La teleamministrazione in rapporto al buon andamento degli uffici
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Università degli studi di Genova Facoltà di Giurisprudenza Tesi di Laurea La teleamministrazione in rapporto al buon andamento degli uffici amministrativi e alla semplificazione della loro attività Relatore – Chiarissimo Professore Piergiorgio Alberti Candidata – Maria Caterina Rener Anno Accademico 1999 - 2000 Capitolo Primo 1. IL DOCUMENTO AMMINISTRATIVO INFORMATICO SOMMARIO: 1.1. IL QUADRO NORMATIVO; 1.2. I PRIMI IMPULSI VERSO L’AUTOMAZIONE; INFORMATORI 1.3. DEL INFORMATICA”; L’EVOLUZIONE DOCUMENTO 1.6. IL STORICA; DIGITALE; PRINCIPIO DEL BUON 1.4. 1.5. LA I PRINCIPI “DEMOCRAZIA ANDAMENTO; 1.7. LA DISTINZIONE TRA ATTO E DOCUMENTO; 1.8. I TENTATIVI DELLA DOTTRINA, ANTERIORMENTE AL D.P.R. 10 NOVEMBRE 1997, N. 513, IN DIREZIONE DELL’INQUADRAMENTO ELETTRONICO; DOCUMENTO DEL DOCUMENTO 1.9. IL PARZIALE RICONOSCIMENTO DEL DOCUMENTO AMMINISTRATIVO DOCUMENTO LOGICO-SISTEMATICO INFORMATICO; INFORMATICO: ELABORATO IL 1.10. LE DOCUMENTO ELETTRONICAMENTE; MANIFESTAZIONI ELETTRONICO 1.11. IL DEL E IL DOCUMENTO AMMINISTRATIVO INFORMATICO NEL D.P.R. 10 NOVEMBRE 1997 n. 513; 1.12. IL DOCUMENTO AMMINISTRATIVO INFORMATICO DICHIARATIVO E QUELLO NON DICHIARATIVO; 1.13. LA DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO 93/99, SULLE FIRME ELETTRONICHE; 1.14. LA FIRMA DIGITALE; 1.15. SEGUE SULLA FIRMA DIGITALE. 1.1. – Il quadro normativo Qualora si consideri che sino al 1990 la legislazione riguardante i documenti amministrativi si occupava solo di quelli cartacei o racchiusi in materiali, quali la pergamena e simili, non di quelli lapidei, lignei e simili, né tanto meno, si preoccupava di dare un riconoscimento normativo ai materiali fonografici, cinematografici, elettronici e digitali, non dovrebbe meravigliare la circostanza che il documento cartaceo fosse l'unico di fatto ad avere rilievo giuridico1. ---------------------------1 A.M. SANDULLI alla voce "Documento", in Enciclopedia. del diritto. vol. XIII, Milano 1964, 595. 1 Identica impostazione logico-sistematica si riscontrava nel settore dell’archiviazione dei documenti. In senso diacronico la prima norma nell’ordinamento diretta giuridico ad del affermare l’ammissibilità documento amministrativo informatico è l’art. 22, c. 2, l. 7 agosto 1990, n. 241 sul procedimento amministrativo e al diritto di accesso agli atti amministrativi. Per la sua portata innovativa vale la pena ricordarne il contenuto […]” E’ amministrativo ogni fotocinematografica, elettromagnetica considerato documento rappresentazione o di grafica, qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni, formati dalle pubbliche dell’attività amministrazioni o amministrativa”. comunque utilizzati Quantunque, ai encomiabile fini nelle intenzioni, il legislatore del 1990 non riuscì tuttavia a realizzare sul piano pratico il valore giuridico del documento amministrativo informatico. Successivamente, con la disciplina contenuta nell’art.2, c. 1, lett. mm), della l. 23 ottobre 1992, n. 421 – recante la delega al Governo, per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanità, pubblico impiego, previdenza e finanza territoriale – il legislatore nazionale andò avanti e con delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanità, pubblico impiego, previdenza e finanza territoriale – compì un decisivo passaggio verso la smaterializzazione degli atti amministrativi; passaggio riassumibile nei seguenti punti: - Completamento normativo del processo d’informatizzazione delle amministrazioni pubbliche; - Previsione di un più razionale utilizzo dei sistemi informativi automatizzati; - Definizione degli standard efficienza e di efficacia; 2 qualitativi e dei controlli di - Attribuzione ad un apposito organismo – denominato AIPA (Autorità per l’informatica nella p.a.), istituito con d.lgs.12 febbraio 1993, n. 39 - delle funzioni di coordinamento delle iniziative e di pianificazione degli investimenti in materia d’informatizzazione pubblica. Tuttavia, è solamente con l'art.3, del citato decreto 39, recante la disciplina in materia di sistemi automatizzati delle p.a., a norma dell’art.2, c. 1 lett. mm), l. 23 ottobre 1992, n. 412 che il documento amministrativo informatico ricevette idonea considerazione. Infatti il legislatore, stabilendo che – gli atti amministrativi sono “di norma” predisposti tramite sistemi informativi automatizzati – accolse la doppia valenza concettuale sottostante alla formula “documento in forma elettronica” e “documento informatico”. Il primo comma, attraverso l'espressione di “norma”, indirizzò le amministrazioni ad adottare la forma elettronica per gli atti amministrativi. Nel capoverso il termine “emanazione”, secondo l'interpretazione prevalente, rimandando al concetto di perfezione dell'atto e dunque di validità ed efficacia dello stesso, attribuì valore legale alla firma stampata in calce al documento informatico medesimo (la c.d. stampigliatura)2. ---------------------------2 Art. 3, del dlgs12 febbraio 1993, n. 39: - c. 1 Gli atti amministrativi adottati da tutte le pubbliche amministrazioni sono di norma predisposti tramite i sistemi informativi automatizzati. - c. 2 Nell'ambito delle pubbliche amministrazioni l'immissione, la riproduzione su qualunque supporto e la trasmissione di dati, informazioni e documenti mediante sistemi informatici o telematici nonché l'emanazione di atti amministrativi attraverso i medesimi sistemi devono essere accompagnate dall'indicazione della fonte e del responsabile dell'immissione, riproduzione, trasmissione o emanazione. Se per la validità di tali operazioni e degli atti emessi sia prevista l'apposizione di firma autografa la stessa è sostituita dall'indicazione a stampa, sul documento prodotto dal sistema automatizzato del soggetto responsabile. G. DUNI, Il documento informatico nei suoi più recenti sviluppi – Profili amministrativi. Relazione al Convegno della Corte di cassazione – LUISS, Roma, 14 giugno 1994. G. DUNI, L’illegittimità diffusa degli appalti d’informatica pubblica, in Riv. diritto dell’informatica, 1995, 43. M. Minerva, L'atto amministrativo in forma elettronica e la sicurezza dei sistemi informativi pubblici, in Riv. diritto dell’informatica, 1995, 946. Una cosa è la stampigliatura della firma autografa su carta e un’altra cosa è la sottoscrizione mediante firma digitale o elettronica. 3 Nel 1997 furono emanate diverse norme che, in modo chiaro ed inequivocabile, introdussero nell’ordinamento giuridico il documento amministrativo informatico. Il concetto cardine sul quale poggia l’art. 15, c. 2, della l. 15 marzo 1997, n. 59, modifica incisivamente il concetto stesso di documento amministrativo. Recita, infatti, l’articolo in esame che “gli atti, i dati e i documenti formati dalla p.a. e dai privati con strumenti informatici e telematici, i contratti stipulati nelle medesime forme, nonché la loro archiviazione e trasmissione con strumenti informatici e telematici sono validi e rilevanti ad ogni effetto di legge” […]. In primo luogo, va osservato come si stabilisca il medesimo criterio formale per tutti i documenti amministrativi, rompendo una tradizione consolidata di rigorosa separazione tra atti amministrativi. In secondo luogo, il mezzo informatico assume una posizione centrale nel progetto di semplificazione dei rapporti Stato-cittadino, nella razionalizzazione della spesa della p.a. e nel miglioramento nei servizi forniti dagli uffici pubblici3. La specificazione dei criteri e delle modalità di applicazione dei principi esposti, nella legge di delega, furono rimandati al Regolamento di esecuzione, contenuto nel D.P.R. 10 novembre 1997, n. 513. Detto Regolamento, recante i criteri e le modalità per la formazione, l'archiviazione e la trasmissione dei documenti con strumenti informatici e telematici, riconobbe, definitivamente pieno valore giuridico al documento amministrativo informatico. Nell'art. 1, c. 1, infatti, si definirono i concetti essenziali: documento informatico, firma digitale, chiavi asimmetriche, certificati e certificazione, ecc4. ---------------------------3 G. DUNI, Il procedimento amministrativo tra la L. 241/90 ed introduzione dell’amministrazione telematica, in Scritti in onore di G. Guarino, Milano, 1998, 45. 4 Art. 3, c. 1, lett. a) “La rappresentazione della procedura informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti”. 4 La vicenda normativa, riguardante l’informatica pubblica e, quindi, l’adozione del modello dell’amministrazione senza carta, proseguì con l’emanazione del D.P.C.M. 8 febbraio 1999, contenente il Regolamento di esecuzione del D.P.R. 10 novembre 1997, n. 513 sulle norme tecniche, relative all’utilizzazione del documento amministrativo informatico5. Più precisamente, nell’Allegato tecnico, Titolo I, art.1, c. 1, e art.4, c. 1 vengono delineati i due concetti base: titolare di una coppia di chiavi e tipologie di chiavi. Relativamente alla nozione di “titolare di una coppia di chiavi”, contenuta nell’art. 1, c. 1, si ricava che il soggetto può essere alternativamente individuato o nel responsabile del servizio o nel responsabile dell’unità operativa che genera automaticamente la firma digitale. Ciò consente al titolare della coppia di chiavi, qualora autorizzato, di effettuare procedimenti amministrativi, interamente automatizzati. L’art. 4, c. 1, provvede a definire, invece, la “tipologie delle chiavi”. Va precisato, al riguardo che esistono tre tipi di chiavi crittografiche asimmetriche: una per la firma in senso proprio, un’altra per la certificazione (cioè la sottoscrizione dei certificati) e, infine, una terza per la generazione delle marche temporali (validazione temporale). Ciascuna di queste chiavi ha un utilizzo proprio ed esclusivo; in ogni chiave sono contenute le specifiche tecniche e le altre informazioni, relative a: algoritmo, procedura di generazione, soggetto abilitato alla generazione, scadenza della chiave, sostituzione, revoca, ecc. ---------------------------5-6 Regole tecniche per la formazione, trasmissione, conservazione, duplicazione, riproduzione, validazione, anche temporale, dei documenti informatici”. A. MASUCCI, Il documento amministrativo informatico, Napoli, 2000, 24. Invece l’art. 1, c. 1, lett. c) del decreto 428, definisce il sistema di protocollo informatico, come ”?’insieme delle risorse di calcolo, degli apparati, delle reti di comunicazione e delle procedure informatiche utilizzate dalle amministrazioni per la gestione dei documenti”. 5 Il quadro normativo proseguì con il D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 428 contente il Regolamento di esecuzione dell’art. 15, c. 2, della l. 15 marzo 1997, n. 59 e la disciplina sul protocollo amministrativo con procedura informatica e il D.P.C.M. 22 ottobre 1999, n. 437 contente il Regolamento di esecuzione 10, della l. 15 maggio 1997, n. 127, come modificato dall’art. 2, specificazione delle norme tecniche, applicabili al protocollo c. 4, della l. 16 giugno 1998, n. 191 recante la disciplina sulla carta d’identità elettronica (decreto del Ministro dell’Interno, 12 luglio 2000). Il D.M. definisce nell’art.1, c. 1, lett. b) che per documento si intende […]” la carta d’identità elettronica di cui all’art.2, del decreto n. 437 costituito dall’insieme del supporto fisico (policarbonato) e dei supporti informatici (banda ottica e microprocessore)”. Infine, va annoverato il D.P.C.M. 28 ottobre 1999 sulla gestione informatica dei flussi documentali nelle p.a. Alle soglie dell’anno 2000 il quadro delle fonti sul documento amministrativo informatico risulta dunque delineato per intero, eccettuato il Regolamento di esecuzione del protocollo amministrativo con procedura informatica, che dovrà contenere le norme tecniche, relative alla costituzione del RAP (Registro delle Amministrazioni Pubbliche). Gli argomenti dei prossimi due paragrafi si snodano sul percorso storico, delineando la non semplice traduzione in concreto dei vantaggi con l’adozione del modello dell’amministrazione senza carta. 1.2. – I primi impulsi verso l’automazione amministrativa Sino agli inizi del 1900 l’amministrazione pubblica italiana procedette, mediante documenti cartacei stesi a mano. Il passaggio alla macchina da scrivere non fu esente da problemi 6 giuridici relativi alla validità dei documenti (non più manoscritti). Durante il 1950 nessuna importante innovazione tecnologica fu adottata per migliorare l’efficienza dell’attività amministrativa. La novità di quegli anni consistette nell’introduzione di schede perforate per la selezione automatica dei documenti. A partire dal 1960 furono introdotti gli elaboratori elettronici. In seguito si affermò l’informatica amministrativa legata al concetto ed alla stessa etimologia francese “information automatique”, sicché furono prodotte le prime elaborazioni automatiche di provvedimenti amministrativi stampati su carta e firmati dal funzionario competente7. Quest’ultimo periodo corrispose alla fase della cd. dall’inconveniente “informatica di essere parallela”, un’attività caratterizzata amministrativa, meramente duplicativa di quella cartacea. La fase successiva (corrispondente a quella attuale, cioè dei primi anni del Terzo millennio) prese il nome di teleamministrazione, è tuttora in fase di completamento8. La ricostruzione dei passaggi più significativi, che hanno caratterizzato l’automazione amministrativa attraversò precise tappe temporali. Nell’anno 1958 iniziò formalmente l’interesse degli studiosi delle scienze sociali e giuridiche per l’applicazione dell’informatica nella p.a. Il segnale normativo fu rappresentato dal D.M. 1 agosto 1958, con il quale si istituiva, presso il Provveditorato Generale dello Stato, la prima Commissione per la meccanizzazione e l’ammodernamento dei servizi della p.a. ---------------------------7 L’idea di abolire lo sdoppiamento dell’attività (provvedimenti in forma elettronica, successivamente, stampati su carta) risale al 1978. Nel 1991 l’idea venne sviluppata nel progetto, denominato “teleamministrazione”: in esso compaiono, per la prima volta, termini come “atto in forma elettronica”, “firma elettronica””, “amministrazione telematica”. Si diede, così corso al primo progetto pilota di teleamministrazione - in sperimentazione presso l’Ateneo di Cagliari - volto a dimostrare la duttilità e i vantaggi di una gestione informatica e/o telematica del procedimento amministrativo. 8 Si veda il d.lgs. 12 febbraio 1993, n. 39, istitutivo dell’AIPA (Autorità per l’informatica nella p.a.) dotata, viceversa, del potere di direttiva sulle numerose amministrazioni statali e periferiche. 