La gestione delle entrate
Premessa
Le fasi dei procedimenti concernenti le entrate e le spese iscritte nel bilancio di previsione,
sono disciplinate dal titolo III dell’Ordinamento finanziario e contabile del Testo Unico degli enti
locali, con il quale fra l’altro sono state attribuite ai responsabili di gestione individuati con il piano
esecutivo di gestione, tutte le funzioni amministrative e finanziarie necessarie alla loro realizzazione.
È invece demandato al regolamento di contabilità dell’ente locale la disciplina delle modalità
con le quali i responsabili dei servizi assumono atti di impegno.
Ciò premesso, relativamente alle entrate iscritte nel bilancio di previsione, le fasi di gestione
sono costituite dall’accertamento, dalla riscossione e dal versamento; per la spesa, invece, le fasi di
gestione sono l’impegno, la liquidazione, l’ordinazione ed il pagamento.
L’accertamento
L’accertamento costituisce la prima fase di gestione dell’entrata mediante la quale, sulla base di
idonea documentazione, viene verificata la ragione del credito e la sussistenza di un idoneo titolo
giuridico, individuato il debitore, quantificata la somma da incassare, nonché fissata la relativa
scadenza.
L’accertamento delle entrate avviene attraverso i seguenti atti amministrativi:
a)
per le entrate di carattere tributario, a seguito di emissione di ruoli ( ed è il caso della
tassa di smaltimento rifiuti solidi ed urbani) o a seguito delle altre forme stabilite dalla legge ( a titolo
esemplificativo, i conti correnti postali, le riscossioni per il tramite del concessionario SRT o per il
tramite del tesoriere)
b)
per le entrate patrimoniali e per quelle provenienti dalla gestione di servizi a carattere
produttivo e di quelli connessi a tariffe o contribuzioni dell’utenza, a seguito di acquisizione diretta o
di emissione di liste di carico;
c)
per le entrate relative a partite compensative delle spese, in corrispondenza
dell’assunzione del relativo impegno di spesa;
d)
per le altre entrate, anche di natura eventuale o variabile, mediante contratti,
provvedimenti giudiziari o atti amministrativi specifici.
Va peraltro evidenziato che ai fini dell’annotazione dell’entrata nelle scritture contabili, il
responsabile del procedimento con il quale la stessa è stata accertata ha l’obbligo di trasmettere al
responsabile del servizio finanziario tutta la documentazione ritenuta idonea, secondo i tempi e le
modalità previste dal regolamento di contabilità dell’ente locale.
La riscossione
La riscossione costituisce la successiva fase del procedimento dell’entrata e consiste nel
materiale introito da parte del tesoriere o degli altri eventuali incaricati della riscossione delle somme
dovute all’ente.
La riscossione è disposta a mezzo di ordinativo di incasso, fatto pervenire al tesoriere nelle
forme e nei tempi previsti dalla convenzione di tesoreria.
L’ordinativo d’incasso deve essere sottoscritto dal responsabile del servizio finanziario o da
altro dipendente individuato dal regolamento di contabilità e contiene almeno gli elementi indicati
nello schema 1:
Il versamento
Il versamento costituisce l’ultima fase dell’entrata e consiste nel trasferimento delle somme
riscosse nelle casse dell’ente.
A tal riguardo, gli incaricati della riscossione, interni ed esterni, versano al tesoriere le somme
riscosse nei termini e nei modi fissati dalle disposizioni vigenti e da eventuali accordi convenzionali,
salvo quelli a cui si applicano gli articoli 22 e seguenti del decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112.
Per gli incaricati interni, designati con provvedimento formale dell’amministrazione, è previsto
invece che sono tenuti al versamento delle somme riscosse presso la tesoreria dell’ente con le cadenze
stabilite dal regolamento di contabilità.
Le modalità di accertamento:
A) Ruoli
Sono atti contenenti l'importo del tributo dovuto dal
contribuente attraverso cui questi ultimi vengono costituiti
debitori dell'ente. Sono inoltre titoli esecutivi con i quali si
può procedere anche alla riscossione coattiva
Sono atti contabili interni, contenenti l'elenco dei debitori e
le scadenze dei versamenti, redatti sulla base di un titolo
giuridico privato o di diritto amministrativo che individua
il cittadino debitore dell'ente. Non sono titoli esecutivi e
non hanno la capacità di costituire il rapporto obbligatorio
tra ente e cittadino.
B) Liste di carico
C) Partite compensative della spesa
In questo caso l'accertamento è contestuale all'assunzione
dell'impegno di spesa. Esempio: le partite di giro.
D) Forme residuali di accertamento
In questi casi l'accertamento
natura privatistica, quali
giudiziari, atti amministrativi
avviene attraverso atti di
contratti, provvedimenti
1) Alcuni esempi.
Trasferimenti erariali regionali,
contributi, eccetera
La comunicazione di concessione del credito da parte dell'ente
debitore é titolo idoneo per l'accertamento dell'entrata iscritta in
bilancio. La comunicazione del tesoriere che le somme sono state
accreditate in tesoreria è titolo idoneo per l'emissione della
reversale d'incasso;
Entrate tributarie
Con l'emissione del ruolo si ha l'accertamento dell'entrata e la
comunicazione successiva del concessionario della riscossione è
titolo idoneo per l'emissione della reversale d'incasso
Prov. derivanti dall'erogazione
di servizi
In questi casi l'accertamento è contestuale alla riscossione delle
entrate.
Le regole contabili per la gestione delle spese
Premessa
Ai fini del mantenimento delle condizioni di solvibilità e allo scopo di evitare che vengano
autorizzati impegni di spesa in mancanza dei relativi mezzi finanziari, l’Ente locale è obbligato al
rispetto non solo delle norme civilistiche, ma anche di quelle contabili, quale espressione di un più
generale principio dell’ordinamento giuridico specificatamente posto dall’articolo 81 della
Costituzione, per effetto del quale viene richiesto alle amministrazioni pubbliche che i mezzi di
finanziamento delle spese siano indicati in modo certo, dando atto della loro disponibilità
sull’intervento di bilancio.
Evidenziato il collegamento nodale che deve sempre esistere tra spese e impegni, appare chiaro
che il debito fuori bilancio è un’obbligazione che, per una varietà di circostanze, non trova
allocazione nei libri contabili dell’Ente e ha per oggetto una maggiore spesa rispetto agli esercizi
anteriori oppure è un’obbligazione relativa ad una spesa non preceduta da impegni contabili.
Tanto premesso, risulta di particolare importanza l’esame delle principali attività
amministrative concernenti l’effettuazione delle spese, nonché la valutazione di alcune delle
molteplici fattispecie di responsabilità che possono verificarsi in relazione alla irregolare gestione
delle risorse finanziarie.
Quanto al primo aspetto, è possibile rappresentare sinteticamente quali sono le principali
attività che concorrono alla effettuazione delle spese da parte degli enti locali (vedi schema 1).
1.
La determinazione quale fase interna che attiene alla formazione della volontà di
effettuare la spesa.
Con riguardo all’aspetto contabile, l’adozione delle determinazione dirigenziale di spesa
costituisce la prima fase di realizzazione della spesa e consiste in un accantonamento di somme
necessarie per l’assunzione dell’impegno di spesa nei limiti degli stanziamenti disponibili in bilancio.
La violazione di questo fondamentale principio giuridico e contabile, determina, come
conseguenza, la situazione patologica dei debiti fuori bilancio.
Come noto, con l’impegno, a seguito di obbligazione giuridicamente perfezionata, viene
determinata la somma da pagare e il soggetto creditore, viene individuata la ragione del debito e,
infine, viene costituito il vincolo sulle previsioni di bilancio, nell’ambito della disponibilità
finanziaria accertata dal responsabile del servizio finanziario.
Gli impegni automatici
Dall’ordinamento contabile, è previsto altresì che con l’approvazione del bilancio e con le sue
successive variazioni, senza la necessità di ulteriori atti, è costituito impegno sui relativi stanziamenti
per le spese dovute:
-
per il trattamento economico tabellare già attribuito al personale dipendente e per i relativi oneri
riflessi;
-
per le rate di ammortamento dei mutui e dei prestiti, interessi di preammortamento ed ulteriori
oneri accessori;
-
per le spese dovute nell’esercizio in base a contratti o disposizioni di legge.
Anche le spese in conto capitale si considerano automaticamente impegnate ove sono finanziate
nei seguenti modi:
-
con l’assunzione di mutui a specifica, in corrispondenza e per l’ammontare del mutuo, contratto
o già concesso e del relativo prefinanziamento accertato in entrata;
-
con quota dell’avanzo di amministrazione, in corrispondenza e per l’ammontare dell’avanzo di
amministrazione accertato;
-
con l’emissione di prestiti obbligazionari, in corrispondenza e per l’ammontare del prestito
sottoscritto;
-
con entrate proprie, in corrispondenza e per l’ammontare delle relative entrate accertate.
Infine, si considerano automaticamente impegnati gli stanziamenti per spese correnti e per spese
di investimento correlati ad accertamenti di entrate aventi destinazione vincolata per legge.
La prenotazione d’impegno e le economie di spesa
Durante la gestione possono, inoltre, essere prenotati impegni di spesa relativi a procedure in via
di espletamento.
Tuttavia, i relativi provvedimenti per i quali entro il termine dell’esercizio finanziario risulta non
assunta dall’ente l’obbligazione di spesa verso i terzi decadono e costituiscono economia della
previsione di bilancio alla quale erano riferiti, concorrendo in tal modo alla determinazione del
risultato contabile di amministrazione.
Quando la prenotazione di impegno è, invece, riferita a procedure di gara bandite prima della
fine dell’esercizio e non concluse entro tale termine, la medesima si tramuta in impegno e conservano
validità tutti gli atti e i provvedimenti relativi alla gara già adottati.
Infine, costituiscono economia le minori spese sostenute rispetto all’impegno assunto, verificate
con la conclusione della fase della liquidazione.
Gli impegni pluriennali
Possono essere assunti impegni di spesa anche sugli esercizi successivi, purché compresi nel
bilancio pluriennale e nel limite delle previsioni nello stesso contenute.
Relativamente alle spese che per la loro particolare natura hanno durata superiore a quella del
bilancio pluriennale e per quelle che iniziano dopo il periodo considerato dal bilancio pluriennale,
occorre tenere conto nella formazione dei bilanci successivi, dei relativi impegni, riguardanti
rispettivamente il periodo residuale e il periodo successivo.
2.
Effettuazione dell’ordinazione
Il secondo momento di realizzazione della spesa è, invece, costituito dall’ordinazione. Al
riguardo, l’ordinamento contabile disciplina:
che gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato e
l’attestazione di copertura finanziaria da parte del responsabile del servizio finanziario;
che il responsabile del servizio, conseguita l’esecutività del provvedimento di spesa, è tenuto a
comunicare al terzo interessato gli estremi dell’impegno e della copertura finanziaria,
contestualmente all’ordinazione della prestazione, affinché la successiva fattura ne contenga
l’indicazione relativa;
che in mancanza della suddetta comunicazione, il fornitore ha la facoltà di non eseguire la
prestazione sino a quando tutti i dati necessari non gli sono stati comunicati.
L’ordinazione di particolari spese
Per le spese previste dai regolamenti economati, l’ordinazione fatta a terzi deve contiene il
riferimento agli stessi regolamenti, all’intervento o capitolo di bilancio e all’impegno.
Per i lavori pubblici di somma urgenza, cagionati dal verificarsi di un evento eccezionale o
imprevedibile, l’ordinazione fatta a terzi deve, invece, essere regolarizzata, a pena di decadenza, entro
trenta giorni e comunque entro il 31 dicembre dell’anno in corso se a tale data non sia scaduto il
predetto termine. In questo caso, la comunicazione al terzo interessato dovrà essere data dal
responsabile della procedura di spesa, contestualmente alla regolarizzazione.
La violazione delle procedure di spesa
L’ordinamento finanziario e contabile, disciplina che nel caso in cui vi è stata l’acquisizione di
beni e servizi in violazione degli obblighi sopra indicati, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della
controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell’articolo 194, comma 1, lettera e), tra il
privato fornitore e l’amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura.
Per le esecuzioni reiterate o continuative detto effetto si estende anche coloro che hanno reso
possibili le singole prestazioni.
Gli ulteriori limiti alla effettuazione delle spese
Vanno, infine, evidenziati gli ulteriori impedimenti alla effettuazione delle spese.
In particolare, nel corso dell’esercizio provvisorio e fino alla data di deliberazione del bilancio di
previsione gli enti locali possono effettuare, per ciascun intervento, spese in misura non superiore
mensilmente ad un dodicesimo delle spese previste nell’ultimo bilancio definitivamente approvato, con
esclusione delle spese tassativamente regolate dalla legge o non suscettibili di pagamento frazionato in
dodicesimi.
Va precisato che l’esercizio provvisorio, fino alla data di deliberazione del bilancio, deve
intendersi automaticamente autorizzato, senza alcuna previa deliberazione consiliare.
Inoltre, per gli enti locali che presentino nell’ultimo rendiconto deliberato disavanzo di
amministrazione ovvero indichino debiti fuori bilancio per i quali non sono stati validamente adottati i
provvedimenti di cui all’articolo 193 del tuel, è fatto divieto di assumere impegni e pagare spese per
servizi non espressamente previsti per legge.
In quest’ultimo caso, sono comunque fatte salve le spese da sostenere a fronte di impegni già
assunti nei precedenti esercizi.
3.
La liquidazione
La liquidazione costituisce la terza fase del procedimento di spesa attraverso la quale, in base ai
documenti e ai titoli atti a comprovare il diritto acquisito dal creditore, viene determinata la somma
certa e liquida da pagare nei limiti dell’ammontare dell’impegno definitivo assunto.
La liquidazione compete all’ufficio che ha dato esecuzione al provvedimento di spesa ed è
disposta sulla base della documentazione necessaria a comprovare il diritto del creditore, a seguito del
riscontro operato sulla regolarità della fornitura o della prestazione e sulla rispondenza della stessa ai
requisiti quantitativi e qualitativi, ai termini e alle condizioni pattuite.
L’atto di liquidazione, sottoscritto dal responsabile del servizio proponente, con tutti i relativi
documenti giustificativi e i riferimenti contabili, deve essere trasmesso al servizio finanziario per i
conseguenti adempimenti.
Al riguardo, il servizio finanziario è tenuto ad effettuare, secondo i principi e le procedure della
contabilità pubblica, i necessari controlli e riscontri amministrativi, contabili e fiscali.
4.
Il pagamento
Con l’emissione del mandato di pagamento, l’ente locale impartisce al tesoriere l’ordine di
provvedere al pagamento delle spese, concludendone il relativo procedimento amministrativo e
contabile.
Il mandato di pagamento deve essere sottoscritto dal dipendente dell’ente appositamente
individuato dal regolamento di contabilità e deve contiene almeno gli elementi indicati nello schema 2.
Deve essere altresì controllato, per quanto attiene alla sussistenza dell’impegno e della
liquidazione, dal servizio finanziario prima di procedere alle relative operazioni di contabilizzazione e
di trasmissione al tesoriere.
La responsabilità per la irregolare gestione delle risorse finanziarie
Quanto alle fattispecie di responsabilità che possono verificarsi in relazione alla irregolare
gestione delle spese, è possibile sintetizzare alcune situazioni ricorrenti.
Ad esempio, si è ritenuto che gli amministratori di un Comune possono essere responsabili del
pagamento dei maggiori oneri derivanti alle finanze dell’ente locale per interessi legali e spese di
giustizia nell’ipotesi in cui una previsione della spesa palesemente sottostimata abbia
successivamente dato luogo ad un contenzioso che abbia visto l’ente locale soccombente e
condannato al pagamento degli interessi legali e delle spese di giustizia.
In particolare, si è affermato che gli amministratori di un Comune che abbiano ripetutamente
approvato, nei vari anni, bilanci con previsioni di spesa palesemente sottostimate rispetto alle
effettive esigenze, con riferimento ad alcune voci, come, ad esempio, ai consumi elettrici, sono
responsabili del danno sopportato dall’ente locale in relazione al pagamento degli ulteriori oneri
aggiuntivi per le finanze dell’ente stesso, verificatisi a seguito della impossibilità di provvedere
tempestivamente al pagamento delle spese relative a quelle voci.
