Libertà di riunione e tutela dell`ordine pubblico

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Commentario Costituzione - Art. 17
a cura di Giovanni Tarli Babrieri
Precedenti costituzionali: art. 32 Statuto albertino; art. 12 Progetto di Costituzione.
Riferimenti comparati: Austria, art. 10; Belgio, artt. 20 e 26; Cipro, art. 21; Danimarca, artt. 79 e
80; Estonia, art. 47; Finlandia, art. 13; Germania, art. 8; Grecia, art. 11; Irlanda, art. 40, 6.1, lett. ii);
Lettonia, art. 103; Lituania, art. 36; Lussemburgo, art. 25; Malta, art. 42; Olanda, art. 9; Polonia, art.
57; Portogallo, art. 45; Slovacchia, art. 28; Slovenia, art. 42; Spagna, art. 21; Svezia, Cap. II, art. 1,
n. 3, artt. 2, 12 e 14; U.S.A., Emendamento I.
Riferimenti internazionali: Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo, art. 20; Cedu, art. 11;
Convenzione internazionale sull'eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale, aperta alla
firma a New York il 7.3.1966, resa esecutiva in Italia con art. 5, l. 654/1975; Patto internazionale
sui diritti civili e politici, aperto alla firma a New York il 19.12.1966, reso esecutivo in Italia con
art. 21, l. 881/1977; Convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali, aperta alla
firma a Strasburgo il 1.2.1995, resa esecutiva in Italia con art. 7, l. 302/1997; Dichiarazione
americana dei diritti e dei doveri dell'uomo, art. 21; Convenzione americana sui diritti umani, art.
15; Carta africana dei diritti umani, art. 11.
Diritto UE: art. 12, Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea; art. II-12 Trattato che
istituisce una Costituzione per l'Europa.
Legislazione di riferimento: Legislazione di attuazione costituzionale: sulla disciplina generale
delle riunioni in luogo pubblico: artt.18, 25, 26, 27, 28, t.u.l.p.s.; artt. 19 ss., artt. 29 ss. reg. esec.
t.u.l.p.s.; sullo scioglimento delle riunioni in luogo pubblico: artt. 22, 23, 24, t.u.l.p.s.; artt. 24 ss.
reg. esec. t.u.l.p.s.; - sul divieto di portare armi (o altri oggetti assimilabili) nelle riunioni in luogo
pubblico o aperto al pubblico: art. 19, t.u.l.p.s.; art. 4, l. 110/1975 ("Norme integrative della
disciplina vigente per il controllo delle armi, delle munizioni e degli esplosivi"); artt. 6-bis, 6-ter, l.
401/1989 ("Interventi nel settore del giuoco e delle scommesse clandestini e tutela della correttezza
nello svolgimento di manifestazioni sportive"); sui rapporti tra libertà di manifestazione del
pensiero e libertà di riunione in luogo pubblico: artt. 20 e 21, t.u.l.p.s.; art. 654, c.p.; art. 5, l.
645/1952 ("Norme di attuazione della XII disposizione transitoria e finale, 1° co., della
Costituzione"); art. 11, l. 152/1975 ("Disposizioni a tutela dell'ordine pubblico"); artt. 1, 2, 5, d.l.
122/1993 ("Misure urgenti in materia di discriminazione razziale, etnica e religiosa"), convertito
dalla l. 205/1993; - sulla riconoscibilità dei soggetti partecipanti alle riunioni in luogo pubblico: art.
5, l. 152/1975 ("Disposizioni a tutela dell'ordine pubblico"); sulle limitazioni alla libertà di riunione
dei militari: art. 266, c.p.; artt. 180, 183, 184, c.p.m.p.; artt. 7 e 19, l. 382/1978, ("Norme di
principio sulla disciplina militare"); sugli spettacoli e i trattenimenti pubblici: artt. 68 ss. e 82,
t.u.l.p.s.; sul diritto di assemblea: art. 20 st. lav., ; artt. 12, 13, 14, 15, 396 d.lgs. 297/1994,
("Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative
alle scuole di ogni ordine e grado"); d.p.r. 249/1998 ("Regolamento recante lo statuto delle
studentesse e degli studenti della scuola secondaria").
Giurisprudenza costituzionale: a) comunitaria: CGCE, 8.7.1999, C-235/92, Montecatini s.p.a. b)
costituzionale: sulla nozione di "armi" e di "oggetti atti ad offendere" sentenza: 79/1982; sulla
questione della legittimità delle riunioni in luogo pubblico non preavvisate sentenze: 9/1956,
54/1961; (ord.) 27/1956; sulla questione della punibilità degli oratori nelle riunioni in luogo
pubblico non preavvisate sentenze 90/1970, 11/1979; sulla non irragionevolezza del termine di
preavviso di tre giorni per le riunioni in luogo pubblico sentenza 160/1976; sulla questione di
costituzionalità degli artt. 654 e 655 c.p. e dell'art. 5 l. 645/1952 sentenza: 15/1973; sul divieto per
le persone sottoposte a sorveglianza speciale di partecipare a pubbliche riunioni sentenza 27/1959;
sull'incostituzionalità del preavviso nelle riunioni in luogo aperto al pubblico sentenza 45/1957,
27/1958; sull'incostituzionalità dell'art. 68 t.u.l.p.s. nella parte in cui prevedeva la licenza del
questore per trattenimenti non indetti nell'esercizio di attività imprenditoriali sentenza 142/1967,
56/1970; sulla possibilità per gli ufficiali ed agenti di pubblica sicurezza di accedere in qualunque
ora nei locali destinati all'esercizio di attività soggette ad autorizzazioni di polizia sentenza
106/1975; sulla punibilità delle riunioni militari che abbiano carattere ostile e sedizioso sentenza
31/1982, 24/1989. c) ordinaria: sulla nozione di "luogo pubblico", "luogo aperto al pubblico",
"luogo privato": Cass. pen., S.U., 31.3.1951; sui presupposti di obbligatorietà del preavviso per le
riunioni in luogo pubblico: Cass. pen., sez. I, 7.3.1977; Cass. pen., sez. I, 10.2.1978; - sulla
sindacabilità da parte del giudice del divieto preventivo di una riunione in luogo pubblico: Cass.
pen., sez. I, 13.6.1994; - sui limiti all'esercizio della libertà di manifestazione del pensiero nelle
riunioni in luogo pubblico: Cass. pen., sez. I, 1.12.1978: sui rapporti tra libertà di riunione e libertà
di circolazione: Cass. pen., sez. I, 11.4.1994; Cass. pen., sez. VI, 7822/1998; sui limiti in cui è
obbligatoria la licenza del questore per trattenimenti in luogo aperto al pubblico: Cass. pen., sez. I,
3.2.1978; sul c.d. "diritto di assemblea": Cass., sez. lav., 5179/1987; Cass., sez. lav., 2088/1994. d)
Cedu: Sui profili applicativi dell'art. 11 Cedu, cfr. Comm., dec.: 10.10.1979, Rassemblement
jurassienne ed altri c. Svizzera; 16.7.1980, Christians against Racism and Fascism c. Regno Unito;
15.3.1984, Associazione A. e H. c. Austria; 6.3.1989, G c. Germania. Corte, sentenze: 21.6.1988,
Plattform "Ärzte für das Leben" c. Austria; 26.4.1991, Ezelin c. Francia; 26.9.1995, Vogt c.
Germania; 25.4.1996, Gustafsson c. Svezia; 29.4.1999, Chassagnou e altri c. Francia; 20.5.1999,
Rekvényi c. Ungheria; 3.05.2007, Baczkowoski c. Polonia; 21.06.2007, Zhechev c. Bulgaria;
15.11.2007, Galstyan c. Armenia; 5.3.2009, Barraco c. Francia .
Sommario:1. Precedenti, origine e linee evolutive 1.1 Le origini della libertà di riunione1.2 La
disciplina della libertà di riunione nell'epoca statutaria e fascista1.3 La libertà di riunione nel
periodo costituzionale provvisorio e nel dibattito all'Assemblea Costituente2. Commento 2.1 La
titolarità soggettiva della libertà di riunione2.2 Le limitazioni oggettive alla libertà di riunione2.3 La
latitudine della nozione di "riunione" nell'art.17 Cost.2.4 I fini della libertà di riunione: la riunione
come libertà "strumentale"?2.5 La questione dei tratti distintivi delle riunioni e delle associazioni2.6
I limiti generali della libertà di riunione: la "pacificità" e l'"assenza di armi"2.7 La problematica
della sussistenza di altri limiti generali alla libertà di riunione2.8 Segue: il diverso regime delle
riunioni con riferimento ai luoghi nei quali esse sono esercitate2.9 La disciplina dei commi 2 e 3
dell'art. 17 Cost.2.10 La questione della tutela degli assembramenti2.11 I complessi rapporti tra
esercizio della libertà di riunione in luogo pubblico ed esercizio della libertà di circolazione2.12 Il
c.d. "diritto di assemblea"2.13 La tutela giurisdizionale della libertà di riunione3. Riferimenti
internazionali, sovranazionali e comparati 3.1 La libertà di riunione nell'ordinamento
internazionale3.2 La libertà di riunione nella Convenzione europea dei diritti dell'uomo (cenni)3.3
La libertà di riunione nell'ordinamento comunitario: dalla Carta dei diritti dell'Unione europea al
progetto di trattato costituzionale3.4 Riferimenti comparati (cenni)4. La disposizione tra crisi e
riforma
1. Precedenti, origine e linee evolutive
1.1 Le origini della libertà di riunione
La prima esperienza costituzionale moderna in cui si è affermata la libertà di riunione, senza che
questa fosse garantita in alcuna fonte scritta, è quella inglese. Successivamente, tale libertà è stata
prevista nel primo emendamento alla Costituzione degli U.S.A., con riferimento all'esercizio del
diritto di petizione (anche se nei successivi sviluppi giurisprudenziali si è progressivamente
"affrancata" da esso).
Nell'Europa continentale la libertà di riunione si affermò solo più tardi: in Francia essa comparve in
alcune delle Costituzioni rivoluzionarie (cfr. Tit. I, Cost. 1791), anche se rimase comunque assai
condizionata dalla legislazione di polizia.
Infine, è da ricordare l'art. 19 Cost. Belgio del 1831, ideale punto di passaggio verso i più maturi
sviluppi delle Costituzioni democratiche contemporanee: dopo aver affermato il diritto di riunione
pacifica e senza armi "conformandosi alle leggi che possono disciplinare l'esercizio di tale diritto,
senza tuttavia sottoporlo ad un'autorizzazione preventiva", esso disponeva che le riunioni all'aria
aperta restassero "interamente sottoposte alle leggi di polizia"; formula, quest'ultima, che, come si
dirà, fu ripresa dallo Statuto albertino.
1.2 La disciplina della libertà di riunione nell'epoca statutaria e fascista
Nello Statuto albertino la libertà di riunione era disciplinata nell'art. 32.
Un primo punto da evidenziare è che quella di riunione era l'unica libertà collettiva tutelata dallo
Statuto.
L'art. 32 non era privo di ambiguità: infatti, il diritto di riunione in modo pacifico e senza armi era sì
garantito, ma uniformandosi "alle leggi che possono regolarne l'esercizio nell'interesse della cosa
pubblica" (1° co.). In più, sfuggivano sostanzialmente alla tutela statutaria le "adunanze" in luogo
pubblico o aperto al pubblico le quali erano assoggettate in toto alle leggi di polizia (2° co.),
cosicché, da un lato, l'art. 32 escludeva dal proprio ambito di applicazione le fenomenologie di
riunione più importanti e delicate e, conseguentemente, finiva per qualificare la libertà in questione
quasi come una "appendice" della libertà di domicilio.
La prima organica attuazione del dettato statutario si ebbe con la l. 2248/1865, all. B) che, a
sostanziale conferma di quanto già disciplinato dalla l. 3720/1859, prevedeva la possibilità per la
pubblica sicurezza di scioglimento di una riunione in luogo pubblico o aperto al pubblico
"nell'interesse dell'ordine pubblico", senza che fossero previsti né l'obbligo del preavviso da parte
dei promotori né la possibilità di divieto preventivo per quelle in luogo pubblico. È poi da
sottolineare che la l. 2248/1865 parificò la disciplina delle riunioni a quella degli assembramenti, a
conferma che le une e gli altri "potevano dirsi appartenenti allo stesso genus"1.
Peraltro, la portata di tali disposizioni, ispirate ad una ratio di sostanziale favore nei confronti della
libertà di riunione, fu limitata, da un lato, da una prassi alquanto restrittiva (soprattutto con
riferimento alla possibilità di divieto preventivo delle riunioni o degli assembramenti in luogo
pubblico e ad un'interpretazione assai estensiva dei poteri di scioglimento) e, dall'altro, da
provvedimenti legislativi successivi derogatori per alcuni tipi di riunione (in particolare per quelle
religiose) assoggettate ad una disciplina ancora più rigorosa ovvero anche da provvedimenti
temporanei riferiti a tutti i tipi (si pensi al frequente ricorso allo stato d'assedio).
Una nuova e più restrittiva disciplina delle riunioni in luogo pubblico e aperto al pubblico si ebbe
con il testo unico crispino delle leggi di pubblica sicurezza (r.d. 6144/1889): in particolare fu
introdotto l'obbligo del preavviso per le riunioni in luogo pubblico (con la correlativa possibilità per
il Governo di impedire lo svolgimento della riunione in caso di omesso preavviso) e fu estesa la
possibilità di scioglimento di riunioni o di assembramenti in luogo pubblico o aperto al pubblico
qualora "avvengano manifestazioni o grida sediziose che costituiscano delitti contro i Poteri dello
Stato o contro i Capi dei Governi esteri ed i loro rappresentanti, ovvero avvengano altri delitti
preveduti dal Codice penale".
In più, il testo unico introduceva la nozione di "riunione pubblica" accanto a quella delle riunioni in
luogo pubblico, che una circolare ministeriale del 1896 (circolare "Di Rudinì") qualificò in base ai
seguenti parametri: "1°) il luogo designato per la riunione; 2°) il numero delle persone invitate; 3°)
lo scopo della riunione e il tema da svolgersi nella conferenza". In tal modo, quindi, riunioni
pubbliche potevano ben essere anche svolte in luoghi privati, con ciò incidendo anche nella sfera
della libertà di domicilio2.
Tali disposizioni furono sostanzialmente "trasfuse" nel t.u.l.p.s. del 1926 e poi in quello del 1931
(r.d. 773/1931), in parte ancora vigente, come meglio si dirà nei paragrafi seguenti.
1.3 La libertà di riunione nel periodo costituzionale provvisorio e nel dibattito all'Assemblea
Costituente
All'indomani della caduta del fascismo si discusse a lungo della reviviscenza dei diritti di libertà
tutelati dallo Statuto albertino3. Senza poter affrontare in questa sede tale complesssa problematica,
rimane il fatto che le disposizioni del t.u.l.p.s. in materia di riunioni non furono modificate.
Il dibattito all'Assemblea Costituente non offre spunti particolarmente interessanti, poiché le linee di
fondo di quello che sarebbe divenuto l'art. 17 Cost. si ritrovano già nella Relazione all'Assemblea
costituente, edita dal Ministero della Costituente, che si ispirava anche a non pochi precedenti
costituzionali4.
