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SENTENZA DELLA CORTE (Grande Sezione)
13 marzo 2007 (*)
«Principio di tutela giurisdizionale – Legislazione nazionale che non prevede un ricorso autonomo
per contestare la conformità di una disposizione nazionale con il diritto comunitario – Autonomia
procedurale – Principi di equivalenza e di effettività – Tutela provvisoria»
Nel procedimento C-432/05,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale sottoposta alla Corte, ai sensi
dell’art. 234 CE, dallo Högsta domstolen (Svezia), con ordinanza 24 novembre 2005, pervenuta in
cancelleria il 5 dicembre 2005, nella causa tra
Unibet (London) Ltd,
Unibet (International) Ltd
contro
Justitiekanslern,
LA CORTE (Grande Sezione),
composta dal sig. V. Skouris, presidente, dai sigg. C.W.A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts
(relatore), R. Schintgen, P. Kūris e E. Juhász, presidenti di Sezione, dai sigg. J. Makarczyk,
G. Arestis, U. Lõhmus, E. Levits, A. Ó Caoimh e L. Bay Larsen, giudici,
avvocato generale: sig.ra E. Sharpston
cancelliere: sig. J. Swedenborg, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 3 ottobre 2006,
considerate le osservazioni presentate:
–
per l’Unibet (London) Ltd. e l’Unibet (International) Ltd., dagli avv.ti H. Bergman e
O. Wiklund, advokater;
–
per il governo svedese, dalla sig.ra K. Wistrand, in qualità di agente;
–
per il governo belga, dalla
P. Vlaemminck, advocaten;
–
per il governo ceco, dal sig. T. Boček, in qualità di agente;
–
per il governo tedesco, dai sigg. M. Lumma e A. Dittrich, in qualità di agenti;
–
per il governo ellenico, dalla sig.ra A. Samoni-Rantou e sig. K. Boskovits, in qualità di
agenti;
–
per il governo italiano, dal sig. I.M. Braguglia, in qualità di agente, assistito
sig. F. Sclafani, avvocato dello Stato;
sig.ra A. Hubert,
assistita
dagli
avv.ti S. Verhulst
e
dal
–
per il governo dei Paesi Bassi, dalle sig.re H.G. Sevenster e C. ten Dam, in qualità di agenti;
–
per il governo austriaco, dal sig. H. Dossi, in qualità di agente;
–
per il governo portoghese, dai sigg. L. Fernandes e J. De Oliveira, in qualità di agenti;
–
per il governo finlandese, dalla sig.ra E. Bygglin, in qualità di agente;
–
per il governo del Regno Unito, dalla sig.ra C. White, successivamente
sig.ra Z. Bryanston-Cross, in qualità di agenti, assistite dal sig. T. Ward, barrister;
–
per la Commissione delle Comunità europee, dai sigg. E. Traversa e K. Simonsson, in qualità
di agenti,
dalla
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 30 novembre 2006,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1
La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione del
giurisdizionale effettiva dei diritti conferiti ai singoli dal diritto comunitario.
principio
di
tutela
2
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Unibet (London) Ltd e
Unibet (International) Ltd (in prosieguo: unitariamente considerate, l’«Unibet») e la
Justitiekanslern in merito all’applicazione della legge svedese sulle lotterie e i giochi d’azzardo
(lotterilagen, SFS 1994, n. 1000, in prosieguo: la «legge sulle lotterie»).
Contesto normativo
Le norme processuali
3
Dall’ordinanza di rinvio risulta che il capitolo 11, art. 14 della costituzione svedese
(regeringsformen) disciplina il controllo di legittimità delle disposizioni nazionali, di natura
legislativa o regolamentare, con norme di rango superiore. In forza di tale articolo, se un giudice
ritiene che una disposizione nazionale non sia conforme ad una norma costituzionale o ad un’altra
norma di rango superiore, tale disposizione deve essere disapplicata. Tuttavia, se detta
disposizione emana dal Parlamento o dal governo svedese, essa deve essere disapplicata solo se la
mancata conformità è manifesta. Tale ultima condizione non è tuttavia richiesta quando la
questione di conformità si pone rispetto ad una norma di diritto comunitario.
4
Secondo il giudice del rinvio, il diritto svedese non prevede un ricorso autonomo diretto, in via
principale, a far dichiarare la mancata conformità di un atto adottato dal Parlamento o dal governo
con una norma di rango superiore, poiché un tale controllo può essere effettuato solo in via
incidentale nell’ambito di procedimenti avviati dinanzi ai giudici ordinari o dinanzi ai giudici
amministrativi.
5
In base al capitolo 13, art. 1, del codice di procedura svedese (rättegångsbalken, in prosieguo: il
«codice di procedura»), che disciplina i procedimenti dinanzi ai giudici ordinari, un’azione di
risarcimento può essere promossa allo scopo di ottenere il risarcimento dei danni. Una tale azione
può sfociare in una pronuncia esecutiva che condanna il convenuto a pagare il risarcimento dei
danni all’attore.
6
Secondo l’art. 2, primo comma, dello stesso capitolo del codice di procedura, un’azione può essere
promossa per accertare l’esistenza di un rapporto giuridico tra il convenuto e l’attore, quando da
tale rapporto derivi un danno per l’attore. In base al secondo comma del medesimo articolo, la
domanda viene esaminata se si riferisce all’esistenza di detto rapporto. Una tale azione può solo
sfociare in una pronuncia dichiarativa che constata, se del caso, l’esistenza di un rapporto giuridico
tra le parti, come l’obbligo di pagare il risarcimento dei danni all’attore.