Gli stessi giudici hanno, invece, ritenuto non responsabile del pagamento degli oneri aggiuntivi,
per mancanza di colpa grave, l’organo esecutivo che, essendo subentrato ad una precedente
amministrazione, si sia trovato a gestire le conseguenze correlate al formarsi di una ingente
situazione debitoria verso l’ente fornitore (nell’esempio citato il fornitore dell’elettricità), formatasi
per effetto della suddetta prassi e cioè quella di approvare, per vari anni, bilanci con previsioni di
spesa palesemente sottostimate.
Va rilevato che le pronunce della Corte dei Conti, oltre che particolarmente interessanti sul
piano giurisprudenziale, ripropongono un problema di grande attualità, attesa nel recente passato la
diffusa prassi della sottostima delle previsioni di bilancio e del formarsi di conseguenti oneri
aggiuntivi per le finanze degli enti locali.
In particolare, questo fenomeno negativo, riveste particolare importanza soprattutto ai fini
dell’accertamento della responsabilità amministrativa, essendo indubbio che, fermo restando il
principio della distinzione di competenze fra organi di governo e organi di gestione, il pagamento di
oneri aggiuntivi per interessi moratori e per spese di giudizio, a seguito della impossibilità di
provvedere tempestivamente al pagamento dei debiti, per effetto delle sottostima delle previsioni di
bilancio, costituisce un danno per le finanze dell’ente locale, che chi ha cagionato con il
comportamento doloso o gravemente negligente, è tenuto a risarcire (vedi scema 3).
In numerose altre occasioni la giurisprudenza della Corte dei conti ha avuto modo di rilevare la
non corrispondenza delle spese realizzate dell’ente locale alle proprie finalità istituzionali.
Sulla scia di tale orientamento, con riferimento alle attività sportive, ad esempio, è stato
ritenuto che pur avendo i Comuni il compito di enti propulsori delle medesime attività e quindi di
impiegare le proprie risorse finanziarie per stimolare, gestire e assistere le manifestazioni sportive di
carattere ludico nell’interesse di tutta la popolazione locale, resta comunque preclusa per gli stessi la
possibilità di elargire contributi (c.d. sponsorizzazioni) a società sportive agonistiche in genere, sia a
livello professionistico che a livello dilettantistico.
In altra occasione, la giurisprudenza della Corte dei conti, pur riconoscendo certamente la
possibilità per gli enti locali di elargire contributi per l’organizzazione di convegni e di altre attività
culturali, queste devono rientrare chiaramente tra le finalità istituzionali dell’ente locale e non avere a
i connotati della disutilità o della illiceità.
Infine, altra ipotesi ricorrente è quella connessa alla circostanza che gli enti locali sono costretti
a sopportare spese per il pagamento di oneri aggiuntivi rispetto al credito originario vantato da altri
soggetti pubblici o privati nei loro confronti, dovuti generalmente al pagamento di interessi legali,
rivalutazione monetaria o spese di giustizia, nel casi in cui il debito dell’ente stesso tragga origine da
un contenzioso con i soggetti creditori.
Anche se il più delle volte il pagamento di interessi e di rivalutazione monetaria non configura
affatto un danno per le finanze dell’ente locale ai fini della responsabilità amministrativa, essendo
inevitabile o comunque dovuto al naturale trascorrere del tempo, nelle ipotesi in cui il loro
pagamento avrebbe potuto essere evitato usando una maggiore diligenza, e sia dovuto, quindi, a
ingiustificati ritardi a causa del comportamento omissivo o commissivo, doloso o gravemente
colposo dei soggetti competenti in ordine al pagamento della somma capitale, esso finisce per
costituire un danno patrimoniale ingiustificato per le finanze dell’ente locale, che i soggetti
responsabili, nel concorso degli altri elementi necessari ai fini della sussistenza della responsabilità
amministrativa, sono tenuti, in tutto o in parte, a risarcire.
È stato, ad esempio, affermato che il danno relativo a interessi e rivalutazione monetaria dovuti
a una ditta appaltatrice di servizi per ritardato pagamento di canoni, configura una ipotesi di
inadempimento contrattuale che deve essere risarcito dal soggetto competente in ordine alla
liquidazione della relativa somma, come pure si è affermato che della maggiore somma pagata dal
Comune per ritardata liquidazione di una fattura relativa a lavori dichiarati di somma urgenza, cui
non abbia fatto seguito l’adozione degli atti necessari per la liquidazione medesima, ne risponde
l’assessore ai lavori pubblici o il responsabile dell’ufficio competente che abbia omesso di
perfezionare le procedure necessarie al pagamento (vedi schema 4).
Schema 1: Le Regole per l’assunzione di impegni e per l’effettuazione di spese
1.
Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul
competente intervento o capitolo del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria.
2.
Il responsabile del servizio, conseguita l’esecutività del provvedimento di spesa, comunica al
terzo interessato l’impegno e la copertura finanziaria, contestualmente all’ordinazione della prestazione, con
l’avvertenza che la successiva fattura deve essere completata con gli estremi della suddetta comunicazione.
3.
Fermo restando quanto disposto al punto 6 il terzo interessato, in mancanza della
comunicazione, ha facoltà di non eseguire la prestazione sino a quando i dati non gli vengano comunicati.
4.
Per le spese previste dai regolamenti economali l'ordinazione fatta a terzi contiene il
riferimento agli stessi regolamenti, all’intervento o capitolo di bilancio e all’impegno.
5.
Per i lavori pubblici di somma urgenza, cagionati dal verificarsi di un evento eccezionale o
imprevedibile, l’ordinazione fatta a terzi è regolarizzata, a pena di decadenza, entro trenta giorni e comunque
entro il 31 dicembre dell’anno in corso se a tale data non sia scaduto il predetto termine. La comunicazione al
terzo interessato è data contestualmente alla regolarizzazione.
6.
Nel caso in cui vi è stata l’acquisizione di beni e servizi in violazione dell’obbligo indicato nei
punti precedenti, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non
riconoscibile ai sensi dell’articolo 194, comma 1, lettera e), tra il privato fornitore e l’amministratore,
funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura. Per le esecuzioni reiterate o continuative detto
effetto si estende a coloro che hanno reso possibili le singole prestazioni.
7.
Agli enti locali che
presentino, nell’ultimo rendiconto deliberato, disavanzo
di
amministrazione ovvero indichino debiti fuori bilancio per i quali non sono stati validamente adottati i
provvedimenti di cui all'articolo 193, è fatto divieto di assumere impegni e pagare spese per servizi non
espressamente previsti per legge. Sono fatte salve le spese da sostenere a fronte di impegni già assunti nei
precedenti esercizi.
Schema 2: Il contenuto minimo del mandato di pagamento
a)
il numero progressivo del mandato per esercizio finanziario;
b) la data di emissione;
c)
l’intervento o il capitolo per i servizi per conto di terzi sul quale la spesa è allocata e la relativa disponibilità,
distintamente per competenza o residui;
d) la codifica;
e)
l’indicazione del creditore e, se si tratta di persona diversa, del soggetto tenuto a rilasciare quietanza, nonché, ove
richiesto, il relativo codice fiscale o la partita IVA;
f)
l’ammontare della somma dovuta e la scadenza, qualora sia prevista dalla legge o sia stata concordata con il creditore;
g) la causale e gli estremi dell'atto esecutivo che legittima l’erogazione della spesa;
h) le eventuali modalità agevolative di pagamento se richieste dal creditore;
i)
il rispetto degli eventuali vincoli di destinazione.
Schema 3: Le regole per gli amministratori e i dirigenti degli enti locali per evitare di
incorrere in ipotesi di responsabilità amministrativa in relazione alla
erogazione di contributi ad altri soggetti per iniziative culturali e di vario tipo.
i Comuni e gli enti locali in genere possono senz’altro procedere alla erogazione di contributi per l’organizzazione
di convegni o altre iniziative culturali (mostre, fiere, pubblicazioni, ecc.), ma l’iniziativa deve rientrare sicuramente fra le
finalità istituzionali dell’ente locale, sia in relazione al tema dell’iniziativa che alle caratteristiche proprie dello stesso
ente locale;
l’erogazione della relativa spesa non deve risultare inutile per l’ente locale, dovendo essere finalizzata alla
promozione culturale, turistica o di altri aspetti peculiari della comunità locale;
l’erogazione non deve assumere i connotati della illiceità, e cioè, non deve costituire, attraverso il pretesto
dell’iniziativa culturale, un mezzo per distribuire, senza giusta causa, risorse pubbliche ad altri soggetti pubblici o privati;
gli enti locali possono quindi certamente contribuire al finanziamento di iniziative culturali di vario tipo, ma dal
provvedimento con il quale viene disposta l’erogazione del contributo deve risultare con chiarezza la stretta connessione
dell’iniziativa con le finalità istituzionali dell’ente locale.
Alla luce dei suesposti principi deve ritenersi che non è sufficiente il carattere culturale dell’iniziativa, essendo
indubbio che qualsiasi manifestazione culturale potrebbe rientrare, in astratto, tra le finalità di Comuni e Province, ma
occorre che il tema dell’iniziativa abbia stretta attinenza con le finalità e gli interessi dell’ente locale in uno specifico
settore di competenza (edilizia, gestione del territorio, turismo, tutela del paesaggio, artigianato, patrimonio storico,
occupazione, servizi sociali), o che comunque non esuli palesemente dalle sue finalità istituzionali.
Schema 4: Le regole da rispettare per evitare di incorrere in ipotesi di responsabilità
amministrativa per danno derivante dal pagamento di oneri aggiuntivi
(interessi legali, rivalutazione monetaria, o spese di giustizia).
Sulla base dei principi affermati dalla giurisprudenza della Corte dei conti in materia di maggiori oneri dovuti al
ritardo nei pagamenti dei crediti scaduti da parte delle amministrazioni pubbliche possono sinteticamente trarsi le seguenti
indicazioni:
le amministrazioni pubbliche devono procedere con la massima tempestività, al pari di qualsiasi altro soggetto, al
pagamento dei crediti scaduti nei confronti degli aventi diritto, seguendo le procedure previste dalla legge, onde evitare di
sopportare maggiori oneri a titolo di penalità, interessi legali o rivalutazione monetaria;
allorché un ritardo si verifica, a meno che non si versi in una ipotesi di forza maggiore, nei confronti del titolare
del credito è in ogni caso dovuto il pagamento degli oneri accessori (interessi legali e rivalutazione monetaria), a
prescindere dalla imputabilità del ritardo a cause oggettive o soggettive;
allorché il ritardo è imputabile al comportamento gravemente colpevole del responsabile o dell’impiegato
dell’ufficio competente a porre in essere gli adempimenti per procedere al pagamento, i maggiori oneri sopportati dalle
finanze dell’ente locale vanno risarciti dallo stesso responsabile o impiegato che quei maggiori oneri ha determinato.
L’assestamento generale e i prelevamenti dal fondo di riserva
Premessa
I principi contabili relativi alla predisposizione e gestione dei documenti contabili, impongono
che il bilancio di previsione sia approvato in equilibrio, avendo particolare riguardo al pareggio
finanziario complessivo e all’equilibrio di parte corrente e che tale equilibrio deve essere mantenuto
nel corso dell’esercizio finanziario.
Il principio del pareggio di bilancio è stato, peraltro, riconosciuto principio cardine e basilare
della contabilità locale già da qualche decennio. Ad esempio, con l’articolo 3 del DPR nr. 421 del
1979, veniva imposto l’obbligo della sussistenza del perfetto equilibrio tra le previsioni di competenza
delle entrate e delle spese.
Tuttavia, questo equilibrio era riferito al solo momento della previsione, con la conseguenza che
nessun obbligo normativo di controllo era previsto al fine di garantire le condizioni di solidità
finanziaria per tutto l’esercizio finanziario.
Soltanto con l’entrata in vigore dall’articolo 1/bis del Decreto Legge nr. 318 del 1986, venne
imposto la verifica della sussistenza degli equilibri di bilancio, attraverso l’attività del responsabile del
servizio finanziario, non soltanto in sede di predisposizione del bilancio, allorquando il suddetto
responsabile riscontra la veridicità delle previsioni di entrata e di compatibilità delle previsioni di
spesa, ma anche successivamente in sede di dinamica gestionale, attraverso il costante e periodico
controllo del rispetto delle fasi di accertamento delle entrate e di impegno delle spese.
Con il citato articolo si obbligava, infatti, comuni e province a rispettare, nelle variazioni di
bilancio e durante la gestione, il pareggio finanziario e gli equilibri in bilancio necessari per la
copertura delle spese correnti e per il finanziamento degli investimenti.
Veniva stabilito, altresì, che qualora i dati della gestione erano tali da far prevedere un disavanzo
di amministrazione per squilibrio della gestione di competenza ovvero della gestione dei residui,
spettava ai consigli comunali e provinciali adottare apposita deliberazione con la quale dovevano
essere previste le misure necessarie a ripristinare il pareggio.
Le disposizioni dell’Ordinamento finanziario e contabile del Tuel
Ai fini del mantenimento degli equilibri generali di bilancio durante la gestione, l’attuale
ordinamento finanziario e contabile prevede due scadenze importanti.
La prima è quella del 30 settembre con la salvaguardia degli equilibri di bilancio. La seconda è
quella statuita dall’ottavo comma dell’articolo 175 del Tuel, con il quale è previsto che il Consiglio
comunale è tenuto a deliberare entro il 30 novembre di ciascun anno, una variazione di assestamento
generale di tutte le voci di entrata e di spesa, compreso il fondo di riserva, al fine di assicurare il
mantenimento del pareggio di bilancio.
La delibera consiliare di variazione generale al bilancio acquista, dunque, notevole importanza
per realizzare le ultime verifiche di bilancio e per attuare eventuali manovre correttive sulla gestione,
in relazione alle indicazioni dei vari responsabili dei servizi e del responsabile del servizio finanziario
dell’ente.
In particolare, quest’ultimo avrà cura di effettuare tutti gli aggiornamenti contabili delle
previsioni di entrata e di spesa del bilancio di previsione.
E così, quanto alla spesa, costituendo la previsione aggiornata del bilancio di previsione il limite
invalicabile per l’assunzione degli impegni di spesa, la variazione di assestamento sarà necessaria per
far fronte a nuove o maggiori esigenze di spesa.
Tali nuove e/o maggiori spese potranno essere finanziate con l’accertamento di nuove entrate o
attraverso la più realistica redistribuzione delle risorse stanziate per gli interventi relativi ad uno o più
servizi dell’ente.
In quest’ultimo caso, in un ottica generale di salvaguardia degli equilibri, ciascun responsabile di
servizio dovrà mettere a disposizione del servizio finanziario le risorse che prevede di non utilizzare,
evitando la pratica dei c.d. impegni generici di fine anno (vedi schema 1).
Quanto alle entrate, invece, la variazione di assestamento generale sarà necessaria nel caso in cui
si dovrà iscrivere in bilancio una nuova tipologia di risorsa non prevista in sede di predisposizione del
documento contabile.
Non occorrerà, invece, alcuna variazione di assestamento nel caso in cui si dovrà procedere a
maggiori accertamenti rispetto a quelli previsti in conseguenza del fatto che per le entrate
l’ordinamento finanziario e contabile non impone, a differenza che per le spese, alcun limite alla loro
realizzazione.
La necessità di considerare l’attività complessiva dell’ente in sede di assestamento, incide inoltre
sulle responsabilità di coloro che sono chiamati ai relativi adempimenti e, in particolare, coinvolge tutti
i responsabili dei servizi, il responsabile del servizio finanziario, il direttore generale e l’organo di
revisione.
Le considerazioni da sviluppare riguardano in particolar modo la capacità dell’ente di mantenere
l’equilibrio complessivo tra le entrate e le spese fino alla chiusura dell’esercizio, attraverso la
proiezione delle attività da realizzare nell’ultima parte dell’anno.
Al riguardo, particolare attenzione dovrà essere rivolta anche al fondo di riserva il cui
stanziamento dovrà essere tale da garantire l’ente dal verificarsi, nel mese di dicembre, di eventi
imprevedibili che potrebbero compromettere il buon esito della gestione.
Il 30 novembre, infatti, costituisce il termine ultimo entro il quale è possibile effettuare gli
aggiornamenti delle previsioni di bilancio attraverso le variazioni. Dopo il 30 novembre
l’amministrazione può disporre unicamente delle variazioni al piano esecutivo di gestione, entro il 15
dicembre e, dei prelevamenti dal fondo di riserva, entro il 31 dicembre.
