I Beni pubblici europei: la ricerca

I Beni pubblici europei: la ricerca
di Pier Virgilio Dastoli
Premessa (dalle origine alla fine degli anni ’70)
Fin dalle loro origini, le tre Comunità europee (CECA, CEE, CEEA) sono state impegnate in
singoli programmi di ricerca secondo le indicazioni iscritte nei Trattati: carbone e acciaio (CECA),
ricerca nucleare (CEEA), ricerca agricola (CEE).
Alla fine degli anni sessanta, il richiamo alla sfida americana (J-J Servan Schreiber La Sfida
americana Etas Kompass, 1968) e la preoccupazione per il gap tecnologico e delle risorse per la
ricerca tra Europa e Stati Uniti agisce come leva per una maggiore cooperazione nella Comunità
europea. Soltanto il Summit di Parigi del 1972 segna tuttavia un passo in avanti nel processo di
integrazione comunitaria introducendo sulla base dell’art. 235 CEE nuove linee di impegno nel
settore industriale, sociale, regionale ed ambientale.
Tuttavia, l’idea di una Fondazione europea della scienza – sul modello dell’americana
National Science Foundation – sostenuta da Altiero Spinelli non fu accettata dal Consiglio come
progetto di istituzione comunitaria e fu invece creata su basi intergovernative nel 1974.
Dopo lunghe discussioni e su proposta di Spinelli, il Consiglio adottò nel gennaio 1974 la
prima risoluzione su una politica comune nel settore della scienza e della tecnologia. Fu l’inizio di
una serie di impegni crescenti delle Comunità europee in materia di ricerca che hanno visto
protagonisti negli anni membri italiani della Commissione europea, prima Spinelli (1970-1976),
poi Pandolfi (1989-1993) ed infine Ruberti (1993-1995). Secondo le priorità indicate da Spinelli, la
Comunità europea si dotava così di quattro obiettivi generali:
- Sicurezza a lungo termine nell’approvvigionamento e misure di economia in materia di
risorse (materie prime, energia, agricoltura)
- Promozione di uno sviluppo economico comunitario competitivo sul piano internazionale
- Miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro nella Comunità
- Protezione dell’ambiente e della natura.
La realizzazione delle azioni comunitarie in materia di ricerca e sviluppo (R & S) sarebbe
dovuta avvenire attraverso gli strumenti finanziari messi a disposizione della Comunità e agli
strumenti creati dai Trattati ed in particolare:
- Le ricerche intra-muros o azioni dirette realizzate dal Centro Comune di Ricerca (C.C.R.)
istituito dal Trattato CECA. Tali ricerche hanno riguardato soprattutto il settore dell’energia
(nucleare e non) e l’ambiente
- Le ricerche extra-muros a spese condivise o azioni indirette realizzate nei laboratori
specializzati dei centri di ricerca nazionali, universitari o industriali e di cui la Commissione
assicurava la gestione ed il coordinamento
- Le azioni comunitarie concertate eseguite a livello nazionale senza intervento finanziario
della Comunità ma di cui la Comunità assicurava il coordinamento e la programmazione
- Le azioni di cooperazione con dieci paesi terzi europei nel quadro del programma COST con
la partecipazione della Comunità e degli Stati membri.
I crediti di ricerche e di investimento sono incorporati dal 1971 nel bilancio generale delle
Comunità europee, avendo così perso la loro indipendenza ed una buona parte della loro originalità.
Fin dalle origini, i crediti della ricerca sono stati considerati come delle spese non obbligatorie,
decise in ultima lettura dal Parlamento europeo con un’attribuzione di potere di bilancio
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inizialmente non evidente all’Assemblea poiché invece i programmi erano decisi dal Consiglio. Per
questa ragione e nonostante il potere di bilancio del PE, era chiaro che l’ultima parola spettava al
Consiglio poiché senza programma la Commissione non avrebbe potuto agireL’articolo 55/CECA fissava chiaramente che l’Alta Autorità “ha l’obbligo di incoraggiare la
ricerca tecnica e economica che interessa la produzione e lo sviluppo del consumo di carbone e di
acciaio così come la sicurezza del lavoro di queste industrie”.
