Senato

DIFESA E
SICUREZZA
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Originale :inglese
Traduzione italiana non ufficiale
Assemblea parlamentare della NATO
SOTTOCOMMISSIONE SULLE CAPACITA’ FUTURE
DI SICUREZZA E DIFESA
ARMI NUCLEARI NON STRATEGICHE
STATUNITENSI IN EUROPA: UN DIBATTITO
FONDAMENTALE IN AMBITO NATO
PROGETTO DI RELAZIONE
RAYMOND KNOPS (PAESI BASSI)
RELATORE*
Segretariato Internazionale
*
8 aprile 2010
Fino all’approvazione della Commissione difesa e sicurezza, il presente documento esprime
unicamente le opinioni del relatore.
I documenti dell’Assemblea sono disponibili all’indirizzo http://www.nato-pa.int
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i
INDICE
I.
INTRODUZIONE ........................................................................................................ 1
A.
II.
A.
B.
III.
LA NATURA DELLA PRESENTE RELAZIONE ............................................................ 2
LE ORIGINI E L’EVOLUZIONE DELLE ATTUALI POLITICHE NUCLEARI DELLA
NATO ........................................................................................................................ 3
LA POLITCA NUCLEARE DELLA NATO DOPO LA GUERRA FREDDA .................... 5
LA NATO E LE ARMI NUCLEARI OGGI ...................................................................... 6
OPZIONI PER LA FUTURA POSTURA NUCLEARE DELLA NATO ....................... 7
A.
B.
C.
ARGOMENTAZIONI A FAVORE DEL MANTENIMENTO DELLO STATUS QUO ........ 7
LE ARGOMENTAZIONI A FAVORE DI UN RITIRO TOTALE DALLE BASI EUROPEE9
SCENARI ALTERNATIVI E CONSIDERAZIONI AGGIUNTIVE .................................. 12
IV.
CONCLUSIONI PRELIMINARI................................................................................ 15
APPENDICE 1. STATUS DELLE ARMI NUCLEARI USA IN EUROPA 2010 .............. 17
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I.
1
INTRODUZIONE
1.
Il ruolo delle armi nucleari nella strategia dell’Organizzazione del Trattato Nord Atlantico
(NATO) è sempre più spesso oggetto di analisi da parte di numerosi Paesi alleati. L’attenzione è
incentrata sull’importanza del mantenimento delle armi nucleari statunitensi in diversi siti europei e
sugli accordi concernenti il ruolo degli Alleati nell’eventualità dell’utilizzo di tali armi.
2.
Questa maggiore attenzione alle politiche nucleari della NATO è un riflesso di molteplici
fattori che, nel loro insieme, hanno rimesso sul tappeto la questione del disarmo nucleare in
generale e hanno creato quella che molti osservatori definiscono una “finestra di opportunità” per il
riesame delle teorie e delle politiche attuali. L’aspetto più pregnante è il nuovo approccio
dell’Amministrazione statunitense evidenziato dal discorso pronunciato da Obama il 5 aprile 2009
a Praga che prospettava la possibilità di un mondo senza armi nucleari.
3.
All’invito di Obama a “perseguire la pace e la sicurezza in un mondo senza armi nucleari”
hanno fatto eco le dichiarazioni pubbliche delle cosiddette ‘bande dei quattro”, innanzitutto negli
Stati Uniti dove gli ex Segretari di stato George Shultz e Henry Kissinger, l’ex Segretario alla
difesa William Perry e l’ex Senatore Sam Nunn, hanno presentato una visione analoga in un
controeditoriale pubblicato dal Wall Street Journal nel gennaio 2007.1 Dichiarazioni simili sono
state rese successivamente anche da ex politici di spicco nel Regno Unito, in Germania, in Italia,
in Norvegia, nei Paesi Bassi, in Belgio e in Polonia.
4.
In una dichiarazione che riassume il tono del discorso di tutti i “gruppi dei quattro“, il gruppo
olandese, guidato dall’ex Premier Ruud Lubbers ha affermato che
“per contenere le superpotenze, non è più necessario un arsenale nucleare. La deterrenza
attraverso le armi di distruzione di massa non ha alcuna utilità nella lotta contro il terrorismo.
Occorre affermarlo con chiarezza: non soltanto le armi nucleari hanno dato l’impronta alla
Guerra fredda, ma la Guerra fredda ha determinato il controllo delle armi nucleari. Quella
realtà è definitivamente superata. Soprattutto per questo motivo, l’esistenza delle armi
nucleari è ormai molto più pericolosa che in passato.” 2
5.
A livello NATO, questa rinnovata attenzione al disarmo nucleare ha portato ad alcuni appelli
affinché vengano riesaminate le politiche nucleari dell’Alleanza, e, in modo specifico e diretto, il
mantenimento delle armi nucleari tattiche statunitensi sul suolo europeo. Le iniziative in corso per
l’elaborazione di un Nuovo Concetto Strategico della NATO, inteso a definire l’attuale raison d’être
dell’Alleanza e le priorità future, non potrà evitare di considerare la questione nucleare ma, al
tempo stesso, avrà l’opportunità di riesaminare le politiche consolidate. Inoltre, il dibattito su tali
questioni è stato iscritto con determinazione sull’agenda della NATO dall’attuale governo tedesco,
impegnato a perseguire il ritiro delle armi nucleari dal territorio tedesco, una prospettiva che il
Ministro degli esteri Guido Westerwelle ha propugnato energicamente in diverse occasioni.
6.
La politica nucleare della NATO suscita una crescente attenzione anche nel contesto della
Conferenza di riesame del Trattato di non proliferazione che si terrà a maggio del 2010 presso le
Nazioni Unite. Inoltre, diversi Stati membri devono confrontarsi con pressanti scadenze di bilancio
e saranno costretti ad adottare importanti decisioni sulle armi nucleari, quali la modernizzazione o
la sostituzione dei vettori.
7
Tutti questi fattori hanno indotto cinque Paesi membri della NATO (Olanda, Belgio,
Norvegia, Germania e Lussemburgo) a invitare, con successo, il Segretario Generale della NATO
a sollevare la questione del programma NATO in materia di controllo degli armamenti, disarmo e
1
2
Shultz G, Perry W, Kissinger H, and Nunn S (2007) A World Free of Nuclear Weapons. The Wall Street Journal,
4 January 2007.
Rudd Lubbers, Max van der Stoel; Hans van Mierlo and Fris Korthals Altes, Toward a nuclear weapon
free world, NRC Handelsblad, 23 November 2009
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2
non proliferazione e ad avviare un dibattito approfondito sulla politica nucleare della NATO nel
corso della riunione di tutti i ministri degli esteri dell’Alleanza che si terrà in Estonia nell’aprile
2010.
8.
La presente relazione, preparata per la Sottocommissione sul futuro della sicurezza e delle
capacità di difesa, intende presentare una discussione fattuale sulle argomentazioni fondamentali,
al fine di alimentare il dibattito dei membri dell’Assemblea Parlamentare della NATO (AP NATO)
sulla politica nucleare dell’Alleanza, e di fornire elementi aggiuntivi per le decisioni dei Parlamenti
nazionali su questa e su altre questioni correlate. La Relazione sarà aggiornata durante tutto il
2010 per tenere conto degli sviluppi in corso e dei suggerimenti dei membri dell’Assemblea e sarà
redatta in veste definitiva durante la sessione di autunno dell’Assemblea che si terrà a Varsavia,
Polonia, nel novembre 2010.
9
La Relazione inizia con una breve storia dello spiegamento delle armi nucleari statunitensi
sul suolo europeo, illustra le informazioni di pubblico dominio sugli accordi vigenti e sui siti di
stoccaggio e, infine, passa in rassegna le principali argomentazioni concernenti il ruolo e lo
stazionamento futuro di tali armi e pone il quesito se un cambiamento della politica degli Alleati sia
giustificato. Seguono alcune brevi conclusioni del Relatore.
A.
