per lo sviluppo del verde pubblico, con la deliberazione n.
5/2015, e l’IFEL, con due note di approfondimento del 16
ottobre 2015 e del 22 ottobre 2015.
(3)
Ex art. 42, comma 1, lett. a) del TUEL (decreto legislativo
n. 267/2000) e, per l’aspetto delle agevolazioni tributarie, ex
art. 52 del decreto legislativo n. 446/1997.
(4)
Secondo l’IFEL (nota del 22 ottobre 2015), “L’ambito di
applicazione dell’art. 24 si riferisce esplicitamente al campo dei
tributi comunali. Va osservato però che istituti analoghi possono
comunque essere attivati con riferimento alle entrate patrimoniali (non tributarie), in relazione alle quali l’ente locale può ancor
più flessibilmente disporre modalità alternative di adempimento
anche sotto il profilo dei pagamenti”. Nella prassi, in alcuni
regolamenti è stata prevista l’agevolazione anche con riferimento
ai contributi per “inquilini morosi non colpevoli”.
(5)
Ad esempio: Porto Mantovano (MN), Massarosa (LU), Savignone (GE), Dignano (UD), Bagno di Romagna (FC).
(6)
A titolo di esempio, il Regolamento per la cittadinanza attiva del Comune di Bagno di Romagna (FC) prevede le seguenti
aree:
a) socialità, integrazione, convivenza e assistenza (compreso il
trasporto socio-assistenziale);
b) educativa e della formazione;
c) culturale e di tutela dei beni culturali;
d) aggregazione ricreativa e/o sportiva;
e) tutela e valorizzazione del patrimonio ambientale, naturale,
animale e verde urbano;
f) valorizzazione, anche culturale, dei centri storici, dei borghi
periferici e del territorio rurale.
Ed ancora, il Regolamento del Comune di Porto Mantovano
(MN) prevede i seguenti settori:
a) socio-assistenziale;
b) educativo e della formazione;
c) culturale e di tutela dei beni culturali;
d) tutela e promozione dei diritti;
e) ricreativo e/o sportivo;
f) protezione civile;
g) difesa e valorizzazione del patrimonio ambientale, naturale
e animale;
h) trasporto degli infermi;
i) trasporto ed assistenza agli anziani e alle persone diversamente abili;
j) ogni altra attività di interesse generale prevista dalla Costituzione Italiana.
(1)
(7)
Ad esempio: Invorio (NO), Visso (MC), Leggiuno (VA),
Roscigno (SA), San Giorgio (PU), Porlezza (CO), Roccastrada (GR), Nembro (BG), Polino (TR), Monteleone di Spoleto
(PG), Palma di Montechiaro (AG), Mezzojuso (PA), Castiglion
Fibocchi (AR), Mongiana (VV), Avola (SR), Merone (CO),
Ventimiglia (IM), Rocca Imperiale (CS), Naso (ME), Barzana (BG).
(8)
Si segnala, quale ipotesi concreta, che il Comune di Castelvetrano (TP) ha accordato ad una srl di provvedere alla manutenzione e all’abbellimento di un’area comunale confinante
con la sede della società tramite piantumazione di alberi e
fiori e posa di panchine e cestini portarifiuti, riconoscendo
un’esenzione di imposta per la posa di un’insegna pubblicitaria in detta area.
Il regolamento del Comune di Rocca Imperiale (CS) espressamente prevede tra i soggetti i titolari di attività commerciali.
(9)
Per ovvi motivi di opportunità, numerosi regolamenti
adottati prevedono l’esclusione dei cittadini che hanno subito
condanne penali in via definitiva.
(10)
Aspetto non secondario riguarda la possibilità che dai
progetti derivi un lucro a favore dei presentatori: si pensi, ad
esempio, ad un progetto per il recupero di un immobile nel
quale sarà presente un’attività commerciale. A nostro avviso,
la finalità di interesse generale dell’intervento non può conciliarsi con fini di lucro da parte dei presentatori, a meno che
detto lucro sia marginale e in ottica di auto-finanziamento del
progetto medesimo.
(11)
Su tale punto i regolamenti già adottati prevedono che i
cittadini che svolgono singolarmente le attività previste nei
progetti siano assicurati a cura del comune per la responsabilità civile verso terzi e per infortuni connessi a dette attività;
nel caso di associazioni, invece, la copertura è a carico delle
stesse; per quanto ovvio, tutto ciò che non è coperto dall’assicurazione rimane a carico del cittadino.
(12)
Nei regolamenti già adottati si prevede che il comune
possa fornire in comodato d’uso gli strumenti necessari allo
svolgimento delle attività; per quanto ovvio, nulla vieta che
nell’accordo si consenta l’uso di strumenti di proprietà del
singolo cittadino o dell’associazione.
(13)
Regolamento del Comune di Palma di Montechiaro (AG).
(14)
Regolamento del Comune di San Giorgio di Pesaro (PU).
(15)
Cfr. Corte dei conti, sez. reg. Lazio, deliberazione n.
162 del 18 settembre 2015, nella quale i giudici contabili
hanno ricordato che l’obbligo tributario è per sua “natura
indisponibile, in virtù di espressa riserva di legge ex art.
23 della Costituzione, oltre che con riferimento ai principi
di capacità contributiva e di imparzialità (art. 53 e art. 97
Cost.)”. Le uniche deroghe, si ricorda in delibera, riguardano i tributi statali (art. 28-bis d.P.R. 602/1973, d.lgs.
n. 46 del 1999) e, per quanto concerne i comuni, il solo
caso previsto per i tributi locali dall’art. 16 del Testo Unico
Edilizia (d.P.R. n. 380/2001), “riguardante la realizzazione
di opere di urbanizzazione a scomputo del contributo di
costruzione, sono stabilite con apposite disposizioni di
legge, non estensibili analogicamente a situazioni non
contemplate”.
Inoltre, il Collegio ha rilevato anche il pericolo di ripercussioni
specifiche sotto il profilo tecnico-contabile anche perché il
L’approfondimento
97
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
ricevimento di un bene o di una prestazione in luogo della
risorsa finanziaria incide “sugli equilibri e sui risultati di
bilancio, a causa della rinuncia, da parte dell’ente creditore,
a un introito di parte corrente, nonché di tipo finanziario,
conseguenti alla rinuncia alla riscossione di somme liquide,
gravante sui meccanismi di cassa”, senza dimenticare che
“l’accettazione di una prestazione in luogo dell’adempimento originario avrebbe come conseguenza la cancellazione di
residui attivi (entrate accertate e non riscosse), con inevitabili
ricadute sul risultato di amministrazione”.
Secondo l’IFEL (nota del 22 ottobre 2015), “con riferimento
alla possibilità di prevedere riduzioni od esenzioni relative a debiti pregressi del contribuente, appare ammissibile
estendere il riferimento al “periodo limitato e definito” delle
agevolazioni, al fine di comprendere la compensazione di
debiti tributari pregressi attraverso gli interventi previsti
dalla norma, con particolare riguardo a situazioni di disagio
economico-sociale. Tale estensione terrà comunque fermi i
criteri di determinatezza e controllabilità dei benefici concessi
a fronte dell’intervento attivato”.
(16)
Secondo l’IFEL (nota del 22 ottobre 2015), “In definitiva,
il concetto di “inerenza” del tributo per cui si prevede l’agevolazione all’attività svolta dai cittadini (singoli o associati)
dovrà essere valutato attentamente in sede di predisposizione
della delibera di agevolazione ed ispirato a criteri di ragionevolezza e corrispondenza tra beneficio reso ed agevolazione
concessa.
Non si profilano pertanto, in quest’ottica, particolari limitazioni ai tributi per i quali potranno essere previste agevolazioni,
purché siano adeguatamente giustificate e legate ai presupposti impositivi propri di ciascun tributo”.
(17)
Nota del 22 ottobre 2015.
(18)
Secondo l’IFEL in caso di “incapienza”, cioè di scostamento negativo tra valorizzazione dell’attività di pubblico
interesse posta in essere e agevolazione attribuibile al
soggetto associativo, il beneficio potrà estendersi ai soggetti
componenti l’associazione ed anche per tributi diversi rispetto
a quelli dell’associazione alla quale partecipano.
(19)
Il Regolamento sul baratto amministrativo del Comune di
Ventimiglia (IM) e quello di Rocca Imperiale (CS) hanno ritenuto opportuna la somma di 10 euro per ogni ora di attività.
Secondo l’IFEL (nota del 22 ottobre 2015), in relazione al
quantum dell’agevolazione disposta dal comune per la “remunerazione” delle attività elencate dall’art. 24, “in assenza di
criteri oggettivi di corrispondenza economica univoci sul territorio
nazionale, si ritiene opportuno e necessario giustificare la scelta
compiuta con elementi ispirati a responsabilità e ragionevolezza
nella quantificazione del trattamento agevolativo. La necessità
di quantificare a priori le agevolazioni a fronte di determinate attività trova poi un ulteriore elemento rafforzativo nel rendere più
agevole il controllo da parte del comune. È in proposito opportuno sottolineare che il riconoscimento di qualsiasi agevolazione
non deve essere solo legittimo ma anche controllabile”.
(20)
Nota del 22 ottobre 2015.
98
In breve - Rassegna di legislazione
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
a cura di Alessandra Mineo
Avvocato in Roma – Edilizia, Urbanistica e Paesaggio
NORMATIVA NAZIONALE
Decreto legge 25 novembre 2015, n. 185 recante
“Misure urgenti per interventi nel territorio”, in G.U.
25 novembre 2015, n. 275.
Decreto Ministero dell’Interno 28 ottobre 2015 recante “Ulteriore differimento dal 31 ottobre al 31
dicembre 2015 del termine per la presentazione
del Documento unico di programmazione e differimento del termine per la deliberazione del bilancio di previsione 2016 delle città metropolitane,
dei comuni, delle province e dei liberi consorzi comunali della Regione siciliana”, in G.U. 31 ottobre
2015, n. 254.
Decreto Ministero dell’interno 23 ottobre 2015 recante “Assegnazione dei conguagli del Fondo di solidarietà comunale 2014 per alcuni comuni delle regioni a statuto ordinario e delle Regioni Sicilia e Sardegna a seguito di ulteriori verifiche dei gettiti IMU e
TASI”, in G.U. 1° novembre 2015, n. 255.
Decreto Ministero dell’interno 22 ottobre 2015 recante “Attribuzione ai comuni del contributo di 530
milioni di euro in relazione ai gettiti standard ed effettivi dell’IMU e della TASI e della verifica del gettito
per l’anno 2014, ai sensi dell’articolo 8, comma 10,
del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78”, in G.U.
28 ottobre 2015, n. 251.
Decreto Ministero dell’interno 22 ottobre 2015 recante “Attribuzione ai comuni di variazioni compensative di risorse derivanti dalle modifiche apportate al
regime di esenzione IMU dei terreni agricoli, per l’anno 2014”, in “Attribuzione ai comuni del contributo
di 530 milioni di euro in relazione ai gettiti standard
ed effettivi dell’IMU e della TASI e della verifica del
gettito per l’anno 2014, ai sensi dell’articolo 8, comma 10, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78”, in
G.U. 28 ottobre 2015, n. 251.
