La “spending review”: analisi
teoriche o modelli di
riferimento per la governance
pubblica?
Presentazione di Luca Rizzuto
Roma, 19 novembre 2012
1
I lavori del Commissario straordinario nella
“spending review” (SR)
• Nomina di un Commissario straordinario per la
razionalizzazione dell’acquisto di beni e servizi (decreto-legge n.
52/2012)
• Il lavoro del Commissario straordinario si è focalizzato in una
prima fase (maggio-giugno) sui consumi intermedi, poi anche su
investimenti fissi lordi
• Riflessioni e commenti sul lavoro svolto nell’ambito della
spending review (SR)
• Preliminarmente su SR necessaria chiarezza anche terminologica
per dissipare ambiguità che hanno trovato riflessi nel dibattito
politico e sul piano tecnico
Ambiguita’ semantiche del termine SR
• Nell’esperienza internazionale si tratta di processi - straordinari oppure
incardinati nelle procedure di decisione annuale - intrapresi in genere
per contenere la dinamica della spesa
• Possono avere obiettivi diversi:
•
individuare ambiti di uso non efficiente delle risorse → procedure basate su analisi
micro, finalizzate essenzialmente ad identificare organizzazioni di fattori produttivi che
possono essere modificate per fornire i medesimi livelli di servizio ad un costo minore
•
rivedere le priorità nell'allocazione delle risorse → interventi, di natura prettamente
politica, di modifica della scelta allocativa, quale riflesso di un nuovo, spesso più
stringente vincolo di bilancio che impone di espellere alcune voci dalle priorità del
paese e in tal senso richiede una riflessione sulle finalità dell'intervento pubblico, non
necessariamente legata all'individuazione di una inefficienza organizzativa
Ambiguita’ semantiche della SR - segue
•
•
In Italia invece?
Nel dibattito spesso commistione e confusione dei due
obiettivi, che richiedono oggettivamente strumenti diversi:
il primo più legato a una prospettiva di ricerca dell’efficienza
(agire in via amministrativa)
il secondo più radicato in scelte di valore politiche (richiede
interventi legislativi)
La SR come ricerca dell’efficienza
• Questo tipo di procedure richiede strumenti di analisi microeconomica
di settore, come il benchmarking o la costruzione di frontiere
dell'efficienza, utilizzati normalmente per individuare criteri di
utilizzazione ottimale delle risorse disponibili
• Riflettere sull’impostazione analitica frequentemente adottata (consumi
intermedi, investimenti fissi lordi, trasferimenti alle imprese).
• Per lavorare in questo ambito forse può risultare limitativo l’approccio
analitico centrato sulla classificazione economica della spesa per
categoria economica
La SR come ricerca dell’efficienza: strumenti
• Se si vuole lavorare sulla funzione di produzione, nel senso di
benchmarking o analisi di efficienza, occorrerebbe privilegiare un
approccio funzionale, che includa nell’ambito di un determinato
settore (es. giustizia, difesa, istruzione ecc.) i diversi input economici
(redditi da lavoro dipendente, consumi intermedi, investimenti)
• I nuovi criteri di classificazione del bilancio dello Stato
(missioni/programmi) introdotti nel 2007 consentono di lavorare
anche in questo senso (es. incrociare i consumi intermedi per funzioni
PA primo livello), ma occorre spingersi oltre in questa direzione
• E per le altre PA? Ineludibile lo snodo dell’armonizzazione contabile.
O proprio uniformità degli schemi contabili?
La SR come ricerca dell’efficienza: la
responsabilità dirigenziale
• Le analisi di dettaglio rendono evidente una situazione di
incompleta responsabilizzazione in termini finanziari dei centri
incaricati della spesa
• Numerosi vincoli e fattori di rigidità nell’organizzazione dei
fattori produttivi che impediscono il conseguimento di traguardi
di efficienza o addirittura il rispetto del vincolo finanziario
• Caratteristiche della normativa (livello minuto di dettaglio)
erodono le capacità manageriali del dirigente responsabile della
spesa. Mancata implementazione delle successive ondate di
riforma del public management
I debiti fuori bilancio
• Evidenze contabili: “a fine 2009 i debiti fuori bilancio accertati erano pari a
circa 2,1 miliardi, e malgrado la costituzione di un apposito fondo di reintegro per
coprirli, a fine 2010 se ne contavano altri 1,5 miliardi e a fine 2011 una quantità
aggiuntiva pari a circa 1 miliardo” (Rapporto della RGS sulla spesa delle
AC 2012).