In effetti, in seno alla I sottocommissione della "Commissione dei 75" sia la relazione di Basso sulle
libertà civili sia quella di La Pira sui principi relativi ai rapporti civili5, pur diverse tra loro,
convenivano però sugli aspetti essenziali della libertà di riunione che sarebbero divenuti i capisaldi
dell'art. 17 Cost.
Sono da segnalare alcuni spunti emersi nel dibattito in seno al plenum dell'Assemblea Costituente
nel quale furono avanzati dubbi sia sulla portata garantistica della proposta approvata dalla
"Commissione dei 75", stante i rischi di interpretazioni estensive dei limiti della sicurezza e
dell'incolumità pubblica6, sia, all'opposto, sul carattere ritenuto troppo dettagliato della stessa, che
non si sarebbe attagliato ad un testo costituzionale7.
Si deve infine ricordare che il testo votato dall'Assemblea costituente nel primo comma riconosceva
la titolarità della libertà di riunione a "tutti"; la discutibile limitazione ai soli "cittadini", che risulta
nel testo finale, fu dovuta al "Comitato dei 18" in sede di coordinamento finale, senza che tale
modifica suscitasse obiezioni in Assemblea durante l'esame definitivo del testo coordinato8.
2. Commento
2.1 La titolarità soggettiva della libertà di riunione
Come detto, l'art. 17 Cost. attribuisce testualmente ai soli cittadini la titolarità della libertà di
riunione, cosicché si pone il problema del loro riconoscimento in capo agli stranieri.
A tale proposito, la tesi dottrinale maggioritaria ritiene che, anche alla luce dell'art. 2 Cost., le
libertà costituzionali spettino anche agli stranieri almeno in quei casi (fra cui sicuramente anche
l'art. 17 Cost.) in cui la Costituzione non presupponga una disparità di trattamento9.
La legislazione vigente asseconda tale lettura (art. 2, d.lg. 286/1998), con particolare riferimento
alla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica locale, e ciò è da sottolineare, data la
connessione tra la libertà di riunione e le libertà politiche intese anche in senso lato10.
L'ordinamento conosce limitazioni all'esercizio dei diritti di libertà, legate alla capacità giuridica o a
situazioni c.d. di "soggezione speciale".
Per quanto riguarda le prime, la dottrina prevalente afferma che, poiché la libertà di riunione si
sostanzia nel compimento di attività materiali, la titolarità, coincidendo con la capacità naturale,
intesa come "concreta capacità di autodeterminarsi in relazione ad una data attività materiale" 11 è
quindi estensibile anche ai minori, salve le limitazioni derivanti dall'esercizio della potestà
genitoriale (art. 30, 1° co., Cost.)12.
Per quanto riguarda le limitazioni derivanti da situazioni di "soggezione speciale" si possono
ricordare, in particolare:
a) quelle a carico dei soggetti sottoposti alla misura della sorveglianza speciale, che non possono
partecipare a pubbliche riunione (art. 5, 3° co., l. 1423/1956): la Corte costituzionale ritiene tale
limitazione non in contrasto con la Costituzione (sentenze 27/1959; 23/1964; 76/1970; 105/1982;
126/1983), anche se, in generale, ha affermato che le misure di prevenzione non possono arrecare
limitazioni eccessive all'esercizio delle libertà che invece sono proprie delle misure detentive
(sentenza 27/1959). A queste si debbono aggiungere le misure limitative all'accesso ai luoghi in cui
si svolgono manifestazioni sportive quale pena accessoria o misura di prevenzione a carico dei
soggetti di cui agli artt. 5 ss. l. 401/1989 (e successive modificazioni e integrazioni);
b) quelle a carico dei militari, che non possono partecipare, in servizio o comunque in uniforme, a
riunioni o manifestazioni di partito (art. 6, l. 382/1978) né organizzare o partecipare a riunioni non
di servizio nell'ambito dei luoghi militari, fatta eccezione per quelle degli organi della
rappresentanza militare, che debbono essere concordate con i comandi competenti (art. 7)13;
c) quelle, in parte diverse, previste per gli appartenenti alla Polizia di Stato, che non possono
compiere manifestazioni collettive pubbliche mediante l'uso dei mezzi della polizia né partecipare
in uniforme, anche se fuori servizio, a riunioni e manifestazioni di partiti, associazioni ed
organizzazioni politiche o sindacali (artt. 76 e 81, 1° co., l. 121/1981).
Quanto, infine, ai detenuti, ovviamente non è riconosciuta loro la titolarità della libertà di riunione,
anche se riferimenti indiretti ad essa sono rinvenibili nella sostanziale garanzia della libertà
religiosa (art. 58, d.p.r. 230/2000) nonché nella possibilità, loro riconosciuta, di attività culturali,
ricreative, sportive (art. 59).
2.2 Le limitazioni oggettive alla libertà di riunione
La legislazione ordinaria individua alcune limitazioni in ordine alle modalità di svolgimento delle
riunioni, che debbono essere distinte in due categorie: a) quelle legate a particolari modalità di
esercizio della libertà di manifestazione del pensiero nelle riunioni; b) quelle legate a particolari
modalità di partecipazione alle riunioni.
a) Per quanto attiene ai limiti alla libertà di manifestazione del pensiero in occasione di riunioni
vengono in essere innanzitutto talune disposizioni precostituzionali, in primo luogo l'art. 20 t.u.l.p.s.
e gli artt. 654 e 655 c.p.
L'art. 654 c.p. sanziona "chiunque in una riunione che non sia da considerare privata [...] compie
manifestazioni o emette grida sediziose" (una simile previsione è contenuta nell'art. 20 t.u.l.p.s., tra
le cause di scioglimento delle riunioni o degli assembramenti in luogo pubblico o aperto al
pubblico).
Per quanto riguarda l'655 c.p., esso punisce penalmente "chiunque fa parte di una radunata sediziosa
di dieci o più persone".
I dubbi di costituzionalità delle due disposizioni sono stati fugati dalla Corte costituzionale nella
sentenza 15/1973, in cui, in linea con più risalenti pronunce (in particolare, la sentenza 120/1957),
si afferma che "atteggiamento sedizioso penalmente rilevante è soltanto quello che implica
ribellione, ostilità, eccitazione al sovvertimento delle pubbliche istituzioni e che risulti in concreto
idoneo a produrre un evento dannoso per l'ordine pubblico".
Peraltro, la genericità di tale motivazione non ha eliminato affatto i dubbi di costituzionalità su tale
disposizione che si presta a colpire anche mere opinioni politiche14.
Similmente, la Corte costituzionale ha "salvato" gli artt. 183 (sentenze 57/1984; 519/2000) e 184
c.p.m.p. (sentenze 31/1982; 24/1989) che puniscono, rispettivamente, le manifestazioni e grida
sediziose, e le riunioni militari che abbiano carattere ostile e sedizioso, fondamentalmente sulla base
del fatto che i diritti costituzionali del cittadino militare debbono essere contemperati con quelli
dell'istituzione militare. Peraltro, la Corte ha imposto un'interpretazione "adeguatrice" anche dell'art.
184 per cui esso deve riferirsi alle sole riunioni aventi carattere oggettivamente rivoltoso (sentenza
24/1989)15.
I dubbi di costituzionalità sopra evidenziati sono estensibili anche all'art. 21 t.u.l.p.s., che considera
comunque sediziosa "l'esposizione di bandiere o emblemi, che sono simbolo di sovversione sociale
o di rivolta o di vilipendio verso lo Stato, il governo o le autorità" (1° co.), nonché "la esposizione
di distintivi di associazioni faziose", e all'art. 1, 2° co., d.l.c.p.s. 1159/1947 che punisce addirittura
con la reclusione da sei mesi a cinque anni "chiunque pubblicamente o in riunioni da considerarsi
pubbliche ai sensi dell'art. 18 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza [...] istiga i
contribuenti a ritardare, sospendere o non effettuare il pagamento di imposte in esazione".
A diverse considerazioni si deve giungere per alcune disposizioni, introdotte dopo l'entrata in vigore
della Costituzione, riguardanti prevalentemente talune limitazioni alla libertà di manifestazione del
pensiero in riunioni in luogo pubblico.
Così, l'art. 5, l. 645/1952 fa divieto a chiunque di compiere manifestazioni usuali del disciolto
partito fascista ovvero di organizzazioni naziste partecipando a pubbliche riunioni (il riferimento
alle "pubbliche riunioni" è stato inserito dall'art. 11, l. 152/1975). Anche nella precedente
formulazione la Corte aveva dichiarato non fondata la questione di costituzionalità di tale
disposizione, attraverso una interpretazione "adeguatrice" della stessa, per cui essa dovrebbe
riferirsi alle sole manifestazioni che, in relazione alle circostanze di tempo, di luogo e ambiente in
cui si svolgono, e per le loro obiettive caratteristiche, fossero comunque idonee a far sorgere la
situazione di pericolo di ricostituzione del partito (sentenza 15/1973; nello stesso senso, in
precedenza, sentenze 74/1958; 7/1960).
Più in generale, la stessa Cassazione ritiene che la XII disp. fin. Cost. costituisca un limite alla
libertà di riunione e di associazione, con ciò "legittimando" sul piano costituzionale anche la
disposizione in questione16.
Similmente, l'art. 2, 1° co., d.l. 122/1993 (convertito, con modificazioni, dalla l. 205/1993) punisce
con una multa "chiunque, in pubbliche riunioni, compia manifestazioni esteriori od ostenti emblemi
o simboli propri o usuali delle organizzazioni, associazioni, movimenti o gruppi" razzisti o xenofobi
di cui all'art. 3, l. 654/197517.
b) Quanto alle modalità di partecipazione alle riunioni si deve ricordare innanzitutto l'art. 5, l.
152/1975 (come modificato dall'art. 2, l. 533/1977), ai sensi del quale "è vietato l'uso di caschi
protettivi, o di qualunque altro mezzo atto a rendere difficoltoso il riconoscimento della persona, in
luogo pubblico o aperto al pubblico, senza giustificato motivo. È in ogni caso vietato l'uso predetto
in occasione di manifestazioni che si svolgano in luogo pubblico o aperto al pubblico, tranne quelle
di carattere sportivo che tale uso comportino".
I dubbi di legittimità costituzionale di tale disposizione, ravvisabili nel fatto che l'uso di caschi o di
mezzi di travisamento non sarebbe riconducibile ai limiti di cui all'art. 17 Cost. 18possono essere
superati se si ritiene che dalla Costituzione (in particolare dall'art. 18, 2° co.) si evinca un divieto di
segretezza nella lotta politica19. Per quanto attiene alla possibilità di scioglimento della riunione nel
caso di partecipanti muniti di casco o comunque travisati, è stato giustamente osservato che questo
potrà essere disposto nei soli casi in cui i soggetti in questione non siano isolabili ovvero nei casi in
cui sussista una significativa "sintonia" di essi con il comportamento degli altri partecipanti20.
Con esclusivo riferimento ai luoghi dove si svolgono competizioni agonistiche, l'art. 2, 2° co., d.l.
122/1993, già citato, vieta l'accesso alle persone munite di emblemi o simboli razzisti o xenofobi.
2.3 La latitudine della nozione di "riunione" nell'art.17 Cost.
La libertà di riunione si caratterizza, come le altre libertà collettive, per il fatto che il loro esercizio
"presuppone il concorso di una pluralità di soggetti, accomunati da un unico fine, e non si esaurisce
nella difesa di una sfera di autonomia individuale, ma è diretto alla realizzazione di quelle comuni
finalità"21. In altre parole, l'art. 17 Cost. garantisce insieme il diritto dell'individuo a riunirsi e il
diritto della "riunione" alla protezione costituzionale22.
Stante la presunzione della massima espansione delle libertà costituzionali23, si può affermare che
l'art. 17 Cost. estende la sua sfera di tutela a tutte le forme di aggregazione tra persone in uno stesso
luogo e per un certo tempo "mediante le quali si realizzino forme di interazione tra le persone
convenute"24 (così anche C. cost., 45/1957): tra queste, rientrano senz'altro alcune tipologie che la
legislazione precostituzionale aveva assoggettato a regime autorizzatorio25, quali le "pubbliche
manifestazioni di scienza, intellettualità, beneficenza, sport e le commemorazioni ed onoranze" ed i
congressi nazionali ed internazionali (r.d. 1486/1926; r.d. 2082/1935). Ancora, sono tutelate dall'art.
17 le riunioni religiose di cui agli artt. 25 ss. t.u.l.p.s., come confermato dalla già ricordata sentenza
45/1957 [si veda infra,par. 2.9.].
Sono inoltre riconducibili alle riunioni anche gli spettacoli o i trattenimenti nei quali vi sia una
compresenza di persone in vista dell'attuazione di forme di interazione26 e i comizi elettorali27.
Rispetto alle altre riunioni, questi ultimi presentano almeno tre tratti distintivi: a) non è previsto
l'obbligo del preavviso (art. 18, ult. co. t.u.l.p.s.; l'art. 7, l. 130/1975 specifica che tali riunioni
possono aver luogo non prima del trentesimo giorno antecedente la data fissata per le elezioni); b)
sono vietati (come le riunioni di propaganda elettorale diretta ed indiretta in luoghi pubblici o aperti
al pubblico) nel giorno precedente ed in quello (o in quelli) delle elezioni (art. 9, l. 212/1956, come
modificato dall'art. 8, l. 130/1975); c) l'impedimento o la turbativa delle riunioni di propaganda
elettorale, sia pubbliche che private sono sanzionati penalmente (art. 99, d.p.r. 361/1957).
Infine, sono senz'altro riconducibili alla libertà di riunione i cortei e le processioni: anche se la
Costituzione non garantisce espressamente un "diritto di corteo" 28 e il testo unico non disciplina
tale fenomeno, il fatto che si tratti di riunioni itineranti fa sì che essi adempiano "al medesimo
compito strumentale della riunione, e dunque l'identità della natura sociale giustifica che,
nonostante la diversità puramente fisica delle due manifestazioni, la garanzia costituzionale sia la
medesima"29.
Su questa tesi pare attestata anche la giurisprudenza costante30 che estende quindi anche ai cortei la
disciplina del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza; e tracce di tale assimilazione si possono
rinvenire anche nella legislazione più recente31.
L'art. 17 Cost. presuppone chiaramente la libertà e la volontarietà della compresenza dei soggetti
nella riunione. Ciò implica in primo luogo l'impossibilità per il legislatore di imporre obblighi di
riunione per lo svolgimento di attività o per il perseguimento di scopi che la Costituzione rimette a
libere determinazioni dei soggetti32. Viceversa, non sono da ritenere incostituzionali le disposizioni
che prevedano riunioni cui un soggetto è obbligato in forza di un vincolo liberamente assunto
ovvero in forza di "specifiche disposizioni di leggi a cui la Costituzione {...] conferisce il potere di
obbligare il cittadino a svolgere date attività per il perseguimento di obiettivi di interesse generale"
(si possono vedere, ad esempio, gli artt. 23 e 52 Cost.)33.
