La politica economica della
tassazione
Emma Galli
Università di Roma “La Sapienza”
Teorie della politica economica della
tassazione
a) Teoria normativa della tassazione ottimale
•
Ipotesi: Funzione del benessere sociale/trade-off tra equità verticale e orizzontale
(funzione redistributiva) e efficienza (funzione allocativa) e definizione dello schema
ottimale di aliquote fiscali
•
Meccanismo: Struttura fiscale che massimizza il benessere sociale in termini di
allocazione, redistribuzione e stabilizzazione (tax smoothing)
•
Previsione teorica: Minimizzare l’eccesso di pressione, ossia la distorsione allocativa
dei contribuenti/regola di Ramsey (1927) e Mirrlees (1971): aliquote inversamente
proporzionali all’elasticità rispetto al prezzo e al grado di complementarietà e
sostituibilità tra i vari beni per un insieme di tributi; basi imponibili più ampie meno
distorsive dei prezzi relativi; imposta sui consumi preferibile rispetto all’imposta sul
reddito in quanto evita la distorsione dell’allocazione temporale del reddito
•
Verificabilità empirica: Problematica/analisi parziali
Teorie della politica economica della
tassazione
b) Teoria del Leviatano (Buchanan e Brennan, 1980)
• Ipotesi: Stato monopolista
• Meccanismo: Massimizzazione del gettito senza vincoli
• Previsione teorica: Tassazione elevata soprattutto in presenza di una curva di
Laffer inelastica, ampie basi imponibili
• Verificabilità empirica: Difficile misurabilità della curva di Laffer
Teorie della politica economica della
tassazione
c) Teoria dell’elettore mediano (Meltzer e Richard, 1983)
• Ipotesi: Elettore mediano
• Meccanismo: Le preferenze dell’elettore mediano sono decisive
• Previsione teorica: Redistribuzione a favore della classe media
• Verificabilità empirica: Identificazione problematica dell’elettore mediano
Teorie della politica economica della
tassazione
d) Teoria del ciclo ideologico
• Ipotesi: Ideologia
• Meccanismo: Tassazione ideologicamente motivata
• Previsione teorica: Tassazione bassa e regressiva per gli orientamenti di
destra/Tassazione elevata e progressiva per gli orientamenti di centro/sinistra
• Verificabilità empirica: Possibile
Teorie della politica economica della
tassazione
e) Teoria del ciclo opportunistico
• Ipotesi: Scadenza elettorale
• Meccanismo: Manipolazione dei risultati elettorali
• Previsione teorica: Riduzione della tassazione prima della scadenza elettorale
e incremento dopo la scadenza elettorale
• Verificabilità empirica: Possibile
Teorie della politica economica della
tassazione
f) Modelli di voto probabilistico (Hettich e Winer, 1999)
• Ipotesi: Partiti guidati dalla probabilità di acquisizione dei voti
• Meccanismo: Interazione tra fattori economici e politici/uguaglianza tra il
costo politico marginale e il beneficio politico marginale della tassazione
rispetto a diverse basi imponibili e aliquote
• Previsione teorica: Sistemi tributari complessi e diversificati/Cambiamenti
frequenti indotti da variazioni dei costi politici, amministrativi e di
riscossione nella composizione del prelievo fiscale
• Verificabilità empirica: Difficoltà a misurare queste variabili
Le ragioni della complessità del
sistema tributario
•
Ragioni fiscali: equità orizzontale e verticale ed efficienza
•
Fattori demografici: eterogeneità sociale ed economica della popolazione; grado di
istruzione
•
Fattori politici:
1)
2)
3)
Complessità=flessibilità → consente l’influenza di gruppi di pressione rispetto a
determinate misure fiscali (Olson, 1982; Muller, 1990) → nel tempo le coalizioni
distributive aumentano la complessità di ogni forma di regolamentazione
L’eterogeneità delle preferenze degli elettori si riflette nel sistema fiscale attraverso il
processo democratico, soprattutto in presenza di aliquote e gettito elevati
La partecipazione elettorale e la frammentazione politica favoriscono la complessità
Le ragioni della complessità dell’imposta
personale sul reddito
•
Utilizzo dell’imposta personale sul reddito come veicolo di varie finalità sociali e strumento adeguato
dal punto di vista politico ed amministrativo
•
Componente ideologica (governi più o meno attivi in tal senso)
•
Equità verticale e orizzontale: progressività, sistema di deduzioni, detrazioni ed esenzioni, crediti
