COMMISSIONE EUROPEA
MEMO
Bruxelles, 09 marzo 2015
Updated version of first memo published on 15/04/2014
Unione bancaria:
nell'Eurozona
ripristinare
la
stabilità
finanziaria
1. L'Unione bancaria in sintesi
Dall'inizio della crisi nel 2008 la Commissione europea si è adoperata con grande impegno per
trarre tutti gli insegnamenti possibili dalla crisi e creare un settore finanziario più sicuro e più
solido. Essa ha proposto 28 nuovi atti normativi per migliorare la regolamentazione e la
vigilanza e per disciplinare il settore finanziario in modo tale da evitare che in futuro siano
ancora i contribuenti a dover pagare per gli errori delle banche. La maggior parte di questi atti
è ormai entrata in vigore o è in fase di completamento.
Grafico 1:
elementi salienti del puzzle delle riforme finanziarie realizzate a livello di UE
Via via che la crisi finanziaria si è trasformata in crisi del debito della zona euro nel 2010/11, è
risultato chiaro che, per i paesi che condividevano la moneta ed erano pertanto ancora più
interdipendenti, doveva essere fatto di più, in particolare per spezzare il circolo vizioso tra
banche e finanze nazionali (cfr. riquadro 1).
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Per questo motivo, nel giugno 2012 i capi di Stato e di governo hanno deciso di creare
un'Unione bancaria, che completasse l'Unione economica e monetaria e consentisse
un'applicazione centralizzata delle regole UE relative alle banche della zona euro (e di qualsiasi
Stato membro non appartenente alla zona euro che desiderasse aderirvi).
Il nuovo quadro di regolamentazione, con un corpus unico di regole comuni applicabili alle
banche di tutti i 28 Stati membri, è il fondamento dell'Unione bancaria. Le regole comuni (in
particolare quelle della direttiva e del regolamento sui requisiti patrimoniali, cfr.
MEMO/13/690) contribuiranno in primo luogo a prevenire le crisi bancarie e, qualora le banche
finiscano comunque per trovarsi in difficoltà, stabiliscono un quadro comune per la gestione di
tali crisi, in particolare uno strumento per la liquidazione ordinata delle banche (direttiva sul
risanamento e la risoluzione delle banche (BRRD), cfr. IP/14/2862 e MEMO/14/297). Le regole
comuni assicureranno inoltre che tutti i risparmiatori dell'UE abbiano la garanzia che i loro
depositi (fino a 100 000 EUR per depositante/per banca) siano tutelati in ogni momento e
ovunque nell'UE (direttiva relativa ai sistemi di garanzia dei depositi, cfr. MEMO/14/296).
L'Unione bancaria garantisce l'applicazione uniforme di tali regole nella zona euro. In primo
luogo, nel novembre 2014 la Banca centrale europea (BCE) è diventata l'autorità di vigilanza di
tutte le 5 500 banche della zona euro nel quadro del meccanismo di vigilanza unico
(MEMO/13/780). Al fine di garantire che la BCE avesse fin dall'inizio una visione chiara della
situazione delle banche su cui essa vigila, nel 2014 è stata realizzata una valutazione
approfondita della loro salute finanziaria.
In secondo luogo, nei rari casi in cui le banche dovessero trovarsi comunque in stato di
dissesto malgrado la maggiore vigilanza, il meccanismo unico di risoluzione (SRM) (cfr.
MEMO/14/295), imperniato sul comitato unico di risoluzione (SRB) e sul fondo unico di
risoluzione (SRF) (cfr. MEMO/14/2764), consentirà una risoluzione più efficace delle banche. In
caso di dissesto di una banca, il meccanismo unico di risoluzione potrà avvalersi di poteri
decisionali chiari nei confronti delle banche transfrontaliere e di personale di grande
esperienza, che gli consentiranno di porre in atto il processo di risoluzione in modo molto più
efficace rispetto all'attuale mosaico di autorità nazionali di risoluzione.
I membri del comitato unico di risoluzione (il presidente, il vicepresidente e quattro altri
membri permanenti) sono stati nominati dal Consiglio il 19 dicembre 2014 e hanno assunto
l'incarico nel marzo 2015 (cfr. IP/14/2784).
