L’ORDINAMENTO DELL’UNIONE
EUROPEA
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1. Dalle Comunità europee all’Unione europea
2. Alle origini del Trattato di Lisbona
3. L’organizzazione e le istituzioni dell’Unione europea
4. Il funzionamento dell’Unione europea
5. Ordinamento dell’Unione e ordinamento italiano
6. Peculiarità dell’ordinamento dell’Unione
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LE TAPPE DELL’INTEGRAZIONE EUROPEA:
I TRATTATI
• Trattato di Parigi (1951): Comunità europea del carbone e dell’acciaio
(CECA)
• Trattato di Roma (1957): Comunità economica europea (CEE), Comunità
europea dell’energia atomica (EURATOM)
• Trattato di fusione (1965): Consiglio unico, Commissione unica, bilancio
unico delle Comunità europee
• Atto unico europeo (1986): cooperazione politica europea, modifiche ai
trattati istitutivi delle Comunità europee
• Trattato di Maastricht (1992): Unione europea (UE), Comunità europea
(CE), Unione economica e monetaria
• Trattato di Amsterdam (1997): modifiche al trattato UE e ai trattati istitutivi
delle Comunità europee
• Trattato di Nizza (2001): modifiche al trattato UE e ai trattati istitutivi delle
Comunità europee
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LA RIFORMA DEI TRATTATI (2001-2009)
• dicembre 2001: Dichiarazione di Laeken
• febbraio 2002-luglio 2003: Convenzione sul futuro dell’Unione
europea
• ottobre 2003-giugno 2004: Conferenza intergovernativa
• ottobre 2004: viene firmato a Roma il Trattato che istituisce
una Costituzione per l’Europa
• novembre-dicembre 2004: prime ratifiche statali
• aprile 2005: l’Italia è il quinto stato a ratificare il Trattato
costituzionale (l. 57/05)
• maggio-giugno 2005: il Trattato costituzionale è respinto nei
referendum in Francia e nei Paesi Bassi
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LA RIFORMA DEI TRATTATI (2001-2009)
• giugno 2007: viene abbandonato il Trattato costituzionale e il
Consiglio europeo convoca una nuova conferenza
intergovernativa
• dicembre 2007: viene firmato il Trattato di Lisbona
• giugno 2008: il Trattato di Lisbona è respinto nel referendum in
Irlanda
• agosto 2008: l’Italia ratifica il Trattato di Lisbona (l. 130/08)
• gennaio 2009: data inizialmente prevista per l’entrata in vigore
del Trattato di Lisbona
• ottobre 2009: il Trattato di Lisbona è approvato con un nuovo
referendum in Irlanda
• novembre 2009: ultima ratifica della Repubblica ceca
• dicembre 2009: entrata in vigore del Trattato di
Lisbona
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DALLE COMUNITÀ ALL’UNIONE: GLI STATI
MEMBRI
• 1951: Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo,
Paesi Bassi (6)
• 1973: Danimarca, Gran Bretagna, Irlanda (9)
• 1981: Grecia (10)
• 1986: Portogallo, Spagna (12)
• 1995: Austria, Finlandia, Svezia (15)
• 2003: Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia,
Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia, Ungheria (25)
• 2007: Bulgaria, Romania (27)
Stati candidati: Croazia, Islanda, Macedonia, Turchia
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LA STRUTTURA DELL’UNIONE EUROPEA PRE-LISBONA.
I «PILASTRI»: METODO COMUNITARIO E INTERGOVERNATIVO
Preambolo
DISPOSIZIONI COMUNI (Titolo I TUE)
COMUNITÀ
EUROPEE
(TCE, TCECA,
TCEEA)
Metodo comunitario
POLITICA ESTERA
E DI SICUREZZA
COMUNE
(Titolo V TUE)
Metodo intergovernativo
COOPERAZIONE
DI POLIZIA E
GIUDIZIARIA IN
MATERIA
PENALE (Titolo VI
TUE)
Metodo intergovernativo
COOPERAZIONE RAFFORZATA (Titolo VII TUE)
DISPOSIZIONI FINALI (Titolo VIII TUE)
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I TRATTATI DOPO LISBONA
• TUE: Trattato sull’Unione europea
• TFUE: Trattato sul funzionamento dell’Unione
europa (ex Trattato che istituisce la Comunità
europea, Tce)
• Carta dei diritti fondamentali dell’Unione
europea: «ha lo stesso valore giuridico dei trattati»
(art. 6 Tue)
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IL TRATTATO SULL’UNIONE EUROPEA
• Preambolo
• Titolo I: disposizioni comuni (artt. 1-8)
• Titolo II: disposizioni relative ai principi democratici (artt.
9-12)
• Titolo III: disposizioni relative alle istituzioni (artt. 13-19)
• Titolo IV: disposizioni sulle cooperazioni rafforzate (art.
20)
• Titolo V: disposizioni generali sull’azione esterna
dell’Unione e disposizioni specifiche sulla politica estera e
di sicurezza comune (artt. 21-46)
• Titolo VI: disposizioni finali (artt. 47-55)
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IL TRATTATO SULL’UNIONE EUROPEA
Art. 1 Tue
«Con il presente trattato, le ALTE PARTI CONTRAENTI istituiscono
tra loro un’UNIONE EUROPEA, in appresso denominata “Unione”,
alla quale gli Stati membri attribuiscono competenze per conseguire
i loro obiettivi comuni.
Il presente trattato segna una nuova tappa nel processo di creazione
di un’unione sempre più stretta tra i popoli dell’Europa, in cui le
decisioni siano prese nel modo più trasparente possibile e il più
vicino possibile ai cittadini.
L’Unione si fonda sul presente trattato e sul trattato sul
funzionamento dell’Unione europea (in appresso denominati “i
trattati”). I due trattati hanno lo stesso valore giuridico. L’Unione
sostituisce e succede alla Comunità europea».
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IL TRATTATO SUL FUNZIONAMENTO
DELL’UNIONE EUROPEA
• Preambolo
• Parte prima: principi (artt. 1-17)
• Parte seconda: non discriminazione e cittadinanza
dell’Unione (artt. 18-25)
• Parte terza: politiche e azioni interne dell’Unione (artt.
