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“I CO.RE.COM: INQUADRAMENTO SISTEMATICO DELLE FUNZIONI E DELLE
COMPETENZE”
A cura di MARTINA PROVENZANO
SOMMARIO: §1. Premesse. §2. L’A.g.com.: brevissimi cenni su funzioni, competenze e struttura
amministrativa. §3. La nascita dei Co.re.com. e il ruolo delle Regioni nella materia
dell’”ordinamento della comunicazione”. §4. La struttura organizzativa dei Co.re.com., analisi
del “modello diarchico” nazionale e spunti comparatistici. §5. Funzioni e competenze dei
Co.re.com.: le funzioni proprie. §6. Funzioni e competenze dei Co.re.com.: le funzioni delegate.
§6.1. In particolare: l’esperimento del tentativo obbligatorio di conciliazione e la definizione delle
controversie tra utenti e operatori di comunicazione elettronica. §7. Prospettive de iure
condendo. §8. Conclusioni.
§1 Premesse.
Con il presente scritto s’intende procedere all’inquadramento del sistema delle funzioni e delle
competenze dei Co.re.com.; in particolare, esso si pone quale premessa per una futura indagine
circa la possibilità di un ampliamento delle funzioni delegate ai Co.re.com. a fronte delle recenti
attribuzioni di nuove competenze all’Autorità garante.
A tal fine, in primo luogo, saranno forniti brevissimi cenni sulle funzioni, sulle competenze e
sulla struttura amministrativa dell’Autorità. Successivamente verrà descritto il percorso che ha
condotto alla nascita dei Co.re.com., soffermandosi sul ruolo delle Regioni nella materia
dell’”ordinamento della comunicazione”. Questo, insieme alla disamina della struttura
organizzativa dei Comitati e all’analisi del modello diarchico nazionale, confrontato ai modelli
adottati in altri Paesi europei, è stato ritenuto propedeutico all’approfondimento che verrà svolto in
ordine alle funzioni e alle competenze dei Co.re.com. Verranno dunque affrontate le questioni
inerenti alle funzioni proprie e a quelle delegate, fornendo una panoramica sulle caratteristiche e le
precondizioni per l’attribuzione della delega. Infine, prima di rassegnare le conclusioni, e dopo un
focus sulle funzioni delegate in ordine all’esperimento del tentativo obbligatorio di conciliazione e
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della risoluzione delle controversie tra utenti ed operatori di comunicazione elettronica, verranno
fornite brevi prospettive de iure condendo.
§2. L’A.g.com.: brevissimi cenni su funzioni, competenze e struttura amministrativa.
La L. n. 249/1997 (Istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui
sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo) ha rappresentato il punto di arrivo di un lungo iter
legislativo che ha condotto all’istituzione della ”Autorità per le garanzie nelle comunicazioni” (di
seguito anche A.g.com.), attribuendole funzioni di regolazione nel settore delle comunicazioni di
massa1, con competenze sia nell’ambito della radiodiffusione e dell’editoria che in quello delle
telecomunicazioni2.
Nello svolgimento di tali funzioni, l’A.g.com. promuove la concorrenza, garantisce elevati
standard qualitativi dei servizi in condizioni di economicità e redditività3, assicurandone
l’omogenea diffusione e fruizione, protegge la trasparenza e la certezza del sistema tariffario e
consente il pluralismo e la tutela dei consumatori finali4. Per il conseguimento di tali obbiettivi, il
legislatore ha attribuito all’A.g.com. diversi poteri di carattere regolamentare, consultivo, di
amministrazione, di controllo e paragiurisdizionale5, poteri distribuiti tra i vari organi che ne
compongo la struttura amministrativa e previamente definiti alla stregua dello statuto dell’Autorità.
La struttura amministrativa dell’A.g.com., così come i poteri attribuiti ai relativi organi e le loro
modalità di esercizio, sono specificati all’interno del “Regolamento concernente l’organizzazione
ed il funzionamento”, emanato dalla stessa Autorità6 ai sensi dell’art. 1, comma 9, L. n. 249/1997.
Al vertice dell’organigramma è collocato il Segretariato generale che, rappresentando l’elemento di
E. FRENI, “Autorità per le garanzie nelle comunicazioni”, in Enc. Giur. Treccani, 1999
Infatti, solo nel 1997 il settore delle telecomunicazioni venne acquisito alla competenza dell’A.g.com.,
come imposto dal principio di convergenza. Tale principio sta ad indicare la reductio ad unum di discipline
un tempo differenziate in ragione della specifica vocazione tecnica dei rispettivi mezzi di comunicazione.
Successivamente, il principio di convergenza è stato fatto proprio dal legislatore comunitario che lo ha
espressamente richiamato nel relativo Libro verde e, successivamente, nella direttiva 2002/21/CE del
Parlamento e del Consiglio del 7 marzo 2002. Cfr. G. DE MINICO, “Regole. Comando e consenso”,
Giappichelli, Torino 2004
3
V. L. n. 481/1995, art. 1, comma 1
4
R. CAIAZZO, “L’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni”, in “Arbitri dei mercati. Le Autorità
indipendenti e l’economia”, (a cura di) M. D’ALBERTI, A. PAJNO, il Mulino, Bologna, 2010
5
F. MERUSI, M. PASSARO, “Le autorità indipendenti”, il Mulino, Bologna, 2003
6
Il “Regolamento concernente l’organizzazione ed il funzionamento dell’Autorità” è entrato in vigore il 1°
febbraio 2006 ed ha ristrutturato il modello organizzativo dell’A.g.com. nel senso di impostare un assetto che
favorisse l’integrazione di attività istruttorie ratione materiae. La riforma ha risposto, così, alle esigenze di
una riduzione dei tempi di intervento dell’Autorità, pretese dal mercato delle comunicazioni e dai
consumatori. Per un approfondimento, v. www.A.g.com..it
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raccordo tra le unità organizzative e gli organi collegiali, esercita poteri di programmazione,
pianificazione e di controllo strategico7. Viceversa, sono organi dell’Autorità: il Presidente8, il
Consiglio9, la Commissione per le infrastrutture e le reti10 e la Commissione per i servizi e i
prodotti11; sono organi funzionali e ausiliari, invece: il Consiglio nazionale degli utenti (Cnu)12, il
Comitato etico13, la Commissione di garanzia14 e i Comitati regionali per le comunicazioni
(Co.re.com.).
§3. La nascita dei Co.re.com. e il ruolo delle Regioni nella materia dell’”ordinamento della
comunicazione”.
I Comitati regionali per le comunicazioni (di seguito anche Co.re.com.) sono stati previsti
contestualmente all’istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni.
