panorama generale - Agenzia delle Entrate

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*Agostina Lodde
I sistemi europei di registrazione
immobiliare: panorama generale
DOI: 10.14609/Ti_1_16_2i
Parole chiave: Proprietà - Registrazione della proprietà - Registri Immobiliari - Grundbuch Civil law - Common law - Deed system - Title system - Diritto Ipotecario - Diritti reali - Diritti di
credito - Informazione immobiliare - Conservatore dei registri immobiliari - Giudice tavolare ELRA - Commissione Europea - Giustizia civile - Tutela dei diritti.
Abstract Il presente lavoro offre una panoramica generale dei sistemi di registrazione immobiliare in
Europa. L’analisi comparatistica parte dalla distinzione dei sistemi giuridici di trasmissione della proprietà
all’interno delle due grandi famiglie del “Civil Law” e del “Common Law”. Su tali basi, infatti, poggiano gli
istituti giuridici e le organizzazioni nazionali che soprintendono alla registrazione immobiliare. Sono stati
esaminati pertanto i vari sistemi di “Land Registration” con riferimento ai principali fattori caratterizzanti,
quali l’organizzazione del Registro, il contenuto della registrazione, i suoi effetti sostanziali, la protezione
della buona fede e gli effetti verso i terzi.
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Agenzia delle Entrate – Direzione centrale Catasto, Cartografia e Pubblicità immobiliare
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Agostina Lodde
INTRODUZIONE
Il presente contributo nasce dall’esperienza acquisita nei passati cinque anni in qualità di referente
e contact point dell’associazione europea dei Registri Immobiliari ELRA1 (European Land Registry
Association), cui l’Agenzia ha aderito sin dal 2011. L’associazione opera a livello europeo per la
diffusione della cultura giuridica e delle migliori pratiche nel vasto ambito della “Registrazione della
proprietà”, in quel settore che noi italiani definiamo “Diritto Ipotecario” e che ha il suo principale
riferimento normativo nel Libro VI del nostro codice civile intitolato alla “Tutela dei diritti”.
A livello di istituzioni europee, la materia rientra nel campo di attività della D.G. Giustizia della
Commissione Europea2 la quale finanzia e si avvale dei contributi e progetti di associazioni e gruppi
di interesse per promuovere la libera e sicura circolazione dei diritti nello spazio comune europeo.3
Si è inteso descrivere il panorama europeo nel settore della “Pubblicità Immobiliare”, allo scopo di
apportare un umile e parziale contributo alla conoscenza di uno dei campi più delicati (ed anche più
specialistici) del diritto della proprietà, che poggia su principi giuridici e tradizioni istituzionali tra le
più variegate ma che persegue ovunque il medesimo interesse pubblico: quello della tutela della
proprietà, del credito e della loro sicura circolazione.
La prima parte dell’articolo esamina, comparandoli, i principali sistemi europei di trasmissione del
diritto di proprietà e costituzione, modifica e trasmissione degli altri diritti reali, le loro origini e la
loro evoluzione, con l’intento di riassumere i principi di diritto sui quali poggiano gli istituti e le regole
tecniche della registrazione immobiliare (Land Registration Systems) in Europa.
Nei paragrafi successivi si è svolta una breve disamina dei sistemi di registrazione della proprietà,
evidenziandone le comuni caratteristiche e le fondamentali differenze sulla base di cinque criteri di
comparazione:
1.
2.
3.
4.
5.
L’organizzazione del Registro;
Il contenuto della registrazione;
Gli effetti sostanziali della registrazione;
La protezione (o la non protezione) della buona fede;
Gli effetti verso i terzi.
PREMESSA
La proprietà immobiliare svolge da sempre un ruolo fondamentale nell’economia di un paese. La
terra costituisce non solo un’importante risorsa di per sé ma svolge una funzione essenziale come
garanzia del credito, riducendo i costi delle transazioni nell’ambito dell’attività creditizia e rendendola
possibile su larga scala e senza necessità di ricorrere a ulteriori garanzie personali.
1
www.elra.eu
2
Si veda il portale www.ejustice.eu e la pagina http://ec.europa.eu/justice/civil/index_en.htm
3
Uno di tali progetti, che si trova oggi in una fase pilota, attiene all’interconnessione dei registri europei della proprietà immobiliare, al fine di realizzare un accesso transfrontaliero agli stessi e dunque una più agevole circolazione delle informazioni
immobiliari per professionisti e cittadini.
I sistemi europei di registrazione immobiliare: panorama generale
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Questa incontrovertibile affermazione ha condotto le principali organizzazioni di aiuto e cooperazione
internazionale a promuovere progetti di gestione delle terre e formalizzazione dei suoi titoli, tanto
nei paesi in via di sviluppo come nei paesi del passato regime comunista.4 Parallelamente, i sistemi
di trasferimento immobiliare, con il loro complesso bagaglio di istituti giuridici e organizzazione
strutturale, sono oggi oggetto di dispute e riforme nei rispettivi paesi sviluppati. Si fa avanti, da un
lato, la convinzione che alcune delle figure professionali tradizionalmente impegnate nei processi di
gestione e trasferimento delle proprietà immobiliari siano divenute obsolete, come conseguenza
delle trasformazioni dei mercati e della tecnologia. Per altro verso, pare che si sia prodotto un certo
oblio delle basi organizzative degli istituti giuridici creati con considerevole sforzo durante la seconda
metà del secolo XIX. Inoltre si è creato un vuoto tra le necessità dei riformatori e degli amministratori
ed il mondo scientifico chiamato a offrire loro le possibili soluzioni.
A differenza dei diritti di credito, aventi efficacia “relativa” ed azionabili esclusivamente nei confronti
della persona obbligata, i diritti reali (jura in rem), tra i quali quello di proprietà è il più ampio, hanno la
caratteristica di conferire al titolare un potere assoluto sulla cosa, e possono essere pregiudicati o limitati
solo col consenso del titolare. A parità di altre condizioni, i diritti reali (ed in particolare quelli immobiliari)
godono di maggiore certezza in ordine alla loro realizzazione. In termini economici, le parti sostengono
costi inferiori per renderli effettivi. Si pensi, ad esempio, alla minore garanzia che assicura un diritto di
credito personale rispetto ad uno ipotecario. La maggiore forza del diritto reale proviene dalla sua
esclusività che obbliga al suo rispetto tutto il mondo (efficacia erga omnes) e non solo il trasmittente.
Tale requisito garantisce l’esercizio indisturbato del diritto; tuttavia, quando sopra un medesimo bene
concorrano o si pretenda di costituire più diritti reali, l’esigenza di ottenere il necessario consenso
del titolare dello stesso può risultare costosa.5
4
Si veda la più recente pubblicazione del World Bank Group “Hilhorst, Thea and Frederic Meunier, eds 2015, How Innovations
in Land Administration Improve Reform on Doing Business: cases from Lithuania, the Republic of Korea, Rwanda and the United
Kingdom. Washington DC. World Bank
5
Nel suo prezioso lavoro intitolato “La contratación de derechos de propiedad: Un análisis económico”, Madrid, 2004, Benito
Arruñada, professore di business della Università Pompeu Fabra di Barcellona, partendo dall’analisi economica degli istituti
giuridici e delle organizzazioni che governano, in tutto il mondo, il diritto di proprietà e la sua circolazione giuridica, così
introduce il lettore nel complesso mondo del Diritto Immobiliare:
• “La specializzazione delle risorse produttive incrementa la loro produttività ed è il principale motore dello sviluppo
economico. Tuttavia la specializzazione è utile solo a condizione che gli agenti economici scambino le loro risorse. Ma gli
scambi comportano dei costi e tali costi frenano la specializzazione e lo sviluppo. Per ridurli, gli esseri umani utilizzano
molti istituti giuridici e impiantano organizzazioni adattandoli alle caratteristiche di ogni attività. Il lavoro analizza una parte
di tali soluzioni istituzionali ed organizzative: quelle che rendono possibile l’esistenza e la contrattazione a basso costo del
diritto di proprietà e degli altri diritti reali sugli immobili. La loro funzione è quella di proteggere tali diritti e ridurre le
asimmetrie informative che possono insorgere tra coloro che scambiano tali beni. Queste soluzioni sono, per un verso, ciò
che gli anglosassoni chiamano Property Law e che noi chiamiamo Diritto della Proprietà; per altro verso sono le
organizzazioni che forniscono i diversi tipi di servizi professionali, amministrativi e giudiziari, mediante i quali si applica tale
Diritto, garantendo i diritti e rendendo possibili le transazioni.