Le variazioni al bilancio di previsione
Ai sensi dell’articolo 175 del Tuel, il bilancio di previsione può subire nel corso dell’esercizio di
competenza, variazioni nella parte prima, relativa alle entrate e nella parte seconda, relativa alle spese.
In via ordinaria, le variazioni al bilancio sono di competenza dell’organo consiliare e possono
essere deliberate non oltre il 30 novembre di ciascun anno.
Per effetto dell’articolo 42 del Tuel, le variazioni di bilancio possono essere altresì adottate, nel
rispetto di determinate regole contabili, anche dall’organo esecutivo. Infatti, la giunta può variare il
bilancio di previsione e i suoi allegati soltanto in via d’urgenza e salvo ratifica, a pena di decadenza, da
parte dell’organo consiliare entro i sessanta giorni seguenti e comunque entro il 31 dicembre dell’anno
in corso se a tale data non sia scaduto il predetto termine.
In caso di mancata o parziale ratifica del provvedimento di variazione adottato dall’organo
esecutivo, l’organo consiliare è tenuto ad adottare, nei successivi trenta giorni e comunque sempre
entro il 31 dicembre dell’esercizio in corso, i provvedimenti ritenuti necessari nei riguardi dei rapporti
eventualmente sorti sulla base della deliberazione non ratificata.
Riguardo all’aspetto operativo delle variazioni, alle province, ai comuni, alle città metropolitane
e alle unioni di comuni è fatto divieto di effettuare prelievi dagli stanziamenti per gli interventi
finanziati con le entrate iscritte nei titoli quarto e quinto, al fine di aumentare gli stanziamenti per gli
interventi finanziati con le entrate dei primi tre titoli.
Per le comunità montane, invece, sono vietati i prelievi dagli stanziamenti per gli interventi
finanziati con le entrate iscritte nei titoli terzo e quarto per aumentare gli stanziamenti per gli interventi
finanziati con le entrate dei primi due titoli.
Sono vietati, altresì, gli spostamenti di dotazioni dai capitoli iscritti nei servizi per conto di terzi
in favore di altre parti del bilancio e gli spostamenti di somme tra residui e competenza.
Le variazioni finanziarie al piano esecutivo di gestione.
Nel corso della gestione, ai sensi dell’articolo 177 del D.Lgs. n. 267 del 2000, ciascun
responsabile del servizio, per sopravvenute esigenze successive alla adozione degli atti di
programmazione, può proporre variazioni al piano esecutivo di gestione, con le modalità definite dal
regolamento di contabilità.
Tutte le variazioni al piano esecutivo di gestione possono essere proposte dal responsabile del
servizio e adottate dalla giunta comunale entro e non oltre il 15 dicembre dell’esercizio finanziario di
competenza.
È, altresì, previsto che la mancata accettazione della proposta di modifica avanzata dal
responsabile del servizio deve essere motivata dall’organo esecutivo.
Ciò premesso, operativamente è possibile classificare le variazioni al piano esecutivo di gestione
in due tipologie distinte: le variazioni a livello di centri di responsabilità e le variazioni a livello di
obiettivi di gestione (vedi schema 2).
Le variazioni a livello di centri di responsabilità possono concretizzarsi in:
variazioni di risorse umane, attraverso il trasferimento di personale all’interno del centro di
responsabilità;
variazioni di risorse strumentali, attraverso lo spostamento di dotazioni tecnologiche all’interno
del centro di responsabilità.
Quanto alle variazioni a livello di obiettivi di gestione, queste possono consistere nella:
introduzione di nuovi obiettivi ovvero nella eliminazione di parte di quelli esistenti. Alcuni
obiettivi prima ritenuti rilevanti in fase di stesura iniziale del bilancio, possono non esserlo più nel
corso della gestione perché sostituiti da altri che risultano più coerenti con gli indirizzi
dell'amministrazione;
variazioni delle modalità di attuazione degli obiettivi. Nel corso della gestione possono essere
modificate anche le modalità operative di realizzazione degli obiettivi;
variazioni di carattere finanziario. Si tratta in questo caso di storni, aumenti e diminuzioni di
dotazioni finanziarie attribuite ai responsabili dei servizi.
Infine, nell’ambito delle variazioni al piano esecutivo di gestione, per i rilessi che le stesse
determinano sulla competenza dell’organo politico chiamato ad approvarle, è fondamentale distinguere
quelle che generano o meno una variazione al bilancio di previsione (vedi schema 3).
Si possono, infatti, verificare le seguenti situazioni:
1.
Variazione del piano esecutivo di gestione senza variazione del bilancio di previsione.
Sono di competenza della giunta comunale e consistono in una modifica della:
parte descrittiva degli obiettivi di gestione a parità di risorse attribuite;
parte finanziaria tra articoli di uno stesso capitolo ovvero tra capitoli di uno stesso intervento.
2.
Variazione del piano esecutivo di gestione con variazione al bilancio di previsione.
Sono di competenza del consiglio comunale e possono riguardare la.
parte descrittiva degli obiettivi di gestione con variazione delle dotazioni attribuite.
parte finanziaria tra capitoli di interventi diversi.
Il prelevamento dal fondo di riserva
Ai sensi dell’articolo 166 del Tuel, gli enti locali iscrivono nel proprio bilancio di previsione un
fondo di riserva non inferiore allo 0,30 e non superiore al 2 percento del totale delle spese correnti
inizialmente previste in bilancio (vedi schema 4).
I prelevamenti sono di competenza dell’organo esecutivo e possono essere deliberati sino al 31
dicembre di ciascun anno.
Quanto all’utilizzo, i commi 2 e 3 dell’articolo 166 del Tuel, disciplinano due casi: il primo
relativo al verificarsi di esigenze straordinarie di bilancio e quindi nuove e impreviste spese; il
secondo, invece, è relativo all’ipotesi in cui le dotazioni degli interventi di spesa risultino insufficienti
a fronteggiare le maggiori spese che si verificano durante l’esercizio finanziario.
Riguardo al profilo contabile, si osserva che le somme iscritte nel fondo di riserva non possono
essere impegnate durante la gestione in modo diretto. Possono, invece, essere utilizzate attraverso la
procedura degli storni di fondi per le necessità di determinati interventi di spesa per i quali, poi, si può
procedere all’assunzione del relativo impegno di spesa.
L’utilizzo del fondo di riserva è di competenza delle giunta comunale che vi provvede con
propria deliberazione da comunicare al consiglio comunale nei termini previsti dal regolamento di
contabilità.
Schema 1: l’iter da seguire per l’effettuazione delle spese
1) determinazione quale fase interna
Sotto l’aspetto contabile implica un accantonamento di somme
che attiene alla formazione della necessarie per l'esecuzione di spese. E' possibile effettuare l’impegno di
volontà dell’organo di effettuare la spesa soltanto nei limiti degli stanziamenti disponibili in bilancio. La
violazione di tale regola determina la situazione patologica dei debiti fuori
spesa.
bilancio.
2) Effettuazione dell’ordinazione
Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno
contabile registrato e l’attestazione di copertura finanziaria da parte del
responsabile del servizio finanziario.
Il responsabile del servizio una volta conseguita l’esecutività del
provvedimento di spesa effettua l’ordinazione presso il fornitore.
3)Il perfezionamento dell’obbligazione
giuridica
Con l’effettuazione della prestazione l’obbligazione giuridica si
perfeziona in tutti i suoi elementi ed è determinata la somma da pagare, il
soggetto creditore, la ragione del credito.
Il responsabile del servizio che ha disposto l’impegno di spesa, dopo aver
accertato l’adempimento da parte del creditore di tutti gli obblighi previsti
dal rapporto obbligatorio sorto con l'’ente, procede alla liquidazione.
4) Adempimento dell’obbligazione.
Con l’ordinazione del pagamento, l’ente adempie all’obbligazione
giuridica nei confronti del creditore
Schema 2: le Regole per l’assunzione di impegni e per l’effettuazione di spese
1.
Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente intervento
o capitolo del bilancio di previsione e l'attestazione della copertura finanziaria.
2.
Il responsabile del servizio, conseguita l’esecutività del provvedimento di spesa, comunica al terzo interessato
l’impegno e la copertura finanziaria, contestualmente all’ordinazione della prestazione, con l’avvertenza che la
successiva fattura deve essere completata con gli estremi della suddetta comunicazione.
3.
Fermo restando quanto disposto al successivo punto 6, il terzo interessato, in mancanza della comunicazione, ha
facoltà di non eseguire la prestazione sino a quando i dati non gli vengano comunicati.
4.
Per le spese previste dai regolamenti economali l’ordinazione fatta a terzi contiene il riferimento agli stessi
regolamenti, all’intervento o capitolo di bilancio e all’impegno.
5.
Per i lavori pubblici di somma urgenza, cagionati dal verificarsi di un evento eccezionale o imprevedibile,
l’ordinazione fatta a terzi è regolarizzata, a pena di decadenza, entro trenta giorni e comunque entro il 31 dicembre
dell’anno in corso se a tale data non sia scaduto il predetto termine. La comunicazione al terzo interessato è data
contestualmente alla regolarizzazione.
6.
Nel caso in cui vi è stata l’acquisizione di beni e servizi in violazione dell’obbligo indicato nei punti precedenti,
il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell’articolo
194, comma 1, lettera e), tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la
fornitura. Per le esecuzioni reiterate o continuative detto effetto si estende a coloro che hanno reso possibili le singole
prestazioni.
7.
Agli enti locali che presentino, nell'ultimo rendiconto deliberato, disavanzo di amministrazione ovvero indichino
debiti fuori bilancio per i quali non sono stati validamente adottati i provvedimenti di cui all'articolo 193, è fatto divieto
di assumere impegni e pagare spese per servizi non espressamente previsti per legge. Sono fatte salve le spese da
sostenere a fronte di impegni già assunti nei precedenti esercizi.
Schema 3: Le tipologie di variazione al piano esecutivo di gestione
1.
Le variazioni a livello di centri di responsabilità possono concretizzarsi in:
variazioni di risorse umane, attraverso il trasferimento del personale all’interno del centro di responsabilità;
variazioni di risorse strumentali, attraverso lo spostamento delle dotazioni tecnologiche all’interno del centro di
responsabilità.
2.
Le variazioni a livello di obiettivi di gestione possono consistere nella:
introduzione di nuovi obiettivi ovvero nella eliminazione di parte di quelli esistenti. Alcuni obiettivi prima
ritenuti rilevanti in fase di stesura iniziale del bilancio, possono non esserlo più nel corso della gestione perché
sostituiti da altri che risultano più coerenti con gli indirizzi dell'amministrazione.
variazioni delle modalità di attuazione degli obiettivi. Nel corso della gestione possono essere modificate anche
le modalità operative di realizzazione degli obiettivi;
variazioni di carattere finanziario. Si tratta in questo caso di storni, aumenti e diminuzioni di dotazioni
finanziarie attribuite ai responsabili dei servizi.
Schema 4: La distinzione tra variazione al bilancio e variazione al piano esecutivo di
gestione
1.
Variazione di P.E.G. senza variazione di bilancio.
1.1. Parte descrittiva degli obiettivi di gestione a parità di risorse attribuite;
1.2 Parte finanziaria tra articoli di uno stesso capitolo ovvero tra capitoli di uno stesso intervento.
2.
Variazione di P.E.G. con variazione di bilancio.
2.1. Parte descrittiva degli obiettivi di gestione con variazione delle dotazioni attribuite.
2.2. Parte finanziaria tra capitoli di interventi diversi.
Schema 5: lo stanziamento e l’utilizzo del fondo di riserva
Calcolo
0.30% Scp< FR<2% Scp
Dove:
Scp sono le spese correnti previste in bilancio;
Fr è il fondo di riserva.
Se per ipotesi il totale delle spese correnti previste in bilancio di esercizio ammontano a Euro 1.516.456,90, l’ente
locale potrà discrezionalmente calcolarne l’importo, comunque entro i limiti suindicati e quindi tra il limite minimo di
Euro 4.549,37 e il limite massimo di Euro 30.329,14.
Iscrizione nel bilancio di previsione
Titolo I
Funzione 1
Spese correnti
Funz. Genrale di ammin.,
di gestione e di controllo
Servizio 08
Intervento
"
"
"
"
"
"
"
"
"
"
Altri servizi generali
1.03.01.01
1.03.01.02
"
"
“
“
1.03.01.11
Importi
Personale
Acq. beni ....
"
"
--------------------------
Fondo di riserva
8.000,00
Schema di deliberazione.
LA GIUNTA COMUNALE
CONSIDERATO che l’ordinamento finanziario e contabile, al fine di rendere flessibile la gestione del bilancio
di previsione nei casi in cui si verificano esigenze straordinarie ovvero nei casi in cui le dotazioni degli interventi di
spesa si rilevino insufficienti a fronteggiare maggiori spese, consente, tra le altre, ‘'operazione di prelievo dal fondo di
riserva previsto dall’articolo 166 del Tuel;
RICONOSCIUTA l’esigenza di integrare alcuni interventi di spesa per far fronte a maggiori spese impreviste,
come esplicitato nelle allegate richieste dei responsabili dei servizi, per un totale di Euro ………;
VISTA la deliberazione di Consiglio Comunale n. ... del ........, con la quale è stato approvato il bilancio di
previsione dell’esercizio …., di concerto con i relativi allegati;
VISTA la deliberazione di Giunta Comunale n. ... del ........, con la quale è stato approvato il Piano esecutivo di
gestione;
VISTO il parere di regolarità tecnica espresso in data …….., dal responsabile del servizio finanziario;
VISTO il parere di regolarità contabile espresso in data …….., dal responsabile del servizio finanziario;
VISTO il vigente statuto comunale e il vigente regolamento di contabilità
Con voti unanimi resi e verificati per legge
DELIBERA
A) di approvare i seguenti prelievi dal fondo di riserva, per maggiori spese impreviste, al fine di integrare i seguenti
interventi di spesa
Eserc. 2002
Eserc. 2003
Eserc. 2004
Prelievo dal Fondo di Riserva
Intervento 1010812 Capitolo .....
Euro 5.000,00;
Stanziamenti da impinguare:
Intervento 1010801 Capitolo .....
Euro 1.000,00;
Intervento 1010802 Capitolo .....
Euro 3.200,00;
Intervento 1010803 Capitolo .....
Euro 800,00;
B) di dare atto che la presente deliberazione non modifica l’equilibrio del bilancio preventivo e del bilancio pluriennale
risulta coerente con il contenuto della relazione previsionale e programmatica …. ;
C) di dichiarare la presente deliberazione immediatamente esecutiva ai sensi dell’articolo 134 del Tuel;
D) di provvedere alla comunicazione al Consiglio comunale ai sensi del comma 4 dell’articolo 166 del Tuel, con le
modalità e i tempi previsti dall’articolo .... del vigente regolamento di contabilità comunale.
La salvaguardia degli equilibri di bilancio
Premessa
L’Ordinamento finanziario e contabile degli enti locali, approvato con il Decreto Legislativo 18
agosto 2000, nr. 267, disciplina, tra l’altro, i principi e le regole fondamentali per garantire la corretta
ed economica utilizzazione delle risorse finanziarie disponibili, quale elemento necessario per la
costante prevenzione del verificarsi di situazioni c.d. patologiche di dissesto finanziario che rendono
l’Amministrazione comunale incapace di garantire l’assolvimento delle funzioni e dei servizi
indispensabili.
In particolare, della salvaguardia degli equilibri di bilancio si occupa l’articolo 193 del Tuel
quale attività di verifica e di riscontro della gestione dell’ente locale, da svolgere seguendo le
procedure contenute nel regolamento di contabilità approvato.
A tal fine viene imposto all’ente locale il rispetto, sia durante la gestione che nelle variazioni di
bilancio approvate, del pareggio finanziario complessivo e tutti gli equilibri stabiliti in bilancio per la
copertura delle spese correnti e per il finanziamento degli investimenti.
In particolare, al consiglio comunale viene attribuito il ruolo di organo di verifica e di controllo
sull’andamento della gestione nel corso dell’esercizio, attraverso la ricognizione e la verifica dello
stato di attuazione dei programmi.
Con riguardo all’aspetto operativo, la ricognizione dello stato di attuazione dei programmi, da
attuare con la periodicità stabilita dal regolamento di contabilità dell’ente locale e comunque almeno
una volta entro il 30 settembre di ciascun anno, ha l’obiettivo di considerare ogni aspetto della gestione
finanziaria e di intervenire nel caso in cui gli equilibri generali di bilancio risultino intaccati.