L’articolo 1, comma 13 della L. n. 249/1997, infatti, dispone che
“l'Autorità si avvale degli organi del Ministero delle comunicazioni e degli organi del
Ministero dell'interno per la sicurezza e la regolarità dei servizi di telecomunicazioni
Il CNU esprime pareri e formula proposte all’Autorità, al Parlamento, al Governo e a tutti gli organismi
pubblici e privati che operano nel settore delle comunicazioni di massa. V. Regolamento cit., art. 9
8
Ai sensi dell’art. 3, Regolamento cit., il Presidente ha poteri di rappresentanza di organizzazione dei lavori
degli organi collegiali e di vigilanza delle attuazioni delle deliberazioni
9
Il Consiglio ha il potere di accertare l’esistenza di eventuali posizioni dominanti nei settori delle
comunicazioni sonore e televisive e di adottare i conseguenti provvedimenti repressivi. V. art. 1, comma 6,
lett. c) L. cit.
10
La Commissione per le infrastrutture e le reti ha il compito di promuovere l’interconnessione
transfrontaliera dei sistemi di comunicazione e gli accordi tecnologici fra operatori, nonché quello di
elaborare i piani di assegnazione delle frequenze radioelettriche e di determinare i criteri di definizione dei
piani di numerazione nazionali delle reti e dei servizi di telecomunicazione. V. art. 1, comma 6, lett. a), L. n.
249/1997
11
La Commissione per i servizi e i prodotti ha il potere di adottare provvedimenti volti a favorire
l’integrazione delle tecnologie e l’offerta dei servizi di comunicazione. V. art. 1, comma 6, lett. b), L. cit.
12
Ai sensi dell’art. 1, comma 28, L. n. 249/1997, il Consiglio nazionale degli utenti è composto da esperti
designati dalle associazioni rappresentative delle varie categorie degli utenti dei servizi di telecomunicazioni
e radiotelevisivi fra persone particolarmente qualificate in campo giuridico, sociologico, psicologico,
pedagogico, educativo e mass-mediale, che si sono distinte nella affermazione dei diritti e della dignità della
persona o delle particolari esigenze di tutela dei minori. È con Regolamento dell’Autorità, invece, che sono
dettati i criteri per la designazione, l'organizzazione e il funzionamento del CNU.
13
Il Comitato etico ha il compito di attuare il Codice etico, emanato dall’Autorità ai sensi dell’art. 1, comma
9, L. n. 249/1997, e di vigilare sul comportamento di tutti coloro che prestano la propria attività in A.g.com..
14
La Commissione di garanzia è stata istituita per garantire la correttezza della gestione amministrativa e
contabile, avuto riguardo al fatto che per le proprie spese di gestione l’Autorità dispone dei fondi stanziati
annualmente in bilancio nell’apposito capitolo di previsione della spesa del Ministero dell’economia e delle
finanze, nonché dei proventi derivanti dai contributi versati, per legge, dagli operatori del settore. V. art. 1,
comma 9, L. cit. e art. 22, comma 1, lett. f), Regolamento cit.
7
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nonché degli organi e delle istituzioni di cui può attualmente avvalersi, secondo le
norme vigenti, il Garante per la radiodiffusione e l'editoria. Riconoscendo le esigenze
di decentramento sul territorio al fine di assicurare le necessarie funzioni di governo, di
garanzia e di controllo in tema di comunicazione, sono funzionalmente organi
dell'Autorità i comitati regionali per le comunicazioni, che possono istituirsi con leggi
regionali entro sei mesi dall'insediamento, ai quali sono altresì attribuite le competenze
attualmente svolte dai comitati regionali radiotelevisivi. L'Autorità, d'intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano, individua gli indirizzi generali relativi ai requisiti richiesti ai
componenti, ai criteri di incompatibilità degli stessi, ai modi organizzativi e di
finanziamento dei comitati. Entro il termine di cui al secondo periodo e in caso di
inadempienza le funzioni dei comitati regionali per le comunicazioni sono assicurate
dai comitati regionali radiotelevisivi operanti. L'Autorità d'intesa con la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano adotta un regolamento per definire le materie di sua competenza che possono
essere delegate ai comitati regionali per le comunicazioni. Nell'esplicazione delle
funzioni l'Autorità può richiedere la consulenza di soggetti o organismi di riconosciuta
indipendenza e competenza. Le comunicazioni dirette all'Autorità sono esenti da bollo.
L'Autorità si coordina con i preposti organi dei Ministeri della difesa e dell'interno per
gli aspetti di comune interesse.”
Come si evince dalla lettera della norma, il legislatore ha previsto l’istituzione dei Co.re.com. a
seguito del riconoscimento di esigenze di decentramento territoriale, così anticipando, ancorché
esclusivamente sul piano amministrativo, le scelte del legislatore della riforma costituzionale del
2001.
Invero, l’humus giuridico sul quale venne avviato il processo di decentramento in materia di
comunicazioni è quello della consolidata giurisprudenza costituzionale. A partire dagli anni
sessanta, infatti, la Corte Costituzionale affermò che il monopolio delle comunicazioni non avrebbe
potuto chiudersi aprioristicamente agli apporti della società15, ma avrebbe dovuto caratterizzarsi
come un monopolio “di tipo particolare”, informato ai principi di uguaglianza sostanziale e di
partecipazione dei cittadini alla gestione dei servizi pubblici16. Così pronunciandosi, la Corte
Costituzionale chiese al legislatore di aprire la disciplina del monopolio delle comunicazioni a tutte
15
16
V. Corte Costituzionale, sentenza n. 59/1960
V. Corte Costituzionale, sentenza n. 225/1974
4
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le espressioni del pluralismo, sia a quelle sociali sia a quelle istituzionali17. In tal senso la Consulta
non poteva che riferirsi agli enti territoriali costituiti in quegli anni con la L. n. 281/1970 di
attuazione delle Regioni a statuto ordinario. L’invito dei giudici delle leggi venne così tradotto nella
L. n. 103/1975 alla quale si attribuisce il pregio di aver conferito proprio alle Regioni il potere di
partecipare alla formazione delle strutture centrali di amministrazione dei servizi di comunicazione,
prevedendo l’istituzione di Comitati regionali per la radiotelevisione (Co.re.rat.) 18.
L’articolo 5 della legge citata definiva i Co.re.rat. degli organi tecnici delle Regioni in tema di
comunicazione readiotelevisa, con funzioni e poteri che spaziavano da quelli consultivi a quelli di
regolazione. Il sistema adottato risultava anche coerente con il quadro costituzionale dell’epoca
secondo il quale la materia delle comunicazioni era affidata alla competenza legislativa esclusiva
dello Stato; tuttavia, come si dirà, il graduale ampliamento dei margini di intervento regionale ha
progressivamente valorizzato la presenza di questi organismi sul territorio, trovando una definitiva
legittimazione nel successivo trasferimento della materia dell’ordinamento della comunicazione alla
competenza legislativa concorrente.