Per quanto riguarda il carbone e dopo molti anni di esperienza, l’Alta Autorità ha pubblicato
nel 1961 le grandi linee della sua politica di ricerca che consisteva nel concentrare gli sforzi su
progetti di cui l’ampiezza, il costo, i rischi e le prospettive incerte dell’utilizzo dei risultati
frenavano le imprese e gli istituti di ricerca.
Le ricerche dovevano inserirsi negli obiettivi generali della Comunità e concernevano
soprattutto la ricerca fondamentale e la ricerca applicata più che l’aiuto per introdurre a livello
industriale dei nuovi metodi di produzione. Nel 1963 l’Alta Autorità ha fissato una politica di
ricerca tecnica che è stata seguita da un programma a medio termine (1970-1974) e poi da un
programma 1975-1980.
Per quanto riguarda l’acciaio, l’Alta Autorità ha elaborato un primo programma di ricerca a
medio termine negli anni 1967-1970 ed un secondo per il periodo 1971-1975. A partire dal 1976 ed
in conformità agli obiettivi 1980-1985 la ricerca siderurgica à stata orientata agli obiettivi
dell’aumento della capacità di produzione, alla riduzione dei costi ed al miglioramento della qualità
dei prodotti.
Per quanto riguarda la ricerca di natura sociale, i programmi pluriannuali hanno avuto dal
1955 in poi l’obiettivo di incoraggiare le ricerche di base in laboratorio ma soprattutto le ricerche
applicate in materia di igiene, di medicina, di sicurezza sul lavoro e di ergonomia.
Nell’ambito del Trattato Euratom, i programmi comunitari furono suddivisi in azioni dirette
ed azioni indirette, essendo le prime condotte dal Centro Comune di Ricerca (CCR) e cioè intramuros e le seconde iscritte nel quadro di quattro obiettivi generali: risorse (energia, materie prime,
agricoltura), sviluppo industriale, condizioni di vita e di lavoro, ambiente.
Il CCR, attraverso i suoi stabilimenti di Ispra, Geel, Karlsruhe e Petten, è stato consacrato allo
sviluppo tecnologico dei reattori e a delle ricerche di servizio pubblico. Un primo programma fu
adottato per il periodo 1958-1962 seguito da un secondo per il periodo 1963-1967 (prolungato fino
al 1968) mentre dal 1969 al 1972 i contrasti all’interno del Consiglio obbligarono l’Euratom a
vivere con programmi annuali fino a che la Comunità allargata a Regno Unito, Irlanda e Danimarca
accettò una serie di nuovi programmi pluriannuali in materia di azioni dirette ed indirette con una
programmazione 1973-1976 seguita da una programmazione 1977-1980. Con il successivo
programma 1980-1983, fu decisa una concentrazione del programma in sei obiettivi: sicurezza
nucleare e ciclo del combustibile, nuove energie, studi e protezione dell’ambiente, misure nucleari,
supporto scientifico alle attività settoriali della Comunità e sfruttamento delle grandi installazioni
per un ammontare globale di 510 milioni di unità di conto europee (MUCE).
Nell’ambito delle azioni indirette, il settore più importante fu quello dell’energia ed in
particolare la fusione e la fissione termonucleare. L’obiettivo principale del programma 1976-1980
fu quello di stabilire la possibilità di produrre dell’energia a prezzi competitivi a partire dalla
reazione di fusione termonucleare e, in caso di successo, alla costruzione di prototipi per la
industrializzazione e commercializzazione. Da ricordare in questo quadro il programma JET (Joint
European Torus) con la costituzione di un’Impresa Comune nel 1978, il primo esempio di impresa
alla quale la Comunità partecipa direttamente anche se, a fronte dell’80 % delle spese sostenute dal
bilancio comunitario, alla Commissione fu impedito di esercitare il controllo maggioritario sulla
gestione.