• Ma soprattutto “circa il 90 per cento del debito accertato del 2011 grava sugli
stessi capitoli e piani gestionali su cui già erano state rilevate fatture e contratti non
evasi nel 2010” (ibidem).
• Dati che suscitano riflessione: urge riportare sotto controllo i settori
interessati, con modifiche normative forse (es. problematica spese di
giustizia) ma soprattutto inserendo dosi aggiuntive di responsabilità del
dirigente.
I debiti fuori bilancio - segue
• Nei settori indicati ma in generale in tutti i settori di spesa deve essere
attuato un modello di responsabilizzazione manageriale in base al quale
a fronte dello scostamento scatti un meccanismo correttivo, endogeno
e incardinato nella responsabilità dirigenziale, di riorganizzazione del
modello produttivo. L’alternativa è iniettare più risorse con una
decisione di spesa aggiuntiva, che essendo soggetta a un obbligo di
copertura richiede una nuova scelta allocativa.
• Il cambiamento di mentalità presuppone l’esistenza di analisi di questo
tipo. Ci dicono se l’assunzione di obblighi al di là dello stanziamento ha
interessato uno stesso centro di responsabilità. Da questo record deve
derivare una sorta di “memoria storica” nella costruzione del bilancio
per definire il corretto livello di finanziamento dei programmi di spesa.
Il Programma Razionalizzazione Acquisti
• Il programma di razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi
delle amministrazioni pubbliche prevede diverse tipologie di
iniziative per l’acquisizione dei prodotti
• Strumenti: Convenzioni-quadro, Mercato elettronico, Accordi
quadro, Sistema dinamico di acquisizione
• Rispetto a 9.726 mln di pagamenti per consumi intermedi, 3.047
mln erano potenzialmente trattabili da iniziative del PRA
(31.3%). Effettivamente transati solo 485 mln, di cui 404
convenzioni e i rimanenti 82 milioni per acquisti sul MEPA
Il Programma Razionalizzazione Acquisti segue
• Nel Rapporto spesa AC 2012 analisi di dettaglio per categoria
merceologica e incrocio con i dati di pagamento di bilancio
indicano chiaramente la necessità di intervenire per potenziare
questi strumenti.
• Se l’utilizzo è così basso nelle AC dove le prescrizioni di legge
sono più stringenti e vincolative (15.9% dati 2010), cosa
possiamo aspettarci nel sistema disperso delle AL?
• Difficoltà nella costruzione e implementazione di un sistema a
rete delle centrali di acquisto, nazionale e territoriale.
La SR come modifica delle priorità pubbliche
• SR come identificazione dei programmi di spesa non efficaci,
cioè riesame dell’elenco dei programmi di spesa - nell'ambito del
vincolo di bilancio dato e alla luce delle priorità delle azioni
pubbliche - per liberare risorse da destinare a finalità più alte
nella graduazione degli obiettivi.
• La valutazione della finalità delle risorse impiegate non dice nulla
sull'efficacia del loro impiego, cioè sulla capacità di realizzare gli
obiettivi desiderati.
• Presuppone quindi di aver preventivamente valutato l'efficienza
nell'uso degli input, cioè che non vi sia modo di ottenere lo
stesso tipo di tutela ad un costo minore.
La SR come strumento per la scelta
allocativa: aspetti problematici
• La difficoltà ad entrare in un reale senso allocativo della
decisione di finanza pubblica in Italia è anche la difficoltà di
avere informazioni confrontabili sul bilancio pubblico
• Ripetuti cambiamenti di struttura del bilancio dello Stato non
consentono di svolgere analisi consolidate nel tempo
• Mancanza di raccordi stabili tra contabilità pubblica e contabilità
nazionale
• Insufficiente sviluppo di strumenti di valutazione delle politiche
pubbliche
Dall’analisi di efficienza operativa a livello
micro alla disciplina fiscale a livello aggregato
• Le procedure di revisione della spesa - sia nel senso di ricerca
dell’efficienza, sia quelle dirette ad una allocazione delle risorse che
rifletta in modo migliore le priorità politiche - dovrebbero essere
ricondotte, su un piano aggregato, ai vincoli di bilancio in cui opera
l'intervento pubblico, concorrendo al rispetto della disciplina fiscale
• Il vincolo di bilancio deve guidare top-down la ricerca dell'efficienza e la
diversa organizzazione dei programmi nella gerarchia delle priorità
• Ma occorre anche percorrere il sentiero inverso - bottom-up – che
partendo dalla ricerca dell’efficienza operativa da conseguire a livello
micro concorra alla tutela della disciplina fiscale a livello aggregato
Dall’analisi di efficienza operativa micro alla
disciplina fiscale aggregata: strumenti tecnici
• Diventa cruciale il raccordo tra i dati di contabilità nazionale e quelli di
bilancio a livello di ciascun ente (Stato, autonomie territoriali, enti
pubblici non territoriali): necessario insistere in questa direzione
• Rappresenta lo snodo tecnico fondamentale per rendere possibile un
continuo monitoraggio dell’attuazione concreta della politica di
bilancio e la verifica del raggiungimento dei target di finanza pubblica.
