MEMO/11/235
Bruxelles, 12 aprile 2011
Disastro della cenere vulcanica: la preparazione per
affrontare la crisi un anno dopo
Ad un anno dall’eruzione del vulcano Eyjafjallajökull nell’aprile 2010 sono
state adottate numerose misure di accompagnamento, come deciso dai
ministri nel Consiglio dei Trasporti del 4 maggio 2010, sulla base delle
proposte delle Commissione a livello internazionale, dell’UE e a livello
nazionale per migliorare la preparazione alle crisi nel settore dell’aviazione,
in particolare in relazione alle nubi di cenere vulcanica. I risultati raggiunti
sinora figurano di seguito, anche se il lavoro non è ancora terminato. La
Commissione europea, Eurocontrol e l’Agenzia europea per la sicurezza
aerea parteciperanno all’esercizio di simulazione organizzato dall’ICAO
(Organizzazione per l’aviazione civile internazionale) il 13 e il 14 aprile per
provare l’efficacia delle modifiche apportate al piano di emergenza dell’ICAO
in caso di nube vulcanica in Europa e le relative procedure. La Commissione,
sulla base dei risultati della simulazione e della valutazione dei progressi
compiuti finora, presenterà in giugno una relazione ai ministri dei trasporti.
Il vicepresidente della Commissione europea Siim Kallas, responsabile per i
trasporti, ha dichiarato: “Gli intensi sforzi compiuti negli ultimi dodici mesi hanno
ripagato consentendo di migliorare la pianificazione e i sistemi di risposta in caso di
crisi. Continuiamo però a lavorare. Le crisi nel settore aeronautico provocate da
eruzioni vulcaniche o altre cause sono imprevedibili e diverse una dall’altra. Non
sarà mai possibile arrivare ad un rischio zero, ma è possibile fare il massimo sforzo
per approntare sistemi in grado di far fronte a questo tipo di disastri. Sono stati
apportati notevoli miglioramenti alle linee guida internazionali in caso di crisi
provocate dalle ceneri vulcaniche, sono stati compiuti significativi progressi nella
rapida applicazione del Cielo unico europeo e si è svolto un intenso lavoro per
preparare informazioni trasparenti destinate alle compagnie aeree concernenti le
soglie applicabili alle ceneri. L’esercizio di simulazione della nube vulcanica che
verrà effettuato questo mese fornirà maggiori informazioni sul lavoro che resta da
svolgere. Su questa base e sulle basi di una dettagliata analisi dei progressi
compiuti, la Commissione riferirà ai Ministri dei trasporti in giugno e se necessario
raccomanderà ulteriori iniziative da adottare.”
I principali sviluppi in atto dall’aprile 2010:
Revisione del piano di emergenza in caso di ceneri vulcaniche per
l’Europa (ICAO)
In seguito alla crisi della nube vulcanica, si è resa necessaria un’urgente iniziativa
coordinata a livello europeo per rivedere le vigenti procedure internazionali in caso di
attività vulcanica (linee guida dell’ICAO per l’Europa). Le attuali linee guida dell’ICAO
si sono rivelate inadeguate durante la crisi, in quanto erano basate su un rigido
principio di precauzione.
Nel dicembre 2010, l’ICAO ha concluso la revisione del proprio “piano di emergenza
in caso di ceneri vulcaniche” per l’Europa, che contiene linee guida standard per
allertare gli aeromobili in caso di eruzioni e le procedure da seguire anche in caso di
eventuale chiusura dello spazio aereo.
Queste linee guida, che riprendono l’impostazione negoziata dalla Commissione
europea durante il fine settimana del 17 e 18 aprile 2010 in base all’esperienza
maturata con la crisi del vulcano Eyjafjallajökull, distinguono ora 3 gradi di
contaminazione delle ceneri, da utilizzare a livello operativo in Europa qualora si
verifichino nuove eruzioni.
Un esercizio di simulazione di eruzione vulcanica avrà luogo il 13 e 14 aprile 2011
sotto gli auspici dell’ICAO per testare e verificare l’efficacia del nuovo piano di
emergenza.
Contemporaneamente l’ICAO ha stabilito nel giugno 2010 una Task Force
internazionale per le ceneri vulcaniche per esaminare tutti gli elementi connessi alle
linee guida in caso di eruzione vulcanica, compreso lo sviluppo di un quadro
mondiale di gestione dei rischi per la sicurezza e per permettere la abituale
determinazione dei livelli di sicurezza delle operazioni nello spazio aereo
contaminato dalla cenere. L’ICAO sta sviluppando delle linee guida per la gestione
delle operazioni di volo e le procedure destinate alle autorità aeronautiche nazionali.