2.4 I fini della libertà di riunione: la riunione come libertà "strumentale"?
L'art. 17 Cost., diversamente dal successivo art. 18, non dice nulla circa le finalità che i partecipanti
possono perseguire. Ci si chiede allora se la libertà in questione si riferisca solo ad alcuni tipi di
riunione ovvero a tutte le possibili aggregazioni di persone, a prescindere dal fine perseguito.
Secondo una parte della dottrina, la libertà di cui all'art. 17 Cost., anche per la sua origine storica di
garanzia della possibilità di manifestare opinioni diverse da quelle dei detentori del potere, si
riferirebbe pienamente solo alle riunioni finalizzate alla manifestazione del pensiero (soprattutto
politico)34.
Altra parte della dottrina ritiene però troppo restrittiva la tesi in questione, poiché "il diritto di
riunirsi consegue dalla intrinseca socialità degli esseri umani, la quale coinvolge ogni momento
della vita quotidiana"35. Peraltro, la libertà di riunione non è intesa come fine a se stessa, ma come
"strumentale" rispetto all'esercizio di altre libertà (ad esempio, di manifestazione del pensiero),
anche se poi l'art. 17 si limita a dettare le sole regole finalizzate al pacifico svolgimento della
riunione, senza tutelare anche l'attività svolta nel corso della riunione che, se soggetta ad
un'autorizzazione o licenza nell'esercizio di un'attività economica o a tutela di interessi
costituzionalmente rilevanti36, rimane tale (si veda anche C. cost., 56/1970)37.
Tale "strumentalità" è contestata da chi ritiene che tale libertà abbia una propria individualità che
renderebbe indifferente il fine della riunione e che spiegherebbe il fatto che queste sono tutelate
anche se manchi in esse uno scopo comune38. Tale tesi è ritenuta più consona ad una ricostruzione
del fenomeno "riunione" come mezzo di svolgimento della personalità degli individui: da qui
l'affermazione della liceità delle riunioni per tutti i fini che non siano vietati ai singoli dalla legge
penale, così come disposto per le associazioni dall'art. 18 Cost.39.
La giurisprudenza costituzionale appare sul punto oscillante: vi sono, infatti, pronunce che
sembrano riferirsi all'ultima delle tesi riportate (si veda, ad esempio, la sentenza 24/1989), ma non
mancano altre sentenze che seguono l'orientamento riportato in precedenza (in particolare, le
sentenza 45/1957; 56/1970).
2.5 La questione dei tratti distintivi delle riunioni e delle associazioni
Un aspetto problematico sul quale occorre riflettere è costituito dall'individuazione dei tratti
distintivi delle riunioni rispetto alle associazioni.
A tale proposito, essendo rimasta minoritaria la già citata tesi che tende ad assimilare la disciplina
delle due libertà in questione sulla base del raffronto tra le discipline degli artt. 17 e 18 Cost.40, la
dottrina ha elaborato sul punto tesi diverse: così, secondo alcuni, la riunione si caratterizzerebbe per
la temporaneità, diversamente dall'associazione, per sua natura tendenzialmente durevole41;
secondo altri, la differenza starebbe in una stabile organizzazione interna42, requisito talvolta
specificato nell'adozione dell'atto costitutivo e dello statuto, essenziale per le associazioni ma
assente nelle riunioni43; per altri ancora l'elemento distintivo starebbe nella presenza di uno scopo
comune44, ovvero sulla congiunta sussistenza della plurisoggettività, dell'organizzazione e dello
scopo comune45; ancora, si è distinto il "fatto fisico-materiale" puntuale nel tempo, che
caratterizzerebbe la riunione dal "rapporto sociale" in cui si esprime l'associazione46; infine,
un'ulteriore tesi valorizza il vincolo ideale tra i soci 47 che sarebbe proprio delle associazioni ma
non già delle riunioni nelle quali i partecipanti esprimerebbero una fisica pluralità, se non
addirittura una massa48: cosicché mentre il vincolo ideale sussisterebbe anche se i soci non siano
fisicamente vicini, quello intercorrente tra le persone riunite è puramente fisico e materiale49.
Tuttavia, tali tesi si prestano tutte ad obiezioni. Così, il criterio della temporaneità non spiega il fatto
che la "durata" delle riunioni è solo accidentale, mentre quella delle associazioni si basa su un
"vincolo ideale" tra i soci; il requisito dell'organizzazione è presente quantomeno anche nelle
riunioni preavvisate (quanto poi alla presenza dell'atto costitutivo o dello statuto esso non è
richiesto per le associazioni non riconosciute); il requisito dello scopo comune (negato, come detto,
da chi ritiene assimilabili le due libertà) è ritenuto dalla dottrina maggioritaria riferibile anche alle
riunioni, o meglio alla funzione complessivamente adempiuta dalle stesse50.
La distinzione basata sulla differenza tra "fatto materiale" (riferito alla riunione) e "rapporto
sociale" (riferito all'associazione) è contestata in quanto entrambi i fenomeni hanno una
componente materiale ed una spirituale "con la presenza in entrambi di complessi fenomeni
psicologici"51. Infine, quanto al vincolo ideale che caratterizzebbe le associazioni a fronte della
necessaria compresenza tipica delle riunioni, si è osservato, da un lato, che il vincolo in questione
può caratterizzare anche le riunioni nelle quali sussista uno scopo comune ai partecipanti 52 e,
dall'altro, che la rilevanza di esso rischia di ridimensionarsi ove si ammetta che esso non riguardi
sempre e necessariamente tutti i soci53. D'altra parte, talvolta la compresenza, normalmente tipica
delle riunioni, può costituire il modo di svolgimento ordinario dell'attività dell'associazione54.
È allora plausibile ritenere, pur con la dovuta cautela, che la differenza tra le due libertà passi dalla
contemporanea presenza della plurisoggettività, dell'organizzazione, dello scopo comune (nel senso
sopra precisato) e del vincolo ideale come tipici delle associazioni55.
2.6 I limiti generali della libertà di riunione: la "pacificità" e l'"assenza di armi"
L'art. 17 Cost. individua un limite generale alla disciplina delle riunioni (esse devono svolgersi
"pacificamente e senza armi") a prescindere dal luogo in cui esse si svolgono, mentre prevede un
regime particolare per le sole riunioni in luogo pubblico, assoggettate all'obbligo del preavviso alle
autorità di pubblica sicurezza ed all'eventualità del divieto preventivo per comprovati motivi di
sicurezza e di incolumità pubblica.
Ciò premesso, occorre in primo luogo precisare le nozioni di "pacificità" e di "assenza di armi", a
cominciare dalla questione della loro riconducibilità o meno al limite dell'ordine pubblico56.
Come è noto, tale limite non figura nella prima parte della Costituzione poiché esso, nella sua
pericolosa genericità, era stato usato nella legislazione precostituzionale quale strumento di
sistematica compressione dei diritti.
L'art. 17, 1° co., Cost., alludendo alla pacificità ed all'assenza di armi, sembra rifuggire da
un'interpretazione in chiave di "ordine pubblico ideale"57, o "costituzionale"58, poiché tali limiti si
atteggiano, per l'appunto, come riferibili alla sola libertà di riunione e non già a quella di
manifestazione del pensiero. Del resto, che una nozione costituzionalmente compatibile di ordine
pubblico coincida con quella di ordine pubblico "in senso materiale" è dimostrato dallo stesso
inserimento nell'art. 117, 2° co., Cost. dell'ordine pubblico, accanto alla "sicurezza" tra le
competenze legislative dello Stato [lett. h)] (si veda anche Corte cost., sentenze 407/2002, 6/2004,
428/2004)59.
Peraltro, anche l'identificazione del requisito di "pacificità" non appare semplice, potendosi prestare
anch'esso ad interpretazioni tali da valorizzare margini di apprezzamento estesi in capo alle autorità
di pubblica sicurezza.
In prima approssimazione, il carattere non pacifico della riunione ricorre quando, a causa del
contesto in cui essa è convocata, sussista il fondato pericolo che il suo svolgimento possa provocare
danni a persone o cose60.
Come si vede, tale definizione si presta a comprendere anche situazioni o fatti che di per sé non
costituiscono delitti ma, più in generale, come dispone l'art. 20 t.u.l.p.s., sono tali da "mettere in
pericolo l'ordine pubblico o la sicurezza pubblica"61, ma non giunge, come detto [cfr. supra par.
2.2.], fino a legittimare ipotesi di scioglimento per mere "manifestazioni o grida sediziose" (art. 20 e
21 t.u.l.p.s.).
L'assenza di armi costituisce un limite che, diversamente dal precedente, non individua una causa
attuale ma meramente "eventuale", ancorché probabile, di disordine62.
La nozione di "arma" è desumibile dalla complessa legislazione in materia63: in questa sede, si
deve ricordare, in particolare, l'art. 4, l. 110/1975 che ha abrogato l' art.19 t.u.l.p.s. (tale
disposizione vietava il porto di armi nelle riunioni pubbliche anche alle persone munite di licenza),
ampliando i divieti in esso previsti.
Tale disposizione vieta alle persone anche munite di licenza di portare nelle riunioni pubbliche armi
(4° co.) o oggetti atti ad offendere compresi nel lungo elenco di cui al 5° co., peraltro non esaustivo
(in esso sono compresi infatti "qualsiasi altro strumento non considerato espressamente come arma
da punta o da taglio, chiaramente utilizzabile, per le circostanze di tempo e di luogo, per l'offesa alla
persona"). A parziale temperamento dell'ampia estensione delle previsioni in questione, l'ult. co.
dello stesso art. 4 soggiunge che "non sono considerate armi ai fini delle disposizioni penali di
questo articolo le aste di bandiere, dei cartelli e degli striscioni usate nelle pubbliche manifestazioni
e nei cortei, né gli altri oggetti simbolici usati nelle stesse circostanze, salvo che non vengano
adoperati come oggetti contundenti".
La disposizione in esame pone quantomeno due rilevanti questioni, ovvero la nozione di "riunione
pubblica" e l'estensione della nozione di "arma" che appare tanto ampia da risultare indeterminata.
Sul primo punto, l'art. 4 in questione non sembra allineata tanto all'art. 17 Cost., quanto, piuttosto,
all'art. 18, 2° co., t.u.l.p.s. che, come si dirà [cfr. infra par. 2.8], si basa sulla distinzione tra "riunioni
pubbliche" e "riunioni private"64, con i problemi di costituzionalità conseguenti. In realtà, la ratio
dell'art. 17 Cost. porta a ritenere che il divieto di portare armi nelle riunioni sia esteso a tutte e non
solo a quelle in luogo pubblico65.
Quanto all'estensione della nozione di "arma", i dubbi di costituzionalità sono stati respinti dalla
Corte costituzionale (sentenza 79/1982) che ha ritenuto non fondati i dubbi di costituzionalità
dell'art. 4, 2° co., prospettati alla luce della generica individuazione degli "strumenti atti ad
offendere" che avrebbe lasciato nell'incertezza le condizioni di esercizio della libertà di riunione.
Ad avviso della Corte, tale indeterminatezza non sussisterebbe, dato che gli strumenti in questione
debbono intendersi limitati solo a quelli chiaramente idonei per l'offesa alla persona, anche alla luce
della non equivocità del proposito di arrecarla, desumibile dalle circostanze di tempo e di luogo e
dalla mancanza di motivi che ne giustifichino il porto.
Si tratta di una pronuncia che non appare esente da aspetti criticabili, poiché in definitiva rimette
all'autorità di pubblica sicurezza valutazioni comunque ampiamente discrezionali66.
Debbono essere ritenuti assimilabili alle armi anche gli esplosivi (stante l'assimilazione fatta dalla
legislazione in materia e la loro concreta pericolosità67) e gli artifici pirotecnici nonché gli altri
strumenti pericolosi individuati dalla l. 401/1989 (e successive modificazioni), che sono
espressamente vietati nelle manifestazioni sportive68.
Infine, l'art. 17, 1° co., Cost. giustifica il divieto delle passeggiate in forma militare ove queste
possano essere riconducibili a cortei o processioni civili69 che invece l'art. 29 t.u.l.p.s. subordinava
ad un'autorizzazione prefettizia70.
La violazione del limite generale di cui all'art. 17, 1° co., Cost. comporta lo scioglimento della
riunione in luogo pubblico o aperto al pubblico. Al riguardo, l'art. 20 t.u.l.p.s. consente lo
scioglimento delle riunioni "che comunque possono mettere in pericolo l'ordine pubblico o la
sicurezza dei cittadini, ovvero quando nelle riunioni o negli assembramenti sono commessi delitti".
Per quanto attiene alla commissione di delitti, la nozione deve essere interpretata come riferita ai
delitti commessi "a causa" della riunione e non meramente all'interno di essa71; inoltre, la tutela
della libertà di riunione impone che non sia possibile disporre lo scioglimento se sia possibile
l'arresto o l'allontanamento di singoli dimostranti da parte dell'autorità di pubblica sicurezza72 (o,
con maggiori cautele, l'allontanamento da parte del servizio d'ordine73). Peraltro, anche in questo
caso, per quanto riguarda le riunioni in luogo pubblico, la valutazione in questione è rimessa, in
ultima analisi all'autorità di polizia, che dovrà comunque bilanciare anche altri interessi
costituzionalmente rilevanti, quali la tutela dell'incolumità e della tranquillità dei terzi e degli stessi
partecipanti alla riunione non violenti74.
L'inottemperanza all'ordine di scioglimento75 può essere sanzionata ai sensi dell'art. 650 c.p.,
qualora esso sia dato ai sensi degli artt. 22 ss. t.u.l.p.s.76.
Un ulteriore punto attiene all'applicabilità dello scioglimento anche nei casi di riunioni armate: in
effetti, i già citati 4° e 5° co. dell'art. 4 della l. 110/1975 prevedono altrettante contravvenzioni,
laddove l'art. 20 in esame parla di "delitti". Al riguardo, è comunque da osservare, da un lato, che la
giurisprudenza, per quanto riguarda il divieto riferito a persone non munite di licenza, riconosce la
sussistenza del concorso con il delitto di porto abusivo di arma (art. 4, l. 895/1967)77e, dall'altro,
che una riunione "armata" (nella quale cioè le armi non siano portate solo da singoli partecipanti) è
in diretta violazione dell'art. 17 Cost. e sarebbe ben strano affermarne la non sanzionabilità con lo
scioglimento.
Come detto, l'art. 17, 1° co., consente lo scioglimento delle riunioni impacifiche o armate svolte
anche in luoghi aperti al pubblico, nelle quali è quindi configurabile un intervento dell'autorità di
pubblica sicurezza a ciò diretto.
Infine, nelle riunioni in luogo privato, stante la tutela della libertà di domicilio, lo scioglimento non
è espressivo di un provvedimento specifico ma deriva indirettamente dalla limitazione della libertà
domiciliare78 o della libertà personale dei partecipanti79, essendo rimasta minoritaria la tesi di
quanti ammettono la possibilità di scioglimento anche di tali riunioni nei casi di "impacificità" o di
presenza di armi80.
La tesi in questione appare in qualche misura "mediana" tra quanti ritengono sostanzialmente
assorbita la disciplina in questione all'interno del solo art. 14 e quanti, al contrario, ritengono che
essa riposi sul combinato disposto degli artt. 14 e 17 Cost.81.