Questo tanto più nella nuova visione del fiscal compact e la sempre
maggiore complessità delle fiscal rules
• Analisi di questo tipo indispensabili per collegare il monitoraggio delle
singole poste di bilancio con gli obiettivi aggregati (PA) fissati in base
alla disciplina fiscale europea
• Questo nella fase ex-ante della costruzione degli scenari tendenziali e
programmatici, nel monitoraggio in corso d’anno e nella ricostruzione
ex-post degli andamenti a consuntivo
Come costruire questo modello di raccordo?
• Vengono prodotte interessanti analisi di dettaglio su alcuni comparti di spesa
(vedi Rapporto della RGS sulla spesa delle AC 2012, tanto per fare un
esempio quelle sulla spesa dei Vigili del fuoco)
• Pongono interrogativo: Perché analisi così raffinate non si concretizzano in
un circuito istituzionale virtuoso che a partire dal basso identifichi aree di
recupero di efficienza su cui costruire i risparmi di spesa necessari per
centrare i target di finanza pubblica?
• Sembra mancare un raccordo con i tagli decisi top-down, che così finiscono con
il sembrare “lineari” anche se non lo sono. Occorre costruire un percorso di
effettiva responsabilizzazione finanziaria delle singole Amministrazioni di
spesa. Tornare allo slogan: Ogni Ministro sia il proprio Ministro delle finanze.
Far sì che l’organizzazione produttiva di ciascuna Amministrazione sia
effettivamente condizionata dal vincolo di bilancio.
Un nuovo modello coerente con il framework
europeo
• La situazione attuale non sembra coerente con il nuovo framework
europeo stabilito col fiscal compact, che non a caso ha richiesto una
modifica della Costituzione italiana.
• Il nuovo articolo 81 non consente più il ricorso all’indebitamento se
non nel quadro stringente stabilito dalla normativa europea (cioè solo
nelle fasi avverse del ciclo economico o in circostanze del tutto
eccezionali).
• Quindi non possiamo più permetterci di generare debito anche
occultamente per l’incapacità di sottoporre a un vincolo finanziario
meccanismi di spesa fuori controllo. Come anche i ritardi di
pagamento delle amministrazioni pubbliche sono l'indicatore di
comportamenti non coerenti con l’impianto delle nuove regole.
• Il nuovo articolo 81 prevede una “legge rinforzata”, una sorta di superlegge di contabilità che dovrà modificare radicalmente la normativa
contabile vigente.
• Occasione per il superamento di un modello anche culturale della
decisione di finanza pubblica e della sua gestione ormai obsoleto.
Riflessioni sui sistemi contabili
• Rispetto a queste esigenze il formato dei dati contabili oggetto di
analisi è adeguato o meno a fornire le informazioni necessarie
per attuare quel tipo di decisioni?
• Nella SR l’analisi dei consumi intermedi dei Ministeri si è basata
sui dati del Budget economico dello Stato, a consuntivo e
previsionale.
• La contabilità economica analitica per centri di costo sarebbe
uno strumento formidabile di rilevazione dei costi sostenuti dalle
Amministrazioni. Fondamentale per analizzare la spesa per
acquisto di beni e servizi. Questo set di dati permetterebbe inoltre
un’analisi di benchmark interno, essendo annodato alla struttura
per centri di responsabilità.
Riflessioni sui sistemi contabili - segue
• Per i Ministeri, a differenza che per le altre PA, si è potuto
disporre di queste informazioni ma sono emersi rilevanti
problemi di raccordo con la contabilità finanziaria e di qualità dei
dati immessi dalle Amministrazioni. Necessità di un forte
investimento per rendere queste informazioni pienamente fruibili
nelle analisi della SR.
• Mia “conversione” dalla prospettiva parlamentare a quella
dell’esecutivo: prima dubbi sui vantaggi dell’adozione di schemi
di contabilità economica nelle PA, ora convinzione della
necessità di insistere in questa direzione, nonostante le difficoltà.