7 Alla Commissione non furono attribuiti compiti di direttiva, ma soltanto generiche funzioni di studio riguardo all’adeguamento dei metodi di lavoro al razionale impiego delle attrezzature, nonché di coordinamento della meccanizzazione dei servizi delle varie amministrazioni statali. Come noto, il potere di direttiva costituisce, infatti, l'elemento primario tra le componenti strutturali di un organo di coordinamento, la cui figura è cosa tanto diversa dal potere gerarchico, quanto dal potere di controllo. Secondo la prassi amministrativa la parola “coordinare” significa salvaguardare la competenza individuale dei soggetti coordinati, guardando all'intera attività dell'organo ed esprimendosi non attraverso ordini, ma attraverso direttive cui ogni singola componente dell'ufficio si deve adeguare. I compiti della Commissione – attribuiti con circolare 6 marzo 1968, n. 456 della Presidenza del Consiglio dei Ministri, dettata in materia di "coordinamento delle attività dei Centri meccanografici ed elettronici presso le amministrazioni statali" furono poco amministrazioni incisivi sulle pubbliche. determinazioni Difatti, la delle generica diverse funzione di coordinamento non avendo per oggetto l'attività informatica della p.a. nel suo complesso, si esplicò solo in occasione del controllo degli atti di competenza del Provveditore Generale dello Stato9. Il D.M. del 1958, merita di essere ricordato, ché rappresentò la nascita di una nuova forma di burocrazia, ignota in età precedente. L’automazione amministrativa comportò, come si è appena avuto modo di rilevare, l’introduzione, dapprima, dell’informatica parallela (ossia della duplicazione dell’attività: ---------------------------9 V. FROSINI, L'organizzazione dello stato e la libertà del cittadini, in Riv. Diritto dell’informatica, 1993, 559 ss. L'espressione “burotica” utilizzata da Frosini - alternativa a quella di “teleamministrazione” - si trova nell'opera di E. VERDIER, La bureautique, Paris, 1983, 32. 8 elettronica e su carta) e successivamente l’inserimento del modello della teleamministrazione (cioè dell'amministrazione a distanza e senza carta). Al riguardo un remoto antecedente ideale è ravvisabile nella lungimiranza di un certo monsieur Chaptal, ministro di Napoleone Bonaparte che – immaginando gli uffici amministrativi secondo uno schema improntato all'efficienza – li identificava nel modello in cui: […] “la transmission des ordres et de la loi avveniva avec la rapidité du fluide électrique”10. Con questa frase il ministro francese espresse in metafora il concetto di teleamministrazione. In Italia, la linea del processo evolutivo dei sistemi informativi telematici è tracciabile a partire dal cd “Rapporto Giannini” presentato alle Camere il 16 novembre 1979 dall'omonimo ministro della funzione pubblica. Nel suddetto Rapporto, fu data particolare rilevanza ai sistemi informatici, intesi non già come nuovi strumenti di gestione interna dell'apparato statale – per altro strumenti già in funzione dagli Anni '50 del 1900 – bensì elementi di sollecitazione per una riforma delle strutture e delle procedure organizzative della amministrazione pubblica. Tuttavia, gli effetti furono lenti e graduali nel tempo. Ad esempio, il progetto di istituire un Centro per i sistemi informativi con compiti spiccatamente informatici, nonché di utilizzazione delle possibilità di raccordo e di integrazione telematiche fu attuato soltanto dall’art. 17, c. 19, della l. 15 maggio 1997, 127, con l’istituzione presso l'AIPA (Autorità dell’Informatica per la Pubblica Amministrazione) di un Centro tecnico dotato di maggiori prerogative rispetto al progetto previsto dal Rapporto Giannini11 ---------------------------10-11 S. CASSESE, Le basi del diritto amministrativo, Torino, 1989, 150. Dello stesso autore Lo stato dell'Amministrazione pubblica a vent'anni dal Rapporto Giannini, in Riv. giornale di diritto amministrativo, n. 1/2000. 9 Seguì, infine, la Relazione della Commissione di studio per la semplificazione delle procedure e la fattibilità ed applicabilità delle leggi, presieduta da Alberto Barettoni Arleri presentata al Parlamento il 17 giugno 198112. 1.3. – L’evoluzione storica In un’ottica ancora poco incisiva e frammentaria si provvide il 30 agosto 1968 al “Piano per l’uso degli elaboratori nei ministeri e degli uffici governativi“; in esso si stabilì innanzitutto la standardizzazione della raccolta dei dati degli impianti e dei programmi di elaborazione presso i vari ministeri, orientata alla creazione di archivi magnetici, utilizzabili in condivisione, mediante una rete telematica di collegamento interministeriale. Il primo segnale concreto di razionalizzazione delle procedure informatiche si ebbe con il decreto del ministro del Tesoro del 22 novembre 1980, n. 176 con il quale furono istituite due Commissioni di lavoro presso il Provveditorato Generale dello Stato: la prima Commissione era per il coordinamento e la promozione delle iniziative di automazione; la seconda Commissione si occupava di automazione dei servizi della p.a. Nel frattempo furono anche emanate varie circolari ministeriali (n. 7 del 12 giugno 1980; n. 5, dell’ 8 marzo 1981) volte a sensibilizzare le diverse amministrazioni statali riguardo al tema dell’automazione amministrativa. Una nuova Commissione, istituita con D.P.C.M. 20 novembre 1984 per il coordinamento normativo e funzionale dell’informatica ----------------------------12 La relazione è pubblicata nel volume, Fattibilità ed applicabilità delle leggi, Rimini, 1983. La logica del piano fu incentrata a costituire una rete per il trasporto dei dati, alla quale collegare tutte le amministrazioni statali e periferiche. Il progetto di Rete unitaria della p.a. (RUPA), effettivamente, fu realizzato circa trent’anni più tardi. Sull’argomento si rinvia al capitolo quarto. Si veda V. FROSINI, L’informatica e la pubblica amministrazione, in Riv. Diritto pubblico, 1983, 483 - 494 10 nell’amministrazione dello Stato e degli altri Enti pubblici, subentrò alle precedenti con il compito, fra gli altri, di elaborare programmi annuali e pluriennali finalizzati all’adozione e allo sviluppo dell’informatica nella p.a. e a promuovere progetti finalizzati all’orientamento, alla formazione, alla diffusione delle conoscenze informatiche. Nello stesso periodo la legge quadro sul pubblico impiego 29 marzo 1983, n. 93 istituì il Dipartimento per la funzione pubblica presso la presidenza del Consiglio dei ministri. Il Dipartimento ebbe, sin da subito, specifiche competenze in ordine al coordinamento delle iniziative di riordino della p.a. e all’organizzazione dei relativi servizi anche per quanto concerneva gli aspetti informatici (art. 27, c. 3); nonché il compito di assicurare la pianificazione dei mezzi materiali e delle attrezzature informatiche occorrenti per il funzionamento degli uffici (c. 9 ). Con D.P.R. 20 giugno 1984, n. 536 fu emanato il Regolamento di esecuzione della legge istitutiva del Dipartimento medesimo. Alle norme già menzionate si aggiunse il D.P.C.M. 23 febbraio 1987, n. 289 istitutivo dell’Ufficio per l’informatica e la telematica del Gabinetto della presidenza del Consiglio dei ministri fornito anch’esso esso di articolate competenze e funzionalità13 Successivamente con la circolare della presidenza dei Consiglio dei Ministri 25 novembre 1987, n. 92027 si stabilirono le linee di intervento e le rispettive competenze per lo sviluppo dell’informatica nella p.a. Con la circolare della presidenza del ----------------------------13 All’Ufficio fu attribuita la competenza di coordinamento rispetto alla Rete GNET, finalizzata al potenziamento e all’utilizzo delle informazioni a fini di indirizzo politico, costituita da vari uffici Ufficio di Gabinetto, Uffici legislativi, Segreterie dei Ministeri, i relativi uffici di staff, l’Avvocatura dello Stato, l’Arma dei Carabinieri, il Consiglio di Stato, la Corte dei Conti, la Guardia di Finanza, l’AIPA e il Centro tecnico). La Rete G-Net è formata dall’insieme dei domini (ossia degli indirizzi Internet delle diverse amministrazioni coinvolte) connessi ad un Centro per la gestione dei flussi informativi. La supervisione dell’intera rete è affidata ad una unità organizzativa dell’AIPA, denominata Centro tecnico, con compiti di vigilanza e controllo. 11 Consiglio dei Ministri n. 36928 del 4 agosto 1989 furono invece stabiliti i criteri per il coordinamento delle iniziative e la pianificazione degli investimenti in materia di automazione delle amministrazioni pubbliche. La circolare n. 51223 del Ministro per la funzione pubblica 21 maggio 1990 fu importante poiché fornì gli indirizzi operativi, volti a favorire e a promuovere lo sviluppo dei sistemi informativi nella p.a. - secondo la predisposizione di standard comuni per il trasferimento dei dati, ad esempio UN/EDIFICAT) – al fine di agevolare l’interconnessione (il collegamento fisico fra i terminali) e l’interoperabilità (l’integrazione dei relativi hardware e software) per l’impiego dei sistemi informatici delle p.a. L’obiettivo sottostante alla circolare fu quello di precisare la finalità di un sistema EDI (acronimo di Electronic Data Interchange, ossia un modo di trasferimento e di interscambio dei flussi informativi attraverso le linee di telecomunicazione). Questa rapida ricostruzione delle fonti che hanno caratterizzato lo sviluppo dell’informatica amministrativa si ferma al 1992, anno in cui fu emanata la legge delega 23 ottobre 1992, n. 421. Infine, in estrema sintesi, la circolare 31 marzo 1992, n. 8739 del Ministro per la funzione pubblica con la quale fu “siglato “un accordo di collaborazione fra amministrazioni ed enti, finalizzato a favorire l’interconnessione e l’interoperabilità dei sistemi informativi realizzati sul territorio diretto a favorire la fruibilità e l’interscambio delle informazioni. 1.4. – I principi informatori del documento digitale e il ruolo del giurista Questa parte del discorso verterà sulla c.d. “democrazia informatica” e sul ruolo del giurista nell’ambito della Società 12 dell’Informazione; nonché sul principio del buon andamento degli uffici amministrativi14-15. Invero, documentazione informatica e società multimediale (rectius dell’informazione) sono due facce di una stessa medaglia. E’ pur vero che – i principi regolatori del documento informatico, non si esauriscono nella “democrazia ----------------------------14-15 P. COSTANZO, Le nuove forme di comunicazione in rete: Internet, in Riv. Informatica e Diritto, 1997, 25. Dello stesso autore si veda la voce Internet, in Digesto delle discipline pubblicistiche, aggiornamento 2000, 347, ss. Oltre a ciò, P. COSTANZO, Aspetti e problemi dell’informatica pubblica, in Scritti in onore di Victor Uckmar, I, Padova, 1997, 45. Le problematiche toccate in questo paragrafo sono state, tra l’altro, dibattute durante la Conferenza Nazionale su “ Il Piano di Azione per lo sviluppo della Società dell’Informazione. Un progetto per l’Italia”, tenutasi a Roma dal 30 giugno al 1° luglio 1999 e organizzata dal Forum per la società dell’informazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri, disponibile anche in rete all’indirizzo web: http://www.palazzochigi.it/fsi/index.html Inoltre, P. COSTANZO e C. PINELLI, Media, poteri e diritti, in Riv. Diritto costituzionale, 1998, 339 Rispetto al principio di legalità, la p.a. può esercitare legittimamente solo i poteri espressamente previsti dalla legge: è quest’ultima che fissa e determina le competenze e le modalità di esercizio dell’attività amministrativa. In merito, F. SATTA, Principio di legalità e pubblica amministrazione nello stato democratico, Padova, 1969, 224. Il principio di imparzialità, a differenza del precedente, è codificato nell’art.97 della Costituzione. La p.a. nel perseguire l’interesse pubblico, cui è finalizzato il potere conferitole, deve valutare tutti gli interessi – pubblici e privati – coinvolti nell’emanazione di un provvedimento amministrativo e deve, altresì, contemperarli equamente. Si veda S. CASSESE, Imparzialità amministrativa, Milano, 1973, 110. Quanto al principio di ragionevolezza o logicità, frutto di elaborazione giurisprudenziale, la prima sentenza che ha affermato, quantunque in modo rudimentale, la rilevanza dell’illogicità del provvedimento amministrativo (ossia dell’allontanamento dell’azione amministrativa dai principi generali della logica) fu emanata dalla VI sezione del Consiglio di Stato nel 1982. Si rinvia a G. ZAGREBELSKY, La Corte costituzionale e il principio di uguaglianza, Bologna, 1977, 225. Infine, quanto alla discrezionalità amministrativa, va detto che essa è discernibile dalla discrezionalità tecnica. Quest’ultima ricorre ogni qual volta la scelta da compiersi dal titolare del potere sia più o meno strettamente ancorato ad un preventivo accertamento, o valutazione, di carattere tecnico di un presupposto da compiersi alla luce di regole fornite da scienze ovvero da arti. La discrezionalità amministrativa si concreta nella esplicazione di un potere vincolato nei fini, ma libero nei mezzi (an, quid, quando, quomodo). Sul concetto di discrezionalità tecnica si veda A. BACHELET, L’attività tecnica della pubblica amministrazione, Milano, 1976, 433; mentre su quello di discrezionalità amministrativa si rimanda a S. MARTINI, La discrezionalità amministrativa: profili comparati: atti del seminario di studi, Roma 27 gennaio, 1995, 29; D, J, GALLIGAN, La discrezionalità amministrativa; traduzione di F. INNAMORATI; presentazione di D. SORACE, Milano, 1999, 85: Edizione originaria:Discretionary powers: a legal study of official discretion, Oxford, Clarendon 1986, ristampato nel 1990. 13 informatica” e nel principio amministrativo del buon andamento. Al contrario, considerando che – anche gli atti in forma elettronica, rappresentano, senz’altro attività amministrativa, intesa come ogni comportamento attraverso il quale la p.a. manifesta la propria volontà, ponendo in essere provvedimenti amministrativi, che sono espressione di un potere – ad essi si applicano i principi tradizionali di legalità, imparzialità, ragionevolezza o logicità e discrezionalità amministrativa Per quanto attiene il ruolo del giurista risulta evidente che le nuove tecnologie della comunicazione furono uno strumento importante del XX secolo – quanto alla loro epoca scrittura e stampa – lasciate in eredità al XXI secolo16. E’ noto che, l’informazione di tipo multimediale, consistente nell’uso simultaneo di strumenti comunicativi diversi che si integrano reciprocamente (giornali, televisione, Internet), sta modificando i contorni della società e, di conseguenza, pone nuovi interrogativi giuridici. Per tanto l’innovazione tecnologica e la rivoluzione copernicana nella comunicazione che ne è derivata, obbligano il giurista a mettersi al passo con i tempi e, a ripensare istituti tradizionali del diritto e categorie giuridiche ben consolidate, per adeguarne il contenuto e l’operatività alla comunicazione telematica interattiva, prodotta dall’evoluzione tecnologica. A ben vedere, si tratta, pur sempre, delle medesime operazioni tradizionali, svolte dai giuristi, basti pensare – per convincersene – alla mole delle elaborazioni interpretative che, nel corso della storia europea, ha subito il diritto romano17. ----------------------------16 Sull’attività amministrativa si veda, M. S. GIANNINI, Attività amministrativa, Milano, 1958, 988. M. NIGRO, Studi sulla funzione organizzatrice della pubblica amministrazione, Milano, 1966, 32; G. VIRGA, Il provvedimento amministrativo, Milano, 1972, 25, ss. 17 C. DE MARTINI, Telematica e diritti, in Riv. dir. inf. 1996, 860, comunicazione presentata al Convegno “Il diritto delle telecomunicazioni”, tenutosi ad Alghero il 20 e 21 settembre 1996, organizzato dall’Università di Sassari e dal Centro di iniziativa giuridica Piero Calamandrei nell’ambito della ricerca del CNR “il diritto delle telecomunicazioni”. 