L’impresa pubblica: ascesa e declino
1.
Introduzione
2. Lo sviluppo della impresa pubblica
2.1. Motivi ed ambiti delle nazionalizzazioni
2.2. Le origini storiche del fenomeno
2.3. Le imprese pubbliche fino alla seconda guerra mondiale
2.4 L’impresa pubblica nel secondo dopoguerra
3. Il processo di privatizzazione
3.1. La cornice analitica: cause ed obbiettivi
3.2. La dimensione quantitativa
3.3. Gli effetti delle politiche di privatizzazione
storia d'impresa 2015-16
Introduzione
L’atteggiamento pubblico nei confronti dell’impresa pubblica si è
mostrato alquanto mutevole nel tempo
Si sono susseguite fasi di ascesa e caduta del ruolo dello stato
nella storia moderna e contemporanea
Uno sguardo d’assieme:
– Nel periodo fra le due guerre – soprattutto dopo la crisi del
’29 - progressivo indebolimento dell’economia di mercato
– Successivo ampliamento dell’impresa pubblica, in
particolare negli anni ‘50
– Cattiva performance dell’impresa pubblica negli anni ’70 e
‘80
– Avvio del processo di privatizzazione: acme nei secondi anni
’90, poi rallentamento
– Oggi è in atto una nuova fase di accentuazione
dell’intervento dello stato
storia d'impresa 2015-16
Dopo la prima guerra mondiale nella maggior parte dei paesi
occidentali venne meno la già declinante fiducia nelle virtù
taumaturgiche del mercato. Si apre così la strada a un più o meno
pronunciato intervento dello stato:
☛ la crescita dell’impresa pubblica ne rappresentò una delle principali
modalità.
Altre forme di reazione ai fallimenti di mercato che piagavano il
capitalismo liberale furono:
• l’affermazione di politiche autarchiche e stataliste in diverse
aree dell’Europa centrale e meridionale,
• la diffusione dell’economia collettivista nell’Europa orientale,
• la svolta verso forme di economia mista nell’Europa
occidentale e nel Nord America
Negli anni ‘70 e ‘80, a seguito delle cattive performance delle
economie miste e, del collasso dei regimi collettivisti, si aprì una
profonda riflessione sulla efficacia del big government,
Si giunse così a demolire quello che dopo la crisi del ‘29 era apparso
ai più come un esito inevitabile dell’evoluzione del capitalismo: lo
stato interventista
storia d'impresa 2015-16
Nell’opinione pubblica e, persino, nell’elite progressista la nozione di
impresa pubblica perse man mano ogni connotazione positiva:
ne conseguì sovente il rifiuto dogmatico e il categorico rigetto
dell’intera esperienza delle aziende di stato.
La spinta alle privatizzazioni in piena sintonia con la emergente
cultura della globalizzazione che, soprattutto dopo la caduta del
muro di Berlino, forniva sostegno teorico ed ideologico al
processo di convergenza delle economie, di integrazione dei
mercati e di liberazione dello spirito imprenditoriale
Si esaltò sempre più il modello economico, sociale ed
istituzionale americano, additandolo come irrinunciabile punto
di arrivo delle inevitabili trasformazioni degli stanchi epigoni
continentali (Washington consensus)
Ma col XXI secolo, mentre il gigante americano iniziava a perder
colpi di fronte all’incalzare di nuove prepotenti economie, lo
scenario della globalizzazione sembra complicarsi al punto da
metterne in dubbio i futuri sviluppi.
E’ infatti maturato un nuovo ripensamento a proposito dello stato
imprenditore, per altro rafforzato dai risultati ambivalenti delle
privatizzazioni nelle economie in transizione e, soprattutto, dai
preoccupanti fallimenti del mercato, indotti dall’attenuarsi della
regolazione e dalla speculazione fuori controllo, di cui abbiamo quasi
ogni giorno drammatica testimonianza
storia d'impresa 2015-16
ORIGINI E SVILUPPO DELL’IMPRESA PUBBLICA
a. Diverse ragioni sono all’origine della scelta di nazionalizzare attività private
preesistenti o di dar vita a nuove imprese a partecipazione statale o a
proprietà e gestione interamente pubblica (a livello federale, statale,
municipale)
I.
ragioni di carattere politico-ideologico: sono alla base dei processi di
collettivizzazione forzata, ma importanti anche nelle nazionalizzazioni delle
economie miste occidentali riequilibrio del potere economico a favore dei
lavoratori e a sfavore dell’impresa privata; genuina democrazia industriale.
