La finanza pubblica

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• Principi di
SIMONE
EDIZIONI
Estratto della pubblicazione
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Gruppo Editoriale Esselibri - Simone
Estratto della pubblicazione
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l’editore è a disposizione degli aventi diritto. L’editore provvederà, altresì, alle
opportune correzioni nel caso di errori e/o omissioni a seguito della segnalazione degli interessati.
Prima edizione: giugno 2004
Terza edizione: giugno 2008
PK15 - Scienza delle finanze
ISBN 978-88-244-6231-0
Ristampe
8 7 6 5 4 3 2 1
2008
2009
2010
2011
Questo volume è stato stampato presso
Officina Grafica Iride
Via Prov.le Arzano-Casandrino, VII Trav., 24 - Arzano (NA)
Per informazioni, suggerimenti, proposte: [email protected]
Hanno collaborato alla
Maria Vittoria Ballestra, Gennaro Lettieri
presente edizione:
Hanno collaborato alla
precedente edizione:
Claudia De Rosa,, Floriana De Rosa, Sergio Gallo
Grafica e copertina:
Gianfranco De Angelis
Estratto della pubblicazione
Presentazione
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Il testo offre una comprensione rapida e agevole delle principali tematiche in cui si articolano la scienza delle finanze e il diritto tributario.
Ogni capitolo è corredato da box di approfondimento e di attualità e
da glosse che permettono di cogliere gli aspetti più complessi della
materia.
Inoltre, al termine di ogni capitolo sono riportati test di verifica con le
relative soluzioni e brevi commenti esplicativi che consentono al lettore di verificare il grado di preparazione raggiunto.
La trattazione degli argomenti è articolata in cinque parti:
— la prima espone le teorie sulla necessità dell’intervento pubblico
nell’economia;
— la seconda analizza l’attività finanziaria dello Stato, soprattutto con
riguardo agli effetti prodotti dall’aumento della spesa pubblica;
— la terza tratta la formazione delle politiche di bilancio e la relativa
disciplina giuridica;
— la quarta illustra i principi giuridico-amministrativi e gli effetti microeconomici dei tributi, con particolare riferimento all’analisi dell’incidenza delle imposte e ai criteri distributivi del carico fiscale;
— la quinta, infine, è dedicata al sistema fiscale italiano, alla luce delle
più recenti riforme, tra le quali segnaliamo la legge Finanziaria
2008 (L. 244/2007) che ha innovato in particolare le imposte sul
reddito, l’IVA, la riscossione e il D.L. 93/2008 che ha previsto
l’esenzione dall’ICI per l’abitazione principale.
Per le sue caratteristiche, il volume costituisce un valido strumento di
supporto per quanti si apprestano ad intraprendere lo studio della
disciplina per la prima volta e per chiunque desideri approfondirlo.
Estratto della pubblicazione
PARTE PRIMA
La finanza pubblica
1. L’attività finanziaria pubblica
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Di cosa parleremo
Nei moderni sistemi economici lo Stato e gli altri enti pubblici svolgono un
ruolo molto importante al servizio dei cittadini: la scienza delle finanze studia i principi che regolano l’attività posta in essere dagli operatori pubblici
per ottenere le risorse necessarie all‘adempimento delle loro funzioni.
In questo capitolo dopo aver chiarito l’oggetto dello studio della scienza
delle finanze ed i rapporti con le discipline affini verranno delineati gli elementi del sistema finanziario pubblico e gli obiettivi della finanza pubblica.
Attività finanziaria pubblica
Scienza delle finanze
▲
Diritto finanziario
▼
Diritto
tributario
▼
Contabilità
di Stato
▼
Sistema finanziario
pubblico
Domanda di
servizi pubblici
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Estratto della pubblicazione
1. L’attività finanziaria pubblica
▲
Versamento tributi
▲
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▲
Soggetti passivi
Produzione
servizi pubblici
▲
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Imposizione e
riscossione tributi
Soggetti attivi
1) Che cosa studia la scienza delle finanze
Nelle moderne società industrializzate l’attività economica, diretta
alla produzione e alla distribuzione di beni e servizi, è svolta sia da
soggetti privati sia dallo Stato e da altri enti pubblici.
Lo Stato e gli enti pubblici minori — e cioè le Regioni, le Province
e i Comuni — esercitano la maggior parte dei loro interventi in campo
economico al fine di reperire le risorse che verranno poi impiegate per
soddisfare bisogni sentiti dall’intera collettività.
Questa attività viene detta attività finanEntrate pubbliche: sono costi- ziaria pubblica (o più semplicemente finantuite da tutti i redditi, proventi za pubblica) e consiste nel reperimento dele crediti di qualsiasi natura,
che lo Stato e gli altri enti pub- le risorse utilizzate per soddisfare i bisogni
blici hanno diritto di riscuote- pubblici.
re in virtù di leggi, decreti, regolamenti o altri titoli.