La presentazione dei risultati è prevista per il mese di giugno 2011.
Accelerare l’integrazione della gestione del traffico aereo europeo
attraverso l’iniziativa Cielo unico europeo.
La crisi ha rivelato la necessità di un maggiore coordinamento del sistema di
gestione del traffico aereo europeo. L’attuale fragmentazione nazionale del controllo
del traffico aereo ha acuito e aggravato gli effetti della crisi. Il 4 maggio 2010 il
Consiglio europeo ha attribuito all’accelerazione della realizzazione del Cielo unico
europeo la massima priorità politica.
I lavori relativi al Cielo unico europeo sono notevolmente progrediti nel corso
dell’ultimo anno. Le misure più importanti adottate nel 2010 sono le seguenti:
- Obiettivi di prestazione: nel febbraio 2011 gli Stati membri hanno adottato,
sulla base di proposte della Commissione, degli obiettivi di prestazione per il
Cielo unico europeo. Si tratta di obiettivi essenziali, fissati a livello dell’Unione
europea e nazionale, per la gestione del traffico aereo, ad esempio sotto il
profilo di standard di efficienza per la gestione del traffico, di livelli di ritardo dei
voli, di norme di sicurezza e di impatto ambientale. Tali norme vanno al cuore
della struttura del Cielo unico europeo e la conclusione di un accordo comune
con gli Stati membri ha costituito un passo importante verso l’istituzione del
Cielo unico europeo.
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- Blocchi funzionali di spazio aereo: il sistema di gestione del traffico aereo del
Cielo unico europeo sarà strutturato su nove diversi gruppi di Stati membri
organizzati in blocchi funzionali di spazio aereo (FAB). Spetta agli Stati membri
approvare e creare i singoli blocchi funzionali di spazio aereo, ma per farlo è
necessario che la Commissione adotti orientamenti e regole di esecuzione,
stabilendo la base delle modalità per la loro realizzazione. Tali regole sono state
adottate dagli Stati membri, sulla base di proposte della Commissione,
nell’ambito del comitato per il Cielo unico il 3 dicembre 2010. Ad oggi sono stati
istituiti tre FAB sulla base di accordi intergovernamentali: FAB Regno
Unito/Irlanda; FAB Danimarca/Svezia; e FABEC (che comprende Francia,
Germania, Lussemburgo, Paesi Bassi, Belgio, Svizzera). Il termine per la
realizzazione dei nove FAB che restano è il 4 dicembre 2012. In base all’attuale
programmazione il calendario per la realizzazione dei FAB viene rispettato e gli
obiettivi saranno in larga misura raggiunti.
- Per quanto attiene alle norme comuni di sicurezza per il Cielo unico europeo,
l’Agenzia europea per la sicurezza aerea deve svolgere un ruolo di maggior
rilievo. Nel 2010 c’è stata una forte accelerazione dei programmi per ampliare le
competenze dell’Agenzia europea per la sicurezza aerea al fine di includere la
regolamentazione di sicurezza nel settore della gestione del traffico aereo,
rafforzando ulteriormente in questo modo un’impostazione armonizzata a livello
europeo in merito all’obiettivo generale di mantenere la sicurezza come
obiettivo prioritario del settore aeronautico. È attesa una decisione formale da
parte degli Stati membri nell’aprile 2011.
- Designazione di un gestore della rete: al centro del cielo unico europeo la
figura del gestore della rete fungerà da soggetto centrale con il compito di
coordinare quotidianamente il controllo del traffico aereo europeo, nonché di
assumere la guida nel coordinamento delle risposte a future situazioni di crisi
che colpiscano il settore dell’aviazione. Nel 2010, sono stati accelerati i lavori
per designare Eurocontrol gestore della rete, con l’adozione della regola di
esecuzione delle “funzioni di rete” e la designazione da parte degli Stati membri
di Eurocontrol al fine di permettere un utilizzo ottimale e coordinato dello spazio
aereo europeo.
- Istituzione di una cellula di crisi: nel 2010 è stata istituita la Cellula europea di
coordinamento delle crisi nel settore aeronautico (EACCC). L’EACCC, una volta
attivata, è presieduta dalla Commissione e da Eurocontrol, e prevede la
partecipazione della Presidenza dell’UE, dei fornitori di servizi di navigazione
aerea, degli utenti dello spazio aereo, degli aeroporti, nonché di altre importanti
parti interessate, in base a quanto si ritenga necessario in funzione della natura
della crisi. La cellula di crisi è progettata come un’ulteriore struttura di supporto
per il gestore della rete in una situazione di crisi.