• Gli istituti giuridici che distinguono il moderno Diritto della Proprietà dal Diritto delle Obbligazioni e dei Contratti, poggiano
fondamentalmente su tre principi. Il primo è quello della maggiore efficacia dei diritti reali (ius in rem) rispetto a quella dei
diritti personali o di obbligazione (ius in personam); in secondo luogo, la regola della priorità, stabilita per i diritti reali nel
momento della loro pubblicità, a fronte del principio generale (prior in tempore potior in jure) che regola l’ordine gerarchico
dei diritti personali in funzione della data di perfezionamento del contratto. Per ultimo, nell’aggiudicazione di diritti in
contestazione, si accorda protezione all’acquirente in buona fede anche nei confronti del vero proprietario, il che si realizza
principalmente in quegli ordinamenti giuridici che si sono dotati di un “registro di diritti”, ma anche, in modo più generico,
in altri ambiti, come quello della contrattazione commerciale.
• Quanto alle organizzazioni, vi sono vari settori di attività professionali, di considerevole importanza, caratterizzate in ciascun
paese in ragione delle diverse modalità di contrattazione (notai, avvocati, licensed conveyancers etc e assicuratori di titoli),
incaricati di preparare i contratti privati o di dotare il titolo di copertura assicurativa.
Per quanto attiene ai registri della proprietà, questi si riscontrano nella loro doppia natura di “registri di documenti” e
“Registri di diritti”, col compito di dare pubblicità ai titoli e proteggere i diritti reali dei terzi.”
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Quando ciò accade alcuni di tali diritti possono risultare incompatibili, a meno che le parti ottengano
il consenso dei titolari interessati, incorrendo però in costi notevoli di transazione che potrebbero
porre in pericolo il traffico giuridico sui beni stessi. Quale compromesso tra i vantaggi di una più
semplice realizzazione del diritto (enforcement), da un lato, e i costi economici delle transazioni
occorrenti per liberarlo (purgarlo) da diritti confliggenti di terze parti, dall’altro, si utilizzano diverse
soluzioni giuridiche, la cui principale funzione è quella di rendere possibile, a basso costo, il consenso
dei potenziali titolari di diritti confliggenti. Per ottenerlo i sistemi giuridici moderni richiedono che si
rendano pubblici o i contratti privati o i diritti reali cui essi danno luogo. La pubblicità dei contratti si
ottiene semplicemente archiviandoli in un registro di documenti (Deed system), ferma restando la
facoltà per le parti di prevedere forme accessorie e obbligazionarie di garanzia del titolo. La pubblicità
dei diritti (Title system) richiede invece un intervento imparziale che nella pratica ha un carattere lato
sensu “giudiziale” avente il principale scopo di verificare che nessun diritto preesistente collida con
il nuovo diritto generato dall’ultima transazione.
La storia dei sistemi di pubblicità immobiliare è dunque la storia dell’evoluzione degli ordinamenti
giuridici verso forme di tutela del diritto di proprietà e degli altri diritti reali immobiliari in grado di
soddisfare, bilanciandole, l’esigenza di garantire il proprietario da azioni potenzialmente lesive del
suo diritto e quella di tutelare i terzi rimasti estranei all’accordo i quali potrebbero vantare sullo stesso
bene diritti confliggenti, il tutto in funzione del perseguimento dell’interesse collettivo alla speditezza,
economicità e sicurezza dei traffici immobiliari.
TRASMISSIONE DEL DIRITTO DI PROPRIETÀ E COSTITUZIONE, MODIFICA E TRASMISSIONE DEGLI ALTRI DIRITTI
REALI: SISTEMI GIURIDICI A CONFRONTO.
Due tradizioni giuridiche dominanti si trovano oggi rappresentate in Europa (e nel mondo intero):
quella di Civil Law, prevalente nell’Europa continentale, e quella di Common Law, di tipo
anglosassone.6 All’interno di tali macro raggruppamenti si riscontrano non poche differenze che
rendono l’esame comparatistico alquanto complicato. L’analisi che segue tenterà di distinguere,
nell’ambito delle due differenti tradizioni giuridiche che hanno tracciato l’evoluzione del diritto
europeo, le diverse soluzioni adottate dai singoli ordinamenti giuridici per dare attuazione e concreta
tutela al diritto di proprietà ed agli altri jura in rem, stabilendo le modalità per la loro costituzione,
modificazione e trasmissione.
Area di Civil Law
Il Civil Law trae la sua principale ispirazione dal diritto romano classico e in particolare dal diritto
giustinianeo (VI secolo d.C.) conoscendo poi un notevole sviluppo nel medioevo attraverso il diritto
canonico. Un’importante caratteristica del Civil Law, a parte le sue origini nel diritto romano, è stata
la codificazione del diritto romano tramandato, ossia la sua inclusione nei codici civili. Tra il VI e VII
secolo apparvero i primi Codici germanici per delineare chiaramente il diritto in vigore per le classi
germaniche privilegiate rispetto ai loro sudditi romani e armonizzare quelle leggi con il diritto
popolare. Vennero così registrate le consuetudini, gli usi e le più importanti decisioni dei tribunali
feudali. Tali raccolte vennero poi adottate come leggi ufficiali da alcuni monarchi europei allo scopo
6
Curiosamente, però, non esiste una assoluta corrispondenza tra la tradizione giuridica vigente in un determinato Paese e la
soluzione tecnica adottata per la gestione dei registri della proprietà. Ad esempio in Inghilterra e Galles, Paesi di Common
Law, si adotta un registro di diritti così come in Spagna, paese di Civil Law.
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di consolidare il proprio potere, contribuendo così alla nascita delle grandi codificazioni dell’era
moderna.7 Il concetto di codificazione fu ulteriormente sviluppato durante il XVII e il XVIII secolo,
come espressione sia del giusnaturalismo che delle idee dell’illuminismo. L’ideale politico di
quell’epoca era espresso dai concetti di democrazia, di protezione della proprietà e del principio
di legalità e richiedeva, per la sua realizzazione, la certezza del diritto e la sua uniforme
applicazione.
Alla fine, malgrado le resistenze opposte dai detrattori della legge scritta, che paventavano il
pericolo di una sua cristallizzazione che l’avrebbe allontanata dal diritto vivente, la codificazione
del diritto privato europeo progredì8 e diede luogo, in molti stati, ad un corpus organico di norme
giunto, pur con varie trasformazioni, fino ai giorni nostri. All’interno del vasto territorio rimasto
sotto l’influenza del Civil Law, si formarono però differenti sistemi giuridici caratterizzati, ciascuno,
dall’aver recepito il diritto romano unitamente agli usi e consuetudini della popolazione presente
in quel particolare stato o regione. Nacquero così le grandi famiglie giuridiche che rappresentano
il panorama continentale del diritto civile. Per ciascuna di queste, si esporranno brevemente le
soluzioni adottate dal diritto sostanziale per realizzare l’effetto traslativo quando oggetto del
contratto siano i beni immobili.
Paesi del Centro Europa, Spagna e Olanda
La prima famiglia giuridica è quella che vede raggruppati quei sistemi nei quali la trasmissione dei
diritti reali sugli immobili si realizza in due fasi: l’accordo, di natura obbligatoria e la traditio vera e
propria, cioè l’atto traslativo che ad esso segue. La prima fase si svolge tra le parti private con
l’assistenza del notaio latino, ed ha la funzione di regolare i rapporti tra venditore e acquirente in
relazione alla vicenda traslativa posta in essere. La seconda necessita, oltre che del consenso delle
parti, dell’imprimatur del potere statale che sancisce, attraverso l’iscrizione nel registro, il passaggio
del bene o del diritto da un soggetto all’altro con valore di pubblica fede.
All’interno di tale schema, si collocano i sistemi centro-europei di Germania, Austria, Svizzera, Croazia,
Slovenia e Rodi. Anche nelle c.d. nuove province italiane, per le quali il R.D. 28 marzo 1929, n. 499
ha mantenuto il sistema austriaco previgente, è ancora vigente un sistema “tavolare”.
Ma anche nei Paesi Bassi, che storicamente sono anch’essi eredi - come Italia, Belgio e Lussemburgo
- del diritto Napoleonico, l’acquisto della proprietà richiede più passaggi per perfezionarsi. La
distinzione opera inoltre in Spagna e Grecia. In tali paesi il diritto romano ha influenzato il modo di
acquisto della proprietà a titolo derivativo. Nel diritto romano si distingueva infatti tra “titulus” e
“modus” del trasferimento e si richiedevano entrambi per il suo perfezionamento. La distinzione,
7
Ne sono esempi: il Coutume de Paris (scritto nel 1510; rivisto nel 1580), che servì da base per il Codice napoleonico, e il Sachsenspiegel (ca. 1220) delle diocesi di Magdeburgo e Halberstadt, che fu utilizzato nella Germania settentrionale, in Polonia
e nei Paesi Bassi.
8
Le codificazioni furono completate dalla Danimarca (1687), dalla Svezia (1734), dalla Prussia (1794), dalla Francia (Codice napoleonico, 1804) e dall’Austria (Codice civile, 1811). I codici francesi furono importati nelle aree conquistate dall’imperatore
Napoleone e in seguito adottati con modificazioni in Polonia (Ducato di Varsavia/Regno del Congresso; Kodeks cywilny,
1806/1825), Louisiana (1807), Cantone di Vaud (Svizzera; 1819), Paesi Bassi (Burgerlijk Wetboek, 1838), Italia e Romania (1865),
Portogallo (1867) e Spagna (1888). La Germania (Bürgerliches Gesetzbuch, 1900) e la Svizzera (Codice civile, 1912) adottarono
le proprie codificazioni. Queste codificazioni furono a loro volta importate nelle colonie una volta o l’altra dalla maggior parte
di questi paesi. La versione svizzera fu adottata in Brasile (1916) e Turchia (1926).