26-197)
• Parte quarta: associazione dei paesi e territori
d’oltremare (artt. 198-204)
• Parte quinta: azione esterna dell’Unione (artt. 205-222)
• Parte sesta: disposizioni istituzionali e finanziarie (artt.
223-334)
• Parte settima: disposizioni generali e finali (artt. 335-358)
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IL TRATTATO SU L FUNZIONAMENTO
DELL’UNIONE EUROPEA
Art. 1 Tfue
«1. Il presente trattato organizza il funzionamento
dell’Unione e determina i settori, la delimitazione e le
modalità d’esercizio delle sue competenza.
2. Il presente trattato e il trattato sull’Unione europea
costituiscono i trattati su cui è fondata l’Unione. I due trattati,
che hanno lo stesso valore giuridico, sono denominati i
”trattati”».
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LE ISTITUZIONI DELL’UNIONE EUROPEA
Art. 13 Tue
«L’Unione dispone di un quadro istituzionale che mira a promuoverne i
valori, perseguirne gli obiettivi, servire i suoi interessi, quelli dei suoi
cittadini e quelli degli Stati membri, garantire la coerenza, l’efficacia e la
continuità delle sue politiche e delle sue azioni.
Le istituzioni dell’Unione sono:
– il Parlamento europeo [v. art. 14 Tue, artt. 223-234 Tfue],
– il Consiglio europeo [v. art. 15 Tue, artt. 235-236 Tfue],
– il Consiglio [v. art. 16 Tue, artt. 237-243 Tfue],
– la Commissione europea (in appresso “Commissione”) [v. art. 17
Tue, artt. 244-250 Tfue],
– la Corte di giustizia dell’Unione europea [v. art. 19 Tue, artt.
251-281 Tfue],
– la Banca centrale europea [v. artt. 127-133, 282-284 Tfue],
– la Corte dei conti [v. 285-287 Tfue]».
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IL CONSIGLIO EUROPEO
• È composto dai capi di stato o di governo degli stati
membri, dal suo presidente e dal presidente della
Commissione
• Si riunisce almeno due volte ogni sei mesi
• È presieduto dal presidente del Consiglio europeo, eletto
per un mandato di due anni e mezzo, rinnovabile una sola
volta (non può avere incarichi nazionali)
• È l’organo di indirizzo politico dell’Ue («dà all’Unione
l’impulso necessario al suo sviluppo e ne definisce gli
orientamenti e le priorità politiche generali. Non esercita
funzioni legislative»)
• Decide per consenso (salvo che per talune deliberazioni
mediante votazione previste dai trattati)
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IL CONSIGLIO
• È composto da un rappresentante per ogni stato membro a
livello di ministro, autorizzato a impegnare il proprio governo
• Si riunisce «in varie formazioni» (affari generali, affari esteri,
economia e finanza, giustizia e affari interni, agricoltura e pesca,
ambiente, ecc.)
• È presieduto a turno dai rappresentanti di ciascun stato
membro per sei mesi (tranne il Consiglio affari esteri, presieduto
dall’alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di
sicurezza)
• Esercita la funzione legislativa e la funzione di bilancio
(insieme al Parlamento europeo)
• Garantisce il coordinamento e la sorveglianza delle politiche
economiche, adottando indirizzi e raccomandazioni
• Prende le decisioni sulla politica estera e di sicurezza comune
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segue
IL CONSIGLIO
• Decide a maggioranza qualificata (a meno che i trattati non
dispongano diversamente)
• La maggioranza qualificata si ottiene con il 55% degli stati
membri i quali rappresentino almeno il 65% della popolazione
dell’Unione, ma non è ammesso che tre soli stati blocchino le
decisioni anche se la loro popolazione supera il 35% (tutto ciò
dal 1° novembre 2014)
• Decide all’unanimità solo quando i trattati lo prevedono
espressamente (ad es. sulla politica estera e di sicurezza
comune)
• Ogni seduta è divisa in due parti, pubblica (quando il
Consiglio discute e vota progetti di atti legislativi) e non pubblica
• Le riunioni sono preparate da un comitato di rappresentanti
permanenti degli stati membri (Co.re.per)
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LE DECISIONI DEL CONSIGLIO (FINO AL 2014)
Distribuzione dei voti per stato membro
• 29 voti: Germania, Francia, Italia, Regno Unito
• 27 voti: Polonia, Spagna
• 14 voti: Romania
• 13 voti: Paesi Bassi
• 12 voti: Belgio, Grecia, Portogallo, Repubblica ceca, Ungheria
• 10 voti: Svezia, Austria, Bulgaria
• 7 voti: Danimarca, Finlandia, Slovacchia, Irlanda, Lituania
• 4 voti: Lettonia, Slovenia, Cipro, Estonia, Lussemburgo
• 3 voti: Malta
Maggioranza qualificata
• 14 stati membri su 27 (ma in alcuni casi due terzi degli stati: 18)
• 255 voti su 345 (73,9% del totale)
• Eventuale conferma su richiesta di uno stato membro (62% della
popolazione totale)
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IL PARLAMENTO EUROPEO
• È composto da 754 membri (legislatura 2009-2014; dal
2014 entro un tetto massimo di 751)
• I membri sono eletti a suffragio universale diretto per 5
anni
• Lo status giuridico è uguale per tutti i membri («statuto
dei deputati al Parlamento europeo»)
• I membri si ripartono in gruppi politici (non meno di 25
deputati eletti in almeno un quarto degli stati)
• I lavori sono suddivisi in venti commissioni
• Ha un regolamento approvato a maggioranza dei
membri
• Delibera di norma a maggioranza dei voti espressi
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I SEGGI NEL PARLAMENTO EUROPEO
(FINO AL 2014)
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Distribuzione dei seggi per stato membro
99 seggi: Germania
74 seggi: Francia
73 seggi: Italia, Regno Unito
54 seggi: Spagna
51 seggi: Polonia
33 seggi: Romania
26 seggi: Paesi Bassi
22 seggi: Belgio, Grecia, Portogallo, Repubblica ceca, Ungheria
20 seggi: Svezia
19 seggi: Austria
18 seggi: Bulgaria
13 seggi: Danimarca, Finlandia, Lituania, Slovacchia
12 seggi: Irlanda
8 seggi: Lettonia, Slovenia
6 seggi: Cipro, Estonia, Lussemburgo, Malta
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L’ELEZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO
Art. 223 Tfue
«Il Parlamento europeo elabora un progetto volto a stabilire le
disposizioni necessarie per permettere l’elezione dei suoi
membri a suffragio universale diretto, secondo una procedura
uniforme in tutti gli Stati membri o secondo principi comuni a
tutti gli Stati membri.