Spese pubbliche: insieme delle spese che lo Stato o gli enti
pubblici effettuano per soddisfare gli interessi pubblici
La finanza pubblica dà quindi luogo a due
distinti flussi di ricchezza:
— un flusso entra nelle casse dello Stato,
cioè all’erario pubblico, ed è costituito
dalle entrate pubbliche;
— un altro flusso ne esce, essendo costituito dalle spese pubbliche.
Parte Prima: La finanza pubblica
L’attività finanziaria pubblica è l’oggetto di indagine della Scienza delle
finanze: essa, infatti, studia i principi fondamentali della finanza pubblica, cioè di quell’attività posta in essere dagli enti pubblici per l’ottenimento delle risorse necessarie all’adempimento delle loro funzioni.
La denominazione «scienza delle finanze» venne usata per la prima
volta da studiosi tedeschi, che così avevano definito la disciplina che si
occupava dei modi di reperimento delle risorse da parte dello Stato da
impiegare per finanziare la spesa pubblica (che secondo i principi
allora dominanti doveva essere ridotta al minimo).
Da qualche decennio, tuttavia, si vanno diffondendo altre denominazioni, come finanza pubblica o economia finanziaria pubblica, oggi
prevalenti nella letteratura anglosassone.
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Elementi dei sistema finanziario pubblico. L’attività finanziaria dello
Stato e degli altri enti pubblici implica l’esistenza di un sistema finanziario pubblico, costituito dagli elementi sotto indicati:
— soggetti attivi, dotati di potere impositivo, cioè di imporre i tributi
in base alla legge. Nel nostro sistema tributario tale potere compete allo Stato, che può delegarlo in parte agli enti territoriali (Regioni, Province, Comuni);
— soggetti passivi, costituiti dai contribuenti che devono sottostare
al potere impositivo dei soggetti attivi (è importante notare che il
rapporto fra i soggetti attivi e i soggetti passivi è regolato dalla
legge, che conferisce ai primi precisi poteri giuridici);
— beni economici di proprietà pubblica, costituiti da fattori produttivi (come terreni, fabbricati, imprese, fonti di energia) e da altri
beni economici (come denaro, arredamenti di uffici ecc.), purché
siano di proprietà pubblica;
— rapporti giuridici, intercorrenti fra i soggetti attivi e passivi, oppure fra i soggetti stessi e i beni economici di proprietà pubblica.
Gli enti pubblici dunque devono reperire risorse da impiegare per
il soddisfacimento dei bisogni della collettività che si distinguono in
individuali e collettivi. I primi sono sentiti direttamente dalle singole
persone e soddisfatti direttamente dalle medesime: sfamarsi, vestirsi,
disporre di una casa. I bisogni collettivi, invece, sono avvertiti dalle
persone in quanto membri di una collettività organizzata: si pensi ai
bisogni di giustizia, di ordine pubblico, di istruzione, di difesa nazionale. Questi ultimi sono soddisfatti dallo Stato e dagli altri enti pubblici: per questo sono chiamati anche bisogni pubblici.
Per il soddisfacimento dei bisogni pubblici vengono predisposti appositi servizi pubblici, come le scuole, gli ospedali, i tribunali, le strade.
In sintesi, possiamo definire i servizi pubblici come prestazioni fornite dagli
enti pubblici alla collettività per il soddisfacimento di bisogni pubblici.
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Estratto della pubblicazione
1. L’attività finanziaria pubblica
2) Bisogni pubblici e servizi pubblici
Parte Prima: La finanza pubblica
I bisogni pubblici, per i quali si predispongono i servizi, si classificano in generali e speciali, a seconda che i benefici che forniscono siano o meno divisibili fra i cittadini.
I servizi generali sono predisposti a favore dell’intera collettività e
sono goduti dai cittadini in quanto membri della stessa: ciascuno trae vantaggi da questi servizi, senza che però sia possibile quantificare il vantaggio
di ognuno (si pensi alla difesa nazionale, all’ordine pubblico, all’amministrazione della giustizia). Tali servizi sono perciò definiti indivisibili.
Nel caso dei servizi pubblici speciali è invece possibile stabilire,
almeno approssimativamente, il vantaggio che ogni cittadino trae da
essi: si pensi al trasporto urbano, in cui ciascun utente paga il servizio
in base al suo effettivo godimento, rilevabile dal numero dei viaggi
effettuati. Questi servizi sono, quindi, divisibili.