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facilmente applicabile in materia di beni mobili (laddove il modus è rappresentato dalla traditio cioè
dal passaggio del possesso, ha richiesto per gli immobili la predisposizione di strumenti giuridici
differenti. Così la traditio è stata sostituita in modo non omogeneo nei vari paesi.9
Paesi del “Code Napoléon”
La seconda famiglia giuridica presente nell’area di Civil Law è quella che raccoglie i paesi di tradizione
napoleonica e il cui paradigma è rappresentato dal codice civile francese. Ne fanno parte, insieme
alla Francia,10 l’Italia (con esclusione dei territori in cui vige il sistema tavolare di derivazione
austriaca),11 il Belgio e il Lussemburgo.
Vedremo in seguito come però tali sistemi “basici” abbiano dato origine a diversi sistemi di
registrazione della proprietà, a forme per così dire ibride di registri che non riflettono perfettamente
e coerentemente il sistema di diritto sostanziale che le supporta. Per quanto attiene alla trasmissione
della proprietà e degli altri diritti reali immobiliari, i sistemi “puri” di origine napoleonica poggiano
sul principio di diritto sostanziale dell’efficacia non meramente obbligatoria ma costitutiva del
consenso trasfuso nell’atto. In altri termini, il trasferimento del diritto di proprietà non richiede altro
che il mero consenso delle parti legittimamente manifestato per iscritto. Tale principio è sancito
dall’attuale art. 1376 del codice civile italiano del 1942, che riproduce, con alcune precisazioni, l’art.
1125 del codice civile del 1865, a sua volta mutuato dal “Code Napoléon”. Tale principio, espressione
dell’ideale giusnaturalistico del primato dell’individuo e della sua volontà come reazione al dominio
feudale, condusse all’affermazione di una volontà privata, trasfusa nell’accordo, da sola capace di
produrre effetti non solo tra le parti ma anche erga omnes.12
In Italia, il principio del consenso traslativo, recepito dal codice civile del 1865 per il tramite della
categoria del contratto ad effetti reali, fu contemperato da un sistema di regole per la trascrizione
dei contratti traslativi mutuato dalla legislazione francese del 1855. Ma non mancarono in dottrina le
critiche, ed i tentativi di superarlo si susseguirono fino al momento della riforma del codice civile.
9
In Germania, il contratto relativo al trasferimento della proprietà è astratto rispetto al sottostante accordo obbligatorio avente
ad oggetto le condizioni della compravendita. La successiva iscrizione nel Grundbuch sostituisce la traditio (tipica dei beni
mobili):
• in Austria l’intavolazione è diventata oggi il modus;
• in Spagna, la traditio dell’immobile è stata sostituita dalla trasmissione del titolo formale (la “escritura” o atto autentico che
contiene il contratto) così che in pratica, per aversi un valido trasferimento il solo requisito è un valido contratto redatto in
forma pubblica (come nei sistemi di tipo napoleonico), ma dal punto di vista dogmatico questo è considerato sia come
titulus che come modus;
• in Olanda il modus è duplice in quanto comprende sia un accordo separato sul trasferimento della proprietà sia la
registrazione.
10 Con la parziale eccezione dell’Alsazia e della Mosella, in cui vige un sistema di registrazione immobiliare ispirato al
Grundbuch tedesco, ma con esclusione del principio costitutivo e della protezione della buona fede registrale, come nel
resto della Francia.
11 I territori “irredenti” dopo il primo conflitto mondiale, vale a dire le attuali province di Trieste, Gorizia, Trento e Bolzano,
alcuni comuni della provincia di Udine (Aiello del Friuli, Aquileia, Campolongo al Torre, Cervignano del Friuli, ChioprisViscone, Fiumicello, Malborghetto-Valbruna, Pontebba, Ruda, San Vito al Torre, Tapogliano, Tarvisio, Terzo di Aquileia, Villa
Vicentina e Visco), nel comune di Pedemonte e l’ex comune di Casotto (Provincia di Vicenza), nei comuni di Magasa e
Valvestino (Provincia di Brescia) e in tre comuni della Provincia di Belluno (Cortina d’Ampezzo, Colle Santa Lucia e
Livinallongo del Col di Lana).
12 Tale fu la forza dogmatica del principio che il ”Code Napoléon” si disinteressò totalmente dell’esigenza di tutelare l’affidamento
dei terzi contro possibili alienazioni occulte e quindi della circolazione giuridica dei beni, tanto che ripudiò il sistema delle
trascrizioni introdotto durante la rivoluzione francese (il Code hypothécaire del 9 messidoro, anno III, ossia del 27 giugno
1795) con la legge 11 brumaio dell’anno VII ( 1° novembre 1978). Ma l’esigenza di tutelare l’affidamento dei terzi e di garantire
un sistema di regole per la corretta circolazione dei beni costrinse alla fine il legislatore francese a rivedere questa scelta,
emanando una legislazione organica sulla trascrizione immobiliare con la legge 23 marzo 1855.
I sistemi europei di registrazione immobiliare: panorama generale
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Fu avanzata in quella sede una proposta rivoluzionaria: il ritorno alla distinzione tra titulus e modus
adquirendi: l’atto traslativo, modificativo o estintivo di un diritto reale non avrebbe prodotto effetti
fino a quando non fosse stato trascritto. Tuttavia in sede di stesura finale del nuovo codice si preferì
restare ancorati alla applicazione rigorosa e coerente del principio del consenso traslativo e tutta la
materia della trascrizione, benché ampiamente innovata rispetto al vecchio codice, restò pur sempre
quella di ispirazione francese, soprattutto per quel che riguarda gli effetti della trascrizione, che
veniva concepita come mezzo per l’opponibilità ai terzi dell’acquisto e non già ai fini del
perfezionamento anche inter partes del trasferimento.
Area di “Common Law”
Contrapposto al Civil Law è il c.d. Common Law, che è il sistema giuridico sviluppatosi inizialmente in
Inghilterra, e in seguito tra gli altri popoli di lingua inglese. Similmente a quanto accaduto per il Civil
Law, che recepì le tradizioni e gli usi delle popolazioni interessate, fondendole coi principi del diritto
romano ricevuto, il diritto inglese si sviluppò dal diritto consuetudinario normanno e anglosassone,
ulteriormente perfezionato dalla giurisprudenza e dalla legislazione.
Tuttavia vi sono due differenze fondamentali che caratterizzano il processo di formazione dei due sistemi:
1. il diritto romano aveva cristallizzato molti dei suoi principi giuridici nella codificazione giustinianea,
che era stata arricchita con l’apporto della giurisprudenza, dei commentatori e delle leggi senatoriali;
2. la giurisprudenza del Civil Law ha un’autorità non vincolante laddove quella di Common Law ha un
valore cogente al pari della legge. Con l’espressione Common Law si intende dunque un sistema
giuridico di diritto non codificato13 che si basa su un modello di “precedente giurisprudenziale”,
attraverso il quale i giudizi sono formati sulla base di precedenti sentenze rese in casi tra loro
molto simili, consolidando e stabilizzando nel tempo il principio giuridico che ne sta alla base. I
sistemi di Civil Law, al contrario, si basano su diritti codificati, ovvero su un sistema di norme
suddivise in categorie e sottocategorie, che regolano i rapporti tra privati e tra questi e il potere
pubblico (codice civile, penale, di procedura civile e penale).
Le ragioni strutturali che hanno consentito uno sviluppo così differente del Common Law rispetto al
Civil Law sono da ricercarsi non soltanto nella mancanza di codificazioni generali in Gran Bretagna
ma in un complesso di circostanze quali:
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il mancato recepimento del diritto romano, salvo qualche influenza marginale su opere dottrinali;
la diversa formazione del giurista di Common Law rispetto al giurista di Civil Law (formazione
pratica nel primo, universitaria nel secondo);
la diversità nel sistema delle fonti del diritto (la giurisprudenza è la principale fonte del diritto nei
sistemi di Common Law, con un ridotto intervento della fonte legislativa, che viceversa è
prevalente nei paesi di Civil Law”;
l’obbligatorietà del principio dello stare decisis (a partire dalla metà del XIX secolo);
la mancanza del notariato di tipo latino, le cui funzioni sono svolte dagli avvocati;
la selezione dei giudici fra i migliori avvocati superiori, i barrister (selezione burocratica dei giudici
di Civil Law);
13 La codificazione, tuttavia, non è affatto una caratteristica definitoria di un sistema di Civil Law. Per esempio, le leggi scritte
che governano i sistemi di Civil Law della Svezia e degli altri paesi nordici o paesi romano-olandesi non sono raggruppate in
codici più grandi, ampi come quelli che si trovano in Francia e Germania.