d’imposta
•
Difficoltà di misurazione della base imponibile (reddito)
•
L’eterogeneità delle preferenze degli elettori si riflette nella numerosità delle aliquote e nel sistema di
deduzioni/detrazioni
•
Tuttavia quando il sistema si articola maggiormente si genera un aumento dei costi amministrativi
che spinge ad una riduzione della complessità → ricerca del numero di scaglioni ottimale dal punto di
vista politico
Misurazione della complessità
• Modalità di misurazione imperfette
• Costi dell’amministrazione finanziaria
• Costi di riscossione
• Proxies: numero di pagine delle istruzioni relative alla dichiarazione
dei redditi oppure numero di righe della dichiarazione dei redditi
Approccio di political economy: il modello
di Hettich-Winer
•
Approccio normativo: le riforme fiscali devono essere politicamente realizzabili
per poter essere adottate
•
Approccio positivo: i sistemi tributari sono determinate dal voto e dal processo
politico competitivo attraverso il raggiungimento di un equilibro tra le preferenze
rivelate dei contribuenti e i costi del disegno e dell’attuazione di un sistema fiscale
(eccesso di pressione, costi amministrativi per la riscossione e attuazione della
normativa tributaria, costi di calcolo e pagamento delle imposte per i contribuenti)
•
Il politico massimizza la probabilità di essere (ri)eletto attraverso la definizione
della piattaforma fiscale
•
L’elettore/contribuente massimizza la propria utilità derivante dalle politiche fiscali
attraverso la differenziazione di imposte, aliquote, deduzioni/detrazioni
Il modello di Hettich-Winer
• I governi variano e integrano continuamente la legislazione tributaria a fini
elettorali per catturare il consenso soprattutto degli elettori incerti o
ideologicamente neutrali
• Il modello prevede il raggiungimento di un equilibrio politicamente ottimale
tra i benefici marginali attesi e i costi marginali attesi nella prospettiva del
contribuente
• Benefici marginali attesi del maggior numero di contribuenti attraverso la
personalizzazione del tributo, espressione della diversa disponibilità a pagare
(divisione dei contribuenti in gruppi ad alto, medio e basso reddito, di diversa
consistenza numerica e diversa influenza politica)
• Costi marginali attesi prodotti dalla personalizzazione stessa: incremento dei
costi di gestione e riscossione dell’amministrazione finanziaria, dei costi
degli adempimenti burocratici, dei costi privati del commercialista, maggiore
tecnicismo e conseguente aumento dell’evasione e elusione fiscale e/o
maggiore difficoltà per i contribuenti a beneficiare delle detrazioni,
Complessità e riforme
•
Rilevanza del tema della complessità nel dibattito sulle riforme fiscali nel contesto
internazionale (Slemrod, 2005; Profeta, 2004; Galli-Profeta, 2008)
•
La complessità come modo per limitare il potere monopolistico dello Stato di tassare: es.
federalismo e concorrenza fiscale a livello locale e internazionale, varie forme di
prelievo con basi imponibili ristrette
•
Le riforme nella direzione della semplificazione possono avere effetti positivi
temporanei ma con il passare del tempo sono le stesse scelte democratiche che hanno
generato la complessità a ripristinarla → la complessità riemerge sistematicamente
nonostante la retorica della semplificazione con riforme marginali che reinseriscono la
complessità
•
Problema della complessità a monte dell’introduzione della flat tax, che prevede una
base imponibile più ampia
Progressività vs flat tax: principali
tendenze nei paesi europei
•
Costi amministrativi e di informazione elevati spingono verso una struttura
dell’imposta personale sul reddito meno complessa (riduzione del numero delle
aliquote, base imponibile più ampia)
•
Combinazione di una aliquota flat o di una base imponibile ampia con altre forme
di differenziazioni (deduzioni, detrazioni, crediti d’imposta, regimi speciali) che
garantiscono la progressività
•
La crescente influenza politica delle classi di reddito medio-basse richiede
maggiore differenziazione e quindi complessità
•
Riduzione di entrambe le aliquote marginali più elevata (per ragioni di efficienza) e
più bassa (per ragioni di equità)