LA NATURA DELLA PRESENTE RELAZIONE
10. A causa della rapida evoluzione di questo tipo di dibattito, la presente Relazione non può
tenere conto di tutti gli eventi importanti ancora in corso durante la sua stesura. Per esempio, al
momento di andare in macchina, non è stato ancora completato il riesame della postura nucleare
dell’Amministrazione statunitense (Nuclear Posture Review), che definirà la politica di deterrenza,
la strategia e la postura nucleare nei prossimi cinque- dieci anni. Inoltre, non si sono ancora svolte
né la riunione dei Ministri degli esteri dei paesi della NATO, che discuterà sulla politica nucleare
dell’Alleanza e che è prevista per l’aprile 2010, né la Conferenza di riesame del TNP 2010 che si
terrà presso le Nazioni Unite. Gli aggiornamenti su questi eventi saranno comunicati a voce dal
Relatore nel corso nelle riunioni dell’Assemblea e saranno presi in considerazione nelle versioni
successive della Relazione.
11. Il Relatore desidera inoltre precisare che la Relazione è intenzionalmente incentrata sullo
specifico dibattito concernente le armi nucleari statunitensi presenti in Europa, e non analizza in
modo più approfondito l’agenda della NATO in materia di non proliferazione e di controllo degli
armamenti. Il tema delle armi nucleari è critico e attuale ed è un tema sul quale i membri dell’AP
NATO possono, e devono, discutere. Il secondo tema (che potrebbe includere aspetti come il
Trattato sulle forze armate convenzionali in Europa e l’Iniziativa di sicurezza contro la
proliferazione) è di per sé di forte interesse, ma è talmente vasto che lo spazio limitato di questo
documento non potrebbe rendergli giustizia.
12. Infine, è necessario precisare senza ambiguità che la presente Relazione non contiene
informazioni riservate. Anche se i responsabili della NATO confermano pubblicamente la presenza
di armi nucleari statunitensi sul suolo europeo, è loro politica non precisare né il sito né il numero
di tali armi. Data l’impossibilità di ottenere una conferma ufficiale delle informazioni, la presente
Relazione poggia sulle valutazioni non riservate delle fonti più autorevoli e più ampiamente
utilizzate e sulle stime di esperti indipendenti, che sono considerate la migliore base disponibile
per la discussione delle questioni politiche pertinenti.
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II.
3
LE ORIGINI E L’EVOLUZIONE DELLE ATTUALI POLITICHE NUCLEARI DELLA
NATO
13. Come specificava chiaramente il primo Concetto Strategico della NATO del 1949, la NATO è
stata fondata con l’obiettivo di creare “un potente deterrente contro qualsiasi nazione o gruppo di
nazioni che minaccia la pace, l’indipendenza e la stabilità della famiglia di nazioni del Nord
Atlantico” e di pianificare il ricorso alla forza militare “per combattere le minacce nemiche, e
difendere e mantenere l’integrità dei popoli e dei territori nazionali delle nazioni del Trattato del
Nord Atlantico e la scurezza dell’area del Trattato Nord Atlantico” Secondo quanto rilevato dai
responsabili NATO, i primi documenti strategici dell’Alleanza Atlantica indicavano chiaramente che
gli USA e i loro Alleati erano consapevoli del fatto che, in caso di fallimento della deterrenza, gli
impegni di sicurezza assunti dagli Stati Uniti avrebbero incluso la protezione nucleare contro la
coercizione o l’aggressione.
14. Nella politica della NATO, l’obiettivo principale delle armi nucleari è stato descritto come
obiettivo politico volto a dissuadere i potenziali avversari e a preservare la pace. Secondo la
Dichiarazione di Strasburgo/Kehl sulla sicurezza dell’Alleanza, la deterrenza basata su
un’adeguata combinazione di capacità nucleari e convenzionali resta un elemento determinante
della strategia complessiva della NATO. Soltanto se la deterrenza fallisce, le armi nucleari
assumono una rilevanza militare in quanto strumenti per porre fine alla guerra attraverso una
escalation nucleare deliberata o per difendere il territorio dell’Alleanza.
15. In questo contesto, il primo schieramento delle armi nucleari non strategiche (NSNW)
statunitensi in Europa risale al 1953-54.3 Durante tutta la Guerra fredda, le armi nucleari non
strategiche in Europa hanno avuto soprattutto una funzione di contrappeso alla superiorità
convenzionale delle forze del Patto di Varsavia. Fin dal 1954, la Commissione militare della NATO
ha considerato queste armi essenziali per prevenire una rapida invasione dell’Europa in caso di
fallimento della deterrenza.4
16. Lo schieramento serviva anche a rassicurare gli Stati membri europei circa la garanzia
nucleare americana. All’epoca, i membri europei non nutrivano alcun dubbio sulla determinazione
degli Stati Uniti a difendere l’Europa con le armi convenzionali, mentre avevano serie
preoccupazioni circa la loro volontà di utilizzare le armi nucleari, o di minacciare il loro utilizzo, per
difenderli.
3
4
Il termine ‘non strategico’ è utilizzato per distinguere le armi a gittata più corta e meno potenti dalle armi a più
lunga gittata e più potenti da lanciare, per esempio, dai missili balistici intercontinentali.
North Atlantic Military Committee, "Decision on M.C. 48: A Report by the Military Committee on the Most Effective
Pattern of Nato Military Strength for the Next Few Years," 1954.
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17. All’inizio degli anni 60,
sette paesi della NATO – Belgio,
Germania, Grecia, Italia, Olanda,
Turchia e Regno Unito –
ospitavano le testate nucleari
statunitensi, mentre la Francia le
aveva ospitate fino al 1959. Si
trattava di armi nucleari di vario
tipo: dalle mine di terra ai missili
da crociera a gittata intermedia
lanciabili da terra. Nel 1971, il
numero di armi nucleari non
strategiche in Europa aveva
raggiunto un picco di 7.300 unità.
Successivamente, il numero di
armi stazionate cominciò a
diminuire gradualmente fino a
ridursi drasticamente dopo la fine
della Guerra fredda. 5
4
Reduction of NATO’s Land-based
Sub-strategic Nuclear Stockpile
Relative Numbers of Weapons
Mines
Air Defence Missiles
Surface-to-Surface Miss.
Artillery
UK Bombs
US Bombs
1971
1981
1987
1991
Past
1993
2003
2010
Toda
y
18. Durante tutto il periodo della Guerra fredda, gli alleati europei sostennero opinioni divergenti
circa le misure più idonee da adottare in relazione alle armi nucleari in Europa. Se il Regno Unito e
la Francia avvertivano l’esigenza di dotarsi di proprie forze nucleari, la Germania occidentale e
l’Italia si dichiararono ripetutamente a favore di un qualche tipo di forza nucleare multilaterale in
Europa. Da parte loro, gli USA cercavano di conservare un controllo sulla politica nucleare della
NATO per quanto possibile ampio, ma ancora compatibile con il grado di rassicurazione da offrire
ai membri europei della NATO (evitando così che un altro Paese membro avvertisse l’esigenza di
dotarsi autonomamente di un arsenale nucleare).
19. Negli anni 60, fu però raggiunto un accordo sostanzialmente stabile, e ancora in vigore, per
la ‘condivisione’ dei materiali e delle dotazioni nucleari e delle relative responsabilità. Qualora la
NATO decida di ricorrere al loro uso, alcuni Stati membri europei avrebbero il compito di lanciare
le armi nucleari – per esempio utilizzando i propri aerei o la propria artiglieria-e, di conseguenza, si
sono impegnati a mantenere le capacità e i mezzi necessari per un eventuale attacco. Gli USA
conserverebbero il controllo sulle testate fino al momento del loro utilizzo. A quel punto, la
responsabilità per il lancio di un attacco nucleare passerebbe agli Alleati.