Invero, intorno agli anni novanta, preso atto delle importanti innovazioni tecnologiche
intervenute, la Corte Costituzionale tornò a pronunciarsi19 individuando alcuni elementi per meglio
delineare la competenza regionale: la normativa statale, inderogabile e non integrabile, avrebbe
potuto solo elencare le modalità di esercizio dell’informazione, legittimando le Regioni a
concorrere con autonomi interventi legislativi e territorialmente limitati per creare le condizioni per
un sistema informativo realmente pluralistico20. L’ulteriore intervento della Consulta costrinse il
legislatore all’approvazione di una nuova legge (L. n. 223/1990) che riformò nuovamente l’assetto
degli organi di amministrazione del servizio pubblico di comunicazione. Vennero modificati i
criteri di composizione dei Co.re.rat., individuando nelle caratteristiche di professionalità l’unico
17
V. Corte Costituzionale, sentenza n. 226/1974
R. ZACCARIA, “I comitati regionali per il servizio radiotelevisivo nel quadro del decentramento
regionale”, in Le Regioni, n. 5/1976
19
V. Corte Costituzionale, sentenza n. 348/1990 secondo cui “l’informazione attuata attraverso mezzi di
comunicazione di massa è attività che – per il fatto di collegarsi al nostro sistema all’esercizio di una libertà
fondamentale (la libertà di espressione) e alla presenza di un valore essenziale (il pluralismo) – non può
essere collocata sullo stesso piano delle materie elencate nell’art. 117 Costituzione ma va considerata una
condizione preliminare per l’attuazione ad ogni livello, centrale o locale, della forma propria di stato
democratico”.
20
V. Corte Costituzionale, sentenza n. 21/1991 con cui si affermò la necessità di un maggior coinvolgimento
delle Regioni al procedimento decisionale relativo alla elaborazione del piano nazionale delle frequenze ed
alla localizzazione degli impianti, posto che quest’ultima attività sarebbe stata destinata ad “incidere più
direttamente, quasi materialmente, e comunque più gravemente, sugli interessi locali attinenti alle
condizioni geografiche, urbanistiche e culturali del territorio”. (M. E. MONACO, in Le Istituzioni del
Federalismo 1/2009).
18
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limite di eleggibilità dei membri, e ne furono ampliate funzioni e poteri. I Co.re.rat. divennero i
terminali passivi ad avvalimento occasionale dell’allora Garante per l’editoria e la radiotelevisione.
Tuttavia, nella seconda metà dei primi anni novanta, la legislazione comunitaria in materia di
liberalizzazione delle telecomunicazioni e l’affermazione in quegli anni del principio di supremazia
del diritto comunitario su quello nazionale, impose ancora una volta un intervento normativo.
Incoraggiato dalla Corte Costituzionale21, attraverso la L. n. 249/1997 il legislatore sostituì i
Co.re.rat. con i Co.re.com. Il nuovo “modello Co.re.com.”, se così può essere definito, si presentò
non privo di originalità e potenzialità di sviluppo nella direzione di una politica dell’unità nella
differenziazione, soprattutto grazie al ruolo affatto marginale delle Regioni. Ai Co.re.com. vennero
assegnate funzioni molto più pregnanti di governo, garanzia e controllo del servizio pubblico di
comunicazione; essi non rappresentarono più un obbligo ma un’opportunità per le Regioni di
servirsi di organi d’elevata competenza per gestire ed amministrare l’intero settore all’interno del
proprio ambito territoriale. Per questi motivi alle Regioni venne attribuito l’onere di dotarsi del
proprio Co.re.com. facendosi carico di prevederne la struttura organizzativa con apposita legge
regionale, peraltro questo gli avrebbe permesso di adeguare l’organo ausiliare alle caratteristiche
della realtà territoriale in cui era chiamato ad operare. Ovviamente, le diversità rilevate tra i vecchi
Co.re.rat. e i nuovi Co.re.com. si basarono anzitutto sulla diversità delle premesse poste alla base
della loro istituzione: mentre i Co.re.rat presupponevano il permanere di un modello centralistico di
gestione della materia delle comunicazioni, viceversa, i Co.re.com. consentivano un riconoscimento
di competenze legislative regionali assai più significative.
Dunque, l’istituzione dei Co.re.com. ha rappresentato un punto di mediazione obbligato tra la
posizione di chi intendeva puntare tutto su un’unica Autorità centrale e quella, diametralmente
opposta, di chi si ispirava ad un sistema di stampo federalista che lasciasse alle Autorità decentrate
lo svolgimento delle mansioni dell’Autorità centrale, fatta salva la fissazione di alcune garanzie a
livello nazionale. Come anticipato in premessa, la scelta di quest’ultima opzione è stata avvalorata
dalla riforma costituzionale del 2001, la quale, come noto, ha modificato il Titolo V della
Costituzione e, in particolare, l’articolo 117, collocando la materia dell’”ordinamento della
comunicazione” tra quelle di competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni22.
21
V. Corte Costituzionale, sentenze n. 420/1994 e 29/1996 con cui la Consulta confermò il definitivo
abbandono del criterio formale delle competenze enumerate e la conseguente configurabilità di un ruolo
regionale anche autonomo idoneo ad investire tutti i media e qualsiasi tipo di attività di informazione.
D. SINISCALCHI, “I Comitati regionali per le comunicazioni: un nuovo modello di amministrazione?”,
in I “tre codici” della Società dell’informazione, P. COSTANZO, G. DE MINICO, R. ZACCARIA (a cura
di), Torino, Giappichelli, 2006
22
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La scelta di determinare a livello nazionale principi generali, entro i quali le Regioni dovevano
essere chiamate a legiferare in materia, era dettata dalla necessità di individuare sedi e momenti di
raccordo improntati ai principi di sussidiarietà orizzontale e verticale, idonei ad assicurare
un’omogeneità complessiva nell’agire dei vari organismi. Come si dirà nei paragrafi che seguono, il
principio di sussidiarietà verticale trova chiara attuazione nell’attribuzione all’A.g.com. di poteri
sostitutivi ispirati all’articolo 120 della Costituzione, mentre la valorizzazione dell’autonoma
iniziativa dei Co.re.com. nell’ambito delle funzioni delegate esprime appieno il principio di
sussidiarietà orizzontale ispirato all’articolo 5 della Costituzione23.
§ 4. La struttura organizzativa dei Co.re.com., analisi del “modello diarchico” nazionale e spunti
comparatistici.
Stando alla lettera della legge i Co.re.com. sono “funzionalmente organi dell’Autorità (…) da
istituirsi con leggi regionali”, la stessa rubrica normativa suggerisce la definizione dei Comitati
quali “organi ausiliari”. Tuttavia, mutuando le parole di autorevole dottrina (G. FERRARI), i
modelli di organi ausiliari forniti dagli articoli 99 e 100 della Costituzione non possono dirsi
esaustivi: il carattere ausiliario, infatti, può esplicarsi sia in posizione di dipendenza sia in posizione
di autonomia. È dunque in questo senso che deve essere intesa l’ausiliarietà dei Co.re.com:
un’ausiliarietà che si manifesta nei termini della collaborazione istituzionale24.
Quanto appena affermato può essere meglio compreso guardando agli indirizzi generali relativi
ai Comitati determinati con delibera dell’Autorità n. 52/1999/CONS. I membri del Co.re.com.