14 D’altra parte, se si considera che – sino al ‘900 del secolo appena concluso – l’evoluzione giuridica e le interrelazioni tra morale e norma furono le uniche costanti della storia culturale della civiltà occidentale ad esse oggi se ne aggiunge una terza. Questa terza variabile sociale –rappresentata dal rapporto tra diritto e tecnologia – comporta, per il giurista, una sorta di attesa preliminare del c.d. feedback tecnologico, ossia un effetto retroattivo del dato giuridico a quello tecnologico18. Le considerazioni appena svolte, costituiscono una duplice premessa logico-temporale rispetto sia ai principi informatori del documento informatico, di prossima esposizione, sia rispetto al primo paragrafo del capitolo terzo, inerente all’Information Technology (ossia alle innovazioni tecnologiche, relative ai settori dell’informatica e delle telecomunicazioni), nella parte in cui si affronterà l’aspetto dei “nuovi” mezzi espressivi offerti da Internet. 1.5. – La “democrazia informatica” Appare opportuno partire da una premessa storica, riguardo al tradizionale rapporto tra etica e giurisprudenza. Si rammenta, altresì, che, come emergerà dal discorso, le problematiche collegate alla “democrazia informatica”, sono squisitamente una preoccupazione del Vecchio continente19. ----------------------------18 A. LORDI, Tecnologia e diritto: una ipotesi di lavoro, in Riv. Informatica e Diritto, giugno 2000 http://www.law.berkeley.edu/academics/ils/iclc/scholars/antoniolordi.htm 19 Con la Risoluzione del 25 settembre 1995, l’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa vara un primo progetto d’azione, per la salvaguardia dei diritti di libertà della persona umana e della democrazia nell’era della società informatizzata. La Risoluzione è stata adottata sulla base del rapporto contenuto nel documento n. 7359 del 17 luglio 1995. L’Assemblea guarda con favore al progresso tecnologico e alle possibili applicazioni in molteplici campi che miglioreranno la qualità della vita delle persone, delle imprese, delle amministrazioni, degli operatori sanitari e in generale dei cittadini. 15 In ambito europeo esiste fra gli studiosi una precisa attenzione verso il tema della “democrazia informatica”; per contro a livello di legislazione statale non sono ancora emerse (nel periodo in cui si scrive) iniziative di rilievo. E’ cosa nota che attorno alla silhouette delle società occidentali del XVIII secolo si assiepò una densa storia fra morale e diritto. Così agli inizi dell’epoca moderna l’etica giusnaturalistica fornì al diritto una fondazione comune che andò oltre le divisioni religiose. Si trattò di un’alleanza proficua che produsse le prime rappresentazioni liberali della società. L’idea – esportata negli U.S.A. – fu quella dei diritti individuali fondati su un nucleo morale inalienabile, come protezione contro l’arbitrio del sovrano20. Tra le molteplici definizioni di democrazia vi è quella di “governo del popolo” ma anche quell’altra di “governo in pubblico”, ossia di decisioni trasparenti, conoscibili e controllabili da tutti i consociati. Infatti, nella democrazia non dovrebbero avere cittadinanza le decisioni imposte, ma soltanto la possibilità democratica di poter esprimere la propria opinione, nel pieno rispetto del punto di vista altrui. Secondo taluni, il diritto, ieri, come oggi, rappresenta uno strumento di imposizione della volontà di gruppi dirigenti su tutti gli altri. Ad esempio, se al diritto di libertà, primo e fondamentale diritto umano non si aggiungono le possibilità di esercitare tale libertà quali ad esempio, l’istruzione, il lavoro, la salute, la privacy, ecc., il diritto stesso rimane semplicemente scritto sulla carta. Pertanto, la democrazia sostanziale è costituita da una serie di pre-condizioni, rappresentate dal minimo di istruzione, di lavoro, ecc. ---------------------------20 Rispetto alla matrice ideologica J.J. ROUSSEAU, Oeuvres complètes, 4 vol., Paris, 1959, 56. L’edizione classica degli scritti politici è quella a cura, e con introduzione e note, di C.E. VAUGHAN, The political Writings of J. J. Rousseau, 2 vol., Oxford, 1962. Si rinvia inoltre a G. TARELLO, Storia della cultura giuridica moderna, Bologna, 1976, 319 e 589. 16 Terminata l’introduzione storica si consideri ora il peso che hanno assuntole nuove tecnologie sulla società odierna. Al riguardo si è coniata l’espressione “democrazia informatica”, per indicare nuovi e vecchi problemi, legati entrambi alle contraddizioni della società dell’informazione21. Una di queste incoerenze inerisce al dibattito sulla ricerca del fragile equilibrio dei rapporti fra la libertà di comunicazione del proprio pensiero e il diritto alla riservatezza. Riguardo alla forza invasiva che possono esercitare talora i media (libri, stampa, televisione, Internet) va ricordato il diritto alla privacy, inteso come il diritto del singolo all’integrità della propria sfera personale22. ---------------------------21 I. DE SOLA POOL, Tecnologie e libertà. Informazione e democrazia nell’era elettronica, Torino, 1995, 33. S. RODOTA’, La cittadinanza elettronica, in Riv. Diritto dell’informatica, 1996, 18 ss. 22 Con queste affermazioni non si intende certo ignorare l’esistenza del cd. pettegolezzo, strumento di controllo sociale. Il punto è che i nuovi mezzi espressivi rendono più agevole le forme di vigilanza sociale, poiché tutto quello che può essere conservato sotto forma di dato avviene con grande facilità. I dati conservati possono successivamente essere messi in relazione con altri dati personali e, in tal modo, ricostruire il profilo, ad esempio, dei gusti di quel determinato consumatore. Più pericolose per la privacy risultano essere le cd. tracce elettroniche che vengono lasciate, ad esempio, con l’utilizzo delle carte telefoniche e/o di credito. Se poi si pensa a ciò che è possibile rilevare, grazie alla tecnologia satellitare, è chiaro quanto sofisticate siano le forme di controllo. A titolo esemplificativo di questa tipologia di controllo capillare, si pensi alla possibilità che hanno i circuiti satellitari orbitanti di individuare e scrutare una persona nei suoi spostamenti. E’ indubitabile quanto tutto questo – ossia la potenzialità intrinseca delle tecnologie espressive – rischi di diventare uno strumento di controllo autoritario. Sicché, con la formula “democrazia informatica” si intende quell’insieme di problematiche connesse alla smaterializzazione dei documenti e, più in generale, alla circolazione delle informazioni nel c.d. cyberspazio (realtà artificiale, luogo delle comunicazioni virtuali). Si parla di Internet come di “un’opportunità per rafforzare la declinante partecipazione politica”, S. RODOTA’, Libertà, opportunità, democrazia e informazione, in un articolo contenuto nel sito del Garante per la protezione dei dati, al seguente indirizzo Internet: http://www.privacy.it Per le fonti una breve e significativa biografia può essere: S. RODOTA’, Elaboratori elettronici e controllo sociale, Bologna, 1973, 44; G CELLAMARE, Tutela della vita privata e libera circolazione delle informazioni, in Riv. Diritto Internazionale, 1982, 802 ss; A. ETZIONI, The limits of privacy, Basic Books, New York, 1999, 85; R. BORRUSO, Gli aspetti legali della sicurezza nelle carte di credito e di pagamento, in Riv. Giustizia civile, 1992, 217. 17 1.6. – Il principio del buon andamento E’ pacifico come il principio del buon andamento dell’attività amministrativa, codificato nell’art. 97 della Carta costituzionale, costituisca il criterio dell’efficienza dell’attività di organizzazione giuridicamente rilevante24. Secondo tale principio la p.a. deve usare nella propria azione la media diligenza e deve altresì rispettare le c.d. regole di buona amministrazione in modo da assicurare l’efficienza dell’attività amministrativa25. In questo paragrafo si parte dalla constatazione dell’imperante disordine – causa di cattivo andamento dell’azione amministrativa – che caratterizza gli uffici pubblici italiani e si cerca di evidenziare i vantaggi che deriverebbero, invece, dalla sostituzione dell’attuale modulo organizzativo di tipo cartaceo con quello dell’amministrazione senza carta. Immaginando la p.a. alla stregua di un’impresa si potrebbe pensare che l'introduzione e la piena utilizzazione degli strumenti informatici e telematici avverrebbe, almeno entro certi limiti, in modo fisiologico per gli effetti, soprattutto dovuti al mercato. In particolare, influirebbero su quelle conseguenze riguardanti la concorrenza nazionale ed internazionale che impongono inderogabilmente la predisposizione di tutti gli accorgimenti idonei a migliorare la produzione e ad abbassare i costi, pena la sopravvivenza stessa dell'organizzazione. In questo modo è possibile equiparare la p.a. ad un’impresa che, trovandosi in situazione non concorrenziale, produce servizi di carattere giuridico e materiale. La mancanza della concorrenza tuttavia, se esclude il pericolo della “chiusura fallimentare” determina la possibilità di ----------------------------24 M.S. GIANNINI, Attività amministrativa, Milano, 1958, 988. Inoltre, M. S. GIANNINI, L’ordinamento dei pubblici uffici e la costituzione, Milano, 101, ss. 25 La figura è l’equivalente del “ bonus pater familas” di cui si trova menzione nel diritto privato, ex art. 1176 c.c. 18 danni generalizzati26. A titolo esemplificativo valga il seguente rilievo, teso a dimostrare che un bene o servizio prodotto dallo Stato costi in maniera irragionevole il doppio o il quadruplo di quanto costerebbe in situazione di maggiore efficienza produttiva. Questa circostanza dimostrerebbe che l’inefficienza produce distruzione di ricchezza, che a sua volta incide sull’abbassamento del reddito nazionale con diminuzione del benessere e aumento dell’imposizione fiscale e perdita della competitività internazionale. Da ciò si evincerebbe che molteplici possono essere le forme di perdita di ricchezza sociale: una di queste, ad esempio, si verifica, quando il cittadino si trova costretto a trascorrere una parte del proprio tempo negli uffici amministrativi per il disbrigo di pratiche che risulta essere sproporzionato al valore del servizio richiesto. Inoltre, errori vari nel procedimento amministrativo o anche la semplice lentezza, importano disfunzioni di ogni tipo. Così che gli effetti indesiderati che si producono sono: una minore produttività e un maggior costo unitario dei servizi offerti nonché un danno diretto per il singolo cittadino e uno indiretto per la collettività. Inoltre, il legare una pratica amministrativa ad un ritmo di lavoro certo – come avviene con le procedure automatizzate – produce eguaglianza fra i cittadini, in quanto non si discrimina fra quanti hanno conoscenze negli uffici e quanti che ne sono privi, nonché fra chi ha tempo e possibilità di seguire le procedure e chi ne è impossibilitato. D'altra parte è anche vero che, essendo l’attività amministrativa quanto mai difforme nel contenuto e nei procedimenti, è difficile delineare in anticipo tutti i possibili scenari amministrativi. ---------------------------26 In proposito si veda, G. BERTI, La pubblica amministrazione come organizzazione, Padova, 1968, 332. G. ANDREANI, Il principio costituzionale di buon andamento della pubblica amministrazione, Padova, 1979, 29. R. GUERNIERO, Il principio della efficienza quale canone di condotta della Pubblica Amministrazione, Milano, 1980, 36. 19 Se si ritorna al discorso centrale della smaterializzazione dei documenti amministrativi vengono in rilevo i due pilastri dell’informatica pubblica all’inizio del 1990: il “Downsizing”, che riguarda l’aspetto tecnico e la “Teleamministrazione”, che attiene invece ai possibili modelli organizzativi e quindi al ripensamento dell’architettura telematica, idonea a garantire una maggiore versatilità dei servizi amministrativi informatici, l’unicità delle banche dati, l’interoperabilità dei sistemi informatici, la linearizzazione dei processi di lavoro e simili27-28. ----------------------------27-28 Il termine “downsizing”, esso è largamente usato per indicare lo spostamento delle applicazioni (software) e soluzioni organizzative esistenti da piattaforme proprietarie a sistemi standard a tecnologia innovativa. La Rete unitaria della p.a. (RUPA) ne costituisce un esempio pratico. Sulla teleamministrazione si veda la seguente letteratura che, quantunque non di recente edizione, rappresenta una tappa obbligata per chi si accinga a trattare i rudimenti dell’informatizzazione amministrativa nel nostro Paese. G. DUNI, l’utilizzazione delle tecniche elettroniche nell’emanazione degli atti e nei procedimenti amministrativi. Spunto per una teoria dell’atto amministrativo, in Rivista amministrativa della Repubblica Italiana, 1978, 407. Questo scritto costituisce il punto di partenza verso la progettazione di una nuova fase dell’informatica amministrativa. Si tratta, invero, del primo articolo di dottrina che puntualizza concetti nuovi ed inusuali per l’epoca in cui è stato scritto. Concetti che sono entrati nell’uso comune, dapprima, fra gli studiosi e gli operatori dell’informatica amministrativa, recepiti dal legislatore, nel corso degli anni ’90, del secolo appena trascorso. Le nozioni nuove, cui si accennava poc’anzi, riguardano i punti salienti dell’intero modello di teleamministrazione: a) L’atto amministrativo in forma elettronica avente piena validità giuridica; b) La firma digitale idonea a garantire l’imputazione dell’atto informatico al suo autore; c) La gestione telematica, infine, del procedimento amministrativo. Dello stesso Autore si cfr. la voce “Teleamministrazione”, in Enciclopedia del diritto, vol. XXX, Roma, 1993; inoltre, può guardarsi Dall’informatica amministrativa alla teleamministrazione, Roma, 1992, 24. Anticipazioni delle profonde implicazioni giuridiche ricomprese nel tema erano già contenute in V. FROSINI, L’automazione amministrativa, in Cibernetica, diritto e società, 1978, 44. Dello stesso autore si osservi, inoltre, L’informatica e la pubblica amministrazione, in Riv. trimestrale di diritto pubblico, 1983, 483. Si rinvia, per le locuzioni “Telematica” e “informatica giuridica”, alle corrispondenti voci dell’Enciclopedia del diritto, vol. XLIV, Milano, 1992, 60. Si segnala G.CARIDI, L’automazione amministrativa, Roma, 1978, 55. Di rilievo è A. MASUCCI, L’atto amministrativo elettronico, Napoli, 1993, 121. Infine, si veda M. MINERVA, L’atto amministrativo in forma elettronica e la sicurezza dei sistemi informativi pubblici, in Riv. Diritto dell’informatica., 1995, 939. L’attività amministrativa in forma elettronica, in Foro amministrativo, 1997, 1300. 