20. Per integrare queste responsabilità nucleari condivise, nel 1966 fu creato il Gruppo di
pianificazione nucleare (GPN) che ha il compito di decidere su alcuni aspetti della politica nucleare
dell’Alleanza quali l’affidabilità e sicurezza e la capacità di sopravvivenza delle armi nucleari, le
questioni concernenti il loro spiegamento, ma anche il controllo degli armamenti e la proliferazione
nucleare. Oggi, è un forum aperto nel quale tutti i membri della NATO, indipendentemente dal
fatto che essi ospitino o mantengano armi nucleari, possono partecipare alla configurazione della
politica nucleare dell’Alleanza. Attualmente, nel GPN sono rappresentati tutti gli Stati membri ad
eccezione della Francia.
21. Dal 1977, il Gruppo di alto livello, un organo consultivo presieduto dagli USA e costituito da
responsabili politici ed esperti nazionali, fornisce consulenza al GNP sulla politica, sulla
pianificazione e sulla postura nucleare oltre che sull’affidabilità e sicurezza e sulla capacità di
sopravvivenza delle armi nucleari. Nel 1979 è stato creato anche un Gruppo Consultivo Speciale
sul controllo degli armamenti.
5
Cfr. Hans M. Kristensen, "U.S. Nuclear Weapons in Europe: A Review of Post-Cold War Policy, Force Levels,
and War Planning," (2005), e Miles A. Pomper, William Potter, and Nikolai Sokov, "Reducing and Regulating
Tactical (Nonstrategic) Nuclear Weapons in Europe," (2009).
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5
22. Alla fine della Guerra fredda, gli accordi NATO in materia di forze nucleari hanno segnato
un’evoluzione in direzione di un controllo fisico condiviso dei materiali nucleari degli USA e, sul
piano politico, hanno trovato riscontro nella creazione di un quadro di riferimento istituzionale
permanente per la consultazione sulla politica nucleare.6
A.
LA POLITICA NUCLEARE DELLA NATO DOPO LA GUERRA FREDDA
23. Nel periodo post-guerra fredda, in un ambiente di sicurezza internazionale profondamente
mutato, la NATO ha ridimensionato il ruolo militare o bellico delle sue armi nucleari. In particolare,
il numero complessivo di armi nucleari presenti sul suolo europeo ha subito una netta riduzione.
Nel 1991, quando gli USA decisero unilateralmente un ritiro generalizzato delle armi nucleari non
strategiche a corta gittata lanciate da terra, dall’ Europa furono ritirate 2.400 unità tra proiettili di
artiglieria, missili superficie-superficie e bombe antisommergibile.
24. Gli USA ritirarono la metà delle circa 1.400 bombe B-61 con esplosione aerea in caduta
libera (sganciabile da un cacciabombardiere) e le bombe B-61 rimasero l’unico tipo di armi
nucleari non strategiche stazionate in Europa. Negli anni successivi, i tempi di preparazione si
ridussero notevolmente e le armi non erano più puntate in direzione di una specifica minaccia
potenziale.
25. Queste misure erano state dettate dalle preoccupazioni degli Stati Uniti per l’eventualità che
il materiale nucleare potesse circolare liberamente in seguito alla dissoluzione dell’Unione
Sovietica. Si sperava che misure così eccezionali inducessero l’URSS a impegnarsi per riduzioni
simili – e tali impegni furono effettivamente assunti da Mikhail Gorbaciov e Boris Yeltsin
nell’ambito delle cosiddette Iniziative Nucleari Presidenziali. Tuttavia, alcuni analisti esprimevano
ancora qualche riserva sul mantenimento degli impegni assunti dalla Russia, dato che mancavano
le misure di verifica.
26. Secondo Hans Kristensen, della Federazione degli scienziati americani, le riduzioni
continuarono e, nel 2000, nei sette paesi europei rimanevano schierate soltanto circa 500 testate
statunitensi. Nel 2001, gli USA ritirarono, in tutta discrezione, le testate schierate in Grecia
(almeno 20), Si trattava del primo ritiro da quando la Francia aveva chiesto la rimozione delle
testate statunitensi nel 1959. A partire dal 2004, sempre con discrezione, gli USA ritirarono circa
130 testate dalla Germania (lasciando soltanto 10-20 testate) e circa 110 bombe presenti nel
Regno Unito.7
27. Mentre la NATO ridimensionava il ruolo delle armi nucleari in un eventuale conflitto militare, i
suoi principali documenti accentuavano il ruolo politico di tali armi: innanzitutto il loro effetto di
dissuasione (la capacità di prevenire una guerra) e, in secondo luogo, la loro funzione nel
mantenimento della coesione e della solidarietà attraverso la rassicurazione degli Alleati.
28. Pertanto, nella Dichiarazione di Londra del 1990, gli Alleati affermano che “in un'Europa
trasformata, tuttavia, essi saranno in grado di adottare una nuova strategia della NATO che faccia
veramente delle forze nucleari l'arma dell'estrema risorsa.” Il Concetto strategico della NATO del
1991 definiva il potenziale uso delle armi nucleari “ancor più remoto” che durante la Guerra
fredda, sottolineando al tempo stesso che le NSNW continuavano a fornire “un essenziale legame
con le forze nucleari strategiche, rafforzando il legame transatlantico.” Questi punti sono stati
ampiamente confermati dal Concetto strategico del 1999 secondo cui le NSNW in Europa
6
7
Martin Smith, "To Neither Use Them nor Lose Them: NATO and Nuclear Weapons Since the Cold War,"
Contemporary Security Policy 25, no. 3 (2004).
Nel 2005, secondo Kristensen restavano 480 testate (cfr. Hans M. Kristensen, "U.S. Nuclear Weapons in
Europe: A Review of Post-Cold War Policy, Force Levels, and War Planning," (2005)). Aggiungendo le 20
testate ritirate dalla Grecia, nel 2000 erano schierate 500 testate (Cfr. Nuclear Threat Initiative, "United States
Removes Nukes from U.K.," Global Security Newswire, no. January 31, 2010 e Oliver Meier, "U.S. Cuts Tactical
Nuclear Weapons in Europe," Arms Control Today, September 2007).
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6
garantivano “[a] una postura nucleare credibile dell’Alleanza,” “la dimostrazione della solidarietà
dell’Alleanza” e “l’impegno comune a prevenire la guerra”. Sempre secondo il Concetto strategico
del 1999, le NSNW avrebbero consentito il mantenimento di adeguate forze sub-strategiche al
livello minimo sufficiente per preservare la pace e la stabilità.
29. La politica nucleare della NATO è anche al centro degli impegni assunti nel 1996 con la
Federazione Russa per fugare i timori di Mosca circa l’allargamento della NATO: il Consiglio Nord
Atlantico annunciò che l’Alleanza “non aveva nessuna intenzione, ragione o piano per stazionare
armi nucleari sul territorio dei nuovi Stati membri, né aveva alcuna esigenza di cambiare qualsiasi
aspetto della postura o della politica nucleare della NATO.”
B.
LA NATO E LE ARMI NUCLEARI OGGI
30. Secondo alcune stime di pubblico dominio, oggi, circa 150-200 armi nucleari statunitensi non
strategiche sono schierate in Paesi europei (per maggiori dettagli, si veda l’Appendice 1). Le
testate nucleari B-61 rimaste in Europa sarebbero schierate in cinque paesi – Belgio, Germania,
Italia, Olanda e Turchia. Anche il Regno Unito (come gli Stati Uniti) ha un numero limitato di missili
balistici a lancio sottomarino assegnati alla NATO per scopi strategici e non strategici. Nessuno
degli arsenali nucleari francesi è direttamente assegnato all’Alleanza.
31. In tempo di pace, queste armi restano sotto il comando e il controllo degli USA. Tuttavia, in
virtù delle disposizioni degli accordi nucleari bilaterali, le nazioni ospitanti che mettono a
disposizione gli aerei, ne assumono il controllo in tempo di guerra. A seconda del paese ospitante,
in caso di reale attacco, le bombe saranno sganciate dalla nazione ospitante o dagli F-16
statunitensi che sono stati progettati per trasportare bombe nucleari e convenzionali e hanno un
raggio operativo di circa 1.350 km. Il livello di allerta di questi aerei per le missioni nucleari è
estremamente basso – e la loro predisposizione richiede mesi (e non minuti).
