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LA GIUNTA COMUNALE
Vista la relazione allegata che costituisce parte integrante del presente
provvedimento;
Visti i pareri, ai sensi dell’art.49 del D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267, del dirigente
del servizio interessato e del dirigente della ragioneria, come da scheda allegata;
Premesso che alla Commissione Tributaria Provinciale di Pescara è stato
presentato unico ricorso dal Signor Antonioli Franco titolare della Ditta Antonioli Franco
titolare stabilimento balneare Eden (C.F. NTNFNC43A01G482X), avverso n. 1 Avviso di
accertamento ICI, n. 2675 del 27/09/2005, per fabbricato, notificato il 03/10/2005, per
l’anno d’imposta 2000.
Ritenuta l’infondatezza delle motivazioni addotte a sostegno delle pretese di
parte ricorrente;
Ravvisata l’opportunità che il Comune si costituisca in giudizio per resistere
all’istanza della parte avversa;
Visto l’art. 11 punto 3 del D.Lgs.vo 31 dicembre 1992 n° 546 così come
modificato dalla Legge 31 maggio 2005 n° 88;
Visto l’art. 48 del D.Lgs.vo 18 agosto 2000 n° 267;
Ritenuta la propria competenza;
Con voto unanime favorevole espresso nelle forme di legge.
DELIBERA
sulla base della puntuale istruttoria favorevole degli uffici competenti:
1. che il Comune si costituisca per resistere nel giudizio promosso avanti la
Commissione Tributaria Regionale, di cui in premessa;
2. di delegare a rappresentanza e difesa del Comune avanti la Commissione Tributaria
Regionale, il dirigente del Settore Tributi Dott. D’Aquino Giovanni ai sensi dell’art.11
D.Lgs. 546/92 così come modificato dalla Legge 31 maggio 2005 n° 88, con
l’attribuzione del potere di chiamare terzi in causa di accettare la rinuncia agli atti e
all’azione, di definire la controversia attraverso eventuale conciliazione giudiziale ai
sensi dell’art. 48 D.Lgs. 546/92 e, laddove ne sussistano i presupposti, di presentare
appello;
3. di rinviare a successivo provvedimento e cioè a definizione del procedimento
giudiziario, l’eventuale spesa, al momento non quantificabile, che verrà impegnata
con determinazione del dirigente nell’esercizio di competenza.
Indi,
LA GIUNTA COMUNALE
Con separata votazione e con voto unanime palesemente espresso, dichiara la presente
immediatamente eseguibile
RELAZIONE
Premesso che alla Commissione Tributaria Provinciale di Pescara è stato
presentato unico ricorso dal Signor Antonioli Franco titolare della Ditta Antonioli Franco
titolare stabilimento balneare Eden (C.F. NTNFNC43A01G482X), avverso n. 1 Avviso di
accertamento ICI, n. 2675 del 27/09/2005, per fabbricato, notificato il 03/10/2005, per
l’anno d’imposta 2000.
In via preliminare il Servizio ICI, del Settore Tributi, del Comune di Pescara,
nell’ambito del potere di accertamento ha posto in essere una generale verifica delle
aree demaniali del litorale pescarese concesse con provvedimento amministrativo a
privati. La verifica concerne i concessionari di aree e beni demaniali che esercitano
attività di impresa in qualità di titolari di stabilimenti balneari. Nel caso di specie
l’immobile oggetto di accertamento, identificabile con il Foglio 16, Particella 621,
categoria D/8, risulta condotto per l’anno 2000, dalla concessionaria ditta Antonioli
Franco. Per un riscontro vedasi la allegata visura Nuovo Catasto Urbano Storica per
Immobile (all. 1). L’Ufficio ha provveduto, dopo il riscontro delle omissioni della
dichiarazione e dei relativi versamenti previsti dal D.Lgs.vo n. 504 del 1992 ad emettere
il Provvedimento di accertamento contestato dalla ricorrente.
Resiste il Comune di Pescara alle argomentazioni ed alle istanze tutte di parte
ricorrente, poiché assolutamente infondate in fatto ed in diritto per i motivi di seguito
esposti.
In via di premessa è necessario precisare che la “concessione” costituisce un
provvedimento amministrativo attraverso il quale la Pubblica Amministrazione
conferisce, ex novo, posizioni giuridiche attive al destinatario, ampliando così la sua
sfera giuridica.
Le concessioni su beni demaniali o sui beni patrimoniali indisponibili si collocano
nell’ambito delle concessioni traslative con le quali viene trasferita al destinatario del
provvedimento una situazione giuridica reale. Pertanto il concessionario “gode” del bene
demaniale oggetto della concessione ed in cambio si impegna ad utilizzare le strutture
esistenti con una finalità pubblica ovvero a realizzare le strutture previste, sostenendo i
relativi oneri e versando i canoni demaniali dovuti. L’autorità pubblica concede al
concessionario l’utilizzo delle opere esistenti ovvero la gestione delle opere realizzate
durante il periodo della concessione assicurandosi che il bene venga utilizzato al meglio,
per il raggiungimento di finalità di pubblico interesse.
Da quanto premesso emerge la necessità di chiarire il contenuto e gli effetti del
provvedimento di concessione su aree demaniali per quanto attiene alla rilevanza
esclusivamente tributaria rispetto alla potenzialità del provvedimento di concessione di
concedere poteri e facoltà assimilabili a situazioni di diritti reali su beni immobili
qualificanti e legittimanti l’assoggettamento all’ICI del titolare che gode il bene.