Più in dettaglio, l’operazione di riequilibrio della gestione viene sottoposta all’approvazione del
consiglio comunale quando l’intero bilancio ovvero parte di esso non è più in equilibrio e si prospetta
l’ipotesi concreta di una chiusura del conto consuntivo in disavanzo di amministrazione o di gestione
corrente ( vedi schema 1).
Naturalmente, le informazioni di natura finanziaria messe a disposizione dell’organo consiliare
non devono riguardare soltanto la situazione attuale del bilancio ma considerare, anche, la proiezione
delle disponibilità di entrata e delle esigenze di spesa alla fine dell’esercizio.
Infatti, è attraverso l’accostamento sintetico tra le entrate e le uscite, sia di parte corrente che per
investimento e per movimenti di fondi, che è possibile determinare l’esigenza o meno di attivare il
riequilibrio.
Le segnalazioni obbligatorie
Oltre alla verifica ordinaria degli equilibri di bilancio che il citato articolo 193 ne impone la
previsione e la disciplinata con il regolamento di contabilità almeno una volta all’anno entro e non
oltre il 30 settembre, il Decreto Legislativo nr. 267 del 2000 disciplina con l’articolo 153, comma 6,
l’istituto giuridico delle segnalazioni obbligatorie, anch’esso da considerare strumento preliminare e
necessario alla difesa degli equilibri di bilancio.
Per effetto della suddetta norma il consiglio comunale, nel caso in cui riceve dal responsabile del
servizio finanziario segnalazioni sulla concreta possibilità di squilibri di bilancio, non compensabili da
maggiori entrate e/o da minori spese, è obbligato ad adottare i provvedimenti di riequilibrio nei
successivi trenta giorni, anche su proposta della giunta.
In tali situazioni, unque, il massimo organo comunale è tenuto ad intervenire con tempestività,
senza alcuna possibilità di poter dilazionare i necessari interventi di riequilibrio, attraverso il ricorso
alle risorse finanziarie previste dall’articolo 193 del Testo Unico (Vedi schema 2) .
La procedura amministrativa per il riequilibrio
Il consiglio comunale provvede ad effettuare la ricognizione dello stato di attuazione dei
programmi con apposita deliberazione. In tale sede il consiglio è tenuto, inoltre, ad attestare il
permanere degli equilibri di bilancio e, in caso di accertamento negativo, ad adottare contestualmente i
provvedimenti necessari per il ripiano della situazione di squilibrio.
L’analisi della situazione di squilibrio può evidenziare:
la previsione di un disavanzo di amministrazione o di gestione dell’esercizio in corso, per
squilibrio della gestione di competenza o della gestione dei residui;
la necessità di coprire debiti fuori bilancio riconosciuti legittimi ai sensi dell’articolo 194 del
Tuel;
la necessità di ripianare il disavanzo di amministrazione accertato con l’approvazione del
rendiconto della gestione relativo all’esercizio precedente.
Proprio nella prospettiva di considerare correttamente e con completezza le situazioni
patologiche sopra elencate, la data del 30 settembre come data ultima per effettuare la prima
ricognizione sui programmi e sugli equilibri di bilancio, appare senz’altro opportuna.
Infatti, questa è successiva all’approvazione del rendiconto dell’anno precedente (30 giugno);
precede l’assestamento generale di bilancio (30 novembre) e l’approvazione del nuovo bilancio di
previsione (31 dicembre, salvo proroghe).
Per l’amministrazione comunale sono, dunque, disponibili una serie di informazioni utili, tra le
quali:
il risultato contabile del rendiconto relativo all’ultimo esercizio chiuso;
la presenza di possibili passività non contabilizzate e relative a gestioni contabili pregresse (c.d.
debiti fuori bilancio);
il grado di realizzazione dei programmi inteso come rapporto finanziario tra lo stanziamento
previsto ed il corrispondente volume di impegni assunti nella prima parte dell’esercizio;
il grado di accertamento delle entrate;
la consistenza del fondo di riserva;
le richieste di variazione al bilancio di previsione e al piano esecutivo di gestione avanzate dai
responsabili dei servizi (vedi schema 3 e 4) .
Le risorse utilizzabili
Per il ripristino della situazione di equilibrio, possono essere utilizzate per l’anno in corso e per i
due successivi tutte le entrate e le disponibilità, ad eccezione di quelle provenienti dall’assunzione di
prestiti e di quelle aventi specifica destinazione per legge, nonché i proventi derivanti da alienazioni di
beni patrimoniali disponibili e, infine, l’avanzo di amministrazione disponibile ai sensi dell’articolo
187 del Tuel nel caso in cui non possa provvedersi con mezzi ordinari.
Va evidenziato, inoltre, che ai sensi dell’articolo 193 del Tuel la deliberazione con la quale il
consiglio comunale effettua la ricognizione sullo stato di attuazione dei programmi e da atto del
permanere degli equilibri ovvero di aver intrapreso tutte le dovute azioni per il ripristino della
situazione di pareggio, deve accompagnare il rendiconto dell’esercizio relativo, in qualità di allegato e
quindi di atto necessario e propedeutico alla sua approvazione.
Le conseguenze per la mancata adozione della manovra di riequilibrio
Per l’Amministrazione comunale non adottare la deliberazione di salvaguardia e, in particolare, i
provvedimenti di riequilibrio, è equiparata alla mancata approvazione del bilancio di previsione che da
luogo alla procedura del suo scioglimento.
La procedura di scioglimento del Consiglio comunale si giustifica, naturalmente, per la gravità
della presenza di situazioni patologiche che minano la possibilità di effettuare una corretta
amministrazione e gestione delle risorse finanziarie e ha lo scopo di sollecitare l’ente all’attivazione
dei necessari processi di riequilibrio.
Sull’argomento in esame, tuttavia, sono necessarie ulteriori precisazioni, visto che ancora oggi,
nonostante l’entrata in vigore dell’articolo 9, comma 2 della Legge Costituzionale del 18 ottobre 2001,
nr. 3, il Tuel contiene la vecchia disciplina per effetto della quale, in caso di mancata adozione dei
provvedimenti di riequilibrio, viene individuato l’intervento sostitutivo dell’organo regionale di
controllo con la nomina di un commissario ad acta.
Come è ormai noto, la legge Costituzionale nr. 3 del 2001 ha decretato la fine dei controlli di
legittimità sugli atti degli enti locali, nonché la soppressione dei Comitati regionali di controllo.
Con la legge La Loggia n. 13 del 2003 è stata poi disciplinata, (con l’articolo 2, comma 4, lettera
e) una specifica direttiva data dal Parlamento al Governo al fine di attribuire all’autonomia statuaria
degli Enti locali la potestà di individuare nuove forme di controllo interno per i seguenti aspetti:
nell’ipotesi di mancata approvazione nei termini del bilancio di previsione (articolo 141, comma
2 del Dlgs 267/2000);
nel caso di mancata adozione dei provvedimenti di riequilibrio del bilancio (articolo 193,
comma 4 del Dlgs 267/2000);
quando non sia intervenuta, nei termini di legge, la deliberazione di approvazione del rendiconto
della gestione (articolo 243, comma 6, lettera b), del Dlgs 267/2000);
nel caso di omissione della deliberazione di dissesto (articolo 247 del Dlgs 267/2000);
nell’ipotesi di mancata attivazione di entrate proprie conseguenti alla dichiarazione del dissesto
(articolo 251 del Dlgs 267/2000).
Con riferimento all’ipotesi di mancata approvazione nei termini del bilancio di previsione e
della mancata adozione dei provvedimenti di riequilibrio del bilancio, con il comma 2 e 3 dell’articolo
1 del Decreto Legge 29 marzo 2004, n. 80, così come modificato con la legge di conversione del 28
maggio 2004, n. 80, sono state estese all’esercizio finanziario 2004 le disposizioni recate dall’articolo
1 del Decreto Legge n. 13 del 2002 dettate per il 2002, concernenti il medesimo oggetto, peraltro già
valide per il 2003, per effetto della disposizione di cui all’articolo 1 quater del Decreto Legge n. 50 del
2003.
Questa in sintesi la procedura da applicare, in caso di mancata approvazione del bilancio di
previsione degli Enti locali.
Trascorso il termine entro il quale il bilancio deve essere approvato senza che la Giunta l’abbia
elaborato, il Prefetto nomina un commissario per la sua predisposizione in modo che esso possa essere
sottoposto all’esame e all’approvazione del Consiglio.
In tale ipotesi e, comunque, quando il Consiglio non abbia approvato, entro il termine di
scadenza prestabilito, lo schema di bilancio elaborato dalla Giunta, il Prefetto assegna al Consiglio,
mediante lettera notificata ai singoli consiglieri, un termine non superiore a venti giorni per la sua
approvazione che deve avvenire entro il termine di cinquanta giorni dalla scadenza di quello prescritto
per l’approvazione del bilancio stesso.
Decorso inutilmente il termine assegnato, il Prefetto si sostituisce, mediante un commissario,
all’amministrazione inadempiente e dà inizio alla procedura per lo scioglimento del Consiglio.
Va però precisato che il potere di nomina del commissario spetta al Prefetto solo nel caso in cui
lo statuto dell’Ente locale non disponga diversamente.
Come anticipato, in base al comma 3 dell’articolo 1, la suddetta procedura (prevista dall’articolo
1, commi 2 e 3, del Decreto Legge n. 13 del 2002) si applica per l’esercizio finanziario 2004 anche
all’ipotesi di scioglimento per la mancata adozione da parte degli Enti locali dei provvedimenti di
riequilibrio, come disciplinati dall’articolo 193 del Tuel.
Il divieto di assumere impegni e pagare spese
Ulteriore norma di prevenzione del verificarsi di situazioni patologiche di squilibrio è quella
contenuta nell’articolo 191, comma 5 del Testo Unico.
Per effetto di essa agli enti locali che presentino nell’ultimo rendiconto deliberato disavanzo di
amministrazione ovvero indichino debiti fuori bilancio per i quali non sono stati validamente adottati i
provvedimenti di riequilibrio previsti dall’articolo 193, è fatto divieto di assumere impegni e pagare
spese per servizi non espressamente previsti per legge.
Sono fatte salve le spese da sostenere a fronte di impegni già assunti nei precedenti esercizi.
Schema 1: I possibili risultati della gestione.
Risultati Finanziari
Avanzo finanziario E > U.
Pareggio finanziario E = U.
Disavanzo finanziario E < U.
Avanzo finanziario di cassa =
entrate riscosse - uscite pagate nell'esercizio
Avanzo finanziario di competenza =
entrate accertate - uscite impegnate nell'esercizio
Fondo cassa =
denaro esistente in cassa ad una certa data
Risultato di Amministrazione:
Avanzo di amministrazione = Fondo cassa + Residui attivi >
Residui passivi ad una certa data.
Pareggio di amministrazione = Fondo cassa + Residui attivi
= Residui passivi ad una certa data.
Disavanzo di amministrazione = Fondo cassa + Residui
attivi < Residui passivi ad una certa data.
Residui attivi =
Entrate Accertate - Entrate Riscosse.
Residui Passivi =
Uscite Impegnate - Uscite Pagate
Risultato Economico =
Spese, Oneri - Rendite e Proventi
Avanzo Patrimoniale =
Avanzo Economico +/- Sopravvenienze +/- Insussistenze
Patrimonio netto finale =
Patrimonio netto iniziale +/- Avanzo/disavanzo patrimoniale
Schema 2: Le verifiche di salvaguardia e le risorse utilizzabili
1. SEGNALAZIONI OBBLIGATORIE – art. 153, c. 6 Il consiglio comunale quando riceve dal responsabile del
2.
VERIFICHE ORDINARIE – Art. 193, c. 2 In assenza di comunicazioni obbligatorie da parte del
servizio finanziario segnalazioni sulla concreta possibilità di responsabile del servizio finanziario di fatti che pregiudicano
squilibri di bilancio, non compensabili da maggiori entrate gli equilibri di bilancio, la ricognizione sullo stato di
e/o da minori spese, è obbligato ad adottare i provvedimenti attuazione dei programmi e del permanere degli equilibri
di riequilibrio nei successivi trenta giorni, anche su proposta generali di bilancio, deve essere attuata con la periodicità
stabilita dal regolamento di contabilità dell’ente locale e
della giunta.
comunque almeno una volta entro il 30 settembre di ciascun
anno.
LE RISORSE UTILIZZABILI
Per il ripristino della situazione di equilibrio, possono essere utilizzate per l’anno in corso e per i due successivi:
tutte le entrate e le disponibilità, ad eccezione di quelle provenienti dall’assunzione di prestiti e di quelle aventi
specifica destinazione per legge;
i proventi derivanti da alienazioni di beni patrimoniali disponibili;
l’avanzo di amministrazione disponibile ai sensi dell’articolo 187 del Tuel nel caso in cui non possa provvedersi con
mezzi ordinari.
Schema 3: Le ipotesi che possono condurre allo squilibrio finanziario dell’ente
Patologia
1.
Conseguenze
Debiti fuori bilancio riconosciuti legittimi
ai sensi dell’articolo 194 del T.U.
2.
divieto per l’ente di assumere impegni e di pagare spese per servizi non
Disavanzo di amministrazione accertato espressamente previsti per legge. Sono comunque fatte salve le spese da
con
l’approvazione
del
rendiconto sostenere a fronte di impegni già assunti nei precedenti esercizi (art. 191,
dell’esercizio precedente.
La mancata adozione dei provvedimenti di riequilibrio comporta il
Disavanzo
di
amministrazione
comma 5 del T.U.)
per
Il responsabile del servizio finanziario dovrà effettuare le attestazione di
squilibrio della gestione di competenza o copertura della spesa in relazione alle disponibilità effettive esistenti negli
della gestione dei residui, quale possibile stanziamenti di spesa, in considerazione delle risorse da impiegare per il
risultato finale dell’esercizio in corso;
Disavanzo di gestione per squilibrio della
riequilibrio (art. 153, comma 5 del T.U.).
Nei casi in cui il responsabile del servizio finanziario rilevi che la
gestione di competenza o della gestione gestione delle entrate o delle spese correnti evidenzi il costituirsi di
dei residui, quale possibile risultato finale situazioni non compensabili con maggiori entrate o con minori spese, tali
dell’esercizio in corso
da pregiudicare gli equilibri di bilancio dovrà, nelle modalità disciplinate
dal regolamento di contabilità, segnalare le proprie considerazioni e
valutazioni,
entro
sette
giorni dalla
loro
conoscenza,
al
legale
rappresentante dell’ente, al consiglio dell’ente nella persona del suo
presidente, al segretario e all’organo di revisione. (art. 153, c. 6 del T.U.).
Schema 4: Le date che contano
…….--------------------------------------------------------------------------------------------------
30/06
30/09
Approvazione rendiconto Equilibri di
esercizio precedente
bilancio
30/11
15/12
Assestamento generale Termine ultimo per
le variazioni al
Termine ultimo per le P.E.G.
variazioni al bilancio
31/12
Approvazione del nuovo
bilancio di previsione salvo
proroghe
Termine ultimo per i
prelevamenti dal fondo di
riserva
Le tipologie degli equilibri da salvaguardare
Premessa
La verifica propedeutica alla salvaguardia degli equilibri di bilancio si concretizza in due distinte
attività: la prima è relativa all’accertamento dello stato di attuazione dei programmi e la seconda
riguarda l’analisi degli equilibri di bilancio.
In ogni caso occorre tener presente che l’avvenuta verifica degli equilibri di bilancio deve essere
provata in sede di delibera di ricognizione sullo stato di attuazione dei programmi, o con l’indicazione
dei provvedimenti di risanamento adottati in caso di avvenuto riscontro di squilibri o con la
dichiarazione del permanere degli equilibri nel caso in cui, invece, dal controllo non emergono
situazioni patologiche.
Proprio con riguardo al sistema degli equilibri, il primo comma dell’articolo 193 del Testo Unico
degli enti locali impone la verifica del rispetto da parte dell’ente locale, sia durante la gestione che
nelle variazioni di bilancio approvate, del pareggio finanziario complessivo e tutti gli equilibri stabiliti
in bilancio per la copertura delle spese correnti e per il finanziamento degli investimenti (vedi schema
1 e 2)
Quanto al controllo del pareggio finanziario complessivo del bilancio, i commi 1 e 4 dell’articolo
162 del Testo Unico disciplinano che il totale delle entrate iscritte in bilancio deve essere uguale al
totale delle spese stanziate e assegnate ai responsabili dei servizi.