32. Nel Concetto strategico del 1999 della NATO, che contiene gli attuali orientamenti politici
dell’Alleanza in materia di armi nucleari, si legge:
 Nell’attuale ambiente di sicurezza nel quale “l'esistenza di potenti forze nucleari al di fuori
dell'Alleanza costituisce un fattore significativo,” non è possibile contare sulle sole forze
militari convenzionali per assicurare una deterrenza credibile al fine di salvaguardare la
pace e di prevenire la guerra e qualsiasi tipo di aggressione.
 Le armi nucleari dei membri dell’Alleanza forniscono quindi un contributo del tutto unico e
vitale alla dottrina di dissuasione della NATO “nel rendere i rischi di aggressione contro
l’Alleanza non valutabili e inaccettabili.”
 Inoltre, il conseguimento dell’obiettivo di deterrenza della NATO “dipende
fondamentalmente dall'equa ripartizione dei ruoli, dei rischi e delle responsabilità, così
come dei benefici, della difesa comune.”
 Ciò richiede “una diffusa partecipazione degli Alleati europei ai compiti nucleari nella
pianificazione collettiva della difesa, all’insediamento di armi nucleari sui propri territori in
tempo di pace e ai dispositivi di comando, di controllo e di consultazione.”
 Pertanto la NATO “continuerà a mantenere nel futuro prevedibile un'adeguata
combinazione di forze nucleari e convenzionali con base in Europa e mantenute
aggiornate ove necessario, ma comunque al livello minimo sufficiente.”
 In sintesi, il Concetto del 1999 conclude che “La presenza in Europa di forze convenzionali
e nucleari degli Stati Uniti continua a rivestire un'importanza vitale per la sicurezza
dell'Europa.”
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III.
7
OPZIONI PER LA FUTURA POSTURA NUCLEARE DELLA NATO
33. Come rilevato nel precedente Capitolo, il Concetto strategico del 1999 fornisce gli attuali
orientamenti politici della NATO in materia di politica delle armi nucleari. Di conseguenza, il
processo in corso per l’elaborazione di un Nuovo Concetto Strategico che sarà approvato durante
il Vertice NATO di Lisbona nel novembre 2010, costituisce lo strumento che consentirà un riesame
della politica attuale in materia.
34. Il presente Capitolo illustra quelli che, ad avviso del Relatore, sono i principali temi del
dibattito sul futuro delle armi nucleari statunitensi schierate in Europa. Tali temi vertono
sostanzialmente su tre grandi opzioni politiche: il mantenimento dello status quo, il ritiro di tutte le
armi e uno di diversi percorsi alternativi. Le argomentazioni a favore di ciascuna opzione sono
descritte nei capitoli successivi.
A.
ARGOMENTAZIONI A FAVORE DEL MANTENIMENTO DELLO STATUS QUO
35. Come rilevato sopra, la politica perseguita finora dalla NATO, così come è stata enunciata
nei due precedenti Concetti Strategici, evidenzia che il ruolo nucleare è rimasto fondamentale per
la solidarietà dell’Alleanza. Ciò trova riscontro nel Rapporto presentato nel dicembre 2008 al
Segretario della difesa da una Task Force di alto livello statunitense secondo cui “la presenza
delle forze nucleari USA con base in Europa e assegnate alla NATO resta un essenziale legame
politico e militare tra i membri europei e nordamericani dell’Alleanza.”8
36. In un recente articolo, l’ex Segretario Generale della NATO Lord George Robertson assume
una posizione analoga, affermando che“l’arsenale nucleare in Europa espone il territorio degli Stati
Uniti al rischio di attacco nucleare nel caso la NATO sia costretta a ricorrere all’uso delle bombe
nucleari basate in Europa per difendere le sue frontiere. Ciò lancia a un potenziale aggressore il
segnale che un attacco rivolto contro la NATO comporterebbe un rischio di gran lunga superiore a
qualsiasi possibile vantaggio.”9
37. Seguendo queste argomentazioni, un’iniziativa statunitense volta al ritiro delle sue armi
nucleari dall’Europa potrebbe essere un segnale di un indebolimento dell’impegno di sicurezza
degli Stati Uniti nei confronti dell’Europa. Come sottolinea Martin A. Smith della Royal Military
Academy Sandhurst, i principali motivi del mantenimento delle NSNW in Europa dopo la fine della
Guerra fredda sono stati “una riluttanza a compromettere la coesione e la solidarietà tra gli Alleati
e l’esigenza di una garanzia nucleare residua.”10 Secondo alcuni, osservatori tali condizioni
permangono.
38. In effetti, alcuni membri della NATO considerano la presenza fisica delle armi in Europa una
rassicurazione strategica. I responsabili della NATO hanno comunicato ai membri dell’Assemblea
che soprattutto i paesi membri sul versante più orientale sono stati irremovibili circa l’esigenza di
mantenere le armi nucleari statunitensi in Europa, sottolineando che l’ombrello nucleare è stato
uno dei motivi che li ha indotti ad aderire all’Alleanza. Recentemente, in una lettera aperta inviata
al Presidente Obama, 22 politici di spicco dell’Europa dell’est, tra cui Lech Walesa e Václav Havel,
pur non menzionando espressamente le armi nucleari, hanno dato voce al timore molto concreto
dei nuovi membri di essere abbandonati. Gli autori della lettera affermano che “i paesi dell’Europa
centrale e orientale non sono più al centro della politica estera Americana” e che “nonostante gli
8
9
10
"Report of the Secretary of Defense Task Force on DOD Nuclear Weapons Management: Phase II: Review of
the DOD Nuclear Mission," (2008).
Franklin Miller, George Robertson and Kori Schake, "Germany Opens Pandora’s Box, " Briefing Note, Centre for
European Reform (2010).
Martin A. Smith, "'In a Box in a Corner'? Nato's Theatre Nuclear Weapons, 1989-1999," Journal of Strategic
Studies 25, no. 1 (2002).
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8
sforzi e il contributo significativo dei nuovi membri, oggi la NATO appare più debole di quanto
fosse al momento della nostra adesione.”11
39. Anche Lord Robertson sostiene che la riduzione o il ritiro delle armi nucleari in Europa
rimette in discussione il concetto di condivisione degli oneri. Secondo Lord Robertson e i suoi coautori, le pressioni del ministro degli esteri tedesco per il ritiro delle armi nucleari statunitensi dalla
Germania non farebbero che trasferire l’onere sugli altri alleati; Gli USA e le altre nazioni ospitanti
europee “avranno il difficile compito di spiegare alle proprie opinioni pubbliche la logica della
deterrenza nucleare, mentre la Germania ne coglierà i frutti.”12
40. Gli oppositori europei del ritiro delle armi sostengono inoltre che, se accordi istituzionali
come il Gruppo di pianificazione nucleare dovessero perdere la loro raison d’être, l’influenza
europea sulla politica nucleare della NATO (e degli USA) sarebbe indebolita, dato che non
esisterebbero più armi statunitensi sul suolo europeo o che gli alleati europei non avrebbero alcun
ruolo nel loro lancio, qualora fosse necessario utilizzarle.13
41. Anticipando le argomentazioni secondo cui la regolamentazione, la riduzione o il ritiro delle
armi nucleari statunitensi schierate in Europa potrebbero avere effetti positivi sulle iniziative di non
proliferazione e di controllo degli armamenti, i sostenitori dello status quo definiscono improbabili
effetti positivi sul controllo degli armamenti e sul disarmo nucleare. Michael Rühle, responsabile
della preparazione dei discorsi della NATO, sottolinea che le riduzioni nucleari dopo la Guerra
fredda “non hanno avuto ricadute percettibili sulle ambizioni nucleari di altri paesi.” Ritiene che il
ritiro delle armi nucleari dall’Europa sarebbe accolto al massimo con “un cenno del capo in segno
di assenso.”14 Queste argomentazioni sono confermate anche dagli evidenti casi di proliferazione
avvenuti dopo tali riduzioni e dal crescente ruolo che la Russia attribuisce alle sue armi nucleari
non strategiche.