Il provvedimento di concessione è lo strumento consentito dall’ordinamento per
attuare ai sensi dell’articolo 823, comma 1, del Codice Civile, i modi e i limiti per attribuire
a favore di terzi talune facoltà di godimento e utilizzazione dei beni demaniali (all. 1). La
giurisprudenza, per delimitare l’oggetto delle facoltà attribuite al concessionario, pone
l’accento sulla rappresentazione del bene demaniale nella sua entità di “cosa”. Prescrive
infatti che il potere attribuito al concessionario si estrinseca direttamente sulla cosa che
ne costituisce l’oggetto immediato e che il provvedimento di concessione può ingenerare
in capo al concessionario facoltà e poteri nuovi rispetto a quelli spettanti al soggetto
pubblico che è titolare dei beni (Cassazione, Sez. Trib., 09/03/2004 n. 4769)(all. 2). In
proposito autorevole Dottrina sostiene che la concessione “è sul bene e non del bene”
(Giannini Diritto Amministrativo, II, Milano 1993, pp. 672 e 675).
Le facoltà del concessionario pertanto sono, per così dire, attratte “per
assimilazione” nella categoria dei diritti di natura o consistenza reale (ius in re aliena)
che pertanto si estrinsecano direttamente sulla cosa che ne costituisce l’oggetto
immediato e suscettibili di essere fatti valere erga omnes così come spiegato da
Cassazione, Sez. Trib., 03/12/2004 n. 22757 (all. 3), Cassazione, Sez. Trib., 09/03/2004
n. 4769 (già all 2).
Pertanto è riconoscibile che l’instaurarsi della situazione soggettiva passiva ICI in
capo ai concessionari dipende dall’esistenza di un provvedimento in cui l’oggetto delle
facoltà conferite al concessionario non può identificarsi con la mera detenzione sulla
area demaniale. In vero l’oggetto delle facoltà riguarda:

le costruzioni già esistenti sul suolo demaniale, appartenenti al
concedente, e concesse in “uso” (categoria per assimilazione al diritto
reale di uso: categoria soggetta all’ICI);

costruzioni da realizzare e mantenere su determinate porzioni del suolo
demaniale aventi la qualificazione di aree utilizzabili a scopo edificatorio
in conformità agli strumenti urbanistici in vigore nel comune in cui le aree
sono situate (categoria per assimilazione al diritto reale di superficie sul
fabbricato nascente: categoria soggetta all’ICI).
In queste ipotesi gli immobili configurano costruzioni di carattere stabile già
iscritte, oppure, se nuove, da iscrivere, in catasto edilizio urbano come unità immobiliari
urbane idonee a “produrre un reddito proprio” (ai sensi degli articoli 4, 5 del D.L n. 652
del 1939 conv. L. n. 1249/1939) (all. 4) e che costituiscono “cespiti indipendenti” (articolo
40, DPR 01/12/1949 n. 1142). La sentenza n. 11 del 21/06/2004 della CTR appare
illuminante e in proposito sostiene come la temporaneità della concessione
amministrativa e gli obblighi previsti a carico del concessionario nulla tolgono al fatto che
le costruzioni realizzate su suolo demaniale dal concessionario stesso debbano essere
considerate beni immobili da ascrivere nel catasto edilizio urbano. L’articolo 812 c.c.
infatti annovera tra i beni immobili le costruzioni, anche se unite al suolo a scopo
transitorio, nonché i bagni e gli altri edifici galleggianti quando sono saldamente
assicurate alla riva. Inoltre l’articolo 4 del R.D.L. 13/04/39 n. 652, considera costruzioni
stabili anche gli edifici sospesi o galleggianti stabilmente assicurati al suolo (l’articolo 41
del CN consente al concessionario, previa autorizzazione dell’autorità concedente, di
iscrivere ipoteca sulle opere da lui costruite sui beni demaniali). Ne consegue che
l’intestatario del bene iscritto nel Catasto edilizio urbano, con la relativa rendita, è il
concessionario, al quale compete l’adempimento degli obblighi fiscali relativi. (all.ti 5°,
5b).
Ciò avvalora la conclusione secondo la quale le facoltà di utilizzazione dei beni
(aree demaniali) che derivano dal provvedimento di concessione sono concepite come
fattispecie assimilabili ai titoli costitutivi di soggettività passiva dell’ICI come indicati
nell’articolo 3 del D. Lgs.vo n. 504 del 1992 (all. 6) nelle figure dei diritti reali di
godimento.
Appare utile considerare, per portare maggiore forza a quanto sostenuto dal
Resistente Comune di Pescara, che il provvedimento di concessione è titolo di
legittimazione del concessionario:

a presentare la richiesta di permesso comunale necessario a costruire (articolo
10, in relazione agli articoli 7, 8, del DPR n. 380/2001 e successive modifiche)
(all. 7) essendo questo “l’unico provvedimento abilitativo alla realizzazione del
manufatto sotto il prevalente profilo urbanistico-edilizio;

a inoltrare all’ufficio dell’Agenzia del Territorio la dichiarazione di nuova
costruzione per l’iscrizione in catasto della stessa (articolo 6, D.L. n. 652 del
13/04/1939 e successive converzioni, in relazione agli articoli 24 e 25 del DPR n.
