Le linee metodologiche per la disciplina

Norme disciplinari per la dirigenza medica e veterinaria
Premessa
Il decreto legislativo n. 150 del 2009 prevede un nuovo sistema disciplinare applicabile a
tutti i dipendenti pubblici, ivi compresa la dirigenza.
Il tema non è nuovo, perché già nel 2002, la legge 145 del 2002 aveva inserito, all’art. 21
del d.lgs. n. 165 del 2001, un generico riferimento alla responsabilità disciplinare del
dirigente, ma non era seguita alcuna regolamentazione contrattuale della materia.
All’inizio della tornata contrattuale 2006-2009, i Comitati di settore delle varie aree
dirigenziali avevano già dato indicazioni all’ARAN affinché la materia venisse trattata
nell’ambito dei rinnovi contrattuali relativi al suddetto quadriennio normativo. Per la
dirigenza dell’area medico e veterinaria, la scelta operata nell’ambito del CCNL del 17
ottobre 2008, è stata quella di rinviare tale materia ad una sequenza contrattuale
successiva.
1. Il decreto legislativo n. 150 del 2009
Per quanto riguarda tale aspetto, il decreto legislativo n. 150 del 2009, introduce una
nuova disciplina in materia disciplinare ed, in particolare:
a) precisa che le disposizioni riguardanti il sistema disciplinare per tutti i dipendenti
pubblici si configurano come norme imperative, anche ai sensi e per gli effetti degli
artt. 1339 e 1419 del codice civile, che prevedono la sostituzione automatica delle clausole
contrattuali in contrasto con la norma legislativa imperativa (art. 68, che modifica l’art. 55
del d.lgs. n. 165 del 2001)
b) demanda alcuni aspetti della materia disciplinare alla contrattazione collettiva,
che potrà intervenire nei limiti previsti dalla legge stessa ( art. 40 d.lg.s n. 165 del 2001,
come modificato dall’art. 54 del d.lgs. n. 150 del 2009).
c) la normativa di legge è già operativa per tutti i dipendenti e dirigenti ( inclusi,
quindi, quelli del Servizio Sanitario Nazionale) dal 16 novembre 2009. Quindi, ormai, la
contrattazione collettiva è tenuta ad affrontare la materia, per quegli aspetti che la legge
ha riservato alla fonte negoziale, anche per le motivazioni esposte più avanti.
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1.1 - Aspetti regolati dalla legge
Il decreto legislativo 150 del 2009 regola in particolare:
-
le procedure per l’irrogazione delle sanzioni ( doppia procedura a seconda della
gravità della sanzione da comminare)
-
i soggetti titolari del potere disciplinare ( dirigente e ufficio per i procedimenti
disciplinari, a seconda della gravità della sanzione da comminare)
-
alcune tipologie di sanzioni (sospensioni e licenziamento)
-
la separazione tra procedimento disciplinare e procedimento penale e, pertanto, il
superamento della dipendenza del procedimento disciplinare dalla necessari
conclusione di quello penale
-
meccanismi di caducazione automatica e di etero–integrazione delle clausole
contrattuali non coerenti con il quadro legislativo ( anche per i contratti già vigenti)
1.2 - Aspetti demandati alla contrattazione collettiva
-
le tipologie delle sanzioni e delle relative infrazioni
-
la procedura facoltativa di conciliazione
-
in alcune limitate ipotesi specificatamente previste, il soggetto che adotta i
provvedimenti conclusivi delle sanzioni
-
ulteriori ipotesi di licenziamento oltre a quelle previste dalla legge
1.3 - Effetti della nuova disciplina del d.lgs. n. 150 del 2009
In base alla nuova disciplina si possono trarre alcune considerazioni:
a) Il nuovo sistema disciplinare risulta essere costituito da:
- una serie di norme previste dal legislatore e, pertanto, immodificabili ( ad esempio le
procedure)
- una serie di norme che il contratto deve obbligatoriamente prevedere e che
rappresentano il nucleo centrale di ogni sistema disciplinare sia del settore pubblico che di
quello privato.