2.7 La problematica della sussistenza di altri limiti generali alla libertà di riunione
L'art. 18, 4° co., t.u.l.p.s. consente al questore di vietare la riunione in luogo pubblico o aperto al
pubblico, tra l'altro, anche per ragioni di moralità o di sanità pubblica.
Le due ipotesi debbono ovviamente essere tenute distinte, ma entrambe possono essere ritenute
conformi all'art. 17 a patto di una loro "reinterpretazione"82. Così, le ragioni di "moralità" debbono
essere ricondotte al buon costume, ai sensi dell'art. 21, 6° co., Cost., che consente limitazioni
adeguate a prevenirne e a reprimerne le violazioni.
Le ragioni di sanità pubblica si possono fondare nell'art. 32 Cost. e consentono interventi di tipo
preventivo e successivo sia quanto alle modalità di svolgimento delle riunioni (si pensi al caso di
epidemie) sia, ad esempio, per ragioni relative alla stabilità o alla sicurezza dei luoghi (art. 80
t.u.l.p.s.)83.
Infine la sentenza 237/1975 della Corte costituzionale sembra ammettere limitazioni anche per
esigenze di prevenzione e di sicurezza sociale e di giustizia. Si tratta di limiti che appaiono, nella
loro genericità, assai pericolosi e quindi di dubbia ammissibilità.
2.8 Segue: il diverso regime delle riunioni con riferimento ai luoghi nei quali esse sono esercitate
Come si è accennato, l'art. 17 Cost. si fonda sulla distinzione dei luoghi nei quali la riunione è
destinata a svolgersi: è quindi da ritenersi ormai incostituzionale l'art. 18, 2° co., t.u.l.p.s. che
distingue tra riunioni pubbliche e riunioni private, facendo rientrare nella prime anche quella "che,
sebbene indetta in forma privata, tuttavia per il luogo in cui sarà tenuta, o per il numero delle
persone che dovranno intervenirvi, o per lo scopo o l'oggetto di essa, ha carattere di riunione non
privata"84.
È quindi fondamentale cercare di individuare criteri sufficientemente rigorosi per distinguere i
luoghi pubblici da quelli privati aperti al pubblico, da un lato, e da quelli privati non aperti al
pubblico, dall'altro.
Un interessante tentativo di individuare questa distinzione si coglie già in una sentenza della
Cassazione del 195185.
In prima approssimazione, luogo pubblico è quello che non è fisicamente separato dal mondo
esterno, prescindendosi dalla titolarità di esso, date le conseguenze assurde che un'individuazione
del tutto astratta inevitabilmente produrrebbe86. Invece, il criterio preferibile è quello
dell'utilizzazione del luogo da parte della generalità dei cittadini, cosicché la nozione di "luogo
pubblico" fatta propria dall'art. 17 Cost. può estendersi anche a beni privati87: in altre parole è
necessaria una verifica puntuale del luogo basata sull'utilizzazione, più o meno generale di esso.
Per quanto riguarda la nozione di luogo aperto al pubblico la dottrina è divisa tra quanti ritengono
che essi si caratterizzino per essere separati dall'esterno e limitati quanto all'accesso da uno ius
admittendi del titolare88 e quanti invece ritengono che tale condizionamento sia solo eventuale e in
ogni caso secondario, valorizzando piuttosto il fatto che per i luoghi aperti al pubblico non sarebbe
essenziale la destinazione all'uso pubblico dipendendo essa dalla volontà dell'avente diritto89.
A proposito della disciplina delle riunioni in luoghi aperti al pubblico si deve ricordare l'art. 16
t.u.l.p.s., che consente agli ufficiali ed agli agenti di pubblica sicurezza di accedere in qualunque ora
nei locali destinati all'esercizio di attività soggette ad autorizzazioni di polizia "e di assicurarsi
dell'adempimento delle prescrizioni imposte dalla legge, dai regolamenti o dall'autorità". Si tratta di
una disposizione dettata probabilmente proprio allo scopo di reprimere o di controllare riunioni
politicamente "sgradite"90, ma la cui perdurante costituzionalità è stata riconosciuta dalla Corte
costituzionale (sentenza 106/1975)91e la cui vigenza è stata confermata anche dalla legislazione più
recente92.
Ancora, dubbi di legittimità riguardano anche l'art. 68 t.u.l.p.s. che impone una licenza 93 per poter
dare in luogo pubblico o aperto al pubblico, accademie, feste da ballo, corse di cavalli, né altri
simili spettacoli o trattenimenti94 e per aprire o esercitare circoli, scuole di ballo e sale pubbliche di
audizione95.
A proposito di tale disposizione si deve segnalare un'evoluzione nella giurisprudenza della Corte
costituzionale: dopo una prima pronuncia nella quale aveva ammesso la possibilità per l'autorità di
pubblica sicurezza di valutare il pericolo di una certa rappresentazione in un determinato contesto,
anche in relazione ai contenuti della stessa (pur escludendo l'ammissibilità di poteri di censura:
sentenza 121/1957)96, successivamente, con le sentenze 142/1967 e 56/1970, ha dichiarato
incostituzionale l'art. 68 dello stesso t.u.l.p.s. (e nel secondo caso anche l'art. 666 c.p.), nella parte in
cui, rispettivamente, imponeva la licenza del questore per poter dare feste da ballo in luoghi aperti o
esposti al pubblico e prescriveva analoga licenza anche per i trattenimenti da tenersi in luoghi aperti
al pubblico. Peraltro, la Corte ha ritenuto legittimo tale obbligo se riferito ad un imprenditore che
intenda organizzare tali attività in forma professionale, dato che in questo caso [cfr. supra par. 2.4.],
come si legge nella stessa sentenza 56/1970, "si è, cioè, non più nella sfera dei diritti dell'art. 17
della Costituzione, ma di quelli tutelati dall'art. 41, che, peraltro, ammettono limiti e controlli nel
pubblico interesse"97.
Infine, la legislazione più recente ha abrogato definitivamente altre disposizioni del t.u.l.p.s. che
esprimevano condizionamenti dell'autorità di polizia sugli spettacoli o i trattenimenti pubblici98.
Rimane in vigore, peraltro, l'art. 82 che consente agli ufficiali o agli agenti di pubblica sicurezza di
ordinare la sospensione o la cessazione dello spettacolo e, se occorre, lo sgombro del locale "nel
caso di tumulto o di disordini o di pericolo per la incolumità pubblica o di offese alla morale o al
buon costume". La disposizione, peraltro, non appare in contrasto con l'art. 17 Cost., a patto di una
interpretazione adeguatrice che porta senz'altro a escludere il riferimento alla "morale" in quanto
giustapposto a quello del "buon costume"99.
Infine, riprendendo quanto già accennato, luogo privato è un ambiente qualificabile, sia pure
provvisoriamente, come "domicilio" nel quale cioè "l'individualità di tutti i partecipanti sia nota al
c.d. padrone di casa il quale, consapevolmente, eserciti al riguardo il suo jus admittendi e il suo jus
prohibendi"100.
Ora le definizioni che si sono date in questo paragrafo non sono tali però da eliminare dubbi ed
incertezze101: è evidente, ad esempio, che una distinzione tra i luoghi basata non sulla titolarità (o
sulla disponibilità) bensì sull'uso consente che, ad esempio, un luogo normalmente rientrante
nell'una o nell'altra categoria possa però temporaneamente "transitare" nell'altra102.
2.9 La disciplina dei commi 2 e 3 dell'art. 17 Cost.
Come si è già accennato, per quanto riguarda le riunioni in luogo pubblico, l'art. 17 Cost. pone
l'obbligo del preavviso e consente il divieto per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità
pubblica.
La ratio del preavviso e del possibile divieto delle riunioni in luogo pubblico si spiega con il fatto
che esse sono ritenute maggiormente pericolose, coinvolgendo necessariamente, ed anche
involontariamente, i terzi che potrebbero subire pregiudizi anche nell'esercizio di libertà
costituzionalmente tutelate (a cominciare, evidentemente, dalla libertà di circolazione)103.
La limitazione dell'obbligo del preavviso alle sole riunioni in luogo pubblico ha indotto la Corte
costituzionale a dichiarare incostituzionali gli artt. 18 e 25 t.u.l.p.s. nella parte in cui imponevano il
preavviso, rispettivamente, anche per le riunioni e per le cerimonie o pratiche religiose in luoghi
aperti al pubblico (sentenze 27/1958 e 45/1957).
Il preavviso, ai sensi dell'art. 18, 1° co., t.u.l.p.s. deve essere dato almeno tre giorni prima della
riunione da parte dei promotori.
La perdurante vigenza della disposizione è stata confermata dalla Corte costituzionale nella
sentenza 160/1976, nella quale detto termine è stato ritenuto non irragionevole e comunque tale da
non comportare un'apprezzabile compressione della libertà di riunione.
I contenuti del preavviso sono specificati dall'art. 19 reg. t.u.l.p.s., che è ritenuto pacificamente
vigente, anche se suscita dubbi di costituzionalità limitatamente alla parte in cui impone la
predeterminazione di coloro che sono designati a prendere la parola: tale previsione si risolve infatti
in una ingiustificata compressione della libertà di manifestazione del pensiero, consentendo
all'autorità di pubblica sicurezza un controllo potenzialmente "politico" ed anche una grave
limitazione della libertà di riunione, costringendo i promotori ad una rigida "predeterminazione"
delle modalità di svolgimento della stessa.
Anche riguardo all'identificazione dei promotori sono necessarie alcune precisazioni, nel silenzio
delle disposizioni legislative. Al riguardo, la giurisprudenza della Cassazione sembra seguire criteri
discutibilmente estensivi: così, essa ha chiarito che promotore di una riunione in luogo pubblico o di
un corteo per le pubbliche vie non è soltanto chi progetta o promuove la manifestazione, ma anche
chi collabora alla realizzazione pratica del progetto, partecipando alla fase preparatoria della
medesima104, o comunque ponendo in essere un'attività ben distinta dalla semplice partecipazione
alla manifestazione105.
A parte i profili di responsabilità penale nel caso di omesso preavviso su cui si dirà in seguito, si
deve ritenere che sui promotori non gravi una generale responsabilità per l'ordinato e pacifico
svolgimento della riunione, non solo perché questa potrebbe configurare una sorta di "responsabilità
oggettiva" preclusa dall'art. 27 Cost., ma anche perché potrebbe dare luogo a forme di
"commistione" impropria tra i compiti delle forze dell'ordine e quelle dei promotori e ad una
alterazione dei rapporti tra promotori e semplici manifestanti, certo non ricostruibili in termini di
gerarchia106.
La natura giuridica del preavviso è duplice: da un lato, esso è uno strumento di ausilio privato alla
funzione di vigilanza della polizia (e non a caso, la sua violazione è penalmente sanzionata);
dall'altro esso costituisce un "onere" per i promotori107 perché con la sua comunicazione questi
ultimi ottengono la protezione dell'autorità e la precedenza nella scelta del luogo rispetto a eventuali
altre riunioni "concorrenti"108. Nonostante quanto previsto dal combinato disposto degli artt. 15 e
19 reg. t.u.l.p.s., la forma scritta del preavviso non è da ritenersi strettamente necessaria (dato che la
sua funzione potrebbe essere assolta anche da una mera informativa orale), anche se, ovviamente,
questa risulta utile per i promotori dal punto di vista probatorio.
Il preavviso non costituisce condizione di esistenza delle riunioni (poiché esso è previsto per le sole
riunioni in luogo pubblico) né di legittimità, in quanto, come è stato esattamente osservato,
diversamente si attribuirebbe "all'inadempienza dei promotori effetti che si ripercuotono sul
pubblico degli invervenuti incolpevoli i quali, riunendosi pacificamente e senza armi e senza
compromettere altre esigenze, non devono essere turbati nell'esercizio del loro diritto"109.
Peraltro, un obbligo generalizzato di preavviso delle riunioni in luogo pubblico determinerebbe
anche la necessità dello stesso non solo per gli assembramenti [cfr. infra, par. 2.10.] ma anche per le
riunioni organizzate ma prive di qualunque pericolo per la sicurezza o l'incolumità pubblica (quali
le gite scolastiche, le passeggiate tra amici ecc.): di modo che, come giustamente è stato affermato,
"le riunioni o le marce per le quali il preavviso è obbligatorio sono soltanto quelle che, per il
numero elevato di partecipanti, posseggono una più rilevante capacità di pregiudicare i diritti dei
terzi e di costituire perciò una ragione d'allarme per l'ordine pubblico"110.
A ciò si aggiunga che il preavviso non è richiesto per le riunioni elettorali (art. 18, 7° co., t.u.l.p.s.)
poiché gli artt. 48 e 49 Cost. giustificano un regime privilegiato per le riunioni finalizzate a favorire
il processo democratico111.
Alla luce di ciò, si deve ritenere che l'omissione del preavviso non costituisce, di per sé, motivo di
divieto né di scioglimento della riunione: se, infatti, il primo può avvenire nei soli casi di cui all'art.
17, 3° co., Cost., il secondo può essere disposto nei soli casi di cui all'art. 20 t.u.l.p.s.
In questo senso è anche la giurisprudenza costituzionale: se, infatti, in alcune più risalenti pronunce
la Corte sembrava attestarsi sulla tesi dell'illegittimità della riunione in luogo pubblico non
preavvisata (in questo senso le sentt. 9/1956; 54/1961112) in un secondo momento la Corte ha
mutato opinione laddove in una prima occasione ha dichiarato l'incostituzionalità dell'art. 18, 3° co.,
t.u.l.p.s. nella parte in cui puniva, allo stesso modo dei promotori, chi prendeva la parola in una
riunione non preavvisata non essendo a conoscenza dell'omesso preavviso (sentenza 90/1970)113e
in una successiva114 ha esteso la dichiarazione d'incostituzionalità a tutti gli oratori
(sent.11/1979)115.
In tal modo, quindi, la Corte sembra ormai avere ammesso che la mera partecipazione ad una
riunione in luogo pubblico non preavvisata non costituisce illecito.
Tuttavia, l'obbligo di preavviso è sanzionato dai giudici penali con criteri non restrittivi: così, la
Cassazione ha affermato la necessità del preavviso anche nel caso di riunioni determinate da appelli
estemporanei rivolti nel momento e nel luogo (pubblico) in cui si vuole ottenere l'adunanza di più
persone per uno scopo determinato, così come nel caso di riunione costituita da successivi
capannelli di persone che sostino nel predetto luogo il tempo necessario per rendersi conto delle
ragioni dell'appello rivolto dai promotori e per decidere se firmare o meno una petizione da essi
proposta116. E lo stesso è stato affermato con riguardo ai c.d. giornali parlati itineranti, qualora la
manifestazione avvenga con modalità tali da determinare una riunione di persone, essendo
sufficiente che questa sia stata preveduta e voluta dai promotori come conseguenza della propria
condotta a seguito di una risoluzione anche improvvisa117.