Vi sono poi servizi pubblici speciali che avvantaggiano l’intera collettività: l’esempio tipico è costituito dalla pubblica istruzione, in cui i singoli utenti traggono un indubbio beneficio individuale e l’intera collettività ne risulta
indirettamente avvantaggiata, in quanto potrà avvalersi in futuro di professionisti capaci. In questi casi si parla di servizi parzialmente divisibili.
Spesso lo Stato soddisfa bisogni prescindendo da una domanda
specifica dei cittadini, considerando i vantaggi che l’intera società può
trarne (es.: istruzione, cure sanitarie ecc.). I beni forniti per soddisfare
questi bisogni vengono chiamati meritori (merit goods) in quanto
contribuiscono al progresso della società anche se talora i cittadini non
sono in grado di valutare i vantaggi derivanti da tali consumi.
Si chiamano invece demeritori (demerit goods) quei beni che
pregiudicano il progresso della società: si pensi all’uso eccessivo di
alcoolici, sigarette, sostanze inquinanti, oppure all’uso di droghe. Lo
Stato cerca di limitarne i consumi, o attraverso una elevata imposizione fiscale o con espliciti divieti.
3) Obiettivi della finanza pubblica
Gli obiettivi della finanza pubblica vengono fissati dagli organi
politici rappresentativi della volontà popolare, in particolare dal
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Parlamento eletto direttamente dal popolo. Tali obiettivi si possono
in generale indicare nella piena occupazione e nello sviluppo
economico, secondo l’insegnamento degli economisti che nel corso degli anni hanno approfondito le intuizioni pionieristiche di
Keynes.
— pieno impiego dei fattori produttivi, in particolare del lavoro:
poiché il mercato non può assicurare automaticamente la piena
occupazione, occorre un intervento mirato dello Stato, capace di
realizzare il principio costituzionale che riconosce a tutti i cittadini
il diritto al lavoro;
— sviluppo del reddito pro-capite: dato che il reddito dà la misura
del benessere materiale di una collettività (indicando la quantità
delle risorse che in media affluiscono ad ogni cittadino), il suo
aumento nel tempo è un indice significativo del miglioramento del
livello di vita della comunità;
— equa distribuzione del reddito, che si realizza quando le risorse sono ripartite in modo equilibrato fra tutti i cittadini. È
quindi necessario limitare gli squilibri sociali, territoriali ed economici risultanti inevitabilmente dal funzionamento del mercato;
— stabilità monetaria e valutaria, che Inflazione: aumento persiconsiste nella difesa del potere di acqui- stente del livello generale dei
sto della moneta (lotta all’inflazione) e prezzi e conseguente diminudel potere di acquisto
nel controllo dei conti con l’estero (pa- zione
della moneta.
reggio della bilancia dei pagamenti). Bilancia dei pagamenti:
Se, infatti, l’inflazione o la svalutazione strumento con cui si attua la
compromettono il potere di acquisto della registrazione sistematica di
tutte le transazioni effettuate
moneta nazionale, nessun obiettivo del- dagli operatori residenti in un
la politica economica può essere raggiun- paese con gli altri operatori
che si trovano al di fuori di
to.
esso.
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Estratto della pubblicazione
1. L’attività finanziaria pubblica
Se vogliamo analizzare in modo più approfondito i contenuti specifici di tali obiettivi, vi possiamo individuare:
4) Scienza delle finanze e diritto finanziario
Mentre la scienza delle finanze si occupa dell’aspetto economico
dell’attività finanziaria pubblica, il diritto finanziario ne studia l’aspetto
giuridico, cioè le norme giuridiche che regolano la raccolta e il successivo impiego delle risorse necessarie all’attività pubblica.
Componente di rilievo del diritto finanziario è il diritto tributario, che riguarda le modalità di realizzazione delle entrate tributarie da
parte dello Stato: in particolare, esso si occupa delle norme giuridiche
che disciplinano i tributi versati dai cittadini allo Stato, in relazione
all’obbligo tributario che grava su questi ultimi.
Altra componente essenziale del diritto finanziario è costituita dalla contabilità di Stato, che regolamenta l’amministrazione dei beni
dello Stato, la formazione dei contratti della Pubblica Amministrazione, la redazione e l’approvazione del bilancio, la gestione delle imprese pubbliche e la responsabilità amministrativa e contabile dei dipendenti pubblici.
Quanto precedentemente detto può essere rappresentato dal seguente schema:
Scienza delle finanze
▼
Parte Prima: La finanza pubblica
Diritto finanziario
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▼
▼
Diritto tributario
Contabilità di Stato
Test di verifica
1. La scienza delle finanze studia:
❏ a) il modo di operare della guardia di finanza;
❏ b) le norme giuridiche che regolano la raccolta e il successivo
impiego delle risorse necessarie all’attività pubblica;
❏ c) la gestione delle risorse pubbliche e la loro successiva erogazione allo scopo di realizzare il soddisfacimento dei bisogni pubblici;
❏ d) i principi fondamentali della finanza pubblica;
❏ e) le norme giuridiche che disciplinano i tributi versati dai
contribuenti, in relazione all’obbligo tributario che grava
sugli stessi.