Parallelamente alla creazione del nuovo quadro UE di regolamentazione del settore finanziario,
il completamento dell'Unione bancaria è un grande passo nell'integrazione economica e
monetaria dell'UE (MEMO/14/244). Essa porrà fine all'era dei salvataggi dispendiosi a carico
dei contribuenti e aiuterà a ripristinare la stabilità finanziaria, creando così le condizioni per
rilanciare i prestiti del settore finanziario all'economia reale e stimolando la ripresa economica
e la creazione di posti di lavoro (cfr. riquadro 2).
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Riquadro 1: il circolo vizioso tra banche e finanze nazionali
La crisi del debito sovrano della zona euro ha messo in luce il circolo vizioso
che può innescarsi tra banche e debito sovrano.
In che modo funziona il circolo vizioso?
L'Unione bancaria contribuirà a spezzare il legame tra banche ed emittenti
sovrani:
Le banche saranno più forti e più resistenti agli shock: la
vigilanza comune garantirà che le banche rispettino effettivamente
requisiti prudenziali più rigorosi che le obbligano a mantenere
adeguate riserve di capitale e di liquidità. Ciò renderà le banche
dell'UE più solide e ne rafforzerà la capacità di gestire in modo
appropriato i rischi connessi alle loro attività e di assorbire le
eventuali perdite.
Le banche in dissesto saranno sottoposte a risoluzione senza
ricorso al denaro dei contribuenti, con effetti limitati sulle
posizioni di bilancio delle amministrazioni pubbliche: la
risoluzione sarà finanziata da azionisti e creditori delle banche e
tramite un fondo di risoluzione finanziato dal settore. Le banche non
dovrebbero essere salvate e la posizione del bilancio pubblico non
verrà ulteriormente indebolita.
Le banche non saranno più "europee in vita, ma nazionali in
punto di morte", in quanto saranno vigilate da un meccanismo
realmente europeo e anche i fallimenti saranno gestiti da un
meccanismo realmente europeo.
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Riquadro 2:
agevolare la concessione da parte delle banche di prestiti alle imprese e alle
famiglie
Le misure adottate a livello nazionale e senza coordinamento per far fronte ai fallimenti di
banche, talvolta con la compartimentazione dei finanziamenti all'interno dei confini nazionali,
e la forte interdipendenza tra le banche e gli Stati membri nei quali hanno sede hanno portato
a una grave frammentazione del mercato unico per quanto riguarda i prestiti e i
finanziamenti. Questa frammentazione è stata particolarmente dannosa all'interno della zona
euro, dove ha ostacolato l'erogazione di prestiti all'economia reale e quindi la crescita.
I dati mostrano che il 75% delle PMI tedesche che chiedono un prestito riescono ad ottenere
la totalità del credito richiesto, mentre la percentuale scende al 50% nei paesi dell'Europa
meridionale e addirittura al 25% in Grecia.
L'Unione bancaria assicura che tutte le banche siano soggette alla stessa autorità di vigilanza
e allo stesso meccanismo di risoluzione, in modo da accrescere la fiducia in tutte le banche.
La credibilità delle banche sul mercato dipenderà dal loro specifico profilo di rischio e sempre
meno dalla solidità finanziaria degli Stati membri in cui sono stabilite. Di conseguenza
dovrebbe essere più facile per le banche accedere ai finanziamenti a parità di condizioni in
tutti gli Stati membri, il che a sua volta agevolerà la concessione di prestiti alle famiglie e alle
imprese in tutta l'UE.
2. In che modo l'Unione bancaria rende più sicure le banche della zona
euro?
Abbiamo tratto tutti gli insegnamenti dalla crisi. E ora disponiamo di un insieme di misure che
ci consentono di gestire le problematiche del settore bancario in modo organico. Stiamo
— in primo luogo rendendo tutte le banche più sicure (prevenzione delle crisi),
— garantendo che, in caso di problemi, le autorità di vigilanza possano intervenire
precocemente per gestirli (intervento precoce),
— e, se succede comunque il peggio, assicurando che vi siano gli strumenti per gestire una
crisi in maniera efficace (risoluzione).
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2.1. Fase 1. Prevenzione delle crisi
La Commissione europea ha presentato 28 proposte legislative riguardanti tutti gli operatori e i
prodotti finanziari per migliorare la regolamentazione, la vigilanza e la governance del settore
finanziario. Esse formano il corpus unico di regole. Le banche devono conformarvisi in tutto il
mercato unico, il che è essenziale per assicurare che ovunque, senza eccezioni, vi sia una
regolamentazione robusta, che garantisca parità di condizioni per le banche e un reale mercato
unico dei servizi finanziari. A beneficiarne sono le banche, il settore finanziario in senso lato,
ma anche i cittadini, i consumatori e i contribuenti.