Il Consiglio, deliberando all’unanimità secondo una procedura
legislativa speciale e previa approvazione del Parlamento
europeo che si pronuncia alla maggioranza dei membri che lo
compongono, stabilisce le disposizioni necessarie. Tali
disposizioni entrano in vigore previa approvazione degli Stati
membri
conformemente
alle
loro
rispettive
norme
costituzionali» [v. decisione 2002/772/CE].
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I GRUPPI POLITICI
NEL PARLAMENTO EUROPEO
Legislatura 2009-2014
• Gruppo del Partito popolare europeo (democratico
cristiano)
• Gruppo dell’Alleanza progressista dei socialisti e
democratici al Parlamento europeo
• Gruppo dell’Alleanza dei democratici e dei liberali per
l’Europa
• Gruppo Verde/Alleanza libera europea
• Conservatori e riformisti europei
• Gruppo confederale della Sinistra unitaria
europea/Sinistra verde nordica
• Gruppo Europa della libertà e della democrazia
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I PARTITI POLITICI EUROPEI
Art. 10.4 Tue
«I partiti politici a livello europeo contribuiscono a formare
una coscienza politica europea e ad esprimere la volontà dei
cittadini dell’Unione».
Art. 224 Tfue
«Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando mediante
regolamenti secondo la procedura legislativa ordinaria,
determinano lo statuto dei partiti politici a livello europeo di
cui all’articolo 10, paragrafo 4 del trattato sull’Unione
europea, in particolare le norme relative al loro
finanziamento» [v. regolamento (CE) n. 2004/2003].
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I POTERI DEL PARLAMENTO EUROPEO
• Esercita «congiuntamente al Consiglio» la funzione legislativa
(nella maggior parte dei casi secondo la procedura legislativa
ordinaria) e la funzione di bilancio (secondo una procedura
legislativa speciale)
• Esercita funzioni di controllo politico e funzioni consultive
• Elegge il presidente della Commissione e ha il potere di
obbligare alle dimissioni collettive i membri della Commissione
• Può istituire commissioni d’inchiesta
• Può rivolgere interrogazioni alla Commissione e al Consiglio
• Può formulare raccomandazioni al Consiglio e all’alto
rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza
• Elegge il Mediatore europeo
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LA COMMISSIONE
• È composta da 27 membri (uno per stato), incluso il presidente
e l’alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza
(che è uno dei vicepresidenti)
• Dura in carica 5 anni
• È responsabile collettivamente dinanzi al Parlamento europeo
• È l’organo che «promuove l’interesse generale dell’Unione e
adotta le iniziative appropriate a tal fine»
• Agisce «in piena indipendenza» (i membri non possono
sollecitare o accettare istruzioni da alcun governo e i governi si
impegnano a rispettarne l’indipendenza e a non cercare di
influenzarli)
• Esercita i suoi compiti nel quadro degli orientamenti del suo
presidente (che decide l’organizzazione interna, ripartisce le
competenze e può obbligare alle dimissioni un qualsiasi membro)
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LA NOMINA DELLA COMMISSIONE
CONSIGLIO EUROPEO:
propone al Parlamento europeo un candidato alla carica di presidente
della Commissione (tenendo conto dei risultati delle elezioni europee)
PARLAMENTO EUROPEO:
elegge il candidato presidente a maggioranza dei membri
CONSIGLIO:
adotta l’elenco delle altre personalità che propone di nominare
membri della Commissione in base alle proposte degli stati
PARLAMENTO EUROPEO:
approva collettivamente la Commissione (presidente, alto
rappresentante e altri membri)
CONSIGLIO:
nomina la Commissione in seguito all’approvazione del Parlamento
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LA CENSURA PARLAMENTARE
ALLA COMMISSIONE
Art. 234 Tfue
«Il Parlamento europeo, cui sia presentata una mozione di censura
sull’operato della Commissione, non può pronunciarsi su tale mozione prima
che siano trascorsi almeno tre giorni dal suo deposito e con scrutinio
pubblico.
Se la mozione di censura è approvata a maggioranza di due terzi dei voti
espressi e a maggioranza dei membri che compongono il Parlamento
europeo, i membri della Commissione si dimettono collettivamente dalle loro
funzioni e l’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di
sicurezza si dimette dalle funzioni che esercita in seno alla Commissione.
Essi rimangono in carica e continuano a curare gli affari di ordinaria
amministrazione fino alla loro sostituzione conformemente all’articolo 17 del
trattato sull’Unione europea. In questo caso, il mandato dei membri della
Commissione nominati per sostituirli scade alla data in cui sarebbe scaduto il
mandato dei membri della Commissione costretti a dimettersi collettivamente
dalle loro funzioni».