20 L’innovazione tecnologica – per poter funzionare – deve essere affiancata, ad esempio, da un’integrazione funzionale delle competenze, da una riorganizzazione per processi delle attività svolte e dall’adeguamento dei profili professionali. Storicamente il secondo aspetto dell’informatica pubblica si qualifica per l’introduzione nel sistema amministrativo di un nuovo modello, esprimibile, attraverso la metafora dell’amministrazione senza carta. La trasmissione a distanza, degli atti amministrativi, consiste, essenzialmente, in una modalità organizzativa, nella quale tutti i procedimenti, anche e, soprattutto, quelli più farraginosi – che vedono la partecipazione di molteplici autorità amministrative e la sequenza di una pluralità di atti di diversa natura e struttura (propositivi, consultivi, di controllo, ecc.) anche e sovente al di fuori della amministrazione competente ad emanare l’atto terminale della fattispecie a formazione progressiva – confluiscono virtualmente all’interno di un percorso informatico e telematico unitario che costituisce il fascicolo elettronico o virtuale. 1.7. – La distinzione tra atto e documento La possibilità di poter disporre di mezzi per l’acquisizione delle conoscenze è una condizione indispensabile per una società moderna ed evoluta. Questi mezzi sono rappresentati dalle nuove tecnologie informatiche e telematiche. In una società complessa nella quale sono sempre più rilevanti i “valori” della collaborazione e dell’informazione ogni strumento che faciliti il livello di conoscenza agevola i rapporti fra gli uomini e, soprattutto, fra gli uomini e le istituzioni. Poter far riferimento ad un sistema di “certezze pubbliche” è, infatti, un presupposto per il corretto 21 funzionamento delle moderne organizzazioni sociali, dal momento che l’attività dei soggetti giuridici ed economici è sempre più condizionata da “conoscenze”, attraverso flussi informativi sicuri29. In questo contesto si colloca l’importanza crescente del documento elettronico, come una cosa che docet ovvero che ha in sé la virtù di far conoscere 30-31 . Attraverso il documento si ha, per ciò, la conoscenza indiretta di un fatto presente o passato in esso rappresentato. Il documento è memoria e veicolo: offre memoria di un fatto o di un atto. Mediamente il soggetto non ha diretta percezione di un determinato fatto, ma si rappresenta (e conosce) quello stesso fatto attraverso le sensazioni che gli provengono dal documento. I segni non rappresentano il fatto o l’atto, ma ne sollecitano e agevolano la rappresentazione in mente alterius. È stato giustamente notato che “la rappresentazione non è nei segni, ma in chi intende il significato dei segni”32. Mediante il segno il lettore, invero, ricostruisce un fatto anteriore. Si può, per tanto, affermare che il documento sia una res che porta con sé la rappresentazione di un fatto o di un atto avente rilevanza giuridica ovvero rappresenti un’entità materiale suscettibile di rappresentare in maniera duratura un fatto o un atto attraverso la percezione di segni incorporati in essa. ---------------------------29 Si veda M.S. GIANNINI, voce Certezza pubblica, in Enciclopedia del diritto, Milano, 1960, 102. 30-31 Ampia è la letteratura in tema di documento elettronico. Si veda soprattutto F. CARNELUTTI, voce “Documento” (teoria moderna), in Novissimo digesto italiano, vol. VI, Roma, 1969; 60. A.M. SANDULLI, voce “Documento” (diritto amministrativo) in Enciclopedia del diritto, vol. XIII, Milano, 1964, 595; A. CANDIAN, voce “Documentazione e documento” (teoria generale), in Enciclopedia del diritto, vol. XIII, Milano, 1964, 579; U. PATTI, voce “Documento”, I, in Digesto italiano (discipline privatistiche), vol. VII, Torino, 1991, 1; C. ANGELICI, voce “Documentazione e documento” I, (Diritto civile), in Enciclopedia giuridica, vol. XI, Roma, 1992; V. CARAMAZZA - A. PALMIERI, voce “Documentazione e documento”, II (Diritto amministrativo), in Enciclopedia giuridica, vol. XI, Roma, 1990, 304. A. IRTI sul concetto giuridico di “documento”, in Rivista trimestrale diritto e procedura civile, 1969, 487. 22 Anche se nella pratica o addirittura nel linguaggio giuridico a volte si confonde l’atto con il documento, netta è la distinzione fra i due concetti. L’atto (o il fatto) giuridico è quell’evento cui la norma ricollega determinati effetti giuridici. Il documento invece è la res, l’entità materiale capace di rappresentare in maniera duratura un fatto o un atto giuridico, attraverso la percezione di segni (o suoni) incorporati in essa32-33 . L’atto o il fatto giuridico si dissolvono nel loro accadere; il documento è, invece, una res che permane nel tempo. Si pensi, per esempio, alla netta distinzione (non sempre avvertita nel senso comune) fra l’atto di certificazione e il certificato. L’atto di certificazione è un atto creativo di certezza notiziale o legale che si “risolve” e si “esaurisce” nella mera dichiarazione di certezza documentale dello stesso; lo scrivere è, invece, la modalità dell’esternazione dell’atto ovvero la forma attraverso la quale può essere compiuto l’atto, quando la forma scritta è richiesta ad substantiam. In breve, lo scrivere è la forma dell’esternazione della dichiarazione, lo scritto è il documento della dichiarazione. Da parte del messo certificatore; il certificato, invece, è il documento ovvero la “res rappresentativa” dell’atto di certificazione34. Quanto detto non esclude però che il documento possa svolgere un ruolo importante, rispetto allo stesso venire in essere dell’atto. In alcuni casi la legge subordina alla formazione di un documento scritto la validità di un atto giuridico. Accanto ad un documento che enuncia e pubblica un effetto giuridico che è stato già prodotto da un atto o da un fatto giuridico, vi è un documento che dà rappresentazione ad un atto: quando la forma scritta è richiesta ad substantiam per il venire in essere dell’atto. ---------------------------32-33 A. IRTI, Sul concetto, cit., pp. 490, 492 e 500 ss. A. PICCOLI – E ZANOLINI, Il documento elettronico e la firma digitale, in E TOSI, (a cura di), I problemi giuridici di Internet, Milano, 1999,. 63 s. 34 Sul punto si veda, E. STOPPANI, voce, Certificazione, in Enciclopedia del diritto, 1960, VI, 793. 23 In questi casi il mezzo utilizzato per l’esternazione della dichiarazione cioè lo “scrivere” ha come distinta prerogativa – oltre ad essere un mezzo di esternazione dell’atto - di formare contemporaneamente una prova capace di rappresentare la dichiarazione stessa35. Sicché l’atto scritto e la sua prova documentale (valida ad substantiam) vengono ad esistere simultaneamente36. 1.8. - I tentativi della dottrina, anteriormente al D.P.R. 10 novembre 1997, n. dell’inquadramento 513, in direzione logico-sistematico del documento elettronico Prima del D.P.R. 10 novembre 1997, n. 513 – contente i criteri e le modalità per la formazione, l’archiviazione e la trasmissione di documenti con strumenti informatici e telematici, emanato a norma dell’art. 15, c. 2, l. 15 marzo 1997, n. 59 – la dottrina civilistica cercò di dare una qualificazione giuridica agli atti amministrativi redatti con procedura elettronica. Il problema del riconoscimento giuridico del documento amministrativo informatico riguardò, non tanto la distinzione fra contenitore e contenuto dell’atto amministrativo (teoria carneluttiana), quanto la ricerca di una definizione soddisfacente della nozione di documento informatico. ---------------------------35 C. ANGELICI, voce “Documentazione”, cit nelle note nn. 30-31. 36 A. GRAZIOSI, Premesse ad una teoria probatoria del documento informatico, in Rivista di diritto e procedura civile, 1998. A. MASUCCI, L’atto amministrativo elettronico, Napoli, 1989, 14; G. FINOCCHIARO, Documento elettronico, in Riv. contratto e impresa, 1994, 433; E. GIANNANTONIO, Manuale di diritto dell’informatica, Padova, 1997; G. BUONOMO, Atti e documenti in forma digitale, in Riv. informatica ed enti locali, 1997, vol. XV; M. TERRANOVA, Relazione al Forum della Pubblica Amministrazione, Roma 1997 http://forumpa.it/relazion/Testi/terranov.htm 24 Secondo la teoria generale del documento - e qui il richiamo va a Carnelutti, lo studioso che ha magistralmente insegnato come sia necessario tenere distinto il contenuto (l’atto) dal suo contenitore immaginarsi un atto (il documento) compiuto in – difficilmente maniera può informatica o telematica. Sarà il documento che ne registra la memoria ad essere creato, conservato e trasmesso con l’ausilio dei supporti informatici non certo l’atto stesso37-38. ---------------------------37-38 R. BORRUSO, Civiltà del computer, Milano, 1978, 29; G. CARIDI, Informatica giuridica e procedimenti amministrativi, Milano, 1983; E. GIANNANTONIO, Introduzione all’informatica giuridica, Milano, 1984, 5; R. BORRUSO, Computer e diritto, Milano, 1988, 95; D. A. LIMONE, L’informatica giuridica: la nuova disciplina sul diritto delle tecnologie dell’informazione, in Riv. informatica ed enti locali, 1988, vol. XIV; M. ROSCO, Formazione e informatica nella Pubblica Amministrazione, Roma, 1989, 105; R. GUASTINI, Questioni di tecnica legislativa, Milano, 1995,15; G. CARIDI, Metodologie e tecniche dell’informatica giuridica, Milano, 1989, 68. E. MACCARONE, Informatica giuridica: nuova realtà la carta “muore”, il notaio cambia strumenti, in http://www.interlex.com/docdigit/maccaro1.htm Si trattò, non tanto di individuare una teoria, alternativa a quella carneluttiana (che si basa sulla distinzione tra contenitore e contenuto dell’atto), quanto di approdare ad una soddisfacente nozione di documento informatico. Al riguardo non tutti gli studiosi era concordi nel ricondurre il contenuto dell’atto amministrativo (costituito dai bit) alla categoria degli atti interni (circolari, ordini di servizio, ecc.) che, com’è noto, non sono suscettibili di produrre effetti giuridici nei riguardi dei consociati. Quando si tentavano altre sussunzioni, esse apparivano altrettanto deludenti. Certamente, non fu persuasiva l’opinione che riconduceva il documento digitale ad una “volontà potenziale” dell’autorità, ossia ad una sorta di atto amministrativo allo stato embrionale: per un duplice ordine di idee. In primo luogo, ché il volere amministrativo è sempre prodromico al documento informatico, ovvero cartaceo. Per sua natura la p.a., infatti, forma la propria volontà, oltre che autonomamente, su impulso dei privati, cui, in ogni modo sono destinati tutti i provvedimenti contenuti nei provvedimenti amministrativi. In secondo luogo, il documento elettronico, non poteva assurgere allo status di atto amministrativo in senso tecnico, giacché privo di materialità (ossia della sua essenza di res). Tanto meno, si poteva ricondurre il documento elettronico nell’alveo degli atti normativi, solo ché dotato di astrattezza e generalità. Com’è noto, sono “atti normativi “ solo quegli atti emanati a seguito di procedimenti normativi determinati ed aventi esternazioni prescritte”. Così in generale, M.S. GIANNINI, Diritto amministrativo, Milano, 1988, II, 887; A. M. SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1989, 659. 25 Parimenti, il merito che va riconosciuto al legislatore delegato del 1997 è quello di aver riportato il contenuto semantico della locuzione “documento informatico” alla sua corretta accezione di contenitore, ossia di involucro dell’atto. In tale prospettiva potrebbe anche parlarsi di “atto virtuale”, cioè di atto la cui formazione avviene all’interno di una apparente realtà, la c.d. realtà virtuale, ricostruita con i mezzi informatici e sinonimo del termine “cyberspazio”39. La parte che segue è volta a ricordare le principali tesi sostenute. Al riguardo Borruso affermò un'identità concettuale tra la scrittura privata (art. 2702 c.c.) e il documento informatico: in modo da poter estendere al secondo la disciplina codicistica prevista per la prima. L'accettazione di questa tesi implicò un'assimilazione tra il documento cartaceo e quello informatico: entrambi atti costituiti da un insieme di segni alfabetici o di cifre del sistema decimale riportati con qualsiasi mezzo e/o tecnica su un qualsiasi supporto, purché ne risulti possibile la lettura e la rilettura, anche a distanza di tempo. Nel documento digitale l'inchiostro è costituito dal flusso di elettroni, la carta dalla memoria elettromagnetica, le parole sono espresse in bit. I bit descrivono le combinazioni alfanumeriche dell'algebra binaria (0-1, si-no, on-off. ) ossia del linguaggio macchina40. ---------------------------39 Il cyberspazio è una realtà artificiale, che può essere visitata simultaneamente da più persone, tramite reti di computer (cd. network) e nella quale avvengono scambi comunicativi di varia natura, per esempio, mediante messaggi di posta elettronica. Si veda, altresì, A. USAI, Le prospettive di automazione delle decisioni amministrative in un sistema di teleamministrazione, in Riv. Diritto dell’informatica, 1993, 174. M. MICCOLI, Documento e commercio telematico (E-commerce), Milano, 1997, 26. 40 R. BORRUSO, Computer e diritto, Milano, 1988. Dello stesso autore La vera natura del computer: i limiti di sostituibilità del computer all'uomo, in Atti del Seminario a cura dell'ISTIFID sul tema "Informatica ed evoluzione giuridica nell'attività economica", Firenze,1985. Nello stesso senso C.G.CIMARELLA, La tutela penale del documento elettronico, in Riv. Diritto dell’informatica, 1986, 949. L'autore affermò che la necessità della sottoscrizione nell'atto pubblico, formato direttamente da un computer, viene meno qualora sia possibile individuare per altra via il pubblico ufficiale che ha redatto l'atto. 26 Giannantonio svolse considerazioni in parte analoghe, mantenendo tuttavia una posizione scettica sulla possibilità di interpretare estensivamente il concetto di scrittura privata, comprensiva del concetto di documento espresso in bit. A suo avviso il documento informatico (bit) differisce dalla scrittura privata, in quanto è privo di un requisito essenziale comune a tutti i documenti scritti, ossia della sottoscrizione (intesa come l'incorporazione in una realtà materiale di segni utilizzati per comunicare, convenzionalmente stabiliti e idonei a perdurare nel tempo). Queste considerazioni portarono lo studioso alla conclusione che il documento informatico possa valere solo come principio di prova scritta41. Parzialmente d'accordo si trovò il Parisi il quale - pur riconoscendo al documento informatico natura di atto scritto escluse per esso l'applicazione della disciplina prevista per la scrittura privata, ritenendo preferibile l'art. 2712, c.c, relativo alle riproduzioni meccaniche42. Su linee differenti si mosse invece il Clarizia. L'autore, partendo dalla circostanza che il veicolo di “trasporto” dell'informazione (il supporto del documento) fosse costituito dall'impulso elettronico, argomentò per una forma giuridica dell'atto elettronico a sé stante e per ciò non inquadrabile all’interno delle forme giuridiche note (orali/ scritte). ---------------------------41 La firma (rectius sottoscrizione) svolge una triplice funzione: indicativa, in quanto indica l'autore dello scritto; dichiarativa, poiché determina l'assunzione della paternità del documento stesso e probatoria, giacché permette di accertare l'autore sino a querela di falso. Art. 2724 c.c. Eccezioni al divieto della prova testimoniale […]” 1) quando vi è un principio di prova per iscritto; 2) quando il contraente è stato nell'impossibilità morale o materiale di procurarsi una prova scritta; 3) quando il contraente ha senza sua colpa perduto il documento che gli forniva la prova”. Si cfr. E. GIANNANTONIO, Introduzione all'informatica giuridica, Milano, 1984, 5. 