380/2001 (all.ti 8);

per l’attribuzione della rendita da parte dell’uffico citato oppure per presentare la
dichiarazione di rendita proposta (d.m. n. 701/1994) (all 9);

a chiedere la trascrizione del provvedimento concessorio a nome del titolare
(articolo 2645 C.C.) (all. 10);

a costituire Ipoteca (ai sensi dell’articolo 41 (all. 11)del Codice della Navigazione
“Costituzione di Ipoteca” che prevede che il concessionario può, previa
autorizzazione dell’autorità concedente costituire ipoteca, e non potrebbe farlo
se il concedente avesse un mero diritto obbligatorio, sulle opere da lui costruite
sui beni demaniali). Ciò che appare perfettamente in linea con quanto contenuto
nell’articolo 952 e 2816 del Codice Civile (all.ti 12 e 13);

a vendere o essere sottoposto ad esecuzione (ai sensi dell’articolo 46, comma 2,
del Codice della Navigazione (all.14) che prescrive che in caso di vendita o di
esecuzione forzata, e ciò presuppone che il venditore o l’esecutato ne sia
proprietario almeno nell’arco di durata del rapporto concessorio, l’acquirente o
l’aggiudicatario non può subentrare nella concessione senza l’autorizzazione
dell’autorità concedente e ai sensi dell’articolo 49 del medesimo Codice che sotto
la rubrica “Devoluzione delle opere non amovibili” statuisce l’acquisizione (per
esempio nel caso dell’immobile costruito dal concessionario) al Demanio senza
alcun compenso o rimborso quando venga a cessare la concessione delle opere
amovibili. Ciò che appare in linea con quanto contenuto dall’articolo 953 del
Codice Civile (all 15).
Pertanto il provvedimento di concessione, adottato a conclusione del
procedimento amministrativo, esplica effetti costitutivi del rapporto fra concessionario ed
ente concedente, compendiati nelle facoltà che ricadono nella sfera giuridica del
concessionario, assimilabili come si dice tecnicamente a situazioni di titolarità di diritti
reali di godimento. Facoltà che instaurano una situazione di soggettività passiva ICI.
Ecco come possiamo notare che le conclusioni tratte nella Sentenza della
Cassazione n. 4402 del 29/01/1998 (all. 16) sono una mera conseguenza di quanto
sostenuto in diritto. In sostanza la proprietà delle opere costruite dal concessionario sul
suolo demaniale (e tanto di più le opere già esistenti e concesse in uso dal Demanio)
poteva essere ricondotta, per il periodo di durata della concessione, al concessionario
stesso.
Per conseguenza ai fini ICI i fabbricati nei confronti dei quali potevano dirsi
verificate le ipotesi di accatastamento o accatastabilità con diritto di superficie o di uso
da parte dei concessionari devono considerarsi soggetti all’imposta sin dal 1993.
La doglianza di parte ricorrente trae spunto dall’unico assunto che il
concessionario di stabilimento balneare, in qualità di concessionario demaniale,
dovrebbe essere considerato soggetto passivo dell’imposta comunale sugli immobili
dall’anno 2001. Secondo il ricorrente, il comma 3, dell’articolo 18, della Legge
Finanziaria 23/12/2000, n. 388, a valere per l’anno 2001, ha modificato il comma 2
dell’articolo 3, inerente la soggettività passiva, del D.Lgs.vo 30/12/1992 n. 504,
introducendo una nuova figura di soggetto passivo in cui i concessionari di stabilimenti
balneari dal 2001 rientrerebbero (all 17). Per tale via il ricorrente sostiene l’illegittimità del
provvedimento di accertamento per l’anno 2000.
Rispetto a tale censura resiste il Comune di Pescara in quanto non fondata la
doglianza di parte avversa per i seguenti motivi.
Preliminarmente, per un corretto inquadramento della questione dibattuta, è
opportuno indicare brevemente i “momenti” dell’evoluzione avutasi nella disciplina
normativa concernente la sfera dei soggetti passivi ICI.
Nell’attuale struttura dell’ICI il presupposto del tributo, indicato, dall’articolo 1
(comma 2), del D.Legs.vo n. 504 del 1992, nel “possesso” di fabbricati, di aree
fabbricabili e di terreni agricoli, si collega, necessariamente, all’elencazione tassativa dei
soggetti passivi dell’imposta contenuta nel successivo articolo 3 del medesimo Decreto
(all. 18). Pertanto soggetti passivi aventi i titoli legittimanti il “possesso” degli immobili,
che così realizzano le corrispondenti situazioni di soggettività passiva, divenendo
debitori della prestazione nell’obbligazione tributaria che viene ad instaurarsi.
Per l’imposta comunale sugli immobili la soggettività passiva è regolata
dall’articolo 3, del D. Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504 (già all.to). Tale articolo è stato
oggetto, a più riprese, di modificazioni e successive integrazioni legislative. Partiamo
dall’articolo 3 nella sua formulazione originaria (all.ti 19):
Comma 1. Soggetti passivi dell’imposta sono il proprietario di immobili di cui al
comma 2 dell’articolo 1, ovvero il titolare del diritto di usufrutto, uso o abitazione sugli
stessi, anche se non residenti nel territorio dello Stato o se non hanno ivi la sede legale o
amministrativa o non vi esercitano l’attività.
Comma 2. Per gli immobili concessi in superficie, enfiteusi o locazione finanziaria
soggetto passivo è il concedente con diritto di rivalsa, rispettivamente, sul superficiario,
enfiteuta o locatario.
Confrontiamo immediatamente il vecchio testo normativo sopra indicato con il
testo attualmente in vigore dell’articolo 3 (già all.to):
Comma 1. Soggetti passivi dell’imposta sono il proprietario di immobili di cui al
comma 2 dell’articolo 1, ovvero il titolare di diritto reale di usufrutto, uso, abitazione,
enfiteusi, superficie, sugli stessi, anche se non residenti nel territorio dello Stato o se non
hanno ivi la sede legale o amministrativa o non vi esercitano l’attività.