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I POTERI DELLA COMMISSIONE
• Ha l’iniziativa degli atti legislativi (che spetta alla
Commissione e a nessun altro organo)
• Dispone di poteri normativi delegati e di esecuzione
• Presenta il progetto annuale di bilancio e dà esecuzione
al bilancio
• Vigila sull’applicazione dei trattati e del diritto dell’Unione
• Può ricorrere alla Corte di giustizia mediante la
procedura d’infrazione e nell’ambito della procedura di
controllo degli aiuti di stato
• Ha poteri di avvertimento e sorveglianza sulle politiche
economiche e di bilancio
• Può iniziare una procedura per disavanzo eccessivo
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LA CORTE DI GIUSTIZIA
DELL’UNIONE EUROPEA
• È composta da 27 giudici (uno per stato), assistiti da 8
avvocati generali
• I giudici e gli avvocati generali sono nominati per 6 anni dai
governi fra personalità di indiscussa indipendenza e
competenza
• I giudici eleggono al proprio interno il presidente
• Ha un proprio statuto (protocollo n. 3 allegato ai trattati) e un
proprio regolamento
• Suo compito generale è assicurare «il rispetto del diritto
nell’interpretazione e nell’applicazione dei trattati»
• Giudica le controversie fra stati membri, fra l’Unione e uno
stato membro, fra istituzioni dell’Unione, fra persone fisiche o
giuridiche e l’Unione (solo in alcuni casi)
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IL TRIBUNALE
• Si affianca alla Corte di giustizia ed è composto
di un giudice per stato membro
• È competente per le azioni intraprese da persone
fisiche o giuridiche (non per ricorsi degli stati o
delle istituzioni), nonché per le controversie fra
l’Unione e i propri funzionari
• Le sue decisioni sono impugnabili davanti alla
Corte di giustizia solo per motivi di legittimità
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LE COMPETENZE DELLA CORTE DI GIUSTIZIA
• Artt. 258-260 Tfue: ricorsi per inadempimento contro le infrazioni
degli stati membri, proposti dalla Commissione o da uno stato
membro
• Artt. 263-264 Tfue: ricorsi di annullamento contro gli atti
dell’Unione illegittimi, proposti da uno stato membro, dal
Parlamento europeo, dal Consiglio, dalla Commissione, da
persone fisiche o giuridiche
• Art. 265 Tfue: ricorsi per carenza contro le omissioni delle
istituzioni dell’Unione, proposti dagli stati membri, dalle istituzioni
dell’Unione, da persone fisiche o giuridiche
• Art. 267 Tfue: ricorsi in via pregiudiziale sull’interpretazione del
diritto dell’Unione, proposti dai tribunali nazionali
• Art. 268 Tfue: ricorsi per responsabilità extracontrattuale contro i
danni cagionati dalle istituzioni Ue, proposti dagli stati o dai privati
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IL RINVIO IN VIA PREGIUDIZIALE ALLA CORTE DI GIUSTIZIA
Art. 267 Tfue
«La Corte di giustizia dell’Unione europea è competente a pronunciarsi, in via
pregiudiziale:
a) sull’interpretazione dei trattati;
b) sulla validità e l’interpretazione degli atti compiuti dalle istituzioni, dagli
organi o dagli organismi dell’Unione.
Quando una questione del genere è sollevata dinanzi ad un organo
giurisdizionae di uno degli Stati membri, tale organo giurisdizionale può, qualora
reputi necessaria per emanare la sua sentenza una decisione su questo punto,
domandare alla Corte di pronunciarsi sulla questione.
Quando una questione del genere è sollevata in un giudizio pendente davanti a
un organo giurisdizionale nazionale, avverso le cui decisioni non possa proporsi
un ricorso giurisdizionale di diritto interno, tale organo giurisdizionale è tenuta a
rivolgersi alla Corte.
Quando una questione del genere è sollevata in un giudizio pendente davanti a
un organo giurisdizionale nazionale e riguardante una persona in stato di
detenzione, la Corte statuisce il più rapidamente possibile».
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LA BANCA CENTRALE EUROPEA
• È dotata di personalità giuridica propria e di un elevato grado di
indipendenza rispetto alle altre istituzioni e ai governi
• Ad essa sono attribuiti poteri normativi
• Gli organi della Bce sono il presidente e il comitato esecutivo,
che insieme ai governatori delle banche centrali nazionali
costituiscono il consiglio direttivo
• Il presidente e gli altri cinque membri del comitato esecutivo
sono nominati dai governi per 8 anni, con mandato non rinnovabile
• Ha «il diritto esclusivo di autorizzare l’emissione di banconote in
euro all’interno dell’Unione»
• La Bce e le bance centrali nazionali costituiscono il Sistema
europeo delle banche centrali (Sebc), con il compito di
assicurare «il mantenimento della stabilità dei prezzi» e sostenere
«le politiche economiche generali dell’Unione»
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L’UNIONE ECONOMICA E MONETARIA
I criteri di convergenza economica e monetaria
• Raggiungimento di un alto grado di stabilità dei prezzi (tasso
medio di inflazione che non supera di oltre 1,5 punti percentuali
quello dei tre stati con i migliori risultati)
• Sostenibilità della situazione della finanza pubblica (assenza di
un disavanzo eccessivo: deficit non superiore al 3% del PIL,
rapporto debito/PIL inferiore al 60%)
• Rispetto dei margini normali di fluttuazione del meccanismo di
cambio del Sistema monetario europeo (assenza di svalutazioni
per due anni)
• Stabilità dei livelli dei tassi di interesse a lungo termine (tasso
d’interesse che non ha ecceduto di oltre 2 punti percentuali
quello dei tre stati con i migliori risultati)
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L’ADOZIONE DELLA MONETA UNICA
• 1° gennaio 1999: undici stati sono ammessi alla terza e
ultima fase dell’Unione economica e monetaria e adottano
l’euro (Austria, Belgio, Finlandia, Francia, Germania,
Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo,
Spagna)
• 1° gennaio 2002: l’euro entra ufficialmente in circolazione
in dodici stati (gli undici ammessi nel 1999, più la Grecia
ammessa nel 2001)
• 1° marzo 2002: l’euro è moneta unica circolante negli stati
che hanno attuato i criteri di convergenza (sono stati
successivamente ammessi Slovenia, Cipro, Malta,
Slovacchia, Estonia: al 1° gennaio 2011 diciassette stati in
tutto)
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LA CORTE DEI CONTI
• È composta da 27 membri (uno per stato) nominati per 6
anni dal Consiglio previa consultazione del Parlamento
europeo
• I membri esercitano le funzioni «in piena indipendenza,
nell’interesse generale dell’Unione»
• Assicura il controllo dei conti attraverso l’esame di tutte le
entrate e le spese dell’Unione e di ogni organo da essa
istituito
• Controlla «la legittimità e la regolarità» delle entrate e delle
spese e accerta «la sana gestione finanziaria»
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GLI ORGANI CONSULTIVI DELL’UNIONE
Art. 13.4 Tue, art. 300.1 Tfue
«Il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione sono
assistiti da un Comitato economico e sociale e da un
Comitato delle regioni, che esercitano funzioni consultive».