7
In tale contesto, il giudice investito può essere portato a verificare, in via incidentale, la
conformità con una norma di rango superiore di una disposizione legislativa applicabile, la quale, se
del caso, deve essere disapplicata.
8
La concessione di provvedimenti provvisori nei procedimenti civili è disciplinata dal capitolo 15 del
codice di procedura. L’art. 3 di tale capitolo prevede la possibilità di disporre provvedimenti
provvisori in favore dell’attore per tutelare i diritti di quest’ultimo. In base a tale disposizione, se
l’attore dimostra la fondatezza delle sue pretese nei confronti di un terzo, che queste sono o
possono essere oggetto di un ricorso e che tale soggetto terzo è in grado di lederle con un’azione
od omissione, il giudice competente può disporre provvedimenti d’interdizione o d’ingiunzione,
accompagnati, se del caso, da sanzioni pecuniarie nei confronti di tale terzo.
9
Il medesimo capitolo 15, art. 7, impone all’attore a vantaggio del quale sono stati adottati i
provvedimenti provvisori, applicando in particolare l’art. 3 del detto capitolo, di presentare dinanzi
al giudice competente un ricorso nel merito un mese dopo la concessione di tali provvedimenti,
dato che questi ultimi possono assicurare una tutela provvisoria dei diritti che l’attore fa valere e
garantire il rispetto di tali diritti solo sino alla pronuncia di merito.
La legge sulle lotterie
10
In forza della legge sulle lotterie, le attività relative alle lotterie aperte al pubblico e, più
ampiamente, tutti i giochi le cui possibilità di vincita si fondano sul caso, quali le scommesse, il
lotto, le macchine per il gioco d’azzardo e la roulette, sono soggette ad un’autorizzazione
amministrativa rilasciata dalle autorità competenti a livello locale o nazionale.
11
La decisione di rigetto di una domanda di autorizzazione diretta ad organizzare tali attività può
essere impugnata dinanzi ai giudici amministrativi di primo grado o, se detta decisione emana dal
governo, dinanzi al Regeringsrätten (Corte amministrativa suprema). In tale contesto, tali giudici
possono essere portati a verificare, in via incidentale, la conformità di una disposizione legislativa
applicabile al diritto comunitario, la quale se del caso deve essere disapplicata.
12
L’art. 38 della legge sulle lotterie vieta di promuovere, a titolo professionale o in altro modo a fine
di lucro, la partecipazione ad una lotteria non autorizzata organizzata in Svezia o ad una lotteria
organizzata al di fuori della Svezia.
13
In forza dell’art. 52 di tale legge, detto divieto può dar luogo ad ingiunzioni la cui violazione è
passibile di ammende amministrative. I provvedimenti amministrativi adottati dalle autorità
competenti su tale base possono essere impugnati dinanzi ai giudici amministrativi, i quali possono
ordinare la sospensione della loro esecuzione ed essere portati a verificare, in via incidentale, la
conformità di una disposizione legislativa applicabile al diritto comunitario, che dev’essere, se del
caso, disapplicata.
14
Il divieto di promozione previsto dall’art. 38 della legge sulle lotterie può essere oggetto di una
richiesta di deroga indirizzata al governo ovvero all’autorità designata a tale scopo. La decisione di
rigetto relativa ad una tale richiesta può essere impugnata, in forza della legge svedese sul
controllo di legittimità di talune decisioni amministrative (lagen on rättsprövning av vissa
förvaltningsbeslut, SFS 1988, n. 205), dinanzi al Regeringsrätten, che può valutare, in via
incidentale, la conformità di una disposizione applicabile al diritto comunitario, la quale dev’essere,
se del caso, disapplicata.
15
In forza dell’art. 54 della legge sulle lotterie, la promozione della partecipazione ad una lotteria
organizzata all’estero è passibile di sanzione penale e di condanna a sei mesi di reclusione qualora
detta promozione sia rivolta in maniera particolare a persone residenti in Svezia.
16
Nell’ambito di procedimenti penali avviati, a tale titolo, dalle autorità competenti, il tingsrätt
(giudice ordinario di primo grado) può essere portato a verificare, in via incidentale, la conformità
al diritto comunitario di una disposizione legislativa applicabile, che deve essere, se del caso,
disapplicata.
La controversia nella causa principale e le questioni pregiudiziali
17
Dai documenti del fascicolo risulta che, nel corso del mese di novembre 2003, l’Unibet acquistava
spazi pubblicitari presso vari mass-media svedesi allo scopo di promuovere i suoi servizi di
scommesse su internet. Ai sensi della legge sulle lotterie, lo Stato svedese adottava vari
provvedimenti, come le ingiunzioni e l’avvio di procedimenti penali contro i mass-media che
avevano accettato di fornire spazi pubblicitari all’Unibet.
18
Pur non essendo stata stessa oggetto di provvedimenti amministrativi né di procedimenti penali,
l’Unibet citava in giudizio, il 1° dicembre 2003, lo Stato svedese dinanzi al tingsrätt per far
constatare, in primo luogo, il suo diritto, risultante dall’art. 49 CE, a promuovere in Svezia i servizi
di giochi e scommesse senza esserne impedita dal divieto previsto dall’art. 38 della legge sulle
lotterie (in prosieguo: la «domanda dichiarativa»), in secondo luogo, per ottenere il risarcimento
dei danni subiti a causa di tale divieto di promozione (in prosieguo: la «domanda di risarcimento»)
e, in terzo luogo, per sentir dichiarare l’inapplicabilità nei suoi confronti di detto divieto nonché
delle misure e sanzioni ad esso conseguenti (in prosieguo: la «prima domanda di provvedimenti
provvisori»).