In altri termini, questo significa che simultaneamente alla verifica degli equilibri stabiliti in
bilancio per la copertura delle spese correnti e per il finanziamento degli investimenti, occorre anche
verificare l’esistenza degli equilibri previsti per i finanziamenti a breve termine, per i fondi a
destinazione vincolata e per i servizi in conto terzi.
Di seguito sono analizzati i principali equilibri di bilancio che debbono sussistere sia al momento
dell’approvazione del bilancio di previsione che durante la gestione.
Il pareggio finanziario
Il bilancio di previsione deve essere deliberato in pareggio finanziario complessivo,
considerando tutte le entrate e tutte le spese.
In altri termini, le entrate e le spese devono nel loro complesso coincidere e tale uguaglianza
deve essere garantita nel corso della gestione.
Il pareggio Economico
La previsione delle entrate correnti, così come la loro successiva gestione, deve almeno essere
uguale alla previsione della spesa corrente aumentate delle quote di capitale delle rate ammortamento
dei mutui e dei prestiti obbligazionari.
Inoltre, le spese correnti aumentate delle quote di capitale delle rate ammortamento dei mutui e
dei prestiti obbligazionari, non possono avere altra forma di finanziamento che non siano entrate
correnti, salvo le eccezioni previste dalla legge (vedi schema 3).
Nelle eccezioni di legge rientrano, ad esempio, i proventi degli oneri di urbanizzazione (Legge
28 gennaio 1997, n. 10) che possono essere destinati al finanziamento delle spese ordinarie di
manutenzione.
Al contrario, un’eccezione al principio di bilancio per il quale le entrate correnti devono
finanziare le spese correnti è rappresentato dalla possibilità di attivare gli investimenti.
Si tratta in questi casi, di ipotesi espressamente disciplinate. Ad esempio, le sanzioni
amministrative per violazioni del codice della strada possono essere destinate, tra l’altro, al
miglioramento della circolazione delle strade, al potenziamento e miglioramento della segnaletica
stradale, alla redazione dei piani urbani del traffico e alla fornitura di mezzi tecnici necessari per i
servizi di polizia stradale.
Ancora, i proventi del servizio di pubblica fognatura e di depurazione possono essere destinati
alla realizzazione e alla gestione di opere e degli impianti centralizzati di depurazione.
L’equilibrio tra interessi e entrate correnti
Un ente locale può deliberare nuovi mutui solo se l’importo annuale degli interessi sommato a
quello dei mutui precedentemente contratti e a quello derivante da garanzie fideiussorie per operazioni
di investimento e di indebitamento ai sensi dell'articolo 207 del Tuel, al netto dei contributi statali o
regionali in conto interessi, non supera il 25% delle entrate correnti accertate, risultanti dal rendiconto
del penultimo anno precedente quello in cui viene deliberata l’assunzione dei mutui.
L’equilibrio negli investimenti.
A ogni spesa per investimento iscritta nel titolo secondo del bilancio di previsione, deve
corrispondere uno o più stanziamenti di entrata indicanti le relative fonti di finanziamento.
In particolare, tali fonti di finanziamento sono individuabili, oltre dagli stanziamenti di entrata
iscritti nel titolo IV e V del bilancio, anche nell’eventuale avanzo economico della gestione corrente e
nell’eventuale avanzo di amministrazione applicato al bilancio e destinato al finanziamento di spese in
conto capitale.
L’equilibrio per i servizi in conto terzi.
Premesso che le entrate e le spese per conto terzi hanno natura di partite di giro, l’equilibrio in
questo caso è espresso dall’equivalenza fra le previsioni di entrata e spesa e, successivamente, durante
la gestione, fra accertamenti e impegni.
L’equilibrio fra i finanziamenti a breve termine.
In sede di previsione le entrate iscritte nella categoria 1 e 2 del titolo V devono coincidere con le
spese iscritte negli interventi 1 e 2 del titolo III.
Tale equilibrio deve poi essere mantenuto nel corso della gestione. Occorre evidenziare, infatti,
che se i prestiti sono attivati nel corso della gestione, questi dovranno essere restituiti per lo stesso
importo entro la chiusura dell’esercizio finanziario, imputando il costo finanziario dell’operazione nel
titolo primo della spesa e precisamente tra gli interessi passivi.
L’equilibrio dell’entrate con destinazione vincolata.
Tutte le entrate a destinazione vincolata devono trovare corrispondenza in specifici interventi di
spesa.
L’equilibrio di tesoreria
Accanto al rispetto degli equilibri finanziari del bilancio, occorre tener conto anche
dell’equilibrio di cassa o di tesoreria. Questo ricorre quando è positivo il risultato della somma
algebrica tra fondo di cassa, le riscossioni e i pagamenti.
Nella generalità dei casi il saldo di cassa è sempre positivo in quanto il rispetto degli equilibri
finanziari, connesso ad un armonico andamento degli accertamenti e degli impegni, tutti ricondotti a
veridicità e attendibilità, risulta già di per sé sufficiente a garantire un corretto rapporto tra pagamenti e
incassi.
Pur tuttavia può accadere che l’ente locale si trovi momentaneamente nell’impossibilità di far
fronte ai pagamenti per mancanza di disponibilità liquide.
In questi casi l’ente locale ha due possibili scelte: o ricorrere all’anticipazione di tesoreria o
utilizzare, in termini di cassa, le somme a specifica destinazione (vedi schema 4).
Le anticipazioni di tesoreria
Le anticipazioni di tesoreria costituiscono una forma di prestito di denaro di breve periodo da
parte del tesoriere a favore dell’ente locale che temporaneamente ha necessità di disponibilità liquide.
La richiesta di anticipazione deve essere preceduta da una formale delibera di autorizzazione
della giunta e deve indicare l’importo della somma occorrente.
Il tesoriere, verificata la richiesta dell’ente, può concedere anticipazioni di tesoreria entro il
limite massimo dei tre dodicesimi delle entrate accertate nel penultimo anno precedente, afferenti per i
comuni ai primi tre titoli di entrata del bilancio.
Nella determinazione del limite massimo dell’anticipazione, il tesoriere è tenuto a considerare,
come vedremo, se vi è stato o meno utilizzo, in termini di cassa, di somme a specifica destinazione
(vedi schema 5).
Va, infine, evidenziato che sulle anticipazioni concesse dal tesoriere all’ente locale, sono
applicati gli interessi nella misura prevista nella convenzione di disciplina del servizio di tesoreria.
Inoltre, al fine di tutelare l’ente locale, dall’articolo 222 del Testo Unico è stato disciplinato che
gli interessi decorrono dalla data di effettivo utilizzo delle somme da parte dell’ente locale.
L’utilizzo delle somme aventi specifica destinazione
In alternativa al ricorso all’anticipazione di tesoreria è data facoltà all’ente locale di sopperire
temporaneamente alle proprie difficoltà di cassa attraverso l’utilizzo delle somme aventi specifica
destinazione per finanziare spese correnti.
Questa operazione, pur avendo il pregio di non costare nulla per l’ente locale, è tuttavia
sottoposta a rigide regole.
In sintesi, l’articolo 195 del Testo Unico degli enti locali, prescrive che:
1.
gli enti in stato di dissesto finanziario, sino all’emanazione del decreto di approvazione
dell’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato, non possono disporre l’utilizzo, in termini di cassa, di
entrate aventi specifica destinazione;
2.
possono essere utilizzate tutte le entrate aventi specifica destinazione per il finanziamento di
spese correnti, anche se provenienti dall’assunzione di mutui con istituti diversi dalla Cassa depositi e
prestiti, per un importo non superiore all’anticipazione di tesoreria disponibile ai sensi dell’articolo
222 del Tuel. Ciò significa che non possono essere utilizzati i mutui contratti con la Cassa depositi e
prestiti;
3.
l’utilizzo di somme a specifica destinazione presuppone l’adozione di una apposito atto
deliberativo, di competenza della giunta comunale, relativa all’anticipazione di tesoreria di cui
all’articolo 222, comma 1, del Tuel. Questa delibera deve essere adottata, in termini generali, all’inizio
di ciascun esercizio ed è resa esecutiva dal tesoriere su specifiche richieste del servizio finanziario
dell’ente. Viene stabilito, dunque, un limite quantitativo all’utilizzo delle somme a specifica
destinazione, non superabile, consistente in un importo pari all’anticipazione di tesoreria che è
possibile effettuare. Tale importo, come già anticipato, è determinato nel limite di tre dodicesimi delle
entrate accertate nel penultimo anno precedente.
4.
il ricorso all’utilizzo delle somme a specifica destinazione vincola una quota corrispondente
dell’anticipazione di tesoreria. Con i primi introiti non soggetti a vincolo di destinazione dovrà essere
ricostituita la consistenza delle somme vincolate che sono state utilizzate per il pagamento di spese
correnti. In altri termini, nel calcolo dell’anticipazione si deve tener conto dell’avvenuto utilizzo, in
termini di cassa, di somme a specifica destinazione.
5.
gli enti locali che hanno deliberato alienazioni del patrimonio per il ripristino della situazione di
riequilibrio del bilancio ai sensi dell’articolo 193 del Testo Unico possono, nelle more del
perfezionamento di tali atti, utilizzare in termini di cassa le somme a specifica destinazione, fatta
eccezione per i trasferimenti di enti del settore pubblico allargato e del ricavato dei mutui e dei prestiti,
con l’obbligo di reintegrare le somme vincolate con il ricavato delle alienazioni.
Le condizioni per garantire l’equilibrio corrente e degli investimenti
In relazione alla loro importanza circa l’eventuale manovra di riassetto finanziario dei conti
dell’ente locale, sono necessarie alcune precisazioni riguardanti l’equilibrio corrente e l’equilibrio
degli investimenti.
Quanto all’equilibrio corrente, il comma 6 dell’articolo 162 del Testo Unico disciplina il
pareggio economico, stabilendo che la differenza tra i primi tre titoli dell’entrata e le spese correnti
sommate alle rate di ammortamento dei mutui e dei prestiti obbligazionari sia pari o superiore a zero.
In sostanza la disposizione impone all’ente locale di non vincolare, oltre il limite sopra citato, le
entrate correnti per la copertura degli interessi derivanti dal servizio prestiti attivato al fine di garantire
la disponibilità delle risorse necessarie al normale funzionamento della struttura comunale e con essa
dei servizi ritenuti indispensabili.
Relativamente agli equilibri concernenti gli investimenti, l’ordinamento contabile del Testo
Unico ha disciplinato dettagliatamente sia le attività dell’ente locale che rilevano ai fini della
programmazione, sia la tipologia delle relative fonti di finanziamento.
I motivi sono evidenti: ogni investimento si riflette non soltanto sull’esercizio finanziario nel
quale è iscritta la relativa previsione di spesa, ma anche e soprattutto su più periodi amministrativi
quantificati nel bilancio pluriennale.
Di conseguenza, il profilo finanziario dell’investimento porta a considerare, inizialmente, il
flusso di entrate che rende possibile, finanziandola, la spesa e, successivamente, i flussi di spesa per il
rimborso dei prestiti e dei relativi oneri finanziari.
In sede di programmazione degli investimenti, dunque, è cura del responsabile del servizio
finanziario verificare non soltanto la disponibilità e il costo delle fonti di finanziamento, ma anche e
soprattutto il grado di incidenza degli oneri indotti sui bilanci futuri.
Nel rispetto dei principi dell’universalità, della veridicità, dell’attendibilità e della compatibilità
delle previsioni di spesa, della coerenza e del carattere autorizzatorio del bilancio pluriennale, il
responsabile del servizio finanziario è tenuto, pertanto, ad eseguire preventivamente rigide verifiche
sulla fattibilità degli investimenti iscritti in bilancio e nel programma triennale dei lavori pubblici.
L’articolo 201 del Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali prescrive, infatti,
che per tutti gli investimenti degli enti locali, comunque finanziati, l’organo deliberante,
nell’approvare il progetto o il piano esecutivo dell’investimento, dà atto della copertura delle maggiori
spese derivanti dallo stesso nel bilancio pluriennale originario, eventualmente modificato dall’organo
consiliare, e assume l’impegno di inserire nei bilanci pluriennali successivi le ulteriori o maggiori
previsioni di spesa relative agli esercizi futuri, delle quali è redatto apposito elenco.
In altri termini, indipendentemente dalla forma di finanziamento prevista per la realizzazione
dell’investimento, la delibera che approva il progetto deve quantificare gli oneri indotti in termini di
spese correnti che graveranno sui bilanci futuri dell’ente.
Come anticipato, tali oneri indotti dovranno essere evidenziati in un apposito elenco e sarà cura
del responsabile del servizio finanziario (e si ritiene anche del responsabile del servizio interessato) di
dare atto che per essi sussiste la copertura finanziaria relativamente a ciascuno degli anni contemplato
dal bilancio pluriennale ovvero nei bilanci successivi.
Nel caso in cui non esiste la copertura finanziaria degli oneri indotti, sarà necessario adottare
apposita variazione ai documenti contabili al fine di individuare le necessarie risorse finanziarie.
L’eventuale variazione dovrà essere richiesta e motivata dal responsabile del servizio interessato
che avrà cura, preventivamente, di concordarla con il responsabile del servizio finanziario.
Naturalmente tale sistema di vincoli alla realizzazione degli investimenti non riguarda la sola
fase della programmazione ma si estende anche alla successiva fase della gestione.
L’articolo 203 del Tuel, infatti, disciplina che ove nel corso dell’esercizio si renda necessario
attuare nuovi investimenti ovvero variare quelli già in atto, l’organo consiliare deve adottare apposita
variazione al bilancio annuale e contestualmente modificare il bilancio pluriennale e la relazione
previsionale e programmatica, al fine della copertura degli oneri derivanti dall’indebitamento e delle
spese di gestione dell’investimento realizzato.
Va evidenziato, inoltre, che sia per gli investimenti finanziati con l’assunzione di mutui che nelle
ipotesi di cui all’articolo 201 del Tuel rimane sempre obbligatoria la redazione del piano economico
finanziario, da approvare con delibera del consiglio comunale.
Il suindicato obbligo, per effetto dell’articolo 35 della legge 23 dicembre 1994, nr. 724, si
estende anche agli investimenti finanziati con emissione di titoli obbligazionari (B.O.C.).
Le novità introdotte in materia di investimenti
Il Ministero dell’Economia e delle Finanze, Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato,
nel parere n. 54264 del 30 aprile 2004, rispondendo ad una richiesta di chiarimenti della Cassa
Depositi e Prestiti, ha ribadito che gli enti locali non in regola con il patto di stabilità 2003 non
possono contrarre debiti per investimenti nel 2004.
Nello specifico, il divieto, previsto dall’articolo 29, comma 15 della Finanziaria 2003 (legge n.
289 del 2002) scatta ogniqualvolta un ente locale perfezioni un mutuo (con istituti di credito o con la
Cassa depositi e prestiti) nell’esercizio successivo a quello in cui si è verificato lo sforamento delle
soglie fissate dal patto di stabilità interno.
Ad ogni buon fine, per perfezionamento dell’operazione di mutuo deve intendersi la data della
stipula del contratto, nel caso di mutuo con il sistema bancario o la data della concessione, nel caso di
mutuo con la Cassa depositi e prestiti.
Tuttavia, al divieto di accesso al credito, il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha previsto
una sola eccezione relativa al caso in cui gli enti abbiano formalmente deliberato nell’esercizio 2003
mutui per investimenti il cui perfezionamento è slittato al 2004.
In questa ipotesi, infatti, le amministrazioni locali (province e comuni con più di 5 mila abitanti)
potranno ricorrere alle operazioni di indebitamento indipendentemente dalla data di stipula o di
concessione del mutuo.
Il divieto di indebitamento per il finanziamento delle spese correnti
Come è noto, l’ultimo comma dell’articolo 119 della Costituzione, disciplina per le regioni, le
province e i comuni, il ricorso all’indebitamento per il finanziamento delle sole spese di investimento,
con esclusione di ogni garanzia da parte dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti.
In conseguenza del citato disposto costituzionale, con l’articolo 30, comma 15, della legge 27
dicembre 2002, n. 289 è stato previsto che tutte le determinazioni e le deliberazioni con le quali si
dispone il ricorso all’indebitamento per finanziare spese diverse da quelle dell’investimento, nonché i
relativi contratti, sono nulli.