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la precoce centralizzazione ed elevato prestigio delle Corti superiori inglesi (frammentazione delle
Corti continentali fino all’assolutismo);
il ridotto ruolo della dottrina giuridica universitaria nella formazione del diritto (elevato ruolo della
dottrina continentale);
l’antica affermazione della Rule of Law (concetto analogo a stato di diritto).
Quanto alla tutela della proprietà e degli altri diritti reali sui beni immobili, occorre premettere che il
Common Law, in maniera molto pratica, pone in luce il valore d’uso del bene, cioè il valore derivante
dalle utilità che si possono trarre direttamente dal bene, e, soprattutto, il valore di scambio, cioè il
valore che il bene assume nella circolazione giuridica normalmente affidata al mercato.
Nel Common Law il termine Real Property non ha un significato univoco perché indica, ora una vasta
gamma di diritti che hanno quale riferimento un bene, ora il bene stesso oggetto del diritto: all’origine
di questa pluralità di significati sta la peculiarità delle situazioni reali note al Common Law.
In linea di principio la terra è proprietà della Corona o dello Stato, e i privati sono titolari di diritti di
godimento, diversi per ampiezza di poteri e durata, che non possono essere qualificati né quali diritti di
proprietà in senso tradizionale né quali diritti su cosa altrui, ma quali concessioni di godimento. È questo
un retaggio della tradizione feudale nella quale il sovrano, Lord, signore di tutte le terre, concedeva il
godimento ai suoi vassalli, detti Tenants, i quali potevano poi sub-concedere la terra a terzi, divenendo
Men Lords. Una volta liberati dai vincoli feudali, i diritti reali sugli immobili acquistano una durata
complessiva corrispondente a quella del dominium nei Paesi continentali: si distinguono l’Estate for life,
concessione limitata alla vita del titolare, l’Estate in fee tail, concessione estesa fino all ultimo
discendente del titolare originario, l’Estate in fee simple, concessione estesa all’ultimo erede degli eredi.
In tal modo il regime feudale, pur soggetto ad un’opera di dissoluzione, non viene mai interamente
abolito e le varie figure di Estates, pongono a disposizione dei privati una gamma molto vasta di diritti
di godimento, capace di soddisfare nel modo migliore tutte le esigenze e di dare la piena tutela alle
diverse sfumature della volontà degli interessati. Nei sistemi di Common Law, dunque, la proprietà si
identifica con la titolarità di situazioni giuridiche soggettive di contenuto patrimoniale, connesse in modo
diretto o indiretto con un bene e nelle quali è implicato un valore economico rilevante.
Il modello anglo-sassone, sia in relazione al procedimento di trasferimento, sia in relazione al
procedimento della sua “pubblicità” mira a garantire, come del resto tutti i sistemi pretendono di fare
per le fondamentali ragioni economiche citate in premessa, la certezza del trasferimento da un lato, e
la sua rapidità dall’altro.
Nel mondo anglosassone, una volta poste in essere le “forme” previste per il trasferimento, questo
era (ed è) da considerarsi senz’altro attuato.14
14 Ciò comporta, in linea teorica, pur con notevoli attenuazioni:
a - un valore assoluto del procedimento formale, che sebbene rimanga esclusivamente privato, almeno nel sistema
tradizionale inglese ed ancora nel sistema americano, viene rigidamente normato;
b - un rilievo quasi inesistente della volontà e dei suoi vizi;
c - una prevalenza del principio “caveat emptor”, quindi una responsabilità del venditore, configurata in termini di obbligo di
“trasparenza” (disclosure), ma solo per i vizi legali del titolo non apparenti, con corrispondente onere dell’acquirente di
preoccuparsi di verificare tutto il resto. Il sostanziale disinteresse per la tutela del contraente che il Civil Law considera
“debole” è ancor oggi, in effetti, tratto caratteristico dell’intero sistema anglosassone, dove è del tutto assente il pensiero
che lo “Stato” (cioè un’autorità centrale) si preoccupi di tutelare il singolo nello svolgimento delle sue transazioni private.
Mentre l’acquirente italiano, anche in assenza di espresse assunzioni di responsabilità da parte del venditore, è protetto
dalla disciplina dettata dal codice civile in materia di garanzia per vizi ed evizione, l’acquirente anglosassone deve –
autonomamente ed individualmente – provvedere a tutelarsi per tali profili.
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Sotto il profilo più strettamente procedurale - e volendo fare una comparazione con il sistema di Civil Law
- con ampia approssimazione, si potrebbe dire che il modello inglese si avvicina oggi al modello tedesco,
nel senso che ha mantenuto la distinzione tra contratto di vendita (regolato dal diritto delle obbligazioni)
ed atto formale di trasferimento (regolato dalla “law of property”). Vi si distinguono infatti diverse fasi:
•
Il “Contract”, cioè l’accordo tra le parti che tuttavia non corrisponde esattamente al nostro
contratto, avente sia efficacia obbligatoria, per la “common law” (at law) ma già “reale”, traslativa,
per l’”equity”, per applicazione della c.d.“conversion rule” e la conseguente creazione di un
“constructive trust” legale. Ciò comporta il riconoscimento, in capo al futuro acquirente, della
“equitable ownership” e del conseguente rimedio del “tracing” (cioè la possibilità di conseguire
ciò che gli spetta anche nei confronti del terzo acquirente).15
•
L’“investigation of title”. E’ il periodo intermedio dedicato alla valutazione della legittimazione del
venditore ed alla determinazione della esatta configurazione dei diritti da questi trasferiti. Questa
costituisce la fase più insicura, complessa e costosa della procedura anglo-sassone, le cui
difficoltà sembrano riportabili, essenzialmente: a) al numero tendenzialmente illimitato di “diritti
sui beni immobili”, che rende estenuanti le ricerche sul contenuto effettivo del diritto trasferito,
a tutela dell’acquirente e dei terzi; b) alla mancanza di “tassatività” dei titoli che sono “annotabili”
nei registri immobiliari (cioè alla mancanza di una dettagliata ed esclusiva identificazione legale
dei titoli/documenti e del contenuto dei diritti trasferiti); nonché c) alla mancanza di un registro
centralizzato facente “pubblica fede”, della cui completezza, accuratezza e precisione qualche
soggetto “pubblico” assuma la responsabilità;
•
La “Conveyance”, cioè l’atto formale di trasferimento del diritto “at law” (“legal estate”) posto in
essere tramite – obbligatoriamente – un “deed” (atto formale c.d. “under seal”); atto unilaterale la
cui consegna – almeno nel sistema tradizionale – trasferisce l’”estate”.
Per realizzare ciascuno di tali passaggi è indispensabile l’intervento di diverse figure professionali.16
Quanto ai sistemi di conoscibilità o pubblicità delle transazioni immobiliari nel mondo di Common
Law, in Inghilterra e Galles una riforma legislativa del 2002 ha modificato profondamente, di fatto, la
procedura appena riportata, avvicinando molto il sistema inglese attuale – almeno tendenzialmente
– al sistema continentale e soprattutto al modello tedesco. Di tale sistema si parlerà diffusamente
nei due paragrafi seguenti.
Così come si affronteranno in seguito le differenze e le analogie tra il sistema Inglese attuale, e gli
altri sistemi di Common Law di area europea (Scozia, Irlanda), tralasciando di considerare, in questa
sede, il sistema americano (che sostanzialmente è una forma di trascrizione di atti (Deed recording)
ed il sistema Torrens, vigente soprattutto in Australia.
15 Si potrebbero avvicinarne gli effetti a quelli di una vendita con riserva di proprietà.
16 www.landreg.gov.uk
• Land Registration Act 2002 – a brief guide, Taylor Wessing
(www.taylorwessing.com/topical/private_client/land_registration_act2002.html
Sulla e-conveyancing in Inghilterra:
• sito governativo: www.e-conveyancing.gov.uk
• www.propertylawuk.net/conveyancing.html (Land registry and e-conveyancing)
32
Agostina Lodde
I DIVERSI SISTEMI DI REGISTRAZIONE IMMOBILIARE
Ai fini di una analisi comparatistica tra i diversi sistemi di registrazione immobiliare in Europa, molti
reports in materia17 riportano la distinzione tra cinque “famiglie giuridiche” di base:
1.
2.
3.
4.
5.
Common Law;
Civil Law dei paesi del codice napoleonico;
Civil Law della Germania (o del Centro Europa);
Civil Law dei paesi ex comunisti;
diritto dei paesi nordici.
Ciò permette di identificare un determinato sistema di registrazione immobiliare all’interno di una
certa famiglia giuridica in base ad alcune caratteristiche tipiche che non si possono riscontrare in
un’altra famiglia. Numerosi sono i fattori distintivi tra le cinque famiglie sopra elencate, ma sono
cinque quelli che maggiormente agevolano la comparazione:
1.
2.
3.
4.