19
La domanda dichiarativa veniva respinta con decisione del 2 luglio 2004 del tingsrätt. Quest’ultimo
riteneva che gli argomenti invocati a sostegno di tale domanda non risultassero dall’esistenza di un
rapporto giuridico concreto tra l’Unibet e lo Stato svedese e che detta domanda implicasse che si
procedesse al controllo di una norma in astratto, mentre una tale azione è irricevibile in diritto
svedese. Il tingsrätt non si pronunciava sulla domanda di risarcimento né sulla prima domanda di
provvedimenti provvisori.
20
Su appello proposto dall’Unibet, anche la domanda dichiarativa e la prima domanda di
provvedimenti provvisori venivano respinte con sentenza dello hovrätt (Corte d’Appello)
dell’8 ottobre 2004. Quest’ultimo giudice riteneva infatti che la domanda dichiarativa costituisse un
ricorso di accertamento irricevibile in base al diritto svedese e che non risulta dalla giurisprudenza
della Corte di giustizia che il principio di tutela giurisdizionale esige che venga introdotta la
possibilità di esercitare un controllo di una norma in astratto quando un tale ricorso non sia
previsto dal diritto nazionale. Detto giudice dichiarava peraltro che la questione della conformità del
divieto di promozione, enunciato all’art. 38 della legge sulle lotterie, al diritto comunitario è
valutata al momento dell’esame della domanda di risarcimento dal tingsrätt.
21
Lo hovrätt riteneva anche che, qualora la Unibet avesse esercitato i diritti che essa invocava ed
avesse effettuato la promozione dei suoi servizi in Svezia, la conformità del detto divieto con il
diritto comunitario avrebbe potuto essere esaminata dal giudice adito nell’ambito di un ricorso
diretto contro dei provvedimenti amministrativi o un procedimento penale.
22
Lo hovrätt statuiva pertanto che la domanda dichiarativa dell’Unibet non poteva considerarsi
ricevibile in base al diritto comunitario e che la prima domanda di provvedimenti provvisori era
divenuta priva di oggetto.
23
Nell’ambito di una prima impugnazione dinanzi allo Högsta domstolen (Corte suprema) contro la
sentenza dello hovrätt dell’8 ottobre 2004, la Unibet conclude nel senso della ricevibilità della sua
domanda dichiarativa e della sua prima domanda di provvedimenti provvisori in forza tanto del
diritto svedese quanto del diritto comunitario.
24
Poco tempo dopo la sentenza dello hovrätt dell’8 ottobre 2004 che respingeva la sua domanda
dichiarativa e la sua prima domanda di provvedimenti provvisori, l’Unibet adiva il tingsrätt con una
nuova domanda di provvedimenti provvisori per l’autorizzazione immediata, nonostante il divieto di
promozione previsto dall’art. 38 della legge sulle lotterie, a promuovere i suoi servizi in attesa della
conclusione del procedimento di merito relativo alla domanda di risarcimento e attenuare il
pregiudizio connesso a tale divieto (in prosieguo: la «seconda domanda di provvedimenti
provvisori»). L’Unibet affermava che tale domanda era direttamente connessa alla violazione dei
diritti ad essa spettanti in base al diritto comunitario nonché alla sua domanda di risarcimento in
quanto diretta a far cessare il danno derivante da una tale violazione.
25
Con sentenza 12 novembre 2004, il tingsrätt respingeva detta domanda ritenendo che l’esame
della causa non avesse dimostrato che l’art. 38 della legge sulle lotterie contrasta con il diritto
comunitario e che l’Unibet non avesse neppure provato l’esistenza di un serio dubbio circa la
conformità del divieto previsto da tale disposizione con il diritto comunitario. L’appello proposto
dall’Unibet avverso tale pronuncia veniva ugualmente respinto con una sentenza dello hovrätt del
26 gennaio 2005.
26
Nell’ambito di una seconda impugnazione dinanzi allo Högsta domstolen, la Unibet chiede
l’annullamento di questa sentenza dello hovrätt e la pronuncia di provvedimenti provvisori
conformemente alla sua domanda di primo grado.
27
Per quanto riguarda la prima impugnazione, il giudice del rinvio sottolinea che, secondo il diritto
svedese, un ricorso autonomo non può essere proposto allo scopo di far constatare, in via
principale, la mancata conformità di una disposizione nazionale con una norma di rango superiore.
Il giudice del rinvio si pone la questione, a tal proposito, circa i requisiti comunitari del principio di
tutela giurisdizionale, pur rilevando che l’Unibet potrebbe ottenere l’esame della conformità della
legge sulle lotterie con il diritto comunitario qualora essa dovesse violare le disposizioni di tale
legge e dovesse essere oggetto di procedimenti penali o nell’ambito di un’azione di risarcimento o
ancora in occasione del controllo giurisdizionale di decisioni amministrative che respingono, se del
caso, una richiesta di autorizzazione o di deroga presentata in base a detta legge.
28
Secondo il giudice del rinvio, la prima domanda di provvedimenti provvisori presentata dinanzi ai
giudici di merito nell’ambito di tale impugnazione solleva questioni simili poiché in diritto svedese
una tale domanda non può essere ricevibile se la domanda principale è essa stessa irricevibile.
29
Per quanto riguarda la seconda impugnazione relativa alla seconda domanda di provvedimenti
provvisori, il giudice del rinvio ritiene che si pongano questioni di diritto comunitario, dal momento
che l’Unibet sostiene che la detta domanda è connessa a diritti ad essa spettanti in forza del diritto
comunitario. Tali questioni riguarderebbero essenzialmente i criteri da attuare per la concessione di
tali provvedimenti nel contesto della controversia principale.