Comma 2. Per gli immobili concessi in locazione finanziaria, soggetto passivo è il
locatario. In caso di fabbricati di cui all’articolo 5, comma 3, il locatario assume la qualità
di soggetto passivo a decorrere dal primo gennaio dell’anno successivo a quello nel
corso del quale è stato stipulato il contratto di locazione finanziaria. Nel caso di
concessione su aree demaniali soggetto passivo è il concessionario.
Come si nota immediatamente dal raffronto tra il “vecchio” articolo 3 ed il
“novellato” articolo 3 l’evoluzione che ha interessato la soggettività passiva ai fini ICI è
frutto di due interventi attuati dal legislatore sul testo originario delle legge.
Con l’articolo 3, comma 149, lettera f), della Legge n. 662 del 23/12/1996, Misure
di razionalizzazione della finanza pubblica, sono stati formulati, nel quadro di una
revisione della disciplina dei tributi locali, principi e criteri direttivi, vincolante il legislatore
delegato, al fine di ridefinire l’iniziale nozione di presupposto dell’ICI e le corrispondenti
situazioni di soggettività passiva attraverso una integrazione della disciplina legislativa
d’imposta prevedendosi che “…presupposto dell’imposta è la proprietà o la titolarità di
diritti reali di godimento nonché del diritto di utilizzazione del bene nei rapporti di
locazione finanziaria” (all. 20).
La prima modifica è stata introdotta ad opera dell’articolo 58, comma 1, lettera a),
del D.lgs. n. 446, del 15/12/1997, che ha incluso nell’ambito della soggettività passiva
del tributo, la titolarità dei diritti reali di enfiteusi e superficie, che come emerge dal
confronto tra formulazione originaria e formulazione attuale della disciplina della
soggettività passivia ICI, erano escluse, riconoscendo al concedente soltanto un diritto di
rivalsa (all. 21). Inoltre con lo stesso articolo il legislatore ha modificato anche il comma
2, dell’articolo 3, del Decreto ICI, prevedendo la soggettività passiva in capo
all’utilizzatore del bene in leasing, mentre precedentemente era prevista in capo al
concedente ma sempre con diritto di rivalsa (già all.to).
Il secondo intervento sulla soggettività passiva ai fini ICI è stato realizzato
attraverso la Legge 388, del 23 dicembre 2000, legge finanziaria a valere per l’anno
2001, che all’articolo 18 ha previsto l’assoggettamento ai fini ICI del concessionario di
beni demaniali (già all.to). Con quest’ultimo intervento il legislatore ha individuato nel
rilascio del provvedimento amministrativo di concessione un titolo specifico costitutivo
della soggettività passiva dell’imposta. Pertanto dal 2001 anche nella concessione su
aree demaniali pura e semplice (anche se non costituiva di diritti reali) si individua un
titolo, nuovo, ulteriore, costitutivo della soggettività passiva dell’ICI.
Tali modifiche, soprattutto l’ultima, hanno generato problemi di interpretazione
giuridica sulla portata delle innovazioni legislative sulla soggettività passiva per i
concessionari di aree demaniali con specifico riferimento alla questione della decorrenza
degli effetti giuridici della seconda modifica.
Il 7 marzo 2001 interviene il Ministero delle Finanze con la Circolare n. 3/FL che
al punto C ha tentato di fornire un chiarimento (all. 22). Ma dato, a parere di chi scrive,
che il chiarimento appare troppo generico, invece di semplificare e chiarire ha
complicato la questione dibattuta, fornendo lo spunto a chi sostiene, come nel caso al
nostro esame, che il concessionario di stabilimento balneare in qualità di concessionario
demaniale dovrebbe considerarsi soggetto passivo dell’imposta comunale sugli immobili
dall’anno 2001 ai sensi del comma 3 dell’articolo 18 della Legge Finanziaria 23/12/2000,
n. 388 (già all.to).
Cerchiamo di fare chiarezza. La questione è molto sottile. La Circolare n. 3, a
parere di chi scrive, non avalla assolutamente la tesi prospettata dal ricorrente. Nel
punto C della succitata Circolare il Ministero, dopo aver fornito la esatta frase introdotta
dal legislatore con l’articolo 18, della Legge 388, in aggiunta all’articolo 3 del Decreto ICI,
(“nel caso di concessione su aree demaniali soggetto passivo è il concessionario”),
precisa che la disposizione ha una portata innovativa.
Successivamente scrive: fino al 31 dicembre 2000, infatti, il concessionario in
questione non poteva essere considerato soggetto passivo dell’ICI poiché, anche se di
fatto possedeva l’immobile, il possesso non era a titolo di proprietà o di altro diritto reale
di usufrutto, uso, abitazione, enfiteusi o superficie o di locazione finanziaria, che erano le
fattispecie cui era giuridicamente connesso l’obbligo di assolvere il pagamento del
tributo comunale. Pertanto, dal 1° gennaio 2001, tale soggetto è tenuto a tutti gli
adempimenti richiesti dalle disposizioni del Decreto ICI.