5.
l’organizzazione del Registro
il contenuto della registrazione
gli effetti sostanziali della registrazione
la protezione (o la non protezione) della buona fede
gli effetti verso i terzi.
Ognuno di tali fattori comporta, a sua volta, diversi elementi caratterizzanti dei quali si farà in questa
sede solo un breve cenno. Interessa inoltre sottolineare che tra i vari fattori di classificazione delle
diverse categorie o famiglie giuridiche esistono delle correlazioni che chiariscono meglio la natura
ed il funzionamento di un determinato sistema.
L’organizzazione del registro
Tutti gli stati europei affidano ad una autorità nazionale la competenza in tema di registrazione della
proprietà e degli altri diritti reali immobiliari. Si parla in proposito, con terminologia ormai consolidata
a livello europeo, di “land registers”,18 per indicare le diverse istituzioni pubbliche competenti in
17 Si veda, tra i più completi, ancorché risalente al 2005, lo studio condotto dall’ European University Institute (EUI)
Florence/European Private Law - www.iue.it - Forum Deutsches Notarinstitut (DNotI) Würzburg: “Real Property Law and
Procedure in the European Union - General Report”, 31.5.2005.
Oltre alla ricerca di cui sopra, di estrema utilità per qualsiasi approccio comparatistico è inoltre il sito dell’Associazione Europea
dei Registri Immobiliari - European Land Registry Association - ELRA (www.elra.eu ) e del suo network, European Land Registry
Network, nel quale la rete dei contact point dell’associazione fornisce un costante e sempre aggiornato quadro dei diversi
istituti di registrazione immobiliare in ambito europeo.
18 Si parla anche di “public register” a significare la natura necessariamente pubblica dell’istituzione registrale. Si veda in
proposito, il report pubblicato dalla commissione europea nel 2004: http://ec.europa.eu/internal_market/finservicesretail/docs/home-loans/2004-report-integration_en.pdf
I sistemi europei di registrazione immobiliare: panorama generale
33
materia.19 Occorre inoltre segnalare il fatto che all’interno di alcuni sistemi giuridici nazionali esistono
differenti tipologie di registri: In Italia, come noto, nei territori “irredenti” appartenenti all’Austria
anteriormente al primo conflitto mondiale, ed in Francia, nei dipartimenti dell’Alto Reno, Basso Reno
e Mosella, sono stati mantenuti i sistemi del Libro Fondiario (Livre Foncier e Grundbuch), mentre nella
gran parte del territorio nazionale continua ad applicarsi il sistema del “Registro Ipotecario” (Mortgage
Register). In Grecia, in alcune isole del Dodecaneso fu introdotto durante la dominazione italiana, il
sistema del Landbuch di origine austro tedesca, sistema ancora oggi in vigore in quei territori.
In Irlanda e Scozia, infine, i vecchi sistemi del Register of Deeds e del Register of Sasins coesistono
con un nuovo sistema di registrazione di diritti (“Land Registry” nella terminologia Irlandese e “Land
Register” in quella scozzese). In Inghilterra infine, in uno stesso registro esistono due metodi di
registrazione: il vecchio sistema di registrazione di atti ed il nuovo sistema di registrazione di diritti.
Rapporti tra Registro e Catasto (“land survey” nella terminologia europea)
In linea generale, due differenti autorità hanno competenza in materia di proprietà immobiliare: il
catasto e il registro immobiliare. Anche se vi è solo una agenzia a detenere entrambe le funzioni, tali
funzioni sono ancora chiaramente distinte dalla legge.
In particolare:
• una separata autorità catastale esiste in gran parte dei paesi della famiglia giuridica del Codice
napoleonico e in quella germanica (Austria, Belgio, Danimarca, Francia, Germania, Lussemburgo,
Polonia, Slovenia e Spagna). La Grecia ha iniziato a costituire un catasto separato, non esistendo
fino a questo momento un sistema catastale nazionale;
• in un secondo gruppo, catasto e registri immobiliari mantengono separate le funzioni ma fanno
parte della stessa agenzia, chiamata Agenzia delle Entrate in Italia, o sistema di informazione
immobiliare in Svezia e Finlandia, dove un singolo data base unisce due differenti agenzie;
• nei Paesi Bassi le funzioni del catasto e dei registri immobiliari sono distinte: comunque lo stesso
pubblico ufficiale è responsabile di entrambe le funzioni;
19 Nei vari sistemi giuridici tale autorità assume nomi diversi:
• in Austria “Grundbuch”,
• in Belgio “conservation des hypothèques”,
• nella repubblica Ceca “katastru nemovitostí”,
• in Danimarca “tinglysningskontoret”,
• in Finlandia “lainhuutorekisteri” (title register) e “kiinnitysrekisteri” (mortgage register),
• in Francia “conservation des hypothèques” (in Alsace-Moselle “bureau foncier“),
• in Germania “Grundbuchamt”,
• in Grecia “Ypothicofilakia”,
• in Inghilterra e Galles “Land Registry”,
• in Irlanda “Registry of Deeds” (il vecchio tipo) e “Land Registry” (il nuovo tipo),
• in Italia “registri immobiliari”,
• in Lussemburgo “conservation des hypothèques”,
• in Olanda “kadaster”,
• in Polonia “ksi ga wieczysta”,
• in Portogallo “Conservatória do Registro Predial”,
• in Scozia “Land Register” (oltre al più vecchio tipo “Register of Sasins”, che è stato sostituito gradualmente),
• in Slovacchia “katastru nemovitostí”,
• in Slovenia “zemljiške knjige”,
• in Spagna “Registro de la Propriedad”,
• in Svezia “inskrivningsmyndigheter”,
• in Svizzera “Grundbuch”,
• in Ungheria “földhivatala”.
34
Agostina Lodde
•
•
i sistemi di Common Law sono gli unici nei quali le funzioni catastali e di registrazione immobiliare
sembrano essere più o meno incorporate, in quanto un’unica agenzia detiene entrambe le funzioni
in un singolo registro;20
in qualche stato il catasto serve anche per fini fiscali in particolare nei paesi del codice
napoleonico, come ad esempio Spagna e Italia.
In realtà occorre ribadire che il catasto e la registrazione dei diritti immobiliari rappresentano, a livello
europeo, due differenti funzioni che necessitano di differenti percorsi formativi, rispettivamente tecnico
e giuridico-legale; pertanto sarebbe raccomandabile attribuire la responsabilità dei due differenti registri
a diverse professionalità: una per le questioni tecniche, l’altra per le questioni giuridiche.21
In ogni caso, la registrazione immobiliare richiede un sistema catastale funzionante ed un efficiente
e permanente scambio di dati con esso. I paesi che non si avvalgono di un sistema catastale
funzionante sono infatti un’eccezione in Europa.22
Integrazione dei registri nel sistema giudiziario o nel sistema amministrativo
Nella maggior parte dei sistemi giuridici europei, i registri della proprietà sono incardinati nel sistema
giudiziario come organismi di volontaria giurisdizione. In particolare tale tipo di organizzazione è
presente nel registro di tipo “centro-europeo”, di cui fanno parte Germania, Austria, Croazia, Grecia,
Slovenia, Svizzera; tuttavia ve ne sono esempi anche nei sistemi di derivazione napoleonica, quali
quelli di Polonia, Portogallo e Spagna, come anche in alcuni sistemi “nordici” (Danimarca).
Vi sono poi i sistemi giuridici nei quali la gestione del registro è affidata ad un’autorità amministrativa
subordinata, incardinata nella struttura di un ministero. In particolare, tale struttura organizzativa è
presente nei paesi con il “registro ipotecario” di tipo francese (Francia, Belgio e Lussemburgo)
subordinato al Ministero delle Finanze.23
In un gruppo intermedio tra i due precedentemente descritti si potrebbero riunire i sistemi nei quali
il registro è gestito da un’autorità amministrativa indipendente, come in Irlanda, Inghilterra, Scozia,
Olanda e, a partire dal 2000, in Italia.
Requisiti formativi per i “Land Registrars”
I requisiti formativi richiesti per i funzionari responsabili dei registri in Europa variano da un sistema
all’altro; tuttavia la funzione registrale è eseguita quasi ovunque sotto la supervisione di esperti
giuristi, e spesso da magistrati. Lo standard più alto si raggiunge in qualche Stato del sistema
napoleonico, dove il registratore deve fondamentalmente possedere alcuni requisiti che sono gli
stessi richiesti per il notaio latino, come accade in Spagna e Portogallo.
In qualche altro stato i “Land Registrars” sono veri e propri legali abilitati; nella maggioranza degli
ordinamenti essi sono tuttavia pubblici impiegati - “Court clerck” o funzionari amministrativi di livello
superiore. Spesso questi pubblici ufficiali hanno una formazione giuridica altamente specializzata.
20 Inghilterra, Irlanda e Scozia.
21 Nei Paesi Bassi, dove le due funzioni (o i due registri) sono state incorporate in un’unica struttura e funzione, sembra che
normalmente i funzionari formati giuridicamente siano responsabili per l’aggiornamento di entrambi i registri. In altre parole:
il registro immobiliare detiene un ruolo leader anche se la autorità è chiamata “Kadaster”.