Ordinanza del Capo del Dipartimento della Protezione Civile 26 ottobre 2015, n. 293 recante “Attuazione dell’articolo 11 del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 giugno 2009, n. 77”, in G.U. 4 novembre 2015, n. 257.
Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 15
ottobre 2015 recante “Interventi per la riqualificazione sociale e culturale delle aree urbane degradate”,
in G.U. 26 ottobre 2015, n. 249.
Legge 7 ottobre 2015, n. 167 recante “Delega al Governo per la riforma del codice della nautica da diporto”, in G.U. 21 ottobre 2015, n. 245.
NORMATIVA REGIONALE
•Abruzzo
Legge 3 novembre 2015, n. 36 recante “Disposizioni in materia di acque e di autorizzazione provvisoria degli scarichi relativi ad impianti di depurazione
delle acque reflue urbane in attuazione dell’art. 124,
comma 6, del decreto legislativo 152/2006 e modifica alla l.r. 5/2015”, in B.U.R. 6 novembre 2015, n.
121, speciale.
Legge 30 ottobre 2015, n. 33 recante “Modifica alla l.r. 3 marzo 2010, n. 7 (Disposizioni regionali in
materia di espropriazione per pubblica utilità)”, in
B.U.R. 6 novembre 2015, n. 121, speciale.
Legge 20 ottobre 2015, n. 32 recante “Disposizioni per il riordino delle funzioni amministrative delle province in attuazione della legge n. 56/2014”, in
B.U.R. 28 ottobre 2015, n. 40.
Legge 14 ottobre 2015, n. 29 recante “Provvedimenti urgenti per la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema della costa abruzzese”, in G.U. 14 ottobre 2015,
n. 105, speciale.
Legge 8 ottobre 2015, n. 28 recante “Disposizioni
per il settore primario e in materia di difesa del suolo”, in G.U. 14 ottobre 2015, n. 105, speciale.
•Basilicata
Legge 7 novembre 2015, n. 50 recante “Disposizioni urgenti inerenti misure di salvaguardia ambientale in materia di concessione acqua pubblica
ad uso idroelettrico”, in B.U.R. 8 novembre 2015,
n. 46.
In breve - Rassegna di legislazione
99
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
•Emilia-Romagna
Delibera di Giunta regionale 12 novembre 2015,
n. 1732, recante “Terza direttiva per l’applicazione
dell’art. 2 della legge regionale 29 settembre 2003,
n. 19 recante: “Norme in materia di riduzione dell’inquinamento luminoso e di risparmio energetico””, in
B.U.R. 20 novembre 2015, n. 299.
Ordinanza regionale 4 novembre 2015, n. 48 recante “Programma delle opere pubbliche e dei beni culturali danneggiati dagli eventi sismici del 20 e 29
maggio 2012, Piani annuali 2013-2014 Opere Pubbliche, Beni Culturali ed Edilizia Scolastica-Universi-
tà: Approvazione modifiche ed integrazioni a ottobre
2015”, in B.U.R. 4 novembre 2015, n. 282.
•Puglia
Legge 19 novembre 2015, n. 33 recante “Modifiche
alla legge regionale 30 luglio 2009, n. 14 (Misure
straordinarie e urgenti a sostegno dell’attività edilizia e per il miglioramento della qualità del patrimonio edilizio residenziale) e norme interpretative alla
legge regionale 7 ottobre 2009, n. 20 (Norme per la
pianificazione paesaggistica)”, in B.U.R. 20 novembre 2015, n. 152.
100
In breve - Rassegna di giurisprudenza
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
a cura di Alessandra Mineo
Avvocato in Roma – Edilizia, Urbanistica e Paesaggio
Corte di Cassazione penale, sez. III
4 novembre 2015, n. 46535
Pres. Mannino, Est. Scarcella
1. Edilizia e urbanistica – Frazionamento e predisposizione di un terreno agricolo alla realizzazione di edifici aventi natura e destinazione residenziale – Reato
di lottizzazione abusiva – Configurabilità – Art. 44,
lett. c), d.P.R. n. 380/2001.
2. Edilizia e urbanistica – Lottizzazione abusiva –
Sentenza di proscioglimento per prescrizione del
reato – Confisca del bene lottizzato.
3. Edilizia e urbanistica – Reati edilizi o urbanistici – Sequestro preventivo di manufatto abusivo – Valutazione del giudice degli effetti pregiudizievoli del
reato.
4. Edilizia e urbanistica – Reati edilizi o urbanistici
– Aggravamento del carico urbanistico – Pericolo degli effetti pregiudizievoli del reato – Mutamento della
originaria destinazione d’uso di un edificio.
5. Edilizia e urbanistica – Nozione di “carico urbanistico” – Elemento c.d. primario (abitazioni, uffici, opifici,
negozi) ed elemento secondario (opere pubbliche in
genere, uffici pubblici, strade, fognature, ecc.).
6. Edilizia e urbanistica – Beni culturali ed ambientali
– Diritto processuale penale – Reati edilizi o urbanistici – Opere edilizie eseguite in zona sottoposta a vincolo
– Limiti all’uso e godimento dell’opera abusiva – Sequestro disposto per la violazione dell’art. 44, lett. c),
d.P.R. n. 380/2001 – Requisito del periculum – Confiscabilità ex art. 44, comma 2, d.P.R. n. 380/2001,
artt. 146 e 181 d.lgs. n. 42/2004 – Finalità residenziali vietate dallo strumento urbanistico in zona a vocazione agricola – Uso esclusivamente residenziale di un
manufatto realizzabile solo per finalità agricole.
1. Integrano il reato di lottizzazione abusiva il frazionamento e la predisposizione di un terreno agricolo
alla realizzazione di più edifici aventi natura e destinazione residenziale, in quanto trattasi di attività edificatoria fittiziamente connessa alla coltivazione ed
allo sfruttamento produttivo del fondo ed incompatibile con l’originaria vocazione dell’area.
2. In tema di lottizzazione abusiva, il giudice, anche quando pronuncia sentenza di proscioglimento
per prescrizione del reato, può disporre, sulla base
di adeguata motivazione sull’attribuibilità del fatto
all’imputato, la confisca del bene lottizzato.
3. In tema di reati edilizi o urbanistici, la valutazione che, al fine di disporre il sequestro preventivo di
manufatto abusivo, il giudice di merito ha il dovere di
compiere in ordine al pericolo che la libera disponibilità della cosa pertinente al reato possa agevolare o
protrarre le conseguenze di esso o agevolare la commissione di altri reati va diretta in particolare ad accertare se esista un reale pregiudizio degli interessi attinenti al territorio o una ulteriore lesione del bene giuridico protetto (anche con riferimento ad eventuali interventi di competenza della p.a. in relazione a costruzioni non assistite da concessione edilizia,
ma tuttavia conformi agli strumenti urbanistici) ovvero se la persistente disponibilità del bene costituisca
un elemento neutro sotto il profilo dell’offensività.
4. Il pericolo degli effetti pregiudizievoli del reato,
anche relativamente al carico urbanistico, deve presentare il requisito della concretezza, in ordine alla
sussistenza del quale deve essere fornita dal giudice adeguata motivazione e chiarendo che, a tal fine,
l’abuso va considerato unitariamente. L’aggravamento del carico urbanistico è stato riconosciuto anche
con riferimento alle ipotesi di realizzazione di opere
interne comportanti il mutamento della originaria destinazione d’uso di un edificio.
5. La nozione di “carico urbanistico” deriva dall’osservazione che ogni insediamento umano è costituito
da un elemento c.d. primario (abitazioni, uffici, opifici, negozi) e da uno secondario di servizio (opere pubbliche in genere, uffici pubblici, parchi, strade, fognature, elettrificazione, servizio idrico, condutture di erogazione del gas) che deve essere proporzionato all’insediamento primario ossia al numero degli abitanti insediati ed alle caratteristiche delle attività da costoro
svolte. Quindi, il carico urbanistico è l’effetto che viene prodotto dall’insediamento primario come domanda di strutture ed opere collettive, in dipendenza del
numero delle persone insediate su di un determinato
territorio. Si tratta di un concetto, non definito dalla vigente legislazione, ma che è in concreto preso in considerazione in vari istituti di diritto urbanistico:
a)negli standard urbanistici di cui al d.m 2/4/1968,
n. 1444 che richiedono l’inclusione, nella formazione degli strumenti urbanistici, di dotazioni minime di spazi pubblici per abitante a seconda delle varie zone;
b)nella sottoposizione a concessione e, quindi, a contributo sia di urbanizzazione che sul costo di pro-
In breve - Rassegna di giurisprudenza
101
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
duzione, delle superfici utili degli edifici, in quanto comportino la costituzione di nuovi vani capaci
di produrre nuovo insediamento;
c)nel parallelo esonero da contributo di quelle opere
che non comportano nuovo insediamento, come le
opere di urbanizzazione o le opere soggette ad autorizzazione;
d)nell’esonero da ogni autorizzazione e perciò da
ogni contributo per le opere interne (art. 26 l. n.
47/1985 e art. 4, comma 7 1. 493/1993) che non
comportano la creazione di nuove superficie utili,
ferma restando la destinazione dell’immobile;
e)nell’esonero da sanzioni penali delle opere che non
costituiscono nuovo o diverso carico urbanistico
(art. 10 l. n. 47/1985 e art. 4 l. 493/1993).
6. In materia di reati edilizi o urbanistici, non rileva il
successivo utilizzo dell’immobile ai fini abitativi, laddove si consideri che il sequestro è stato disposto per
la violazione dell’art. 44, lett. c), d.P.R. n. 380/2001
(sotto il duplice profilo della configurabilità dell’illecito lottizzatorio che della totale difformità degli interventi edilizi rispetto al titolo abilitativo, dovendosi qui ribadire che in materia edilizia è ipotizzabile
il sequestro preventivo anche dell’immobile abusivamente costruito e già ultimato, atteso che le esigenze
cautelari ravvisabili sono sia il paventato aumento del
carico urbanistico sia le ulteriori conseguenze dovute
all’uso ed al godimento dell’opera abusiva al di fuori
di ogni controllo prescritto in funzione della tutela degli interessi pubblici coinvolti, come ben descritto dal
tribunale del riesame nel caso di specie).
Quanto, infine, al requisito del periculum, deve, in
particolare, osservarsi come la natura permanente del
reato previsto dall’art. 44, comma 1, lett. c), d.P.R. n.