30
Ritenendo, in tali circostanze, che la soluzione della controversia nella causa principale necessiti di
un’interpretazione del diritto comunitario, lo Högsta domstolen ha deciso di sospendere il giudizio e
di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se il requisito di diritto comunitario in base al quale le norme processuali nazionali devono
offrire una tutela effettiva ai diritti conferiti ai privati dall’ordinamento giuridico comunitario,
debba essere interpretato nel senso che è ammissibile la proposizione di un’azione per far
dichiarare che talune disposizioni nazionali sono contrarie all’art. 49 del Trattato CE, nel caso
in cui la compatibilità delle medesime disposizioni nazionali con il detto articolo possa essere
valutata esclusivamente in via pregiudiziale, ad esempio in un’azione civile di risarcimento
dei danni, in un procedimento riguardante la concreta violazione di una disposizione
nazionale o in un’azione di controllo della legittimità.
2)
Se il requisito di diritto comunitario di una tutela effettiva implichi che l’ordinamento giuridico
nazionale deve offrire una tutela provvisoria per cui le norme giuridiche nazionali che ostano
all’esercizio del diritto rivendicato, fondato sul diritto comunitario, possano essere
disapplicate nei confronti di un privato per consentirgli l’esercizio di tale diritto, fino a quando
la questione dell’esistenza del diritto stesso sia stata valutata in via definitiva dal giudice
nazionale.
3)
Nel caso in cui la risposta alla questione n. 2 sia affermativa, se il diritto comunitario implichi
che un giudice nazionale, in una situazione in cui è questione della compatibilità delle
disposizioni nazionali con il diritto comunitario, in sede di valutazione di una richiesta di
tutela provvisoria dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico comunitario, debba applicare
disposizioni nazionali relative ai presupposti di tale tutela oppure, in tale situazione, debba
applicare i criteri di diritto comunitario relativi alla detta tutela.
4)
Nel caso in cui la risposta alla questione n. 3 sia che devono essere applicati i criteri del
diritto comunitario, quali essi siano».
Sulle questioni pregiudiziali
Considerazioni preliminari
31
Occorre disattendere l’argomentazione del governo belga secondo cui la presente domanda di
pronuncia pregiudiziale è irricevibile a causa dell’inesistenza di una vera controversia pendente
dinanzi al giudice del rinvio.
32
Infatti, così come ha rilevato l’Avvocato generale al paragrafo 23 delle sue conclusioni, esiste una
controversia pendente dinanzi al giudice del rinvio nel senso che l’Unibet ha adito i giudici svedesi
per far dichiarare l’art. 38 della legge sulle lotterie in contrasto con l’art. 49 CE, onde essere
autorizzata a promuovere in Svezia i suoi servizi, ed ottenere il risarcimento del danno ch’essa
sostiene di aver subito in ragione del divieto previsto dall’art. 38.
33
Orbene, il problema di sapere se l’azione dell’Unibet sia ricevibile dinanzi ai giudici svedesi,
oggetto della prima questione sottoposta dal giudice del rinvio, non ha alcuna incidenza per la
valutazione della ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale.
34
35
La domanda di pronuncia pregiudiziale in esame è quindi ricevibile.
Di conseguenza, occorre risolvere le questioni sottoposte dal giudice del rinvio, tenendo conto
delle indicazioni fornite da quest’ultimo per quanto riguarda il contesto normativo svedese quale è
stato esposto ai punti da 3 a 16 della presente sentenza.
Sulla prima questione
36
Con la prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se il principio di tutela
giurisdizionale effettiva dei diritti conferiti ai singoli dal diritto comunitario debba essere
interpretato nel senso ch’esso richiede, nell’ordinamento giuridico di uno Stato membro, l’esistenza
di un ricorso autonomo diretto ad esaminare, in via principale, la conformità di disposizioni
nazionali con l’art. 49 CE, qualora altri rimedi giurisdizionali consentano di valutare in via
incidentale una tale conformità.
37
Prima di tutto si deve ricordare che, in base ad una giurisprudenza costante, il principio di tutela
giurisdizionale effettiva costituisce un principio generale di diritto comunitario che deriva dalle
tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, che è stato sancito dagli artt. 6 e 13 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (sentenze
15 maggio 1986, causa 222/84, Johnston, Racc. pag. 1651, punti 18 e 19; 15 ottobre 1987,
causa 222/86, Heylens e a., Racc. pag. 4097, punto 14; 27 novembre 2001, causa C-424/99,
Commissione/Austria, Racc. pag. I-9285, punto 45; 25 luglio 2002, causa C-50/00 P, Unión de
Pequeños Agricultores/Consiglio, Racc. pag. I-6677, punto 39, e 19 giugno 2003, causa C-467/01,
Eribrand, Racc. pag. I-6471, punto 61) e che è stato ribadito anche all’art. 47 della Carta dei diritti
fondamentali, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 (GU C 364, pag. 1).
38
A tal riguardo, è compito dei giudici nazionali, secondo il principio di collaborazione enunciato
dall’art. 10 CE, garantire la tutela giurisdizionale dei diritti spettanti ai singoli in forza delle norme
di diritto comunitario (v., in tal senso, sentenze 16 dicembre 1976, causa 33/76, Rewe,
Racc. pag. 1989, punto 5, e causa 45/76, Comet, Racc. pag. 2043, punto 12; 9 marzo 1978,
causa 106/77, Simmenthal, Racc. pag. 629, punti 21 e 22; 19 giugno 1990, causa C-213/89,
Factortame e a., Racc. pag. I-2433, punto 19, nonché 14 dicembre 1995, causa C-312/93,
Peterbroeck, Racc. pag. I-4599, punto 12).