22 La Grecia non ha ancora completato l’impianto catastale ed i paesi dell’area ex comunista affrontano oggi le difficoltà connesse
alla assenza di un sistema catastale.
23 L’Italia ha modificato il precedente disegno organizzativo (che era pressoché identico a quello degli altri paesi di diritto
napoleonico), per adottare una organizzazione di tipo “Agenziale” nel 2000. Secondo tale modello, il Ministero dell’economia
e finanze non esercita più i classici poteri gerarchici sugli uffici periferici ma svolge un ruolo di programmazione e di controllo
sull’Agenzia attraverso il Dipartimento dell’Economia e Finanze (DEF). L’insieme dei rapporti tra quest’ultimo e l’Agenzia è
regolato da una convenzione annuale.
I sistemi europei di registrazione immobiliare: panorama generale
35
Come regola, essi esercitano i loro compiti sotto la supervisione di un giudice nei sistemi giudiziari,
o di un giurista nei sistemi di tipo amministrativo.
Nel complesso panorama europeo dei registri della proprietà il ruolo del “Land Registrar” è
considerato unanimemente di fondamentale importanza per il funzionamento, l’efficienza e
l’affidabilità del registro pubblico. Pertanto da più parti24 si sottolinea la necessità di delinearne un
profilo, uno status, che tenga conto dei necessari requisiti formativi, poteri e limiti che, pur coerenti
col sistema giuridico di appartenenza, siano in qualche modo condivisibili in ogni ordinamento. Alcuni
aspetti, già condivisi dalla gran parte dei sistemi giuridici europei, possono riassumersi di seguito:
Il Land Registrar è un’autorità nazionale preposta alla funzione dallo Stato.
Le sue decisioni sono espressione del potere statale.
Il Land Registrar svolge un’attività di interesse pubblico e pertanto dovrebbe godere di stabilità nel
suo ufficio e di protezione legale della sua integrità professionale.
Il Land Registrar deve essere un esperto in diritto civile e della proprietà in particolare.
Le decisioni del Land Registrar devono essere indipendenti.
Contenuti della registrazione
Sotto il profilo contenutistico, i sistemi di registrazione immobiliare in Europa possono essere
classificati secondo i parametri che seguono.
Quanto si trascrive: obbligatorietà o facoltatività della registrazione
La registrazione dell’acquisto del diritto può essere obbligatoriamente richiesta dal sistema oppure
lasciata all’iniziativa delle parti. Dalla volontarietà o meno della registrazione dipende dunque la
percentuale di titoli registrati in un dato ordinamento.
Sotto tale profilo si possono ancora una volta distinguere i sistemi Centro europei del Land book e i
sistemi Nordici da un lato, ove l’obbligatorietà della registrazione fa sì che oltre il 95% del territorio
sia coperto dalla registrazione dei relativi titoli di proprietà, con la sola eccezione delle terre
appartenenti allo Stato o agli enti territoriali (come le strade, le foreste etc.).
Anche nei paesi nei quali la registrazione non è obbligatoria per l’acquisto del diritto, cioè i paesi
con un sistema derivato dal diritto napoleonico, come Francia, Belgio, Italia e Grecia, la gran parte
del territorio è coperta quantomeno dalla registrazione dei trasferimenti di proprietà.
Tra i sistemi di Common Law la Scozia detiene il primato della totale copertura geografica di titoli
registrati, poiché la registrazione è obbligatoria per i trasferimenti di proprietà fin dal 1617. In
Inghilterra, vigente il vecchio sistema di registrazione di atti (cioè fino all’anno 2002), la registrazione
non era obbligatoria. Attualmente, tuttavia, risulta coperta dalla registrazione una percentuale
dell’86% del territorio, corrispondente secondo recenti stime alla quasi totalità del territorio
“produttivo”.25
In generale può affermarsi che allo stato attuale, la registrazione dei titoli di acquisto è obbligatoria
nella gran parte dei sistemi giuridici e, nell’Europa occidentale, copre oltre il 95% dell’intero territorio.
Nei paesi del dissolto regime comunista, tale percentuale ovviamente è più ridotta; persino in
Germania vi sono regioni dell’est nelle quali gli ultimi aggiornamenti dei registri per le terre non
valutabili economicamente (come ad esempio le foreste) dovrebbero risalire agli inizi del XX secolo.
24 Si veda Mihai Taus, Land registrar’s status in Europe, in “XIX CONGRESO MUNDIAL DE DERECHO REGISTRAL”-Chile 2014-tirant
lo blanch-Valencia, 2016.
25 Fonte: World Bank- Doing Business.
36
Agostina Lodde
Cosa si registra: registrazione di diritti (Title systems) e registrazione di atti (Deed systems)
La summa divisio, sotto il profilo contenutistico, dei sistemi di registrazione immobiliare è basata sulla
distinzione tra sistemi di registrazione di atti o documenti (trascrizione o Deeds recording) e sistemi
di registrazione di diritti (Iscrizione nei libri fondiari o Title registration). In ambito europeo la
registrazione dei titoli rappresenta il sistema più diffuso, sia per numero di stati sia per popolazione.
Una mera registrazione di documenti è quella eseguita dai “registri ipotecari” di tipo francese nonché
dai registri britannici di vecchio tipo (ormai abbandonati).26 Tuttavia tra i paesi del Deed system- Francia,
Belgio, Italia, Grecia e Lussemburgo- esistono notevoli differenze dovute all’evoluzione di alcuni istituti
giuridici e dei sistemi organizzativi che rendono più o meno “forte” un determinato registro.27
Come si registra: format della registrazione (realfolium / personalfolium)
Ogni ordinamento disciplina dettagliatamente il procedimento di registrazione, assicurando certezza
ed uniformità delle sue fasi in funzione delle esigenze di rapidità e facilità della successiva
consultazione del registro.28
Come regola generale, la registrazione di diritti (Title system) si avvale del sistema del “realfolium”,
cioè di un’archiviazione di tipo reale, nella quale oggetto di ricerca è il bene. La registrazione di
documenti (Deed system) è generalmente eseguita nella forma del “personalfolium”, cioè ordinata in
base al nome del titolare.
Non esiste un formato di registrazione uniforme in Europa e conseguentemente non esiste un
comune sistema di ricerca immobiliare. Tuttavia la Commissione europea finanzia da tempo progetti
per la creazione di una interconnessione tra i registri europei con la finalità di agevolare i cittadini e
le istituzioni (soprattutto quelle operanti nell’ambito della giustizia civile) nella consultazione dei
registri della proprietà.29 Nella maggior parte dei sistemi europei la struttura del “foglio reale” si
compone di tre parti:
1. Descrizione della proprietà, identificata solitamente con un numero univoco;
2. Titolarità del bene;
3. Diritti altrui sul bene, pesi ed ipoteche.
26 Si deve rammentare però che i registri ipotecari spagnolo, portoghese e polacco registrano diritti e non esclusivamente
documenti.
27 Ad esempio, il registro ipotecario italiano, si discosta in parte da quello francese e belga per alcune caratteristiche di tipo
organizzativo, quali l’evoluzione informatica, gli stretti rapporti col catasto etc., e di tipo prettamente giuridico, quali il principio
della c.d. pubblicità sanante (art. 2652, n.6, 2° cpv., cod. civ.) in virtù del quale la trascrizione, unita alla buona fede
dell’acquirente ed al trascorrere del tempo, “sana” cioè rende inopponibile al terzo acquirente il vizio ( persino quello più
radicale della nullità) dell’atto trascritto, effetto questo non troppo distante dall’attribuzione della pubblica fede tipica del
sistema tavolare austriaco e di quello delle province italiane del nord-est.
28 Per una approfondita ricerca dei diversi sistemi di tenuta dei registri, si può consultare il sito www.elra.eu che raccoglie, attraverso il network “ELRN”, i contributi dei singoli contact points nazionali in merito ai vari aspetti della registrazione immobiliare
in Europa.
29 Uno di tali progetti, denominato IMOLA (Interoperability Model for Land Administrations), recentemente conclusosi con successo, ha sviluppato un modello informatico uniforme per l’accesso all’informazione dei registri europei, articolato in tre parti (o
sezioni):
A- dati relativi al bene;
B-Titolarità;
C- diritti reali limitati, pesi e ipoteche.
Per approfondire l’argomento, si veda www.elra.eu nella sezione dedicata al progetto.
Si veda inoltre il portale europeo “e-Justice”.
I sistemi europei di registrazione immobiliare: panorama generale
37
Tra i registri ipotecari di tipo napoleonico, i registri immobiliari italiani hanno introdotto per primi un
sistema meccanizzato nelle conservatorie a seguito della fondamentale riforma attuata nel 1985 con
la legge n. 52.30 L’art. 17 di tale legge ha introdotto l’obbligo, pena il rifiuto della formalità, di
presentare le note su appositi modelli meccanografici e non più in formato libero come in passato.