- La piattaforma aeronautica: dopo la crisi, la Commissione ha deciso di istituire
una piattaforma aeronautica, su iniziativa del vicepresidente Kallas con le
principali parti interessate a livello europeo, per facilitare il coordinamento a
lungo termine con il settore del trasporto aereo, e per permettere di dare un
seguito effettivo di breve termine a queste misure di crisi. La piattaforma
aeronautica è stata istituita in quanto gruppo di alto livello del settore
aeronautica per fornire consulenza strategica in merito ad un futuro sostenibile
per i trasporti aerei e a un futuro concorrenziale per l’industria aeronautica
europea. I suoi membri hanno chiesto la piena attuazione del Cielo unico
europeo; l’estensione dei principi del cielo unico oltre i confini dell’Unione
europea; la definizione di una efficace struttura di governance per la futura
istituzione del sistema SESAR.
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- Tecnologia per il cielo unico europeo (istituzione del sistema SESAR).
SESAR è il braccio tecnologico del cielo unico europeo. Sono stati intensificati i
lavori sui dettagli della strategia di attuazione di SESAR nel 2010 che
consentiranno alla Commissione di presentare una comunicazione al Consiglio
sui meccanismi di governance e finanziamento per la fase di attuazione del
SESAR nel corso del 2011.
Valutazione del rischio e gestione
Durante la crisi dell’aprile 2010 non erano disponibili le informazioni necessarie per
consentire alle autorità nazionali ed europee, nonché alle compagnie aeree, di
effettuare una valutazione del rischio accurata in merito al volo in presenza di ceneri
vulcaniche.
È stata svolta una quantità notevole di lavoro, in particolare su due fronti: (i) soglie di
cenere; (ii) metodi di modello meteorologici
(i) Soglie di cenere
L’Agenzia europea per la sicurezza aerea ha lavorato sulla questione della
determinazione della soglia per la cenere vulcanica secondo il mandato ricevuto
dalle conclusioni del Consiglio Trasporti nel maggio 2010. Il lavoro per fissare una
soglia unica delle ceneri si è rivelato estremamente difficile.
È divenuto sempre più chiaro che in realtà, ogni crisi dovuta a ceneri vulcaniche può
essere diversa, come il tipo di ceneri. Pertanto stabilire una soglia del tipo “unica per
tutti i casi” non è fattibile nel breve termine. L’EASA continuerà a lavorare su
quest’aspetto che tuttavia non sarà certamente risolto nel breve termine. Va
osservato che questo tipo di soglia non esiste in nessuna parte al mondo, nemmeno
in aree come l’America o il Sud est asiatico dove è stata maturata una maggiore
esperienza con questo tipo di problemi. Non è pertanto possibile basarsi su elementi
che sono stati adottati altrove, procedendo ad un loro adattamento.
Si tratta però di una questione decisamente grave. L’EASA sta ora cercando di
affrontare il problema attraverso un’altra soluzione. Non “una soglia unica per tutti i
casi”, ma misure giuridicamente vincolanti che impongono ai costruttori dei motori di
fornire informazioni dettagliate in merito ai rischi connessi all’esposizione a ceneri
vulcaniche e ai livelli di tolleranza dei diversi motori che essi producono.
Nell’autunno 2011, l’EASA pubblicherà una proposta di misure giuridicamente
vincolanti (vale a dire modifiche agli attuali codici di aeronavigabilità dell’EASA) per
imporre ai costruttori di motori di fornire alle compagnie aeree informazioni
dettagliate sul rischio connesso all’esposizione alle ceneri vulcaniche e i diversi livelli
di tolleranza. Attualmente i costruttori di motori non hanno l’obbligo di farlo. L’EASA
dovrebbe adottare formalmente tali misure, successivamente al periodo di
consultazione, ai primi del 2012. La proposta dell’EASA di avviso di proposta di
emendamento dovrà definire e standardizzare i dati sull’aeronavigabilità forniti dai
costruttori di motori necessari ai fini della valutazione del rischio operativo.
Si tratterà di un importante passo in avanti per quanto riguarda il problema di fondo
di fornire alle compagnie aeree le informazioni essenziali di cui hanno bisogno sui
rischi e sulla tolleranza alle ceneri per poter procedere alle necessarie valutazioni in
merito alle operazioni di volo in condizioni di ceneri vulcaniche. In particolare questo
dovrebbe consentire una valutazione del rischio più accurata per le aerolinee che
volano nelle “zone grigie” durante una crisi di ceneri vulcaniche.