• Comitato economico e sociale: costituito da
rappresentanti delle categorie economiche e produttive, fino
a 350, nominati dal Consiglio su proposta degli stati (artt.
301-304 Tfue)
• Comitato delle regioni: costituito da rappresentanti degli
enti regionali e locali, fino a 350, nominati dal Consiglio su
proposta degli stati (artt. 305-307 Tfue)
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LE SEDI DELLE ISTITUZIONI DELL’UNIONE
• Consiglio europeo: Bruxelles
• Consiglio: Bruxelles (tranne alcune sessioni a Lussemburgo)
• Parlamento europeo: Strasburgo (plenarie), Bruxelles (plenarie
aggiuntive e commissioni), Lussemburgo (segretariato generale)
• Commissione: Bruxelles (tranne alcune servizi a Lussemburgo)
• Corte di giustizia e Tribunale: Lussemburgo
• Corte dei conti: Lussemburgo
• Banca centrale europea: Francoforte
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Le istituzioni europee
CONSIGLIO EUROPEO
CONSIGLIO
PRESIDENZA PER ROTAZIONE
PRESIDENTE
(Ministri nazionali)
(Capi di Stato o di Governo)
Impulso, orientamento, priorità
Potere normativo, adotta atti CE
COMMISSIONE EUROPEA
Adozione congiunta
della legislazione e
del bilancio europei
PRESIDENTE
Diritto di iniziativa legislativa, funzione
esecutiva, custode dei Trattati
PARLAMENTO EUROPEO
Controllo giudiziario
PRESIDENTE
CORTE DI GIUSTIZIA
Funzione consultiva e di partecipazione al
processo per l’adozione degli atti comunitari,
funzione di controllo sulla Commissione
TRIBUNALE
FINANZIAMENTI
BANCA CENTRALE
INVESTIMENTI
(BEI)
EURO
CONTROLLO DEI CONTI
CONSULTAZIONE
BANCA CENTRALE
COMITATO
CORTE
DEI CONTI
Istituzioni
di
diritto
pubblico
2010-2011
EUROPEA
DELLE REGIONI
Giuseppe G. De Cesare
CONSULTAZIONE
COMITATO
ECONOMICO
E
38
SOCIALE
I PRESIDENTI DELLE ISTITUZIONI
DELL’UNIONE (2010)
• Consiglio europeo: Herman Van Rompuy
• Consiglio: la presidenza di turno spetta al Belgio (lugliodicembre 2010); presidente del Consiglio affari esteri è l’alto
rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza
Catherine Ashton
• Parlamento europeo: Jerzy Buzek
• Commissione: José Manuel Barroso
• Corte di giustizia e Tribunale: Vassilios Skouris e Marc Jaeger
• Corte dei conti: Vitor Manuel da Silva Caldeira
• Banca centrale europea: Jean-Claude Trichet
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Giuseppe G. De Cesare
39
LE FONTI DEL DIRITTO DELL’UNIONE
• Fonti originarie: trattati (Trattato Ue, Trattato Tfue,
Carta dei diritti fondamentali)
• Fonti derivate: regolamenti, direttive, decisioni,
raccomandazioni e pareri
• Altre fonti: principi generali del diritto dell’Unione,
accordi internazionali
Istituzioni di diritto pubblico 2010-2011
Giuseppe G. De Cesare
40
I VALORI DELL’UNIONE
Art. 2 Tue
«L’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità
umana,
della
libertà,
della
democrazia,
dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei
diritti umani, compresi i diritti delle persone
appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni
agli Stati membri in una società caratterizzata dal
pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza,
dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne
e uomini».
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Giuseppe G. De Cesare
41
LA VIOLAZIONE DEI VALORI DELL’UNIONE
Art. 7 Tue
• Constatazione dell’esistenza di «un evidente rischio
di violazione grave da parte di uno Stato membro dei
valori di cui all’articolo 2»: decisione del Consiglio a
maggioranza di quattro quinti
• Constatazione dell’esistenza di «una violazione
grave e persistente da parte di uno Stato membro dei
valori di cui all’articolo 2»: decisione del Consiglio
europeo all’unanimità, con eventuale sospensione di
«alcuni dei diritti derivanti allo Stato membro in
questione dall’applicazione dei trattati, compresi i diritti
di voto del rappresentante del governo di tale Stato
membro in seno al Consiglio
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42
GLI OBIETTIVI DELL’UNIONE
Art. 2 Tue
• Promuovere «la pace, i suoi valori e il benessere dei suoi
popoli»
• Offrire ai suoi cittadini «uno spazio di libertà, sicurezza e
giustizia senza frontiere interne, in cui sia assicurata la libera
circolazione delle persone insieme a misure appropriate per
quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l’asilo,
l’immigrazione, la prevenzione della criminalità e la lotta contro
quest’ultima»
• Instaurare «un mercato interno», adoperarsi «per lo sviluppo
sostenibile dell’Europa, basato su una crescita economica
equilibrata e sulla stabilità dei prezzi, su un’economia sociale di
mercato fortemente competitiva, che mira alla piena
occupazione e al progresso sociale, e su un elevato livello di
tutela e di miglioramento della qualità dell’ambiente»,
promuovere «il progresso
e tecnologico»
Istituzioni discientifico
diritto pubblico 2010-2011
43
Giuseppe G. De Cesare
GLI OBIETTIVI DELL’UNIONE
Art. 2 Tue
• Combattere «l’esclusione sociale e le discriminazioni», promuovere «la
giustizia e la protezione sociali, la parità tra donne e uomini, la solidarietà tra
le generazioni e la tutela dei diritti del minore»
• Promuovere «la coesione economica, sociale e territoriale, e la solidarietà
tra gli Stati membri»
• Rispettare «la riccchezza della sua diversità culturale e lingustica», vigilare
«sulla salvaguardia e sullo sviluppo del patrimonio culturale europeo»
• Istituire «un’unione economica e monetaria la cui moneta è l’euro»
• Contribuire «alla pace, alla sicurezza, allo sviluppo sostenibile della Terra,
alla solidarietà e al rispetto reciproco tra i popoli, al commercio libero ed
equo, all’eliminazione della povertà e alla tutela dei diritti umani, in
particolare dei diritti del minore, e alla rigorosa osservanza e allo sviluppo del
diritto internazionale, in particolare al rispetto dei principi della Carta delle
Nazioni Unite»
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44
DELIMITAZIONE ED ESERCIZIO DELLA
COMPETENZE DELL’UNIONE
Art. 5.1 Tue
«La delimitazione delle competenze dell’Unione si
fonda sul principio di attribuzione. L’esercizio delle
competenze dell’Unione si fonda sui principi di
sussidiarietà e proporzionalità».