380/2001 legittimi il sequestro preventivo delle opere edilizie eseguite in zona sottoposta a vincolo anche
nel caso di ultimazione dei lavori, in quanto l’esecuzione di interventi edilizi in zona vincolata ne protrae
nel tempo e ne aggrava le conseguenze, determinando e radicando il danno all’ambiente ed al quadro paesaggistico che il vincolo ambientale mira a salvaguardare, soprattutto in contesti, come quello sub iudice, nei quali l’attività edilizia non si esaurisce in sé,
ma comporta un protrarsi dell’aggravio urbanistico tenuto conto del maggior “consumo del territorio” derivante dall’utilizzo per fini esclusivamente residenziali di un immobile che, per destinazione originaria del
programma di fabbricazione, poteva essere utilizzato
solo per finalità rurali. E non v’è dubbio che l’utilizzo
da parte del proprietario lottizzatore abusivo di un immobile con finalità residenziali vietate dallo strumento urbanistico, in zona a vocazione agricola, determina un incremento del carico urbanistico, concetto
non normativamente definito che ha come presupposto il rilievo che agli insediamenti umani ed primari
(abitazioni, uffici, opifici, negozi, ecc.) sono correlati insediamenti secondari di servizi (gas, luce, strade,
ecc.) che devono essere calibrati sui primi. Le opere
edilizie abusive possono comportare una sproporzione tra il numero degli abitanti, o di coloro che svolgono un’attività sul territorio, e le strutture collettive
originariamente predisposte. Ora l’insediamento abusivamente introdotto nella zona agricola dall’indagato
deve considerarsi primario e, di conseguenza, determina un aggravio, anche se non apparentemente rilevante, del carico urbanistico. Tanto premesso, non
può certamente ritenersi inadeguata né apparente, ai
fini che qui rilevano agli effetti dell’art. 325 c.p.p., la
motivazione sul punto fornita dal tribunale del riesame che, proprio all’esito di una valutazione “in concreto” sull’eventuale ulteriore pregiudizio all’assetto
urbanistico del territorio, discendente dall’uso dell’opera abusiva (nella specie, ad uso esclusivamente residenziale di un manufatto realizzabile solo per finalità agricole), ha ritenuto sussistere il periculum, anche evidenziando la confiscabilità ex art. 44, comma
2, d.P.R. n. 380 del 2001.
Corte di Cassazione penale, sez. III
4 novembre 2015, n. 44471
Pres. Franco, Est. Andronio
Reati ambientali – Attività di gestione di rifiuti non
autorizzata – Raccolta e trasporto di rifiuti in forma
ambulante – Artt. 256, 266 d.lgs. 152/2006.
La condotta sanzionata dal d.lgs. n. 152/2006, art.
256, comma 1, è riferibile a chiunque svolga, in assenza del prescritto titolo abilitativo, un’attività rientrante tra quelle assentibili ai sensi del citato d.lgs.,
artt. 208, 209, 210, 211, 212, 214, 215 e 216,
svolta anche di fatto o in modo secondario o consequenziale all’esercizio di un’attività primaria diversa che richieda, per il suo esercizio, uno dei titoli
abilitativi indicati e che non sia caratterizzata da as-
102
In breve - Rassegna di giurisprudenza
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
soluta occasionalità; la deroga prevista dal d.lgs n.
152/2006, art. 266, comma 5, per l’attività di raccolta e trasporto dei rifiuti prodotti da terzi effettuata in forma ambulante opera qualora ricorra la duplice condizione che il soggetto sia in possesso del titolo abilitativo per l’esercizio di attività commerciale in
forma ambulante ai sensi del d.lgs. 31 marzo 1998,
n. 114, e che si tratti di rifiuti che formano oggetto
del suo commercio.
Consiglio di Stato, sez. VI
Sentenza 24 novembre 2015, n. 5324
Pres.Severini, Est. Giovagnoli
Edilizia e urbanistica – Opere abusive – Ordine di demolizione impartito dal giudice penale in sentenza di
condanna – Esecuzione.
La giurisprudenza penale della Corte di Cassazione
(Cass., ss.uu., 24 luglio 1996, n. 15; sez. III, 12 dicembre 2006; 8 settembre 2010, n. 32952; 21 novembre 2012, n. 3456) ha chiarito che l’ordine di
demolizione delle opere abusive impartito dal giudice penale in sentenza di condanna per violazioni alla normativa urbanistico-edilizia non deve essere eseguito dalla pubblica amministrazione ma, al contrario, la caratterizzazione che tale provvedimento riceve
dalla sede in cui viene adottato conferma la giurisdizione del giudice ordinario riguardo alla pratica esecuzione dello stesso.
La giurisprudenza penale della Corte di Cassazione
ha affermato la natura autonoma dell’ordine di demolizione contenuto nella sentenza penale di condan-
na, rilevando l’assenza di norme specifiche che riconducano all’autorità amministrativa l’esecuzione
dell’ordine di demolizione emesso dal giudice penale
e, dunque, l’assoggettamento della demolizione alla
disciplina dell’esecuzione prevista dal codice di procedura penale.
Ne consegue che, non essendo ipotizzabile che l’esecuzione d’un provvedimento adottato dal giudice venga affidata alla pubblica amministrazione, salvo che
la legge non disponga altrimenti in modo espresso,
l’organo promotore dell’esecuzione, secondo la citata
giurisprudenza, va identificato nel pubblico ministero, con connessa parallela funzione del giudice dell’esecuzione per quanto di specifica competenza.
Deve ancora aggiungersi che l’ordine di demolizione irrogato in sentenza, costituendo una misura amministrativa caratterizzata dalla natura giurisdizionale dell’organo istituzionale al quale ne è appunto attribuita l’applicazione, non passa in giudicato, essendo sempre possibile la sua revoca quando risulti assolutamente incompatibile con atti amministrativi della competente autorità intervenuti anche successivamente. È però compito esclusivo del giudice penale
(anche dell’esecuzione) verificare la sussistenza dei
presupposti per un’eventuale revoca della sanzione.
Nel caso oggetto del presente giudizio, peraltro, tali
conclusioni sono avvalorate dalla circostanza che l’esecuzione in sede penale risulta, peraltro, già in corso.
L’iniziativa assunta dall’amministrazione con l’adozione delle ordinanze impugnate, pertanto, oltre a rappresentare di per sé un’ipotesi di sconfinamento e di indebito esercizio di competenze riservate alla giurisdizione penale, rischia anche di sovrapporsi ed interferire
sull’incidente di esecuzione pendente in sede penale.
Quesiti
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
103
Le domande dei lettori, le risposte degli esperti
a cura di Antonella Mafrica
QQImpianti in zona agricola
È possibile realizzare in zona agricola un impianto da adibire a raccolta di oli esausti vegetali?
Premesso che gli oli esausti vegetali devono considerarsi un rifiuto non pericoloso ma comunque inquinante e sebbene la destinazione agricola di un suolo non debba rispondere necessariamente all’esigenza di promuovere specifiche attività di coltivazione, è
altresì vero che tale assunto interpretativo non vale a
far propendere per l’ammissibilità della realizzazione
e dell’esercizio di un impianto della tipologia prevista nel quesito (in tal senso, cfr. recentemente T.A.R.
Campania, Napoli, sez. II, sentenza n. 4620 del 25
settembre 2015).
Si tratta, infatti, di un’opera che, in ragione dell’uso
cui è preposta, reca necessariamente caratteristiche
tipologiche del tutto inconciliabili con la destinazione agricola, con riferimento sia all’utilizzo concreto del
suolo che alla naturale vocazione dei terreni, stante l’e-
vidente compromissione delle finalità proprie di quella parte del territorio vocata e destinata a fini agricoli. D’altra parte, se si considera che uno degli scopi
per cui non si ammette l’edificazione di tipo residenziale in aree agricole (se non con determinate eccezioni) è quello di evitare la cementificazione del territorio, a maggior ragione non si può consentire la realizzazione di un’opera che, quanto alle sue caratteristiche costruttive e di utilizzazione, introduce un impatto negativo sul territorio ancor più marcato e devastante in ragione vuoi della tipologia edilizia, vuoi dell’attività in esso esercitata. Un tale manufatto può e deve
essere realizzato in aree a ciò dedicate, quelle appunto a destinazione artigianale/industriale e/o produttiva
(zona D), in parti del territorio specificatamente vocate ad ospitare tali tipologie di opere con i connessi usi.
QQCompetenze professionali degli architetti sugli impianti
Gli architetti possono progettare gli impianti comunali di fognatura?
La risposta al quesito è negativa, come ricordato recentemente dal T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, nella sentenza 9 ottobre 2015, n. 2167: infatti, gli impianti comunali di fognatura devono qualificarsi come
opera idraulica che, secondo quanto previsto dal r.d.
n. 2537/1925 (Regolamento per le professioni d’ingegnere e di architetto), rientra nella competenza esclusiva degli ingegneri ai sensi dell’art. 51, il cui testo
prevede che “Sono di spettanza della professione d’ingegnere il progetto, la condotta e la stima dei lavori per
estrarre, trasformare ed utilizzare i materiali direttamente od indirettamente occorrenti per le costruzioni
e per le industrie, dei lavori relativi alle vie ed ai mezzi di trasporto, di deflusso e di comunicazione, alle costruzioni di ogni specie, alle macchine ed agli impianti industriali, nonché in generale alle applicazioni della
fisica, ai rilievi geometrici e alle operazioni di estimo”.
Già in passato la giurisprudenza ha avuto modo di
chiarire che le opere idrauliche sono di competenza
esclusiva degli ingegneri; in tal senso, ad esempio:
- il T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, nella sent.
13 marzo 1989, n. 201, secondo cui è esclusa
la competenza degli architetti per la progettazione
degli acquedotti rurali;
- il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, nella sent. 28 luglio 1992, n. 217,
secondo cui “A norma degli artt. 52 e 54, r.d. 23
ottobre 1925, n. 2537, le opere fognarie e le opere
viarie non rientrano nell’ambito delle competenze
professionali degli architetti, atteso che tali opere
non possono essere ricondotte al novero di quelle
di edilizia civile”;
-il Consiglio di Stato, sez. IV, nella sent. n.
4866/2009, secondo cui sono “esclusivo appannaggio della professione di ingegnere solo le opere di carattere più marcatamente tecnico-scientifico (ad esempio le opere di ingegneria idraulica di
ammodernamento e ampliamento della rete idrica
comunale)”;
- più recentemente, il T.A.R. Parma, nella sent. 9 no-
Quesiti
104
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Le domande dei lettori, le risposte degli esperti
vembre 2011, n. 389, per il quale “gli articoli 51
e 52 del r.d. n. 2537/1925, confermato nella sua
piena vigenza e nel suo contenuto dall’art. 1, comma 2 del d.lgs. 129/1992 (di attuazione, tra l’altro,
della direttiva Cee n. 384/85), riservano alla comune competenza di architetti e ingegneri le sole opere
di edilizia civile, mentre rimane riservata alla competenza generale degli ingegneri la progettazione
di costruzioni stradali, opere igienico-sanitarie, impianti elettrici, opere idrauliche, operazioni di estimo, estrazione di materiali, opere industriali”;
-il T.A.R. Calabria, sez. Catanzaro, sent. n.
354/2008, secondo cui è “pacifico che la progettazione delle opere viarie, idrauliche ed igieniche,
che non siano strettamente connesse con i singoli
fabbricati, sia di pertinenza degli ingegneri”;
- il T.A.R. Puglia, Lecce, sez. III, nella sent. 18 aprile 2012, n. 708, secondo cui “Le previsioni contenute negli artt. 51-54 r.d. 23/10/1925, n. 2537,
individuanti le rispettive competenze degli ingegneri e degli architetti, vietano a questi ultimi la
progettazione di opere di urbanizzazione primaria
o di ingegneria idraulica quali una rete di distribuzione idrica o fognaria […]”;
- il T.A.R. Puglia, Lecce, sez. II, nella sent. 31 maggio 2013, n. 1270, per il quale l’ammodernamento e l’ampliamento della rete idrica comunale deve
qualificarsi come opera di ingegneria idraulica di
competenza esclusiva degli ingegneri ed esclusa
dalla competenza degli architetti.