In tale ambito, la disciplina contrattuale può prevedere un ulteriore spazio di negoziazione
per l’individuazione di elementi di garanzia, connessi ai principi di trasparenza e alla
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gradualità dell’impianto sanzionatorio, che altrimenti non sarebbero esplicitati
(vedasi infra). In tal senso, le norme contrattuali sono finalizzate alla creazione di un
sistema disciplinare che, pur configurandosi come uno strumento di individuazione delle
regole di condotta dei dirigenti, contribuisca anche a determinare, per gli stessi, la
massima certezza delle situazioni giuridiche ed un termine di riferimento essenziale in
fase di applicazione per le Aziende.
b) Con la nuova disciplina del d.lgs. n. 150 del 2009, come ulteriore elemento di novità,
viene rafforzato in modo significativo il potere disciplinare del datore di lavoro, cui
viene attribuita un’ampia discrezionalità nell’ irrogare le sanzioni (soprattutto per quanto
riguarda il licenziamento)
Rispetto al quadro legislativo e contrattuale precedente, un importante elemento di
cambiamento è dato dal fatto che l’attivazione dell’azione disciplinare
è ora
obbligatoria per l’Azienda, in caso di violazioni o infrazioni da parte dei
dipendenti/dirigenti.
Infatti, il dirigente responsabile della struttura e titolare del potere disciplinare, qualora
non attivi la procedura disciplinare o quest’ultima decade, può essere, a sua volta,
sanzionato con la sospensione dal servizio e la privazione della retribuzione, fatti
salvi eventuali risvolti penali o di altra natura.
In tale ottica, a maggior ragione, risulta necessaria l’individuazione di una disciplina
contrattuale che chiarisca gli ambiti di intervento dei soggetti titolari del potere
disciplinare e fornisca una più vasta gamma di strumenti sanzionatori, anche di tipo
conservativo.
2. Il ruolo della contrattazione
2.1 - Finalità
In tale contesto, l’individuazione di una disciplina contrattuale è finalizzata a dare la
massima certezza degli spazi di intervento della parte datoriale e delle situazioni
giuridiche dei dipendenti, che devono essere definite e conosciute “a priori”.
Pertanto , la stessa dovrà:
 fornire un quadro chiaro, caratterizzato dal concretezza e oggettività, sia dei
comportamenti richiesti che delle condotte vietate,
 individuare un’articolazione
delle sanzioni applicabili alle violazioni
commesse, anche nell’ottica di verificare l’effettiva possibilità di “graduare”,
anche con sanzioni
intermedie, le violazioni per le quali è previsto il
licenziamento;
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 evitare che, in mancanza di una disciplina contrattuale definita , le Aziende
intervengano in modo discrezionale e con sanzioni di maggiore gravità;
 garantire un’applicazione uniforme su tutto il territorio nazionale
2.2 – Principi e garanzie
Tenuto conto delle disposizioni di legge e nell’ambito degli aspetti che obbligatoriamente
devono essere definiti contrattualmente, i CCNL possono introdurre ulteriori principi
di garanzia, trasparenza e proporzionalità:
- garantire che l’articolazione delle infrazioni e delle relative sanzioni, avvenga secondo i
criteri di gradualità e di proporzionalità, atteso che tali principi risultano essere
particolarmente efficace ai fini della congruità della sanzione comminata;
- inserire, oltre a tali principi generali, anche ulteriori elementi di valutazione delle sanzioni
da comminare, quali l’intenzionalità del comportamento, la gravità del danno recato,
la posizione ricoperta;
- assicurare tutti i possibili elementi di flessibilità del sistema per quanto riguarda
l’articolazione delle infrazioni e della relative sanzioni;
- ribadire i principi di distinzione tra la responsabilità disciplinare e quella dirigenziale,
che deve avere contenuti, procedure ed effetti completamente diversi;
- confermare la specificità del ruolo della dirigenza medica
- prevedere che la recidiva possa essere presa in considerazione solo in caso di
commissione della medesima violazione nell’arco di un biennio.