39
Occorre altresì ricordare che, in mancanza di una disciplina comunitaria in materia, spetta
all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro designare i giudici competenti e
stabilire le modalità procedurali dei ricorsi intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in
forza del diritto comunitario (v., in particolare, sentenze citate Rewe, punto 5; Comet, punto 13;
Peterbroeck, punto 12; 20 settembre 2001, causa C-453/99, Courage e Crehan, Racc. pag. I-6297,
punto 29, nonché 11 settembre 2003, causa C-13/01, Safalero, Racc. pag. I-8679, punto 49).
40
Infatti, nonostante il Trattato CE abbia istituito un certo numero di azioni dirette che possono
essere eventualmente esperite dai singoli dinanzi al giudice comunitario, non ha comunque inteso
creare mezzi d’impugnazione esperibili dinanzi ai giudici nazionali, onde salvaguardare il diritto
comunitario, diversi da quelli già contemplati dal diritto nazionale (sentenza 7 luglio 1981,
causa 158/80, Rewe, Racc. pag. 1805, punto 44).
41
La situazione sarebbe diversa solo se risultasse dall’economia dell’ordinamento giuridico nazionale
in questione che non esiste alcun mezzo di gravame che permette, anche in via incidentale, di
garantire il rispetto dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto comunitario (v., in tal senso,
sentenza 16 dicembre 1976, Rewe, cit., punto 5, e citate sentenze Comet, punto 16, nonché
Factortame e a., punti 19-23).
42
Pertanto, anche se in via di principio spetta al diritto nazionale determinare la legittimazione e
l’interesse ad agire di un soggetto dell’ordinamento, il diritto comunitario richiede tuttavia che la
normativa nazionale non leda il diritto ad una effettiva tutela giurisdizionale (v., in particolare,
sentenze 11 luglio 1991, cause riunite da C-87/90 a C-89/90, Verholen e a., Racc. pag. I-3757,
punto 24 e Safalero, cit., punto 50). Spetta infatti agli Stati membri prevedere un sistema di rimedi
giurisdizionali e di procedimenti inteso a garantire il rispetto di tale diritto (sentenza Unión de
Pequeños Agricultores/Consiglio, cit., punto 41).
43
A tal riguardo, le modalità procedurali dei ricorsi intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai
singoli in forza del diritto comunitario non devono essere meno favorevoli di quelle che riguardano
ricorsi analoghi di natura interna (principio di equivalenza), né devono rendere praticamente
impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico
comunitario (principio di effettività) (v., in particolare, sentenza 16 dicembre 1976, Rewe, cit.,
punto 5, e citate sentenze Comet, punti 13-16; Peterbroeck, punto 12; Courage e Crehan,
punto 29; Eribrand, punto 62, nonché Safalero, punto 49).
44
Inoltre, spetta ai giudici nazionali interpretare le modalità procedurali applicabili ai ricorsi di cui
essi sono investiti, quali l’esigenza di un rapporto giuridico concreto tra il ricorrente e lo Stato, per
quanto possibile in modo tale che dette modalità possano ricevere un’applicazione che contribuisca
al perseguimento dell’obiettivo, ricordato al punto 37 della presente sentenza, di garantire una
tutela giurisdizionale effettiva dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto comunitario.
45
È alla luce di tali considerazioni che occorre risolvere la prima questione sottoposta dal giudice del
rinvio.
46
Secondo quest’ultimo, il diritto svedese non prevede la possibilità di esperire un ricorso autonomo
diretto a contestare, in via principale, la conformità di disposizioni nazionali con norme di rango
superiore.
47
A tal riguardo, occorre ricordare, così come risulta dalla giurisprudenza comunitaria menzionata al
punto 40 della presente sentenza e come hanno affermato tutti i governi che hanno presentato
osservazioni dinanzi alla Corte nonché la Commissione delle Comunità europee, che il principio di
tutela giurisdizionale effettiva non richiede, in quanto tale, l’esistenza di un ricorso autonomo
diretto, in via principale, a contestare la conformità di disposizioni nazionali con norme comunitarie,
purché il rispetto dei principi di equivalenza e di effettività sia garantito nell’ambito del sistema dei
ricorsi interni.
48
Orbene, in primo luogo, risulta dall’ordinanza di rinvio che il diritto svedese non prevede la
possibilità di esperire un tale ricorso autonomo, sia che la norma di rango superiore, il cui rispetto
occorre garantire, sia nazionale o comunitaria.
49
Per quanto riguarda queste due categorie di norme, il diritto svedese lascia tuttavia ai singoli la
possibilità di ottenere un esame, in via incidentale, di tale questione di conformità, nell’ambito di
procedure introdotte dinanzi ai giudici ordinari o dinanzi ai giudici amministrativi.
50
Dall’ordinanza di rinvio risulta anche che il giudice incaricato di decidere tale questione debba
disapplicare la disposizione controversa qualora esso non la ritenga conforme ad una norma di
rango superiore, sia che si tratti di una norma nazionale o comunitaria.
51
Nell’ambito di tale esame, è solo in caso di non conformità manifesta di una disposizione emanata
dal Parlamento o dal governo svedese con una norma di rango superiore che una tale disposizione
rimane disapplicata. Così come è stato rilevato al punto 3 della presente sentenza, tale condizione
non viene invece richiesta quando la norma di rango superiore in questione è una norma di diritto
comunitario.