42 Art. 2712 c.c. Riproduzioni meccaniche. Le riproduzioni fotografiche o cinematografiche, le registrazioni fonografiche e, in genere, ogni altra rappresentazione meccanica di fatti e di cose formano piena prova dei fatti e delle cose rappresentate “[…]. In proposito si veda F.PARISI, Il contratto concluso mediante computer, Padova, 1987, 54. 27 Seguendo questa, alquanto suggestiva impostazione, il documento informatico, materialità, non essendo avrebbe potuto privo del rientrare requisito della nell'ambito dei documenti scritti; tuttavia il fatto che la dichiarazione fosse comunque “veicolata” in un mezzo, ancorché dematerializzato, escludeva il suo inquadramento nella forma orale. Dal significato carneluttiano di documento (res rappresentativa di un fatto) Clarizia concluse che l'impulso elettronico (contente i dati informativi, cioè i bit) dovesse comunque considerasi un documento, quantunque privo della forma scritta, ma pur sempre suscettibile di assumerla mediante opportuni accorgimenti tecnici come, ad esempio, l'essere stampato su di un foglio di carta. Identiche furono le sue conclusioni rispetto alla sottoscrizione del documento informatico43. Riguardo ad essa distinse tra scrittura privata e atto pubblico. Per la sottoscrizione della scrittura privata è irrilevante utilizzare una penna quanto un flusso di elettroni e ciò in base all'interpretazione logicosistematica degli artt. 2702 e 2712 c.c. Pertanto la sottoscrizione può effettuata elettromagnetico. su qualsiasi Rispetto supporto, all'atto compreso pubblico quello informatico le conclusioni furono più faticose, giacché prima del 1997 la maggior parte della dottrina, tra gli autori di quegli anni si cita appropriatamente Sandulli, fu restìa al riconoscimento, 44 . ---------------------------43 R. CLARIZIA, Informatica e conclusione del contratto, Milano, 1985, 340; Valore giuridico del documento elettronico, in Atti del Seminario a cura dell'ISTIFID sul tema "Informatica ed evoluzione giuridica nell'attività economica", Firenze, 1984. Le idee di CLARIZIA furono riprese da A. MIRABELLI, Contratto tra terminali e documento elettronico, in Riv. Notariato, 1986, 769. 44 "Un atto amministrativo non potrebbe esistere ove una manifestazione esteriore mancasse o non fosse riferibile all'autorità cui l'atto debba essere imputato o non indicasse di provenire dal suo autore nella veste di autorità amministrativa e perciò non fosse riconoscibile come atto di quella autorità". L’illustre studioso, prosegue, rilevando che “sarebbero, altresì inconcepibili un decreto o un certificato non scritti, così come sarebbe impensabile un'intimazione di scioglimento di un comizio non espressa in forma verbale". Cfr. A. M. SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1974, 413. 28 1.9. – Il parziale riconoscimento del documento amministrativo informatico Nel complesso iter verso il riconoscimento legislativo del documento amministrativo informatico una tappa importante fu rappresentata dal d.lgs. 12 febbraio 1993, n. 39 concernente le norme in materia di sistemi informativi automatizzati delle p.a. L’art. 3 stabilisce nel suo primo comma che gli atti amministrativi, adottati da tutte le p.a. sono di “norma” predisposti mediante sistemi informativi automatizzati. Il legislatore del 1993 sembrò, quindi, indicare un obiettivo di rinnovamento dell’attività nell’ordinamento giuridico amministrativa, l’atto introducendo amministrativo elettronico. Invero, egli affiancò alla tradizionale attività della p.a., che si svolge mediante provvedimenti amministrativi in forma cartacea, una “parallela” attività informatica (cd. informatica parallela)45. A ben vedere, l’art. 3 del decreto n. 39, non richiedendo la sottoscrizione attraverso la autografa, mera identifica indicazione l’autore, del semplicemente, responsabile (“sigle, stampigliature, timbri, ecc.”), salvo i casi, in cui la firma autografa sia richiesta obbligatoriamente dalla legge46. ---------------------------45 Il comma 2 così recita: “Nell’ambito delle pubbliche amministrazioni l’immissione, la riproduzione su qualunque supporto e la trasmissione di dati, informazioni e documenti mediante sistemi informatici o telematici, nonché l’emanazione di atti amministrativi attraverso i medesimi sistemi, devono essere accompagnate dall’indicazione della fonte e del responsabile dell’immissione, riproduzione, trasmissione o emanazione. Se per la validità di tali operazioni e degli atti emessi sia prevista l’apposizione di firma autografa, la stessa è sostituita dall’indicazione a stampa, sul documento prodotto dal sistema automatizzato, del nominativo del soggetto responsabile”. 46 M. MINERVA, L’attività amministrativa, Roma, 1993, 208. Secondo Minerva il responsabile dell’atto è il soggetto preposto all’unità organizzativa che ha predisposto l’atto amministrativo. Inoltre, il parere n. 74/97 del Ministero dell’Industria del 21 aprile 1997, in Riv. Il Consiglio di Stato, 1999, I, p. 1065 sottolinea come la nomina a “responsabile dell’emanazione dell’atto” possa avvenire, anche, con atto del dirigente dell’unità organizzativa. A. MASUCCI, L’atto amministrativo informatico, Napoli, 1993, 140, nonché la voce “Atto amministrativo informatico”, in Enciclopedia del diritto (aggiornamento), vol. I, 1997, 224. 29 Per i documenti elettronici si previde un vincolo preciso, in ordine alle modalità attraverso le quali può avvenire l’indicazione del responsabile dell’emanazione dell’atto47. Se si pone la questione in termini più generali è possibile addivenire ad un risultato. In sintesi con l’espressione “documento amministrativo informatico” si può intendere qualunque oggetto che, interagendo con un elaboratore elettronico collegato ad un monitor, restituisca all’utente la rappresentazione di un atto di diritto pubblico, o di diritto privato, anche interno, formato da una p.a., o da terzi, purché utilizzato per fini attinenti all’attività amministrativa, intesa in senso lato. 1.10. – Le manifestazioni del documento informatico: il documento elettronico e il documento elaborato elettronicamente. Nei paragrafi precedenti si è avuto modo di soffermarsi su talune delle più significative opinioni della dottrina riguardo alla validità del documento informatico. Sulla scorta delle elaborazioni dottrinali prima esaminate si può, allora, concludere che il concetto di “documento” in accezione ampia, comprensiva ---------------------------47 Poiché l’elaborazione del testo dell’atto, avviene, mediante computer, ne consegue che, sotto la definizione di documento amministrativo elettronico, finiscono per essere ricompresi tutti quei documenti amministrativi, predisposti con strumenti informatici, sia che essi si materializzino in supporti informatici, sia che essi si materializzino in supporti cartacei. In considerazione, soprattutto, del fatto che, questi atti possono essere, anche, atti amministrativi fidefacenti, ovvero atti amministrativi muniti di una particolare forza probatoria erga omnes, è prevista una disciplina, che assicura, rispetto alle ipotesi precedenti una maggiore certezza nell’imputazione dell’atto al suo autore. V. C. FERRARI, La nuova disciplina, del documento informatico, in Rivista di Diritto processuale, 1999, 136. Sul ruolo dei cd. atti amministrativi fidefacenti, nell’ambito degli atti amministrativi dichiarativi, si veda M.S. GIANNINI, voce Atto amministrativo, in Enciclopedia del diritto, vol. IV, Milano, 1959, 235. Sebbene, in proposito, la dottrina non abbia approfondito il tema, è da ritenere, che la firma autografa sia necessaria, per la validità degli atti amministrativi dichiarativi. 30 delle molteplici tipologie degli “atti” incorporati in documenti cartacei quali una lettera, uno spartito musicale, un quadro, una fotografia, un antico papiro, ecc. – non presenti, ora come allora, alcuna difficoltà di sussunzione all’interno dei casi previsti dalla legge, ché si concreta in un supporto cartaceo contenente i dati informativi. Le difficoltà emersero e non furono superabili, sino al 1997, rispetto alla possibilità di inserire il documento informatico tra le fattispecie note; le proposte, come si è visto, furono numerose e variamente articolate. Collegato anch’esso, con l’argomento della forma giuridica degli atti amministrativi è poi il tema riguardante la qualificazione giuridica delle sotto-categorie del documento informatico48. In passato l’espressione “documento elettronico” si presentò con un certo grado di ambiguità, a causa della molteplici locuzioni utilizzate. Con essa, infatti, si intese sia il “documento elaborato elettronicamente”, sia il “documento in forma elettronica”49. Con la formula “documento elaborato elettronicamente” si indicò il documento amministrativo prodotto dal computer visualizzato sullo schermo del computer e stampato su di un foglio di carta. ---------------------------48 si veda A. USAI, Le prospettive di automazione delle decisioni amministrative in un sistema di teleamministrazione, in Riv. Diritto dell’informatica, 1993, 174. 49 A. MASUCCI, uno dei maggiori studiosi delle problematiche legate alla teleamministrazione, utilizza una diversa terminologia per indicare i documenti informatici, detti anche cibernetici o più semplicemente atti amministrativi elettronici. Indica con l’espressione “atto amministrativo in forma elettronica”, l’atto prodotto e trasmesso dall’elaboratore e costituente l’originale. Impiega l’espressione “atto amministrativo elaborato elettronicamente”, per riferirsi all’atto che necessita di essere stampato su carta per venire ad esistenza; costituente, esso l’originale. Si cfr. A. MASUCCI, L’atto amministrativo elettronico, Napoli, 1989, 32 ss. Dello stesso autore di veda, L’atto amministrativo informatico, Napoli, 2000, 9 e seguenti. 31 Questa prima tipologia di atti amministrativi è caratteristica della c.d. informatica parallela, della quale si è detto, consistente amministrativa, in in cui una l’originale duplicazione dell’atto è dell’attività il documento cartaceo, ossia quello stampato su carta. Con la seconda tipologia di atti amministrativi, i “documenti in forma elettronica”, si indica il documento amministrativo prodotto dall’elaboratore e trasmesso in via telematica. Qui i rapporti tra l’originale e la sua copia si invertono: l’originale è il documento elettronico rappresentato dai bit (impulsi elettronici), mentre la copia è il documento stampato su carta. Ed è questa seconda tipologia di documenti amministrativi che caratterizza la teleamministrazione, cioè l’attività amministrativa a distanza e smaterializzata. Il documento informatico si caratterizza dunque per essere in forma di bit e quindi per non essere direttamente intelligibile in linguaggio naturale (alfanumerico). Una precisazione doverosa: già nel 2000 la dibattuta questione sulla “forma” del documento informatico in relazione al principio non scritto della libertà della forma aveva perso di tono a seguito del riconoscimento giuridico del documento informatico, avvenuta con D.P.R. 513/199750. 1.11. – Il documento amministrativo informatico nel D.P.R. 10 novembre 1997, n. 513. In questo paragrafo si affronterà la qualificazione giuridica del documento amministrativo elettronico. Il documento è una res destinata a rappresentare fatti o atti; esso deve, perciò, materializzarsi in una cosa con una destinazione a durare. ---------------------------50 Fra i diversi autori si cfr. M. MICCOLI, Documento e commercio telematico, Milano, 1998, 45. 32 Per lungo tempo la res, cioè l’entità materiale sulla quale avviene la rappresentazione di atti e di fatti, fu la carta; tuttavia, in questi ultimi anni la prospettiva è mutata51-52-53. L’evoluzione tecnologica ha rivoluzionato le modalità di produzione, trasmissione e conservazione dei documenti. Un primo segno di cambiamento dell’approccio verso la nuova prospettiva del riconoscimento del documento informatico è avvenuta con la l. 7 agosto 1990, n. 241. Il legislatore del 1990 ha ricompreso nella categoria dei documenti i filmati fotocinematografici e ha indicato nell’ambito delle fattispecie dei documenti amministrativi informatici le “rappresentazioni elettromagnetiche”54. In seguito il legislatore del 1997 ha attribuito validità giuridica ai documenti formati mediante strumenti telematici (art. 1, c. 1, lett. a del regolamento 10 novembre 1997, n. 513)55-56. ---------------------------51-52-53 F. CARNELUTTI, voce "Documento" (teoria moderna), in Novissimo Digesto italiano, vol. VI, 1960, 60, ivi una puntuale ricostruzione delle diverse entità materiali e dei differenti mezzi di rappresentazione documentale utilizzati nel tempo. A. CANDIAN, voce “Documentazione e documento” (teoria generale), in Enciclopedia del diritto, Milano, vol. III, 1964, 251, L’autore sottolinea che ”sulla descrizione della struttura del documento influisce con particolare intensità lo sviluppo della tecnica, che moltiplica i corpi suscettibili di assicurare una espressione come i modi dell’espressione medesima”. A. FERRARI, La nuova disciplina del documento informatico, Milano, 1999, 136. 54 Alla luce di quanto previsto dall’art. 22 della legge n. 241 la disciplina del documento, così come delineata nel Codice civile del 1942 - che fa riferimento esclusivamente al documento cartaceo - risulta “superata”. La dottrina civilistica più attenta, già da tempo, definì il documento come una “cosa corporale, semplice o composta, idonea a ricevere, conservare, trasmettere la rappresentazione descrittiva, emblematica o fonetica di un dato ente giuridicamente rilevante”. C. CANDIAN, voce “Documentazione e documento” (teoria generale), in Enciclopedia del diritto, Milano, vol. III, 1964, op., cit. 55 precisamente con l’art. 15, c. 2 della l. 15 marzo 1977, n. 59 “si stabilisce che, “gli atti e i documenti formati dalla pubblica amministrazione e dai privati con strumenti informatici e telematici, i contratti stipulati nella medesima forma, nonché la loro archiviazione e trasmissione con strumenti informatici sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge”. 