Tali modelli, aggiornati nel tempo in ragione della progressiva evoluzione informatica dei sistemi, si
compongono di tre sezioni obbligatorie, cui se ne aggiunge una quarta, eventuale, in formato libero:
• la sezione A comprende i dati relativi al titolo, alla convenzione, all’ipoteca o all’annotazione e i
dati a cura dell’ufficio;
• la sezione B comprende i dati relativi all’immobile negoziato oggetto dell’atto;
• la sezione C comprende i soggetti “a favore e contro”, con i rispettivi dati identificativi, e i diritti
reali negoziati da ciascuno, con eventuali quote e indicazione del regime patrimoniale per le
persone coniugate;
• la sezione D contiene di solito, in formato libero, altre informazioni non obbligatorie ma che il
richiedente ritiene utile pubblicare. Tra queste, ad esempio, la descrizione della condizione, o di
altri patti di natura obbligatoria connessi all’esecuzione del contratto; le clausole del mutuo
nell’ipoteca etc.31
Effetti della registrazione
Effetti sostanziali della registrazione in generale
In termini generali, possono distinguersi tre principali effetti sostanziali della registrazione:
1. La registrazione può spiegare, da un lato, effetti costitutivi, nel senso che il trasferimento della
proprietà o la creazione del diritto reale immobiliare si compie o si completa solo con la
registrazione; dall’altro, effetti meramente dichiarativi, nel senso che il trasferimento della
proprietà o la costituzione degli altri diritti reali immobiliari sono indipendenti dalla registrazione
e sono riferibili al momento della conclusione del contratto. In tale ultimo caso si parla di
“registrazione negativa” o sistema negativo, in quanto l’effetto principale della stessa è quello di
“bloccare” altri diritti sullo stesso bene.
2. La registrazione può determinare il grado (l’ordine di priorità) tra diversi diritti reali immobiliari.
3. La registrazione può essere sufficiente per ottenere protezione dall’ordinamento, con irrilevanza
dell’elemento della buona fede dell’acquirente, oppure non esserlo. Due diversi sistemi si
contrappongono, pertanto, sotto tale profilo: i sistemi positivi, nei quali l’acquirente di buona fede
può confidare sul contenuto del registro, ed i sistemi negativi, nei quali la buona o mala fede
dell’acquirente non ha alcun effetto per l’ordinamento.
30 L’evoluzione del sistema ha condotto, ad oggi, alla completa digitalizzazione dei flussi in entrata e al rilascio dell’informazione
registrale attraverso il canale telematico, a partire dagli atti trascritti nel periodo automatizzato (che varia per ogni servizio
di pubblicità immobiliare competente per territorio).
Si veda nel sito www.agenziaentrate.it la pagina:
http://www.agenziaentrate.gov.it/wps/content/nsilib/nsi/home/servizi+online/serv_terr
31 Per una approfondita analisi delle modalità di esecuzione delle “formalità” nel registro ipotecario italiano, si può consultare
la fondamentale circolare n. 128T del Ministero delle Finanze-Dipartimento del Territorio, del 2 maggio 1995 e la sua
successiva integrazione, adottata con circolare n.3 del 17 giugno 2015.
38
Agostina Lodde
Effetto costitutivo o dichiarativo
Il paradigma dei sistemi “costitutivi” è rappresentato dal sistema tedesco. In particolare, la legge (§
873 comma1 BGB) stabilisce che “Il trasferimento della proprietà immobiliare, la creazione di un diritto
reale immobiliare limitato, il trasferimento o il vincolo di tale diritto limitato richiedono un accordo del
titolare del diritto e dell’altra parte sul trasferimento del titolo e la registrazione del mutamento
giuridico nel registro, a meno che non sia stabilito diversamente dalla legge.”
Per comprendere l’effetto dichiarativo della registrazione è sufficiente fare riferimento alla legge
francese (art. 30, comma1, del decreto 4 gennaio 1955) o al codice civile italiano (art.2644): in
entrambi i casi l’effetto dichiarativo si spiega con la possibilità di opporre ai terzi estranei all’accordo
traslativo solo gli atti trascritti, con la condizione dell’anteriorità della trascrizione stessa rispetto ad
atti riguardanti gli stessi beni.
Effetto costitutivo per alcuni diritti reali limitati e per le ipoteche
Per completare il quadro comparativo, occorre ricordare che in alcuni paesi del sistema napoleonico,
la trascrizione può avere effetti costitutivi non per il trasferimento della proprietà ma per la creazione
di taluni diritti limitati (in Italia, ad esempio, il vincolo del pignoramento si costituisce con la
trascrizione - Art. 555 c.p.c.).32 Inoltre, l’iscrizione dell’ipoteca nel registro spiega, in tali paesi, effetti
costitutivi (Così in Italia, Polonia e Spagna).
Buona fede e sua rilevanza (o irrilevanza)
In quasi tutti i paesi nei quali la registrazione ha effetti costitutivi, la buona fede nel registro risulta
protetta (Austria, Germania, Svizzera, Ungheria, Croazia, Repubblica Ceca, Estonia Slovacchia,
Slovenia, Inghilterra e Scozia,33 con eccezione della Grecia dove, pur avendo la registrazione effetti
costitutivi, la buona fede non è protetta).
Per converso, in alcuni paesi nei quali la registrazione ha effetti dichiarativi, la buona fede nel registro
è protetta (Danimarca, Finlandia, Polonia, Portogallo, Spagna e Svezia).
In un terzo gruppo si possono classificare i sistemi di registrazione meramente dichiarativi e senza
protezione della buona fede nei registri (Italia, Belgio, Francia e Lussemburgo).
32 Art. 555 Forma del pignoramento.
I. Il pignoramento immobiliare si esegue mediante notificazione al debitore e successiva trascrizione di un atto nel quale gli
si indicano esattamente, con gli estremi richiesti dal codice civile per l’individuazione dell’immobile ipotecato, i beni e i diritti
immobiliari che si intendono sottoporre a esecuzione, e gli si fa l’ingiunzione prevista nell’articolo 492.
II. Immediatamente dopo la notificazione l’ufficiale giudiziario consegna copia autentica dell’atto con le note di trascrizione
al competente conservatore dei registri immobiliari, che trascrive l’atto e gli restituisce una delle note.
III. Le attività previste nel comma precedente possono essere compiute anche dal creditore pignorante, al quale l’ufficiale
giudiziario, se richiesto, deve consegnare gli atti di cui sopra.
33 Più precisamente, in Inghilterra, Irlanda e Scozia la proprietà si acquista nonostante il venditore non sia il vero proprietario.
Le ragioni di tale protezione non risiedono però nella protezione della buona fede dell’acquirente, ma nella norma, introdotta
in Inghilterra nel 2002 (art. 23, par.1 LRA) che garantisce a chiunque sia stato registrato come titolare il potere di disporre
dell’immobile. Questa regola risulta in parte temperata dalla possibilità riconosciuta al possessore con titolo “equitable” di
essere protetto contro alterazioni del registro (sec. 65, sched.4 LRA 2002).
I sistemi europei di registrazione immobiliare: panorama generale
39
Correlazione tra i diversi fattori di classificazione: sintesi dei vari tipi di registri in Europa
Registrazione di diritti
+ protezione
della buona fede
Effetto
costitutivo
Registrazione
di diritti / NO
protezione buona fede
Registrazione
di documenti / NO
protezione buona fede
Sistemi delle Isole Britanniche
(“La registrazione è il diritto”):
Inghilterra, Irlanda
(nuovo Land Registry), Scozia
(nuovo Land Register)
“Land book Centro europeo
(Grundbuch) - tipo classico=parte del
sistema giudiziario (non contenzioso):
Austria, Croazia, Slovenia,
Territori ex austriaci del nord
est italiano, Rodi (Grecia),
Germania e Svizzera
Sistema ibrido
di Grundbuch e registro
ipotecario: Grecia
Sottogruppo con un Land buch tenuto
dal Catasto:
Rep. Ceca, Ungheria e Slovacchia
Olanda (si differenzia
per una limitata protezione
della buona fede)
Sistemi misti
(costitutivo solo
per ipoteche)
Sistemi ibridi (tra registro ipotecario
e Grundbuch): Polonia
(sistema costitutivo per le ipoteche)
Effetto
dichiarativo
(opponibilità)
Registro ipotecario di tipo ispanico:
Portogallo, Spagna
Registro ipotecario - Italia
(Costitutivo per le ipoteche ma
non accorda protezione alla
buona fede)
Ibrido:
Alsazia e Mosella
Registro ipotecario del Code
Napoléon (conservation des
hypothèques):
Belgio, Francia e Lussemburgo
Paesi nordici:
Danimarca, Finlandia, Svezia
Sistemi classici
di common law: Isole
Britanniche V.T.