Ma a ben vedere, pur riconoscendo che la frase non è costruita benissimo, la
sostanza di quello che il Ministero ha voluto esprimere è intelligibile. A parere del
Resistente Comune di Pescara la corretta interpretazione della Circolare n. 3 non può
che essere la seguente. Il concessionario di aree demaniali (questa è la nuova categoria
in “questione”) il cui possesso del bene demaniale non è (o non era) a titolo di proprietà
(ovviamente non potrebbe mai esserlo), non è (o non era) a titolo di altro diritto reale, non
è (o non era) a titolo di locazione finanziaria, è soggetto passivo dell’ICI soltanto dal 1°
gennaio del 2001 e non lo era per gli anni precedenti. Se invece il concessionario di aree
demaniali ha (o aveva) il possesso del bene a titolo di un diritto reale (esempio: proprietà
superficiaria o diritto di uso del bene demaniale previsto e costituito con la concessione
demaniale) è (o era), con alcune distinzioni, soggetto passivo ICI. Ciò in quanto i diritti
reali “erano” per la categoria in questione (da notare il tempo del verbo usato dal
Ministero) le fattispecie cui è giuridicamente connesso l’obbligo di assolvere il
pagamento del tributo comunale.
Quanto spiegato con la logica conseguenza che il Ministero ha voluto chiarire
come il legislatore con l’intervento sull’articolo 3 dell’ICI abbia inteso “staccare” dal 2001
l’assoggettamento al tributo per i concessionari demaniali dalla connessione con la
titolarità di un diritto reale.
In estrema sintesi la Circolare n. 3 va letta nel senso che dal 2001 basta essere
titolare di una concessione su aree o beni demaniali per assumere la qualifica giuridica
di soggetto passivo dell’ICI non essendo più necessario, lo era per gli anni precedenti, il
collegamento ad una situazione giuridica, come la titolarità di un diritto reale, per
considerare il concessionario dell’area o bene demaniale soggetto passivo ICI. Ciò che
appare coerente con la portata “innovativa”, dichiarata nella Circolare, della disposizione
legislativa.
La previsione espressa dalla disposizione innovativa che ha introdotto e
qualificato la concessione su aree demaniali come titolo costitutivo della soggettività
passiva dell’ICI è strutturata come un unicum infrazionabile. In vero le situazioni facenti
capo ai concessionari su aree demaniali sono designate unitariamente e indistintamente
con una formulazione univoca siccome in relazione ad un medesimo titolo legittimante
l’utilizzazione delle aree demaniali e in relazione ad un’unica categoria di soggetti (i
concessionari demaniali).
Un indirizzo giurisprudenziale merita di essere ricordato per le puntuali
argomentazioni con le quali la disposizione introdotta dall’articolo 18, della 388 del 2000
viene spiegata in termini di previsione unitaria rilevandosene per tale via la portata
innovativa, specificando che la disposizione non è diretta a precisare il significato di
norme preesistenti ma è diretta a completare la disposizione precedente di cui al comma
2, dell’articolo 3, del Decreto ICI. La Suprema Corte di Cassazione, sezione tributaria,
del 26/04/2005, n. 8637 (all. 23) chiarisce come da un lato l’intervento innovativo allarghi
l’impianto testuale e dall’altro lato ne estende l’ambito preesistente dei soggetti passivi
dell’ICI, in cui introduce, appunto, una categoria di soggetti passivi dapprima non affatto
designata.
In vero la disposizione dell’articolo 18, comma 3, più volte oramai citato, ha
introdotto nel testo della disposizione di cui al comma 2, dell’articolo 3 del D.Lgs.vo n.
504 del 1992 (già all.to) una fattispecie nuova con l’aggiunta di un autonomo periodo in
cui si designa, per la prima volta, il provvedimento di concessione su aree demaniali
come titolo costitutivo di soggettività passiva dell’ICI inserendolo nell’elencazione dei
titoli previsti dalla normativa in vigore. Tale new entry è diverso dagli altri preesistenti
titoli legittimanti elencati dalla ricordata disposizione per la provenienza del titolo, per gli
elementi sostanziali, per i requisiti formali che il titolo deve assumere, per la particolare
natura delle aree indicate nell’oggetto del provvedimento, per la specifica qualifica
riconosciuta ai soggetti destinatari del provvedimento, per i connotati distintivi delle
facoltà (e poteri) conferiti, di volta in volta, con il provvedimento concessorio che lo
rendono assimilabile ai diritti aventi consistenza reale.
Né si può negare che la giurisprudenza in alcuni casi ha compiuto l’esame del
contenuto del provvedimento concessorio ammettendo che la natura di area demaniale
del bene non costituisce ostacolo giuridico né alla costituzione a favore di privati di diritti
reali che abbiano ad oggetto la fruizione del bene demaniale, né alla circolazione tra
privati di tali diritti.
Ma si escludeva nettamente l’utilizzo di siffatto procedimento
interpretativo dei contratti o provvedimenti di concessione nei casi in cui la legge
esplicitamente o attraverso la specifica regolamentazione adottata, predetermini la
natura del diritto conferito al concessionario (cfr. Cassazione sezione tributaria
09/03/2004 n. 4769 già all.ta).
Questi aspetti qualificano oltre ogni dubbio la natura innovativa della disposizione
citata e la sua efficacia per il tempo successivo alla sua emanazione derivandone
l’inapplicabilità ai rapporti sorti nella vigenza delle norme preesistenti ed ancora in vita in
conformità all’articolo 11 delle preleggi (all. 24) e alla disposizione di principio posta
dall’articolo 3 della Legge 27/07/200 n. 212 sullo statuto dei diritti del contribuente (all.
25).