2.1.1 Un'autorità di vigilanza più forte e indipendente per garantire
che le banche applichino le regole
Il meccanismo di vigilanza unico attribuisce alla Banca centrale europea (BCE) la responsabilità
della vigilanza sulle banche nella zona euro (e negli altri Stati membri partecipanti al
meccanismo di vigilanza unico).
La BCE assicura un meccanismo di vigilanza europeo realmente indipendente, non incline alla
protezione degli interessi nazionali. Il meccanismo di vigilanza unico consentirà una vigilanza di
elevata qualità mirante ad assicurare la solidità del sistema bancario europeo. La BCE, che ha
assunto il suo nuovo ruolo di autorità unica di vigilanza nel novembre 2014, assicura anche
che il corpus unico di regole sia applicato in maniera uniforme e coerente in tutta la zona euro.
La BCE ha effettuato una valutazione approfondita di banche rilevanti e dei loro bilanci, i cui
esiti sono stati pubblicati nell'ottobre 20141. Danièle Nouy è stata nominata prima presidente
del meccanismo di vigilanza unico nel dicembre 2013 (MEMO/13/1155).
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https://www.bankingsupervision.europa.eu/banking/comprehensive/html/index.en.html.
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2.1.2 Requisiti prudenziali più rigorosi per avere banche più
resilienti
Il pacchetto sui requisiti patrimoniali delle banche, il cosiddetto "pacchetto CRD IV" (costituito
dalla direttiva sui requisiti patrimoniali IV e dal regolamento sui requisiti patrimoniali) (cfr.
MEMO/13/690) recepisce i nuovi standard mondiali in materia di requisiti patrimoniali delle
banche (comunemente noti come Basilea III) nel quadro giuridico dell'UE.
Le nuove regole in vigore dal 1º gennaio 2014 garantiscono che ora le banche detengano un
livello sufficiente di capitale, in termini sia di quantità che di qualità. Con tali regole, l'UE ha
rispettato l'impegno assunto al G20 di attuare il quadro di Basilea III in modo tempestivo.
2.1.3 Pianificazione tempestiva per le banche in condizioni critiche
Il settore finanziario in tutta l'Unione europea può ora contare su un quadro solido per le
banche in difficoltà. Questo quadro per la risoluzione delle crisi bancarie (MEMO/14/297)
impone alle banche di preparare piani di risanamento contenenti le misure da adottare per
porre rimedio all'eventuale deterioramento della loro situazione finanziaria e piani di
risoluzione per una risoluzione ordinata qualora non fossero più sostenibili.
Nell'Unione bancaria tale autorità è il comitato unico di risoluzione, negli altri paesi dell'UE sono
in corso di istituzione autorità nazionali di risoluzione indipendenti. I piani di risoluzione
dovrebbero prevedere le opzioni per l'applicazione degli strumenti di risoluzione (per esempio
il trasferimento delle attività ad una banca ponte e il bail-in, ovvero la riduzione degli strumenti
di capitale o di altre passività) e le modalità per garantire la continuazione delle funzioni
essenziali.
2.2. Fase 2. Tempestiva azione correttiva in caso di problemi intervento precoce
Ora esistono le regole che consentono un intervento precoce quando le banche versano in
difficoltà. Alle autorità di vigilanza bancaria è attribuita un'ampia serie di poteri per consentire
loro di intervenire qualora un ente si trovi in stato di dissesto finanziario (ad esempio, quando
una banca viola, o è in procinto di violare, i requisiti patrimoniali fissati dalla normativa), ma
prima che i problemi si acuiscano e la sua situazione finanziaria si degradi irreparabilmente.
Essi sono definiti nei piani di risanamento delle banche e comprendono la possibilità di
licenziare la direzione e nominare un amministratore temporaneo, convocare un'assemblea
degli azionisti per adottare riforme urgenti e vietare la distribuzione di dividendi o premi. Tra le
altre misure, la pertinente autorità di vigilanza può anche imporre alle banche la riduzione
delle esposizioni a taluni rischi, l'aumento di capitale o modifiche alle strutture giuridiche o agli
assetti societari.