Gli strumenti di monitoraggio: il SIOPE
• Per le altre PA (enti territoriali: Regioni, Province, Comuni >
100.000 abitanti, Università ed Enti di Ricerca) si è fatto
riferimento al SIOPE
• Anche in questo caso sono emersi rilevanti problemi di qualità
dei dati immessi dalle Amministrazioni. Es. imputazioni erronee,
le cd. carte contabili, le voci residuali. Problemi oggettivi
connessi alla rilevazione dei pagamenti.
• Quindi anche per il SIOPE necessità di un forte investimento in
qualità, affidabilità e trasparenza dei dati, per rendere queste
informazioni pienamente fruibili nelle analisi della SR.
Il “metodo Bondi”:
la stima dell’eccesso di spesa
sulla mediana a supporto di
tagli selettivi
21
Ambito di applicazione
Soggettivo:
• Metodologia applicata ai diversi comparti della PA, usando
strumenti diversi (Ministeri, Regioni, Province, Comuni, Università,
Enti di ricerca, Enti pubblici non territoriali, Enti del SSN)
• Due esempi di lavori applicati al sistema sanitario nazionale e alle
università
Oggettivo:
• In coerenza con le competenze del Commissario per la spending
review, focus sulla spesa per consumi intermedi
• Analisi dei dati di bilancio afferenti a diverse categorie
merceologiche di beni e servizi
Metodologia applicata
• Analisi incentrata sul confronto di statistiche costruite con i dati
di costo normalizzati con variabili scelte a seconda della natura
degli enti
• Calcolo dei risparmi realizzabili come l’integrale di tutti gli
eccessi di spesa sulla mediana
• Mediana: valore che bipartisce la distribuzione ordinata in senso
crescente, per cui il 50 per cento dei valori che si collocano alla
sua sinistra rappresentano i punti più efficienti gli altri i meno
efficienti – è un valore “resistente” poiché immune dalla
presenza di valori eccezionali
• L’analisi può essere utilizzata per l’individuazione di eccessi di
spesa e di conseguenti tagli selettivi
Esempi di applicazione
1 – Enti del Sistema sanitario
nazionale
24
Dati di analisi – comparto sanità
• Sono stati analizzati i dati di bilancio delle strutture sanitarie relativi al
triennio 2009-2011
• Sono stati considerati solo gli acquisti di beni e servizi non sanitari
• Sono state considerate 7 voci di spesa:
(acquisti beni non sanitari, consulenze e collaborazioni e altre prestazioni di
lavoro, servizi non sanitari, formazione, manutenzione e riparazione, godimento
beni di terzi e altri oneri diversi di gestione)
• Analisi su 3 comparti:
- 145 ASL;
- 89 AO, 18 IRCSS;
- OGD (presidi sanitari) delle 145 ASL.
Step dell’analisi
• calcolo di un indicatore per ogni voce di costo e per ogni
struttura quale rapporto tra il costo sostenuto sul bacino di
utenza (ASL) o dimissioni ospedaliere pesate per il case-mix
(OGD e AO). Le elaborazioni sono state effettuate sui dati
medi del triennio considerato;
• calcolo del valore mediano per ogni voce di costo;
• calcolo dei costi teorici quale prodotto tra il bacino di utenza o
dimissioni ed il valore mediano;
• calcolo del risparmio teorico quale somma delle differenze tra il
costo sostenuto e quello teorico laddove il primo ecceda il
secondo.