2. Nel sistema finanziario pubblico, i soggetti attivi sono:
❏ a) i contribuenti che devono sottostare al potere impositivo
❏
❏
❏
❏
b)
c)
d)
e)
dello Stato e degli altri enti pubblici;
coloro che in virtù della legge possono imporre tributi;
i cittadini che partecipano attivamente alla vita pubblica;
coloro che riscuotono i tributi;
nessuna delle precedenti.
❏
❏
❏
❏
❏
a)
b)
c)
d)
e)
un
un
un
un
un
servizio
servizio
servizio
servizio
servizio
privato;
misto (in parte pubblico e in parte privato);
speciale pubblico indivisibile;
pubblico speciale divisibile;
pubblico generale.
4. Tra gli obiettivi della finanza pubblica vi è l’equa distribuzione del
reddito. Cosa s’intende con quest’espressione?
❏ a) la difesa del potere di acquisto della moneta e il conseguimento del pareggio della bilancia dei pagamenti;
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1. L’attività finanziaria pubblica
3. Il trasporto urbano è:
❏ b) l’incremento del reddito pro capite in quanto indice del
miglioramento delle condizioni di vita della comunità;
❏ c) l’eguale ripartizione delle risorse fra i cittadini, raggiunta
attraverso la limitazione degli squilibri sociali, territoriali ed
economici;
❏ d) il pieno impiego dei fattori produttivi ed in particolare del
lavoro;
❏ e) l’uguaglianza dei salari e degli stipendi indipendentemente
dalla posizione professionale che i cittadini occupano.
5. Il diritto tributario studia:
❏ a) la gestione delle risorse pubbliche e la loro successiva erogazione per il soddisfacimento dei bisogni pubblici;
❏ b) le norme giuridiche che regolano la raccolta e il successivo
impiego delle risorse necessarie all’attività pubblica;
❏ c) le norme giuridiche che disciplinano i tributi versati dai
cittadini allo Stato, in relazione all’obbligo tributario che
grava sugli stessi;
❏ d) gli interventi dello Stato nell’economia diretti alla realizzazione di determinati obiettivi di interesse generale;
❏ e) i principi fondamentali della finanza pubblica, e in pratica
dell’attività posta in essere dallo Stato e dagli altri enti pubblici per reperire le risorse necessarie all’adempimento delle loro funzioni.
Parte Prima: La finanza pubblica
Soluzioni e commenti
1. La risposta esatta è la d). L’attività finanziaria pubblica è oggetto di
indagine della scienza delle finanze. Quest’ultima, si occupa di
analizzare come lo Stato e gli altri enti pubblici si procurano le
risorse finanziare necessarie all’adempimento delle loro funzioni.
2. La risposta esatta è la b). Infatti, i soggetti attivi sono dotati di
potere impositivo, cioè di imporre tributi in base alla legge.
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Estratto della pubblicazione
1. L’attività finanziaria pubblica
3. La risposta esatta è la d). I servizi pubblici speciali si caratterizzano
proprio per il fatto che è possibile stabilire il vantaggio che essi
arrecano al singolo cittadino. Nel caso dei trasporti urbani pubblici, i ticket utilizzati indicano il numero di viaggi compiuti dal cittadino e quindi i vantaggi che egli ha tratto dal servizio pubblico
(divisibilità).
4. La risposta esatta è la c). L’equa distribuzione del reddito si realizza con interventi pubblici che tendono a ripartire in modo equo le
risorse tra tutti i cittadini.
5. La risposta esatta è la c). Il diritto tributario, infatti, disciplina l’imposizione e la riscossione dei tributi nonché tutti i rapporti tra il
contribuente e l’ente impositore.
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Estratto della pubblicazione
2. Le funzioni della finanza pubblica
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Di cosa parleremo
La natura dell‘attività finanziaria pubblica è stata spiegata da diverse teorie.
Questo capitolo espone i contenuti di quelle principali seguendo la classica
ripartizione tra teorie economiche, teorie politico-sociologiche e teorie delle scelte pubbliche.
Anche per l’intervento dello Stato nell’economia sono state elaborate diverse
teorie. Attraverso la loro esposizione comprenderemo i motivi della progressiva espansione del settore pubblico nell’economia.