Il resistente Comune di Pescara sostiene pertanto questa tesi. Sono soggetti
passivi dal 1993 (o dal provvedimento di concessione) i concessionari di aree demaniali
ai quali il Demanio, oltre l’area, ha conceduto in “uso” anche l’eventuale fabbricato (di
proprietà demaniale originaria o successiva) insistente su di essa in quanto titolari del
diritto reale di uso, titolo legittimante la soggettività passiva. La concessione di un bene
demaniale è costitutiva di diritti reali in quanto il potere del concessionario si esercita
direttamente sul bene immobile e può essere fatto valere, nei limiti imposti dalla funzione
e dalla natura del bene, erga omnes. Non può affermarsi che la concessione così
qualificata generi un diritto di natura obbligatoria come se il concessionario avesse la
mera detenzione dell’area e del bene. Il concessionario dell’area è soggetto passivo ICI
non in quanto concessionario, ma nella sua qualità di proprietario o titolare di diritto
reale, sia pure temporaneo, del fabbricato.
Vale a dire che il presupposto impositivo dell’ICI veniva collegato al binomio
“possesso – soggetto” in quanto connesso alla titolarità del diritto di proprietà o in
alternativa alla titolarità di un diritto reale.
Successivamente la normativa ICI ha subito, come anticipato, un’evoluzione in
due riprese. La Legge n. 446 del 1997 (già all.to), per l’ambito di nostra pertinenza, ha
spostato la soggettività passiva ICI del diritto reale di superficie dal concedente il diritto
(sebbene con diritto di rivalsa) al concessionario.
Questa prima modifica assesta un primo colpo al citato rapporto binomio
“possesso – soggetto” determinando uno stravolgimento del presupposto impositivo
dell’ICI in tema di concessionari di aree e beni demaniali collegandolo alla “funzione di
godimento del bene immobile”.
Pertanto nel caso in cui la concessione prevede o aveva previsto la possibilità di
edificare e la conseguente costituzione di un diritto di superficie a favore del
concessionario quest’ultimo è soggetto passivo ICI dal 1998 in quanto superficiario e
non in quanto mero concessionario di bene demaniale (se fosse un concessionario
senza alcun titolo sull’immobile sarebbe assoggettabile all’imposta solo a partire dal
2001 come sopra scritto). A supporto si considerari che il Codice della Navigazione
riconosce la possibilità all’Autorità marittima di consentire, con atto concessorio,
l’occupazione di aree demaniali per impiantarvi ad esempio uno stabilimento balneare. Il
concessionario poi può costituire ipoteca sulle opere realizzate e “alienare” il manufatto
ad un terzo il quale, con preventiva autorizzazione del concedente, può subentrare nella
titolarità della concessione, divenendo in tal modo anche soggetto passivo ai fini ICI. La
tesi del riconoscimento di un diritto di superficie ad aedificandum in capo al
concessionario porta alla considerazione che l’effetto dell’atto di concessione in
sostanza produce una separazione orizzontale dell’assetto dominicale con la
conseguenza che il concedente conserva la proprietà del suolo e il concessionario
acquista la proprietà superficiaria dell’opera realizzata.
Il secondo intervento sulla soggettività passiva ICI è segnato dalla legge n. 388
del 2000 la cui aggiunta “nel caso di concessione su aree demaniali soggetto passivo è il
concessionario” all’articolo 3 della soggettività passiva ICI si inquadra bene nella
dinamica amplificatrice della sfera giuridica dei soggetti passivi d’imposta per la
categoria dei concessionari come integrazione a carattere innovativo (già all.to).
L’innovazione giuridica, rispetto alla norma già esistente, in sostanza introduce
una categoria di soggetti, i concessionari di aree e beni demaniali, non più in necessaria
connessione con la titolarità di un diritto di proprietà o alternativamente di un diritto reale,
realizzando lo stravolgimento del presupposto impositivo dell’ICI, ora collegabile
completamente alla funzione di godimento del bene demaniale, assestando un secondo
e definitivo colpo al citato rapporto binomio “possesso – soggetto”. Ciò consente di porre
in secondo piano la problematica della decorrenza degli effetti giuridici della modifica ed
elimina a priori (dal 1° gennaio 2001 e per le successive annualità) le indagini sulla
natura reale o obbligatoria del rapporto di concessione nonché sul titolo giuridico in base
al quale il concessionario dei beni demaniali utilizza il bene immobile.
Di conseguenza possiamo sostenere che il legislatore ha riconosciuto dal 2001 la
soggettività passiva al concessionario indipendentemente dalle modalità in cui si
manifesta il possesso del bene, essendo stata privilegiata la funzione di godimento del
bene stesso mentre precedentemente al 2001 il legislatore riconosceva la soggettività
passiva al concessionario a secondo delle modalità in cui si manifestava il possesso del
bene medesimo.
Riepilogando possiamo sostenere che l’evoluzione della normativa ICI inerente
l’assoggettamento a tributo dei concessionari di beni demaniali, tra i quali rientrano i
titolari di stabilimenti balneari, ha subito un percorso in tre tappe:
1)
dall’istituzione dell’ICI (dal 1993) sono soggetti passivi i concessionari
demaniali di fabbricati già esistenti di proprietà demaniale ma
concessi in uso ed è soggetto passivo il concedente (Demanio)
rispetto ai diritti di superficie su beni costruiti su superficie demaniale
ma con obbligo di rivalsa sul concessionario titolare del diritto reale;
2)
dal 1998 sono soggetti passivi (direttamente) i concessionari
demaniali titolari dei diritti reali di superficie su beni costruiti sulla
superficie demaniale e continuano ad essere soggetti passivi i
concessionari demaniali di beni di proprietà demaniale ma concessi in
uso; da tale data inoltre sono soggetti passivi anche i locatari finanziari
il cui titolo legittimante previsto dal legislatore consiste nel diritto di
utilizzazione economica del bene.