42. Secondo i sostenitori dello status quo, il ritiro comporta anche un altro rischio, il pericolo di
incoraggiare altri paesi a sviluppare un proprio deterrente nucleare. Il Rapporto Finale presentato
nel 2009 dalla Commissione del Congresso americano sulla postura strategica degli Stati Uniti,
presieduta dagli ex Segretari alla difesa Perry e Schlesinger, conclude che: “Le nostre capacità
militari, nucleari e convenzionali, sottendono le garanzie di sicurezza degli Stati Uniti nei confronti
dei loro alleati, senza le quali molti di essi sarebbero sottoposti a pressioni enormi per dotarsi di
propri arsenali nucleari.”15
43. In questo contesto, è chiaro che l’importanza delle armi nucleari della NATO in Europa
potrebbe essere accentuata nel caso gli avvenimenti in Medio Oriente prendano una piega
inquietante. Come sostiene Rühle, “se si arriverà alla nuclearizzazione del Medio Oriente,
l’Europa si troverà vicina a una regione nella quale ogni conflitto convenzionale potrebbe
comportare rischi di escalation nucleare.” In questo caso, la condivisione nucleare offrirebbe un
mezzo “per risparmiare all’Europa il nervosismo che è così palpabile in Medio Oriente e in Asia.”16
La Turchia viene citata spesso come esempio di uno stato membro della NATO che, in un simile
scenario, potrebbe prendere in considerazione lo sviluppo di un proprio arsenale nucleare
considerandolo un investimento strategico necessario.
11
12
13
14
15
16
Valdas Adamkus et al, “An Open Letter to the Obama Administration from Central and Eastern Europe,” Gazeta
Wyborcza, July 15, 2009.
Franklin Miller, George Robertson and Kori Schake, "Germany Opens Pandora’s Box, " Briefing Note, Centre for
European Reform (2010).
Cfr. ad esempio Miles A. Pomper, William Potter, and Nikolai Sokov, "Reducing and Regulating Tactical
(Nonstrategic) Nuclear Weapons in Europe," (2009) e Hugh Beach, "The End of Nuclear Sharing? US Nuclear
Weapons in Europe," RUSI Journal 154, no. 6 (2009).
Michael Rühle, "NATO's Future Nuclear Dimension: Managing Expectations for the Strategic Concept Debate,"
Strategic Insights 8, no. 4 (2009).
“America’s Strategic Posture: The Final Report of the Congressional Commission on the Strategic Posture of the
United States,” United States Institute of Peace (USIP) Press (2009).
Michael Rühle, "NATO and Extended Deterrence in a Multinuclear World," Contemporary Strategy 28, no. 1
(2009).
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9
44. Infine, i sostenitori del mantenimento di status quo affermano che il futuro è semplicemente
imprevedibile e che il mantenimento di capacità comprovate di dissuasione è l’unica soluzione
prudente per ‘mettersi al riparo’ dalle potenziali minacce. Le armi nucleari potrebbero essere
necessarie per affrontare un potenziale aggressore futuro che potrebbe cercare di ricattare gli
Stati membri della NATO. Il mantenimento di una capacità nucleare potrebbe inoltre impedire a
un aggressore in conflitto con gli Stati Uniti di scegliere l’Europa come obiettivo ‘di ripiego’.17
Inoltre, con grande probabilità, un eventuale ritiro sarebbe politicamente irreversibile, anche
nell’imminenza di una crisi. Qualsiasi tentativo di riportare le armi in Europa per segnalare la
propria determinazione nel corso di una crisi potrebbe rivelarsi uno strumento di escalation
drammaticamente pericoloso.
B.
LE ARGOMENTAZIONI A FAVORE DI UN RITIRO TOTALE DALLE BASI
EUROPEE
45. I sostenitori del ritiro delle armi nucleari statunitensi dal suolo europeo utilizzano molte linee
di argomentazione diverse - e spesso più di una contemporaneamente. Un esempio proviene da
una fonte a prima vista sorprendente: il Comando Europeo degli Stati Uniti (EUCOM), vale a dire
l’ente militare statunitense responsabile per gli armamenti. Secondo uno studio del governo
statunitense pubblicato nel 2008 sembra che l’EUCOM “non riconosca più l’imperativo politico
delle armi nucleari statunitensi all’interno dell’Alleanza;” Gli Stati Uniti spendono “una fortuna” per
mantenerle; e “esse non hanno alcun valore sul piano militare.” Secondo la citazione, per i
funzionari dell’EUCOM il luogo fisico nel quale si trovano le armi non ha alcun effetto sulla loro
credibilità come deterrente e un ritiro unilaterale non avrebbe “alcuna ricaduta negativa sul piano
militare.”18
46. Nei paragrafi che seguono, vengono enunciate ed esaminate queste e altre importanti
argomentazioni avanzate dai sostenitori del ritiro per perorare la loro causa.
47. La prima argomentazione, e anche la più diretta, utilizzata dai sostenitori del ritiro delle armi
nucleari statunitensi dal suolo europeo è che il razionale del loro schieramento è venuto meno con
la dissoluzione del Patto di Varsavia. Come ha dichiarato il ministro degli esteri tedesco nel corso
della Conferenza sulla sicurezza di Monaco del 2010, “le ultime armi nucleari rimaste in Germania
sono un relitto della Guerra fredda. Non servono più alcun obiettivo militare.”19 Più precisamente,
nel loro ruolo originale di arma tattica contro formazioni militari convenzionali su vasta scala tali
armi sarebbero praticamente superate, in quanto una tale minaccia non esiste più.
48. Alcuni sostenitori sottolineano inoltre che in assenza di una minaccia di conflitto interstatale,
le armi nucleari schierate in Europa hanno un ruolo piuttosto limitato, ammesso che ne abbiano
uno, nel contrasto al terrorismo internazionale, che costituisce la più probabile minaccia esterna
alla sicurezza dell’Alleanza,. George Perkovich del Carnegie Endowment for International Peace
scrive che “nell’Europa di oggi, il rischio morale non deriva tanto dal ritiro delle armi nucleari
tattiche inutili, ma piuttosto dalla finzione che esse siano in grado proteggere gli Alleati dalle sfide
del XXI secolo, facendo, nel frattempo, ben poco per sviluppare le capacità e le strategie
diplomatiche che consentano di rispondere a tali minacce.”20 Nel corso delle discussione con i
membri della Commissione difesa e sicurezza dell’Assemblea parlamentare della NATO; alcuni
funzionari dell’amministrazione Obama hanno riconosciuto che le armi nucleari hanno un ruolo di
dissuasione piuttosto limitato nei confronti di gruppi terroristi che sfuggono a qualsiasi controllo.
17
18
19
20
Łech Kulesa, “Reduce US Nukes in Europe to Zero, and Keep NATO Strong (and Nuclear): A View from Poland,”
PISM Strategic Files, No. 7 (2009).
"Report of the Secretary of Defense Task Force on DOD Nuclear Weapons Management: Phase II: Review of
the DOD Nuclear Mission," (2008).
Guido Westerwelle, Relazione presentata alla 46th Conferenza di Monaco sulla sicurezza, (2010).
George Perkovich, "Nuclear Weapons in Germany: Broaden and Deepen the Debate," Policy Outlook No. 54,
Carnegie Endowment for International Peace (2010).
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10
49. Le alternative alle armi nucleari statunitensi schierate in Europa potrebbero servire
altrettanto bene gli obiettivi di dissuasione della NATO, aggiungono i sostenitori di un ritiro delle
armi. Per esempio, l’analista Miles Pomper del James Martin Center for Nonproliferation Studies
sostiene che i bombardieri nucleari e i missili da crociera lanciabili da sottomarini schierati negli
USA hanno dato un contributo positivo alla deterrenza allargata degli Stati Uniti per il suo alleato
giapponese.21 Inoltre, secondo la Nuclear Posture Review non ancora pubblicata sembrerebbe
che l’amministrazione Obama intenda sostituire alcune delle funzioni di deterrenza assicurate in
passato dalle armi nucleari con la capacità di Prompt Global Strike che fa affidamento sull’uso
delle testate convenzionali lanciate dai missili balistici intercontinentali.