Inoltre, gli amministratori che hanno assunto le deliberazioni in violazioni della norme in
commento possono essere condannati dalla sezione giurisdizionale della Corte dei conti a una sanzione
pecuniaria pari a un minimo di cinque volte e fino a un massimo di venti volte l’indennità di carica
percepita al momento della violazione stessa.
Con l’articolo 3 della Finanziaria 2004, commi da 16 a 19, sono poi state fornite alcune
definizioni utili per la corretta interpretazione dell’articolo 119 della costituzione, chiarendo quali enti,
aziende e organismi sono soggetti alla disciplina restrittiva del citato articolo 119 e specificando, ai fini
della sua applicazione, sia le forme di finanziamento che costituiscono indebitamento, sia le spese che
rappresentano investimenti.
Con riguardo al primo aspetto, il divieto di indebitarsi per finanziare spese diverse da quelle di
investimento, in base al comma 16, articolo 3, della legge finanziaria 2004 opera per le Regioni a
statuto ordinario, per le Città metropolitane, per le Province, per i Comuni, per le Comunità montane,
isolane e di arcipelago, per le Unioni di Comuni, per le istituzioni, per le aziende speciali e per i
consorzi tra Enti locali, e quindi per la generalità dei soggetti individuati dagli articoli 2, 29 e 172,
comma 1, lettera b), del Dlgs n. 267 del 2000, a eccezione delle società di capitali costituite per
l’esercizio di servizi pubblici.
La tipologia di spese di investimento per le quali è possibile il ricorso all’indebitamento
Ai fini del ricorso all’indebitamento, ai sensi dell’articolo 3, comma 18, della legge n. 350 del
2003, costituiscono spese di investimento:
l’acquisto, la costruzione, la ristrutturazione e la manutenzione straordinaria di beni immobili,
costituiti da fabbricati residenziali e non;
la costruzione, la demolizione, la ristrutturazione, il recupero e la manutenzione straordinaria di
opere e impianti;
l’acquisto di impianti, macchinari, attrezzature tecnico-scientifiche, mezzi di trasporto e altri
beni mobili a utilizzo pluriennale;
gli oneri per beni immateriali a utilizzo pluriennale;
l’acquisizione di aree, espropri e servitù onerose;
le partecipazioni azionarie e i conferimenti di capitale, nei limiti della facoltà di partecipazione
concessa ai singoli enti mutuatari dai rispettivi ordinamenti; sono tuttavia espressamente esclusi - dal
comma 19 - i conferimenti rivolti alla ricapitalizzazione di aziende o società finalizzata al ripiano di
perdite e, più in generale, i conferimenti destinati a società che nel periodo amministrativo precedente
abbiano subito una perdita d'esercizio;
i trasferimenti in conto capitale destinati specificamente alla realizzazione degli investimenti a
cura di un altro ente o organismo appartenente al settore delle pubbliche amministrazioni;
i trasferimenti in conto capitale in favore di soggetti concessionari di lavori pubblici o di
proprietari e/o gestori di impianti, di reti o di dotazioni funzionali all'erogazione di servizi pubblici o di
soggetti che erogano servizi pubblici, le cui concessioni o contratti di servizio prevedono la
retrocessione degli investimenti agli enti committenti alla loro scadenza, anche anticipata (compresi
quelli connessi a operazioni di project financing);
gli interventi contenuti in programmi generali relativi a piani urbanistici attuativi, esecutivi,
dichiarati di preminente interesse regionale, con finalità pubblica di recupero e valorizzazione del
territorio.
Va evidenziato, infine, che dall’articolo 3, comma 20, legge n. 350 del 2003, è stato previsto che
con Decreto ministeriale possono essere disposte modifiche delle predette tipologie di investimento.
Il controllo degli equilibri finanziari e di cassa
Dal punto di vista operativo gestionale, i controlli degli equilibri finanziari e di cassa sono
affidati al responsabile del servizio finanziario e ai responsabili dei servizi, titolari del piano esecutivo
di gestione ( P.E.G. ).
Questi ultimi, in particolare, sono deputati al controllo dell’andamento delle previsioni di entrata
e di spesa elaborate per la predisposizione del bilancio di esercizio.
Il compito del responsabile del servizio finanziario è, invece, più complesso e ha inizio con la
predisposizione del bilancio di previsione.
In particolare, le diverse attività dirette al controllo e al mantenimento di tutti gli equilibri del
bilancio di previsione sono le seguenti:
verifica della veridicità delle previsioni di entrata;
verifica di compatibilità delle previsioni di spesa;
verifica periodica dello stato di accertamento delle entrate e di impegno delle spese;
pareri di regolarità contabile sulle proposte di deliberazioni sottoposte alla giunta o al consiglio;
visto di copertura finanziaria sulle determinazioni che comportano impegni di spesa;
segnalazioni obbligatorie dei fatti e delle valutazioni pregiudizievoli degli equilibri di bilancio;
adozione della delibera di salvaguardia degli equilibri di bilancio;
verifiche periodiche di cassa;
adozione e richiesta delle anticipazioni di tesoreria o dell’utilizzo delle somme a specifica
destinazione;
verifica de raggiungimento degli obiettivi programmatici definiti dal patto di stabilità.
Schema 1: Il sistema degli equilibri.
ENTRATE
SPESE
ENTRATE CORRENTI
SPESE CORRENTI
(Titoli I, II, III)
(Titolo I)
più le
QUOTE CAPITALE MUTUI IN ESTINZIONE E
PRESTITI OBBIGAZIONARI
(Titolo III, Interventi III, IV, V)
ENTRATE IN CONTO CAPITALE
SPESE IN CONTO CAPITALE
(Titolo IV, V Categorie III, IV)
(Titolo II)
ANTICIPAZIONI DI CASSA E FINANZIAMENTI A
ANTICIPAZIONI DI CASSA E FINANZIAMENTI A
BREVE TERMINE
BREVE TERMINE
(Titolo V Categorie I, II)
(Titolo III, Interventi I, II)
ENTRATE PER SERVIZI PER CONTO TERZI
ENTRATE PER SERVIZI PER CONTO TERZI
(Titolo VI)
(Titolo IV)
Schema 2: Le attività dirette al controllo finanziario della gestione
Il responsabile del servizio finanziario
Svolge le seguenti attività: verifica della veridicità delle previsioni di
entrata; verifica di compatibilità delle previsioni di spesa; verifica
periodica dello stato di accertamento delle entrate e di impegno delle
spese, pareri di regolarità contabile sulle proposte di deliberazioni
sottoposte alla giunta o al consiglio; visto di copertura finanziaria sulle
determinazioni
che
comportano
impegni
di
spesa;
segnalazioni
obbligatorie dei fatti e delle valutazioni pregiudizievoli degli equilibri di
bilancio; adozione della delibera di salvaguardia degli equilibri di bilancio;
verifiche periodiche di cassa; adozione e richiesta delle anticipazioni di
tesoreria o dell’utilizzo delle somme a specifica destinazione; verifica de
raggiungimento degli obiettivi programmatici definiti dal patto di stabilità
I responsabili dei servizi, titolari del Sono deputati al controllo dell’andamento delle previsioni di entrata e di
piano esecutivo di gestione ( P.E.G. ).
spesa elaborate per la predisposizione del bilancio di esercizio.
Schema 3: La determinazione equilibrio economico
Riepilogando il risultato economico delle gestione risulta così determinato:
…………
Totale spese correnti
Quote ammortamento prestiti
…………
Totale spese A
Totale entrate correnti
=========
…………
Altre entrate destinate per legge al
………...
Finanziamento di spese correnti
Totale entrate B
=========
Se:
A > B in questo caso si verifica una situazione di disavanzo economico che rende necessario l’adozione di opportune
misure dirette al ripristino dell’equilibrio;
A = B in questo caso si verifica una situazione di perfetto equilibrio e quindi di pareggio economico;
A < B in questo caso si verifica una situazione di avanzo economico che può essere destinato al finanziamento degli
investimenti.
Schema 4: Le tipologie delle somme a specifica destinazione utilizzabili.
1.
Mutui, ad eccezione di quelli assunti con la Cassa Depositi e Prestiti
2.
Somme vincolate per legge (ad esempio le sanzioni amministrative per violazione al codice della strada come
disciplinato dall’articolo 208 del D.Lgs nr. 285 del 1992, le sanzioni amministrative sull’imposta di pubblicità e
pubbliche affissioni, come disciplinato dall’articolo 24 del D.Lgs nr. 507 del 1993, i canoni per la raccolta e la
depurazione delle acque, come disciplinato dall’articolo 14 della legge nr. 36 del 1994, i proventi dalla alienazione di
alloggi di edilizia residenziale pubblica ai sensi della legge nr. 560 del 1993)
3.
Contributi statali, regionali (come ad esempio il fondo ordinario investimenti, le entrate per funzioni delegate
dalla regione, i fondi comunitari e internazionali)
4.
Proventi da concessioni edilizie ai sensi dell’articolo 12 della legge nr. 10 del 1997, gli oneri concessori per
sanatoria di abusi edilizi, come disciplinato dall’articolo 2 della legge nr. 662 del 1996).
Gli enti locali che hanno deliberato alienazioni del patrimonio per il ripristino della situazione di riequilibrio del
bilancio non possono utilizzare in termini di cassa le somme a specifica destinazione relative a trasferimenti di enti del
settore pubblico allargato e al ricavato o all’accensione di mutui e prestiti.
Schema 5: La determinazione del limite massimo dell’anticipazione di Tesoreria che può
essere concessa al comune
1. Limite massimo dell’anticipazione
E’ dato dall’importo delle entrate correnti accertate nel penultimo anno precedente a quello della richiesta di
anticipazione, moltiplicato per tre e diviso per dodici
2. Importo effettivamente erogabile
E’ dato sottraendo al limite massimo dell’anticipazione, l’importo delle somme a specifica destinazione
utilizzate in termini di cassa
Il riconoscimento della legittimità dei debiti fuori bilancio
Premessa
Il debito fuori bilancio consiste in un’obbligazione verso terzi maturata senza che sia stato
adottato il dovuto adempimento giuridico e contabile per l’assunzione dell’impegno di spesa.
Il ministero dell’interno, con la circolare 20 settembre 1993 n. F.L. 21/93, ha definito, il debito
fuori bilancio come un’obbligazione verso terzi per il pagamento di una determinata somma di denaro
che grava sull’ente, non essendo imputabile, ai fini della responsabilità, a comportamenti attivi od
omissivi di amministratori e funzionari e che non può essere regolarizzata nell’esercizio in cui
l’obbligazione stessa nasce, in quanto assunta in violazione delle norme giuscontabili che regolano i
procedimenti di spesa degli Enti locali (vedi schema 1).
Il debito fuori bilancio scaturisce, in definitiva, dal mancato rispetto delle procedure di spesa
come disciplinate dall’articolo 191 commi 1, 2 e 3 del Tuel.
Con riferimento, invece, ai requisiti generali che il debito deve avere ai fini del riconoscimento
di legittimità, è possibile evidenziare i seguenti caratteri:
certezza che si concretizza nell’effettiva esistenza dell’obbligazione di dare;
liquidità, nel senso che deve essere individuato il soggetto creditore, il debito deve essere
definito nel suo ammontare e il suo l’importo deve essere determinato o determinabile mediante
una semplice operazione di calcolo aritmetico;
esigibilità, cioè a dire il pagamento non deve risultare dilazionato a causa di un termine ovvero
subordinato a condizione (vedi schema 2)
.
La disciplina
Le fattispecie di debito fuori bilancio riconoscibili dall’Ente locale ai sensi dell’articolo 194 del
Testo Unico degli enti locali sono:
a)
Sentenze esecutive.
Le sentenze esecutive sono relative a controversie instaurate dall’ente sul quantum debeatur. In
tali casi l’amministrazione ha impegnato in bilancio somme per un importo inferiore alla spesa
accertata successivamente dall’autorità giudiziaria.
Al riguardo va evidenziato che rispetto alla precedente disciplina contenuta nell’articolo 37,
comma 1, lettera a), del D.Lgs n. 77/95, il D.L.vo n. 267/2000, nel prevedere il riconoscimento di
legittimità dei debiti fuori bilancio, al comma 1, lettera), include le sole sentenze esecutive, senza far
menzione di quelle passate in giudicato.
La nuova dizione recepisce nella sostanza la modifica del codice di procedura civile intervenuta
con l’articolo 33 della legge 26 novembre 1990, n. 353, con la quale si stabiliva, nel nuovo testo
dell’articolo 282 C.P.C., che la sentenza di primo grado è provvisoriamente esecutiva tra le parti, con
la conseguenza della possibilità per l’ente locale di procedere al riconoscimento della legittimità del
debito fuori bilancio sin dalla emanazione della sentenza di primo grado di per sé esecutiva ancorché
provvisoriamente.
La precedente formulazione della norma, invece, imponeva nei fatti di attendere che la sentenza
passasse in giudicato oppure che fosse attivata la procedura per l’esecuzione forzata della sentenza
stessa, determinandosi in ogni caso per l’Ente l’aggravio dei costi connessi con l’esperimento delle
diverse fasi di giudizio fino al giudicato ovvero con la dichiarazione di immediata esecutività della
sentenza stessa.
La nuova formulazione della norma indica, dunque, quale fonte del riconoscimento di legittimità
del debito fuori bilancio la presenza di una sentenza esecutiva senza fare alcun riferimento al fatto che
essa lo sia provvisoriamente o definitivamente, ovvero che di essa sia stata richiesta l’esecuzione
forzata.
b)
Copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli
obblighi derivanti dallo statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato
l’obbligo del pareggio del bilancio di cui all’articolo 114 del Testo Unico e il disavanzo
derivi da fatto di gestione.
Per questa fattispecie è previsto l’automatico riconoscimento del debito fuori bilancio purché:
negli statuti delle aziende, nelle convenzioni per il consorzio o nella norma regolamentare per le
istituzioni, sia stato previsto che qualora questi enti strumentali, a cui viene affidata la gestione di
specifici servizi, realizzino disavanzi di gestione, questi debbono essere coperti dall’ente locale;
sia stato rispettato sempre l’obbligo del pareggio del bilancio;
il disavanzo derivi da fatti di gestione, ossia da maggiori spese impreviste, o da minori entrate
accertate, con esclusione pertanto del ripiano di eventuali debiti fuori bilancio sorti nell’ambito
dell’ente strumentale.
c)
Ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previsti dal codice civile o da forme speciali, di
società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici locali.
Le perdite nelle società di capitali diventano debiti fuori bilancio se, una volta conosciute
dall’ente, questo non interviene ai sensi della lettera c), comma 1, dell’articolo 194 del Testo Unico.
Questo comma prevede l’intervento automatico dell’Ente locale nei limiti e nelle forme previste
dal codice civile o da norme speciali.
Per quanto riguarda le norme speciali, non risulta che ve ne siano. Quanto al codice civile, questo
disciplina che le società di capitali provvedano alla copertura di eventuali perdite dopo l’approvazione
del bilancio dal quale le stesse emergono, mediante l’utilizzazione delle riserve disponibili o, in loro
mancanza, tramite la riduzione del capitale e il suo eventuale successivo aumento.
Più in particolare, occorre evidenziare che il codice civile non ha imposto limiti alla copertura
delle perdite; l’unico sbarramento è costituito dall’articolo 2446. Di conseguenza:
se per effetto di perdite di gestione il capitale della società si riduce di oltre un terzo restando
tuttavia al di sopra del minimo legale, l’assemblea deve provvedere alla riduzione del capitale in
proporzione alle perdite accertate. L’Ente locale, per le azioni di cui è proprietario, deve ridurre
in proporzione il valore delle stesse iscritte in patrimonio.
quando invece risulta che il capitale sociale, per effetto della perdita, è diminuito di oltre un terzo
ed è sceso inoltre al di sotto del minimo legale, gli amministratori devono senza indugio
convocare l’assemblea per deliberare la riduzione del capitale e il contemporaneo aumento del
medesimo a una cifra non inferiore al minimo legale. Verificandosi questa situazione, l’ente
locale dovrà, per la sua quota, concorrere alla ricostituzione del capitale sociale.
d)
Procedure espropriative o di occupazioni di urgenza per opere di pubblica utilità.
Dalle procedure espropriative o di occupazione di urgenza per opere di pubblica utilità possono
scaturire debiti fuori bilancio in quanto, in caso di non accettazione da parte del proprietario
espropriando dell’indennità di esproprio o di occupazione determinata dall’ente espropriante, di norma
si instaura un procedimento giudiziale o stragiudiziale che può provocare con la sentenza o con
l’accordo tra le parti, una maggiorazione dell’importo indennitario inizialmente offerto ed iscritto in
bilancio dall’ente procedente.