Teorie sulla natura dell’attività finanziaria pubblica
▼
• Teorie economiche
▲
▲
Teoria politica
▲
▲
Teoria del consumo
▼
•Teorie politico-sociologiche
Teoria sociologica
Teoria dello scambio
▲
Teoria della produzione
▲
Teoria marginalista
Evoluzione storica della finanza pubblica
▲
Parte Prima: La finanza pubblica
▲
La finanza neutrale
La finanza della riforma sociale
▲
La finanza congiunturale
▲
La finanza funzionale
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▼
Teoria dell’illusione
finanziaria
▼
Teoria delle
scelte pubbliche
○
1) Teorie sulla natura dell’attività finanziaria pubblica
Con l’affermazione della scuola fisiocratica, appena dopo la metà
del XVIII secolo, si ha la prima formulazione di una teoria sul ruolo
dello Stato: poiché un ordine naturale governa il sistema economico e
la terra è la sola produttrice di ricchezza, lo Stato deve ridurre al minimo il suo intervento per non turbare l’ordine naturale, quindi l’imposizione fiscale deve minimizzare e colpire solo il reddito prodotto dalla
terra (imposta unica sulla terra).
Le formulazioni teoriche più antiche hanno oggi solo un valore storico, ma la loro conoscenza è utile in quanto consente di vedere l’evoluzione nel tempo del concetto di intervento pubblico nell’economia.
— teorie economiche, formulate nell’ambito del pensiero economico tradizionale e caratterizzate dal tentativo di spiegare l’attività
finanziaria pubblica utilizzando i principi che l’economia politica
aveva elaborato per lo studio dell’attività economica privata;
— teorie politico-sociologiche, sviluppate da studiosi italiani verso la
metà del XX secolo, caratterizzate dall’orientamento a spiegare l’attività
finanziaria pubblica in base ai rapporti di forza fra governanti e governati, con il connesso sfruttamento dei governati da parte dei governanti;
— teoria delle scelte pubbliche, che costituisce lo sviluppo più recente delle teorie finanziarie e studia i processi attraverso i quali si
giunge alle decisioni nel settore pubblico, applicando ai suoi attori
(elettori, politici, funzionari amministrativi) gli stessi modelli di comportamento degli operatori privati.
2) Teorie economiche
Le teorie economiche più significative sono state formulate nel
corso del XIX secolo e nei primi decenni del XX secolo. Analizziamole
distintamente.
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Estratto della pubblicazione
2. Le funzioni della finanza pubblica
Le teorie sulla natura dell’attività finanziaria pubblica si possono
così classificare:
Teoria del consumo. Secondo questa teoria, formulata dall’economista francese J.B. Say (1767-1832) esponente della scuola classica, i tributi
pagati allo Stato sottraggono risorse ai privati, provocando una distruzione di ricchezza dato che incrementano i consumi pubblici e fanno
diminuire gli investimenti produttivi. Perciò, il prelievo tributario va ridotto quanto più è possibile, perché danneggia l’intera economia.
Secondo i principi del liberismo economico, infatti, i consumi
(sia pubblici che privati) devono essere contenuti perché sottraggono
risorse all’accumulazione del capitale.
Teoria dello scambio. I tributi non sono altro che il pagamento dei
servizi pubblici resi dallo Stato e quindi hanno la natura di un prezzo
pagato dai privati per ottenere tali servizi. Fra ciò che i cittadini pagano e i servizi forniti dagli enti pubblici deve sussistere un equilibrio e
pertanto l’attività finanziaria pubblica deve cessare quando viene meno
l’equivalenza economica fra i tributi pagati dai cittadini e i servizi pubblici ottenuti dai cittadini stessi.
Parte Prima: La finanza pubblica
Teoria della produzione. I servizi pubblici resi dallo Stato consentono
ai privati di produrre beni e servizi: quindi, l’attività finanziaria pubblica
è vantaggiosa, poiché consente un aumento dei beni disponibili per la
collettività mediante la crescita delle sue capacità produttive.
Questa teoria è stata sviluppata da studiosi tedeschi (A. Wagner, L.
Stein) che, preoccupati del ritardo dell’industria nazionale rispetto a
quella inglese, reclamavano l’intervento dello Stato in difesa delle iniziative industriali interne contro la concorrenza estera.
Teoria marginalista. Secondo questa teoria, i bisogni — sia privati
che pubblici — avvertiti dai soggetti si possono classificare in ordine
decrescente di intensità. I bisogni privati vengono soddisfatti direttamente dai cittadini, che acquistano sul mercato i beni e i servizi
pagandone il prezzo; i bisogni pubblici sono invece soddisfatti dallo
Stato che finanzia i servizi pubblici attraverso il prelevamento delle
imposte. La ripartizione delle risorse tra bisogni pubblici e privati
deve essere tale da uguagliare le utilità marginali ponderate (ossia
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Estratto della pubblicazione
l’utilità dell’ultima dose di bene divisa per il suo prezzo) di tutti i
beni e servizi che i cittadini acquistano per soddisfare i loro bisogni,
pubblici e privati.