(ordinariamente cinque, compreso il Presidente) devono essere in possesso di requisiti di
competenza ed esperienza nel settore della comunicazioni in tutti i suoi aspetti (culturali, giuridici,
economici e tecnologici) e devono prestare garanzie di assoluta indipendenza tanto dal sistema
politico istituzionale che dagli interessi del settore. A tal fine è previsto uno specifico elenco di
cause di incompatibilità, di ineleggibilità e di decadenza dall’incarico che molte Regioni hanno
anche ampliato. Il procedimento di nomina vede coinvolto il Consiglio regionale, con garanzia del
ruolo delle opposizioni consiliari, anche se non è esclusa la possibilità che il Presidente venga
nominato direttamente dalla Giunta, sentita la competente Commissione consiliare. La durata del
A. COLLINA (a cura di), “Tavola rotonda. L’esperienza dei Co.re.com. come istituzione regionale”, in
Co. re. com. Nuove funzioni e ruolo istituzionale, S. CALZOLAIO, B. MALAISI (a cura di) Macerata, Eum,
2011
24
A. VALASTRO, “Il Co.re.com. nel sistema dell’informazione nazionale e regionale:promesse e sfide”, in
Co.re.com. Nuove funzioni e ruolo istituzionale, (a cura di) S. CALZOLAIO, B. MALAISI, Macerata, Eum,
2011
23
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mandato è prevista in cinque anni anche se, al fine di evitare una coincidenza con il mandato
politico, alcune Regioni hanno optato per una durata diversa; è comunque fatto espresso divieto di
rieleggibilità. Quantunque ci si trovi dinanzi ad un organismo strutturalmente indipendente, la
posizione di ausiliarietà viene scontata sotto il profilo finanziario. Infatti, l’attività dei Co.re.com.
viene finanziata in parte dalle Regioni (per l’esercizio delle funzioni proprie e per il reperimento del
personale dipendente) e in parte dall’A.g.com. (per le funzioni delegate). Il Co.re.com. è chiamato
ad adottare un bilancio preventivo all’inizio di ogni anno e ad iscrivere nel bilancio consuntivo le
risorse finanziare necessarie sulla base di un programma che esibisce la proiezione annuale di tutte
le iniziative previste; tuttavia, le risorse stanziate devono pur sempre venire autorizzate sulla base
dell’accertata corrispondenza di precisi standard qualitativi ed organizzativi, e sono altresì
suscettibili di sospensione o revoca allorché vengano meno le precondizioni del finanziamento
medesimo25.
L’originalità del modello così adottato ha spinto la dottrina (F. LAZZARO) a parlare di “natura
diarchica” dei Co.re.com. incidente sullo spettro delle funzioni e delle competenze che il legislatore
gli ha assegnato. Infatti, se, da un lato, i Comitati sono organismi funzionali all’A.g.com., quasi
articolazioni territoriali ad essa assimilabili, dall’altro lato, essi sono strutturalmente incardinati
nelle Regioni ove sono costituiti; in ogni caso finiscono per essere finanziariamente dipendenti da
entrambe le Autorità26. Tale duplice natura sembrerebbe espressione dello sforzo di attuare una
governance policentrica e multilivello, finendo per rappresentare uno dei prodotti virtuosi dello
sforzo cooperativo attuato per dar vita alla riforma costituzionale del 2001 e potenziare gli elementi
di raccordo tra Stato e Regioni.
L’originalità del “modello Co.re.com.” può essere ancor di più esaltata effettuando una
comparazione con i modelli usati negli altri ordinamenti europei. Questi, infatti, o riconoscono un
sistema accentrato, ancorché dualistico (come nel caso della Gran Bretagna e della Spagna), o ne
adottano uno esclusivamente territoriale (come ad esempio in Germania)27. In Gran Bretagna
l’intero ordinamento della comunicazione è di competenza esclusiva dello Stato centrale. Solamente
il Galles, sulla base di un Act del 1990 ha attribuito al Welsh Fourth Channel Authority talune
competenze di regolazione della programmazione televisiva del quarto canale e funzioni di
vigilanza e di controllo del rispetto della par condicio28. In Spagna, invece, il fondamento normativo
25
A. COLLINA, Op. Ciit.
L. PIANESI, “La natura degli atti del Co.re.com.”, in Co.re.com. Nuove funzioni e ruolo istituzionale,
Macerata, Eum, 2011
27
L. BIANCHI, “I Comitati Regionali per le Comunicazioni”, in Le Regioni, n. 4/2001
28
E. LONGO, “La tutela del diritto all’informazione nell’«ordinamento della comunicazione»: il caso dei
comitati regionali per le comunicazioni”, in Informazione, potere, libertà, M. AINIS (a cura di), Torino,
Giappichelli, 2005.
26
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positivo del modello adottato si trova nella Costituzione del 1978 che riconosce e garantisce il
diritto di espressione del pensiero e dell’opinione nonché il diritto all’informazione. Viceversa, la
questione del riparto delle competenze tra Stato e Comunidad autonomas è stata affrontata dalla
Corte costituzionale spagnola nei primi anni novanta. La competenza esclusiva dello Stato centrale
ha attratto tutte le questioni tecniche in materia di comunicazione, mentre alle Comunidad
autonomas sono state affidate competenze concorrenti solamente riguardo alle questioni sociali.
Infine, in Germania lo Stato federale risulta privo di qualsiasi giurisdizione nel settore
radiotelevisivo, fatte salve le competenze sul segmento dell’emittenza internazionale, sul settore
delle reti e servizi e su quello della televisione terrestre. Viceversa, nell’ambito delle proprie
competenze ciascuno dei Länder ha provveduto ad emanare un’apposita legge volta alla disciplina
del sistema radiotelevisivo pubblico e privato. La necessaria armonizzazione delle discipline locali
è realizzata attraverso l’adozione di appositi accordi interstatali (espressioni fondamentali del
federalismo cooperativo tedesco) e grazie all’affermazione dei principi di diritto del
Bundesverfassungsgericht – BverfG, il Tribunale costituzionale federale che interpreta e sviluppa le
previsioni contenute nella Grundgesetz (Legge fondamentale e base normativa positiva della
disciplina del sistema radiotelevisivo tedesco) 29.
§5. Funzioni e competenze dei Co.re.com.: le funzioni proprie.
Il comma 13 dell’articolo 1 della L. n. 249/1997 istitutivo dei Co.re.com. attribuisce agli stessi
“funzioni di governo, garanzia e controllo in tema di comunicazione” nell’ambito delle competenze
già attribuite ai Co.re.rat. con leggi regionali e di quelle che sono loro attribuite dall’A.g.com. Le
funzioni principali assegnate ai Co.re.com., funzioni regolatorie, consultive, paragiurisdizionali,
istruttorie e preparatorie, sono quindi di due nature: funzioni proprie, esercitate quali organi delle
Regioni e funzioni delegate dall’Autorità. A ben vedere ciò realizza un quadro anomalo delle fonti
regolatrici: da un lato le leggi regionali, dall’altro le delibere dell’A.g.com. (regolamenti di Autorità
amministrative indipendenti) e gli accordi (strumenti convenzionali su base volontaria). La
distinzione tra funzioni proprie e funzioni delegate poggia esclusivamente sul titolo di
legittimazione allo svolgimento delle funzioni medesime: la funzione è propria quando il
Co.re.com. vi attende sulla base di una legge regionale (o statale), mentre sarà delegata se si fonda
su un apposito titolo abilitativo rilasciato dall’Autorità centrale.