La distribuzione della spesa per
singolo aggregato merceologico
Grafico in ordine crescente relativo all’aggregato di spesa α – AO
Mediana
400
350
Spesa (€)
300
250
200
150
100
50
0
Confronto tra costo teorico e reale:
l’eccesso di spesa
Tabella di calcolo della regione X – comparto ASL
Descrizione Voce Contabile
(€/000)
MEDIANA
α
costo teorico
risparmio
teorico
β
risparmio
teorico
COSTO
REALE
REGIONALE
RISPARMIO
TEORICO
REGIONALE
202.373
387.103
Bacino di utenza ASL
costo teorico
Acquisti di beni non sanitari
0,00260
907
0,00234
1.005
-98
639
0,00316
525
114
1.546
114
Consulenze, Collab., Interinale e
altre prest. di lavoro sanitarie e non
sanitarie
0,00531
5.759
0,01488
2.054
3.705
588
0,00290
1.074
-486
6.347
3.705
Servizi non sanitari
0,03257
10.004
0,02584
12.610
-2.605
6.063
0,02996
6.592
-529
16.067
0
Formazione (esternalizzata e non)
0,00068
193
0,00050
264
-71
40
0,00020
138
-98
233
0
Manutenzione e riparazione
(ordinaria esternalizzata)
0,00546
3.146
0,00813
2.114
1.032
1.565
0,00773
1.105
460
4.711
1.493
Godimento di beni di terzi
0,00448
1.583
0,00409
1.734
-151
323
0,00160
907
-583
1.906
0
Altri oneri diversi di gestione
0,00281
496
0,00128
1.087
-591
112
0,00055
568
-457
608
0
20.868
4.737
9.330
10.909
574
31.419
5.312
TOTALE
22.088
L’eccesso di spesa a livello nazionale
Tabella riepilogativa dei costi e risparmi – comparto ASL
X
costo reale
ASL
Y
risparmio
teorico
costo reale
ASL
Z
risparmio
teorico
costo reale
ASL
A
risparmio
teorico
costo reale
ASL
risparmio
teorico
TOTALE
COSTO
REALE
TOTALE
RISPARMIO
TEORICO
% RISP
1.546
114
5.589
1.216
9.752
358
4.503
1.492
155.543
41.660
26,78
6.347
3.705
5.567
1.411
22.756
3.596
37.979
29.145
419.250
189.556
45,21
16.067
0
47.179
2.793
89.595
172
77.305
27.636
1.965.288
487.070
24,78
233
0
719
33
914
0
2.139
1.134
47.389
19.084
40,27
4.711
1.493
12.648
4.526
39.409
14.289
23.247
14.158
366.036
121.824
33,28
1.906
0
15.044
6.223
18.310
1.238
12.907
5.716
307.834
92.607
30,08
608
0
10.177
4.602
13.283
3.678
4.932
1.902
202.790
85.570
42,20
31.419
5.312
96.924
20.804
194.018
23.332
163.011
81.183
3.464.130
1.037.372
29,95
16,91
21,46
12,03
49,80
29,95
Principali risultati
• Nel sistema sanitario nazionale nel suo complesso, considerando il
triennio 2009-2011, l’eccesso di spesa risulta attestarsi su una
percentuale pari al 25,2% della spesa
• Tale percentuale corrisponde a circa 2,9 miliardi di risparmi se
applicata alla spesa media annua del triennio 2009-2011 o a 3,1 miliardi
se applicata alla spesa di pre-consuntivo del 2011 (circa 12,4 miliardi)
• L’eccesso di spesa varia molto nei diversi comparti: esso è più elevato
per le ASL (30,0%) e più contenuto per OGD (23,8%) e AO (22,7%)
• L’eccesso di spesa varia molto anche a livello regionale e di area
geografica: risulta più elevato nel nord-est e più contenuto nel sud e
isole.
Esempi di applicazione
2 - Università
31
Dati e metodologia – comparto
Università
• Analisi su 67 università sparse sul territorio nazionale
• Sono stati analizzati i pagamenti per acquisti dei beni e servizi
riconducibili ai consumi intermedi relativi al 2011 (dati SIOPE)
• Sono state considerate 39 voci di spesa
(tra cui collaborazioni, formazione, missioni, spese per carburante e utenze,
pulizia, mensa, locazioni e cancelleria)
• Stessa metodologia applicata alla sanità, con normalizzazione effettuata
in rapporto sia ai dipendenti, sia alla popolazione studentesca
• La spesa assomma complessivamente a 1,7 miliardi
Principali risultati
• Sulla base dei dati 2011, nel sistema universitario l’eccesso di
spesa risulta attestarsi su circa 532 milioni per l’analisi svolta sui
dipendenti e su circa 521 milioni per l’analisi svolta sulla
popolazione studentesca (che salgono a circa 549 milioni se si
utilizza il criterio dei dipendenti per gli Atenei di cui non è
disponibile il dato della popolazione studentesca)
• Gli eccessi di spesa calcolati con i due metodi corrispondono ad
una percentuale pari rispettivamente al 31,1% e al 30,4% della
spesa complessiva
Conclusioni
• Il metodo dell’eccesso di spesa sulla mediana, pur nella sua
semplicità, ha permesso di individuare le aree su cui indirizzare tagli
selettivi alla spesa a supporto dei policy makers
• Le analisi effettuate sui comparti della sanità e dell’università
rivelano l’esistenza di forti disparità nella capacità dei diversi enti del
sistema sanitario e di quello universitario di gestire la spesa per le
categorie merceologiche considerate
• Assumendo come benchmark il valore mediano, è possibile ipotizzare
risparmi consistenti (dell’ordine del 20-30% della spesa)
• L’obiettivo è quello di garantire l’erogazione dello stesso livello
quantitativo e qualitativo dei servizi a un costo minore, attraverso la
responsabilizzazione dei singoli centri di costo.