3) Teorie politico-sociologiche
Le teorie politico-sociologiche rappresentano un indubbio progresso
rispetto alle teorie economiche, in quanto tengono conto di elementi
extra-economici, come l’aspetto politico e quello sociologico, scaturenti dal rapporto di supremazia dello Stato nei confronti del cittadinocontribuente.
Teoria sociologica. Partendo dal pensiero politico-sociologico di
due importanti studiosi italiani,Vilfredo Pareto (1848-1923) e Gaetano
Mosca (1858-1941), la teoria sociologica considera l’attività finanziaria
pubblica come lo strumento usato dalla classe dominante per conservare il potere. Questa distribuisce il carico tributario nel proprio esclusivo interesse, dando però a tutti i cittadini l’illusione di operare a
vantaggio dell’intera collettività (si parla a tale proposito di illusione
finanziaria, consistente in una erronea valutazione da parte dei cittadini dei vantaggi e degli svantaggi connessi alla politica finanziaria del
governo).
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Estratto della pubblicazione
2. Le funzioni della finanza pubblica
Teoria politica. Proposta dall’economista italiano Benvenuto Griziotti (1884-1956), sostiene che l’attività finanziaria pubblica ha carattere sostanzialmente politico, in quanto è la manifestazione della sovranità dello Stato. Rivestono, infatti, natura politica sia lo Stato (titolare del potere di imporre tributi), sia gli strumenti usati (i tributi, che si
devono obbligatoriamente pagare per legge), sia infine gli scopi da
raggiungere (che sono scelti dalla classe al potere in base a criteri
politici). I detentori del potere suddividono il carico tributario allo
scopo di favorire le classi sociali che li appoggiano, in modo da conservare la loro autorità. Pregio di questa teoria è l’aver sottolineato
l’influenza dell’elemento politico sull’attività finanziaria pubblica.
4) Teoria dell’illusione finanziaria
Lo studioso italiano Amilcare Puviani (1854-1907) ha elaborato la
teoria dell’illusione finanziaria, secondo cui l’attività finanziaria si accompagna ad “erronee valutazioni degli scopi, dei vantaggi e delle
conseguenze della spesa pubblica e degli oneri del prelievo fiscale”.
Seguendo la via tracciata dai sostenitori delle teorie politico-sociologiche, egli osserva che il sistema fiscale non risponde in realtà ai bisogni
dei cittadini, ma è il risultato del prevalere della classe che ha il maggior potere economico, che impone le proprie scelte attraverso l’inganno e l’artificio.
Parte Prima: La finanza pubblica
5) Teoria delle scelte pubbliche
Sulla base delle teorie politico-sociologiche si è sviluppato il pensiero finanziario contemporaneo, in particolare la scuola delle scelte
pubbliche (public choice), che ha avuto un riconoscimento ufficiale
nell’assegnazione del premio Nobel per l’economia (1986) al suo massimo esponente, James Buchanan (che per sua stessa ammissione deve
la sua formazione al pensiero finanziario italiano, assimilato durante
un lungo soggiorno nel nostro Paese).
Questa scuola, affermatasi nel corso degli anni Sessanta negli
Stati Uniti, analizza i meccanismi decisionali che presiedono alla
formazione delle scelte pubbliche. Basandosi sui modelli che caratterizzano il comportamento dei soggetti privati, ha cercato di spiegare i comportamenti dei soggetti dell’attività finanziaria pubblica,
come i meccanismi di voto e i loro effetti sulle scelte collettive
(ponendosi, ad esempio, domande del tipo: “la spesa pubblica aumenta più facilmente se si adotta il sistema maggioritario o quello
proporzionale?”), i comportamenti dei politici e della burocrazia, le
dinamiche dei gruppi di interesse (lobbies) ecc. I suoi esponenti
hanno preso una decisa posizione contro l’eccessivo intervento dello
Stato in economia, che ha provocato un’incontrollata espansione
del debito pubblico.