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(ii) Prodotti meteorologici
L’altra area dove si sono concentrati gli sforzi è quella della messa a punto dei
prodotti meteorologici utilizzati in una situazione di crisi. Vi è una chiara necessità di
una maggiore accuratezza e un miglioramento della modellizzazione. Questo ha
comportato un lavoro sia sulle fonti di informazioni che alimentano i modelli nonché
sugli stessi sistemi di modellizzazione.
Ai fini del miglioramento della qualità dei dati che alimentano i modelli, in Islanda
sono stati installati nuovi sistemi radar. Inoltre, il “Vulcanic Ash Advisory Centre” di
Londra ha acquisito nuove capacità di misurazione in volo, attraverso un nuovo
aeromobile e nuovi strumenti per migliorare la qualità e la quantità dei dati ottenuti
durante i voli test in presenza di ceneri.
Questo è estremamente importante per consentire alla comunità aeronautica di
ricevere informazioni accurate, tempestive e coerenti in merito a posizione, quantità,
composizione, altitudine, traiettoria prevista e deriva delle ceneri vulcaniche. Il che a
sua volta permette di migliorare e rendere più accurati i processi decisionali
operativi.
A livello europeo, EUROCONTROL ha prodotto un nuovo strumento, lo “European
Crisis Visualization Interactive Tool for ATFCM”, vale a dire lo strumento europeo
interattivo di visualizzazione in caso di crisi per la gestione del flusso del traffico
aereo e della capacità (ATFCM), denominato EVITA. La decisione di aprire e
chiudere il proprio spazio aereo spetta sempre agli Stati membri ma il suddetto
strumento consente una capacità decisamente maggiore di visualizzare
quest’informazione in tempo reale e assiste le compagnie aeree nelle loro decisioni
operative, facilitando un maggior livello di gestione del traffico aereo nello spazio
aereo interessato.
Un coordinamento uniforme dei diritti dei passeggeri dopo la crisi
provocata dal vulcano
Una delle principali richieste presentate dai ministri dopo la crisi delle ceneri
vulcaniche era che la Commissione assicurasse un’applicazione uniforme della
normativa sui diritti dei passeggeri. Era importante garantire che i passeggeri
possano avvalersi dei loro diritti in tutta Europa e che l’industria possa basarsi su
una interpretazione comune delle norme su tutto il territorio europeo.
Nelle settimane che hanno seguito la crisi vulcanica la Commissione europea ha
coordinato la rete delle autorità nazionali per arrivare a orientamenti interpretativi
comuni per gli organismi nazionali di applicazione (ONA) nel trattare le denunce in
materia di diritti dei passeggeri collegate alla crisi vulcanica. La Commissione si è
inoltre notevolmente adoprata presso le autorità nazionali e le singole compagnie
aeree per garantire un’impostazione coerente all’interno dell’UE.
Si stima che successivamente alla crisi vulcanica le autorità nazionali di applicazione
abbiano ricevuto circa 10 000 denunce di passeggeri. Se si considera che i
passeggeri interessati dalle cancellazioni dei voli erano milioni, tale cifra è
relativamente bassa: durante la crisi delle ceneri vulcaniche dell’aprile 2010, più
di 100 000 voli sono stati cancellati interessando più di 10 milioni di persone.
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Dopo un anno, la valutazione della Commissione è che la gran maggioranza delle
compagnie aeree durante la crisi vulcanica si è comportata in modo estremamente
responsabile. Le richieste di rimborso in seguito a voli cancellati sono state evase in
un lasso di tempo ragionevole, come lo sono state le richieste di riprotezione e
assistenza di breve termine. La maggior parte delle richieste che non sono state
accolte dai vettori e che quindi hanno dovuto essere trasmesse alle autorità
nazionali, sono quelle più problematiche concernenti i casi di passeggeri che sono
stati lasciati a terra (spesso all’estero) per periodi più lunghi e che quindi hanno
presentato importanti richieste di risarcimento. Tali denunce devono essere valutate
dalle autorità nazionali e se necessario, verranno risolte in sede legale.
Questo mese (aprile 2011) la Commissione presenterà due comunicazioni che
valutano il funzionamento del regolamento n. 261/2004 sui diritti dei passeggeri del
trasporto aereo e del regolamento n. 1107/2006 sulle persone a mobilità ridotta e
che stabiliscono i passi successivi da compiere. Le suddette comunicazioni tengono
conto delle esperienze maturate, in particolare durante le crisi delle ceneri
vulcaniche e delle precipitazioni nevose del 2010, prendendo in considerazione la
necessità di migliorare la cooperazione tra le autorità competenti e rivedere alcune
disposizioni del regolamento n. 261/2004.