3)
dal 2001 sono soggetti passivi, rispetto ai beni demaniali, tutti i
concessionari non rivestendo più alcuna rilevanza giuridica l’esistenza
di diritti reali di uso o di superficie sui beni concessi ed individuandosi
nel rilascio del provvedimento amministrativo di concessione un titolo
specifico costitutivo della soggettività passiva dell’ICI
A distanza di due anni dalla Circolare 3/FL del 07/03/2001 il Ministero
dell’Economia e delle Finanze, prendendo atto di una nutrita e corposa giurisprudenza,
anche di legittimità, emana una risoluzione, la Ris. N. 1/DPF-20528 del 06/03/2003,
schierandosi a favore della tesi della tassabilità dei concessionari di aree demaniali sin
dal 1993 (all. 26). Rispetto ai quesiti posti il Ministero in via preliminare provvede a
chiarire che: “il legislatore ha riconosciuto espressamente la soggettività passiva ai fini
ICI al concessionario di aree demaniali prescindendo da ogni considerazione in ordine
alle modalità con cui si verifica in concreto il possesso del bene;” e ancora: “la suddetta
constatazione fa perdere di significato alle indagini sulla natura reale od obbligatoria del
rapporto sottostante, nonché sul titolo giuridico in base al quale il concessionario di aree
demaniali utilizza il bene immobile.” Continua il Ministero affermando che comunque
soffermandoci sull’indagine circa la natura del rapporto sottostante: “la concessione
d’uso del bene demaniale dà luogo, di regola, alla costituzione di diritti reali, in quanto il
potere attribuito sulla cosa che ne forma l’oggetto può essere fatto valere erga omnes,”.
Il Ministero a suffragio di tale posizione cita diverse sentenze di Cassazione. Poi si
affretta a spiegare: “né può ritenersi che il diritto nascente dalla concessione sia un diritto
di natura obbligatoria, assimilabile ad un contratto di locazione” precisando che tale
argomentazioni derivano da posizioni giurisprudenziali consolidate a livello di Suprema
Corte.
Dopo queste osservazioni la Risoluzione affronta il lato pratico della questione
distinguendo tre casi.
Il primo caso, chiarito in premessa, sulla portata della modifica dell’articolo 3 del
Decreto ICI a cura dell’articolo 18, comma 3, della Legge 2312/2000 n. 388, finanziaria
per l’anno 2001, sostenendo che il legislatore ha introdotto una nuova categoria di
soggetti passivi eliminando l’analisi di ogni considerazione in ordine alla modalità
giuridica con cui si verifica in concreto il possesso del bene demaniale.
Il secondo caso riguardante l’ipotesi di concessioni riguardanti fabbricati
demaniali già esistenti sull’area, anche se concessi attraverso licenza, sostenendo come
non si possa parlare in tale caso di locazione e quindi di rapporto di natura obbligatoria
da cui scaturirebbe una semplice detenzione del bene bensì di come si debba parlare di
costituzione di diritti reali con la conseguenza dell’assoggettamento all’ICI da parte dei
concessionari sin dalla nascita del tributo, e cioè dal 1993.
Il terzo caso riguardante l’ipotesi in cui la concessione preveda la costituzione di
un diritto di superficie a vantaggio del concessionario sostenendo che in tale circostanza
quest’ultimo era tenuto al pagamento dell’ICI anche in epoca antecedente al fatidico
2001 (a nostro avviso i concessionari avrebbero dovuto assolvere il tributo direttamente
già dal 1998), non in quanto concessionario di area demaniale bensì in qualità di
superficiario.
Nella Risoluzione n. 272/E del 07/07/2002 (all. 27) l’Agenzia delle Entrate,
rispondendo ad un interpello posto da una Società circa la corretta imputazione dei
corrispettivi derivanti dalle cessioni dei diritti d’uso o di superficie ai sensi dell’articolo 75
del T.U.I.R. , approvato con DPR 22/12/1986 n. 917 (all. 28) di una concessione di bene
demaniale, ritiene che il periodo di imposta di competenza dei corrispettivi in esame sia
quello in cui viene stipulato il contratto di cessione del diritto di superficie o di uso e che
anche volendo prescindere dall’assorbente considerazione che si è in presenza della
cessione di un diritto e non di una prestazione di servizi è possibile affermare che non si
rende applicabile alla specifica questione lo schema previsto per i contratti di durata,
quali la locazione, in cui la maturazione del diritto al corrispettivo è proporzionale al
trascorrere del tempo riconoscendo la tesi della giurisprudenza dominante circa la
qualificazione del rapporto concessorio di beni demaniali come avente natura reale e
non obbligatoria con la conseguenza della configurabilità in capo al concessionario di
bene demaniale di un diritto reale d’uso o di superficie costituente la base giuridica
dell’assoggettamento passivo al tributo anche prima dell’inserimento innovativo prodotto
dall’articolo 18 della Legge finanziaria per il 2001.
Ad avvalorare la tesi sostenuta dal ricorrente Comune di Pescara rispetto
all’assoggettamento passivo al tributo dei concessionari demaniali, titolari, in forza del
rapporto concessorio, di uno specifico diritto reale, distinto a seconda dei casi in diritto
d’uso o in diritto di superficie, anche prima dell’anno 2001, e ciè anche prima
dell’introduzione intervenuta ad opera del comma 3, dell’articolo 18, della Legge
Finanziaria 23/12/2000, n. 388, appare utile citare la Sentenza della Suprema Corte di
Cassazione n. 4402 del 29/01/1998 in materia di Registro che risponde ad uno specifico
quesito (già all.ti).