56 D.P.R. 10 novembre 1997, n. 513. Regolamento recante i criteri e le modalità per la formazione, l’archiviazione e la trasmissione dei documenti con strumenti informatici e telematici. Nell’art. 1, c. 1, lett. a), si legge che, si intende per “documento informatico la rappresentazione informatica di atti, fatti e dati giuridicamente rilevanti”. 33 In ordine alla res si legittimò il “supporto informatico” quale entità materiale nuova e maggiormente affidabile rispetto alla carta57 Con il tempo si diversificarono in diverse specie i supporti informatici: dalle vecchie schede perforate, ai dischi magnetici, ai floppy disks, ai compact disks58-59. Nella scrittura i dati sono costituiti da impulsi elettronici, suscettibili di essere recepiti, sia in entità materiali, ovverosia, attraverso i supporti informatici, sia trasmessi e recepiti a distanza, tramite gli strumenti telematici. Rispetto allo scrivere tradizionale, tuttavia, corre una profonda differenza: i caratteri per essere letti e per essere fissati permanentemente, non vengono impressi su di un supporto cartaceo, ma memorizzati su di un supporto informatico e resi leggibili solamente attraverso la visualizzazione sul monitor dell’elaboratore. In questo modo, lo scritto costituisce una specie del più ampio genus dei mezzi di rappresentazione documentale. Pertanto il binomio (documento e scrittura) oggi non coincide più. Il documento informatico è considerato scritto soltanto quoad effectum, ma non lo è quanto alla materia e alle modalità di formazione. E infatti le “rappresentazioni informatiche” (art. 1, c. 1, lett. a), D.P.R. 513, non si limitano ai documenti, ma comprendono, altresì le rappresentazioni di suoni e immagini. ---------------------------57 Cfr. F. CARNELUTTI, voce "Documento”, (teoria moderna), in Novissimo Digesto italiano, vol. VI, 1960, op. cit., A. CANDIAN, voce “Documentazione e documento” (teoria generale), in Enciclopedia del diritto, Milano, vol. III, 1964, op., cit. 58 Cfr. A. GRAZIOSI, Premesse ad una teoria probatoria del documento informatico, in Riv. di diritto e procedura civile, 1998, 34. 59 Riguardo ai tradizionali mezzi di rappresentazione documentale, si veda F.CARNELUTTI, voce “Documento”, op., cit., 86. L’autore. ricorda che “i mezzi di rappresentazione documentale possono essere verbali, o figurativi e che una specie (ma non la sola) del documento verbale è la scrittura. Accanto ad essa si colloca il documento fonografico”. Inoltre, “una specie del documento figurativo è la fotografia, accanto alla quale si pone il cd. “documento figurativo indiretto”: disegno, pittura, ecc. 34 Già la legge 241, nell’esemplificare la tipologia dei documenti amministrativi, esplicitamente indicò le “rappresentazioni elettromagnetiche” tra le fattispecie rientranti nella nozione di documento informatico60-61. Accertata, quindi, la piena compatibilità del documento informatico con la tipologia ex art.22, della legge n. 241, si tratta, ora di individuare quali documenti amministrativi possono definirsi informatici. Più analiticamente, senza tuttavia nutrire pretese di esaustività, si può tentare una classificazione dei medesimi. In primo luogo, vi sono quei documenti rappresentativi di provvedimenti amministrativi, o di atti amministrativi strumentali. Gli atti strumentali sono tutti gli atti propedeutici all’emanazione di provvedimenti62. ----------------------------60-61 Il legislatore del 1997 rafforzò un’intuizione, contenuta nell’art. 22, c. 2, della l. 7 agosto 1990, n. 241, che, nel definire la nozione di documento amministrativo, comprese in essa non solo ipotesi di documenti fotocinematografici, ma, esplicitamente, indicò fattispecie di documenti informatici, quali le “rappresentazioni elettromagnetiche” […]”ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni, formati dalle pubbliche amministrazioni o comunque utilizzati ai fini dell’attività amministrativa”. Secondo la FIN0CCHIAR0, Documento elettronico, in Riv. Contratto e impresa, 1996, 813, i termini “elettronico”, “informatico”, “magnetico”, “ottico”, “digitale” sono utilizzati come sinonimi, mentre esistono nette differenziazioni di carattere tecnico. Con il termine “digitale” si fa riferimento ad un metodo di rappresentazione dell’informazione in forma numerica. L’aggettivo “magnetico” indica un tipo di memorizzazione dei dati digitali binari mediante magnetizzazione nord-sud di porzioni di una superficie ferromagnetica. L’espressione “ottico” si riferisce ad un tipo di memorizzazione dei dati digitali binari su porzioni di una superficie riflettente con una superficie di zone opache/riflettenti. L’attributo “elettronico” indica il documento generato mediante sistemi elettronici in senso lato. Infine, il concetto “informatico” fa riferimento ad una rappresentazione informatica. M. MICCOLI, Documento e commercio telematico, Milano, 1998, 46, osserva che il D.P.R. 513, nel dare la definizione di documento, non utilizza l’aggettivo “elettronico“, bensì molto più correttamente si serve del termine “informatico” (rectius digitale). L’aggettivo “elettronico” viene utilizzato (ex art. 12, 14 e 22 solo per specificare determinate operazioni riguardanti rispettivamente la trasmissione di documenti, le modalità di pagamento informatico ed infine l’interscambio per via telematica di moduli e formulari. 62 Sulla distinzione tra provvedimenti e atti amministrativi strumentali, si veda M.S. GIANNINI, Diritto amministrativo, Milano, 1988, 988. Puntuali rilievi , si trovano, altresì, nei recenti lavori di E. CASETTA, Manuale di diritto amministrativo, Milano, 1999, 469 e di A. CORSO, L’attività amministrativa, Torino, 1999, 134. 35 Inoltre, sono da considerare quei documenti che rappresentano il contenuto di atti interni alla p.a63. Infine, i documenti (amministrativi informatici) rappresentativi di atti di diritto privato della p.a., il cui contenuto è espressione di attività, finalizzate alla cura di interessi amministrativi. Questo rapido excursus sulla nozione di documento amministrativo informatico dovrebbe sottolineare meglio il percorso logico sistematico compiuto dal legislatore dei primi anni del 1990, compreso il superamento della c.d. “provenienza pubblica” del documento con il solo limite che esso sia strumentale all’attività amministrativa64. In conclusione, per documento amministrativo informatico, si intende qualunque documento che interagendo con un elaboratore elettronico, collegato ad un monitor restituisca all’utente la rappresentazione di un atto di diritto pubblico o di diritto privato anche interno, purché utilizzato per fini inerenti all’attività amministrativa65. ---------------------------63 Come noto, l’espressione atti interni identifica, sia quegli atti la cui rilevanza non va oltre la organizzazione di chi li adotta, sia quegli atti della p.a. che sono rilevanti verso l’esterno, attraverso la mediazione di un provvedimento, o di un altro atto esternamente rilevante. Si confronti, M.S. GIANNINI, voce “Atto amministrativo”, in Enciclopedia del diritto, Milano, vol. IV., 1959, 235. 64 Il crescente ricorso agli strumenti di diritto privato, da parte della p.a., al fine di realizzare finalità amministrative, ha fatto sì che il legislatore del 1990 considerasse a pieno titolo documenti amministrativi anche i documenti rappresentativi di atti negoziali, finalizzati al perseguimento di interessi pubblici. Tale conclusione — secondo un recente orientamento del Consiglio di Stato — vale, inoltre, per gli atti di diritto privato adottati dagli enti pubblici economici e dai gestori di pubblici servizi, purché questi atti ineriscano alla gestione di interessi pubblici. La questione, se ed in quali limiti gli atti di diritto privato della p.a. rientrino nelle ipotesi delineate dal citato art. 22 della legge n. 241 è ampiamente dibattuta in dottrina e, soprattutto in giurisprudenza (di recente il Consiglio di Stato: Adunanza Plenaria n. 4 del 22 aprile 1999), in Riv. Il Consiglio di Stato, I, 557 ss. Si confronti, altresì, M. DE PA0LI5, Il procedimento amministrativo, Padova, 1996, 348. A. FRANCO, Il nuovo procedimento amministrativo, Bologna, 1995, 98. 65 Questa conclusione è esplicitamente richiamata nella sentenza del TAR Lazio, sez. II, n. 1161 del 10 luglio 1998 Tribunali amministrativi regionali, 1998, I, 2935. La qualificazione di documento amministrativo per i documenti del privato inseriti in un procedimento amministrativo si evince, altresì, dalla recente decisione del Consiglio di Stato, sez. V, 5 maggio 1999, n. 518 in Foro amministrativo, 1999, 990. Rilievi in tal senso anche nella decisione del Consiglio di Stato, sez. V, 7 giugno 1999, n. 295, commentata in, Riv. Il giornale amministrativo, n. 11/1999, 1057. 36 1.12. – Il documento amministrativo informatico dichiarativo e quello non dichiarativo In riferimento alla nozione di documento amministrativo informatico, appena delineata, acquista particolare rilevanza la distinzione tra documenti amministrativi informatici dichiarativi e documenti amministrativi informatici non dichiarativi66. Invero, la categoria del documento (amministrativo informatico) non dichiarativo si pone in modo residuale: sono documenti amministrativi informatici non dichiarativi, infatti, tutti quei documenti che, non sono rappresentativi di una dichiarazione di chi li ha formati. Essi possono avere come scopo, semplicemente, quello di documentare un fatto, ovvero contenere l’esposizione di un accadimento. Si pensi al protocollo amministrativo informatico (di cui in seguito). Qualora non sia espressamente richiesta dalla legge, risulta, comunque, utile l’indicazione del nome (da non confondere con la firma digitale) di chi forma il documento, poiché il documento anonimo non ha alcuna affidabilità. Ciò che distingue il documento dichiarativo da quello non dichiarativo non è “l’anonimato” del secondo, bensì il fatto che nel secondo (a differenza del primo) non vi è una dichiarazione di volontà, di scienza o di valutazione sottoscritta (nelle forme tipizzate) dal documentatore67. In armonia con quanto detto si può, quindi, ritenere che rientrano tra i documenti amministrativi informatici non dichiarativi, non soltanto i supporti (ottici, magnetici e simili) capaci di riprodurre un fatto attraverso suoni o immagini (ferme e/o in movimento), ma anche i supporti che, interagendo con un elaboratore elettronico, forniscono la ---------------------------66 A. GRAZIOSI, Premesse ad una teoria probatoria del documento informatico, in Riv. di diritto e procedura civile, 1998, 36, op., cit.; F. CARNELUTTI, voce "Documento" (teoria moderna), in Novissimo Digesto italiano, vol. VI, 1960, 86 op., cit., che distingue tra i documenti dichiarativi e tutti gli altri, definiti narrativi. 67 F. CARNELUTTI, voce "Documento" (teoria moderna), in Novissimo Digesto italiano, vol. VI, 1960, 87, op., cit. 37 rappresentazione di una dichiarazione scritta di cui non sia documentata efficacemente la provenienza. Più specificamente, sono da annoverare quei documenti amministrativi rappresentativi di una dichiarazione resa in forma informatica, ma non sottoscritta con firma digitale, secondo le modalità previste dal D.P.R. 513. Si pensi, ad esempio, al messaggio di un’autorità amministrativa privo di firma digitale e diffuso tramite rete telematica68. Indubbiamente, anche per questi documenti si pone il problema del loro valore probatorio. Al riguardo sembra si possa affermare che – se viene prodotto in giudizio un supporto ottico o magnetico che, combinato con un elaboratore elettronico, riproduce immagini, o suoni – la loro rispondenza al vero, in assenza di un disconoscimento di parte, non potrà essere negata dal giudice69. Allorché si tratti, invece, di una dichiarazione resa in forma digitale non sottoscritta, secondo le modalità del regolamento, adottato con D.P.R. 513, l’eventuale mancato disconoscimento non potrà costituire piena prova della provenienza della dichiarazione. Ciò in quanto la prova legale della provenienza di una dichiarazione resa in forma digitale può essere adottata solo nelle forme tipiche stabilite dal regolamento70. Qualora si ritengano sufficienti le osservazioni svolte, si può affrontare l’argomento relativo alla categoria dei documenti (amministrativi informatici) dichiarativi. Senza pretesa di completezza può affermarsi che la figura abbraccia tutti quei ---------------------------------68 A. GRAZIOSI, Premesse ad una teoria probatoria del documento informatico, in Riv. di diritto e procedura civile, 1998, 521, op., cit. 69 Trova, infatti, applicazione l’art. 2712 c.c., secondo cui “il documento (cartaceo) fa piena prova dei fatti e delle cose rappresentate, se colui contro il quale sono prodotte non disconosce la conformità ai fatti e alle cose medesime”. 70 A. GRAZIOSI, Premesse ad una teoria probatoria del documento informatico, in Riv. di diritto e procedura civile, 1998, 522, op. cit., 38 documenti amministrativi informatici rappresentativi di atti costitutivi, modificativi, o estintivi di situazioni giuridiche delle quali l’atto stesso si pone come fonte71. Per esempio, un documento rappresentativo una concessione edilizia, di una ordinanza di demolizione, di un accordo di programma, di un atto di spesa, ecc72-73. Sono da ascrivere invece alla categoria delle dichiarazioni di scienza quei documenti rappresentativi di una dichiarazione relativa a fatti o ad atti del dichiarante. A differenza degli atti dichiarativi di scienza, le attestazioni, fra le quali la “carta di identità elettronica”, di cui in seguito, inerriscono a fatti precisi e non suscettibili di un giudizio estimativo (es. i documenti rappresentativi di giudizi di idoneità, i pareri ecc74. ---------------------------71 Cfr. A.M. SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1989, 660. Riguardo agli atti di spesa, si veda, M.S. GIANNINI, Diritto amministrativo, Milano, 1988, 236. L’autore sottolinea che, si tratta di “un ordine di pagare una somma ad un soggetto: esso ha esternazione scritta e si concreta in un documento che la pratica chiama “titolo di spesa”. Degli atti di ordinazione di spesa esistono due specie principali che sono gli ordinativi diretti di spesa e i ruoli di spese fisse. Una specie a sé costituisce l’ordine di accreditamento. Gli ordinativi diretti di spesa sono detti anche “mandati diretti””. In merito a questi ultimi si rinvia ad A. BENNATI, Manuale di contabilità pubblica, Napoli, 1990, 491. Nel contributo di G. BURBURAN, Cosa cambia col mandato informatico, in Riv. Le province, n. 5/1999, 42, viene fatta una ricostruzione dal punto di vista tecnico del mandato informatico. L’autore rileva come “il mandato informatico” preveda la compilazione dei capitoli di spesa in modalità elettronica. Notoriamente la figura delle dichiarazioni di scienza abbraccia quei documenti attraverso i quali viene fornita la versione dello svolgimento di un fatto del quale il dichiarante afferma di essere a diretta conoscenza, ovvero vengono descritti i termini di una situazione che il dichiarante afferma di aver preso in esame. Si pensi ai documenti contenenti attestazioni, quali certificazioni, registrazioni ecc. Si veda A.M. SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1989, I, 636, op. cit. Sulla configurazione della carta d’identità come atto appartenente alla subcategoria delle “attestazioni”, si veda C. BARONE, voce “Carte e documenti d’identità”, in Enciclopedia giuridica, vol. V, Roma, 1990, 554. Si cfr., poi, il Regolamento recante caratteristiche e modalità per il rilascio della carta di identità e il documento di identità elettronico, adottato con D.P.C.M. del 22 ottobre 1989, n. 437. Ivi è contenuta la distinzione tra carta d’identità elettronica (art. 1, c. 1, lett. a) e il documento d’identità elettronico (art. 1, c. 1, lett. b). Quest’ultimo è un documento analogo alla carta di identità elettronica e viene rilasciato dal Comune alle persone che non hanno ancora compiuto il 15 anno di età. Per una prima riflessione sulla carta di identità elettronica, si veda A. BENZI, La digitalizzazione dei rapporti tra Stato e cittadino come vantaggio competetivo, in Riv. Informazioni AIPA, 1999, 92. Le regole tecniche concernenti la carta d’identità elettronica consentiranno l’identificazione del titolare. 