52
Pertanto così come hanno rilevato tutti i governi che hanno presentato osservazioni dinanzi alla
Corte, nonché la Commissione, è giocoforza constatare che le modalità procedurali dei ricorsi
istituiti dal diritto svedese per garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in base al diritto
comunitario non sono meno favorevoli di quelli dei ricorsi volti a garantire la tutela dei diritti dei
singoli fondati su disposizioni interne.
53
Occorre, in secondo luogo, verificare se i rimedi giurisdizionali incidentali previsti dal diritto
svedese per contestare la conformità di una disposizione nazionale con il diritto comunitario non
abbiano l’effetto di rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti
conferiti dall’ordinamento giuridico comunitario.
54
A tal riguardo, ciascun caso in cui si pone la questione se una norma processuale nazionale renda
impossibile o eccessivamente difficile l’applicazione del diritto comunitario dev’essere esaminato
tenendo conto del ruolo di detta norma nell’insieme del procedimento, del suo svolgimento e delle
sue peculiarità dinanzi ai vari organi giurisdizionali nazionali (v. sentenza Peterbroeck, cit.,
punto 14).
55
Orbene, risulta dall’ordinanza di rinvio che il diritto svedese non esclude la possibilità per il
singolo, come l’Unibet, di contestare la conformità di una legislazione nazionale quale la legge sulle
lotterie con il diritto comunitario, ma che, al contrario, esistono a tale scopo vari rimedi incidentali.
56
Così, da una parte, il giudice del rinvio precisa che l’Unibet ha la possibilità di ottenere un esame
relativo alla conformità della legge sulle lotterie nell’ambito di una domanda di risarcimento dinanzi
ai giudici ordinari.
57
Inoltre, dall’ordinanza di rinvio risulta che la Unibet ha presentato una tale domanda, che è stata
dichiarata ricevibile.
58
Di conseguenza, poiché l’esame relativo alla conformità della legge sulle lotterie con il diritto
comunitario avverrà nell’ambito della valutazione della domanda di risarcimento, la detta domanda
costituisce un’azione che consente alla Unibet di garantire la tutela effettiva dei diritti conferiti a
quest’ultima dal diritto comunitario.
59
Al tal riguardo, spetta al giudice del rinvio garantire che l’esame sulla conformità della legge con il
diritto comunitario avverrà indipendentemente dalla valutazione di merito vertente sulle condizioni
relative al danno e al nesso di causalità nell’ambito dell’azione di risarcimento.
60
D’altra parte, il giudice del rinvio aggiunge che se la Unibet richiedesse al governo svedese una
deroga al divieto di promuovere in Svezia i suoi servizi, la decisione eventuale di rigetto di tale
domanda sarebbe soggetta ad un controllo giurisdizionale del Regeringsrätten nell’ambito del quale
la Unibet potrebbe far valere la mancata conformità delle disposizioni della legge sulle lotterie con il
diritto comunitario. Se del caso, il giudice competente sarebbe tenuto a disapplicare le disposizioni
di tale legge dichiarate in contrasto con il diritto comunitario.
61
A tal riguardo, occorre rilevare che un tale controllo giurisdizionale, che consente alla Unibet di
ottenere una pronuncia giurisdizionale che dichiari la mancata conformità di dette disposizioni con il
diritto comunitario, costituisce un rimedio giurisdizionale che le garantisce una tutela giurisdizionale
effettiva dei diritti che le spettano in forza del diritto comunitario (v., in tal senso, sentenze
Heylens e a., cit., punto 14, e 7 maggio 1991, Vlassopoulou, causa C-340/89, Racc. pag. I-2357,
punto 22).
62
D’altronde, il giudice del rinvio precisa che qualora la Unibet dovesse violare le disposizioni della
legge sulle lotterie ed essere oggetto di provvedimenti amministrativi o di procedimenti penali da
parte delle autorità nazionali competenti, essa avrebbe la possibilità, nell’ambito di un
procedimento introdotto dinanzi ad un giudice amministrativo o ad un giudice ordinario, di
contestare la conformità delle dette disposizioni con il diritto comunitario. Se del caso, il giudice
competente sarebbe tenuto a disapplicare le disposizioni di detta legge dichiarate in contrasto al
diritto comunitario.
63
Oltre ai rimedi giurisdizionali esposti ai punti 56 e 60 della presente sentenza, la Unibet avrebbe
dunque la possibilità di far valere, nell’ambito di un ricorso giurisdizionale intentato contro
l’amministrazione o nell’ambito di un procedimento penale, la mancata conformità con il diritto
comunitario dei provvedimenti presi o richiesti nei suoi confronti in ragione del fatto che la
promozione dei suoi servizi in Svezia non è stata autorizzata dalle autorità nazionali competenti.
64
In ogni caso, risulta dai punti 56-61 della presente sentenza che occorre considerare che la Unibet
dispone di rimedi giurisdizionali che le garantiscono una tutela giurisdizionale effettiva dei diritti ad
essa spettanti in forza dell’ordinamento giuridico comunitario. Se, al contrario, così come è stato
menzionato al punto 62 della presente sentenza, essa fosse obbligata ad esporsi a procedimenti
amministrativi o penali nei suoi confronti e alle sanzioni che ne possono derivare, come unico
rimedio giurisdizionale per contestare la conformità di disposizioni nazionali in causa con il diritto
comunitario, ciò non basterebbe a garantirgli una tale tutela giurisdizionale effettiva.
65
Di conseguenza, occorre rispondere alla prima questione che il principio di tutela giurisdizionale
effettiva dei diritti conferiti ai singoli dal diritto comunitario deve essere interpretato nel senso che
esso non richiede, nell’ordinamento giuridico di uno Stato membro, l’esistenza di un ricorso
autonomo diretto, in via principale, ad esaminare la conformità di disposizioni nazionali con
l’art. 49 CE, qualora altri mezzi di gravame effettivi, non meno favorevoli di quelli che disciplinano
azioni nazionali simili, consentano di valutare in via incidentale una tale conformità, ciò che spetta
al giudice nazionale verificare.