II.
ragioni di carattere sociale: garantire l’occupazione, promuovere nuove
relazioni industriali, stimolare lo sviluppo della classe imprenditoriale (
Giappone: governo Meiji)
III.
ragioni di carattere economico
a)
b)
c)
d)
fallimenti del mercato (market failures), ovvero in caso di esternalità negative o
di assenza di informazioni: il caso più tipico è quello dei monopoli naturali
(servizi pubblici), che genera diseconomie per il consumatore
redistribuzione del reddito e stabilizzazione del sistema economico (strumento
di politica anticiclica)
promozione della crescita economica in aree o settori arretrati: energia (Agip);
salvataggi (IRI)
b. Ambiti delle nazionalizzazioni
1.
2.
3.
pubblici servizi (elettricità, gas e acqua, trasporti, telefonia, poste etc.)
settori dell’energia e dell’industria di base (acciaio, petrolio, miniere,
chimica di base ecc.)
banche e assicurazioni (banche centrali, casse di risparmio, istituti di
previdenza)
storia d'impresa 2015-16
c. Fasi storiche
1.
2.
Prima fase: fino a fine Ottocento. Le imprese pubbliche
hanno carattere sporadico e sono limitate a settori strategici
per la difesa (fanno eccezione le “manifatture reali”
francesi: arazzi, ceramiche, ecc.) Nel secondo ‘800, però,
affiorano le premesse pratiche e teoriche delle
nazionalizzazioni
Seconda fase: fino alla 2° Guerra Mondiale. Le difficoltà
della gestione economica della grande guerra e poi gli effetti
della grande depressione sono gli elementi che danno vita al
primo periodo di evidente espansione dell’impresa pubblica
–
Germania: durante la repubblica di Weimar
ferrovie, elettricità, telefonia, chimica, metallurgia etc;
durante il nazismo progressiva militarizzazione
dell’economia
–
Italia: ferrovie [1905], INA (1912); poi durante la fase
dirigista: IMI, IRI, petrolio
–
Spagna (INI e petrolio),
–
Francia (petrolio e chimica). Poi durante il fronte
popolare: ferrovie, Banca di Francia (parziale), armi,
aeronautica
–
GB (BBC, Porto di Londra, elettricità; poi negli anni ’30:
linee aeree e trasporti nella regione londinese)
–
USA (Tennesse Valley Authority)
storia d'impresa 2015-16
La Manufacture des Gobelins a Paris
3. Terza fase La grande stagione delle nazionalizzazioni è successiva alla 2°
guerra mondiale quando si formano le “economie miste”: influssi del
keynesianesimo, della pianificazione socialista, esigenze di ricostruzione,
ingresso dei socialisti e laburisti nei governi:
•
•
•
•
•
•
•
GB le fasi più significative si hanno durante i governi laburisti (194551; 1964-9, 1974-9): Banca d’Inghilterra, carbone, ferrovie, aviazione,
elettricità, gas, poste, cantieristica, acciaio, automobili
Francia le due ondate di nazionalizzazione si hanno nel 1944-48
(governo socialcomunista): circa il 20% dell’industria del paese (in
particolare quelle accusate di collaborazionismo, Renault) e le 4 principali
banche; primi anni ’80 (governo socialista, Mitterand presidente): tutto il
sistema bancario, i più importanti gruppi industriali, le telecomunicazioni
Italia holding pubbliche: IRI, ENI, ENEL; Ministero delle partecipazioni
statali (1956); RAI
Austria (ex-proprietà tedesche), Olanda, Belgio, paesi scandinavi: tutti
vedono sostanziali ampliamenti della mano pubblica
USA: è il paese meno colpito dal fenomeno, ma il più interessato a misure
di regolamentazione dell’economia: comunque US Postal Office, Armtrak
Germania e Giappone: nei paesi sconfitti gli alleati cercano di imporre un
processo opposto per smantellare due sistemi economici praticamente
militarizzati. Il caso Volkswagen
paesi LDC, in generale forte tendenza all’espansione del settore pubblico;
in Corea, Egitto, Indonesia, Sud America gli investimenti nelle industrie
pubbliche ammontavano a 1/3 circa del totale
storia d'impresa 2015-16
Quota delle imprese pubbliche sull’output
storia d'impresa 2015-16
L’impresa di stato nelle economie pianificate (1)
Non esiste un solo modello di impresa di stato.