72-73 39 La caratteristica sottoscrizione, o più principale è propriamente quella alla relativa firma alla digitale del dichiarante. Solo in questo modo, infatti, il contenuto della dichiarazione di volontà, di valutazione, o di scienza risulta imputabile al dichiarante. Il concetto di documento dichiarativo implica, altresì, che tra i suoi requisiti essenziali vi sia quello della prova relativo cioè, alla provenienza della dichiarazione medesima. Non vi può essere, infatti, documento dichiarativo, se non in presenza di una res idonea a documentare non solo la dichiarazione, ma, altresì, la provenienza della medesima. L’atto riconoscibile dichiarativo chi lo ha è tale nella compiuto75. misura Esso in cui contiene è due dichiarazioni: l’una principale e l’altra di assunzione di paternità della prima. Il soggetto, apponendo la propria firma è come se dichiarasse che la dichiarazione proviene da lui76. Quanto poi alla “forza probatoria” del documento dichiarativo è opportuno precisare che essa non è da ricondurre (come, invece, normalmente avviene) al documento, ma all’atto documentato, ovvero all’atto rappresentato dal documento. Si pensi all’atto di certificazione relativo al registro di stato civile, allora. In tal senso il certificato (rectius la certificazione) fa prova fino a sentenza che ne dichiari la falsità. Rispetto all’identificazione dell’autore del documento serve il nome ovvero la scrittura del nome del dichiarante alla fine del documento (la cd. sottoscrizione)77. ---------------------------74 A.M. SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1989, I, 639. 75 F. CARNELUTTI, voce "Documento" (teoria moderna), in Novissimo Digesto italiano, vol. VI, 1960, 87, op. cit. 76 V. A. GRAZIOSI, Premesse ad una teoria probatoria del documento informatico, in Riv. di diritto e procedura civile, 1998, 499, ss., op., cit. 77 Sulla nozione di “certezza giuridica” M.S. GIANNINI, Diritto amministrativo, Milano, 1988, II, 531, op., cit., in particolare pag. 534 e 540. Secondo l’autore la certezza giuridica si produce allorquando gli appartenenti all’universo giuridico assumono come certo ciò che è enunciato nell’atto di certezza, sino a querela di falso. 40 Di conseguenza, il requisito della sottoscrizione da parte del soggetto legittimato a manifestarla non può non valere anche per il documento amministrativo informatico78. Tuttavia, non essendo compatibile con il supporto informatico la firma autografa si è reso necessario prevedere forme di “imputabilità” che, per un verso, fossero compatibili con la peculiare natura del supporto informatico e, per l’altro verso, garantissero le esigenze di identificazione dell’autore del testo e di assunzione di paternità dello stesso. Solo in presenza di siffatte garanzie avrebbe avuto senso recepire nel mondo giuridico il documento informatico. Nell’intento di soddisfare le menzionate esigenze di identificazione dell’autore del testo e di assunzione di paternità del medesimo molti ordinamenti giuridici hanno subordinato l’efficacia giuridica del documento informatico all’adozione di una sorta di “sottoscrizione” c.d. “firma elettronica”(rectius digitale). 1.13. – La direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio 93/99 in materia di firme elettroniche In data 13 dicembre 1999 fu approvata la direttiva 93/99 CE del Parlamento Europeo e del Consiglio rivolta a tracciare un quadro comunitario per le firme elettroniche. La finalità perseguita dal documento, che dovrà essere attuato entro il 19 luglio 2001, è sintetizzata nell’art.1, c. 1. Sono previsti, altresì, taluni servizi di certificazione al fine di garantire il corretto funzionamento del mercato interno. ---------------------------78 Mediante la sottoscrizione il soggetto riferisce a sé il testo. Le dichiarazioni provengono dal sottoscrittore, nonché la sottoscrizione stabilisce un vincolo giuridico con il testo e il soggetto. La sottoscrizione esplica, infatti, due funzioni tipiche: la funzione indicativa che permette di individuare e di identificare l’autore del documento e la funzione dichiarativa che consiste nell’assunzione della paternità del contenuto del documento da parte dell’autore dello stesso. Sul punto: A. GRAZIOSI, Premesse, cit., 524. 41 Poiché il sistema di firma elettronica ha trovato in Europa le più disparate versioni il legislatore europeo ha stabilito i “requisiti minimi”79-80. In Italia il legislatore aveva optato per la locuzione “firma digitale”, un tipo di firma elettronica apposta al documento elettronico mediante un sistema di crittografia asimmetrica a chiave pubblica. Questa soluzione tecnica è stata adottata per tutti i documenti, siano essi rappresentativi di atti privati ovvero di atti pubblici. A parte le definizioni dei singoli Stati, la disciplina europea viene indica in modo puntuale obiettivi e requisiti che il mezzo informatico e telematico deve garantire, piuttosto che il richiamo di specifici standard tecnologici destinati a continuo aggiornamento81. ---------------------------79-80 “La presente direttiva è volta ad agevolare l’uso delle firme elettroniche e a contribuire al loro riconoscimento giuridico”. In Italia la locuzione “firma elettronica“ compare, per la prima volta, nel 1993, nei lavori preparatori del primo disegno di legge relativo al riconoscimento giuridico del documento elettronico. La firma elettronica […] “individua un codice informatico che, direttamente associato ad un insieme di dati, permette di assicurare sia l’identificazione, sia l’autentificazione del mittente, sia l’integrità dei dati trasmessi “. S. FADDA, L’electronic Data Interchange nella normativa italiana e straniera, in Riv. diritto dell’informatica, 1994, 94. L’armonizzazione comunitaria in materia di firma elettronica è successiva ad interventi nazionali di regolamentazione più ampia della materia, tra i quali per completezza e tempestività si segnala quello italiano, incentrato sul d.P.R10 novembre 1997, n. 513. La direttiva opera con la consueta tecnica della fissazione di standard minimi, compatibili con diverse modalità tecniche di attuazione: sotto codesto profilo va segnalata sin d’ora la diversità, anche semantica, tra firma digitale (nel D.P.R. n. 513) e firma elettronica (cui fa riferimento la direttiva 93/99). Il primo è un concetto più ristretto, che importa l’utilizzo della crittografia basata sul sistema delle chiavi asimmetriche; il secondo è un concetto più ampio, non legato all’utilizzo di una particolare tecnica informatica. La tecnica normativa proposta ed adottata nella direttiva è, infatti, quella che viene indicata come approccio functional equivalent o technology – neutral (formulazione neutra), quanto alla tecnologia informatica e telematica di riferimento, in modo da evitare una prematura obsolescenza della disciplina. 81 Una notazione storica, relativa al lessema “algoritmo” si collega al matematico arabo Muhammed Musà, vissuto nei primi decenni del secolo IX e Nato a Khowarezen, noto con il nome di Al-Khowarezen, latinizzato poi in Algoritmus. Nel D.P.R. 513 la firma digitale rappresenta il risultato della procedura informatica di validazione di una coppia di chiavi asimmetriche. Le chiavi asimmetriche sono la coppia di chiavi crittografiche (una privata, che usa il mittente, e una pubblica, che utilizza il destinatario resa nota alla generalità). La certificazione riguarda invece la garanzia di sicurezza che deve possedere la chiave crittografica pubblica. L’indirizzo elettronico indica una risorsa fisica o logica in grado di ricevere e registrare documenti informatici. 42 Enucleate le funzioni convenzionale, la informatiche telematiche e direttiva assolte indica che dalla sottoscrizione altresì le tecnologie assolvono alle medesime funzioni. Ciò è confermato da alcuni dei “considerando” con i quali si apre la direttiva. Per esempio, nel considerando n. 5, che auspica l’interoperabilità (integrazione fra hardware e software) dei dispositivi di firma elettronica e nel n. 8, che riconosce necessario un “approccio aperto alle varie tecnologie e servizi che consentono di autenticare i dati in modo elettronico”. Sotto il primo aspetto va segnalata la dicotomia “firma elettronica” - “firma elettronica avanzata”, attorno alla quale ruota un sistema “a doppio binario”, con attribuzione di crescente valore giuridico82. Nessuna presuppone, necessariamente, l’impiego delle due nozioni della crittografia a doppia chiave, prevista, viceversa, dalla normativa nazionale83. Una simile conclusione appare confermata dal contenuto dell’art. 2, secondo cui i “dati per la creazione di una firma” sono “dati peculiari, come codici o chiavi crittografiche private, utilizzati dal firmatario per creare una firma elettronica”, così chiarendo ---------------------------82 La direttiva europea citata non impedisce l’utilizzo di firme elettroniche, rispondenti a modalità concordate pattiziamente tra una cerchia di utenti (considerando n. 16), né “è diretta ad armonizzare le normative nazionali sui contratti, in particolare in materia di conclusione ed esecuzione dei contratti, od altre formalità di natura extracontrattuale concernenti l’apposizione di firme: per tale motivo, le disposizioni sugli effetti giuridici delle firme elettroniche non dovrebbero pregiudicare i requisiti formali previsti dal diritto nazionale sulla conclusione dei contratti o le regole di determinazione del luogo della conclusione del contratto” (considerando n. 17). Lascia, altresì, “impregiudicata la facoltà degli organi giurisdizionali nazionali di deliberare in merito alla conformità, rispetto ai requisiti della presente direttiva e non lede le norme nazionali in materia di libero uso delle prove in giudizio” (considerando n. 21). 83 La prima è descritta dall’art.2: “firma elettronica”: “dati in forma elettronica, allegati oppure connessi tramite associazione logica ad altri dati elettronici ed utilizzata come metodo di autenticazione”. La seconda è definita dal successivo punto 2 del medesimo art.2: una firma che soddisfi i seguenti requisiti: a) essere connessa in maniera unica al firmatario; b) essere idonea ad identificare il firmatario; c) essere creata con mezzi sui quali il firmatario può conservare il proprio controllo esclusivo; d) essere collegata ai dati cui si riferisce in modo da consentire l’identificazione di detti dati. 43 l’alternatività tra l’utilizzo di semplici codici e/o di chiavi asimmetriche84. L’ultima delle funzioni indicate dall’art. 2, come requisito della firma elettronica avanzata, e cioè la possibilità di identificare ogni successiva modifica dei dati cui è associata – in particolare quelli costituenti il documento informatico – appare realizzabile con il sistema di crittografia asimmetrica a doppia chiave (codice di hash)85. Infatti, ciò che richiede l’apposizione della firma digitale è un unicum, sebbene provenga dal medesimo firmatario, a differenza della sottoscrizione autografa, che è sempre la stessa tipologia di segni grafici apposti in calce ai più svariati documenti. ---------------------------84 In generale, la crittografia costituisce un accorgimento tecnico diretto a salvaguardare l’integrità, la riservatezza e l’anonimato delle comunicazioni digitali. Questa tecnica – definita come “ la scienza di codici e scrittura segreti” – è adoperata da secoli per garantire la sicurezza nelle comunicazioni. Esistono due modelli essenziali di firma digitale, basati sull’utilizzo di algoritmi crittografici: uno detto simmetrico e l’altro – il più diffuso, perché maggiormente affidabile – definito asimmetrico. All’algoritmo asimmetrico RSA (acronimo delle iniziali dei nomi degli inventori: Rivest-Shamir:Adleman), costituito dal codice di hash è associata una chiave delle due chiavi (una pubblica e l’altra privata). Nel sistema crittografico di tipo asimmetrico entrambe le chiavi sono correlate, cioè possono effettuare operazioni inverse, in quanto capaci di identificarsi reciprocamente. Attraverso la chiave privata il sottoscrittore appone la firma digitale sul documento informatico; attraverso la chiave pubblica il/i destinatario/i verifica/no la provenienza della firma digitale. M. MICCOLI, Documento e commercio telematico, Ipsoa, 1998. N. LUGARESI, Internet, privacy e pubblici poteri negli Stati Uniti, Milano, 2000, 93. M. CAMMARATA ed E. MACCARONE, I fondamenti della firma digitale e/o Il dispositivo di firma, in: http://www.interlex.com/docdigit/intro2.htm 85 Rispetto ai requisiti di genuinità, segretezza e sicurezza dei dati un documento è genuino quando non ha subito alterazioni; la sicurezza e segretezza attengono alla difficoltà di alterazioni. L’impiego di algoritmi crittografici asimmetrici rende non commercialmente utile l’idea di tentarne una loro decodificazione. L’opera di decifratura, infatti, qualora non si abbia la disponibilità della chiave pubblica, occuperebbe un’ampia memoria dell’hard disk e un tempo di decine di anni. Quindi, agli enormi costi si aggiungerebbe l’inconveniente di poter disporre dell’informazione solo in un tempo in cui essa presumibilmente non avrebbe più alcun valore. Sul punto sono illuminati gli scritti degli autori che seguono. G. FIN0CCHIAR0, Brevi note intorno alla proposta di direttiva sulla firma elettronica, in Riv. Contratto e impresa, Europa, 1998, 813. M. PACIFICO, La firma digitale in una prospettiva europea, in Riv. Europa e diritto privato, 1998, 1189 . G. ROGNETTA, Crittografia asimmetrica: dal cifrario di Giulio Cesare alla firma digitale, in Riv. Informatica e diritto, 1999. 