Piani di azione sulla mobilità europea
Il protrarsi della chiusura dello spazio aereo europeo in seguito alla eruzione
vulcanica in Islanda ha provocato un’estrema frustrazione presso i viaggiatori che si
sono ritrovati bloccati negli aeroporti.
Dopo la crisi delle ceneri vulcaniche, i ministri dei trasporti, nella riunione
del 4 maggio 2010, hanno espresso il loro deciso sostegno alle proposte della
Commissione di accelerare i lavori relativi a piani di mobilità pan-europei. È emerso
chiaramente sia nella crisi vulcanica che in quella provocata dalla neve del
dicembre 2010, che quando un modo di trasporto viene gravemente colpito, non è
facile per altri modi di trasporto intervenire e colmare la lacuna. Al Consiglio Trasporti
del 2/3 dicembre 2010 la Commissione ha presentato ai ministri una relazione
dettagliata sulla propria iniziativa per rafforzare la capacità di resistenza del sistema
dei trasporti europeo garantendo l’ininterrotta mobilità di passeggeri e merci in caso
di improvvisa crisi dei trasporti.
La Commissione ha chiesto ai governi nazionali dei contributi sui diversi aspetti di
queste proposte al fine di poter avanzare oltre.
Prossime tappe
Aprile 2011: esercizio di simulazione dell’ICAO di ceneri vulcaniche
La Commissione europea, EUROCONTROL e l’EASA parteciperanno ad
un’importante esercitazione dell’ICAO per verificare l’efficienza delle modifiche e dei
miglioramenti apportati al piano e alle procedure di emergenza dell’ICAO in caso di
ceneri vulcaniche. L’esercitazione si svolgerà il 13 e 14 aprile e coinvolgerà più
di 70 aerolinee, 14 fornitori di servizi di navigazione aerea, 10 autorità di
regolamentazione nazionale, il Centro di consulenza sulle ceneri vulcaniche di
Londra (VAAC), nonché la Commissione europea, l’EASA e EUROCONTROL.
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L’esercitazione consentirà di valutare pienamente l’impatto delle procedure
aggiornate nelle procedure di emergenza per ceneri vulcaniche dell’ICAO per
l’Europa. Nell’ambito di tale esercitazione verrà attivata la Cellula europea di
coordinamento in caso di crisi (EACCC) di recente creazione e verrà provato un
nuovo strumento creato da EUROCONTROL, lo “Strumento europeo interattivo di
visualizzazione in caso di crisi per la gestione del flusso del traffico aereo e della
capacità (ATFCM)”, denominato EVITA. L’esercitazione sarà solo una simulazione e
non avrà alcun impatto sui voli reali.
L’esercitazione simulerà l’eruzione del vulcano Grimsvötn in Islanda che provocherà
una nube di cenere vulcanica che si diffonderà a sud sull’Atlantico settentrionale e
attraverso lo spazio aereo europeo. Nel primo giorno dell’esercitazione, gli Stati
chiederanno ad EUROCONTROL di aprire, chiudere o restringere il loro spazio
aereo in base alle rispettive procedure nazionali attualmente applicabili. Il secondo
giorno dell’esercitazione, verrà testata una nuova impostazione europea
armonizzata. Tale impostazione è coerente con il progetto di linee guida dell’ICAO –
“Gestione delle operazioni di volo con contaminazione da nube vulcanica conosciuta
o prevista” – che è stato sviluppato nell’aprile 2010 e consente alle compagnie aeree
di decidere se intendono volare nelle aree contaminate da ceneri, sulla base di una
valutazione del rischio di sicurezza riconosciuta dalla competente autorità nazionale
di sorveglianza.
Successivamente a tale esercitazione, ai primi di giugno si terrà una riunione di
valutazione a livello europeo per comunicare le esperienze acquisite e decidere
iniziative di riesame.
Giugno 2011 Relazione della Commissione ai ministri dei trasporti sulla cenere
vulcanica e la preparazione alle crisi. La Commissione presenterà ai ministri dei
trasporti, in giugno, una valutazione dei progressi compiuti per quanto riguarda la
preparazione alle crisi causate da cenere vulcanica e, se necessario, raccomanderà
ulteriori iniziative da prendere.
La Commissione continuerà a monitorare in permanenza la situazione e si riserva il
diritto di adottare eventuali iniziative che si rendano necessarie.
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