Sulla seconda questione
66
Con la seconda questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se il principio di tutela
giurisdizionale effettiva dei diritti conferiti ai singoli dal diritto comunitario richieda,
nell’ordinamento giuridico di uno Stato membro, la possibilità di ottenere che provvedimenti
provvisori siano concessi per sospendere l’applicazione di disposizioni nazionali fino a quando il
giudice competente si sia pronunciato sulla loro conformità con il diritto comunitario.
67
In via preliminare, si deve ricordare che il giudice nazionale investito di una controversia
disciplinata dal diritto comunitario deve essere in grado di concedere provvedimenti provvisori allo
scopo di garantire la piena efficacia della successiva pronuncia giurisdizionale sull’esistenza dei
diritti invocati in forza del diritto comunitario (sentenze Factortame e a., cit., punto 21, e 11
gennaio 2001, causa C-226/99, Siples, Racc. pag. I-277, punto 19).
68
Nel contesto giuridico nazionale quale esposto nell’ordinanza di rinvio, le richieste di tali
provvedimenti sono volti a garantire una tutela provvisoria dei diritti che il ricorrente fa valere nel
merito, così come risulta dal punto 9 della presente sentenza.
69
Nella controversia principale pendente, è pacifico che l’Unibet abbia proposto due domande di
provvedimenti provvisori, la prima nell’ambito di una domanda dichiarativa, la seconda nell’ambito
di una domanda di risarcimento.
70
Per quanto riguarda la prima di queste due domande di provvedimenti provvisori, risulta
dall’ordinanza di rinvio che la domanda dichiarativa è dichiarata irricevibile, in forza del diritto
nazionale, in primo grado e in appello. Pur confermando detta interpretazione del diritto nazionale,
il giudice del rinvio si è tuttavia interrogato sui requisiti del diritto comunitario, a tal riguardo, il che
lo ha condotto a proporre la prima questione pregiudiziale (v. punti da 36 a 65 della presente
sentenza).
71
Orbene, risulta dalla soluzione apportata alla prima questione che il principio di tutela
giurisdizionale effettiva dei diritti conferiti ai singoli dal diritto comunitario non richiede,
nell’ordinamento giuridico di uno Stato membro, l’esistenza di un ricorso autonomo diretto, in via
principale, ad esaminare la conformità di disposizioni nazionali con il diritto comunitario, qualora
altri rimedi giurisdizionali consentano di valutare in via incidentale una tale conformità, ciò che
spetta al giudice nazionale verificare.
72
Quando la ricevibilità di un ricorso diretto a garantire il rispetto dei diritti spettanti al singolo in
forza del diritto comunitario, non è certa in forza del diritto nazionale, applicato conformemente ai
requisiti di diritto comunitario, il principio di tutela giurisdizionale effettiva richiede che il giudice
nazionale possa, ciononostante, fin da tale fase concedere i provvedimenti provvisori necessari per
garantire il rispetto di tali diritti.
73
Tuttavia, il principio di tutela giurisdizionale effettiva dei diritti conferiti ai singoli dal diritto
comunitario non richiede, nell’ordinamento giuridico di uno Stato membro, la possibilità di ottenere
che dei provvedimenti provvisori siano concessi dal giudice nazionale competente nell’ambito di
una domanda irricevibile in base al diritto di tale Stato membro, purché il diritto comunitario,
interpretato conformemente al punto 71 della presente sentenza, non rimetta in questione detta
irricevibilità.
74
Per quanto riguarda la domanda di provvedimenti provvisori presentata nell’ambito dell’azione di
risarcimento, risulta dall’ordinanza di rinvio e dagli altri documenti del fascicolo che tale domanda è
stata dichiarata ricevibile.
75
Così come ha rilevato l’Avvocato generale al paragrafo 74 delle sue conclusioni e come è stato
ricordato al punto 67 della presente sentenza, il giudice nazionale investito di una controversia
disciplinata dal diritto comunitario dev’essere in grado di concedere provvedimenti provvisori allo
scopo di garantire la piena efficacia della successiva pronuncia giurisdizionale sull’esistenza dei
diritti invocati in forza del diritto comunitario.
76
Di conseguenza, dal momento che il giudice nazionale competente esaminerà, nell’ambito di
un’azione di risarcimento, la conformità della legge sulle lotterie con il diritto comunitario, esso
deve poter accordare i provvedimenti provvisori richiesti se la concessione di tali provvedimenti è
necessaria, ciò che spetta al giudice nazionale verificare, per garantire la piena efficacia della
successiva pronuncia giurisdizionale sull’esistenza dei diritti invocati in forza del diritto comunitario.
77
Si evince da quanto precede, che occorre risolvere la seconda questione dichiarando che il
principio di tutela giurisdizionale effettiva dei diritti conferiti ai singoli dal diritto comunitario deve
essere interpretato nel senso che esso richiede, nell’ordinamento giuridico di uno Stato membro,
che provvedimenti provvisori possano essere concessi fino a quando il giudice competente si sia
pronunciato sulla conformità di disposizioni nazionali con il diritto comunitario, quando la
concessione di tali provvedimenti è necessaria per garantire la piena efficacia della successiva
pronuncia giurisdizionale sull’esistenza di tali diritti.