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45
IL PRINCIPIO DI ATTRIBUZIONE
Art. 5.2 Tue
«In virtù del principio di attribuzione, l’Unione agisce
esclusivamente nei limiti delle competenze che le
sono attribuite dagli Stati membri nei trattati per
realizzare gli obiettivi da questi stabiliti. Qualsiasi
competenza non attribuita all’Unione nei trattati
appartiene agli Stati membri».
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46
LE COMPETENZE DELL’UNIONE
• Competenza esclusiva nei settori di cui all’art. 3 Tfue: «solo
l’Unione può legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti» (es.:
unione doganale, politica monetaria per gli stati della zona euro, politica
commerciale comune…)
• Competenza concorrente nei settori di cui all’art. 4 Tfue: «gli
Stati membri esercitano la loro competenza nella misura in cui
l’Unione non ha esercitato» o «ha deciso di cessare di esercitare la
propria» (es.: mercato interno, agricoltura e pesca, ambiente, spazio di
libertà, sicurezza e giustizia…)
• Competenza «per svolgere azioni intese a sostenere,
coordinare o completare l’azione degli Stati membri» nei
settori di cui all’art. 6 Tfue: l’Unione non si sostituisce tuttavia alla
competenza degli stati (es.: tutela della salute umana, industria, cultura,
turismo…)
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47
IL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ
Art. 5.2 Tue
«In virtù del principio di sussidiarietà, nei settori che non sono di
sua competenza esclusiva l’Unione interviene soltanto se e in
quanto gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere
conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello
centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo
della portata o degli effetti dell’azione in questione, essere
conseguiti meglio a livello dell’Unione.
Le istituzioni dell’Unione applicano il principio di sussidiarietà
conformemente al protocollo sull’applicazione dei principi di
sussidiarietà e di proporzionalità. I parlamenti nazionali vigilano
sul rispetto del principio di sussidiarietà secondo la procedura
prevista in detto protocollo».
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48
IL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ
Art. 5.3 Tue
«In virtù del principio di proporzionalità, il contenuto
e la forma dell’azione dell’Unione si limitano a
quanto necessario per il conseguimento degli
obiettivi dei trattati.
Le istituzioni dell’Unione applicano il principio di
sussidiarietà
conformemente
al
protocollo
sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di
proporzionalità».
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49
LA CITTADINANZA EUROPEA
Artt. 20-25 Tfue
«È istituita una cittadinanza dell’Unione. È cittadino dell’Unione chiunque
abbia la cittadinanza di uno Stato membro. La cittadinanza dell'Unione si
aggiunge alla cittadinanza nazionale e non la sostituisce.
I cittadini dell’Unione godono dei diritti e sono soggetti ai doveri previsti nei
trattati [...]».
• Diritto di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli stati membri
• Diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo e alle
elezioni comunale nello stato in cui si risiede
• Diritto alla tutela da parte delle autorità diplomatiche e consolari di qualsiasi
stato membro nel territorio di paesi terzi nei quali lo stato di cui ha la
cittadinanza non è rappresentato
• Diritto di presentare petizioni al Parlamento europeo, di ricorrere al
Mediatore europeo, di rivolgersi alle istituzioni dell’Unione e di ricevere
risposta in una delle lingue ufficiali
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50
I DIRITTI FONDAMENTALI NELL’UNIONE EUROPEA
Art. 6 Tue
«1. L’Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti
fondamentali dell’Unione europea del 7 dicembre 2000, adattata il 12 dicembre 2007
a Strasburgo, che ha lo stesso valore giuridico dei trattati.
Le disposizioni della Carta non estendono in alcun modo le competenze dell’Unione
definite nei trattati.
I diritti, le libertà e i principi della Carta sono interpretati in conformità delle
disposizioni generali del titolo VII della Carta che disciplinano la sua interpretazione
e applicazione e tenendo in debito conto le spiegazioni cui si fa riferimento nella
Carta, che indicano le fonti di tali disposizioni.
2. L’Unione aderisce alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali. Tale adesione non modifica le competenze
dell’Unione definite nei trattati.
3. I diritti fondamentali, garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e risultanti dalle tradizioni costituzionali
comuni agli Stati membri, fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi
generali».
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51
IL DIRITTO DI INIZIATIVA DEI CITTADINI EUROPEI
Art. 11.4 Tue
«Cittadini dell’Unione, in numero di almeno un milione, che abbiano
la cittadinanza di un numero significativo di Stati membri, possono
prendere l’iniziativa d’invitare la Commissione europea, nell’ambito
delle sue attribuzioni, a presentare una proposta appropriata su
materie in merito alle quali tali cittadini ritengono necessario un atto
giuridico dell’Unione ai fini dell’attuazione dei trattati».
Art. 24.1 Tue
«Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando mediante
regolamenti secondo la procedura legislativa ordinaria, adottano le
disposizioni relative alle procedure e alle condizioni necessarie per
la presentazione di un’iniziativa dei cittadini ai sensi dell’articolo 11
del trattato sull’Unione europea, incluso il numero minimo di Stati
membri da cui i cittadini che la presentano devono provenire».