M. E. MONACO, “Le autonomie territoriali ed il settore radiotelevisivo in Italia, Germania e Spagna”,
in Le Istituzioni del Federalismo, n. 1/2009
29
9
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Generalmente le funzioni proprie vengono suddivise in tre macrocategorie: funzioni di
consulenza al Consiglio e alla Giunta regionale (funzioni consultive), funzioni gestionali e funzioni
di controllo. A queste si affiancano le funzioni di vigilanza, quella di collaborazione con l’Agenzia
regionale per la protezione dell’ambiente, nonché l’attività di tenuta dell’archivio dei siti delle
postazioni delle emittenti e una generale attività di monitoraggio. Poiché il concreto portato delle
funzioni sopra elencate è stabilito in una fonte regionale, la sua ampiezza può variare da Regione in
Regione. Tuttavia, sembrano potersi individuare quattro aree tematiche comuni alla maggior parte
delle leggi regionali: l’area del monitoraggio e della vigilanza, quella della comunicazione politica
ed istituzionale, e infine, quella dell’accesso radiotelevisivo e di sostegno alle imprese.
Tra le funzioni proprie di carattere consultivo vengono in rilievo: il parere sullo schema di piano
nazionale di assegnazione e ripartizione delle frequenze, le ricerche e le analisi a supporto dei
provvedimenti regionali di concessione e di agevolazioni in favore di emittenti locali, delle imprese
di editoria locale e di comunicazione, l’elaborazione di proposte di legge regionali, pareristica su
richiesta in materia di comunicazioni, il monitoraggio della pubblicità e delle programmazioni
telefoniche e televisive locali. Questa funzione assume un carattere assai rilevante, tanto che talune
leggi regionali (come ad esempio quelle della Regione Emilia-Romagna e della Liguria) hanno
imposto l’acquisizione del parere obbligatorio, ma non vincolante, del Co.re.com. con riguardo a
qualsiasi iniziativa regionale in materia di comunicazione. Tra le maggiori funzioni di vigilanza e
controllo, invece, si menziona l’attività esercitata sulla comunicazione politica e sul rispetto della
par condicio nell’ambito delle competizioni elettorali, la quale, quando di esito negativo, legittima il
Co.re.com. ad inviare all’Autorità proposte di sanzioni amministrative. Alcune Regioni hanno
attribuito ai Co.re.com. anche funzioni di regolazione assai ampie nel segmento dell’accesso
radiofonico e televisivo regionale, altre Regioni (come le Marche) invece hanno attribuito tale
compito ad una Sottocommissione permanente costituita in seno alla Commissione per la vigilanza
sui servizi radiotelevisivi. Infine, con riferimento alle funzioni proprie di garanzia, i Co.re.com.
svolgono attività di promozione e tutela del pluralismo e dell’accesso ai mezzi di comunicazione30.
§ 6. Funzioni e competenze dei Co.re.com.: le funzioni delegate.
Come anticipato, con la delibera n. 52/1999/CONS l’Autorità ha individuato gli indirizzi
generali relativi ai requisiti e alle modalità di elezione dei componenti dei Co.re.com. nonché i
B. MALAISI, “Co.re.com. e comunicazione politica”, in Co.re.com Nuove funzioni e ruolo istituzionale,
S. CALZOLAIO, B. MALAISI (a cura di), Macerata, Eum, 2011
30
10
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metodi di organizzazione e finanziamento. Viceversa la determinazione delle materie di competenza
dell’Autorità e delegabili ai Co.re.com. sono state riportate nel regolamento approvato con la
delibera n. 53/1999/CONS.
Ivi è previsto che le funzioni delegate siano esercitate sulla base di indirizzi stabiliti
dall’Autorità, alla quale rimane la competenza di assicurare il necessario coordinamento sull’intero
territorio nazionale e di intervenire in sostituzione dei Comitati, in caso di inerzia, ritardo,
inadempimento o ripetuta violazione delle direttive impartite, previa contestazione dell’addebito e
previa assegnazione, salvi i casi d’urgenza, di un congruo termine per rimediare ai propri
comportamenti omissivi o lesivi dei principi e criteri direttivi dettati. In ogni caso la controversia
deve essere risolta dinanzi ad una commissione paritetica, espressione del principio di
collaborazione di derivazione costituzionale e fondante il rapporto convenzionale in commento31.
La ratio delle funzioni delegate si colloca nella necessità per l’Autorità di sviluppare le realtà più
meritevoli, al fine di attribuire ai Co.re.com. delle funzioni idonee ad avere conseguenze dirette in
capo ai cittadini, alle emittenti e agli operatori del settore della comunicazione locale in generale.
Per questo motivo le parti hanno convenuto di ripartire le risorse disponibili tra le varie Regioni
sulla base di una quota fissa ed una quota rapportata alla popolazione, alla superficie ed al numero
delle emittenti televisive e radiofoniche attive aventi sede sul territorio regionale. Ovviamente,
anche i contributi variano in ordine al numero di unità operative assegnate alle diverse funzioni
delegate e all’analisi dei vari profili professionali presenti32.
Il meccanismo della delegazione determina dunque un effettivo trasferimento della titolarità
stessa del potere amministrativo da un organo ad un altro. A differenza che nella delega di funzioni
conosciuta in diritto amministrativo, all’Autorità delegante non viene attribuito il potere di avocare
a sé il singolo affare in quanto, come anticipato, dovrebbe procedersi in ogni caso all’avocazione
dell’intera funzione. Pertanto, sembra più corretto parlare di un’ipotesi di vero e proprio
decentramento amministrativo coperto, in astratto, da una previsione normativa di fonte primaria
statale. In concreto, però, il decentramento avviene sulla base di fonti regionali e di moduli
convenzionali che obbligano Autorità centrale e Regioni33.
In linea di principio sono delegabili ai Co.re.com. tutte le funzioni di governo, garanzia e
controllo del sistema delle comunicazioni a rilevanza locale, purché vi sia una base giuridica, non
siano pregiudicate le responsabilità generali dell’Autorità e vengano rispettate le precondizioni per
P. CARETTI, “I Corecom nel sistema locale delle comunicazioni”, in Le Regioni, 3/2005
A. COLLINA, Op. cit.
33
A. CARDONE, “Il modello dell’amministrazione comune delle comunicazioni tra omogeinizzazione della
legislazione regionale sulle funzioni proprie, funzioni delegate e garanzie di indipendenza dei Co.re.com.”,
in Le Istituzioni del Federalismo, n. 6/2007
31
32
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l’assegnazione. La delega, cioè, è un atto condizionato e subordinato al concretizzarsi di precisi
presupposti. In particolare, sarà necessaria la previsione di convenzioni tipo adattabili secondo le
realtà regionali, così come una ricognizione delle materie delegabili e la loro classificazione in
relazione al grado di complessità con annessa valutazione delle risorse necessarie all’esercizio delle
deleghe34. Poiché l’Autorità conserva comunque poteri di avocazione dell’intera funzione delegata,
così come di controllo e di sostituzione al Comitato in caso di accertata inerzia o ritardi, è
indispensabile che i requisiti indefettibili sopra individuati permangano durante tutto il corso
dell’esercizio della funzione medesima, chiaramente a ciò è propedeutica quella caratteristica di
indipendenza e di “scansione” tra indirizzo di gestione e indirizzo politico di maggioranza di cui si è
già riferito.