2.3 – MATERIE
A completamento di quanto previsto dalla legge, la contrattazione deve regolare i
seguenti elementi essenziali di tutti i sistemi disciplinari, anche del settore privato :
a) gli obblighi comportamentali ed i doveri di astensione da determinate condotte;
b) le infrazioni e le relative sanzioni secondo i principi di gradualità e
proporzionalità;
c) la sospensione cautelare in caso di procedimento disciplinare;
d) la sospensione cautelare in caso di procedimento penale;
e) gli effetti del procedimento penale sul rapporto di lavoro
f) la procedura per la determinazione concordata della sanzione.
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3. CONTENUTI DELLA DISCIPLINA CONTRATTUALE
Per gli aspetti alla stessa demandati, la normativa contrattuale dovrà prevedere
quanto segue.
a) Individuazione puntuale degli obblighi. Al momento, nel CCNL del 17 ottobre 2008,
vi è solo un riferimento generico agli obblighi di fedeltà e buona fede.
Secondo un consolidato orientamento dottrinale, l’individuazione degli obblighi ha
essenzialmente una finalità di garanzia e trasparenza, in quanto rappresenta una
elencazione di condotte e di doveri di astensione da determinati comportamenti modulate
secondo le diverse responsabilità e funzioni di ciascun dipendente /dirigente.
Tale elencazione fornisce un quadro chiaro circa le regole comportamentali da osservare
in servizio e le conseguenti violazioni, in modo da evitare che l’amministrazione possa
dare interpretazioni discrezionali ed estensive di “obblighi” genericamente indicati
b) Codice disciplinare ( tipologia delle infrazioni e delle relative sanzioni)
-
Il codice disciplinare rappresenta il nucleo centrale della regolamentazione
contrattuale della materia, come nel settore privato
-
E’ costituito da un elenco di sanzioni che sono correlate ad una serie di violazioni,
che vanno dalle meno importanti a quelle di maggiore gravità, fino al licenziamento.
-
In esso sono riportati i principi di gradualità e proporzionalità
c) La sospensione cautelare in caso di procedimento disciplinare
E’ prevista in tutti i contratti collettivi dei comparti e consiste in un periodo di sospensione
dal servizio, durante il quale l’Azienda può svolgere la fase istruttoria e di accertamento
della condotta tenuta dal dirigente interessato in relazione ai fatti contestati. Al dirigente
stesso
continua ad essere corrisposto il trattamento economico complessivo in
godimento.
d) La sospensione cautelare in caso di procedimento penale.
Per tale istituto, la regolamentazione è sostanzialmente simile a quella dei comparti di
contrattazione.
In proposito, vengono disciplinati:
- i casi in cui si ricorre all’istituto ( ivi compresi quelli obbligatori previsti dalla legge 97 del
2001)
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- la regolamentazione degli aspetti procedurali
- la durata della sospensione
- il trattamento economico nel periodo di sospensione
- la disciplina in caso di sentenza definitiva.
e) Il rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare
Tale tematica è già regolata dai precedenti CCNL, ma dovrà essere adeguata alle novità
introdotte dal d.lgs. n. 150 del 2009, circa la separazione del procedimento penale da
quello disciplinare, con la conseguenza che quest’ultimo può concludersi anche in
pendenza di un giudizio penale.
La norma contrattuale fa rinvio alla disposizione legislativa, che consente anche, in
determinati casi, la sospensione del procedimento disciplinare.
Vengono, in ogni caso, regolati gli aspetti relativi agli effetti delle sentenze sia di
assoluzione che di condanna. Il CCNL dovrà fornire, in entrambi i casi, una dettagliata
regolamentazione, anche per gli aspetti economici.
f) Procedura per la determinazione concordata della sanzione
Si tratta della procedura di conciliazione attuata in relazione a quanto previsto dal d.lgs.
n.150 del 2009.
Essa ha carattere facoltativo.
Il contratto definisce la sequenza delle varie fasi della procedura, prevedendo una
tempistica ben precisa, atteso che, per espressa previsione del decreto stesso, la
stessa deve concludersi entro il termine perentorio di trenta giorni.
Tale procedura conciliativa può concludersi sia con esito positivo che negativo, ma,
in ogni caso, non può comportare una sanzione diversa da quelle previste dalla
legge o dal contratto collettivo.
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