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Al programma 1976-1980 seguì quello 1979-1983 adottato dal Consiglio solo nel marzo 1980
finalizzato in parte al completamento della costruzione del JET.
Dal punto di vista delle procedure di bilancio, le spese sono state la traduzione in termini
finanziari dei programmi pluriannuali con l’obbligo per la Commissione di avvalersi di vari
comitati consultivi ed in particolare del CREST istituito dal Consiglio nel 1974 ed avente come
scopo prioritario il coordinamento delle politiche nazionali e comunitaria. Di sua iniziativa e benché
non previsto dai Trattati, la Commissione decise di consultare anche il Parlamento europeo. Dalle
origini, i crediti assegnati alla ricerca erano considerati come spese non obbligatorie per i quali la
riforma dei trattati del 1970 prevedeva l’ultima parola dell’Assemblea europea anche se tali spese
erano la conseguenza di programmi decisi autonomamente dal Consiglio poiché, senza programmi,
la Commissione non avrebbe potuto agire.
La politica comunitaria globale in materia di ricerca dal 1980 alla strategia di Lisbona
Come abbiamo visto e poiché i trattati non prevedevano una responsabilità ed una competenza
della Comunità europea in materia di ricerca, la Commissione ha agito fino agli inizi degli anni ‘80
sulla base di azioni settoriali seppure su base di programmi pluriannuali.
Il tentativo di sviluppare una vera politica europea di ricerca fu avviato con il primo
Programma Quadro Pluriannuale a carattere pilota del 1984. Sulla base di questa esperienza
positiva, un capitolo ad hoc fu inserito nell’atto unico del 1987 dotando la Comunità di una piena
responsabilità e di una base giuridica, che fu successivamente ampliata con il Trattato di Maastricht
del 1993 con il quale fu sottolineata l’importanza della ricerca per la competitività industriale
dell’Europa, per la crescita economica e per lo sviluppo delle politiche comuni come quelle in
materia ambientale.
Fin dal’adozione del secondo programma 1986-1990, i programmi quadro pluriannuali hanno
avuto un ruolo guida nella ricerca multidisciplinare e nelle attività di cooperazione in Europa e al di
fuori dell’Europa con una programmazione quadriennale.
E’ significativo l’aumento delle risorse finanziarie attribuite dal bilancio delle Comunità
europee prima e dell’Unione poi dal primo programma in poi: 3,7 miliardi, 5,3 miliardi, 6,6 miliardi
per i primi tre programmi per duplicarsi con il programma 1994-1998 (13.1 miliardi) ed aumentare
a 15 miliardi con il quinto programma e giungere a 19,2 miliardi di euro con il sesto programma
2002-2006.
La ricerca europea nell’ambito della strategia di Lisbona
Il Consiglio europeo, riunito a Lisbona nel marzo 2000 ha inquadrato la politica della ricerca
europea nell’ambito della Strategia di Lisbona. In questo quadro si colloca il progetto della
creazione – entro il 2010 – di uno spazio europeo della ricerca (ERA) che si ispira in parte alle idee
che il commissario Ruberti lanciò nel 1994 quando propose una strategia europea della ricerca in
cui l’approccio distributivo veniva integrato con un approccio normativo volto al coordinamento
delle politiche nazionali.
Tra gli obiettivi di questa strategia è stato posto l’incremento degli investimenti per
l’istruzione superiore che in Europa raggiungono solo l’1,3% del PIL contro il 3,3% degli Stati
Uniti per portarli a livello di quelli americani e la creazione di uno spazio europeo della ricerca e
dell’innovazione.
Al cuore della Strategia di Lisbona si collocano i programmi-quadro pluriannuali, gli
strumenti di politica finanziaria che la Commissione ha proposto al Consiglio e al Parlamento
europeo nell’ambito delle previsioni di bilancio e che riguardano in particolare lo sviluppo
tecnologico e la ricerca applicata. A partire dal 2007 e fino al 2013, l’Unione europea si è dotata del
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Settimo Programma-Quadro con un ammontare globale di 53,2 miliardi di Euro per un periodo di
sette anni ed un aumento del 63% rispetto al sesto programma quadro.