50. Inoltre, secondo i sostenitori del ritiro, probabilmente, l’idea che i nuovi membri della NATO
si oppongano fermamente al ritiro delle armi strategiche non nucleari è meno definita di quanto
non sembri a prima vista. Per esempio, un recente editoriale co-firmato dal ministro degli esteri
polacco Radek Sikorski e dal ministro degli esteri svedese Carl Bildt invita, “i leader degli Stati
Uniti e della Russia ad impegnarsi ad adottare tempestivamente misure per una forte riduzione
delle cosiddette armi nucleari tattiche in Europa,” allo scopo di ridurre ulteriormente i depositi di
armi nucleari e “costruire la fiducia in un migliore ordine di sicurezza europeo.” Gli autori
aggiungono che “mentre le armi nucleari strategiche sono considerate una mutua minaccia dagli
Stati Uniti e dalla Russia, nazioni come le nostre — Svezia e Polonia - potrebbero avere motivi
ben più seri di preoccuparsi per il gran numero di armi nucleari tattiche,” dato che le NSNW in
Europa sembrano essere schierate “teoricamente in preparazione di un conflitto nella nostra parte
del mondo.” Sempre secondo gli autori, tali misure potrebbero essere adottate su base unilaterale
o attraverso negoziati.22
51. Secondo numerosi rapporti, anche la Turchia sarebbe contraria al ritiro del deterrente
nucleare statunitense in un momento in cui la questione nucleare iraniana acquista contorni
sempre più preoccupanti. Ma anche in Turchia esistono sostenitori del ritiro: recentemente, i
redattori di Hürriyet, un quotidiano tradizionalmente vicino agli ambienti militari, hanno espresso la
speranza che la Nuclear Posture Review statunitense includa un “impegno a non utilizzare
Incirlik, la base NATO di Adana, per il deposito di armi nucleari.” 23
52. I sostenitori del ritiro affermano inoltre che la regolamentazione, la riduzione o il ritiro delle
armi nucleari non strategiche statunitensi schierate in Europa avrebbero effetti positivi, diretti e
indiretti, sul controllo degli armamenti, sul disarmo nucleare e sulla non proliferazione e
consentirebbe di portare avanti l’agenda del disarmo all’interno della ‘finestra di opportunità’ creata
dal nuovo approccio del Presidente Obama.
53. Tali argomentazioni concernono gli obblighi assunti dagli Stati membri della NATO con il
Trattato di non proliferazione (NPT), che sarà oggetto di un’importante Conferenza di riesame
presso le Nazioni Unite nel maggio 2010 e al quale aderiscono tutti gli Stati membri della NATO.
In primo luogo, gli Stati nucleari si sono impegnati ad adottare misure volte a realizzare l’obiettivo
del disarmo nucleare, come stabilito dall’art. VI. In secondo luogo- affermano i sostenitori del
controllo degli armamenti - in virtù degli articoli I e II, la NATO è tenuta a sospendere la pratica di
condivisione nucleare dell’Alleanza. L’articolo I vieta il trasferimento di armi nucleari da parte degli
Stati militarmente nucleari, mentre l’articolo II vieta agli Stati militarmente non nucleari di accettare
il controllo su tali armi.
21
22
23
Miles A. Pomper, William Potter, and Nikolai Sokov, "Reducing and Regulating Tactical (Nonstrategic) Nuclear
Weapons in Europe," (2009).
Carl Bildt and Radek Sikorski, "Next, the Tactical Nukes," The New York Times, February 1, 2010.
Hürriyet, “From the Bosphorus: Straight - Integrating the nuclear past and present,” February 22, 2010.
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54. I sostenitori del controllo degli
armamenti
citano
spesso
le
procedure di condivisione nucleare
della NATO. Essi ritengono che tali
procedure violino gli articoli citati e
sostengono che l’accordo attuale
indebolisce l’autorità della NATO nel
chiedere
meccanismi
di
non
proliferazione più forti e erode
qualsiasi autorità o leadership
morale che gli Alleati potrebbero
avere nella realizzazione di un
mondo denuclearizzato. Da parte
sua, la NATO sostiene che le
pratiche
dell’Alleanza
sono
pienamente conformi al NPT. Come
risulta dai documenti pubblici della
NATO, le pratiche di condivisione
nucleare erano già operative al
momento della negoziazione del
NPT e, all’epoca, nessuna delle
altre delegazioni ha sollevato
obiezioni.24
11
Trattato sulla non proliferazione delle armi nucleari
(NPT)
(estratti)
Articolo I
Ciascuno degli Stati militarmente nucleari, che sia Parte del Trattato,
si impegna a non trasferire a chicchessia armi nucleari o altri
congegni nucleari esplosivi, ovvero il controllo su tali armi e congegni
esplosivi, direttamente o indirettamente; si impegna inoltre a non
assistere, né incoraggiare, né spingere in alcun modo uno Stato
militarmente non nucleare a produrre o altrimenti procurarsi armi
nucleari o altri congegni nucleari esplosivi, ovvero il controllo su tali
armi o congegni esplosivi.
Articolo II
Ciascuno degli Stati militarmente non nucleari, che sia Parte del
Trattato, si impegna a non ricevere da chicchessia armi nucleari o
altri congegni nucleari esplosivi, né il controllo su tali armi e
congegni esplosivi, direttamente o indirettamente; si impegna inoltre a
non produrre né altrimenti procurarsi armi nucleari o altri congegni
nucleari esplosivi, e a non chiedere né ricevere aiuto per la
fabbricazione di armi nucleari o di altri congegni nucleari esplosivi.
Articolo VI
Ciascuna Parte si impegna a concludere in buona fede trattative su
misure efficaci per una prossima cessazione della corsa agli
armamenti nucleari e per il disarmo nucleare,come pure per un
trattato sul disarmo generale e completo sotto stretto ed efficace
controllo internazionale.
55. I sostenitori del ritiro ammoniscono inoltre che il mantenimento delle armi nucleari
invierebbe il segnale che gli Alleati continuano a considerare tali armi il garante ultimo della loro
difesa e sicurezza e ciò potrebbe accentuare la loro utilità agli occhi degli Stati che intendono
dotarsi di un proprio arsenale. Altre nazioni potrebbero essere incoraggiate a seguire la stessa
logica per cercare di procurarsi le armi nucleari e, secondo i critici, ciò toglierebbe quanto meno
terreno alle motivazioni addotte dalla NATO per spiegare agli altri paesi perché non devono
cercare di acquisire tali armi.25
56. Alcuni recenti incidenti hanno anche sollevato questioni concernenti l’affidabilità e la
sicurezza delle installazioni di armi nucleari statunitensi in Europa e la possibilità di furto,
dirottamento o di altre perdite di controllo. Nel 2008 un panel di alto livello dell’Aeronautica
statunitense ha rilevato che gran parte dei siti utilizzati per lo schieramento delle armi nucleari in
Europa non risponde ai requisiti di sicurezza del Dipartimento della difesa.26 I problemi indicati per
le diverse basi erano recinzioni e sistemi di sicurezza inadeguati, carenze di personale e addetti ai
servizi di sicurezza insufficientemente formati.27
57. Nonostante questi rapporti, Guy Roberts, Vice Segretario Generale della NATO per la
politica in materia di armi di distruzione di massa e Direttore per la politica nucleare della NATO
24
25
26
27
I sostenitori del controllo degli armamenti sottolineano che, nel 1968, non tutte la parti al Trattato NPT erano a
conoscenza del relativo accordo concluso tra gli USA e l’Unione Sovietica e che, nonostante il fatto che,
all’epoca, gli accordi di condivisione nucleare non fossero contestati, oggi essi sono oggetto di critiche sempre
più frequenti, soprattutto da parte dei Paesi non allineati. La questione sarà sicuramente sottoposta alla
Conferenza di revisione del NPT nel maggio 2010.