UNIONE SOVIETICA
– bench-mark di tutte le successive sperimentazioni,
– continui mutamenti indotti dal succedersi delle diverse fasi della storia
sovietica.
Due essenziali elementi di continuità:
1. la grande dimensione:
– tendenza alla concentrazione già chiaramente emersa nel periodo pre-rivoluzionario: nel
1910 le imprese con più di 500 addetti impiegavano il 55,4% della forza lavoro del paese
– Costruzioni, gomma, metalli non ferrosi e trasporti, tutti controllati da cartelli di vendita.
– I grandi trust pubblici protagonisti della ripresa economica dopo la guerra e la
rivoluzione, durante la NEP (fase di moderata riapertura al mercato , 1921-1928):
producono i 4/5 della PL industriale, accantonano il 20% dei profitti per nuovi
investimenti
– Durante i piani quinquennali (Stalin) concentrazione industriale e crescita dimensionale
– processo di industrializzazione a tappe forzate volto a liberare il paese dalla dipendenza
dall’estero e al contempo a rafforzare la classe proletaria al potere,
– fra il 1928 e il 1970 il PIL procapite crebbe di 4,1 volte, il maggiore extra OECD
2. La gestione delle imprese
– Gosplan, struttura gerarchico-burocratica che governa le imprese, non più autonome
attraverso piani territoriali (glavk)
– È affiancato dai vari ministeri responsabili dei diversi settori industriali
storia d'impresa 2015-16
L’impresa di stato nelle economie pianificate (2)
CINA
• 1948: costituzione della Repubblica popolare cinese
• 1976: morte di Mao-Zse-Dong, iniziano le riforme
• 1950-1978: raddoppia il Pil pro-capite, sviluppo industria
pesante, riduzione mortalità, alfabetizzazione
• dal 1992: economia sociale di mercato > vengono
progressivamente introdotti elementi di capitalismo
–
–
–
–
–
Smantellamento delle Comuni
Township and villages enterprises
Liberalizzazione parziale delle iniziative imprenditoriali:
Joint ventures con capitale straniero concentrate in 4 zone a bassa fiscalità
ristrutturazione e riduzione delle imprese pubbliche
• Nel 2006, circa 120.000 imprese pubbliche
• Costituzione di una agenzia specializzata (SASAC) per
sovrintendere poco più di un centinaio di esse, concentrate in
settori strategici
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LE PRIVATIZZAZIONI
→ Le privatizzazioni o de-nazionalizzazioni sono state fino a ieri un fenomeno
di grande attualità .
Il processo di retrocessione ai privati di attività pubbliche prende il via nel 1979
nell'Inghilterra di M. Thatcher e poi diviene elemento fondamentale
dell’ortodossia economica.