Questa maggior somma costituirà un debito fuori bilancio perché non prevista e non impegnata
nel bilancio dell’esercizio finanziario cui si riferisce.
e)
Acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3
dell’articolo 191 del testo unico, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità e
arricchimento per l’Ente, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di
competenza.
La disciplina contenuta nella lettera e), dell’articolo 194 del Tuel, nel recepire l’elaborazione
giurisprudenziale della Corte dei Conti e del giudice ordinario, ha stabilito che sono permanentemente
sanabili i debiti derivanti da acquisizioni di beni e servizi, relativi a spese assunte in violazione delle
norme giustcontabili di cui ai
commi 1, 2 e 3 dell’articolo 191 dell’ordinamento finanziario e
contabile del testo unico, per la parte di cui sia stata accertata e dimostrata l’utilità e l’arricchimento
che ne ha tratto l’Ente locale.
Il pagamento della residua parte deve essere invece richiesta a chi ha ordinato o reso possibile la
fornitura in quanto, ai sensi del comma 4 dell’articolo 191 del Testo Unico, per tale parte il rapporto
obbligatorio intercorre tra il privato fornitore e l’amministratore, il funzionario o il dipendente che ha
violato le disposizioni che regolano l’effettuazione della spesa.
Mediante questa previsione normativa, gli enti locali sono stati dunque inviati a sanare le spese
effettuate in violazione del sopra citato articolo 191 sempre che:
vi sia la dimostrazione, da parte del responsabile del servizio interessato, dell’utilità e
dell’arricchimento conseguiti dall’Ente;
le relative obbligazioni siano state contratte nell’esercizio di funzioni pubbliche e di servizi di
competenza dell’Ente.
Al
riguardo va preliminarmente subito rilevato che dal punto di vista applicativo il
riconoscimento dell’utilità di beni e servizi acquistati in modo illegittimo e la determinazione
dell’arricchimento, pur essendo strettamente connessi, attengono a due distinte valutazioni.
In particolare, il riconoscimento dell’utilità di beni e servizi acquistati in violazione dell’articolo
191 del Testo Unico deve essere incentrato sulla valutazione del vantaggio in sé, ossia sull’effettiva e
proficua loro utilizzazione per l’attuazione dei fini cui l’ente è preposto.
La dimostrazione dell’effettiva utilità che l’ente ha tratto è poi funzionale e pregiudiziale alla
successiva valutazione economica derivante a favore dell’ente a seguito dell’acquisizione dei beni e
servizi di cui sopra, costituendo l’arricchimento un concetto derivato.
Utili indicatori per la qualificazione dell’arricchimento possono ricavarsi dalle disposizioni
contenute nell’articolo 2941 del codice civile e dall’elaborazione giurisprudenziale in tema di
ingiustificato arricchimento della pubblica amministrazione.
Più in dettaglio, l’arricchimento va determinato con riferimento alla congruità dei prezzi,
determinati sulla base delle rilevazioni del mercato o delle indicazioni delle tariffe approvate da enti
pubblici e da organismi professionali a ciò deputati.
Nessun riconoscimento può determinarsi, invece, per le somme dovute a titolo di interessi, spese
giudiziali e oneri connessi al ritardato pagamento delle forniture ricevute, la cui imputazione è a carico
di coloro che con il loro comportamento le hanno determinate.
Naturalmente, per effetto dell’articolo 2041 del codice civile, nella determinazione del debito da
riconoscere al fornitore a titolo di ristoro economico, l’ente locale dovrà corrispondere la minor
somma risultante tra l’arricchimento patrimoniale avuto con la fornitura e la diminuzione patrimoniale
subita dal fornitore medesimo.
Le competenze
L’articolo 134, comma 1, dell’ordinamento finanziario e contabile del Testo Unico prevede che
il consiglio comunale, con la stessa deliberazione con la quale verifica il permanere degli equilibri
generali di bilancio di cui all’articolo 193, adotta i provvedimenti per lo stanziamento delle somme
necessarie al pagamento dei debiti fuori bilancio.
La proposta di deliberazione, salvo diversa regolamentazione dell’ente, è di competenza del
responsabile del servizio, il quale deve attivarsi secondo la periodicità stabilita dal regolamento di
contabilità.
Il provvedimento consiliare per il riconoscimento dei debiti fuori bilancio deve dare atto che gli
stessi rientrano nei casi previsti dall’articolo 194 citato e si riferiscono a servizi o forniture necessarie
per l’espletamento di pubbliche funzioni o servizi dell’ente e, nel caso di cui alla lettera e) del comma
1 che gli stessi hanno dato luogo a un’utilità e arricchimento per l’ente.
Il corrispettivo importo di spesa dovrà essere contestualmente finanziato, impegnando l’esercizio
in corso o anche i primi due immediatamente successivi.
Per il pagamento l’ente può anche concordare un piano di rateizzazione con i terzi creditori della
durata di tre anni.
In ogni caso, l’ente può utilizzare tutte le entrate e le disponibilità esistenti, ad eccezione di
quelle provenienti dall’assunzione di prestiti e di quelle aventi specifica destinazione per legge, nonché
i proventi derivanti dall’alienazione di beni patrimoniali disponibili.
Qualora l’ente non possa provvedere in questi termini, si potrà far ricorso all’assunzione di mutui
ai sensi dell’articolo 202 e seguenti del Testo Unico, salvo quanto disciplinato dal comma 4
dell’articolo 41 della legge finanziaria per il 2002 e cioè a dire che il ricorso ai mutui per la copertura
dei debiti fuori bilancio è ammesso solo per quei debiti maturati anteriormente alla data di entrata in
vigore della legge costituzionale n. 3 del 2001.
In altri termini, la possibilità di ricorrere a mutui, anche oltre il termine previsto dal citato articolo
41, comma 4, della legge n. 448 del 2001, è ammessa unicamente per i debiti fuori bilancio assunti per
spese di investimento.
Infine, si evidenziano ulteriori due aspetti:
a)
nel provvedimento consiliare per il riconoscimento dei debiti fuori bilancio, l’ente è tenuto in
ogni caso a dare atto del permanere degli equilibri di bilancio, posto che il mancato riequilibrio della
gestione, ai sensi dell’articolo 193 del Testo Unico, è equiparato alla mancata adozione del bilancio di
previsione.
b)
alla delibera di approvazione del conto consuntivo dell’esercizio in cui è stato adottato il
provvedimento consiliare per il riconoscimento dei debiti fuori bilancio, deve essere allegata la
relativa deliberazione, nonché l’attestazione a firma del sindaco, del segretario generale e del
responsabile del servizio finanziario, dell’inesistenza di debiti fuori bilancio diversi da quelli
riconosciuti e finanziati (vedi schema 4).
Le novità introdotte dal d.d.l. La Loggia e dalla legge finanziaria per il 2003
Come già anticipato la Legge n. 131 del 2003, nel garantire l’adeguamento dell’ordinamento
giuridico vigente alla Legge Costituzionale nr. 3 del 2001, contiene tra l’altro diverse disposizioni di
natura finanziaria e contabile.
In particolare, la disposizione contenuta nell’articolo 2, comma 4, lettera e), riguarda la specifica
direttiva data dal Parlamento al Governo di attribuire all’autonomia statuaria degli Enti locali la potestà di
disciplinare in via autonoma le procedure di controllo da attivare anche nel caso in cui vi sia stata la
mancata adozione dei provvedimenti di riequilibrio del bilancio e di conseguenza di riconoscimneto dei
debiti fuori bilancio.
Al riguardo si evidenzia che con riferimento all’ipotesi di mancata approvazione nei termini del
bilancio di previsione e della mancata adozione dei provvedimenti di riequilibrio del bilancio, con il
comma 2 e 3 dell’articolo 1 del Decreto Legge 29 marzo 2004, n. 80, così come modificato con la legge di
conversione del 28 maggio 2004, n. 80, sono state estese all’esercizio finanziario 2004 le disposizioni
recate dall’articolo 1 del Decreto Legge n. 13 del 2002 dettate per il 2002, concernenti il medesimo
oggetto, peraltro già valide per il 2003, per effetto della disposizione di cui all’articolo 1 quater del
Decreto Legge n. 50 del 2003.
Questa in sintesi la procedura da applicare, in caso di mancata approvazione del bilancio di
previsione degli Enti locali.
Trascorso il termine entro il quale il bilancio deve essere approvato senza che la Giunta l’abbia
elaborato, il Prefetto nomina un commissario per la sua predisposizione in modo che esso possa essere
sottoposto all’esame e all’approvazione del Consiglio.
In tale ipotesi e, comunque, quando il Consiglio non abbia approvato, entro il termine di
scadenza prestabilito, lo schema di bilancio elaborato dalla Giunta, il Prefetto assegna al Consiglio,
mediante lettera notificata ai singoli consiglieri, un termine non superiore a venti giorni per la sua
approvazione che deve avvenire entro il termine di cinquanta giorni dalla scadenza di quello prescritto
per l’approvazione del bilancio stesso.
Decorso inutilmente il termine assegnato, il Prefetto si sostituisce, mediante un commissario,
all’amministrazione inadempiente e dà inizio alla procedura per lo scioglimento del Consiglio.
Va però precisato che il potere di nomina del commissario spetta al Prefetto solo nel caso in cui
lo statuto dell’Ente locale non disponga diversamente.
Come anticipato, in base al comma 3 dell’articolo 1, la suddetta procedura (prevista dall’articolo
1, commi 2 e 3, del Decreto Legge n. 13 del 2002) si applica per l’esercizio finanziario 2004 anche
all’ipotesi di scioglimento per la mancata adozione da parte degli Enti locali dei provvedimenti di
riequilibrio, come disciplinati dall’articolo 193 del Tuel.
I nuovi adempimenti amministrativi disciplinati con la finanziaria per il 2003
La legge finanziaria per il 2003, in materia di salvaguardia degli equilibri di bilancio e di
riconoscimento dei debiti irrituali, ha disciplinato le seguenti novità:
1.
la trasmissione alla Corte dei Conti degli atti di riconoscimento di debiti (articolo 23, comma 5,
legge n. 282 del 2002).
2.
il divieto di indebitamento per spese diverse da investimenti. Nel caso di inosservanza, i relativi atti
e contratti sono nulli in violazione dell’articolo 119 della Costituzione e la competente sezione
giurisdizionale della Corte dei conti, può irrogare le sanzioni appositamente previste che possono variare
da un minimo di cinque ad un massimo di venti volte l’indennità di carica percepita dagli amministratori
responsabili (articolo 30, comma 15, legge n. 289/2002).
Quest’ultimo aspetto merita particolare attenzione. Come è noto a seguito della riforma
costituzionale, che ha consentito agli enti locali di indebitarsi esclusivamente per le spese di investimento
(articolo 119 della Costituzione), l’articolo 41, comma 4, della legge n. 448 del 2001 ha chiarito che il
ricorso ai mutui per la copertura dei debiti fuori bilancio è ammesso solo per quei debiti maturati
anteriormente alla data di entrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del 2001.
In merito a tale problematica si evidenziano i seguenti aspetti:
la possibilità di ricorrere a mutui, anche oltre il termine previsto dal citato articolo 41, comma 4,
della legge n. 448 del 2001, per i debiti fuori bilancio assunti per spese di investimento. La legittimazione,
in tale casi, discende dall’articolo 119 della Costituzione che ammette il ricorso all’indebitamento
esclusivamente per le spese di investimento. Tale assunto è confermato dallo stesso articolo 41, comma 4,
della legge n. 448 del 2001 il quale pone il limite temporale dell’entrata in vigore dalla citata legge
costituzionale solo in riferimento all’assunzione di mutui per il finanziamento di spese di parte corrente
derivanti da debiti fuori bilancio. Fa eccezione a tale principio la disciplina prevista per il risanamento
degli enti locali dissestati. In particolare si fa presente che il comma 15 dell’articolo 31 della stessa legge
n. 289 del 2002 nell’abrogare le disposizioni del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali
relative al risanamento degli enti locali, fa salva l’applicazione delle medesime disposizioni a favore di
quegli enti che hanno adottato la deliberazione di dissesto prima della entrata in vigore della legge
costituzionale n. 3 del 2001. Pertanto gli enti dissestati, rientranti nelle fattispecie previste dalla citata
disposizione, possono assumere mutui per il ripiano dell’intero indebitamento pregresso, compreso quello
di parte corrente;
l’individuazione, ai fini di quanto previsto dall’articolo 41, comma 4, della legge n. 448 del 2001,
del momento in cui devono ritenersi maturati i debiti fuori bilancio. L’esatta determinazione del termine
maturati ha un’importanza fondamentale ai fini della possibilità di assumere mutui in quanto influisce sul
termine previsto. Il senso letterale della parola e il richiamo ai principi di diritto civile lasciano propendere
verso un’interpretazione che individui tali debiti in quelle fattispecie in cui vi siano tutti gli elementi per
procedere all’adempimento dell’obbligazione. Pertanto, si ritengono maturi quei debiti in relazione ai
quali siano intervenuti tutti gli elementi che ne determinano la certezza, la liquidità e l’esigibilità.
Schema 1: I caratteri e le tipologie del debito fuori bilancio
Ai sensi dell’articolo 194 del Testo Unico degli enti locali, le fattispecie di debiti fuori bilancio riconoscibili sono:
1.
Le sentenze esecutive.
2.
La copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti dallo
statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l’obbligo del pareggio del bilancio di cui all’articolo
114 del Testo Unico e il disavanzo derivi da fatto di gestione.
3.
La ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previsti dal codice civile o da forme speciali, di società di capitali
costituite per l’esercizio di servizi pubblici locali.
4.
Le procedure espropriative o di occupazioni di urgenza per opere di pubblica utilità.
5.
L’acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell’articolo 191 del testo unico,
nei limiti degli accertati e dimostrati utilità e arricchimento per l’Ente, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche
funzioni e servizi di competenza.
Quanto ai requisiti generali che il debito deve possedere, è possibile elaborare il seguente elenco:
certezza che si concretizza nell’effettiva esistenza dell’obbligazione di dare;
liquidità, nel senso che deve essere individuato il soggetto creditore, il debito deve essere definito nel suo ammontare
e il suo l’importo deve essere determinato o determinabile mediante una semplice operazione di calcolo aritmetico;
esigibilità, cioè a dire il pagamento non deve risultare dilazionato a causa di un termine ovvero subordinato a
condizione.
Schema 2: Obbligazioni e spese a confronto
PASSIVITA’ PREGRESSE
DEBITO FUORI BILANCIO
Concetto
Concetto
obbligazione giuridica che fa capo all’ente locale senza spese regolarmente autorizzate che hanno dato luogo al
che sia stato perfezionato il relativo impegno contabile di manifestarsi di un debito superiore all’impegno assunto.
spesa
Esempio:
incarico
Esempio:
al
professionista
senza
la
preventiva
maggiori spese per utenze di servizi (telecom,
approvazione dello specifico atto autorizzativo di
enel e così via) o per consulenze regolarmente
spesa.
affidate.
Servizi affidati all’esterno senza l’approvazione del
relativo contratto.
Norma di riferimento
Norma di riferimento
Articolo 194 del Testo Unico. Proposta di deliberazione di Articolo 183 del Testo Unico. Per la copertura della
riconoscimento di legittimità del debito fuori bilancio su maggiore spesa il responsabile del servizio interessato
impulso del responsabile del servizio interessato
dovrà integrare l’impegno di spesa già regolarmente
assunto
Schema 3: Il divieto di finanziare i debiti fuori bilancio con ricorso all’indebitamento
In ordine alle modalità di finanziamento dei debiti fuori bilancio occorre segnalare che l’articolo 5 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ha escluso la possibilità, per i comuni, di ricorrere all’indebitamento per
finanziare spese correnti; indebitamento che riamane possibile solo per spese di investimento.