Negli ultimi mesi, molti alti funzionari ed ex responsabili politici hanno avanzato argomentazioni analoghe; ad
esempio, Shultz, Perry, Kissinger e Nunn sostengono che un provvedimento urgente in direzione di una
soluzione ‘Global Zero’ deve eliminare le armi nucleari a corto raggio progettate per un dispiegamento avanzato.”
Cfr. George P. Shultz, William J. Perry, Henry A. Kissinger and Sam Nunn, "Toward a Nuclear-Free World," The
Wall Street Journal, January 15, 2008.
US Air Force, “Air Force Blue Ribbon Review of Nuclear Weapons Policies and Procedures” (2008).
Un recente esempio di problema di sicurezza, senza alcuna conseguenza ma non meno allarmante, risale
all’inizio del febbraio 2010 quando un gruppo di attivisti belgi riuscì a penetrare nella base belga di Kleine Brogel,
Si aggirò per quasi un’ora sulla pista e arrivò fino a un hangar per aerei protetto che avrebbe potuto contenere
armi nucleari cfr. Jeffrey Lewis, “Activists Breach Security at Kleine Brogel,” Armscontrolwonk, February 4, 2010).
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12
afferma che “ la sicurezza delle armi nucleari schierate in Europa è fuori questione”. Nell’agosto
2008, nel corso un incontro con Arms Control Today, Roberts ha affermato che il rapporto citato
dell’Aeronautica militare statunitense non ha segnalato nuovi elementi di preoccupazione dei quali
la NATO non fosse già a conoscenza e che la NATO sta attuando “diversi miglioramenti” in
risposta alle sue procedure di revisione interna.28
58. Anche la questione più prosaica dei vincoli di bilancio avrà un ruolo significativo nelle
discussioni sui futuri accordi nucleari della NATO. In realtà, oltre ai costi già elevati del
mantenimento e della protezione dei depositi delle armi nucleari, il mantenimento di una capacità
europea di lanciare le bombe statunitensi secondo gli accordi di condivisione nucleare
dell’Alleanza comporterà una notevole spesa aggiuntiva a medio termine, dato che il ciclo di vita
degli aerei europei in grado di sganciare le bombe è prossimo alla scadenza e gli aerei dovranno
essere sostituiti. Sul preciso momento temporale delle decisioni da adottare in merito esistono
varie previsioni. Secondo alcuni scenari, fino a tutto il 2020 la Germania avrà un numero
sufficiente di Tornado per la sua missione nucleare, mentre nel caso degli F-16 del Belgio le
previsioni indicano il 2025. L’Italia e la Germania stanno acquistando Eurofighter, ma non è
ancora chiaro se gli Eurofighter saranno idonei per una missione nucleare. Secondo alcuni
analisti, nei paesi che ospitano le armi nucleari statunitensi potrebbe essere difficile far accettare
le argomentazioni politiche a favore dello stanziamento delle risorse necessarie per
l’ammodernamento o la sostituzione, soprattutto in un clima di crisi di bilancio e alla luce dei trend
di riduzione dei bilanci per la difesa a lungo termine.
C.
SCENARI ALTERNATIVI E CONSIDERAZIONI AGGIUNTIVE
59. I capitoli precedenti hanno illustrato, da un lato, le possibilità di mantenimento dello status
quo nelle politiche nucleari della NATO e nello schieramento delle armi, e, dall’altro, il ritiro totale
delle armi nucleari statunitensi dal suolo europeo. Tuttavia, alcune proposte intermedie o
alternative hanno suscitato una certa attenzione e, pertanto, meritano di essere descritte nel
presente capitolo.
60. Una prima possibilità consigliata (tra l’altro) dal Rapporto del 2008 del panel di alto livello
dell’Aeronautica militare statunitense citato nel Capitolo precedente, prevede ‘il raggruppamento
delle armi nucleari in un numero ridotto di siti geografici. Questa soluzione, pur conservando i
concetti di condivisione degli oneri e di legame transatlantico che sono alla base dell’attuale
postura nucleare della NATO, potrebbe essere prospettata come passo avanti nella riflessione sul
controllo degli armamenti, sui problemi di sicurezza e sui vincoli di bilancio.
61. Secondo gran parte degli esperti, i siti più probabili per questo nuovo schieramento
sarebbero le basi controllate degli Stati Uniti a Aviano (Italia) e a Incirlik (Turchia). E’ interessante
che la proposta di discutere sulle questioni nucleari nel corso della riunione dei ministri degli esteri
dei paesi membri della NATO dell’aprile 2010 sia stata firmata da tutti i presunti paesi ospitanti
delle armi nucleari (Belgio, Germania e Olanda) a eccezione di Italia e Turchia i cui governi non
hanno ancora comunicato pubblicamente la propria posizione.29
62. Per chi critica di questa soluzione, la possibilità di realizzare gli effetti auspicati sul controllo
degli armamenti, sul disarmo e sulla non proliferazione è tutt’altro che evidente. Peggio ancora,
questa soluzione potrebbe semplicemente lasciare l’Italia e la Turchia da sole a condividere
l’onere nucleare e ridurre ulteriormente l’influenza europea sulla politica nucleare della NATO.
63. Un’altra opzione potrebbe consistere nell’apportare, al massimo, lievi modifiche allo
schieramento delle armi, e limitarsi a una riduzione quantitativa di tutte le armi. Come rilevato in
precedenza, si ritiene che il numero di armi schierate in Europa sia diminuito continuamente dopo
28
29
Oliver Meier, “NATO mulls Nuke Modernization, Security,” Arms Control Today, September 2008.
Julian Borger, “Five Nato states to urge removal of US nuclear arms in Europe,” The Guardian, February 23,
2010.
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13
la fine della Guerra fredda. Ulteriori riduzioni numeriche, ammesso che possano essere
annunciate pubblicamente, contribuirebbero a evidenziare il mantenimento dell’impegno degli
Alleati per il disarmo nucleare come richiesto dall’art. VI del Trattato di non proliferazione.
Rassicurerebbe inoltre i sostenitori dello status quo perché conserverebbe la condivisione
nucleare, ribadendo gli impegni fondamentali degli USA per la sicurezza europea e mantenendo
l’influenza europea sulla politica nucleare della NATO.
64. Tuttavia, una semplice riduzione numerica potrebbe lasciare insoddisfatte tutte le parti in
quanto si tratterebbe di un cambiamento quantitativo e non qualitativo. Secondo i sostenitori del
ritiro delle armi, le riduzioni potrebbero non generare il segnale positivo auspicato per il controllo
degli armamenti, il disarmo e la non proliferazione; i costi dell’ammodernamento e del
potenziamento delle misure di sicurezza non si ridurrebbero sostanzialmente e la credibilità della
deterrenza nucleare potrebbe essere ugualmente compromessa. Invece, i sostenitori dello status
quo potrebbero sospettare che una riduzione numerica porterà, con il tempo, a un ritiro totale che
essi ritengono inaccettabile.
65. Una terza opzione consisterebbe nel mantenimento dell’attuale schieramento delle armi
nucleari in Europa, ponendo però fine alle procedure di condivisione nucleare che sono state
criticate sotto il profilo del TNP. In questo scenario, il nuclear strike verrebbe assegnato di nuovo
esclusivamente agli aerei statunitensi. Una tale soluzione, se resa di pubblico dominio, potrebbe
non soltanto risolvere il problema della condivisione nucleare alla luce degli impegni assunti con il
NPT, ma potrebbe anche rassicurare i membri europei della NATO circa l’impegno degli Stati
Uniti. Inoltre, potrebbe risolvere le preoccupazioni degli USA circa l’affidabilità e la sicurezza delle
armi, nel caso gli USA dovessero essere nuovamente responsabili per tutti gli aspetti della
supervisione e potrebbe risparmiare agli Stati membri europei le difficili decisioni sulla
modernizzazione dei vettori nucleari. Per contro, l’Europa perderebbe gran parte della sua
influenza sulla politica nucleare della NATO.