Poche esperienze precedenti, ad es.:
• Italia, retrocessione ai privati delle società elettriche irizzate (anni ‘30)
• in seguito, soprattutto Germania, (Volkswagen, 1961; Veba, 1965)
A. Perché le privatizzazioni?
1. Ragioni economiche: frequenti casi di government failure:
– eccessiva burocratizzazione delle gerarchie manageriali
– rapporto perverso principale-agente (partiti e lobbies politiche e non più
cittadini come referenti)
– fallimento dal punto di vista della gestione e della profittabilità
2. cambiamenti di politica economica: declino delle politiche economiche
keynesiane
storia d'impresa 2015-16
3. ragioni ideologico-politiche: contrarie a quelle che ne avevano
favorito l’affermazione
•
torna la centralità dell’impresa privata e del profitto a scapito
delle politiche sociali e redistributive
•
spesso correlazione tra governi conservatori e fasi di
accentuazione dei processi di privatizzazione
–
–
–
–
UK: governo Thatcher
Francia: governi Chirac, Balladur e Juppé premono l’acceleratore,
governi Rocard e Jospin rallentano
Argentina: maggioranza conservatrice di Menem
Ma l’Italia fa eccezione
4. ragioni di finanza pubblica: le privatizzazioni sono una leva
importante per ridurre il debito degli Stati e contribuiscono a
comprimere il disavanzo:
•
minori interessi sul debito
•
minori sussidi alle imprese pubbliche
•
destinazione dei proventi a fondi di ammortamento del debito
pubblico (Italia e Francia) oppure a spese correnti (Germ.)
•
in generale paesi caratterizzati da elevati disavanzi pubblici
tendono a privatizzare di più
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b) obbiettivi della privatizzazioni
1.
raccogliere fondi per le finanze statali
2.
promuovere l’efficienza economica
3.
ridurre l’interferenza del governo nell’economia
4.
stimolare la partecipazione dei cittadini al mercato borsistico
5.
sviluppare il mercato nazionale dei capitali
6.
fornire l’opportunità di introdurre la concorrenza
7.
sottoporre le SOEs alla disciplina del mercato
c) Alcuni fatti stilizzati
i.
le privatizzazioni hanno dimezzato il peso delle imprese pubbliche
sul PIL dei paesi industrializzati
ii.
sono procedute con maggior lentezza nei paesi LDC
iii.
l’efficienza delle imprese privatizzate in termini di produttività e
crescita è aumentata di più di quella delle imprese rimaste
pubbliche
iv.
la tecnica migliore per privatizzare si è rivelata l’OPA, specie se
accompagnata da forme di underpricing
v.
nella maggior parte dei casi si è verificata la regola della golden
share e dei vincoli all’investimento dall’estero
vi.
ancora aperta resta la questione della corporate governance nelle
imprese privatizzate
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La dimensione quantitativa del fenomeno
L’andamento delle privatizzazioni in Europa
Fonte: PB (2010)
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I proventi delle privatizzazioni in Europa
storia d'impresa 2015-16
5. Le conseguenze delle privatizzazioni
- in generale maggior efficienza e miglior performance economica delle
imprese privatizzate
- tuttavia vanno fatte alcune precisazioni:
– ci sono non trascurabili eccezioni→ ad es. nei servizi
– che significato diamo al termine di performance (come già osservato nella
lezione relativa)? Come calcolare l’impatto sull’ambiente e l’occupazione?
– le economie di alcuni ex-paesi socialisti, ove – dopo l’iniziale ottimismo l’opinione pubblica ora risulta molto insoddisfatta
– anche in America Latina crescente sfiducia e disaffezione della popolazione nelle
politiche di denazionalizzatone delle imprese
– alcuni casi “virtuosi” di imprese pubbliche, imprese cioè che hanno raggiunto
alti livelli di performance sia sotto il profilo della produttività che sotto quello
della redditività: in particolare la Indian Railways, Petrobras e Statoil
Un caveat necessario:
• la storia è sempre stata caratterizzata dall’alternanza di fasi di estrema
presenza dello stato nell’economia e da reazioni nella direzione opposta,
anche se, ovviamente, la natura di tale presenza è andata cambiando nel
tempo
•
•
E’ maturato un nuovo ripensamento a proposito dello stato imprenditore, suscitato
dai nuovi frequenti casi di gravissima crisi, indotti dall’attenuarsi della regolazione e
dalla speculazione fuori controllo ?
Leviathan is back?
storia d'impresa 2015-16