A precisare l’ambito temporale per l’applicazione del citato articolo è poi intervenuto l’articolo 41, comma 4,
della legge 448 del 2001, prevedendo che per il finanziamento di spese di parte corrente, il comma 3 dell’articolo 194
del Tuel si applica limitatamente alla copertura di debiti fuori bilancio maturati anteriormente alla data di entrata in
vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
Schema 4: La procedura per la redazione della proposta di deliberazione
Debiti fuori bilancio
Competenze
Proposta di deliberazione per il riconoscimento
a cura del responsabile del servizio interessato
Parere di regolarità tecnica e contabile
a cura del responsabile del servizio interessato e del
responsabile del servizio finanziario
Parere del collegio dei revisori
a cura dei revisori dei conti dell’ente
Adozione della deliberazione
a cura del Consiglio comunale
Contabilizzazione
a cura del responsabile del servizio finanziario
La delibera costituisce allegato al conto consuntivo a cura del responsabile del servizio finanziario
dell’esercizio di riferimento
Trasmissione
alla
Corte
riconoscimento di debiti
dei
Conti
degli
atti
di a cura del responsabile del servizio finanziario
La procedura amministrativa per il riequilibrio
Premessa
Per effetto dell’articolo 193 del Tuel, la verifica propedeutica alla salvaguardia degli equilibri di
bilancio si esplicita in due distinte attività: l’accertamento dello stato di attuazione dei programmi e
l’analisi degli equilibri di bilancio.
Preso atto, altresì, che l’avvenuta verifica degli equilibri di bilancio deve essere provata in sede
di delibera di ricognizione sullo stato di attuazione dei programmi, le procedure da attivare per il
controllo sono le seguenti:
1.
verifica dello stato di attuazione dei programmi;
2.
verifica del permanere degli equilibri di bilancio;
3.
adozione, in caso di squilibrio, delle misure idonee al ripristino della situazione di pareggio
(vedi schema 1).
1.
La verifica dello stato di attuazione dei programmi
Quanto alla verifica dello stato di attuazione dei programmi, questa consente di misurare
l’efficacia dell’azione intrapresa dall’ente e implica il monitoraggio degli elementi propri del
programma, come ad esempio la valutazione delle motivazioni, delle finalità e delle risorse.
Generalmente per motivi di opportunità, la verifica dello stato di attuazione dei programmi
considera il solo aspetto finanziario dei programmi. In questi casi lo stato di attuazione dei programmi
viene inteso come rapporto finanziario tra lo stanziamento globale e il corrispondente volume degli
impieghi previsti.
Si tratta in ogni caso di una informazione incompleta perché il dato che scaturisce dal rapporto
finanziario è soltanto uno degli elementi da considerare per giudicare la funzionalità del comune.
In particolare, occorrerà tenere in considerazione quale è la tipologia di intervento da realizzare,
i soggetti tenuti ad intervenire, le interconnessioni interne ed esterne che possono condizionare le
attività, come a titolo esemplificativo la necessità di autorizzazioni, l’esistenza di vincoli giuridici, i
tempi di attesa per la erogazioni dei finanziamenti e così via.
Inoltre, occorre evidenziare che ogni singolo programma è costituito da interventi di
funzionamento (c.d. spese correnti), da investimenti e dalla restituzione di prestiti. Di conseguenza, il
grado di realizzazione dei programmi viene condizionato anche dalla composizioni delle voci
finanziarie in esso presenti. E così, se per la realizzazione di un programma è previsto il ricorso ad un
mutuo, la mancata concessione del finanziamento produrrà una significativa contrazione del grado di
realizzazione del programma.
In conclusione, per un esame più completo circa lo stato di avanzamento dei programmi, l’ente è
tenuto ad integrare le informazioni finanziarie elaborate con la considerazione di tutti gli altri elementi
di carattere non finanziario contenuti nel programma.
La verifica del permanere degli equilibri di bilancio
La verifica del permanere degli equilibri di bilancio ha lo scopo di controllare l’andamento,
durante la gestione, di ciò che è stato previsto ad inizio esercizio. Dalla verifica degli equilibri in corso
d’esercizio possono scaturire le seguenti casistiche:
pareggio tra le previsioni aggiornate di entrata e di spesa;
un saldo positivo tra le previsioni aggiornate di entrata e di spesa;
un saldo negativo tra le previsioni aggiornate di entrata e di spesa che esplicita l’incapacità delle
risorse attuali di finanziare le spese.
Naturalmente, la presenza di uno scostamento tra gli stanziamenti attuali ovvero tra questi e
quelli prospettati al 31/12 dell’esercizio, indica che il bilancio non è più in equilibrio e che dovrà
essere modificato al fine di ripristinare l’equilibrio iniziale (vedi tabella esempio 2).
Infine, quanto all’analisi dello stato di squilibrio finanziario, questa impone la verifica dei
seguenti fattori:
la verifica sullo stato di accertamento delle entrate;
la verifica della necessità di attivare interventi correttivi;
l’eventuale finanziamento dello squilibrio.
Relativamente al primo aspetto della verifica dello stato di accertamento delle entrate, occorre
evidenziare che il corretto rapporto tra le risorse di entrata e gli interventi di spesa viene mantenuto
quando l’ente, nel corso della gestione, acquisisce le risorse che erano state preventivate e iscritte nel
bilancio di previsione.
In particolare, un soddisfacente indice di accertamento delle entrate correnti è la condizione
indispensabile per garantire, a consuntivo, il finanziamento delle spese di funzionamento dell’ente,
rappresentate dalle spese correnti e dal rimborso del servizio prestiti attivato nel corso della gestione.
Per le spese di investimento, invece, non sorgono particolari problemi perché generalmente sono
legate all’accertamento della relativa fonte di finanziamento e quindi, ad esempio, dai contributi per
spese in conto capitale e dai prestiti contratti.
In questi casi a un basso indice di accertamento corrisponderà, al momento della verifica, un
limitato impegno delle spese di investimento che non si sono potute attivare (vedi tabella esempio 3).
In ogni caso, dall’analisi dell’andamento della gestione, previa anche la verifica dello stato di
accertamento delle entrate, è possibile determinare l’eventualità:
che l’esercizio si chiuda in disavanzo di amministrazione per squilibrio nella gestione di
competenza (ad esempio perché l’andamento degli accertamenti è inferiore all’andamento degli
impegni) o nella gestione dei residui ( ad esempio per il venir meno dei residui attivi);
che il conto consuntivo dell’esercizio precedente evidenzi un disavanzo di amministrazione;
dell’accertamento di debiti fuori bilancio;
In presenza di questi casi l’ente è obbligato ha ripristinare il pareggio (vedi tabella esempio 4).
Naturalmente, nel momento in cui si verifica una situazione patologica di squilibrio finanziario
della gestione, l’organo consiliare dell’ente è obbligato a deliberare un’adeguata manovra di
riequilibrio, pena il suo scioglimento.
Al riguardo la norma prevede che lo squilibrio finanziario può essere fronteggiato ricorrendo alle
seguenti risorse:
applicazione dell’eventuale avanzo di amministrazione accertato;
contrazione di spese correnti ovvero realizzazione di nuove entrate da destinare;
adozione di un piano triennale di riequilibrio che vincoli, oltre l’esercizio in corso, anche il
bilancio pluriennale in forza del suo carattere autorizzatorio;
vendita del patrimonio disponibile;
limitatamente al finanziamento dei debiti fuori bilancio, adozione di un piano triennale di
rateizzazione dei debiti pregressi ovvero in assenza di altre possibili soluzioni, contraendo un
mutuo passivo nel rispetto di quanto disciplinato dall’articolo 41, comma 4 della legge 448 del
2001 (vedi tabella 5).
Un possibile percorso diretto alla salvaguardia degli equilibri di bilancio.
Nell’esemplificazione seguente sono state schematizzate le principali attività volte alla
salvaguardia degli equilibri di bilancio distinte per periodi temporali
1.
Entro il 10 settembre:
Ciascun dirigente e/o responsabile del servizio è tenuto a comunicare al servizio finanziario, i
seguenti dati:
situazione attuale degli accertamenti e degli impegni di competenza e proiezione degli stessi al
31/12/ dell’esercizio di riferimento;
analisi dello stato di attuazione dei programmi;
dichiarazione circa la situazione attuale dei residui attivi. Al riguardo se la predetta situazione
risulta non regolare il responsabile del servizio finanziario è tenuto ad operare le rettifiche alle
iscrizioni attive in c/residui e ad individuare le opportune soluzioni al fine del ripristino della
situazione di pareggio complessivo del bilancio d’esercizio;
dichiarazione circa la presenza o meno di passività relative ad esercizi pregressi non ancora
contabilizzate (c.d. debiti fuori bilancio).
2.
Entro il 15 settembre:
Il servizio finanziario analizza e aggrega le informazioni ricevute da ciascun dirigente e/o
responsabile di servizio al fine della salvaguardia degli equilibri di bilancio. Inoltre, per gli stessi fini,
e in relazione ai trends degli anni precedenti, il servizio finanziario dovrà prendere in considerazione i
seguenti documenti:
La sintesi di bilancio: consente di avere le informazioni di metà esercizio sull’andamento della
gestione di competenza e in particolare sugli accertamenti di entrata e sugli impegni di spesa;
I mastri residui: consentono di analizzare da una parte l’andamento dei pagamenti dei debiti
pregressi (residui passivi) e dall’altra il grado di esigibilità dei crediti maturati nei precedenti
esercizi (residui attivi);
Il conto consuntivo dal quale emerge il risultato di amministrazione dell’esercizio precedente.
La procedura amministrativa e contabile sopra descritta consente di conoscere sotto l’aspetto
finanziario:
la situazione del bilancio nel mese di settembre;
la proiezione delle disponibilità di entrata e di spesa alla chiusura dell’esercizio.
La verifica degli equilibri, infatti, oltre a constatare la presenza di una situazione attuale di
equilibrio, si rivolge all’intero arco dell’esercizio finanziario e di conseguenza alla verifica delle
proiezioni al 31 dicembre delle previsioni di entrata e di spesa.
È ovvio che la proiezione al 31 dicembre delle uscite e delle entrate è da intendersi come valore
stimato delle singole poste iscritte in bilancio, ottenuto valutando non solo l’andamento dei dati
finanziari nel corso dell'esercizio di competenza (meglio sarebbe un'analisi estesa agli ultimi cinque
anni) ma ogni altra informazione disponibile, anche di natura extracontabile.
3.
Entro il 20 settembre:
Sulla base dei dati e delle informazioni elaborate e trasmesse dal servizio finanziario, l’organo
esecutivo predispone la propria relazione e rappresenta le proprie considerazioni al consiglio comunale
al fine di indicare:
lo stato di attuazione dei programmi;
il risultato della gestione di competenza e il risultato di amministrazione preventivati alla
chiusura dell'esercizio;
i provvedimenti che intende intraprendere fino alla chiusura dell’esercizio per la realizzazione
delle previsioni programmate (nel bilancio annuale e pluriennale, nonché nella relazione
previsionale e programmatica) con la contestuale indicazione degli interventi di riequilibrio.
4.
Entro il 25 settembre:
Predisposizione della proposta di deliberazione consiliare ad oggetto <<Bilancio di previsione
esercizio 2004 - stato di attuazione dei programmi e salvaguardia degli equilibri di bilancio –>>.
Attraverso l’atto consiliare sopra citato il consiglio provvede:
agli adempimenti prescritti dall’articolo191 del Testo Unico;
alla formulazione dei nuovi indirizzi.
Le conseguenze per la mancata adozione della manovra di riequilibrio
Per l’Amministrazione comunale non adottare la deliberazione di salvaguardia e, in particolare, i
provvedimenti di riequilibrio, è equiparata alla mancata approvazione del bilancio di previsione che da
luogo alla procedura del suo scioglimento.
La procedura di scioglimento del Consiglio comunale si giustifica, naturalmente per la gravità
della presenza di situazioni patologiche che possono minare la possibilità di effettuare una corretta
amministrazione e gestione delle risorse finanziarie e ha lo scopo di sollecitare l’ente all’attivazione
dei necessari processi di riequilibrio.
Segue: Il divieto di assumere impegni e pagare spese
Per effetto dell’articolo 191, comma 5 del Testo Unico, gli enti locali che presentino nell’ultimo
rendiconto deliberato disavanzo di amministrazione ovvero indichino debiti fuori bilancio per i quali
non sono stati validamente adottati i provvedimenti di riequilibrio previsti dall’articolo 193, è fatto
divieto di assumere impegni e pagare spese per servizi non espressamente previsti per legge.
Sono fatte salve le spese da sostenere a fronte di impegni già assunti nei precedenti esercizi.
Schema 1: Le informazioni da considerare nella salvaguardia degli equilibri
Nella prospettiva di considerare correttamente e con completezza le situazioni patologiche che possono condurre allo
squilibrio finanziario, la data del 30 settembre come data ultima per effettuare la ricognizione sui programmi e sugli
equilibri di bilancio, è senz’altro opportuna. Infatti essa: è successiva all’approvazione del rendiconto dell’anno precedente
(30 giugno); precede l’assestamento generale di bilancio (30 novembre) e l’approvazione del nuovo bilancio di previsione
(31 dicembre, salvo proroghe).
Per l’amministrazione comunale sono, dunque, disponibili una serie di informazioni utili, tra le quali:
il risultato contabile del rendiconto relativo all’ultimo esercizio chiuso;
la presenza di possibili passività non contabilizzate e relative a gestioni contabili pregresse (c.d. debiti fuori
bilancio);
il grado di realizzazione dei programmi inteso come rapporto finanziario tra lo stanziamento previsto ed il
corrispondente volume di impegni assunti nella prima parte dell’esercizio;
il grado di accertamento delle entrate;
la consistenza del fondo di riserva;
le richieste di variazione al bilancio di previsione e al piano esecutivo di gestione avanzate dai responsabili dei
servizi .
Tabella esempio 1: Lo stato di attuazione dei programmi
PROGRAMMI
STANZIAMENTI
IMPEGNI
% IMPEGNATA
ATTUALI
Amministrazione Generale
100,00
85,00
85,00
Giustizia
15,00
5,00
33,33
Polizia Locale
40,00
33,00
82,50
Istruzione Pubblica
70,00
35,00
50,00
Cultura
10,00
6,00
60,00
Sport e Ricreazione
18,00
10,00
55,50
Turismo
12,00
7,00
58,33
Viabilità e Trasporti
90,00
6,00
6,66
Territorio ed Ambiente
17,00
7,00
41,17
Interventi sociali
60,00
45,00
75,00
Sviluppo Economico
9,00
6,00
66.66
Servizi Produttivi
5,00
4,00
80.00
Tabella esempio 2: L verifica degli scostamenti
Composizione degli equilibri
Stanziamenti Attuali
Proiezione al 31/12
Scostamento
Bilancio corrente
Entrate correnti
500,00
520,00
20,00
Spese correnti
500,00
536,50
36,50
Differenza
16,50
Bilancio Investimenti
Entrate investimenti
400,00
400,00
0
Spese investimenti
400,00
400,00
0
Differenza
0
0
0
Entrate per movimenti di fondi
6,00
6,00
0
Uscite per movimenti di fondi
6,00
6,00
0
Differenza
0
0
0
Bilancio movimento di fondi
Tabella esempio 3: Gli indici degli accertamenti delle entrate
ENTRATE: RIEPILOGO
STANZIAMENTI
ACCERTAMENTI
% ACCERTATA
ATTUALI
REALIZZATI AL 10/9
Titolo I
16.000,00
6.800,00
42.5
Titolo II
15.800,00
8.100,00
51.26
Titolo III
14.900,00
4.200,00
28.19
Titolo IV
32.300,00
6.500,00
20.1
Titolo V
25.800,00
1.000,00
3.87
Titolo VI
5.200.000
2.200.000
42.3
Tabella esempio 4: La determinazione dello squilibrio finanziario
Maggiori Esigenze
Importo
Debiti fuori bilancio
Sentenze
Disavanzi
Ricapitalizzazioni
Espropri
Altri
100,00
980,00
5.000,00
200,00
Disavanzo consuntivo ultimo esercizio approvato
-
Disavanzo emergente dalla gestione corrente
gestione competenza
gestione residui
TOTALE MAGGIORI ESIGENZE
8.000
2.000
17.180,00
Tabella esempio 5: Il finanziamento dello squilibrio
Il finanziamento dello squilibrio
Risorse da destinare al riequilibrio
Importo
1.
Disponibilità dell'esercizio corrente 2001
Maggiori entrate correnti
Economie di spese correnti
0
0
2.
Applicazione avanzo amministrazione accertato
10.680,00
3.
Disponibilità bilancio pluriennale 1999/2000
Quota a carico esercizio 2002
Quota a carico esercizio 2003
4.
Vendita patrimonio disponibile
5.
Mutui per debiti fuori bilancio
Totale risorse da destinare al riequilibrio
0
0
6.500,00
0
10.680,00