Né potrebbe utilizzarsi l’art. 52 del r.d. n. 2537/1925
per consentire la progettazione delle opere idrauliche
anche agli architetti, facendo leva sulla circostanza
che detta norma precisa che “Formano oggetto tanto della professione di ingegnere quanto di quella di
architetto le opere di edilizia civile […]”: infatti, secondo la giurisprudenza, la locuzione “opere di edilizia civile” deve ritenersi circoscritta al complesso degli impianti tecnologici a corredo del singolo fabbricato, e quindi non solo gli impianti idraulici ma anche quelli di riscaldamento compresi nell’edificazione, ovvero a opere idrauliche, collegate da un rapporto di stretta pertinenzialità, rispetto all’edificazione di
immobili. In concreto, l’architetto ha competenza solo per l’impianto fognario del singolo edificio: come affermato dal T.A.R. Puglia, Lecce, sez. III, sentenza 18
aprile 2012, n. 708, infatti, “può, invece, essere legittimamente progettata da un architetto una costruzione civile con sistema idrico-fognario pertinenziale
[…], opera di edilizia civile con annessa parte tecnica, non coinvolgente conoscenze specifiche degli ingegneri (TAR Veneto, Venezia, sez. I, 8/7/2011, n. 1153;
T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. II, 9/4/2008). In particolare, “la nozione di opere di edilizia civile, che ai
sensi dell’art. 52, r.d. 23/10/1925, n. 2537 formano
oggetto della professione sia dell’ingegnere che dell’architetto, si estende oltre gli ambiti più specificamente strutturali, fino a ricomprendere l’intero complesso degli impianti tecnologici a corredo del fabbricato,
e quindi non solo gli impianti idraulici ma anche quelli di riscaldamento compresi nell’edificazione” (Cons.
Stato, sez. IV, 31/7/2009, n. 4866)”.
QQOneri di urbanizzazione e ristrutturazione
Nel caso di una ristrutturazione edilizia è dovuto il pagamento degli oneri di urbanizzazione?
Il contributo per oneri di urbanizzazione è un corrispettivo di diritto pubblico, di natura non tributaria,
posto a carico del costruttore a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all’insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae.
In effetti, gli oneri di urbanizzazione sono dovuti se
ed in quanto l’intervento edilizio comporti un incremento della domanda di servizi nella zona coinvolta
dalla costruzione: le opere di urbanizzazione, distinte
in primarie e secondarie, si caratterizzano per essere necessarie, rispettivamente, all’utilizzo degli edifici e alla vita di relazione degli abitanti di un territorio.
Ciò posto, se rispetto ad una zona circoscritta sono già
state sostenute le spese necessarie a fornire i suddetti
servizi ai cittadini ivi residenti, un intervento edilizio che
non implichi un maggior carico urbanistico nella medesima zona non può determinare la necessità di una nuova spesa per fornire i medesimi servizi già predisposti:
diversamente ragionando, si giungerebbe ad affermare
Quesiti
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
la duplicazione di costi a fronte dell’unicità dei servizi.
All’opposto, se l’intervento edilizio assentito imponesse un incremento del carico urbanistico nella zona interessata, gli oneri di urbanizzazione dovrebbero
essere versati in vista della predisposizione degli strumenti idonei a far fronte ad un incremento di dette
esigenze urbanistiche. In sostanza, gli oneri di urbanizzazione si caratterizzano per avere natura compensativa rispetto alle spese di cui l’amministrazione si
fa carico per rendere accessibile e pienamente utiliz-
105
Le domande dei lettori, le risposte degli esperti
zabile un nuovo o rinnovato edificio, purché vi sia una
nuova destinazione, dato che non può essere chiesto
due volte il pagamento per gli stessi interventi di sistemazione e adeguamento del contesto urbanistico.
Come affermato dalla giurisprudenza, in caso di ristrutturazione edilizia, il pagamento degli oneri di urbanizzazione è dovuto solo nel caso in cui l’intervento
abbia determinato un aumento del carico urbanistico
(Cons. di Stato, sez. IV, 29 aprile 2004, n. 2611 e 29
ottobre 2015, n. 4950).
QQCanne fumarie condominiali
Il condomino può installare una canna fumaria sul perimetrale dell’edificio?
In generale i provvedimenti in materia edilizia sono
sempre rilasciati con salvezza dei diritti dei terzi, i
quali potranno far valere nell’opportuna sede civilistica eventuali posizioni giuridiche lese dal titolo rilasciato ad altri.
Per quanto in particolare riguarda la collocazione di
canne fumarie sul muro perimetrale di un edificio,
si registra un cospicuo numero di pronunce dei giudici amministrativi in cui si afferma che l’art. 1102
c.c., relativo all’uso della cosa comune, va interpretato (peraltro conformemente al costante orientamento
del giudice civile) nel senso che il singolo condomino può apportare al muro perimetrale, senza bisogno
del consenso degli altri partecipanti alla comunione,
tutte le modificazioni che consentano di trarre dal bene comune una particolare utilità aggiuntiva rispet-
to a quella goduta dagli altri condomini, ivi compreso
l’inserimento nel muro di elementi estranei e posti al
servizio esclusivo della sua porzione, purché non impedisca agli altri condomini l’uso del muro comune e
non ne alteri la normale destinazione con interventi
di eccessiva vastità.
Il singolo condomino ha quindi titolo, anche se il condominio non abbia dato o abbia negato il proprio consenso, a ottenere la concessione edilizia (ora, permesso di costruire) per un’opera a servizio della sua
abitazione e sita sul muro perimetrale comune, che
si attenga ai limiti suddetti (cfr.: Cassazione civ., 16
maggio 2000, n. 6341; Consiglio di Stato, sez. V,
n. 11/2006; T.A.R. Veneto, sez. II, n. 1540/2012;
T.A.R. Lazio, Latina, sez. I, n. 413/2012; T.A.R. Toscana, sez. III, sent. n. 1475 del 28 ottobre 2015).
QQDoppio incarico: sindaco e ingegnere
È legittimo che un sindaco, nella fattispecie un ingegnere libero professionista, eserciti attività professionale
per lavori pubblici commissionati dalla sua stessa amministrazione e lavori privati commissionati per interventi
ricadenti nel territorio di cui è primo cittadino?
Con il presente quesito si chiede se sia legittimo che
un sindaco, nella fattispecie un libero professionista
(ingegnere), eserciti attività professionale, quale lavori pubblici commissionati dalla sua stessa amministrazione e lavori privati commissionati per interventi
ricadenti nel territorio di cui è primo cittadino.
In risposta al predetto quesito si osserva quanto segue. L’articolo 63 del d.lgs 267/2000 dispone che
non può ricoprire la carica di sindaco il consulente legale, amministrativo e tecnico che presti opera in mo-
106
Le domande dei lettori, le risposte degli esperti
do continuativo in favore delle imprese partecipate o
sovvenzionate dal comune, di cui ai commi 1 e 2 della medesima disposizione.
Alla predette ipotesi di incompatibilità si aggiunge la
previsione di cui al successivo articolo 78 del TUEL,
il quale precisa che i componenti della giunta comunale – dunque, anche il sindaco – competenti in materia di urbanistica, di edilizia e di lavori pubblici devono astenersi dall’esercitare attività professionale in
materia di edilizia privata e pubblica nel territorio da
essi amministrato.
La ratio delle predette disposizioni è, come noto, riferita all’esigenza di garantire il rispetto dei principi di
imparzialità, correttezza e buona andamento nell’esercizio della funzione pubblica; principi che possono essere inficiati dalla sovrapposizione con interessi
personali degli amministratori suscettibili di entrare
in contrasto con il perseguimento dell’interesse pubblico.
Si ritiene, pertanto, che nella fattispecie il sindaco
abbia l’obbligo di astenersi dall’esercitare l’attività
professionale di ingegnere per interventi che ricado-
Quesiti
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
no nell’ambito territoriale comunale.
La tematica in questione è stata trattata, in numerosi pareri, dal Dipartimento per gli affari interni e
territoriali del Ministero dell’interno (parere del 29
marzo 2004, del 10 maggio 2005 e del 23 gennaio
2009), il quale ha chiarito che il dovere di astensione
di cui all’articolo 78 ha natura di “precetto generale
di comportamento”, dalla cui violazione possono derivare ipotesi di responsabilità disciplinare, sanzionabili dai Consigli degli Ordini di appartenenza in virtù
dei rispettivi codici deontologici, anche mediante la
sospensione dall’esercizio della professione.
Sotto il profilo politico-istituzionale, il Ministero ha,
altresì, precisato che il testo normativo ha inteso disciplinare l’attività professionale privata dei titolari
di cariche pubbliche nell’ambito del territorio da essi amministrato in settori potenzialmente conflittuali
con l’ente territoriale, ma non anche a farli decadere
dalla carica elettiva ricoperta; ciò non toglie, a parere
di chi scrive, che il comportamento del sindaco che
violi ripetutamente tale precetto possa dare corso ad
una mozione di sfiducia nei suoi confronti.