Ad oggi è possibile individuare circa cinque categorie di funzioni oggetto di delega ai
Co.re.com.: funzioni consultive, gestionali e di regolazione, di vigilanza e di controllo, istruttorie e
preparatorie, paragiurisdizionali; esse sono state oggetto di delega in due momenti successivi: prima
con l’Accordo quadro del 25 giugno 2003, al quale è seguita una fase sperimentale di durata
triennale, e dopo con l’Accordo quadro del 4 dicembre 2008 che ha incrementato qualità e quantità
di funzioni delegate provvedendo al corrispettivo aumento dei contributi concessi.
Le convenzioni bilaterali sottoscritte a seguito dell’Accordo quadro del 2003 danno attuazione
alle deleghe concernenti le materie c.d. di prima fase: vigilanza in materia di tutela dei minori (con
riferimento al settore radiotelevisivo locale), vigilanza sul rispetto delle norme in materia di
pubblicazione e diffusione dei sondaggi sui mezzi di comunicazione di massa in ambito locale,
istruzione e applicazione delle procedure previste dall’articolo 10 della L. n. 223/1990 in materia di
esercizio del diritto di rettifica (con riferimento al settore radiotelevisivo locale) e l’esperimento in
tema di tentativo di conciliazione obbligatorio nell’ambito delle controversie tra organismi di
telecomunicazioni ed utenti.
Successivamente, con l’Accordo quadro del 2008, le convenzioni bilaterali hanno avuto ad
oggetto le materie c.d. di seconda fase e riguardanti: la definizione delle controversie tra utenti e
operatori di comunicazione elettronica, la tenuta del Registro degli operatori di comunicazione (che
ha assicurato ai Comitati la conoscenza piena di quanti operano sul territorio in materia di
comunicazione) 35 e la vigilanza sul rispetto degli obblighi di programmazione e delle disposizioni
in materia di esercizio dell’attività radiotelevisiva locale, mediante il monitoraggio delle
E. LONGO, “La tutela del diritto all’informazione nell’«ordinamento della comunicazione»: il caso dei
comitati regionali per le comunicazioni”, in Informazione, potere, libertà, M. AINIS (a cura di), Torino,
Giappichelli, 2005.
35
G. CORASANITI, “Il registro degli operatori della comunicazione tra problematiche definitorie e
deleghe ai comitati regionali per le comunicazioni”, in Diritto dell’Informazione e dell’Informatica, 1/2009
34
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trasmissioni dell’emittenza locale sulla base delle Linee guida dettate dall’Autorità con delibera
632/07/CONS36.
Volendo fornire alcuni esempi di attività concrete svolte dai Co.re.com. nell’esercizio delle
funzioni delegate si elencano: la consulenza nel procedimento di adozione del regolamento sulla
pubblicazione e diffusione dei sondaggi e nella predisposizione dello schema di convenzione
annessa alla concessione di servizio pubblico radiotelevisivo, l’adozione del regolamento,
l’organizzazione e la tenuta del registro degli operatori di comunicazione, la definizione dei criteri
relativi alle tariffe massime per l’interconnessione e l’accesso alle infrastrutture
di
telecomunicazioni, l’emanazione delle direttive concernenti i livelli generali di qualità dei servizi,
nonché l’adozione da parte dei gestori di una carta di servizio recante gli standard minimi per ogni
comparto di attività37. A queste si aggiungono: il controllo dell’esistenza di fenomeni di interferenze
elettromagnetiche e il rispetto dei tetti di radiofrequenze compatibili con la salute umana, la
vigilanza sulla conformità alle prescrizioni di legge dei servizi e dei prodotti forniti da ciascun
operatore e sul rispetto dei periodi minimi che debbono trascorrere per l’utilizzazione delle opere
audiovisive, la vigilanza e l’avvio di eventuali procedimenti sanzionatori in ordine alle modalità di
distribuzione dei servizi e dei prodotti (pubblicità inclusa) con riferimento al settore editoriale e
radiotelevisivo, la vigilanza sul rispetto della normativa antitrust e del divieto di posizioni
dominanti in ambito locale38, nonché sul rispetto dei criteri fissati nel regolamento relativo alla
pubblicazione e diffusione dei sondaggi sui mezzi di comunicazione di massa e in materia di
campagne elettorali. Infine, le attività dei Co.re.com. incidono anche in materia di controversie
sull’interconnessione e sull’accesso alle infrastrutture di telecomunicazioni e di controversie tra
ente gestore del servizio di telecomunicazioni e utenti privati39.
§ 6.1. In particolare: l’esperimento del tentativo obbligatorio di conciliazione e la definizione
delle controversie tra utenti e operatori di comunicazione elettronica.
Tra le funzioni delegate maggiormente rilevanti si contempla quella relativa all’esperimento del
tentativo obbligatorio di conciliazione e definizione delle controversie tra utenti e operatori di
comunicazione elettronica.
36
B. MALAISI, Op. Cit.
P. CARETTI, “L’incerta identità dei CORECOM”, in Le Regioni, n. 3, maggio 2010
38
D. SINISCALCHI, Op. Cit.
39
F. LAZZARO, voce Comitato regionale per le comunicazioni, in Digesto delle Discipline Pubblicistiche,
Torino, Utet, 2005
37
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La delega riguardante l’esperimento del tentativo obbligatorio di conciliazione nasce in un’ottica
deflattiva e di semplificazione del contenzioso: essa consente di attribuire ai comitati un implicito
potere dissuasivo in quanto gli operatori dovranno agire nella consapevolezza che, in caso di
mancato accordo, l’utente potrà rivolgersi direttamente all’Autorità, alla giurisdizione ordinaria,
ovvero ottenere dal Comitato stesso un provvedimento decisorio. La conciliazione rappresenta un
livello essenziale di prestazione, pertanto, le Linee guida fissate dall’Autorità centrale di garanzia
sono molto dettagliate. Conformemente ai principi operanti in materia di metodi alternativi di
risoluzione delle controversie, in caso di esito positivo della conciliazione, il Co.re.com. potrà
redigere il verbale di conciliazione avente valore di titolo esecutivo ai sensi dell’art. 2, comma 24,
lett. b), L. n. 481/1995, mentre, in caso di esito negativo, potrà essere avviata, su richiesta, la
procedura di definizione della controversia dinanzi all’A.g.com., ex articolo 14, comma 1, delibera
173/2007/CONS, ovvero decidere di rimettersi nuovamente al Co.re.com., ai sensi dell’art. 22
dell’atto citato40.