La violazione dell'obbligo di preavviso da parte dei promotori è sanzionata ai sensi dell'artt. 18 e 25
t.u.l.p.s. Il legislatore più recente è peraltro intervenuto sulla seconda disposizione, trasferendo la
competenza in ordine alla contravvenzione per omesso preavviso di cerimonie religiose al giudice
di pace. La sanzione originariamente prevista (arresto fino a tre mesi e ammenda fino a 51 euro) è
stata sostituita, in forza dell'art. 52, 2° co., lett. c), d.lg. 274/2000, con l'ammenda da 774 a 2582
euro o con la pena della permanenza domiciliare da venti a quarantacinque giorni ovvero con la
pena del lavoro di pubblica utilità da uno a sei mesi. Tale novità si riverbera anche sul piano
processuale, dato che il decreto legislativo in questione non consente l'utilizzazione del giudizio
direttissimo (che rimane invece possibile nei casi di violazione dell'art. 18 t.u.l.p.s. anche se nei
limiti generali di cui all'art. 449 c.p.p.).
La novità in questione appare senz'altro opportuna: il fatto che non sia estesa anche alle altre
riunioni si spiega probabilmente con il fatto del minor allarme sociale e della minore incidenza
sull'ordine pubblico "materiale" del mancato preavviso di cerimonie religiose rispetto a quelle
"civili" di cui all'art. 18 t.u.l.p.s.
L'art. 17, 3° co., Cost. consente all'autorità di pubblica sicurezza di vietare le riunioni in luogo
pubblico per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica.
La locuzione "comprovati motivi" allude alla necessità di un'espressa motivazione del
provvedimento di divieto (che è ormai requisito generale dei provvedimenti amministrativi: art. 3, l.
241/1990) che dia conto, in modo circostanziato, della notevole probabilità del pericolo per la
sicurezza o l'incolumità pubblica118. In questo senso, è senz'altro dubbia la previsione dell'art. 21
reg. t.u.l.p.s., nella parte in cui si limita ad imporre al questore di dare notizia ai promotori, o
direttamente o a mezzo dell'autorità locale di pubblica sicurezza, dell'avvenuto divieto.
Il fatto che l'art. 17, 3° co., Cost. richieda, quale condizione per il divieto di riunioni in luogo
pubblico, l'esistenza di "comprovati motivi" di sicurezza o di incolumità pubblica rende assai
dubbia la possibilità di ordinanze prefettizie (o altri atti analoghi) di divieto preventivo generale
delle riunioni. A tale proposito, è stato esattamente notato che gli atti in questione finiscono per
"sospendere" temporalmente una libertà costituzionale e ciò non appare possibile anche alla luce
della sentenza 26/1961 con la quale la Corte costituzionale ha dichiarato incostituzionale l'art. 2
t.u.l.p.s. proprio nella parte in cui consentiva che il potere di ordinanza fosse esercitato in contrasto
con la Costituzione o con leggi adottate in materie coperte da riserva di legge, anche solo
relativa119.
Per quanto attiene alla latitudine dei "motivi di sicurezza o di incolumità pubblica" essi, secondo la
dottrina maggioritaria, sono sostanzialmente riconducibili alla "pacificità" e quindi alla tutela
dell'ordine pubblico c.d. "materiale" di cui al 1° co. dello stesso art. 17 Cost. A questi si possono
aggiungere la possibilità di divieto per motivi inerenti alla tutela della salute collettiva (concetto
riconducibile all'"incolumità pubblica") o del buon costume (ai sensi dell'art. 21, 6° co., Cost.): a
queste condizioni si deve affermare la perdurante legittimità costituzionale dell'art. 18, 4° co.,
t.u.l.p.s. (che prevede la possibilità di divieto delle riunioni "per ragioni di ordine pubblico, di
moralità o di sanità pubblica"), così come [lo si dirà nel par. 2.11.], è conforme a Costituzione la
stessa disposizione che consente al questore, per le stesse ragioni, di "prescrivere modalità di tempo
e di luogo alla riunione".
In tal modo, pur non negandosi la sussistenza di margini di apprezzamento anche significativi in
capo all'autorità di pubblica sicurezza120, si stabilisce un parallelismo tra il 1° e il 3° co. dell'art. 17
in forza del quale quest'ultimo "attribuisce alla pubblica autorità un potere preventivo di divieto
delle riunioni in luogo pubblico, che senza una esplicita previsione costituzionale non avrebbe mai
potuto essere esercitato, posto che gli interventi "preventivi" incidono, per definizione, su situazioni
conformi a diritto"121: da qui la conclusione per cui qualsiasi riunione in luogo pubblico, sia
preavvisata che non preavvisata, può essere vietata quando vi sia un pericolo notevolmente
probabile di incisione della sicurezza o dell'incolumità pubblica, così come qualsiasi riunione
(anche in luogo aperto al pubblico) può essere sciolta se impacifica122.
2.10 La questione della tutela degli assembramenti
Uno dei temi che più di tutti ha visto l'attenzione della dottrina e della giurisprudenza è costituito
dalla riconducibilità della tutela dell'art. 17 Cost. anche agli assembramenti che gli artt. 20 ss.
t.u.l.p.s. parificano alle riunioni quanto agli aspetti sanzionatori (artt. 20 ss.).
Per assembramento si deve intendere "una riunione che sorge spontaneamente, senza che vi sia stato
un previo concerto tra coloro che la attuano"123. Non rientrano nella definizione i fenomeni
derivanti da una casuale compresenza di più soggetti (ad es., una coda), che non realizzano alcuna
forma di interazione sociale124.
Sul punto la dottrina ha mostrato atteggiamenti diversi.
Secondo alcuni autori, stante il fatto che l'art. 17, 3° co., Cost., richiede comunque la necessità del
preavviso per le riunioni in luogo pubblico, l'illiceità degli assembramenti sarebbe stata confermata
dalla Costituzione, non essendo possibile che quest'ultima abbia usato il termine "riunione" in un
senso diverso da quello usato dal legislatore, dalla giurisprudenza e dalla dottrina dell'epoca125.
D'altro canto, la stessa distinzione tra riunioni in luogo pubblico, luogo aperto al pubblico e luogo
privato, desumibile dall'art. 17 Cost., costituisce un ulteriore argomento per negare che tale
disposizione si riferisca anche agli assembramenti, non essendo configurabili, ad esempio,
assembramenti in luoghi privati126: da qui la conclusione o dell'illegittimità degli
assembramenti127 o della loro "irrilevanza" sul piano costituzionale128 o, infine, della loro
tutelabilità nei limiti di cui all'art. 16 Cost.129.
Tuttavia, tali argomenti non appaiono convincenti.
In premessa, non appare condivisibile la tesi che assimila gli assembramenti alle riunioni non
preavvisate130: in effetti, altro è una riunione previamente concertata ma non preavvisata, altro è
una "labile, estemporanea, casuale raccolta di persone, che però in quel momento viene a formare
un'autentica formazione sociale, sia pure provvisoria, che potrà anche proporsi dei fini e deliberare
in proposito, se alcuno dei partecipanti tenterà, com'è stato detto, di "utilizzare" l'assembramento
trasformandolo in riunione"131; e tale conclusione deve essere tenuta ferma, pure nella
consapevolezza delle difficoltà di distinguere in concreto un assembramento da una riunione (in
senso proprio) non preavvisata.
Ciò detto, gli argomenti favorevoli alla riconduzione degli assembramenti alla libertà di riunione
appaiono i seguenti132: a) gli assembramenti non possono per loro natura essere preavvisabili,
cosicché ad essi non potrebbe applicarsi in nessun caso l'obbligo di cui all'art. 17, 3° co., Cost.; b) il
preavviso non costituisce una condizione di esistenza delle riunioni (dato che esso è previsto per le
sole riunioni in luogo pubblico) né, come detto, di legittimità delle riunioni.
Peraltro, la tutela degli assembramenti in tanto può essere affermata in quanto sussista comunque
l'elemento della volontarietà nella permanenza dello stare insieme, sia pure occasionalmente e
causalmente133. Ciò, appare coerente con la ratio dell'art. 17 Cost. "che ruota tutta attorno alla
tutela della volontà di chi intende prendere parte ad una riunione, ma anche di quella di coloro che
alla riunione non intendono partecipare e che utilizzano i luoghi di pubblico transito"134 e consente
quindi, come detto, di escludere dalla nozione in questione i meri gruppi di persone quali i
capannelli di curiosi o le file.
Da ciò segue che l'assembramento può essere sciolto, ai sensi dell'art. 17 Cost., solo alle stesse
condizioni per cui può essere sciolta una riunione135. Si tratta di un punto di equilibrio che
consente un'interpretazione estensiva della libertà di riunione in luogo pubblico altrimenti limitata
ai soli fenomeni previamente organizzati: in effetti, come è stato giustamente affermato, "la
formazione sociale "riunione" con determinate caratteristiche strutturali e funzionali è il punto
centrale e decisivo della tutela esplicita dall'art. 17 Cost. Rispetto a tale dato il regime giuridico di
una fase preliminare propria di un tipo specifico di riunione non può supervalutarsi in misura tale da
assurgere a parametro generale valevole per ogni tipo di riunione"136.
Tuttavia, la giurisprudenza della Cassazione sul punto non appare priva di elementi di ambiguità: in
linea di principio, infatti, si afferma che "nel concetto di riunione rientra tanto l'adunata quanto
l'assembramento di più persone, siano esse ferme ovvero in movimento"137. Tuttavia, la stessa
giurisprudenza (praticamente coeva), come detto, ha affermato l'obbligo di preavviso anche nei casi
di raggruppamento di persone che non sia stato provocato da una preventiva convocazione ma
venga sollecitato da appelli estemporanei rivolti nel momento e nel luogo pubblico in cui si vuole
ottenere l'adunanza di più persone per uno scopo determinato138 o di "giornale parlato
itinerante"139.
2.11 I complessi rapporti tra esercizio della libertà di riunione in luogo pubblico ed esercizio della
libertà di circolazione
Il problema dei rapporti tra libertà di riunione e altri diritti costituzionalmente rilevanti emerge, per
quanto attiene alle riunioni in luogo pubblico, in relazione soprattutto alla tutela della libertà di
circolazione. In effetti, mentre il possibile contrasto tra l'esercizio delle riunioni in luogo privato e
libertà di domicilio sembra risolvibile nell'ottica dello ius admittendi e dello ius prohibendi in capo
al titolare del luogo, il rapporto tra diritto di riunione e libertà di circolazione, in assenza di precise
indicazioni costituzionali, appare problematico140.
Così, in relazione all'applicabilità dell' art. 340 c.p. (interruzione di un ufficio o servizio pubblico o
di un servizio di pubblica utilità) la Cassazione, in un caso di "blocco ferroviario", ha affermato che
"l'esercizio dei diritti di riunione e di manifestazione del pensiero cessa di essere legittimo quando
travalica nella lesione di altri diritti costituzionalmente protetti"141. Oltre a tale disposizione
rilevano anche l'art. 432 c.p. (attentati alla sicurezza dei trasporti) e l'art. 1-bis, d.lg. 66/1948
(introdotto dall'art. 17, d.lg. 507/1999) che punisce con una sanzione amministrativa chi, al fine di
impedire od ostacolare la libera circolazione, depone od abbandona congegni o altri oggetti di
qualsiasi specie in una strada ordinaria o comunque ostruisce o ingombra una strada ordinaria.
Viceversa, l'ordinamento conosce pochi casi in cui sono sanzionati comportamenti che si traducono
in ostacoli o turbamenti all'esercizio della libertà di riunione: oltre al già citato art. 99 d.p.r.
361/1957 posto a tutela delle riunioni di propaganda elettorale, si deve ricordare l'art. 163 d.lg.
285/1992 (codice della strada) che sanziona il comportamento di chi interrompe, tra l'altro, cortei o
processioni.
A ciò si aggiunga che non è certo che la libertà di riunione non possa essere esercitata anche con
mezzi di trasporto, anche se ciò è ritenuto dubbio da una parte della dottrina secondo cui la
possibilità di riunirsi è data alla persona "nell'ambito delle sue immediate esplicazioni esterne"142.
In effetti, non pare da respingere un'interpretazione estensiva della libertà di riunione, che trova un
qualche riferimento anche a livello di legislazione ordinaria143, pur non negando l'incidenza (anche
forte) nella materia ancora una volta della libertà di circolazione144.
Ciò premesso, il bilanciamento tra le due libertà è difficilmente predeterminabile in astratto,
essendo rimesso, almeno in prima battuta, alle valutazioni dell'autorità di polizia. In questo senso,
uno strumento indubbiamente utile anche nelle sue potenzialità applicative è costituito dall'art. 18,
4° co., t.u.l.p.s. che consente al questore di prescrivere modalità di tempo e di luogo per la riunione.
Si tratta di una previsione non incostituzionale a condizione che le determinazioni in questione
siano espressamente motivate con riferimento alla tutela di altri valori costituzionali (e tra questi
certamente può venire in essere anche la libertà di circolazione)145: come è stato convincentemente
affermato, in assenza della previsione in questione il questore potrebbe vietare in via assoluta una
riunione anche quando la "notevole probabilità" del pericolo per la sicurezza pubblica abbia la sua
causa in motivi di tempo e di luogo146.
2.12 Il c.d. "diritto di assemblea"
L'esercizio della libertà di riunione può incontrare, anche in linea di fatto, limiti in relazione alla
disponibilità giuridica del luogo della stessa, poiché "anche la disciplina della libertà di riunione è
precondizionata da tutta una serie di discipline concernenti altri interessi costituzionalmente
garantiti", quali, appunto, la libertà di domicilio147.
È quindi necessario che i promotori dispongano del consenso di chi ha la disponibilità del luogo in
cui la riunione è destinata a svolgersi148: in questo senso, l'art. 20, 1° co., reg. t.u.l.p.s., nella parte
in cui consente al questore di richiedere, insieme al preavviso anche "il consenso scritto per la
occupazione temporanea del luogo pubblico o aperto al pubblico, da parte dell'autorità competente
o di chi dispone del locale destinato alla riunione", può essere interpretato come conforme alla
Costituzione solo per quanto riguarda le riunioni in luogo pubblico e alla condizione che il potere
dell'amministrazione che gestisce il luogo della riunione si limiti al solo accertamento della
materiale disponibilità dello stesso, in forza della sua natura demaniale e dell'uso "generale" che ne
viene fatto149.
Ciò premesso, l'ordinamento conosce casi nei quali il legislatore riconosce un "diritto d'assemblea".
I casi più importanti sono quelli previsti in favore:
a) dei lavoratori privati nei reparti o uffici che occupano più di quindici dipendenti (art. 20, st. lav.)
e dei lavoratori alle dipendenze di pubbliche amministrazioni (art. 42, d.lg. 165/2001);
b) degli studenti delle scuole secondarie superiori ed artistiche e dei genitori degli alunni delle
scuole di ogni ordine e grado (artt. 12 ss., d.lg. 297/1994);
c) delle associazioni studentesche che hanno diritto di utilizzazione dei locali delle scuole anche per
le riunioni (art. 2, 9° e 10° co., d.p.r. 249/1998);
d) degli studenti universitari (art. 4, l. 525/1974, come specificato dagli statuti e dai regolamenti
delle singole università).