66. Secondo alcuni analisti, qualsiasi cambiamento della postura nucleare della NATO è inutile
(o potenzialmente pericoloso) se viene attuato in assenza di provvedimenti paralleli della
Federazione Russa. Infatti, le migliaia di testare nucleari tattiche rimaste in Europa dopo la fine
della Guerra fredda sono in massima parte russe. Le stime dell’arsenale nucleare russo non
strategico indicano dalle 2.000 alle 6.000 testate. La Russia ha potenziato il ruolo delle armi
nucleari nel suo concetto di sicurezza nazionale e potrebbe sviluppare e schierare nuovi tipi di
armi nucleari non strategiche. Alcuni analisti continuano ad esprimere preoccupazioni per la
sicurezza di tali armi.30
67. L’ex Segretario Generale della NATO Lord Robertson e i suoi coautori scrivono che “il
principio da perseguire” nei negoziati con Mosca dovrebbe essere la parità delle armi nucleari non
strategiche tra NATO e Russia e questo “sarebbe un risultato straordinario.” L’obiettivo della parità
semplificherebbe e accelererebbe i negoziati, sottolineerebbe il fatto che sia la Russia sia la
NATO perseguono obiettivi di sicurezza in Europa e assicurerebbe la trasparenza, aumentando la
fiducia della Russia nella propria sicurezza. Considerata la difficoltà di conseguire un tale
obiettivo, essi suggeriscono, come migliore opzione alternativa, ‘riduzioni sostanziali’ in percentuali
uguali.31
68. Non tutti i sostenitori di una riduzione sono favorevoli all’approccio descritto sopra. Infatti,
secondo Łech Kulesa, dell’Istituto di affari internazionali della Polonia, far dipendere le riduzioni
delle armi nucleari statunitensi in Europa dalla reciprocità con la Russia sarebbe un errore. Un
tale approccio rafforzerebbe la convinzione della Russia che la NATO considera queste armi un
elemento della sua politica di scontro nei confronti della Russia.” Molto probabilmente, la Russia
collegherebbe i negoziati con altri aspetti della politica della NATO, ad esempio con la difesa
30
31
Nonstrategic Nuclear Weapons”, Amy F. Woolf, Congressional Research Service, January 14, 2010
Franklin Miller, George Robertson and Kori Schake, "Germany Opens Pandora’s Box, " Briefing Note, Centre for
European Reform (2010).
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14
antimissile. Infine, la Russia potrebbe anche considerarlo “ un invito a esercitare un’influenza sul
processo decisionale interno dell’Alleanza.” Kulesa mette in dubbio anche il valore aggiunto delle
probabili contro-offerte della Russia, per esempio un impegno politico russo a ridurre le sue
testate o a ritirare le vecchie testate. Ritiene che un passo unilaterale da parte della NATO
potrebbe essere più produttivo, in quanto i responsabili politici russi avrebbero il difficile compito di
“spiegare ai propri cittadini perche l’‘aggressiva’ Alleanza rinuncia volontariamente a parte del
suo potenziale nucleare.”32
32
Łech Kulesa, “Reduce US Nukes in Europe to Zero, and Keep NATO Strong (and Nuclear): A View from Poland,”
PISM Strategic Files, No. 7 (2009).
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IV.
15
CONCLUSIONI PRELIMINARI
69. La politica in materia di armi nucleari potrebbe apparire molto lontana dalla realtà quotidiana
- una questione astratta che non deve distogliere l’attenzione da problemi ben più pressanti per
l’Alleanza, come le operazioni quotidiane in Afghanistan. Niente di più falso: le decisioni
concernenti le armi nucleari statunitensi in Europa implicano questioni fondamentali per il presente
e per il futuro della NATO che meritano, a ragione, un dibattito approfondito e sostanziale anche in
seno all’Assemblea parlamentare della NATO. Come mostrano chiaramente i Capitoli precedenti
di questa Relazione, per ogni soluzione è possibile avanzare argomentazioni convincenti.
70. Mentre gli Alleati discutono sugli aspetti più generali della deterrenza nel XXI secolo – chi
deve essere dissuaso e con quali mezzi – è necessario tenere presenti alcuni principi
fondamentali: gli Alleati devono assicurare che la NATO sia in grado di esercitare efficacemente la
dissuasione di fronte a minacce nuove ed emergenti, ma anche di fronte alle tradizionali minacce
provenienti dagli Stati. Ogni eventuale cambiamento dello status quo nucleare della NATO deve
anche garantire che la nuova postura nucleare offra rassicurazioni adeguate a tutti gli Stati
membri. Sotto questo aspetto, l’assicurazione del mantenimento della coesione dell’Alleanza deve
restare l’aspetto essenziale soprattutto in un momento in cui la NATO si trova ad affrontare aree di
tensione relativamente ad altre questioni.
71. E’ superfluo dire che, sotto questo aspetto, il sostegno e il contributo dei Parlamenti sono
indispensabili. Ciò risulta non soltanto dal rapporto diretto tra i parlamentari e il pubblico che deve
essere rassicurato dalle misure poste in essere per difenderlo, ma risulta anche dal controllo
parlamentare sul finanziamento dei materiali e delle dotazioni nucleari, in particolare, in relazione
alle importanti decisioni se finanziare l’ammodernamento o la sostituzione degli aerei a doppia
capacità assegnati alla missione nucleare condivisa della NATO. Pertanto, il contributo
dell’Assemblea parlamentare della NATO a questo dibattito può essere un importante ‘barometro
delle opinioni’ dei parlamentari e dell’opinione pubblica degli Stati membri.
72. Di conseguenza, il Relatore invita i suoi colleghi dell’Assemblea a discutere e concordare le
iniziative positive da intraprendere in materia di politica nucleare della NATO, utilizzando la finestra
di opportunità offerta dal nuovo approccio al disarmo dell’Amministrazione Obama e alla luce del
significativo sostegno europeo espresso dalle c.d. “Bande dei quattro”. Il contributo dell’Assemblea
è legittimato in particolare dalle dichiarazioni ribadite ripetutamente dai funzionari statunitensi ai
membri di questa Commissione secondo cui l’amministrazione Obama cerca il contributo
dell’Alleanza e non intende agire precipitosamente o unilateralmente.
73. Pertanto, per presentare conclusioni e raccomandazioni più complete nelle versioni
successive del presente progetto di relazione, il Relatore raccoglierà elementi supplementari su
questioni come:

I membri della NATO – in particolare, gli Alleati sul versante più orientale e la Turchia–
continuano a considerare la presenza fisica delle armi nucleari statunitensi come una
dimostrazione necessaria del deterrente statunitense?
 Quali misure alternative volte a garantire la difesa degli Stati membri in caso di
cambiamento dello status quo sono accettabili per tali Stati?
 In quale misura l’evoluzione della politica nucleare della NATO deve essere legata alle
iniziative adottate dalla Federazione Russa?
 Qual è il rapporto tra lo sviluppo dei sistemi di difesa antimissile e la questione delle armi
nucleari statunitensi in Europa?
74. Le discussioni tra i membri della Commissione Difesa e Sicurezza durante le sessioni
dell’Assemblea che si terranno a Riga a maggio e a Varsavia a novembre, consentiranno a questa
Relazione di fungere da importante cassa di risonanza delle opinioni dei parlamentari sui due lati
dell’Atlantico in merito a una questione di fondamentale importanza per l’Alleanza, in un momento
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16
in cui i cambiamenti appaiono sempre più possibili. In questo dibattito, l’Assemblea dovrà svolgere
integralmente il suo ruolo.
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Appendix 1
17
APPENDICE 1. STATUS DELLE ARMI NUCLEARI USA IN EUROPA 2010