L’intera procedura conciliativa, gratuita e dai tempi di definizione assai brevi 41, riveste un
carattere pregiudiziale: infatti, per espressa previsione del legislatore, tutte le controversie insorte
tra utenti o gruppi di utenti ed un soggetto autorizzato o destinatario di licenze, e riguardanti la
violazione di un diritto o di un interesse protetto da un accordo di diritto privato o da altre norme in
materia, attribuite alla competenza dell’Autorità
42
, non possono essere oggetto di cognizione in
sede giurisdizionale fino a quando non sia stata tentata la conciliazione presso il Co.re.com.
competente per territorio. A tal fine, i termini per agire in sede giurisdizionale restano sospesi fino
alla scadenza del termine per la conclusione del procedimento di conciliazione (trenta giorni dalla
presentazione dell’istanza di conciliazione) e da lì riprendono a decorrere. Ai sensi dell’articolo 2,
comma 20, lett. e), L. n. 481/1995, contestualmente alla proposizione dell’istanza per l’esperimento
del tentativo di conciliazione, o nel corso della relativa procedura, l’utente può altresì chiedere
all’organo giudicante l’adozione di provvedimenti temporanei volti a garantire la continuazione
dell’erogazione del servizio o a far cessare ogni forma di abuso dell’operatore fino al termine della
procedura conciliativa43.
40
A. COLLINA, Op. cit.
La disciplina della procedura conciliativa si colloca all’articolo 8 del D. Lgs. n. 259/2003 (Codice delle
comunicazioni elettroniche) e nelle delibere dell’A.g.com. nn. 182/02/CONS, 173/07/CONS, 95/08/CONS,
502/08/CONS, 479/09/CONS.
42
V. Delibera 182/2002/CONS
43
D. MULA, A. STAZI, “Il consumatore nei servizi di comunicazione elettronica nell’e-commerce e nell’etrading”, in Il Diritto dei Consumatori – Profili applicativi e strategie processuali, G. CASSANO, M. E. DI
GIANDOMENICO (a cura di), Padova, CEDAM, 2010
41
14
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L’attività di conciliazione svolta dai Co.re.com. sembra configurarsi come un vero e proprio
servizio all’utente, il quale vede soddisfatte in maniera più prossima le proprie esigenze di
giustizia44. Questo ruolo positivo è stato probabilmente frutto dell’accertato fallimento della
conciliazione giudiziale, a fronte del successo della conciliazione nelle Camere di Commercio
(CCIAA) e della spinta alla diffusione di questo istituto proveniente sia dall’ordinamento
internazionale che da quello comunitario. A fronte di queste osservazioni paiono destituite di
fondamento le ipotesi di illegittimità costituzionale per violazione dell’articolo 3 della Costituzione,
in quanto costringerebbe gli utenti dei servizi di telecomunicazioni ad esperire una fase conciliativa
obbligatoria sconosciuta ad altre categorie di consumatori invece legittimati ad adire
immediatamente l’Autorità giudiziaria. Inoltre la giurisprudenza costituzionale è pacifica
nell’affermare che la facoltà di agire in giudizio per la difesa dei propri diritti ed interessi legittimi
non può venire in alcun modo compromessa da forme di arbitrato obbligatorio, ritenendo conformi
all’articolo 24 della Costituzione quegli strumenti che, come il tentativo obbligatorio di
conciliazione, sono finalizzati ad assicurare “l’interesse generale al soddisfacimento più immediato
di situazioni sostanziali, realizzato attraverso la composizione preventiva della lite rispetto a quello
conseguito mediante il processo”45.
Invero, proprio in questi giorni, il Presidente dell’A.g.com. e il Presidente di Unioncamere hanno
sottoscritto un nuovo Protocollo di intesa per stabilire modalità e principi applicabili alle
conciliazioni delle controversie tra utenti ed operatori di comunicazioni elettroniche presso le
Camere di commercio (CCIAA)46. L’accordo segue quello siglato nel marzo del 2012 ed attuato in
via sperimentale, prevedendo la possibilità per le CCIAA di svolgere le conciliazioni in materia di
comunicazioni elettroniche , in alternativa ai Co.re.com. L’armonizzazione delle procedure e il
rispetto della delibera n. 173/07/CONS sarà garantita dalla stessa Unioncamere in veste di
associazione di tutte le CCIAA47.
Diversa invece è delega alla definizione della controversia. Ai sensi dell’articolo 5, allegato A,
delibera 53/1999/CONS, tale funzione può essere delegata ai Co.re.com. i quali, nell’ambito della
propria organizzazione, siano in grado di garantire una separazione tra la fase della procedura di
44
Si stima che nel 2013 il numero delle istanze esaminate sia statto complessivamente di quasi 100 mila,
oltre il 70 % concluse con esito positivo a tutto vantaggio dei consumatori.
45
A. CARDONE, Op. Cit.
46
Si stima che per gli Sportelli di conciliazione camerali le controversie in materia di comunicazioni
rappresentano quasi un terzo dell’impegno delle 105 strutture attive presso le CCIAA, giungendo alle
strutture camerali il 20% delle domande di mediazione obbligatoria (da marzo 2011 ad oggi quasi 50.000).
47
VV. AA., “Nuovo protocollo d’intesa tra Agcom e Unioncamere per la conciliazione delle controversie
tra utenti e operatori di comunicazioni elettroniche”, in Dimt.it, link: http://www.dimt.it/2014/05/08/nuovoprotocollo- dintesa- tra- agcom- e- unioncamere- per- la conciliazione- delle- controversie- tra- utenti- eoperatori- di- comunicazioni- elettroniche/, consultato il 9 maggio 2014
15
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conciliazione e quella vera e propria di definizione della controversia, requisito necessario affinché
sia garantita l’adeguata ed opportuna separazione tra la fase istruttoria e decisoria 48. A differenza
che nel tentativo obbligatorio di conciliazione, in cui il Co.re.com. mette i suoi “buoni uffici” per
accordare le parti, nella fase di definizione della controversia (impropriamente detta anche di
“secondo grado”) il Co.re.com. conclude con un provvedimento di carattere tipicamente
amministrativo. Quanto appena affermato è suffragato da numerose disposizioni volte alla
disciplina della funzione delegata in commento, la quale, a più riprese, si riferisce alla legge sul
procedimento amministrativo (L. n. 241/1990 e s.m.i.). In particolare: riguardo alla responsabilità
amministrativa derivante dal ritardo nell’emanazione di un provvedimento e nella possibile
impugnazione del provvedimento medesimo per errores in procedendo dinanzi al T.A.R., con
annessa domanda di condanna al risarcimento del danno.
§ 7. Prospettive de iure condendo.
Dopo un’attenta analisi del periodo di transizione dall’avvalimento occasionale dei Co.re.rat. alla
delegazione stabile di funzioni di garanzia, governo e controllo dei Co.re.com.49, parte della dottrina
ha avanzato alcune proposte di riforma. Tali proposte sono state basate sull’accertamento di un
sostanziale squilibrio tra il rapporto intercorrente tra i Co.re.com. e l’A.g.com. e quello che invece
lega gli stessi alle Regioni; obiettivo ultimo di queste proposte sarebbe quello di ottenere un
ulteriore accrescimento del profilo di autonomia e specializzazione dei Comitati.