I fondi per la ricerca rappresentano attualmente l’8% della spesa totale per il periodo 20072013 includendo oltre al Settimo Programma Quadro anche il progetto Galileo, le Reti transeuropee
nell’energia e nei trasporti, il programma Lifelong Learning, i programmi di scambio degli studenti
universitari e altri programmi minori.
Il Settimo Programma Quadro prevede quattro grandi obiettivi che corrispondono ad
altrettanti programmi specifici, sulla cui base sono strutturate le attività europee nel settore della
ricerca.
Il programma Idee si propone di incentivare le ricerche di frontiera in Europa, cioè la scoperta
di nuove conoscenze che cambino fondamentalmente la nostra visione del mondo ed il nostro stile
di vita. Alla testa di questo programma sta un Consiglio scientifico che definisce le priorità e le
strategie scientifiche in maniera autonoma.
Il programma Persone stanzia risorse finanziarie importanti per promuovere le opportunità di
mobilità e di carriera dei ricercatori europei e per attirare un maggior numero di giovani ricercatori
di qualità.
Il programma Capacità intende investire nelle infrastrutture di ricerca allo scopo di fornire ai
ricercatori degli strumenti efficaci per rafforzare la qualità e la competitività della ricerca europea.
Si tratta per esempio di investire di più nelle regioni meno efficienti, nella creazione di poli
regionali di ricerca e nella ricerca a vantaggio delle Piccole e Medie Imprese.
Il programma principale è però quello di Cooperazione che mira a rafforzare i legami tra
l’industria e la ricerca in un quadro transnazionale. L’obiettivo è costruire e consolidare la
leadership europea nei settori della ricerca più importanti per la Commissione europea e cioè la
salute, i prodotti alimentari, l’agricoltura e le biotecnologie, le tecnologie dell’informazione e della
comunicazione, le nanoscienze, le nanotecnologie, i materiali e le nuove tecnologie di produzione,
l’energia, l’ambiente (compresi i cambiamenti climatici), i trasporti (compresa l’aeronautica), le
scienze socioeconomiche e le scienze umane, la sicurezza e lo spazio.
Un altro strumento di indirizzo dell’innovazione tecnologica utilizzato dalla Commissione
europea è costituito dalle Piattaforme Tecnologiche Europee, che rappresentano le nuove iniziative
europee per riunire aziende, istituti di ricerca, mondo finanziario e istituzioni allo scopo di definire
un’azienda della ricerca comune per singole aree tecnologiche con l’obiettivo la leadership
dell’Unione europea. Attualmente le Piattaforme Tecnologiche Europee sono ventotto; tra i settori
di cui si occupano vi sono la nanomedicina, la chimica sostenibile, il trasporto europeo su strada e
la mobility, la salute animale globale, le reti elettriche del futuro, la nanoelettrica, i sistemi
informatici integrati, le manifatture, l’approvvigionamento idrico e le misure sanitarie, la
silvicoltura, le “piante per il futuro”, la costruzione, il tessile e la confezione, l’acciaio, l’energia
fotovoltaica, la piccola e media impresa (PMI) ad alta tecnologia.
Alle piattaforme tecnologiche europee occorre aggiungere altre novità come il Consiglio
europeo della ricerca (CER), la prima agenzia paneuropea per il finanziamento della ricerca di
frontiera ad alto rischio; le regioni della conoscenza che raccolgono vari partner come università,
centri di ricerca, imprese multinazionali, autorità locali e PMI.
Lo stato della ricerca alla vigilia della riforma del bilancio
Per comprendere le dinamiche della ricerca in Europa, occorre considerare che il suo
finanziamento ed il suo indirizzo sono saldamente nelle mani degli Stati nazionali per quanto
riguarda la ricerca di base, quella applicata ed il supporto alla ricerca ed allo sviluppo delle aziende,
mentre la Commissione europea promuove soltanto alcuni grandi progetti comuni quasi
esclusivamente nell’ambito della ricerca applicata.