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6) Evoluzione storica della finanza pubblica
La finanza neutrale. Secondo la visione propria della scuola classica, il mercato, lasciato libero di funzionare, assicura spontaneamente
la piena occupazione e il raggiungimento del livello di reddito più
elevato possibile. Dato, quindi, che il mercato assicura risultati ottimali
per l’intera collettività, lo Stato non deve intervenire nell’economia ma
deve fornire solo quei servizi che per loro natura non possono essere
erogati dai privati (difesa nazionale, ordine pubblico, amministrazione
della giustizia, opere pubbliche come strade, ponti ecc.). Lo Stato deve
garantire il funzionamento del mercato, contenendo al massimo la spesa
pubblica ed evitando deficit di bilancio (situazione in cui le entrate
dello Stato sono inferiori alle sue spese): occorre che il bilancio dello
Stato sia molto limitato e le spese siano finanziate mediante imposte
proporzionali (che gravano in misura costante sul reddito), in modo
da non alterare la posizione relativa che i singoli contribuenti avevano
prima del pagamento del tributo. In definitiva, lo Stato deve assumere
una posizione neutrale rispetto alla distribuzione del reddito.
La finanza della riforma sociale. I presupposti della finanza neutrale
vengono aspramente criticati nella seconda metà dell’Ottocento dagli
esponenti della scuola socialista. Secondo i riformisti sociali il non
intervento dello Stato nell’economia avvantaggia le classi capitalistiche, con grave danno della classe operaia, debole e incapace di difendere da sola i propri interessi. Lo Stato deve invece intervenire in
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2. Le funzioni della finanza pubblica
I problemi della finanza pubblica sono stati affrontati in modo rigoroso dalla scuola classica inglese, i cui principali esponenti (Adam
Smith, David Ricardo e John S. Mill) hanno raggiunto risultati validi
ancora oggi.
In seguito, altre scuole di pensiero hanno dato apporti rilevanti
allo studio delle funzioni della finanza pubblica, ossia del ruolo che lo
Stato deve svolgere nel sistema economico. Come si nota dalla seguente rassegna, la tendenza evolutiva che si coglie va nel senso di
una progressiva espansione del settore pubblico nell’economia.
economia, per attenuare le sperequazioni sociali, impiegando due strumenti fondamentali:
— l’imposta progressiva, che colpisce in misura maggiore i redditi
più alti con la conseguenza di ridurre il divario economico fra
ricchi e poveri;
— la riforma del sistema successorio, in modo da colpire pesantemente le trasmissioni ereditarie e impedire l’accumulazione di ingenti patrimoni.
Parte Prima: La finanza pubblica
Introducendo queste due riforme, lo Stato ottiene una quantità di
risorse sufficienti ad attuare una politica favorevole ai ceti più diseredati, consistente nell’istruzione gratuita, in interventi a favore della
salute, in assicurazioni sociali ecc. Le istanze riformistiche sono state
all’inizio molto criticate, ma gradualmente si è diffusa l’idea che lo
Stato deve assumere un ruolo attivo a favore dei cittadini più deboli
(lavoratori, malati, anziani). In tutti gli Stati, a cominciare dalla Germania, sono state così introdotte, a partire dagli ultimi decenni del secolo
scorso, forme di assicurazione sociale contro le malattie, l’invalidità, la
vecchiaia e gli infortuni sul lavoro.
La finanza congiunturale. La Grande crisi del 1929-32 ebbe conseguenze disastrose sul mercato del lavoro: i milioni di disoccupati erano
la migliore dimostrazione della debolezza delle tesi della finanza neutrale, secondo le quali nel sistema operano dei meccanismi automatici che
assicurano il pieno impiego dei fattori produttivi. Si è così fatta strada la
convinzione che l’astensione dello Stato aggrava le crisi del sistema, con
pesanti danni non solo sul piano economico, ma anche su quello sociale. Per evitarle, lo Stato deve intervenire adottando strumenti capaci di
stabilizzare le fasi di espansione e di depressione del ciclo economico
(l’insieme di questi interventi si chiama politica anticiclica).
La stabilizzazione del ciclo avviene attraverso la manovra della
spesa pubblica: nella fase espansiva, lo Stato deve aumentare le imposte e diminuire la spesa pubblica, in modo da realizzare degli avanzi
di bilancio, che utilizzerà nella fase depressiva per far fronte al deficit
di bilancio. In tale fase lo Stato deve diminuire le imposte e aumentare
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Estratto della pubblicazione
la spesa pubblica allo scopo di assorbire la disoccupazione. Agendo in
questo modo, il bilancio non sarà in pareggio in ciascun singolo anno,
ma nell’arco del ciclo economico (equilibrio pluriennale di bilancio).
La finanza funzionale. La Grande crisi aveva dimostrato l’incapacità
del mercato di assicurare la piena occupazione e di raggiungere il
massimo livello di reddito, smentendo così l’ottimismo della teoria
tradizionale. Secondo l’analisi di J. M. Keynes — la cui opera fondamentale, intitolata Teoria generale dell’occupazione, dell’interesse e della
moneta, vede la luce nel 1936 quando più vivo è il dibattito sui modi
per uscire dalla crisi — la disoccupazione è dovuta all’insufficienza
della domanda globale.