UT
Indici completi 2015
in ordine alfabetico
• per argomento
• per autore
Indici 2015
108
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
INDICE DEGLI ARTICOLI PER ARGOMENTI
(in ordine alfabetico)
AMBIENTE
• Acque meteoriche di dilavamento: un concetto facile
nella teoria ma difficile nella pratica
di Paolo Costantino
......................................................... pag. 23 (vol. 3)
• Alcune questioni sul materiale spiaggiato (in particolare
alghe): gestione come rifiuti (o non), classificazione, codici CER
di Alberto Pierobon
...................................................... pag. 35 (vol. 1/2)
• Ecoreati e attività di consulenza tecnica
di Alberto Pierobon
...................................................... pag. 42 (vol. 7/8)
• elemento abusivo nei nuovi reati ambientali, L’
di Paolo Costantino
• Sottoprodotto: la sussistenza di tutti i requisiti di legge
deve essere preventivamente dimostrata
di Massimo Busà
......................................................... pag. 25 (vol. 4)
• Trasporto non autorizzato di rifiuti
di Massimo Busà
......................................................... pag. 31 (vol. 6)
APPALTI
• Alcuni dubbi risolti dalla recente giurisprudenza in materia di appalti
di Antonella Mafrica
......................................................... pag. 38 (vol. 3)
• ambito applicativo del controllo a campione sul possesso dei requisiti dichiarati in fase di gara, L’
di Stefano Usai
...................................................... pag. 31 (vol. 7/8)
......................................................... pag. 34 (vol. 6)
• fresato di asfalto: sottoprodotto o rifiuto? La tesi del Consiglio di Stato, Il
di Alfredo Scialò
• Caratteri distintivi tra la concessione di lavori e di servizi
di Maurizio Lucca
......................................................... pag. 32 (vol. 3)
• gestione delle alghe da mareggiata, La
di Alberto Pierobon
......................................................... pag. 29 (vol. 4)
• incenerimento di scarti vegetali costituisce attività di
smaltimento rifiuti da sottoporre ad autorizzazione, L’
di Massimo Busà
...................................................... pag. 25 (vol. 1/2)
• materiali da scavo nell’assetto costituzionale, I
di Paolo Costantino
......................................................... pag. 31 (vol. 5)
• Nuove prospettive per gli enti locali e i ss.pp.ll. dalle novità su inceneritori e rifiuti urbani e assimilati (ma non solo)
di Alberto Pierobon
......................................................... pag. 55 (vol. 9)
• Ordinanza di rimozione rifiuti: nell’apparente chiarezza
normativa si insidiano ancora degli elementi oscuri
di Paolo Costantino
....................................................... pag. 54 (vol. 10)
• Permesso di costruire e precarietà dell’opera: i rilievi
della Corte dei Conti
di Massimo Busà
.................................................. pag. 32 (vol. 11/12)
• “riclassificazione” dei rifiuti (da non pericolosi a pericolosi)? Sulla
di Alberto Pierobon
......................................................... pag. 36 (vol. 5)
• Sottoprodotti da operazioni di demolizione edilizia
di Massimo Busà
......................................................... pag. 47 (vol. 9)
.................................................. pag. 47 (vol. 11/12)
• Comuni e gli obblighi della stazione unica appaltante, I
di Stefano Usai
....................................................... pag. 64 (vol. 10)
• divieto di commistione tra requisiti soggettivi di partecipazione ed elementi oggettivi di valutazione dell’offerta
secondo l’ANAC, Il
di Stefano Usai
.................................................. pag. 42 (vol. 11/12)
• Limiti agli affidamenti diretti
di Maurizio Lucca
...................................................... pag. 42 (vol. 1/2)
• nuove frontiere dei soggetti operanti nel campo dei servizi pubblici di rilevanza economica, Le
di Pippo Sciscioli
....................................................... pag. 69 (vol. 10)
• recente determinazione ANAC n. 1/2015 in tema di
soccorso istruttorio “integrativo” introdotto dal d.l.
90/2014, Sulla
di Stefano Usai
......................................................... pag. 41 (vol. 5)
• selezione degli operatori da consultare e la corretta applicazione del principio di rotazione nel cottimo fiduciario, La
di Stefano Usai
...................................................... pag. 49 (vol. 1/2)
ARCHITETTURA
• Edifici alti in calcestruzzo armato: prospettiva storica e
nuovi sviluppi
di Franco Mola
.................................................. pag. 57 (vol. 11/12)
Indici 2015
109
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
• Edifici alti in legno: una sfida per il futuro
di Mattia Mercanzin
......................................................... pag. 63 (vol. 9)
• Elementi fondamentali e innovativi degli edifici alti: testimonianze da una conferenza internazionale
di Elena Giacomello
...................................................... pag. 53 (vol. 1/2)
• progetto di agenzia per l’architettura, Un
di Claudia marolla, Nicola Pacini
• Cartello di cantiere: soggetti obbligati e sanzioni
di Andrea Ferruti
......................................................... pag. 50 (vol. 6)
• Comunicazione di inizio lavori (CIL): dalla A alla Z
di Mario Di Nicola
......................................................... pag. 45 (vol. 3)
• Costruzioni in cemento armato e in zone sismiche. L’apporto della giurisprudenza
di Andrea Ferruti
...................................................... pag. 48 (vol. 7/8)
......................................................... pag. 48 (vol. 3)
BUILDING INFORMATION MODELING
• BIM per lo studio di architettura italiano e lo studio di architettura per il BIM, Il
di Daniele Massimo Cazzaniga, Carla Iurilli
• DURC telematico. Osservazioni sul decreto interministeriale 30 gennaio 2015, Il
di Andrea Ferruti
......................................................... pag. 51 (vol. 5)
CATASTO
• Catasto, la riforma ha senso se parte dai cittadini
a cura di Mauro Ferrarini
......................................................... pag. 56 (vol. 6)
• era del Catasto digitale, L’
di Carlo Cannafoglia
......................................................... pag. 61 (vol. 5)
CENTRI STORICI
• Casa DCS, recupero nel centro storico di Ragusa
a cura di Federica Maietti
......................................................... pag. 16 (vol. 9)
• Recupero architettonico e paesaggistico per la rigenerazione di Forte Portuense a Roma
a cura di Federica Maietti
.................................................. pag. 20 (vol. 11/12)
• Riqualificazione degli spazi polifunzionali al servizio del
centro storico di Mesola
a cura di Federica maietti
......................................................... pag. 21 (vol. 5)
• Rigenerazione e recupero urbano: Città d’opera e d’acqua, area dell’ex merlettificio Turck di Pinerolo
a cura di Federica maietti
......................................................... pag. 21 (vol. 6)
• Storiche suggestioni a San Gimignano
a cura di Federica Maietti
...................................................... pag. 20 (vol. 7/8)
• Valorizzazione ambientale e sociale: riqualificazione del
centro storico a L’Aquila
a cura di Federica Maietti
....................................................... pag. 39 (vol. 10)
EDILIZIA
• Altre ipotesi particolari di interventi subordinati al preventivo rilascio del permesso di costruire
di Antonella Mafrica
...................................................... pag. 73 (vol. 1/2)
....................................................... pag. 90 (vol. 10)
• Edifici a Energia Quasi Zero: dal Passivhaus tedesco al
nostro CasaClima
di Francesca Corazzin, Ilenia Medizza, Domenico Pepe, Margherita Zanet
.................................................. pag. 75 (vol. 11/12)
• edilizia dopo lo Sblocca Italia: una sintesi definitiva,
L’
di Pippo Sciscioli
...................................................... pag. 76 (vol. 1/2)
• Idoneità statica degli edifici e regolamenti locali
di Nicola Mordà
......................................................... pag. 30 (vol. 4)
• Ipotesi particolari di interventi subordinati al preventivo
rilascio del permesso di costruire
di Antonella Mafrica
......................................................... pag. 65 (vol. 5)
• Nuove ipotesi di particolari interventi subordinati al preventivo rilascio del permesso di costruire
di Antonella mafrica
......................................................... pag. 53 (vol. 6)
• Nuovi casi particolari di interventi edilizi subordinati al
permesso di costruire
di Antonella Mafrica
......................................................... pag. 87 (vol. 9)
• nuovi decreti attuativi del d.lgs. 192/2005: cosa cambia
dal 1° ottobre 2015
di Sonia Lupica Spagnolo, Giorgio Pansa
......................................................... pag. 70 (vol. 9)
• nuovo testo unico Toscana: tante novità in materia edilizia, Il
di Claudio Belcari
....................................................... pag. 82 (vol. 10)
• Pieno diritto di accesso agli atti da parte del confinante
di Maurizio Lucca
......................................................... pag. 40 (vol. 6)
110
Indici 2015
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
• riduzione dei tempi e dei costi delle procedure edilizie,
La
di Paolo Canaparo
...................................................... pag. 67 (vol. 1/2)
• sanatoria giurisprudenziale alla luce della più recente
giurisprudenza, La c.d.
di Antonella Mafrica
....................................................... pag. 54 (vol. 10)
• “Sblocca Italia”: tra semplificazione amministrativa e
rafforzamento delle misure sanzionatorie
di Claudio Belcari
...................................................... pag. 60 (vol. 1/2)
• Social Housing: esperienze progettuali a confronto
di Alessandro Gaiani, Giovanni Avosani
......................................................... pag. 51 (vol. 3)
• WBS: da Work Breakdown Structure a Whole Building
System
di Carlo Zanchetta
....................................................... pag. 74 (vol. 10)
EDILIZIA SCOLASTICA
• aree verdi nelle scuole: l’importanza di una progettazione attenta al benessere dei bambini, Le
di Alessandro Toccolini
........................................................ pag. 8 (vol. 7/8)
EFFICIENZA ENERGETICA E TECNOLOGIE SOSTENIBILI
• ARPA Ferrara, nuova sede dell’Agenzia regionale per la
Prevenzione e l’Ambiente
di Valentina Modugno
......................................................... pag. 12 (vol. 6)
• comportamento energetico delle ville Palladiane, Il
di Marta Calzolari
...................................................... pag. 14 (vol. 7/8)
• controllo della ventilazione in ambienti confinati, Il
di Fabio Conato
....................................................... pag. 24 (vol. 10)
• Efficienza ed estetica
di Ilenia Medizza, Paola Del Zotto
......................................................... pag. 30 (vol. 9)
• Green Industries: soluzioni innovative per l’edilizia produttiva
di Teresa Bagnoli
....................................................... pag. 37 (vol. 10)
• Integrazione tra involucro e impianti per l’efficienza
energetica: due casi pilota
di Fabio Conato, Valentina Frighi, Giuseppe Camillo Santangelo
......................................................... pag. 12 (vol. 3)
• Microgenerazione a biogas: se partecipare vuol dire risparmiare [con consapevolezza]
di Alessandro Pracucci, Theo Zaffagnini
.................................................. pag. 12 (vol. 11/12)
• Microgenerazione ed efficientamento energetico
di Alessandro Pracucci, Theo Zaffagnini
...................................................... pag. 14 (vol. 1/2)
• Misurare la sostenibilità degli edifici: il valore della LCA
di Elisabetta Palumbo
......................................................... pag. 25 (vol. 9)
• Riqualificare: la soluzione economica per vivere la propria abitazione con zero euro
di Margherita Zanet, Paola Del Zotto
....................................................... pag. 30 (vol. 10)
• Smart City come processo integrato di sviluppo urbano,
La
di Saveria Olga Murielle Boulanger
......................................................... pag. 14 (vol. 4)
• Sostenibilità e pianificazione territoriale: un nuovo binomio
di Carmen Minafra, Paola Boarin
......................................................... pag. 12 (vol. 5)
FONTI ENERGETICHE RINNOVABILI
• Dai conti energia al decreto “Spalma incentivi”
di Donato Morea
......................................................... pag. 49 (vol. 4)
INFRASTRUTTURE E TERRITORIO
• Vie verdi e vélorail sui tracciati delle ferrovie abbandonate
di Roberto Rovelli, Alessandro Toccolini
....................................................... pag. 15 (vol. 10)
INTERVISTA
• Così giovane e così efficiente: tutti i risultati di #Italiasicura
a cura di Mauro Ferrarini
...................................................... pag. 57 (vol. 7/8)
• Norbert Lantschner: sulla questione energetica non parliamo, agiamo!