Effetti della registrazione per i terzi
Priorità e grado dei diritti reali limitati
Si deve premettere che l’ordine (o sequenza) delle registrazioni relative ai diritti reali limitati
determina il grado degli stessi in tutti gli ordinamenti. In particolare, in un sistema costitutivo, la
registrazione è una precondizione per l’esistenza dell’ipoteca e, di conseguenza, essa ne determina
anche il grado. Ciò accade in Austria, Inghilterra, Germania, Grecia, Irlanda, Olanda, Polonia,
Portogallo, Scozia, Ungheria).
Nei sistemi con una registrazione di tipo dichiarativo, il grado può dipendere o dal tempo della
registrazione o da quello della richiesta, ma generalmente tali date coincidono in quanto tutti gli
ordinamenti34 richiedono che le formalità di registrazione siano eseguite o rigettate dal Pubblico
Registro nel loro rispettivo ordine di ricevimento.
34 Ciò risponde anche alla raccomandazione n. 31 del Forum Group on Mortgage Credit, 31. “For filings of applications for
registration/notification, the Commission should allow Member States to decide that priority be determined according to the
time at which the application was received (not actual registration). In this scenario, the Member State should ensure that filings
of applications must be registered or rejected by the Public Register in the order of receipt.”
40
Agostina Lodde
Priorità nei trasferimenti di proprietà
Diverse soluzioni si prospettano, con riferimento al conflitto tra differenti acquirenti dello stesso bene,
nei due principali sistemi giuridici di trasferimento della proprietà. Nei sistemi costitutivi, la proprietà si
trasferisce con l’iscrizione e non può esservi conflitto tra diversi acquirenti dello stesso bene.
Nei sistemi dichiarativi, la proprietà si trasferisce col consenso manifestato nel contratto, e dunque
la trascrizione dell’acquisto (e il tempo in cui è stata eseguita) serve a dirimere conflitti tra più aventi
causa dal medesimo autore.
Forma per la registrazione dei titoli
La quasi totalità dei sistemi di registrazione immobiliare esige la presenza di determinati requisiti
formali per l’adempimento delle formalità, cioè per la richiesta di registrazione.35
In particolare, nel registro ipotecario dei paesi del codice napoleonico (Francia, Belgio, Lussemburgo)
possono essere registrati solo gli atti autentici (atti pubblici e scritture private autenticate). In Italia,
ai sensi dell’art. 2657, comma 1, del codice civile “la trascrizione non si può eseguire se non in forza
di sentenza, di atto pubblico o di scrittura privata con sottoscrizione autenticata o accertata
giudizialmente” e lo stesso vale per le iscrizioni ipotecarie (artt. 2821, comma 1, e 2835, comma 1,
del codice civile). La presenza di tale requisito formale è richiesta a pena del rifiuto della formalità
da parte del conservatore (art. 2674 del codice civile).
Il registro di tipo centro europeo richiede un certificato di firma.
Nelle isole britanniche, sia il vecchio che il nuovo registro ammettono solo atti sottoscritti alla
presenza di testimoni.
Solamente i sistemi nordici non richiedono per la registrazione particolari forme.
Accesso all’informazione
Nella gran parte degli stati l’accesso alle informazioni del registro è consentito a chiunque.
Tuttavia vi sono paesi che restringono le possibilità di consultazione a soggetti che possono
dimostrare un legittimo interesse. Così accade in Spagna, Belgio, Germania. Anche il registro francese
e quello polacco adottano restrizioni nell’accesso agli archivi.
Recentemente, le regole europee e nazionali sulla tutela della privacy hanno determinato in molti
paesi la necessità di riconsiderare, alla luce di tale normativa, l’opportunità di una apertura senza
condizioni del registro. Si sostiene da più parti che la tutela del diritto alla riservatezza dovrebbe
indurre il legislatore a pensare nuove modalità di rilascio dell’informazione registrale, che siano più
rispettose dei diritti della persona. In un sistema su base personale, come quello italiano della
trascrizione, nel quale oltre alle note che formano i registri si conservano gli atti, il problema non
pare di facile soluzione, ma si potrebbe ad esempio restringere l’esame del titolo (oggi pubblico come
la nota) a soggetti aventi un legittimo interesse, quali i pubblici ufficiali che devono stipulare l’atto, i
giudici, la pubblica autorità in genere.
35 Per uno studio approfondito sull’argomento dell’autenticità del titolo come requisito per la registrazione, si veda l’interessante
lavoro di Gaetano Petrelli “L’autenticità del titolo della trascrizione nell’evoluzione storica e nel diritto comparato” in Rivista di
diritto civile, n. 5 del 2007, CEDAM, Padova, 2007.
I sistemi europei di registrazione immobiliare: panorama generale
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Conclusioni
Dalla breve disamina dei sistemi di registrazione immobiliare in Europa si possono trarre alcune
considerazioni conclusive.
La prima osservazione attiene alla varietà di tali sistemi i quali traggono origine da tradizioni giuridiche
assai differenti, e adottano soluzioni tecniche altrettanto diverse per realizzare le finalità comuni della
pubblicità immobiliare. Così come nel nostro ordinamento, in ogni ordinamento nazionale, esiste un
corpo di norme che disciplinano la complessa materia. E’ principio consolidato a livello di legislazione
europea, quello del rispetto delle legislazioni nazionali vigenti in ciascuno stato membro in materia
di registrazione della proprietà, materia tradizionalmente coperta dal principio del “locus rei sitae”,
che solo eccezionalmente può essere toccata da una disciplina o regola comune europea. Ed è
proprio nel rispetto di tali diversità che si sviluppano le iniziative ed i progetti, cui si è fatto cenno nel
testo, aventi come obiettivo quello di facilitare le istituzioni, i professionisti e i cittadini europei nella
cura e nella tutela dei diritti reali e del credito.36
La seconda osservazione attiene all’organizzazione del “sistema registrale” ed al suo mantenimento.
Tutti gli ordinamenti giuridici hanno predisposto precisi strumenti per supportare i delicati processi
di aggiornamento e rilascio delle informazioni relative. Con tali organizzazioni si confrontano
quotidianamente professionisti (notai, avvocati, agenti immobiliari, banche), istituzioni ( altre P.A.,
giudici, corpi di polizia etc) e semplici cittadini per far circolare beni o concedere crediti, per tutelare
le pretese erariali, per ricostruire la catena dei titoli che fondano i diritti di ciascuno o i pesi ed i
vincoli cui sono sottoposti.
Tale sistema va assolutamente tutelato, cioè protetto dal rischio di troppo affrettate semplificazioni
amministrative che possono facilmente condurre all’oblio delle ragioni e dei principi che sono stati
alla base della loro creazione. In un recentissimo documento pubblicato dall’associazione ELRA sul
proprio sito il 26 maggio scorso, si legge quanto segue:
“ELRA rappresenta 31 organizzazioni ufficiali di 22 stati membri dell’Unione Europea. Lo scopo
primario dell’associazione è quello di supportare lo sviluppo e la comprensione del ruolo della
registrazione immobiliare nel campo della proprietà e dei mercati di capitali in Europa. Il Consiglio di
ELRA è al corrente di proposte volte alla riorganizzazione e ristrutturazione dei registri immobiliari.
Naturalmente, non rientra nei compiti del Consiglio entrare nel merito delle singole proposte. In ogni
caso, basandoci sula nostra esperienza, vorremmo svolgere alcune osservazioni generali:
1. In ogni paese i Land Registrars sono gli esperti nel loro campo. Pertanto noi crediamo che il loro
parere debba essere tenuto in considerazione nelle fasi iniziali del processo.
2. È buona pratica che le parti interessate, tra cui proprietari, notai e registratori siano consultati
prima che le proposte siano tradotte in atti.
3. Ogni proposta di riorganizzazione o ristrutturazione dovrebbe tenere presente il fatto che, al fine
di conferire certezza legale e mantenere la fiducia del mercato, i registri devono svolgere le loro
funzioni con indipendenza. Non deve esistere alcuna reale o percepita influenza politica o
economica o conflitto di interesse.
4. Qualunque proposta diretta al passaggio da un sistema di registrazione di atti ad uno di
registrazione di diritti o catastale deve assicurare la continuità dei diritti reali degli esistenti titolari.
36 Alcuni di tali progetti sono stati sviluppati dall’associazione ELRA, L’ultimo in ordine di tempo è stato il progetto IMOLA, i cui
risultati hanno condotto alla progettazione di un modello elettronico comune per il rilascio delle informazioni desumibili dai
registri della proprietà, accompagnato da un corredo di informazioni giuridiche necessario a contestualizzare e comprendere
meglio i dati disponibili.
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Agostina Lodde
Bibliografia
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Gabrielli G. (2012), Trattato di diritto civile diretto da Rodolfo Sacco, La Pubblicità Immobiliare, vol. 4, Utet giuridica
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Mariani B. (1951), Ipoteca e trascrizione: guida pratica, Giuffrè
Nicolò R. (1973), La trascrizione, Giuffrè
Zaccaria A., Troiano S. (2008), Gli effetti della trascrizione, Giapichelli
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