Solo un intervento attivo dello Stato nell’economia può sostenere
l’occupazione. Quando la domanda globale è insufficiente, lo Stato
deve usare questi strumenti:
Il risultato di questa manovra è un aumento della domanda globale, che garantisce il pieno impiego dei fattori produttivi attraverso l’accrescimento del reddito nazionale. Per tale
ragione, l’indirizzo keynesiano è anche noto Deficit spending: è una manovra economica con la quale
con il nome di finanza del reddito nazio- un paese decide di finanziare
nale, o anche di finanza funzionale, per- la spesa pubblica in disavanché funzionale al raggiungimento degli zo. Il finanziamento del deficit
obiettivi di sviluppo e giustizia sociale, che può avvenire in due modi: con
la creazione di base monetasi possono riassumere nella realizzazione ria, o con l’emissione di titoli
della massima occupazione e della più equa di Stato.
distribuzione del reddito.
È facile capire come la finanza funzionale rappresenti una evidente
rottura rispetto ai dettami della scuola classica, che prescriveva il non
intervento pubblico nell’economia e la regola del pareggio del bilancio.
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2. Le funzioni della finanza pubblica
— diminuire le imposte, in modo che una quota maggiore di reddito
resti nelle mani dei privati;
— aumentare la spesa pubblica, anche se ciò comporta un deficit di
bilancio (deficit spending).
Test di verifica
1. La teoria che spiega la natura dell’attività finanziaria pubblica come
un rapporto fra cittadini e Stato, in cui le imposte sono il prezzo pagato dai cittadini per ottenere i servizi pubblici è nota come:
❏
❏
❏
❏
❏
a)
b)
c)
d)
e)
teoria
teoria
teoria
teoria
teoria
dello scambio;
del consumo;
della produzione;
marginalista;
dell’illusione finanziaria.
2. La teoria secondo la quale l’attività finanziaria pubblica ha natura
politica, in quanto manifestazione della sovranità dello Stato nei confronti dei cittadini, si chiama:
❏
❏
❏
❏
❏
a)
b)
c)
d)
e)
teoria
teoria
teoria
teoria
teoria
del consumo;
della produzione;
politica;
sociologica;
marginalista.
3. Gli esponenti della scuola delle scelte pubbliche giudicano l’intervento dello Stato nell’economia:
Parte Prima: La finanza pubblica
❏
❏
❏
❏
a)
b)
c)
d)
troppo limitato, per cui va esteso;
troppo ampio, per cui va limitato;
eccessivo in certi settori, scarso in altri;
un problema di nessun interesse, non avendo influenza sulla
finanza pubblica;
❏ e) nessuna delle precedenti.
4. Secondo la teoria della finanza neutrale, lo Stato:
❏ a) non deve intervenire in economia, ma realizzare il pareggio del bilancio;
❏ b) deve intervenire in economia e conseguire il pareggio del
bilancio;
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Estratto della pubblicazione
❏ c) deve intervenire in economia, anche a costo di un bilancio
in deficit;
❏ d) non deve intervenire in economia, ma realizzare un deficit
di bilancio;
❏ e) deve aumentare sempre la spesa pubblica.
5. Le tesi della progressività dell’imposta e di alte imposte di successione sono state sostenute dalla:
❏
❏
❏
❏
❏
a)
b)
c)
d)
e)
finanza
finanza
finanza
finanza
finanza
neutrale;
della riforma sociale;
congiunturale;
funzionale;
aziendale.
1. La risposta esatta è la a). Infatti, secondo i sostenitori di questa
teoria il rapporto fra Stato e cittadini si basa sul meccanismo dello
scambio: i tributi non sono altro che il pagamento dei servizi pubblici resi dallo Stato e quindi hanno la natura di un prezzo pagato
dai cittadini per ottenere tali servizi.
2. La risposta esatta è la c). La teoria politica sostiene che l’attività
finanziaria pubblica ha carattere sostanzialmente politico, in quanto manifestazione della sovranità dello Stato.
3. La risposta esatta è la b). Infatti, secondo coloro che appartengono alla
scuola delle scelte pubbliche l’eccessivo intervento dello Stato nell’economia è causa di un’incontrollata espansione del debito pubblico.
4. La risposta esatta è la a). Lo Stato deve solo garantire il funzionamento del mercato, contenendo quanto più è possibile la spesa
pubblica ed evitando deficit di bilancio.
5. La risposta esatta è la b). Secondo i sostenitori della finanza della
riforma sociale l’impiego di questi due strumenti consente di attenuare le sperequazioni sociali.
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Estratto della pubblicazione
2. Le funzioni della finanza pubblica
Soluzioni e commenti
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