a cura di Mauro Ferrarini
...................................................... pag. 55 (vol. 7/8)
LAVORI PUBBLICI
• Sistema di monitoraggio finanziario delle Grandi Opere
(MGO)
di Federica Cherubini, Gabriele Gaggioli
.................................................. pag. 78 (vol. 11/12)
MEDIAZIONE
• benefici della mediazione civile e commerciale, I
di Marco Santangelo
....................................................... pag. 99 (vol. 10)
• Breve rassegna giurisprudenziale sulla medazione ex officio ai sensi della l. 98/2013
di Giulia Milizia
......................................................... pag. 68 (vol. 5)
• Codice etico per la mediazione, Il
di Marco Santangelo
...................................................... pag. 60 (vol. 7/8)
Indici 2015
111
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
• Usucapione e mediazione
di Marco Santangelo
.................................................. pag. 85 (vol. 11/12)
MERCATO IMMOBILIARE
• Analisi del mercato residenziale nella città di Ferrara
di Valentina Farinelli, Laura Gabrielli
......................................................... pag. 54 (vol. 4)
MOBILITÀ SOSTENIBILE
• Mobilità elettrica non è (ancora) esplosa, ma le condizioni ci sono tutte
a cura di Mauro Ferrarini
......................................................... pag. 27 (vol. 3)
• Mobilità sostenibile: la tecnologia c’è, ora è necessario
gestirla
a cura di Marco Brezza, Mauro Ferrarini
......................................................... pag. 20 (vol. 4)
• Mobilità sostenibile in Italia: a che punto siamo?
a cura di Euromobility
...................................................... pag. 29 (vol. 1/2)
• Mobilità urbana: i sistemi di informazione sul traffico in
tempo reale sono la soluzione
a cura della Redazione
........................................................... pag. 8 (vol. 6)
PROFESSIONE
• Ambiente: nuove opportunità per tecnici, consulenti e
periti (prima parte)
di Alberto Pierobon
.................................................. pag. 92 (vol. 11/12)
• Architetto per la p.a.: riflessioni su una professione borderline
di Gianfilippo Lo Masto
......................................................... pag. 59 (vol. 6)
• competenze dei geometri, Le
di Antonella Mafrica
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
• azione di classe secondo il codice del consumo di cui al
d.lgs. 206/2005, L’
di Pippo Sciscioli
......................................................... pag. 62 (vol. 6)
• conferenza di servizi troverà finalmente pace, La
di Antonino Cimellaro, Andrea Ferruti
................................................ pag. 105 (vol. 11/12)
• configurazione della responsabilità amministrativo-contabile alla luce delle ultime evoluzioni legislative e giurisprudenziali
di Pippo Sciscioli
......................................................... pag. 66 (vol. 6)
• coordinamento delle Autorità di Audit nella Programmazione 2014-2020: la definizione di un modello di riferimento per la pubblica amministrazione, Il
di Sergio manduchi
...................................................... pag. 67 (vol. 7/8)
• forma nei contratti pubblici: da quelli fra privati a quelli
con la pubblica amministrazione, La
di Pippo Sciscioli
...................................................... pag. 74 (vol. 7/8)
• responsabilità degli organi collegiali nell’adozione di
provvedimenti amministrativi, con particolare riferimento a quelli tecnici, La
di Pippo Sciscioli
................................................ pag. 100 (vol. 11/12)
URBANISTICA
• Appunti operativi sulle convenzioni urbanistiche
di Maurizio Lucca
......................................................... pag. 90 (vol. 9)
• Consumo di suolo: bloccare le attività umane sul territorio non è sbagliato, è demenziale
a cura di Mauro Ferrarini
..................................................... pag. 106 (vol. 10)
...................................................... pag. 81 (vol. 1/2)
• Liberi professionisti e pubbliche amministrazioni, note
su compensi e accordi
di Eleonora Viganò
• Manutenzione urbana: mille edifici recuperati a Napoli
con il “Progetto Sirena” 2002-2013
di Bernardino Stangherlin
......................................................... pag. 61 (vol. 3)
......................................................... pag. 82 (vol. 4)
• liquidazione dei compensi all’esperto stimatore dopo le
modifiche introdotte dal d.l. n. 83/2015
di Massimo Moncelli
•mission della nuova legge urbanistico-edilizia in Toscana: sviluppo sostenibile e duraturo, La
di Claudio Belcari
.................................................. pag. 89 (vol. 11/12)
...................................................... pag. 79 (vol. 7/8)
• Rapporti tra p.a. e professionisti tecnici
di Antonella Mafrica
......................................................... pag. 67 (vol. 4)
• stima immobiliare: fra dottrina classica e “best practices”, La
di Massimo Moncelli
......................................................... pag. 62 (vol. 4)
• nascita delle città metropolitane italiane e il caso di Venezia, La
di Andrea Veri
......................................................... pag. 71 (vol. 6)
• Osservazioni sul vincolo cimiteriale
di Maurizio Lucca
......................................................... pag. 74 (vol. 4)
112
Indici 2015
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
• urbanistica e vincoli esterni alla proprietà privata: si può
ancora parlare di diritto in senso assoluto? L’
di Paola Minetti
..................................................... pag. 110 (vol. 10)
• urbanistica partecipata per la trasformazione della “Darsena Città” di Ravenna: appunti di un’esperienza, L’
di Luciano Vecchi
......................................................... pag. 64 (vol. 3)
APPROFONDIMENTO, L’
• Alcune problematiche affrontate e risolte dalla giurisprudenza recente di interesse per l’Ufficio tecnico comunale
di Antonella Mafrica
......................................................... pag. 93 (vol. 4)
• criticità del nuovo art. 3-bis del testo unico edilizia in
materia di interventi di conservazione, Le
di Antonella Mafrica
..................................................... pag. 116 (vol. 10)
• Demolizioni, autorizzazione paesaggistica, opere di urbanizzazione e… altro
di Antonella Mafrica
....................................................... pag. 103 (vol. 9)
• incentivi sulla progettazione secondo la Corte dei Conti,
Gli
di Antonella Mafrica
......................................................... pag. 75 (vol. 5)
• strade vicinali ad uso pubblico, Le
di Antonella Mafrica
• ultrattività di incarichi di collaudo, L’
di Marco Catalano
......................................................... pag. 73 (vol. 5)
• valutazione degli oneri per la sicurezza negli appalti di
lavori, La
di Marco Catalano, Salvatore Iervolino
......................................................... pag. 81 (vol. 6)
INDICE DELLE NEWS DI AMBIENTE
• Abbruciamento di residui vegetali
......................................................... pag. 42 (vol. 9)
• Acque reflue da autolavaggi
......................................................... pag. 30 (vol. 5)
• Acque reflue in fognatura
......................................................... pag. 21 (vol. 3)
• Ammendanti e normativa ambientale
......................................................... pag. 30 (vol. 6)
• Autorizzazione Integrata Ambientale
...................................................... pag. 29 (vol. 7/8)
• Bonifiche e responsabilità
......................................................... pag. 22 (vol. 4)
• Conferimento a discarica
......................................................... pag. 42 (vol. 9)
• Delega all’esercizio di funzioni ambientali
....................................................... pag. 53 (vol. 10)
• Discarica abusiva su area privata
...................................................... pag. 23 (vol. 1/2)
......................................................... pag. 71 (vol. 3)
• Fanghi da attività estrattiva
......................................................... pag. 29 (vol. 5)
• recente deterinazione n. 4/2015 dell’ANAC sull’affidamento dei servizi di architettura e ingegneria, La
di Antonella Mafrica
• Gestione rifiuti nei contratto d’appalto
......................................................... pag. 29 (vol. 5)
...................................................... pag. 86 (vol. 7/8)
• regolamento edilizio, Il
di Antonella Mafrica
.................................................... pag. 104 (vol. 1/2)
• sopraelevazione dell’ultimo piano di un condominio e le
verifiche da parte dell’ufficio tecnico comunale, La
di Antonella Mafrica
................................................ pag. 109 (vol. 11/12)
• zone di rispetto, Le
di Antonella Mafrica
......................................................... pag. 83 (vol. 6)
VOCE DELL’UNITEL, LA
• delitto di omissione di atti d’ufficio, Il
di Salvatore Volpe
......................................................... pag. 68 (vol. 3)
• Sblocca-Italia: le ricadute sulla professione del tecnico
degli enti locali
di Antonio Gnecchi
...................................................... pag. 83 (vol. 1/2)
• Informazione ambientale
......................................................... pag. 22 (vol. 3)
• Inquinamento e proprietario incolpevole
......................................................... pag. 23 (vol. 4)
• Limiti delle emissioni in atmosfera
....................................................... pag. 52 (vol. 10)
• Nessuna motivazione per la tariffa rifiuti
......................................................... pag. 22 (vol. 4)
• Qualifica di materiale come rifiuto
......................................................... pag. 21 (vol. 3)
• Reato di discarica abusiva
...................................................... pag. 24 (vol. 1/2)
• Recupero di rifiuti
......................................................... pag. 29 (vol. 6)
• Rifiuti e ambulanti
...................................................... pag. 23 (vol. 1/2)
• Rifiuti in area sottoposta a sequestro
...................................................... pag. 29 (vol. 7/8)
• Rimozione rifiuti e modalità
.................................................. pag. 30 (vol. 11/12)
Indici 2015
113
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
• Rimozione rifiuti e tempistiche
.................................................. pag. 31 (vol. 11/12)
• Escussione polizze fideiussorie per opere pubbliche
....................................................... pag. 121 (vol. 9)
• Scarichi e rifiuti liquidi
......................................................... pag. 29 (vol. 6)
• Incarichi esterni alla p.a.
....................................................... pag. 104 (vol. 6)
• SISTRI, ancora un rinvio
...................................................... pag. 24 (vol. 1/2)
• Motivazioni del PIP
....................................................... pag. 108 (vol. 4)
• Sottoprodotti e sotterfugi
.................................................. pag. 30 (vol. 11/12)
• Oneri assicurativi per attività in immobili comunali
..................................................... pag. 126 (vol. 10)
• Spedizioni transfrontaliere di rifiuti
......................................................... pag. 41 (vol. 9)
• PEEP e zona bianca
....................................................... pag. 104 (vol. 6)
• Trasporto rifiuti in forma ambulante
....................................................... pag. 52 (vol. 10)
• Permesso di costruire e diritto di servitù
.................................................... pag. 114 (vol. 1/2)
• Urbanistica e rifiuti
......................................................... pag. 23 (vol. 4)
• Permesso di costruire e situazione tributaria
..................................................... pag. 126 (vol. 10)
• Veicoli fuori uso
......................................................... pag. 30 (vol. 6)
• Piano attuativo ed edificazione
.................................................... pag. 111 (vol. 7/8)
• Vincolo paesaggistico e abusi edilizi
...................................................... pag. 30 (vol. 7/8)
• Piano casa della Regione Lazio
......................................................... pag. 95 (vol. 5)
INDICE DEI QUESITI
• Abuso edilizio senza responsabile
....................................................... pag. 120 (vol. 9)
• Piano di fabbricazione in Campania
.................................................... pag. 115 (vol. 1/2)
• Accesso ad un esposto anonimo per presunto abuso edilizio
................................................ pag. 120 (vol. 11/12)
• A chi rivolgere l’ordinanza di rimozione o demolizione
....................................................... pag. 107 (vol. 4)
• Aggiornamento oneri concessori e conguagli
....................................................... pag. 106 (vol. 4)
• Annullamento nulla osta paesaggistico
.................................................... pag. 110 (vol. 7/8)
• Compensazioni tra oneri di urbanizzazione primaria e secondaria
......................................................... pag. 82 (vol. 3)
• Competenze per la viabilità rurale
.................................................... pag. 110 (vol. 7/8)
• Concessionari plurimi per loculo di sepoltura
......................................................... pag. 83 (vol. 3)
• Dati identificativi delle imprese e DURC
.................................................... pag. 114 (vol. 1/2)
• Demolizione e ricostruzione con diminuzione della volumetria
.................................................... pag. 115 (vol. 1/2)
• Discrasie nel PRG
......................................................... pag. 93 (vol. 5)
• Distanze tra edifici e tolleranza
......................................................... pag. 82 (vol. 3)
• Demolizione e ricostruzione con diminuzione della volumetria
.................................................... pag. 115 (vol. 1/2)
• Efficacia dei pareri ambientali della Soprintendenza
......................................................... pag. 94 (vol. 5)
• Revoca generalizzata delle concessioni cimiteriali
.................................................... pag. 111 (vol. 7/8)
• Rilascio di titoli edilizi diversi da parte di un solo dirigente
....................................................... pag. 120 (vol. 9)
• Rimborsabilità oneri di urbanizzazione
................................................ pag. 119 (vol. 11/12)
• Ripubblicazione del PRG
....................................................... pag. 121 (vol. 9)
• Sanabilità paesaggistica dei volumi tecnici
....................................................... pag. 107 (vol. 4)
• Segnalazione di un abuso da parte di un privato
....................................................... pag. 122 (vol. 9)
• Sostituzione di un pilastro: quale titolo edilizio?