Nel caso di trasferimenti di aziende sorte su aree demaniali e comprensive di
beni immobili, l’atto deve essere soggetto all’articolo 1 della Tariffa, Parte Prima, allegata
al DPR 26/04/1986 n. 131 (all. 29), inerenti gli atti traslativi a titolo oneroso della
proprietà di beni immobili in genere e atti traslativi e costitutivi di diritti reali immobiliari di
godimento, con la relativa applicazione dell’imposta proporzionale dell’8% con la relativa
previsione legislativa ai sensi dell’articolo 43, comma 1, n. 1) del DPR 131 del 1986 (all.
30) dell’applicazione dell’aliquota alla base imponibile costituita dal valore del bene o del
diritto alla data dell’atto, oppure rientra pur sempre tra quegli atti di concessioni su beni
demaniali, cessioni e surrogazioni relative ai sensi dell’articolo 5, n. 2, della stessa Parte
Prima della Tariffa, soggetti alla più mite imposizione del 2%, con la relativa differente
applicazione dell’aliquota alla base imponibile costituita dall’ammontare del canone (all.
31)?
La sentenza citata (Cassazione 4402/1998) giunge alla conclusione della
legittimità dell’applicazione della prima ipotesi prospettata nel quesito sopra scritto
sostenendo che se il rapporto, che si instaura tra il concessionario e l’Amministrazione
del Demanio marittimo si fonda su un provvedimento di concessione di beni demaniali
che contiene una distinta posizione reale, che si estrinseca nella previsione di una
possibilità edificatoria, costituente in capo al concessionario di un diritto di superficie
(evidentemente vale anche per l’altro diritto reale possibile, e cioè il diritto d’uso), alla
fattispecie si applica l’aliquota dell’imposta di registro dell’8%. Per tale via, anche con
questa sentenza, la Suprema Corte di Cassazione riconosce che la concessione di aree
demaniali è costitutiva di diritti assimilabili ai diritti reali di godimento.
Tali conclusioni possono dirsi suffragate da diverse considerazioni. L’articolo 41
del Codice della Navigazione, sotto la rubrica “Costituzione di Ipoteca” prevede che il
concessionario può, previa autorizzazione dell’autorità concedente costituire ipoteca (e
non potrebbe farlo se il concedente avesse un mero diritto obbligatorio) sulle opere da lui
costruite sui beni demaniali. Ciò perfettamente in linea con quanto contenuto dall’articolo
952 e 2816 del Codice Civile (già all.te). L’articolo 46, comma 2, del Codice della
Navigazione prescrive che in caso di vendita o di esecuzione forzata (e ciò presuppone
che il venditore o l’esecutato ne sia proprietario) l’acquirente o l’aggiudicatario non può
subentrare nella concessione senza l’autorizzazione dell’autorità concedente (già all.to).
L’articolo 49 del medesimo Codice sotto la rubrica “Devoluzione delle opere non
amovibili” statuisce l’acquisizione senza alcun compenso o rimborso quando venga a
cessare la concessione delle opere amovibili (all. 32). Ciò che appare in linea con quanto
contenuto dall’articolo 953 del Codice Civile (già all.to).
Ecco come possiamo notare che le conclusioni tratte nella Sentenza della
Cassazione n. 4402 citata sono una mera conseguenza di quanto sostenuto in diritto. In
sostanza la proprietà delle opere costruite dal concessionario sul suolo demaniale (e
tanto di più le opere già esistenti e concesse in uso dal Demanio) poteva essere
ricondotta, per il periodo di durata della concessione, al concessionario stesso.
Per conseguenza ai fini ICI i fabbricati nei confronti dei quali potevano dirsi
verificate le ipotesi di accatastamento o accatastabilità con diritto di superficie o di uso da
parte dei concessionari devono considerarsi soggetti all’imposta sin dal 1993.
Della questione sull’assoggettamento all’ICI dei concessionari demaniali anche
prima del 2001 esiste una buona quantità di sentenze di merito pronunciate da diverse
Commissioni Tributarie.
La CTP Lucca, Sez. n. 0I, con sentenza n. 56/01/02 del 09/05/2002 (all. 33)
sostiene che nel caso di stabilimenti balneari costruiti, previa autorizzazione e a cura e
spese del concessionario, su aree marittime demaniali, soggetto passivo ICI è il
concessionario stesso, ai sensi dell’articolo 3, comma 2, D.Lgs.vo n. 504/92, nella sua
qualità di titolare di un diritto di proprietà superficiaria a titolo originario avente la durata
della stessa concessione demaniale. Il Demanio è in difetto di soggettività passiva in
quanto il suolo sul quale insiste il fabbricato non è qualificabile né come terreno
edificabile né come terreno agricolo.
La CTR Toscana, Sez. n. XVII, sentenza n. 140 del 28/04/2003 (all. 34)
decidendo su di un ricorso avverso il caso di silenzio-rifiuto opposto da un Comune al
rimborso dell’ICI assolta per l’anno d’imposta 1994 sostiene che nel caso in cui un
soggetto in capo al quale sia stato costituito un diritto di superficie ex articolo 952 c.c.,
costruisca un immobile sul medesimo suolo, ne diventa proprietario per la durata del
diritto di superficie, e, di conseguenza, su di lui graverà l’imposta comunale sugli
immobili.
Per quanto sopra esposto risulta essere palese la legittimità dell’operato
dell’Ente in ordine alla produzione del Provvedimento di accertamento ravvisando così
l’opportunità di costituirsi in giudizio per resistere al Ricorso di parte avversa. Resiste il
Comune di Pescara.
Il DIRIGENTE
Dott. Giovanni D’Aquino