Sulla terza questione
78
Con la terza questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se considerato il principio di tutela
giurisdizionale effettiva dei diritti conferiti ai singoli dal diritto comunitario e in caso di dubbio sulla
conformità di disposizioni nazionali con quest’ultimo, la concessione di provvedimenti provvisori per
sospendere l’applicazione di dette disposizioni fino a quando il giudice competente si sia
pronunciato sulla loro conformità con il diritto comunitario sia disciplinata dai criteri fissati dal
diritto nazionale applicabile dinanzi al giudice competente o dai criteri comunitari.
79
A tal riguardo, risulta, certo, da una giurisprudenza costante che la sospensione dell’esecuzione di
una disposizione nazionale fondata su una normativa comunitaria in una controversia pendente
dinanzi al giudice nazionale, pur essendo disciplinata da norme di rito nazionali sia assoggettata in
tutti gli Stati membri a condizioni di concessione uniformi e analoghe a quelle dei provvedimenti
urgenti dinanzi al giudice comunitario (sentenze 21 febbraio 1991, cause riunite C-143/88 e
C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen e Zuckerfabrik Soest, Racc. pag. I-415, punti 26 e 27; 9
novembre 1995, causa C-465/93, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft, Racc. pag. I-3761, punto 39,
e 6 dicembre 2005, cause riunite C-453/03, C-11/04, C-12/04 e C-194/04, ABNA e a.,
Racc. pag. I-10423, punto 104). Tuttavia, la controversia principale è diversa da quelle che hanno
portato a tali sentenze, in quanto la domanda di provvedimenti provvisori della Unibet non mira a
sospendere gli effetti di una disposizione nazionale adottata sulla base della disciplina comunitaria
la cui legittimità sarebbe contestata, ma gli effetti di una normativa nazionale la cui conformità con
il diritto comunitario è contestata.
80
Pertanto, in mancanza di una disciplina comunitaria in materia, spetta all’ordinamento giuridico
interno di ciascun Stato membro stabilire le condizioni per la concessione di provvedimenti
provvisori intesi a garantire la salvaguardia dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto
comunitario.
81
Di conseguenza, la concessione di provvedimenti provvisori per sospendere l’applicazione di
disposizioni nazionali fino a quando il giudice competente si sia pronunciato sulla loro conformità
con il diritto comunitario è disciplinata dai criteri fissati dal diritto nazionale applicabile dinanzi a
tale giudice.
82
Tuttavia, tali criteri non possono essere meno vantaggiosi di quelli concernenti domande simili di
natura interna (principio di equivalenza) né rendere praticamente impossibile o eccessivamente
difficile la tutela giurisdizionale provvisoria dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico comunitario
(principio di effettività).
83
Pertanto, occorre risolvere la terza questione dichiarando che il principio di tutela giurisdizionale
effettiva dei diritti conferiti ai singoli dal diritto comunitario deve essere interpretato nel senso che,
in caso di dubbio sulla conformità di disposizioni nazionali con il diritto comunitario, la concessione
eventuale di provvedimenti provvisori per sospendere l’applicazione di dette disposizioni fino a
quando il giudice competente si sia pronunciato sulla loro conformità con il diritto comunitario è
disciplinata dai criteri fissati dal diritto nazionale applicabile dinanzi a detto giudice, purché tali
criteri non siano meno favorevoli di quelli concernenti domande simili di natura interna e non
rendano praticamente impossibile o eccessivamente difficile la tutela giurisdizionale provvisoria di
tali diritti.
Sulla quarta questione
84
Considerata la soluzione data alla terza questione, non occorre risolvere la quarta questione.
Sulle spese
85
Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente
sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da
altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara:
1)
Il principio di tutela giurisdizionale effettiva dei diritti conferiti ai singoli dal diritto
comunitario deve essere interpretato nel senso che esso non richiede,
nell’ordinamento giuridico di uno Stato membro, l’esistenza di un ricorso autonomo
diretto, in via principale, ad esaminare la conformità di disposizioni nazionali con
l’art. 49 CE, qualora altri mezzi di gravame effettivi, non meno favorevoli di quelli
che disciplinano azioni nazionali simili, consentano di valutare in via incidentale
una tale conformità, ciò che spetta al giudice nazionale verificare.
2)
Il principio di tutela giurisdizionale effettiva dei diritti conferiti ai singoli dal diritto
comunitario deve essere interpretato nel senso che, in caso di dubbio sulla
conformità di disposizioni nazionali con il diritto comunitario, la concessione
eventuale di provvedimenti provvisori per sospendere l’applicazione di dette
disposizioni fino a quando il giudice competente si sia pronunciato sulla loro
conformità con il diritto comunitario è disciplinata dai criteri fissati dal diritto
nazionale applicabile dinanzi a detto giudice, purché tali criteri non siano meno
favorevoli di quelli concernenti domande simili di natura interna e non rendano
praticamente impossibile o eccessivamente difficile la tutela giurisdizionale
provvisoria di tali diritti.
3)
Il principio di tutela giurisdizionale effettiva dei diritti conferiti ai singoli dal diritto
comunitario deve essere interpretato nel senso che, in caso di dubbio sulla
conformità di disposizioni nazionali con il diritto comunitario, la concessione
eventuale di provvedimenti provvisori per sospendere l’applicazione di dette
disposizioni fino a quando il giudice competente si sia pronunciato sulla loro
conformità con il diritto comunitario è disciplinata dai criteri fissati dal diritto
nazionale applicabile dinanzi a detto giudice, purché tali criteri non siano meno
favorevoli di quelli concernenti domande simili di natura interna e non rendano
praticamente impossibile o eccessivamente difficile la tutela giurisdizionale
provvisoria di tali diritti.
Firme
* Lingua processuale: lo svedese.