Infatti, mentre vanno ampliandosi e stabilizzandosi sempre più le funzioni delegate (derivati
della logica dell’uniformità e della centralità), la dimensione regionale delle funzioni proprie non ha
conosciuto un potenziamento analogo. Si è dunque affermato da più pari che i poteri attribuiti ai
Co.re.com. risultino complessivamente inadeguati rispetto alle aspettative connesse oggi al loro
ruolo. Per questi motivi, sull’esempio di alcune Regioni come la Puglia, è stato auspicato un
intervento sugli statuti regionali tale da investire i Co.re.com. di tutte le funzioni in materia di tutela
della conoscenza e trasparenza dell’azione legislativa e amministrativa nell’ambito della
comunicazione.
V. Corte Costituzionale, sentenza n. 403/2007, nonché la Corte di Giustizia dell’Unione Europea, C-317 –
320/08.
M. DE ANGELIS, “La conciliazione in materia di telecomunicazioni: spunti problematici e possibili
sviluppi”, in Co.re.com Nuove funzioni e ruolo istituzionale, S. CALZOLAIO, B. MALAISI (a cura di),
Macerata, Eum, 2011
49
V. L. n. 249/1997 e delibera n. 666/2006/CONS.
48
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Altra dottrina ha invece ipotizzato la conversione dei Co.re.com. da articolazioni territoriali
dell’A.g.com. a vere e proprie Autorità indipendenti regionali50. La regionalizzazione istituzionale e
definitiva dei Comitati dovrebbe comunque essere attuata a seguito di un intervento statale,
possibile grazie all’attuale quadro costituzionale di competenze legislative e amministrative51. In tal
senso, si assisterebbe ad un ridimensionamento delle funzioni delegate in favore delle funzioni
proprie, di talché ai Co.re.com. possano essere affidate in via generale e residuale tutte le funzioni
non esercitate dall’A.g.com. in materia di comunicazione.
La tesi che ritiene tale riforma plausibile (L. BIANCHI) si fonda sul fatto che quasi tutte le leggi
regionali hanno ricalcato la struttura organizzativa dell’Autorità centrale, prevedendo quali requisiti
di eleggibilità, oltre al possesso di comprovate capacità tecniche in materia, anche l’imparzialità e di
neutralità dei candidati rispetto agli interessi in gioco. Secondo queste opinioni, dunque, nulla
osterebbe, almeno sul piano della struttura amministrativa ad una conversione dei Co.re.com. in
Autorità amministrative indipendenti regionali.
La tesi intermedia (E. LONGO), invece, valorizza la caratteristica dei Co.re.com. di essere nate
come articolazioni territoriali dell’A.g.com, alle cui direttive sono sottoposti, quanto meno con
riferimento alle funzioni delegate, sotto lo scacco dell’esercizio del potere sostitutivo.
L’opinione negativa ( F. M. LAZZARO), infine, premette la difficoltà di addivenire ad una
risposta unitaria, attese le numerose diversità territoriali, e sottolinea come la gran parte delle leggi
istitutive dei Comitati non prescrivano a pieno titolo il carattere dell’indipendenza quale requisito
espresso per farne parte. In altri termini, secondo questa tesi, i Co.re.com. non potrebbero divenire
Autorità amministrative indipendenti regionali per il semplice fatto che il requisito
dell’indipendenza non sempre è chiesta allo stesso modo, anzi, al contrario, risulta che in molte
Regioni l’elezione dei componenti è affidata esclusivamente ai singoli Consigli regionali e la durata
del mandato coincide con la durata del Consiglio regionale medesimo.
Sempre nella prospettiva di una riforma ma in un’ottica diametralmente opposta, v’è invece chi
propone di aumentare qualitativamente e quantitativamente le funzioni delegate grazie
all’intermediazione di un’apposita federazione dei Comitati. L’obiettivo rimarrebbe sempre il
raggiungimento di un’effettiva indipendenza ma lo strumento usato si manifesta nei termini di una
sorta di auto-promozione52; ciò, in particolare, avuto riguardo alla vicinanza dei Comitati
In tal senso appare interessante l’esempio della legge statutaria della Regione Marche n. 3/2008 in ordine
all’istituzione di Autorità di garanzia indipendenti regionali. Cfr. anche articolo 73 Statuto Regione Liguria ,
articolo 62 Statuto Regione Lombardia e articolo 50 Statuto Regione Puglia, tutti volti ad un rafforzamento
delle funzioni consultive.
51
A. CARDONE, Op. Cit.
52
D. SINISCALCHI, Op. Cit.
50
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all’interesse locale (soprattutto utenti ed imprese) e al ruolo di snodo che gli stessi potrebbero
assumere nel rapporto tra governanti e governati nel quadro di una democrazia partecipativa53.
§8. Conclusioni.
Al termine del presente contributo si ritengono doverose alcune osservazioni conclusive.
L’incremento dei servizi offerti al pubblico e, parallelamente, l’aumento degli operatori che li
offrono, ha contribuito a rendere l’azione del regolatore sempre più complessa, tanto da essere
costretto a numerose rideterminazioni delle regole e dello svolgimento dei controlli sulla loro
osservanza. Analogamente, l’innalzamento dei livelli delle aspettative degli utenti riguardanti la
qualità e la sicurezza dei servizi erogati, ha richiesto all’Autorità di prestare maggiore attenzione ai
profili di efficienza ed efficacia. In definitiva, non si può negare che, nel corso degli anni, il carico
di lavoro delle Autorità sia cresciuto in misura consistente. Il rischio che appare, dunque, è quello di
cedere a meccanismi di proliferazione normativa incontrollata nel tentativo di distribuire più
efficacemente le competenze tra Autorità centrale e Comitati regionali; ed invero, le citate
prospettive de iure condendo sembrano sottoposte a questo giogo.
Probabilmente altre strade sono prospettabili, e anche più veloci e lineari, al fine di rendere più
efficace l’azione svolta dai Co.re.com. sul territorio. Si pensi ad esempio a nuove forme di
collaborazione con gli operatori nell’individuare prassi maggiormente rispettose dei principi
generali, ovvero l’aumento di verifiche e incontri tra le parti sulla base delle peculiarità del
territorio54. Tenendo conto del fatto che, mentre in alcune aree si concentrano più operatori
intenzionati a sviluppare nuove tecnologie, e in altre, invece, sono presenti solo pochi operatori,
oltre a quello che eroga il servizio universale, un coinvolgimento più ampio delle imprese e di
quanti fruiscono dei servizi che esse erogano, potrebbe rafforzare la posizione dei Comitati,
certamente anche nell’ottica di un eventuale ampliamento di funzioni delegate.
53
A. VALASTRO, Op. Cit.
DELLA CANANEA G., "La definizione delle controversie nelle comunicazioni elettroniche: dall’Autorità
ai comitati regionali”, in Le Istituzioni e il Federalismo, 6/2008
54
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