I dubbi di legittimità costituzionale sono superabili in quanto il legislatore, per quanto riguarda il
caso sub a), può determinare i modi di acquisto, di godimento e i limiti della proprietà privata allo
scopo di assicurarne la funzione sociale e, per quanto riguarda gli altri casi, può disciplinare la
proprietà pubblica anche allo scopo di favorire processi di partecipazione democratica, presupposti
dall'art. 3, 2° co., Cost.150.
Proprio tale finalità partecipativa consente eccezionalmente limiti e modalità ulteriori rispetto
all'art. 17 Cost.151: tra queste, la principale è costituita dal fatto che il "diritto d'assemblea" è
riferito ai soli temi relativi, rispettivamente, alle relazioni sindacali ed al lavoro, alle problematiche
della scuola e dell'università. Pur con tale limite, il "diritto d'assemblea" è tutelato nei limiti generali
dell'art. 17 Cost. ovvero di interessi costituzionalmente rilevanti e confliggenti con il suo esercizio
ma non cede di fronte alla pretesa del datore di lavoro di non subire alcun pregiudizio nella normale
esplicazione dell'attività aziendale152.
2.13 La tutela giurisdizionale della libertà di riunione
Quanto all'individuazione della giurisdizione competente ai fini della tutela della libertà di riunione,
la dottrina maggioritaria ritiene che essa non assuma sempre e comunque la consistenza del diritto
soggettivo153, poiché l'art. 17, diversamente da altre disposizioni costituzionali (ad esempio, artt.
13, 15), riconosce spazi significativi a poteri discrezionali della pubblica autorità. Da qui la
conclusione secondo cui, di fronte all'esercizio dei poteri discrezionali in questione, la situazione
giuridica del cittadino assume la consistenza dell'interesse legittimo ed è tutelata dal giudice
amministrativo; viceversa la competenza è del giudice ordinario qualora la pubblica autorità agisca
senza motivare o sulla base di un potere discrezionale diverso da quello conferito dall'art. 17,
ovvero, infine, se la violazione provenga da un privato154.
A queste ipotesi si deve aggiungere la possibilità per il giudice di giudicare sull'eccesso di potere
della polizia nei casi di scioglimento o di divieto nel corso del processo penale a carico di
contravventori all'ordine di scioglimento o al provvedimento di divieto155.
Ciò premesso, uno dei maggiori problemi che la disciplina dell'art. 17 Cost. pone è quello
dell'effettività dei rimedi giurisdizionali a tutela della libertà di riunione. Non a caso, proprio tale
disposizione è stata citata come esempio di diritto fondamentale che rischia però di non essere
tutelato efficacemente, per l'assenza di forme di tutela giurisdizionale effettive ed adeguate156 che,
per essere tali, debbono essere necessariamente rapide, per il rischio di una pratica estinzione
dell'interesse alla riunione157.
Poiché in linea di fatto sembra il giudice amministrativo quello che più può essere chiamato in
causa a tutela della libertà di riunione, debbono essere salutate positivamente le novità introdotte
dalla l. 205/2000 che ha ampliato la tutela cautelare nel processo amministrativo (anche se tale
legge non ha previsto la possibilità di ricorrere in sede cautelare prima ancora della presentazione
del ricorso)158, mentre in sede di giudizio civile il rimedio più celere potrebbe essere costituito
dalla tutela cautelare di cui all'art. 700 c.p.c., anche se la giurisprudenza è ancora oscillante circa
l'applicabilità di tale disposizione anche alla materia dei diritti di libertà e, d'altra parte, tale rimedio
appare di nessuna utilità rispetto ai provvedimenti di scioglimento della riunione o di
allontanamento di alcuni dei partecipanti159. Da qui la necessità, de iure condendo, di procedimenti
giurisdizionali nuovi, e, magari, di una procedura di convalida dei provvedimenti dell'autorità di
pubblica sicurezza, sul modello di quella di cui all'art. 13, 3° co., Cost.160.
De iure condito, invece, assume importanza anche l'accertamento della responsabilità penale dei
funzionari che, abusando dei propri poteri o eccedendo da essi, abbiano limitato o conculcato la
libertà di riunione e della responsabilità civile per gli atti della polizia in violazione di diritti di
privati161.
3. Riferimenti internazionali, sovranazionali e comparati
3.1 La libertà di riunione nell'ordinamento internazionale
La libertà di riunione è proclamata nell'art. 20, par. 1, della Dichiarazione universale dei diritti
dell'uomo ("Ogni individuo ha diritto alla libertà di riunione e di associazione pacifica") e,
successivamente, nell'art. 21 del Patto internazionale sui diritti civili e politici ("È riconosciuto il
diritto di riunione pacifica. L'esercizio di tale diritto non può formare oggetto di restrizioni tranne
quelle imposte in conformità alla legge e che siano necessarie in una società democratica,
nell'interesse della sicurezza nazionale, della sicurezza pubblica, dell'ordine pubblico o per tutelare
la sanità e la morale pubbliche, o gli altrui diritti e libertà").
L'art. 21 del Patto internazionale sui diritti civili e politici appare sostanzialmente mutuato dall'art.
11 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo.
3.2 La libertà di riunione nella Convenzione europea dei diritti dell'uomo (cenni)
L'art. 11 in questione tutela insieme la libertà di riunione e quella di associazione162. Si tratta di
una scelta che, nel contesto della Convenzione, si giustifica con il fatto che le due libertà sono
configurate, in un approccio di tipo finalistico, "come strumento essenziale della formazione di una
"sfera pubblica" comunicativa ed aperta e di un'opinione pubblica democratica"163. Non a caso, è
costante nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo il collegamento tra libertà di
riunione e di associazione, da un lato, e libertà di pensiero, coscienza, religione (art. 9) e libertà di
espressione (art. 10), dall'altro164.
L'art. 11 non ha dispiegato un'incidenza significativa nel nostro ordinamento: mentre, infatti, l'art.
17 Cost. si caratterizza per una disciplina tendenzialmente completa della libertà, la disposizione in
esame reca una mera enunciazione della libertà e dei limiti al suo esercizio, cosicché un ruolo
centrale nell'enucleazione stessa di quest'ultima finisce per ricadere, da un lato, nel legislatore,
dall'altro, nel giudice165. A ciò si aggiunga che l'art. 11 in esame consente limitazioni per finalità
ulteriori e diverse da quelle di cui all'art. 17 Cost.166, anche se mitigate dal riferimento alla
necessaria correlazione tra queste ultime e le esigenze di una società democratica.
Tali rilievi si impongono nonostante che la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo
interpreti in modo estensivo la libertà di riunione, ritenuta essenziale negli ordinamenti di
democrazia liberale167, e, al contrario, in modo restrittivo i suoi limiti.
Nel primo senso si può ricordare la giurisprudenza che estende la portata della libertà di riunione
anche alle riunioni in luogo privato168. Nel secondo senso, vengono in considerazione le pronunce
che interpretano l'impacificità delle riunioni nei soli casi in cui sia fatto uso di violenza o siano
utilizzati mezzi non consentiti perché si traducono nella violazione di altri diritti tutelati dalla
Convenzione169 e quelle che ammettono, sebbene in termini assai rigorosi, un potere di
autorizzazione o di preavviso per le riunioni in luogo pubblico o, in termini ancor più restrittivi, un
potere di divieto preventivo riferito ad aree spaziali e temporali determinate: in entrambi i casi il
criterio determinante per valutare la legittimità di tali istituti è costituito dal richiamo al principio di
proporzionalità170 rispetto al raggiungimento di una delle finalità individuate nel par. 2171,
principio che assurge al rango di "pietra angolare" in materia di limitazione dei diritti di libertà
anche a livello comunitario, come meglio si dirà in seguito.
3.3 La libertà di riunione nell'ordinamento comunitario: dalla Carta dei diritti dell'Unione europea al
progetto di trattato costituzionale
La Corte di giustizia delle Comunità europee ha ormai sancito che anche la libertà di riunione fa
parte di quei diritti che, secondo la sua costante giurisprudenza, sono oggetto di tutela
nell'ordinamento giuridico comunitario172. A tale proposito, in una importante e recente sentenza
la Corte ha affermato che la tutela della libertà di riunione da parte di uno Stato membro può
legittimamente comportare anche restrizioni degli scambi intracomunitari (il caso riguardava il
blocco di una autostrada da parte dei manifestanti) e ciò proprio per il carattere di diritto
fondamentale che deve riconoscersi a tale libertà e che giustifica la limitazione di obblighi imposti
dal diritto comunitario, quale la libera circolazione delle merci173.
È anche in conseguenza degli apporti giurisprudenziali della Corte di giustizia e della Corte europea
sopra riportati che deve essere interpretato l'art. 12, par. 1, della Carta dei diritti dell'Unione europea
("Ogni individuo ha diritto alla libertà di riunione pacifica e alla libertà di associazione a tutti i
livelli, segnatamente in campo politico, sindacale e civico, il che implica il diritto di ogni individuo
a fondare sindacati insieme con altri e di aderirvi per la difesa dei propri interessi").
Un primo punto da evidenziare è che anche l'art. 12, come l'art. 11 della Convenzione europea dei
diritti dell'uomo, tutela insieme la libertà di riunione e di associazione174.
La limitazione dell'ambito di applicazione della Carta "alle istituzioni e agli organi dell'Unione nel
rispetto del principio di sussidiarietà come pure agli Stati membri esclusivamente nell'attuazione del
diritto dell'Unione" (art. 51, par. 1), con l'ulteriore precisazione che "la presente Carta non introduce
nuove competenze o compiti nuovi per la Comunità e per l'Unione, né modifica le competenze e i
compiti definiti dai trattati" (par. 2) vale a limitare fattualmente di molto la rilevanza della Carta con
riferimento alla libertà di riunione e a contenere alcune giustificate preoccupazioni che essa
presenta175.
Così, il rinvio operato dall'art. 52, par. 3, alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo176 per
l'individuazione del "significato" e della "portata" della libertà di riunione in quanto espressamente
tutelata anche da quest'ultima, finisce inevitabilmente per estendere anche alla Carta dei diritti le
notazioni critiche svolte nel paragrafo precedente a proposito dell'art. 11 della Convenzione
europea177.
A ciò si aggiunga che non è del tutto chiaro il rapporto tra il par. 3 ed il precedente par. 2, dello
stesso art. 52, secondo cui "i diritti riconosciuti dalla presente Carta che trovano fondamento nei
trattati comunitari o nel TUE si esercitano alle condizioni e nei limiti definiti dai trattati stessi": in
effetti, se la locuzione intende riferirsi anche a quelli enucleati dalla giurisprudenza della Corte di
Giustizia alla luce delle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri (art. 6, par. 2, trattato
sull'Unione europea), non si possono escludere, da un lato, potenziali incertezze interpretative circa
l'estensione della tutela della libertà di riunione e, dall'altro, conseguenti contrasti giurisprudenziali
tra la Corte di Strasburgo e quella del Lussemburgo178.
A ciò si aggiunga che nemmeno la clausola di cui all'art. 53 della Carta179, che impedisce una
diminuzione delle garanzie apprestate dalle Costituzioni nazionali appare decisiva, poiché essa
introduce la necessità di comparazioni tra livelli normativi assai complessi e per ciò stesso
opinabili.
Assai discutibile è anche l'art. 54, che vieta l'abuso di diritto180. In effetti, nella sua portata assai
ampia sul piano interpretativo181, tale disposizione sembra legittimare ulteriori limitazioni per
difendersi da possibili utilizzazioni "antisistema" degli stessi diritti e perfino da tentativi di
restrizione delle libertà proclamate dalla Carta182.
Come è noto, il "trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa" incorpora il testo della Carta
europea nella seconda parte, con alcune limitate modifiche, con ciò consentendo di riconoscere alla
stessa quell'efficacia giuridica che ancora non sembra esserle riconosciuta183.
L'art. 12 della Carta è recepito senza alcuna modificazione (art. II-12), così come, solo
marginalmente modificato è l'art. 51 (art. II-51). La portata e i limiti della libertà di riunione
debbono essere rinvenuti nell'art. 52 (ora art. II-52) il cui par. 3 è rimasto immutato, con tutti i
problemi che esso comporta.
Peraltro, altamente problematici risultano, in questo senso, i paragrafi successivi dello stesso art. II52 che sono stati aggiunti nel trattato costituzionale. Così, ad esempio, il par. 4, nell'imporre
l'interpretazione dei diritti fondamentali che risultino dalle tradizioni comuni degli Stati membri in
armonia con queste ultime pone il già citato problema di eventuali differenze e antinomie tra la
tutela della libertà quale si evince dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo e quale, invece, si
può desumere dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati dell'Unione.
Infine, è da ricordare il recepimento degli artt. 53 e 54 (artt. II-53 e II-54), con tutti i problemi
conseguenti che già si sono sinteticamente evidenziati.
3.4 Riferimenti comparati (cenni)
In questa sede non è possibile procedere all'analisi dei testi costituzionali degli altri Paesi
dell'Unione europea, stanti le peculiarità di ciascuno di essi e la necessità di analizzare anche gli
sviluppi normativi e giurisprudenziali. Si può solo evidenziare che un buon numero di costituzioni
individua come limiti generali al suo esercizio, al pari di quella italiana, la pacificità e l'assenza di
armi184.
4. La disposizione tra crisi e riforma
L'art. 17 Cost. non è attualmente oggetto di proposte di revisione costituzionale, tanto che, come si
è detto, le problematiche più rilevanti a questo proposito attengono al rapporto tra tale disposizione
e le parallele disposizioni della Carta dei diritti dell'Unione europea. Parimenti, non è all'ordine del
giorno una riforma organica della legislazione di pubblica sicurezza che appare necessaria,
nonostante le numerose pronunce della Corte costituzionale che hanno "bonificato" le disposizioni
del testo unico in radicale contrasto con l'art. 17 Cost.
1
Musso, 1977, 749 ss.
2
Il testo della circolare è riportato da Pace, a), 1967, 248-249 e nt. 29.
3
Sul punto si veda, per tutti, Caretti, Forme di governo e diritti di libertà nel periodo costituzionale
provvisorio, in Cheli (a cura di), La fondazione della Repubblica. Dalla Costituzione provvisoria
alla Assemblea Costituente, Bologna, 1979, 31 ss.
4
Ministero per la Costituente. Commissione per studi attinenti alla riorganizzazione dello Stato,
Relazione all'Assemblea Costituente, I Problemi costituzionali - organizzazione dello Stato, Roma,
1946, 114 ss.
5
Le due proposte sono riportate in A.C., Atti della Commissione per la Costituzione, II, Relazioni e
proposte, Roma, Camera dei Deputati, 1946, 8.
6
In questo senso si vedano gli interventi di Benedettini nella seduta dell'8 marzo 1947 e di Tieri in
quella del 26 marzo 1947, in A.C., I, 283 e 668.
7
Così, Mastino nella seduta pomeridiana del 27 marzo 1947 in A.C., I, 710.
8
La circostanza è ricordata in Falzone, Palermo, Cosentino (a cura di), La Costituzione della
Repubblica italiana illustrata con i lavori preparatori, Milano, 1976, 75.
9
In questo senso, si veda, da ultimo, Corsi, Lo Stato e lo straniero, Padova, 2001, 227. Contra,
Borrello, 1989, 1422 cui si rinvia per i riferimenti bibliografici al riguardo.