..................................................... pag. 127 (vol. 10)
• Suddivisione unità immobiliare in FVG
..................................................... pag. 127 (vol. 10)
• Tecnico comunale e asseverazione ex d.P.R. 380/2001
................................................ pag. 120 (vol. 11/12)
• Termine ultimazione lavori e proroga permesso di costruire
................................................ pag. 119 (vol. 11/12)
• Titolarità del sindaco come responsabile area tecnica
......................................................... pag. 93 (vol. 5)
• Titolo edilizio per le caldaie
......................................................... pag. 93 (vol. 5)
• Variante in corso d’opera o nuova costruzione?
....................................................... pag. 103 (vol. 6)
• Zonizzazione acustica e VAS
....................................................... pag. 102 (vol. 6)
Indici 2015
114
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
INDICE DEGLI ARTICOLI PER AUTORE
(in ordine alfabetico)
• GIOVANNI AVOSANI
Social Housing: esperienze progettuali a confronto
......................................................... pag. 51 (vol. 3)
• CARLO CANNAFOGLIA
era del Catasto digitale, L’
......................................................... pag. 61 (vol. 5)
• TERESA BAGNOLI
Green Industries: soluzioni innovative per l’edilizia produttiva
....................................................... pag. 37 (vol. 10)
• DANIELE MASSIMO CAZZANIGA
BIM per lo studio di architettura italiano e lo studio di architettura per il BIM, Il
......................................................... pag. 51 (vol. 5)
• CLAUDIO BELCARI
mission della nuova legge urbanistico-edilizia in Toscana: sviluppo sostenibile e duraturo, La
...................................................... pag. 79 (vol. 7/8)
• MARCO CATALANO
ultrattività di incarichi di collaudo, L’
......................................................... pag. 73 (vol. 5)
nuovo testo unico Toscana: tante novità in materia edilizia, Il
....................................................... pag. 82 (vol. 10)
“Sblocca Italia”: tra semplificazione amministrativa e
rafforzamento delle misure sanzionatorie
...................................................... pag. 60 (vol. 1/2)
• PAOLA BOARIN
Sostenibilità e pianificazione territoriale: un nuovo binomio
......................................................... pag. 12 (vol. 5)
• SAVERIA OLGA MURIELLE BOULANGER
Smart City come processo integrato di sviluppo urbano,
La
......................................................... pag. 14 (vol. 4)
• MARCO BREZZA
Mobilità sostenibile: la tecnologia c’è, ora è necessario
gestirla
......................................................... pag. 20 (vol. 4)
• MASSIMO BUSÀ
incenerimento di scarti vegetali costituisce attività di
smaltimento rifiuti da sottoporre ad autorizzazione, L’
...................................................... pag. 25 (vol. 1/2)
Permesso di costruire e precarietà dell’opera: i rilievi
della Corte dei Conti
.................................................. pag. 32 (vol. 11/12)
valutazione degli oneri per la sicurezza negli appalti di
lavori, La
......................................................... pag. 81 (vol. 6)
• FEDERICA CHERUBINI
Sistema di monitoraggio finanziario delle Grandi Opere (MGO)
.................................................. pag. 78 (vol. 11/12)
• ANTONINO CIMELLARO
conferenza di servizi troverà finalmente pace, La
................................................ pag. 105 (vol. 11/12)
• FABIO CONATO
controllo della ventilazione in ambienti confinati, Il
....................................................... pag. 24 (vol. 10)
Integrazione tra involucro e impianti per l’efficienza
energetica: due casi pilota
......................................................... pag. 12 (vol. 3)
• FRANCESCA CORAZZIN
Edifici a Energia Quasi Zero: dal Passivhaus tedesco al
nostro CasaClima
.................................................. pag. 75 (vol. 11/12)
• PAOLO COSTANTINO
Acque meteoriche di dilavamento: un concetto facile
nella teoria ma difficile nella pratica
......................................................... pag. 23 (vol. 3)
elemento abusivo nei nuovi reati ambientali, L’
...................................................... pag. 31 (vol. 7/8)
Sottoprodotti da operazioni di demolizione edilizia
......................................................... pag. 47 (vol. 9)
materiali da scavo nell’assetto costituzionale, I
......................................................... pag. 31 (vol. 5)
Sottoprodotto: la sussistenza di tutti i requisiti di legge
deve essere preventivamente dimostrata
......................................................... pag. 25 (vol. 4)
Ordinanza di rimozione rifiuti: nell’apparente chiarezza
normativa si insidiano ancora degli elementi oscuri
....................................................... pag. 54 (vol. 10)
Trasporto non autorizzato di rifiuti
......................................................... pag. 31 (vol. 6)
• PAOLA DEL ZOTTO
Efficienza ed estetica
......................................................... pag. 30 (vol. 9)
• MARTA CALZOLARI
comportamento energetico delle ville Palladiane, Il
...................................................... pag. 14 (vol. 7/8)
• PAOLO CANAPARO
riduzione dei tempi e dei costi delle procedure edilizie,
La
...................................................... pag. 67 (vol. 1/2)
Riqualificare: la soluzione economica per vivere la propria abitazione con zero euro
....................................................... pag. 30 (vol. 10)
• MARIO DI NICOLA
Comunicazione di inizio lavori (CIL): dalla A alla Z
......................................................... pag. 45 (vol. 3)
Indici 2015
115
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
• EUROMOBILITY, A CURA DI
Mobilità sostenibile in Italia: a che punto siamo?
...................................................... pag. 29 (vol. 1/2)
• VALENTINA FARINELLI
Analisi del mercato residenziale nella città di Ferrara
Laura Gabrielli
......................................................... pag. 54 (vol. 4)
• MAURO FERRARINI
Catasto, la riforma ha senso se parte dai cittadini
......................................................... pag. 56 (vol. 6)
Consumo di suolo: bloccare le attività umane sul territorio non è sbagliato, è demenziale
...................................................... pag. 81 (vol. 1/2)
Così giovane e così efficiente: tutti i risultati di #Italiasicura
...................................................... pag. 57 (vol. 7/8)
Mobilità elettrica: non è (ancora) esplosa, ma le condizioni ci sono tutte
......................................................... pag. 27 (vol. 3)
Mobilità sostenibile: la tecnologia c’è, ora è necessario
gestirla
......................................................... pag. 20 (vol. 4)
Norbert Lantschner: sulla questione energetica non parliamo, agiamo!
...................................................... pag. 55 (vol. 7/8)
• ANDREA FERRUTI
Cartello di cantiere: soggetti obbligati e sanzioni
......................................................... pag. 50 (vol. 6)
conferenza di servizi troverà finalmente pace, La
................................................ pag. 105 (vol. 11/12)
Costruzioni in cemento armato e in zone sismiche. L’apporto della giurisprudenza
......................................................... pag. 48 (vol. 3)
DURC telematico. Osservazioni sul decreto interministeriale 30 gennaio 2015, Il
....................................................... pag. 90 (vol. 10)
• VALENTINA FRIGHI
Integrazione tra involucro e impianti per l’efficienza
energetica: due casi pilota
......................................................... pag. 12 (vol. 3)
• LAURA GABRIELLI
Analisi del mercato residenziale nella città di Ferrara
......................................................... pag. 54 (vol. 4)
• GABRIELE GAGGIOLI
Sistema di monitoraggio finanziario delle Grandi Opere (MGO)
.................................................. pag. 78 (vol. 11/12)
• ALESSANDRO GAIANI
Social Housing: esperienze progettuali a confronto
......................................................... pag. 51 (vol. 3)
• ELENA GIACOMELLO
Elementi fondamentali e innovativi degli edifici alti: testimonianze da una conferenza internazionale
...................................................... pag. 53 (vol. 1/2)
• ANTONIO GNECCHI
Sblocca-Italia: le ricadute sulla professione del tecnico
degli enti locali
...................................................... pag. 83 (vol. 1/2)
• MAURIZIO LUCCA
Appunti operativi sulle convenzioni urbanistiche
......................................................... pag. 90 (vol. 9)
Caratteri distintivi tra la concessione di lavori e di servizi
.................................................. pag. 47 (vol. 11/12)
Limiti agli affidamenti diretti
...................................................... pag. 42 (vol. 1/2)
Osservazioni sul vincolo cimiteriale
......................................................... pag. 74 (vol. 4)
Pieno diritto di accesso agli atti da parte del confinante
......................................................... pag. 40 (vol. 6)
• SALVATORE IERVOLINO
valutazione degli oneri per la sicurezza negli appalti di
lavori, La
......................................................... pag. 81 (vol. 6)
• CARLA IURILLI
BIM per lo studio di architettura italiano e lo studio di architettura per il BIM, Il
......................................................... pag. 51 (vol. 5)
• GIANFILIPPO LO MASTO
Architetto per la p.a.: riflessioni su una professione borderline
......................................................... pag. 59 (vol. 6)
• SONIA LUPICA SPAGNOLO
nuovi decreti attuativi del d.lgs. 192/2005: cosa cambia
dal 1° ottobre 2015
......................................................... pag. 70 (vol. 9)
• ANTONELLA MAFRICA
Alcune problematiche affrontate e risolte dalla giurisprudenza recente di interesse per l’Ufficio tecnico comunale
......................................................... pag. 93 (vol. 4)
Alcuni dubbi risolti dalla recente giurisprudenza in materia di appalti
......................................................... pag. 38 (vol. 3)
Altre ipotesi particolari di interventi subordinati al preventivo rilascio del permesso di costruire
...................................................... pag. 73 (vol. 1/2)
competenze dei geometri, Le
..................................................... pag. 106 (vol. 10)
criticità del nuovo art. 3-bis del testo unico edilizia in
materia di interventi di conservazione, Le
..................................................... pag. 116 (vol. 10)
Demolizioni, autorizzazione paesaggistica, opere di urbanizzazione e… altro
....................................................... pag. 103 (vol. 9)
incentivi sulla progettazione secondo la Corte dei Conti, Gli
......................................................... pag. 75 (vol. 5)
Ipotesi particolari di interventi subordinati al preventivo
rilascio del permesso di costruire
......................................................... pag. 65 (vol. 5)
116
Indici 2015
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
Nuove ipotesi di particolari interventi subordinati al preventivo rilascio del permesso di costruire
......................................................... pag. 53 (vol. 6)
Nuovi casi particolari di interventi edilizi subordinati al
permesso di costruire
......................................................... pag. 87 (vol. 9)
Rapporti tra p.a. e professionisti tecnici
......................................................... pag. 67 (vol. 4)
sanatoria giurisprudenziale alla luce della più recente
giurisprudenza, La c.d.