Nell'Unione bancaria, se la sostenibilità di una banca è considerata a rischio, la BCE in veste di
autorità di vigilanza unica supervisionerà l'intervento precoce in coordinamento con le
pertinenti autorità di risoluzione delle crisi.
2.3. Fase 3. Deterioramento irreparabile della situazione finanziaria
della banca: la gestione della crisi tutela i depositanti e i contribuenti
2.3.1 Tutela dei contribuenti
I ripetuti salvataggi di banche hanno aumentato il debito pubblico e imposto un onere molto
gravoso ai contribuenti. Le misure di aiuto di Stato autorizzate sotto forma di ricapitalizzazione
e sostegno a fronte di attività deteriorate tra ottobre 2008 e dicembre 2012 ammontano a
591,9 miliardi di EUR, ovvero al 4,6% del PIL dell'UE 2012 (Commissione). Se si includono le
garanzie, l'importo dovrebbe salire a 1 600 miliardi di EUR, pari al 13% del PIL dell'UE
(Commissione) solo per il periodo 2008-2010. Cfr. IP/13/1301.
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Se la situazione finanziaria di una banca si deteriora irreparabilmente, la direttiva BRRD
garantisce mediante il meccanismo del "bail-in" che gli azionisti e i creditori delle banche
sostengano la loro parte dei costi (cfr. riquadro 3).
Il meccanismo unico di risoluzione garantisce un'applicazione centralizzata ed efficace di tali
regole all'interno dell'Unione bancaria. Esso assicura che le decisioni complicate che devono
essere prese in caso di risoluzione, in particolare se transfrontaliera, avvengano in tempi rapidi
e con effetto vincolante per tutti gli Stati membri dell'Unione bancaria.
Perno del meccanismo unico di risoluzione è un Comitato unico di risoluzione forte, che sarà
costituito da membri permanenti nonché dalla Commissione, dal Consiglio, dalla BCE e dalle
autorità nazionali di risoluzione. Nella maggior parte dei casi, quando una banca della zona
euro o stabilita in uno Stato membro partecipante all'Unione bancaria dovrà essere sottoposta
a risoluzione, la BCE provvederà a notificare il caso al Comitato, alla Commissione e alle
pertinenti autorità nazionali di risoluzione. Le procedure decisionali sono state attentamente
calibrate in modo tale che sia possibile decidere in merito ad una risoluzione nell'arco di un fine
settimana. (cfr. grafico 2).
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Grafico 2:
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Per evitare che i contribuenti siano chiamati a pagare, tutte le banche dell'UE dovranno
versare in un fondo che agevolerà una risoluzione ordinata. Nell'Unione bancaria, tali fondi
sono raggruppati in modo graduale, cosicché le risorse supplementari eventualmente
necessarie per concedere alla banca finanziamenti a medio termine che le consentano di
continuare ad operare durante la fase di ristrutturazione saranno prese dal fondo unico di
risoluzione al quale contribuiranno tutte le banche dell'Unione bancaria a partire dal 2016
e che ammonterà a 55 miliardi di EUR entro il 2024.
Riquadro 3: come funzionerà in pratica il meccanismo di bail-in?
Bail-in: la ricapitalizzazione mediante la riduzione delle passività e/o la loro conversione in
capitale proprio dovrebbe consentire all'ente di continuare la propria attività, eviterebbe
turbative del sistema finanziario causate dalla cessazione o dall'interruzione dei suoi servizi
essenziali e darebbe alle autorità il tempo di ristrutturarlo o di dismettere parti della sua
attività in maniera ordinata.
In breve: se una banca dovesse ricorrere al bail-in, le autorità prima ne svaluterebbero il
capitale e successivamente seguirebbero un ordine predeterminato di riduzione di altre
sue passività. Gli azionisti e gli altri detentori di strumenti quali obbligazioni convertibili e
obbligazioni subordinate sosterrebbero le prime perdite.
I depositi al di sotto dei 100 000 EUR non verrebbero mai toccati: sono protetti
integralmente in ogni caso.
La copertura delle perdite delle banche spetta nella misura massima possibile agli
investitori privati e al settore bancario nel suo complesso, non ai contribuenti.
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2.3.2 Tutela dei depositanti
In tutti gli Stati membri i depositi bancari continueranno a essere garantiti fino a
100 000 EUR per depositante per banca anche in caso di fallimento della banca. Questa
garanzia dà ai risparmiatori un senso di stabilità finanziaria ed evita corse agli sportelli
impedendo gravi conseguenze economiche.