10
Si veda, ad esempio, l'art. 4, lett. b), della Convenzione sulla partecipazione degli stranieri alla vita
pubblica a livello locale, firmata a Strasburgo il 5 febbraio 1992 cui è stata data esecuzione con l.
203/1994 e l'art. 2, 4° co., d.lg. 286/1998.
11
Pace, Problematica delle libertà costituzionali. Parte generale, 3ª ed., Padova, 2003, 311 ss.
12
Ed in effetti, in tale senso sono anche alcune fondamentali convenzioni internazionali cui l'Italia ha
aderito quale, in primo luogo, la Convenzione O.N.U. sui diritti del fanciullo del novembre 1989
(cui è stata data esecuzione con l. 176/1991).
13
Critica tale disposizione Grisolia, Disciplina militare e diritti del soldato. Alcuni spunti problematici
sull'attuazione delle "norme di principio", in Nuove dimensioni nei diritti di libertà (Scritti in onore
di P. Barile), Padova, 1990, 343-344.
14
In questo senso, Barile, 1984, 184. Tuttavia, il legislatore non è intervenuto organicamente sulle
disposizioni in questione: in effetti, il d.lg. 507/1999 non ha toccato l'art. 655 c.p. mentre ha solo
depenalizzato l'art. 654 (art. 45).
15
Gardino Carli, 1997, 492; Ruotolo, Le libertà di riunione e di associazione, in Nania, Ridola (a cura
di), I diritti costituzionali, II, Torino, 2001, 478. Sulla sentenza 24/1989 si veda, in particolare,
Borrello, Osservazioni in tema di libertà di riunione dei militari, in Giur. cost., 1989, 153 ss.
16
Cass. pen, sez. I, 1.12.1978.
17
Le misure di prevenzione e repressione previste dalla normativa in questione sono state estese anche
ai fenomeni di intolleranza e di violenza nei confronti degli appartenenti alle minoranze linguistiche
(art. 18-bis, l. 482/1999, introdotto dalla l. 38/2001).
18
Allegretti, Legge sull'ordine pubblico e libertà costituzionali, in Riv. trim. dir. pubbl., 1976, 495 ss.
19
Pace, 1992, 316.
20
Borrello, 1989, 1425 che condivide sul punto l'opinione di Barbera, Cocozza, Corso, Le situazioni
soggettive. Le libertà dei singoli e delle formazioni sociali. Il principio di eguaglianza, in Amato,
Barbera (a cura), Manuale di diritto pubblico, Bologna, 1994, 250.
21
Caretti, 2002, 341.
22
Barile, 1984, 182 che parla propriamente di "esercizio collettivo di un diritto individuale".
23
Barile, 1984, 41.
24
Pace, 1992, 306 che si riferisce a Borrello, 1989, 1401.
25
Miele, Scianò, 1969, 208.
26
Borrello, 1989, 1412.
27
Barile, 1960, 792.
28
Barbera, 1974, 2723-2724.
29
Rescigno G.U., Corso di diritto pubblico, Bologna, 2000, 604. Allo stesso risultato si giunge
riflettendo sul fatto che la tutela della libertà di riunione attiene all'interesse dei singoli a mantenersi
riuniti oltre che l'interesse ad essere riuniti in un certo luogo: Barbera, 1974, 2741.
30
Da ultimo, Cass. pen., sez. II, 25.8.1994; Cass. pen., sez. I, 7883/1995.
31
Così, l'art. 4, 10° co., l. 110/1975 non considera armi taluni oggetti (come le aste di bandiere) "usate
nelle pubbliche manifestazioni e nei cortei".
32
Pace, 1992, 337. In senso conforme, Borrello, 1989, 1410.
33
Pace, 1992, 337-338.
34
Così, Fois, Principi costituzionali e libera manifestazione del pensiero, Milano, 1957, 21 ss.;
Barbera, 1974, 2741 ss.
35
Pace, 1992, 300; nello stesso senso, Borrello, 1989, 1401; Barile, 1984, 182.
36
Si veda, per un esempio, l'art. 6, 1° co., lett. h), l. 447/1995, per le manifestazioni o spettacoli che
eccedano i valori limite di inquinamento acustico.
37
Guarino, Lezioni di diritto pubblico, II, Milano, 1967, 145.
38
Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, II, Padova, 1976, 1096 e nt. 1; Mezzanotte, 1970, 616.
39
Mortati, cit., 1096.
40
Mezzanotte, 1970, 608 ss.
41
La tesi è stata avanzata in principio da Romano S., Principii di diritto costituzionale, Milano, 1947,
129; si veda anche, per tutti, Lavagna, Istituzioni di diritto pubblico, Torino, 1985, 416.
42
Crisafulli, Lezioni di diritto costituzionale, I, Padova, 1970, 2.
43
Mortati, cit., 1160-1161, ripreso da Giocoli Nacci, 1990, 158.
44
Baschieri, Bianchi d'Espinoza, Giannattasio C., La Costituzione italiana, Firenze, 1947, 101.
45
Bartole, Problemi costituzionali della libertà di associazione, Milano, 1970, 11 ss.
46
Rescigno G.U., cit., 604.
47
In questo senso, Pace, 1977, 156 e, dello stesso, 1992, 310-311; in senso analogo, Barile, 1984, 183.
48
In questo senso, Ruotolo, cit., 494-495 che si richiama al Pace, Sul limite della polizia dello
spettacolo e sulla diversa garanzia costituzionale dei fini delle riunioni e delle associazioni, in Giur.
cost., 1967, 1682.
49
Pace, 1992, 310.
50
Pace, 1992, 310-311.
51
Borrello, 1989, 1416-1417 e nt. 75.
52
Mortati, cit., 1161, nt. 1.
53
Così, ad esempio, Ruotolo, cit., 495.
54
Borrello, 1989, 1417.
55
In contrario avviso, Giocoli Nacci, 1990, 158.
56
Pace, 1992, 312-313.
57
Su tali nozioni si rinvia a Pace, Il concetto di ordine pubblico nella Costituzione italiana, in Arch.
giur., 1963, CLXV, 111 ss.; si veda, altresì, Corso, Ordine pubblico (dir. pubbl.), in Enc. Dir.,
XXX, Milano, 1980, 1060 ss.
58
Tale nozione è stata enucleata dalla Corte costituzionale (si veda, ad esempio, la sentenza 168/1971)
come limite generale immanente all'ordinamento (si veda, per i riferimenti bibliografici, la nota
precedente). Sul punto si vedano, per tutti, Corso, L'ordine pubblico, Bologna, 1979 e, dello stesso,
Ordine pubblico (dir. pubbl.), cit., 1057 ss.; Cerri, Ordine pubblico. II. Diritto costituzionale, in
Enc. Giur., XXII, Roma, 1990.
59
La sent. 407/2002 è criticata da Mazzamuto, Poteri di polizia e ordine pubblico, in Dir. amm., 1998,
457, nella parte in cui mutua la nozione di ordine pubblico dall'art. 159, 2° co., d.lg. 112/1998.
60
Tripaldi, L'ordine pubblico come limite immanente alla libertà di riunione, in Diritti, nuove
tecnologie, trasformazioni sociali. Scritti in memoria di P. Barile, Padova, 2003, 827.
61
D'altra parte, la stessa eventualità di una legge di attuazione dell'art. 17 Cost. al riguardo non appare
risolutiva, stante le difficoltà di predeterminare in generale i casi di "impacificità" di una riunione:
Mazzamuto, cit., 452.
62
Non a caso, anticipando quanto si dirà nel testo, per le contravvenzioni di cui all'art. 4, 4° e 5° co., l.
110/1975 è prevista la possibilità dell'arresto in flagranza da parte degli ufficiali e degli agenti di
polizia giudiziaria (art. 6, 2° co., del già citato d.l. 122/1993).
63
Sui numerosi nodi interpretativi della legislazione ordinaria in materia di armi, si veda già Palazzo,
La recente legislazione penale, Padova, 1985, 146 ss.
64
In questo senso, sembra essere anche una non più recente pronuncia della Cassazione (Cass. pen.,
sez. I, 6.11.1981).
65
In questo senso, invece, Cass. pen., sez. VI, 6.12.1978, (in senso contrario, circa l'estensione del
divieto anche alle riunioni in luoghi aperti al pubblico si veda Cass. pen., sez. I, 26.1.1982).
66
Borrello, 1989, 1424 ss.
67
Circa l'assimilazione legislativa tra armi ed esplosivi si veda, per tutti, Pirone, Regolamentazione
degli esplosivi e sostanze comburrenti, in Giust. pen., 1975, II, 635 ss.
68
Per inciso, il d.l. 336/2001 (convertito dalla l. 377/2001) stabilisce un aumento della pena per il
reato di porto abusivo di armi, qualora il fatto sia avvenuto nel corso o in occasione di
manifestazioni sportive.
69
Eventualità possibile alla luce dell'art. 43 reg. t.u.l.p.s., che considera passeggiata militare
"l'adunata, anche in luoghi privati, di corpi od associazioni con armi, nonché l'intervento in feste,
funzioni o trattenimenti in luoghi pubblici o aperti al pubblico".
70
Sulla riconducibilità dell'art. 29 in questione al diritto di riunione insiste Miele, 1939, 870-871.
71
Tripaldi, cit., 833 e nt. 33.
72
Pace, 1992, 315-316.
73
Pace, 1992, 335-336.
74
Tripaldi, cit., 845.
75
La procedura di scioglimento delle riunioni o degli assembramenti prevede un primo invito a
sciogliersi da parte degli ufficiali di pubblica sicurezza (art. 22 t.u.l.p.s.), cui faceva seguito l'ordine
di scioglimento con tre distinti formali intimazioni, preceduta ognuna da uno squillo di tromba (art.
23) e, infine, l'ordine di scioglimento con la forza (art. 24) (tale ordine era comunque impartito nel
caso in cui le tre intimazioni non possano essere fatte per rivolta o opposizione).
76
Cass. pen., sez. VI, 13.10.1982.
77
Su tale tematica si veda, per tutti, Palazzo, cit., 154 ss.
78
È da ritenere che tali poteri siano configurabili solo ai sensi dell'art. 14, 2° co., Cost. ma non del
successivo 3° co. che, secondo la dottrina maggioritaria, non attribuisce alle autorità amministrative
poteri coercitivi. Sul punto, per tutti, Caretti, 1990, 322.
79
In questo senso, Pace, 1992, 317-318 e 320.
80
Si vedano, ad esempio, Mazziotti di Celso, Lezioni di diritto costituzionale, II, Milano, 1993, 287288; Giocoli Nacci, 1990, cit., 170; Sandulli, In tema di responsabilità dei pubblici funzionari e di
divieto dell'esercizio del diritto di riunione, in Foro padano, 1953, IV, 94.
81
Nel primo senso Guarino, cit., 236; nel secondo senso, per tutti, Barile, 1984, 184-185.
82
Così, Pace, 1992, 317.
83
Pace, b), 1967, 85 ss. Non sembra sostenibile invece ritenere che la libertà di riunione possa essere
"temperata" dalla precisione di cui all'art. 41, 2° co., Cost. (così, invece, TAR Lazio, sez. II,
6534/2005).
84
Peraltro, la questione di costituzionalità della disposizione in questione è stata ritenuta
inammissibile per difetto di rilevanza nella sentenza 106/1975 della Corte costituzionale.
85
Cass. pen. S.U., 31.3.1951, in cui si legge: "La riunione è in un luogo pubblico ove si tenga in luogo
(piazza, strada) su cui ogni persona può liberamente transitare e trattenersi senza che occorra in via
normale il permesso dell'autorità; è in luogo aperto al pubblico ove si tenga in luogo chiuso
(cinema, teatro) ove l'accesso anche se subordinato ad apposito biglietto d'ingresso è consentito ad
un numero indeterminato di persone; ed è privata, se si tenga in luogo chiuso con la limitazione
dell'accesso a persone già nominativamente determinate".
86
Pace, 1992, 321 e nt. 13.
87
Pace, b), 1967, 75 ss.
88
Guarino, cit., 230 ss.; Prisco, 1991, 7.
89
Pace, b), 1967, 82. Si noti comunque che entrambe le tesi condividono due aspetti essenziali,
ovvero il criterio dell'uso del bene, la separazione fisica di esso dall'esterno, la rilevanza della
volontà del titolare.
90
In questo senso, Meucci, La libertà domiciliare, in Barile (a cura di), La pubblica sicurezza, cit., 181
ss.
91
Peraltro, parte della dottrina ha cercato di giustificare l'art. 16 in questione o alla luce dell'art. 41, 2°
co., Cost. (ad esempio, Barile, 1984, 159) o alla luce dell'art. 14, 3° co. (Pace, 1992, 236). In ogni
caso, non è possibile riconoscere alla polizia l'esercizio di poteri di vigilanza sul contenuto delle
manifestazioni (e quindi anche delle possibili riunioni) poste in essere nel locale.
92
Si veda l'art. 17, l. 128/2001 che estende la portata della disposizione in questione anche ai fini della
prevenzione dei delitti di ricettazione, riciclaggio o reimpiego dei beni di provenienza illecita o di
quelli concernenti armi o esplosivi. Si veda inoltre l'art. 20, d.p.r. 616/1977 che consente agli
ufficiali ed agli agenti di pubblica sicurezza di accedere in qualunque ora nei locali destinati
all'esercizio di attività soggette ad autorizzazione di polizia di competenza comunale, al fine di
vigilare sull'osservanza delle prescrizioni imposte da leggi o regolamenti dello Stato, delle Regioni
e degli enti locali.
93
La licenza, originariamente di competenza del questore, è stata attribuita ai Comuni in forza dell'art.
19, d.p.r. 616/1977.
94
La previsione contemplava anche le rappresentazioni teatrali o cinematografiche ma queste non
figurano più a seguito delle modifiche apportate dall'art. 164, 3° co., d.lg. 112/1998.
95
Tale previsione è poi sanzionata in forza dell'art. 666 c.p. con un'ammenda, poi sostituita con una
sanzione amministrativa in forza dell'art. 49, lett. c), d.lg. 507/1999.
96
Barile, 1984, 254.
97
Su tale sentenza, si veda, in particolare, Mezzanotte, 1970, 608 ss.
98
Sul punto si rinvia a Caretti, 2002, 328-329.
99
In questo senso, per tutti, Barile, 1984, 254-255.
100
Pace, 1992, 322.
101
Circa la problematica riconducibilità alle riunioni in luogo pubblico ovvero a quelle pubbliche di
una riunione tenuta, ad esempio, in un teatro, ma destinata a coinvolgere per volontà dei promotori
(ad esempio, attraverso l'uso di altoparlanti) anche chi si trova fuori di esso si vedano le opposte
ricostruzioni di Pace, 1992, 323 e di Giocoli Nacci, 1990, 177.
102
Così, ad esempio, una strada o una piazza, ove legittimamente transennata per consentire lo
svolgimento di un concerto o di una manifestazione agonistica, diviene perciò un luogo aperto al
pubblico; ancora, un luogo normalmente aperto al pubblico, come un teatro, può divenire un luogo
privato ove sia chiuso al pubblico per ospitare una festa privata.