....................................................... pag. 54 (vol. 10)
strade vicinali ad uso pubblico, Le
......................................................... pag. 71 (vol. 3)
recente determinazione n. 4/2015 dell’ANAC sull’affidamento dei servizi di architettura e ingegneria, La
...................................................... pag. 86 (vol. 7/8)
regolamento edilizio, Il
.................................................... pag. 104 (vol. 1/2)
sopraelevazione dell’ultimo piano di un condominio e le
verifiche da parte dell’ufficio tecnico comunale, La
................................................ pag. 109 (vol. 11/12)
zone di rispetto, Le
......................................................... pag. 83 (vol. 6)
• FEDERICA MAIETTI
Casa DCS, recupero nel centro storico di Ragusa
......................................................... pag. 16 (vol. 9)
Recupero architettonico e paesaggistico per la rigenerazione di Forte Portuense a Roma
.................................................. pag. 20 (vol. 11/12)
Riqualificazione degli spazi polifunzionali al servizio del
centro storico di Mesola
......................................................... pag. 21 (vol. 5)
Rigenerazione e recupero urbano: Città d’opera e d’acqua, area dell’ex merlettificio Turck di Pinerolo
......................................................... pag. 21 (vol. 6)
Efficienza ed estetica
......................................................... pag. 30 (vol. 9)
• MATTIA MERCANZIN
Edifici alti in legno: una sfida per il futuro
......................................................... pag. 63 (vol. 9)
• GIULIA MILIZIA
Breve rassegna giurisprudenziale sulla medazione ex officio ai sensi della l. 98/2013
......................................................... pag. 68 (vol. 5)
• CARMEN MINAFRA,
Sostenibilità e pianificazione territoriale: un nuovo binomio
......................................................... pag. 12 (vol. 5)
• PAOLA MINETTI
urbanistica e vincoli esterni alla proprietà privata: si può
ancora parlare di diritto in senso assoluto? L’
..................................................... pag. 110 (vol. 10)
• VALENTINA MODUGNO
ARPA Ferrara, nuova sede dell’Agenzia regionale per la
Prevenzione e l’Ambiente
......................................................... pag. 12 (vol. 6)
• FRANCO MOLA
Edifici alti in calcestruzzo armato: prospettiva storica e
nuovi sviluppi
.................................................. pag. 57 (vol. 11/12)
• MASSIMO MONCELLI
liquidazione dei compensi all’esperto stimatore dopo le
modifiche introdotte dal d.l. n. 83/2015
.................................................. pag. 89 (vol. 11/12)
stima immobiliare: fra dottrina classica e “best practices”, La
......................................................... pag. 62 (vol. 4)
• NICOLA MORDÀ
Idoneità statica degli edifici e regolamenti locali
......................................................... pag. 30 (vol. 4)
Storiche suggestioni a San Gimignano
...................................................... pag. 20 (vol. 7/8)
• DONATO MOREA
Dai conti energia al decreto “Spalma incentivi”
......................................................... pag. 49 (vol. 4)
Valorizzazione ambientale e sociale: riqualificazione del
centro storico a L’Aquila
....................................................... pag. 39 (vol. 10)
• NICOLA PACINI
progetto di agenzia per l’architettura, Un
...................................................... pag. 48 (vol. 7/8)
• SERGIO MANDUCHI
coordinamento delle Autorità di Audit nella Programmazione 2014-2020: la definizione di un modello di riferimento per la pubblica amministrazione, Il
...................................................... pag. 67 (vol. 7/8)
• ELISABETTA PALUMBO
Misurare la sostenibilità degli edifici: il valore della
LCA
......................................................... pag. 25 (vol. 9)
• CLAUDIA MAROLLA
progetto di agenzia per l’architettura, Un
...................................................... pag. 48 (vol. 7/8)
• GIORGIO PANSA
nuovi decreti attuativi del d.lgs. 192/2005: cosa cambia
dal 1° ottobre 2015
......................................................... pag. 70 (vol. 9)
• ILENIA MEDIZZA
Edifici a Energia Quasi Zero: dal Passivhaus tedesco al
nostro CasaClima
.................................................. pag. 75 (vol. 11/12)
• DOMENICO PEPE
Edifici a Energia Quasi Zero: dal Passivhaus tedesco al
nostro CasaClima
.................................................. pag. 75 (vol. 11/12)
Indici 2015
117
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
• ALBERTO PIEROBON
Alcune questioni sul materiale spiaggiato (in particolare alghe): gestione come rifiuti (o non), classificazione,
codici CER
...................................................... pag. 35 (vol. 1/2)
Ambiente: nuove opportunità per tecnici, consulenti e
periti (prima parte)
.................................................. pag. 92 (vol. 11/12)
Ecoreati e attività di consulenza tecnica
...................................................... pag. 42 (vol. 7/8)
configurazione della responsabilità amministrativo-contabile alla luce delle ultime evoluzioni legislative e giurisprudenziali, La
......................................................... pag. 66 (vol. 6)
edilizia dopo lo Sblocca Italia: una sintesi definitiva, L’
...................................................... pag. 76 (vol. 1/2)
forma nei contratti pubblici: da quelli fra privati a quelli
con la pubblica amministrazione, La
...................................................... pag. 74 (vol. 7/8)
gestione delle alghe da mareggiata, La
......................................................... pag. 29 (vol. 4)
nuove frontiere dei soggetti operanti nel campo dei servizi pubblici di rilevanza economica, Le
....................................................... pag. 69 (vol. 10)
Nuove prospettive per gli enti locali e i ss.pp.ll. dalle novità su inceneritori e rifiuti urbani e assimilati (ma non
solo)
......................................................... pag. 55 (vol. 9)
responsabilità degli organi collegiali nell’adozione di
provvedimenti amministrativi, con particolare riferimento a quelli tecnici, La
................................................ pag. 100 (vol. 11/12)
“riclassificazione” dei rifiuti (da non pericolosi a pericolosi)? Sulla
......................................................... pag. 36 (vol. 5)
• BERNARDINO STANGHERLIN
Manutenzione urbana: mille edifici recuperati a Napoli
con il “Progetto Sirena” 2002-2013
......................................................... pag. 82 (vol. 4)
• ALESSANDRO PRACUCCI
Microgenerazione a biogas: se partecipare vuol dire risparmiare [con consapevolezza]
.................................................. pag. 12 (vol. 11/12)
Microgenerazione ed efficientamento energetico
...................................................... pag. 14 (vol. 1/2)
• REDAZIONE, A CURA DELLA
Mobilità urbana: i sistemi di informazione sul traffico in
tempo reale sono la soluzione
........................................................... pag. 8 (vol. 6)
• ROBERTO ROVELLI
Vie verdi e vélorail sui tracciati delle ferrovie abbandonate
....................................................... pag. 15 (vol. 10)
• ALESSANDRO TOCCOLINI
aree verdi nelle scuole: l’importanza di una progettazione attenta al benessere dei bambini, Le
........................................................ pag. 8 (vol. 7/8)
Vie verdi e vélorail sui tracciati delle ferrovie abbandonate
....................................................... pag. 15 (vol. 10)
• STEFANO USAI
ambito applicativo del controllo a campione sul possesso dei requisiti dichiarati in fase di gara, L’
......................................................... pag. 34 (vol. 6)
Comuni e gli obblighi della stazione unica appaltante, I
....................................................... pag. 64 (vol. 10)
• GIUSEPPE CAMILLO SANTANGELO
Integrazione tra involucro e impianti per l’efficienza
energetica: due casi pilota
......................................................... pag. 12 (vol. 3)
divieto di commistione tra requisiti soggettivi di partecipazione ed elementi oggettivi di valutazione dell’offerta
secondo l’ANAC, Il
.................................................. pag. 42 (vol. 11/12)
• MARCO SANTANGELO
benefici della mediazione civile e commerciale, I
....................................................... pag. 99 (vol. 10)
recente determinazione ANAC n. 1/2015 in tema di
soccorso istruttorio “integrativo” introdotto dal d.l.
90/2014, Sulla
......................................................... pag. 41 (vol. 5)
Codice etico per la mediazione, Il
...................................................... pag. 60 (vol. 7/8)
Usucapione e mediazione
.................................................. pag. 85 (vol. 11/12)
selezione degli operatori da consultare e la corretta applicazione del principio di rotazione nel cottimo fiduciario, La
...................................................... pag. 49 (vol. 1/2)
• ALFREDO SCIALÒ
fresato di asfalto: sottoprodotto o rifiuto? La tesi del Consiglio di Stato, Il
......................................................... pag. 32 (vol. 3)
• LUCIANO VECCHI
urbanistica partecipata per la trasformazione della “Darsena Città” di Ravenna: appunti di un’esperienza, L’
......................................................... pag. 64 (vol. 3)
• PIPPO SCISCIOLI
azione di classe secondo il codice del consumo di cui al
d.lgs. 206/2005, L’
......................................................... pag. 62 (vol. 6)
• ANDREA VERI
nascita delle città metropolitane italiane e il caso di Venezia, La
......................................................... pag. 71 (vol. 6)
118
Indici 2015
L’Ufficio Tecnico 1-2 • 2016
• ELEONORA VIGANÒ
Liberi professionisti e pubbliche amministrazioni, note
su compensi e accordi
......................................................... pag. 61 (vol. 3)
• CARLO ZANCHETTA
WBS: da Work Breakdown Structure a Whole Building
System
....................................................... pag. 74 (vol. 10)
• SALVATORE VOLPE
delitto di omissione di atti d’ufficio, Il
......................................................... pag. 68 (vol. 3)
• MARGHERITA ZANET
Edifici a Energia Quasi Zero: dal Passivhaus tedesco al
nostro CasaClima
.................................................. pag. 75 (vol. 11/12)
• THEO ZAFFAGNINI
Microgenerazione a biogas: se partecipare vuol dire risparmiare [con consapevolezza]
.................................................. pag. 12 (vol. 11/12)
Microgenerazione ed efficientamento energetico
...................................................... pag. 14 (vol. 1/2)
Riqualificare: la soluzione economica per vivere la propria abitazione con zero euro
....................................................... pag. 30 (vol. 10)