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Negli Stati Uniti, invece, avviene esattamente il contrario: nell’ultimo decennio, gli Stati
membri hanno investito solo l’1.9 % del PIL contro il 2.6 % del governo federale. Inoltre, la
politica della ricerca europea mostra due difetti di fondo: i finanziamenti, attraverso i programmiquadro, vengono diretti quasi esclusivamente verso la ricerca applicata, finalizzata al
raggiungimento di obiettivi pratici nel breve e medio periodo, senza considerare che questa viene
alimentata dai progressi delle conoscenze e dell’innovazione prodotti dalla ricerca di base; inoltre,
le piattaforme tecnologiche non sono promosse solo a livello europeo, ma hanno avuto grande
sviluppo anche a livello nazionale, creando problemi di sovrapposizione e di coordinamento tra le
iniziative degli Stati e quelle europee come è avvenuto in Italia con l’iniziativa del MIUR del 2004
per la realizzazione ed il sostegno di alcune piattaforme tecnologiche con l’intento di costruire un
corrispettivo nazionale degli analoghi programmi promossi dalla Commissione.
Bisogna inoltre considerare che, per alcune discipline di frontiera, come l’immunologia e le
biotecnologie, non è possibile distinguere in modo netto la ricerca di base da quella finalizzata.
Negli Stati Uniti infatti le nuove scoperte in questi campi sono spesso tradotte in applicazioni
pratiche sfruttate attraverso progetti di imprenditoria accademica.
Il risultato è che l’Europa sta perdendo terreno rispetto ai suoi nuovi e vecchi competitori
internazionali, che l’interesse degli scienziati a trasferirsi in Europa è in netto declino e che abbiamo
sempre più difficoltà a trattenere i nostri ricercatori. Il nostro problema non è esportare competenze
ma attrarre competenze dall’estero.
La ricerca scientifica può essere organizzata in modo efficace solo a livello continentale.
Proviamo ad immaginare gli Stati Uniti senza agenzie e senza una politica federale della ricerca di
base oppure senza il National Institute of Health.
Le ragioni dell’insuccesso della strategia di Lisbona non dipendono tanto dalle scelte politiche
ma dalle carenze strutturali che stanno alla base dell’organizzazione della ricerca in Europa. La
strategia di Lisbona è l’ennesima dimostrazione di come la semplice cooperazione tra gli Stati
europei non garantisca il raggiungimento degli obiettivi fissati. L’esistenza di potenziali ricadute
positive non basta a garantire un comportamento cooperativo: nell’attuazione della strategia decisa
nel 2000 e rinnovata nel 2005, si è manifestata quella che Stefan Collignon ha definito la “tragedia
dei beni comuni” dove un singolo membro può trarre benefici dal deviare della strategia perseguita
da tutti gli altri e dove è interesse di ogni singolo Stato membro ritardare l’attuazione delle decisioni
prese in comune per cercare di sfruttare le iniziative messe in atto dagli altri senza pagarne i costi.
Nel trattato di Lisbona, il settore della ricerca è incluso a metà strada fra le competenze
concorrenti e le azioni di sostegno e coordinamento con una competenza che non previene l’azione
e la legislazione degli Stati membri: “nei settori della ricerca, dello sviluppo tecnologico e dello
spazio, l’Unione ha competenza per condurre azioni, in particolare la definizione e l’attuazione di
programmi, senza che l’esercizio di tale competenza possa avere effetto di impedire agli Stati
membri di esercitare la loro”. (art. 43 TFUE).
Nota:
La pubblicazione rientra nelle iniziative organizzate nell’ambito del progetto ASTRID Debate Europe - Europa.
Opportunità e sfide nell’era della globalizzazione, realizzata con il sostegno finanziario della Rappresentanza italiana
della Commissione europea.
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