103
In questo senso è anche la giurisprudenza: al riguardo si veda, in particolare, Cass. pen., sez. I,
26.1.1982.
104
Cass. pen., sez. I, 7883/1995.
105
Cass. pen., sez. I, 4.7.1977; Cass. pen., sez. I, 30.11.1977.
106
Tripaldi, cit., 845-846.
107
Sul punto, Pace, 1992, 332.
108
Così, Cass. pen., sez. I, 13.6.1994 (si veda anche nt. 155).
109
Mortati, cit., 1097; nello stesso senso, per tutti, Pace, 1992, 329 ss.; Barile, 1984, 186-187; Caretti,
2002, 345-346. In senso contrario, Mazziotti di Celso, cit., 289-290; Giocoli Nacci, 1990, 173 ss.
110
Pace, 1992, 329-330. Alla luce di ciò, la giurisprudenza di merito esclude la necessità del preavviso
nei casi in cui non vi sia e non vi possa essere neppure in astratto, per ridottissime dimensioni della
riunione, alcuna lesione dell'interesse dell'ordine e della sicurezza pubblica: Pret. Milano,
23.3.1989, in Riv. pen., 1990, 371. Peraltro, in senso contrario è una ormai risalente pronuncia della
Cassazione (Cass. pen., sez. III, 17.2.1951).
111
Mortati, cit., 1097. Lo stesso non avviene per altri tipi di riunione che pure si svolgono in attuazione
di altri precetti costituzionali: è il caso delle riunioni e delle processioni religiose che ricadono
sostanzialmente nella disciplina generale delle riunioni, non essendo rinvenibile un trattamento
"privilegiato" ai sensi dell'art. 19 Cost., poiché questa disposizione è interpretata come posta a tutela
solo del fine (religioso) della riunione che, in quanto "mezzo" rimarrebbe sottoposta alla disciplina
dell'art. 17 Cost. (in questo senso, Pace, b), 1967, 64 ss. Diversamente, Gismondi, Le riunioni a
carattere religioso e la loro speciale disciplina costituzionale, in Giur. cost., 1957, 580 ss.). Tale
assunto appare sostanzialmente condivisibile anche se finisce per rendere sostanzialmente ripetitive
del dettato costituzionale sia l'art. 2, 3° co., l. 121/1985, con riferimento alla "piena" libertà di
riunione dei cattolici, sia le corrispondenti disposizioni contenute nelle intese con le confessioni
acattoliche (art. 3, 2° co, l. 516/1988; art. 2, 2° co., l. 101/1989; art. 2, 2° co., l. 520/1995).
112
Sulla seconda sentenza si vedano, in particolare, Chieppa, Ancora sulla riproponibilità di questioni
di legittimità costituzionale e sulla omissione del preavviso di riunione in luogo pubblico, in Giur.
cost., 1961, 1059 ss.
113
Su tale sentenza, si vedano, in particolare, Fiore, L'art. 18, comma terzo, del t.u.l.p.s. come limite
alla manifestazione del pensiero: libertà di riunirsi per tacere?, in Giur. cost., 1970, 1130 ss.; Pace,
1970, 1449 ss.
114
Prima della sentenza 11/1979, sulla falsariga della sentenza 90/1970 è da segnalare la sentenza
51/1975 sulla quale si veda Fiore, La sentenza n. 51 del 1975: un'occasione perduta, in Giur. cost.,
1975, 561 ss.
115
Su tale sentenza, Ridola, Nuovi orientamenti della giurisprudenza della Corte costituzionale in tema
di libertà di riunione, in Giur. cost., 1979, I, 490 ss.
116
Cass. pen., sez. I, 7.3.1977.
117
Cass. pen., sez. I, 10.2.1978.
118
Pace, 1992, 334. Nello stesso senso si veda anche Cass. pen., sez. I, 13.6.1994.
119
Sul punto si rinvia, da ultimo, a Marazzita, L'emergenza costituzionale. Definizioni e modelli,
Milano, 2003, 253 ss.
120
Denunciati, ad esempio, da Giocoli Nacci, 1990, 184.
121
Pace, 1992, 333-334.
122
Pace, 1992, 335.
123
Borrello, 1989, 1415 e nt. 68 cui si rinvia per le indicazioni bibliografiche al riguardo.
124
Questa distinzione è accolta anche dalla giurisprudenza della Cassazione la quale riconduce agli
assembramenti i cortei improvvisati o i raggruppamenti di persone sollecitate da un appello
estemporaneo (Cass. pen., sez. I, 4.7.1977).
125
D'Agostino, Osservazioni in tema di distinzione fra riunione ed assembramento, in Riv. polizia,
1969, 556; Miele, Scianò, 1969, 211.
126
Giocoli Nacci, 1990, 159-160.
127
In questo senso, ad esempio, Mansi, Sulla pretesa incidenza degli spettacoli, trattenimenti e
assembramenti nell'ambito della libertà di riunione garantita dall'art. 17 della Costituzione, in Riv.
polizia, 1972, 301 ss.
128
Giocoli Nacci, 1990, 160.
129
Lavagna, cit., 453.
130
Borrello, 1989, 1415-1416.
131
Barile, 1958, 405.
132
Si veda, in particolare, Pace, 1992, 305 ss.
133
Barile, 1984, 183.
134
Caretti, 2002, 349.
135
In questo senso non appare condivisibile l'opinione (sostenuta da Barile, 1958, 406 ma
successivamente abbandonata dallo stesso autore: si veda, infatti, Diritti dell'uomo, cit., 183)
secondo cui l'assembramento potrebbe essere sciolto sia in quanto riunione non preceduta da
preavviso, sia per motivi dei quali la polizia non è tenuta a rendere conto ad alcuno.
136
Borrello, 1989, 1416.
137
Cass. pen., sez. I, 30.11.1977.
138
Cass. pen., sez. I, 7.3.1977.
139
Cass. pen., sez. I, 10.2.1978.
140
Sul punto, in particolare, Borrello, 1989, 1420.
141
Cass. pen., sez. VI, 1600/2000; in senso conforme si veda già Cass. pen., sez. I, 11.4.1994; Cass.
pen., sez. VI, 7822/1998.
142
Borrello, 1989, 1411; nello stesso senso, Pace, 1992, 307.
143
Si veda, in particolare, l'art. 182, d.lg. 285/1992 (codice della strada) che detta regole sulla
circolazione dei ciclisti (sulla non riconducibilità di tale disposizione alle riunioni si veda, in
particolare, Pace, Violazione della "libertà sociale" o, piuttosto, restrizione irrazionale della "libertà
individuale"?, in Giur. cost., 1998, 584 e nt. 4.)
144
Ruotolo, cit., 475 ss.
145
In effetti, la Cassazione ha correttamente affermato che "il potere del questore di stabilire modalità
spaziali o temporali in ordine allo svolgimento di riunioni in luogo pubblico o di vietarne
l'effettuazione, potere comportante, come tale, la compressione od addirittura il sacrificio di un
diritto costituzionalmente riconosciuto, deve essere esercitato attraverso l'adozione di
provvedimenti dotati di corretta e coerente motivazione, i quali ben possono essere sindacati dal
giudice ordinario, ai fini di stabilirne la legittimità quale presupposto per l'applicazione di una
sanzione penale, sotto il profilo del vizio di sviamento di potere": Cass. pen., sez. I, 13.6.1994.
146
Pace, 1992, 334; in senso conforme, Caretti, 2002, 346.
147
Pace, 1992, 324-325.
148
L'art. 20, 2° co., r.d. 635/1940 appare illegittimo laddove vieta l'uso delle chiese e degli altri luoghi
sacri per manifestazioni estranee al sentimento religioso o per scopi non attinenti al culto. A tale
proposito, qualora vi sia il il consenso del titolare del luogo, non si vede per quale motivo un atto
normativo (e per di più un regolamento) possa limitare le modalità di esercizio della libertà di
riunione.
149
Sul punto si veda anche Borrello, 1989, 1419-1420.
150
Pace, 1992, 327.
151
Borrello, 1989, 1421.
152
In questo senso, con riferimento al diritto di assemblea di cui all'art. 20, st. lav., Cass., sez. lav.,
6080/1997.
153
Sul punto si veda, da ultimo, Pace, Problematica delle libertà costituzionali. Parte generale, cit., 35
ss.; Barile, 1984, 187; Giocoli Nacci, 1990, 186 ss.; Borrello, 1989, 1437. Da parte sua, Stendardi,
Libertà di riunione: diritto soggettivo o interesse legittimo?, in Foro padano, 1953, IV, 95 ss., ritiene
che, mentre le riunioni in luogo privato (o aperto al pubblico) formano oggetto di un diritto
soggettivo perfetto, quelle in luogo pubblico, in quanto soggette al preavviso a tutela di interessi
pubblici ritenuti prevalenti, formano oggetto di un interesse legittimo.
154
La dottrina maggioritaria non accoglie quindi il diverso orientamento secondo cui i diritti di libertà
(o, secondo altre prospettazioni, i diritti fondamentali) rileverebbero comunque come diritti
soggettivi: così, Brunelli, Un caso di tutela carente: il divieto illegittimo di riunione per motivi di
sicurezza. La diversa situazione nell'ordinamento spagnolo, in Carlassare (a cura di), Le garanzie
giurisdizionali dei diritti fondamentali, Padova, 1988, 88 ss. e, in generale, Allegretti, Pubusa,
Giurisdizione amministrativa e diritti fondamentali, in Lanfranchi (a cura di), Garanzie
costituzionali e diritti fondamentali, Roma, 1997, 438.
155
Cass. pen., sez. I, 13.6.1994, su cui si veda Borrello, La priorità nell'effettuazione del preavviso,
quale criterio di risoluzione dei "conflitti" tra riunioni in luogo pubblico, in Giur. cost., 1995, 1128
ss.
156
In questo senso, si vedano, per tutti, Barile, 1984, 187; Lavagna, cit., 417; Pace, 1992, 338.
157
Proto Pisani, Breve premessa a un corso sulla giustizia civile, in Doc. giust., 1977, 161 ss.
158
Sul punto, in particolare, Ruotolo, cit., 484 ss.
159
Ruotolo, cit., 486.
160
Gardino Carli, 1997, 492-493; Pace, 1977, 190 e nt. 6.
161
Del resto, questa previsione, espressamente prevista nella Relazione all'Assemblea costituente, edita
dal Ministero della Costituente non fu inserita nel testo poi divenuto l'art. 17 Cost. perché ritenuta
superflua alla luce dell'art. 28 Cost.: Ministero per la Costituente. Commissione per studi attinenti
alla riorganizzazione dello Stato, Relazione all'Assemblea Costituente. I. Problemi costituzionali organizzazione dello Stato, cit., 116.
162
Tale disposizione, al par. 1, recita: "Ogni persona ha diritto alla libertà di riunione pacifica e alla
libertà di associazione, ivi compreso il diritto di partecipare alla costituzione di sindacati e di aderire
ad essi per la difesa dei propri interessi".
163
Ridola, Art. 11 - Libertà di riunione e di associazione, in Bartole, Conforti, Raimondi (a cura di),
Commentario alla Convenzione europea per la tutela dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, Padova, 2001, 352-353.
164
Cedu, 13.8.1981, Young, James e Webster; 20-5-1999, Rekvényi c. Ungheria; 31.7.2001, Refah
Partisi c. Turchia (le sentenze della Corte sono tutte disponibili nel sito internet
www.dhcour.coe.fr).
165
In questo senso, per tutti, Pace, La limitata incidenza della C.e.d.u. sulle libertà politiche e civili in
Italia, in Dir. pubbl., 2001, 13.
166
Il par. 2 consente limitazioni a tutela della sicurezza nazionale, della pubblica sicurezza, della difesa
dell'ordine e della prevenzione dei reati, della protezione della salute o della morale e della
protezione dei diritti e delle libertà altrui.
167
Cedu, 26.4.1991, Ezelin c. Francia; 29.4.1999, Chassagnou ed altri c. Francia.
168
Cedu, 21.6.1988, Plattform "Ärzte für das Leben" c. Austria.
169
Comm. Dir. Uomo, 16.7.1980, Christians against Racism c. Regno Unito.
170
Cedu, 29.4.1999, Chassagnou ed altri c. Francia, cit.
171
Cedu, 30.1.1998, Partito comunista unificato della Turchia ed altri c. Turchia; 10.7.1999,
Sidiropoulos c. Grecia.
172
CGCE, 8.7.1999, C-235/92, Montecatini s.p.a. Nello stesso senso, si può ricordare la famosa
sentenza 15.12.1995, C-415/93, Union royale belge des sociétés de football association ASBL e
altri c. Jean-Marc Bosman e altri.
173
CGCE, 12.6.2003, C-112/00, Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzüge.
174
Brunelli, Art. 12, in BBifulco, Cartabia, Celotto (a cura di), L'Europa dei diritti. Commento alla
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, Bologna, 2001, 107.
175
Sull'art. 51 si veda, in generale, Cartabia, Brunelli, Art. 51, in L'Europa dei diritti, cit., 344 ss.
176
La disposizione prevede: "Laddove la presente Carta contenga diritti corrispondenti a quelli
garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, il significato e la portata degli stessi sono uguali a quelli conferiti dalla suddetta
convenzione. La presente disposizione non osta al diritto dell'Unione di concedere una protezione
più estesa".
177
De Siervo, I diritti fondamentali europei ed i diritti costituzionali italiani (a proposito della Carta dei
diritti fondamentali), in Dir. pubbl. comp. eur., 2001, 158.
178
Groppi, Art. 52, in L'Europa dei diritti, cit., 356 ss.
179
L'art. 53 prevede infatti: "Nessuna disposizione della presente carta deve essere interpretata come
limitativa o lesiva dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali riconosciuti, nel rispettivo
ambito di applicazione, dal diritto dell'Unione, dal diritto internazionale, dalle convenzioni
internazionali delle quali l'Unione, la Comunità o tutti gli Stati membri sono parti contraenti, in
particolare la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, e delle costituzioni degli Stati membri".
180
La disposizione prevede infatti: "Nessuna disposizione della presente Carta deve essere interpretata
nel senso di comportare il diritto di esercitare un'attività o compiere un atto che miri alla distruzione
dei diritti o delle libertà riconosciuti nella presente Carta o di imporre a tali diritti e libertà
limitazioni più ampie di quelle previste dalla presente Carta".
181
Bifulco, Celotto, Art. 54, in L'Europa dei diritti, cit., 367 ss.
182
De Siervo, La difficile Costituzione europea e le scorciatoie illusorie, in De Siervo (a cura di), La
difficile Costituzione europea, Bologna, 2001, 138-139.
183
Sulla problematica della forza giuridica della Carta dei diritti, si veda, da ultimo, Floridia G.G., Il
cantiere della nuova Europa. Tecnica e politica nei lavori della Convenzione europea, Bologna,
2003.
184
Art. 26 Costituzione Belgio; art. 79 Costituzione Danimarca; art. 11 Costituzione Grecia; art. 40
Costituzione Irlanda; art. 25 Costituzione Lussemburgo; art. 45 Costituzione Portogallo; art. 21
Costituzione Spagna; art. 36 Costituzione Lituania.