Inoltre, i depositanti recupereranno il loro denaro più rapidamente, entro 7 giorni
lavorativi (rispetto ai 20 attuali) e i sistemi di garanzia dei depositi nazionali saranno molto
meglio finanziati per adempiere alla loro funzione, in particolare tramite un livello
significativo di finanziamento ex ante: su un periodo di 10 anni le banche dovranno
versare un importo pari allo 0,8% dei depositi coperti. Se i fondi ex ante risultano
insufficienti, il sistema di garanzia dei depositi raccoglierà contributi ex post immediati dal
settore bancario, e, in ultima istanza, avrà accesso a meccanismi di finanziamento
alternativi, quali prestiti erogati da soggetti terzi pubblici o privati. Vi sarà anche un
meccanismo volontario di mutua concessione di prestiti tra sistemi di garanzia dei depositi
di paesi diversi dell'UE (MEMO/13/1176).
A norma della direttiva sul risanamento e la risoluzione delle banche (BRRD) i privati
cittadini e le piccole imprese con depositi superiori a 100 000 EUR beneficeranno di un
trattamento preferenziale ("preferenza ai depositanti"). Essi sono il gradino più basso della
gerarchia del bail-in: non subiranno perdite prima degli altri creditori non garantiti. Gli
Stati membri hanno anche un margine di flessibilità per escluderli completamente.
2.3.4 Meccanismi di protezione (backstops)
Una volta posto in atto pienamente il quadro fin qui delineato, nella grande maggioranza
dei casi non sarà necessario alcun sostegno finanziario pubblico. Ma in circostanze
eccezionali potrebbero essere necessarie risorse supplementari, e per tali casi occorre
adottare disposizioni chiare e appropriate in materia di meccanismi di protezione. Tali
meccanismi devono essere fiscalmente neutri a medio termine e i relativi fondi devono
essere restituiti nel corso del tempo dal settore bancario sotto forma di prelievi.
Il regolamento sul meccanismo unico di risoluzione prevede che il Comitato, in
collaborazione con gli Stati membri, stipuli una linea di credito per rafforzare la capacità di
prestito del fondo entro l'entrata in applicazione del regolamento. Il regolamento sul
meccanismo unico di risoluzione non stabilisce tuttavia un meccanismo di protezione
comune a supporto del fondo, meccanismo che sarà oggetto di esame nel corso dei
prossimi anni come indicato in una dichiarazione del Consiglio del dicembre 20132.
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http://www.eurozone.europa.eu/media/502738/20131218-SRM-backstop-statement.pdf.
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3. Cosa succede se i problemi si manifestano prima che l'intero
sistema sia operativo?
Di norma, le banche dovrebbero reperire capitale sui mercati o tramite altre fonti private.
Qualora ciò non fosse sufficiente, potrebbe essere impegnato denaro pubblico a livello
nazionale, a condizioni rigorose e conformemente alle regole sugli aiuti di Stato (cfr.
riquadro 4). In secondo luogo, se i meccanismi nazionali di protezione non sono sufficienti,
possono essere utilizzati strumenti a livello europeo, in particolare il meccanismo europeo
di stabilità3. Se le banche non sono più sostenibili, possono essere sottoposte a risoluzione
in base ai regimi nazionali.
Riquadro 4: norme in materia di aiuti di Stato
La Commissione europea ha adottato le sue norme temporanee sugli aiuti di Stato per
quanto riguarda il sostegno pubblico ad istituti finanziari durante la crisi. Una
comunicazione della Commissione europea contiene le norme aggiornate sugli aiuti di Stato
concessi alle banche durante la crisi, applicabili a partire dal 1º agosto 2013.
Il cambiamento principale è stato il rafforzamento della "ripartizione degli oneri": le
banche sono tenute a elaborare un solido piano di ristrutturazione o liquidazione ordinata
prima di poter beneficiare di ricapitalizzazioni o di misure di sostegno a fronte di attività
deteriorate. Inoltre, i requisiti per la ripartizione degli oneri sono stati rafforzati: se le
banche hanno un deficit di capitale, i loro azionisti e creditori non garantiti ora sono tenuti a
contribuire in primis e solo successivamente possono essere concessi finanziamenti pubblici.
. Cfr. IP/13/672 e MEMO/13/886.
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http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/139613.pdf.
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