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52
LE POLITICHE DELL’UNIONE EUROPEA
Parte terza Tfue (artt. 26-198)
• Mercato interno
Istruzione, formazione professionale,
• Libera circolazione delle merci
gioventù, sport
• Agricoltura e pesca
Cultura
• Libera circolazione delle persone, dei
Sanità pubblica
servizi e dei capitali
Protezione dei consumatori
• Spazio di libertà, sicurezza e giustizia
Reti transeuropee
• Trasporti
Industria
• Norme comuni sulla concorrenza, sulla Coesione economica, sociale e territoriale
fiscalità e sul ravvicinamento delle
Ricerca e sviluppo tecnologico, spazio
legislazioni
Ambiente
• Politica economica e monetaria
Energia
• Occupazione
Turismo
• Politica sociale
Protezione civile
• Fondo sociale europeo
Cooperazione amministrativa
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53
LA POLITICA ESTERA E DI SICUREZZA COMUNE
artt. 21-46 Tue
• Riguarda «tutti i settori della politica estera e tutte le
questioni relative alla sicurezza dell’Unione, compresa la
definizione progressiva di una politica di difesa comune che
può condurre a una difesa comune»
• È «soggetta a norme e procedure specifiche» (titolo V del
Tue)
• È condotta attraverso la definizione di «orientamenti
generali», l’adozione di «decisioni che definiscono i) le
azioni che l’Unione deve intraprendere, ii) le posizioni che
l’Unione deve assumere», il rafforzamento della
«cooperazione sistematica tra gli stati membri per la
conduzione della loro politica»
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54
L’ALTO RAPPRESENTANTE PER GLI AFFARI
ESTERI E LA POLITICA DI SICUREZZA
Artt. 18 e 27 Tue
• Guida la politica estera e di sicurezza comune,
contribuisce alla sua elaborazione e la attua in qualità
di mandatario del Consiglio
• Rappresenta l’Unione per le materie che rientrano
nella politica estera e di sicurezza comune
• Presiede il Consiglio affari esteri
• È uno dei vicepresidenti della Commissione
• Partecipa ai lavori del Consiglio europeo
• Si avvale di un servizio europeo per l’azione esterna
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55
LA COOPERAZIONE GIUDIZIARIA IN MATERIA
PENALE E DI POLIZIA
artt. 82-89 Tfue
• Comprende tutto ciò che riguarda la sicurezza interna,
la prevenzione e la lotta contro il terrorismo e le forme più
gravi di criminalità aventi dimensione transnazionale
• È disciplinata nel titolo V della parte terza del Tfue («spazio di
libertà, sicurezza e giustizia»)
• È fondata sul principio di riconoscimento reciproco delle
decisioni giudiziarie e sul ravvicinamento delle norme penali
• Attribuisce compiti all’ufficio europeo di polizia (Europol) e
all’unità di cooperazione giudiziaria (Eurojust)
• Prevede l’stituzione di una procura europea, competente per i
reati lesivi degli interessi finanziari dell’Unione
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LA REVISIONE DEI TRATTATI
• Procedura di revisione ordinaria: prevede la convocazione di
una convenzione composta da rappresentanti dei parlamenti
nazionali, dei capi di stato o di governo, del Parlamento europeo
e della Commissione (tranne in caso di modifiche modeste) e di
una conferenza intergovernativa (art. 48 parr. 2-5 Tue)
• Procedure di revisione semplificate: evitano sia la
convenzione sia la conferenza intergovernativa, ma possono
riguardare solo decisioni che modificano la parte terza del Tfue
(art. 48 par. 6 Tue) o decisioni che consentono al Consiglio di
deliberare a maggioranza qualificata anziché all’unanimità o che
consentono l’adozione di atti legislativi secondo la procedura
legislativa ordinaria anziché una procedura legislativa speciale
(art. 48 par. 7 Tue)
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LE FONTI DERIVATE DELL’UNIONE
Art. 288 Tfue
• Regolamento: atto avente portata generale, obbligatorio
in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno
degli stati membri
• Direttiva: atto che vincola lo stato membro cui è rivolta
per quanto riguarda il risultato da raggiungere, entro un
certo termine, salva restando la competenza degli organi
nazionali in merito alla forma e ai mezzi
• Decisione: atto obbligatorio in tutti i suoi elementi, ma
soltanto nei confronti dei destinatari se da essa designati
• Raccomandazioni e pareri: atti non vincolanti
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58
GLI ATTI GIURIDICI DELL’UNIONE
• Atti legislativi: «gli atti giuridici adottati mediante procedura
legislativa», siano essi regolamenti, direttive o decisioni (art.
289.3 Tfue)
• Atti delegati: «atti non legislativi di portata generale che
integrano o modificano determinati elementi non essenziali
dell’atto legislativo», adottati su delega alla Commissione
contenuta in un atto legislativo (art. 290 Tfue)
• Atti di esecuzione: atti adottati previo conferimento di
«competenze di esecuzione» alla Commissione, o in casi
specifici al Consiglio, per assicurare «condizioni uniformi di
esecuzione degli atti giuridicamente vincolanti dell’Unione»
(art. 292 Tfue)
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59
I PROCEDIMENTI DI ADOZIONE
DEGLI ATTI LEGISLATIVI
Art. 289 Tfue
«1. La procedura legislativa ordinaria consiste nell’adozione
congiunta di un regolamento, di una direttiva o di una
decisione da parte del Parlamento europeo e del Consiglio su
proposta della Commissione. Tale procedura è definita
all’articolo 294.
2. Nei casi specifici previsti dai trattati, l’adozione di un
regolamento, di una direttiva o di una decisione da parte del
Parlamento europeo con la partecipazione del Consiglio o da
parte di quest’ultimo con la partecipazione del Parlamento
europeo costituisce una procedura legislativa speciale».
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60
LA PROCEDURA LEGISLATIVA ORDINARIA
COMMISSIONE (iniziativa):
presenta una proposta al Parlamento europeo e al Consiglio
PARLAMENTO EUROPEO (prima lettura):
approva un testo e lo trasmette al Consiglio
CONSIGLIO (prima lettura):
a) approva lo stesso testo (l’atto si considera adottato)
b) approva il testo con emendamenti e lo trasmette al Parlamento
COMMISSIONE:
illustra la sua posizione al Parlamento
PARLAMENTO EUROPEO (seconda lettura):
a) approva lo stesso testo o non si pronuncia entro tre mesi (l’atto
si considera adottato)
b) respinge il testo (l’atto si considera non adottato)
c) approva emendamenti e il testo torna al Consiglio e alla
Commissione
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61
LA PROCEDURA LEGISLATIVA ORDINARIA
[segue]
COMMISSIONE:
formula un parere sugli emendamenti del Parlamento
CONSIGLIO (seconda lettura):
a) approva tutti gli emendamenti del Parlamento, all’unanimità in
caso di parere negativo della Commissione (l’atto si considera
adottato)
b) non approva tutti gli emendamenti del Parlamento e viene
convocato un comitato di conciliazione
COMITATO DI CONCILIAZIONE PARLAMENTO/CONSIGLIO
(con la partecipazione della Commissione):
a) approva un progetto comune entro sei settimame (l’atto deve
essere successivamente adottato dal Parlamento e dal Consiglio in
terza lettura)
b) non approva un progetto comune (l’atto si considera non
adottato)
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62
LE PROCEDURE LEGISLATIVE SPECIALI
Es.: art. 113 Tfue
«Il Consiglio, deliberando all’unanimità secondo una procedura legislativa speciale e
previa consultazione del Parlamento europeo e del Comitato economico e sociale,
adotta le disposizioni che riguardano l’armonizzazione delle legislazioni relative alle
imposte sulla cifra d’affari, alle imposte di consumo ed altre imposte indirette, nella
misura in cui detta armonizzazione sia necessaria per assicurare l’instaurazione ed il
funzionamento del mercato interno ed evitare le distorsioni di concorrenza».
Es.: art. 19.1 Tfue
«Fatte salve le altre disposizioni dei trattati e nell’ambito delle competenze da essi
conferite all’Unione, il Consiglio, deliberando all’unanimità secondo una procedura
legislativa speciale e previa approvazione del Parlamento europeo, può prendere i
provvedimenti opportuni per combattere le discriminazioni fondate sul sesso, la razza
o l'origine etnica, la religione o le convinzioni personali, la disabilità, l’età o
l’orientamento sessuale».
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63
L’ITALIA E L’UNIONE EUROPEA
Legge 14 ottobre 1957, n. 1203
(ratifica ed esecuzione del Trattato Cee)
Legge 3 novembre 1992, n. 454
(ratifica ed esecuzione del Trattato Ue)
• Qual è il fondamento costituzionale dell’assunzione da
parte dello Stato italiano degli obblighi derivanti
dall’appartenenza all’Unione europea?
• Come partecipano gli organi e soggetti costituzionali italiani
alla formazione del diritto dell’Unione (fase ascendente)?
• Come si dà attuazione al diritto dell’Unione, una volta
formato, in particolare alle direttive (fase discendente)?
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64
ORDINAMENTO ITALIANO
E ORDINAMENTO DELL’UNIONE EUROPEA
Art. 11 Cost.
• il fondamento costituzionale della partecipazione
dell’Italia all’Unione europea
Legge 86/1989 – Legge 11/2005
• la partecipazione degli organi costituzionali italiani
alla formazione (c.d. fase ascendente) e all’attuazione
(c.d. fase discendente) del diritto comunitario
Sent. cost. 170/1984
• i rapporti fra norme comunitarie e norme interne e il
primato del diritto comunitario
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65
Art.117 Cost.
L’espressione Unione europea compare nel testo costituzionale soltanto con la
riforma del titolo V approvata con la L. cost. 28 ottobre 2001, n. 3.
Diverse disposizioni disciplinano la partecipazione italiana al processo di integrazione
europeo, sia con riferimento allo Stato sia alle Regioni.
Il primo riferimento all'ordinamento comunitario si trova nel comma 1 dell'articolo
117 della Costituzione con la clausola generale di compatibilità della
legislazione (nazionale e regionale) con i «vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario».
Si tratta di norma che non autorizza ulteriori limitazioni di sovranità, che restano
comunque legittimate sulla base della previsione dell'art. 11, bensì riconosce la
superiorità dell'ordinamento comunitario su quello interno, così come
affermato dalla giurisprudenza comunitaria e interna.
La disciplina dei rapporti fra lo Stato e l'Unione europea è affidata alla
legislazione esclusiva statale (art. 117 comma 2), mentre compete alla legislazione
concorrente regionale quella dei rapporti fra l'Unione e le stesse Regioni (art. 117
comma 3).
L’art. 117 comma 5, inoltre, fissa i principi generali dell'attività diretta alla formazione
e all'attuazione degli atti comunitari, affidando alla legislazione esclusiva statale la
disciplina degli aspetti procedurali e dell'eventuale esercizio del potere sostitutivo
statale in caso di inadempienza. In attuazione di tali ultime previsioni sono stati
emanati l'art. 5 della legge n. 131 dei 2003 e la legge n. 11 del 2005, che definiscono
Istituzioniin
di diritto
2010-2011delle Regioni sia in via 66
le procedure per la partecipazione
sedepubblico
comunitaria
Giuseppedella
G. De volontà
Cesare
indiretta, cioè attraverso la formazione
statale, che diretta.
segue
L'art. 117 comma 5 costituzionalizza i principi che disciplinano
l'intervento delle Regioni nella formazione e nell'attuazione della
normativa comunitaria:
la previsione di una loro partecipazione nella fase ascendente
del diritto comunitario, vale a dire all'iter procedurale che porta
all'adozione da parte delle istituzioni comunitari di determinati atti;
la previsione di una loro partecipazione nella fase discendente
del diritto comunitario, vale a dire nel momento in cui diventa
necessario dare attuazione nel nostro Stato agli atti normativi
comunitari ed in particolare in quelle materie in cui è prevista una
potestà legislativa (esclusiva o concorrente) delle Regioni.
Ultimo richiamo comunitario è contenuto nell'articolo 120 Cost. (a cui è
stato dato attuazione dall'art. 8 della L. 131/2003), laddove si
attribuisce al Governo il potere di sostituirsi agli enti territoriali nel caso
dì mancato rispetto della normativa internazionale e
comunitaria.
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