44 Ecco allora che si delinea un duplice scenario86. Da un lato la firma elettronica “semplice”, ad esempio, la digitazione di un semplice codice segreto (come i cd. PIN dei telefoni cellulari) alla quale gli Stati membri dovranno assegnare effetti giuridici più modesti. Dall’altro lato, una firma elettronica “avanzata”, i cui effetti devono essere equipollenti alla sottoscrizione tradizionale. La direttiva sulle firme elettroniche impone, oggi, di valutare se il corpus di norme nazionali) D.P.R. 513, integrato dal D.P.C.M. 8 febbraio 1999) necessiti di modifiche ed adeguamenti. In via generale, il sistema italiano ruota in linea con quanto indicato dal legislatore europeo e sotto molteplici aspetti presenta una disciplina più severa87. 1.14. – La firma digitale: caratteristiche e funzioni La conclusione che si ricava dall’analisi della disciplina, contenuta nel D.P.R. 513, è quella di un rapporto di equivalenza tra firma digitale e sottoscrizione autografa. Diventa, per ciò, rilevante ricostruire, alla luce della normativa, che cosa si intenda per firma digitale e quali esigenze essa soddisfa. ---------------------------86 Recita, infatti, l’art. 5. 2. “Gli Stati membri provvedono affinché una firma elettronica non sia considerata legalmente inefficace e inammissibile come prova in giudizio unicamente a causa del fatto che è - in forma elettronica, o non basata su un certificato qualificato, o - non basata su un certificato qualificato rilasciato da un prestatore di servizi di certificazione accreditato (dall’Autorità di certificazione), ovvero - non creata da un dispositivo per la creazione di una firma sicura”. Stabilisce l’art. 5. 1: “Gli Stati membri provvedono a che le firme elettroniche avanzate basate su un certificato qualificato e create mediante un dispositivo per la creazione di una firma sicura: a) posseggano i requisiti legali di una firma in relazione ai dati in forma elettronica così come una firma autografa li possiede per dati cartacei; e b) siano ammesse come prova in giudizio”. A. MASUCCI, Il documento amministrativo informatico, Milano, 2000, 45. 87 F. DELFINI, La recente direttiva sulle firme elettroniche: prime considerazioni, in Riv. I contratti, 4/2000. 45 Da quanto finora detto risulta evidente che il sistema di crittografia entrambe a i chiavi requisiti asimmetriche della consente sottoscrizione di soddisfare (provenienza e imputazione)88-89. Rispetto alla “provenienza” (identificazione) dell’autore del documento il destinatario di una dichiarazione informatica può avere la “certezza” che il documento proviene dal soggetto al quale corrisponde la formula “chiave pubblica”. La “certezza” della provenienza è supportata dal certificato rilasciato dall’Autorità di certificazione, relativo alla corrispondenza tra il soggetto firmatario e la sua chiave pubblica. Al tradizionale meccanismo sostituisce certificatore. di un E sottoscrizione manuale del meccanismo di attestazione l’assunzione di paternità documento, dato si dall’Ente (imputazione) del contenuto del documento è soddisfatta dal fatto che la firma digitale varia con il variare del contenuto del documento. ---------------------------88-89 Nell’art. 10, c. 1, del citato D.P.R. è sancito che “a ciascun documento informatico o a un gruppo di documenti informatici, nonché al duplicato o a copia di essi, può essere apposta, o associata con separata evidenza informatica, una firma digitale”. Siffatta firma — continua l’art.10, c. 1 — può essere apposta non solo “a ciascun documento informatico o a un gruppo di documenti informatici, nonché al duplicato o copia di essi”, inoltre, “può essere apposta o associata con separata evidenza informatica, una firma digitale. Nel c. 2, dello stesso articolo è precisato, poi, che “l’apposizione o l’associazione della firma digitale al documento informatico equivale alla sottoscrizione prevista per gli atti e documenti in forma scritta su supporto cartaceo”. Per quanto concerne i documenti informatici della p.a., nell’art. 19 del citato regolamento è disposto che “in tutti i documenti informatici delle pubbliche amministrazioni la firma autografa o la sottoscrizione comunque prevista è sostituita dalla firma digitale in conformità delle norme del citato regolamento” e che “l’uso della firma digitale integra e sostituisce ad ogni fine di legge l’apposizione di sigilli, punzoni, timbri, contrassegni e marchi comunque previsti”. Sul punto, si confronti C. SARZANA, S. IPPOLITO, Profili giuridici del commercio via Internet, Milano 1999, 155. Altresì l’art.5 della direttiva 93/99 CE, dove è previsto che gli “Stati membri devono provvedere a che le firme elettroniche siano ammesse come prova in giudizio”. Al precetto della direttiva CE si richiama espressamente l’art.1, della l. 2000/230 della Repubblica Francese sulla “signature électronique”. In Italia, le delibere AIPA, oggi CNIPA http://www.cnipa.gov.it/site/it-IT/ Si confronti, anche, G. FINOCCHIARO, Documento elettronico, in Riv. Contratto e impresa, 1996, op., cit., 966. C. SARZANA, S. IPPOLITO, Profili giuridici del commercio via Internet, Milano 1999, 152, op., cit. 46 La firma digitale consente, quindi, di collegare il contenuto del documento al proprio autore e di garantirne l’integrità. Se dopo l’apposizione della firma (validazione) viene aggiunto o modificato anche un solo carattere di quel documento la chiave pubblica ripudierà il documento stesso. In questo caso il programma di validazione della firma digitale darà come risultato una firma illeggibile. Il messaggio diviene quindi indecifrabile, rendendo in tal modo manifesta l’apocrifia del messaggio o la sua alterazione. Si può concludere che attraverso il meccanismo della firma digitale si ottengono maggiori garanzie, rispetto a quelle della sottoscrizione autografa. In breve, la firma digitale produce gli stessi effetti normativi della sottoscrizione ma tecnicamente se ne distingue, atteso che quest’ultima è caratterizzata da un inscindibile legame con la persona da cui promana, essendo solo questa e nessun’altra persona a poter apporla. La calligrafia di una persona, infatti, è diversa da qualsiasi altra. Il processo di formazione della firma digitale necessita, invece, di una pluralità di passaggi (per questo offre maggiori garanzie in ordine alla contraffazione) e si esercita mediante l’apposizione di sigilli informatici denominati “chiavi crittografiche”, aventi ognuno un ruolo diverso: forse, per questo, sarebbe stato più pertinente parlare di “sigillo informatico”90. Nel sistema di riconoscimento della firma digitale un ruolo importante è quello svolto dall’Autorità di certificazione, affidato all’AIPA (Autorità per l’informatica nella p.a.), in considerazione dei suoi poteri di indirizzo e di controllo. Le funzioni dell’Autorità per l’Informatica – delineate dal decreto istitutivo (d.lgs.12 rispecchiano quelle febbraio di 1993, n. 39) un’organizzazione – com’è noto, autonoma e indipendente, cui spettano compiti di stimolo, pianificazione, progettazione, coordinamento e controllo – la cui funzione 47 essenziale è quella di garantire il corretto svolgersi dell’attività del certificatore, mediante la certificazione della corrispondenza fra un soggetto e la propria chiave pubblica91. L’attività di certificazione (svolta dal certificatore) consiste nella duplice attestazione che ad un determinato soggetto - identificato corrisponde una determinata chiave pubblica92. Questa duplice corrispondenza (soggetto – chiave) è nota alla generalità, attraverso la pubblicazione in un apposito elenco consultabile via Internet. Il ruolo del soggetto certificatore risulta, altresì, essenziale al fine dell’equivalenza tra la firma digitale e la sottoscrizione autografa93. Infatti, se la provenienza e l’autenticità del documento si basano, anche, sull’affidabilità della certificazione, risulta del tutto evidente che il legislatore si sia preoccupato, non solo di richiedere dei requisiti necessari, per esercitare l’attività di certificazione, ma di prevedere un’autorità che “controllasse” il rispetto di questi requisiti. ----------------------------90 Si deve, infine, sottolineare che la firma digitale può essere considerata equivalente, ma non eguale alla sottoscrizione prevista per gli atti e i documenti in forma scritta su supporto cartaceo; l’effetto rappresentativo della provenienza della dichiarazione non si realizza, infatti, direttamente, ma tramite l’intermediazione di una procedura informatica di controllo svolta da un elaboratore elettronico. L’art.10, c. 2 del regolamento adottato con D.P.R. 513, tenendo conto della considerazione che la firma digitale non è una vera e propria sottoscrizione, enuncia coerentemente che essa equivale alla sottoscrizione prevista per gli atti e i documenti in forma scritta su supporto cartaceo. Si cfr. A. MASUCCI, Il documento amministrativo informatico, Napoli, 2000, 45. 91 La norma di riferimento è l’art.4, del decreto n. 39. Su questo aspetto, si veda, E. CASETTA, Manuale di diritto amministrativo, Milano, 1999, 469. M. CAMMARATA ed E. MACCARONE, Le pubbliche amministrazioni come certificatori, in http://www.interlex.com/docdigit/intro/intro11.htm 92 Artt. 11, 13 e 16 del D.P.C.M. 8 febbraio 1999 (regolamento di esecuzione del D.P.R. 513, contenente le regole tecniche, per la formazione, trasmissione, conservazione, duplicazione, riproduzione e validazione, anche temporale, dei documenti informatici). In particolare gli artt.2 e 3 della Circolare 26 luglio 1999, n., AIPA,/CR22, riguardante le “modalità per presentare domanda di iscrizione nell’elenco pubblico dei certificatori di cui all’art.8, c. 3, del D.P.R. 513”, in http://www.interlex.com/testi/aipacr22.htm 93 Nell’art. 10, c. 2 e 5, decreto 513, si legge, infatti, che “l’apposizione o l’associazione della firma digitale al documento informatico equivalgono alla sottoscrizione autografa prevista per gli atti e i documenti cartacei in forma scritta su supporto cartaceo, a condizione che la firma non sia stata apposta con chiave scaduta o revocata o sospesa”. 48 E infatti, il delicato compito di certificatore può essere affidato a soggetti pubblici e privati che presentano determinati requisiti di affidabilità e, nel caso di soggetti privati, abbiano determinate forme societarie con adeguati capitali sociali (art.8, decreto 513)94. Nel caso delle p.a. (l’art.62 del Regolamento di esecuzione del decreto 513 – D.C.P.C.M. 8 febbraio 1999), queste possono avvalersi dei servizi offerti dai certificatori inclusi nell’elenco pubblico di cui all’art. 8 del decreto n. 513, nel rispetto delle norme vigenti per l’aggiudicazione dei contratti pubblici95. ----------------------------94 Si veda la Circolare 26 luglio 1999 AIPA, cit. 95 Si confronti il documento AIPA, Firma digitale in http://www.aipa.it/attività, nel quale non solo si ribadisce che le p.a. possono anch’esse certificare le chiavi, osservando le regole tecniche dettate dall’art.62 d.P.C.M.8 febbraio 1999 che recita: “le pubbliche amministrazioni provvedono autonomamente alla certificazione delle chiavi pubbliche dei propri organi di uffici, nelle attività amministrative di loro competenza, osservando le regole tecniche e di sicurezza previste dal regolamento in oggetto”, ma viene previsto che il Centro tecnico della Rete unitaria, iscritto nell’elenco pubblico dei certificatori, svolgerà i compiti di certificazione e di validazione temporale per i soggetti che utilizzano la Rete unitaria e provvederà alla certificazione delle chiavi attinenti a quelle funzioni che nell’ambito della pubblica amministrazione hanno potere di firma. Si veda, altresì, l’art.14 del citato D.P.C.M. L'elenco pubblico dei certificatori, previsto dall'articolo 8 del D.P.R. 513 e specificato nel d.P.C.M.8 febbraio 1999, viene mantenuto dall'Autorità ed è reso disponibile per via telematica attraverso la rete Internet. L'elenco deve contenere, per ogni certificatore abilitato, le seguenti informazioni: ragione o denominazione sociale; Sede legale; rappresentante legale; nome X.500; indirizzo Internet; elenco numeri telefonici di accesso; lista dei certificati delle chiavi di certificazione; manuale operativo; data di cessazione e certificatore sostitutivo (ove applicabile). 1.15. – Segue sulla firma digitale Sempre in merito alla firma digitale (o elettronica) occorre considerare gli aspetti relativi a: validazione temporale, trasmissione telematica, presentazione e deposito copie del documento amministrativo informatico96. ----------------------------96 Si veda l’art. 12, del D.P.R. 513: “trasmissione del documento”. 49 Riguardo alla validazione temporale la norma da prendere in esame è l’art.12, c. 2 (D.P.R. 513). La formazione del documento è un atto che, come ogni altro, si colloca nel tempo e nello spazio. E’ necessario per ciò che nel documento si indichi la data, ossia la rappresentazione delle condizioni di tempo e di luogo nelle quali un documento è stato confezionato. E così la data, espressa in forma convenzionale, consta della scrittura del giorno, mese, anno e denominazione del luogo fisico in cui la dichiarazione è stata resa: pertanto, essa vale come dichiarazione aggiuntiva alla dichiarazione principale, tramite la quale l’autore (che ne assume la paternità, mediante la sottoscrizione) riferisce quando e dove ha compiuto la dichiarazione97. La dichiarazione non può essere qualificata come elemento costitutivo e necessario dell’atto in forma scritta o digitale. Il documento sottoscritto e non datato è più che sufficiente a fornire la rappresentazione della dichiarazione proveniente dal sottoscrittore98. Si distingue inoltre tra data temporale e data locale: la prima riguarda l’anno, il giorno ed eventualmente anche l’ora; la seconda, attiene al luogo99. La data temporale è apponibile al documento amministrativo informatico, attraverso una procedura specifica detta “validazione temporale” 100. ----------------------------97 Ovviamente la data del documento può non coincidere con quella dell’atto rappresentato, attraverso il documento. Questo, normalmente, ha funzione prettamente probatoria e in questi casi può essere realizzato anche successivamente al compimento dell’atto che esso rappresenta. Si cfr. A. GRAZIOSI, Premesse ad una teoria probatoria del documento informatico, in Riv. di diritto e procedura civile, 1998, 518, op., cit. 98 M.S. GIANNINI, Diritto amministrativo, Milano, 1988, II, 513, op., cit. 99 Cfr. ., F. CARNELUTTI, voce "Documento" (teoria moderna), in Novissimo Digesto italiano, vol. VI, 1960, 87, op., cit. 100 Ex art.52, del D.P.C.M. 8 febbraio 1999, un’evidenza informatica è sottoposta a validazione temporale con la generazione di una “marca temporale”, che viene effettuata da un apposito sistema elettronico. Secondo l’art.1, c. 1, lett. i), del D.P.R. 513, deve intendersi per validazione temporale “il risultato della procedura informatica con cui si attribuiscono a uno o più documenti informatici una data ed un orario opponibili ai terzi”. 50 La procedura attribuisce il c.d. time stamp (o bollo digitale), non modificabile da chiunque perché formato da un sistema di crittografia a chiave pubblica e capace di attestare che il documento ha data certa. La richiesta di validazione temporale indirizzata al certificatore (che detiene le chiavi di marcatura temporale) deve contenere l’evidenza informatica alla quale la marca temporale si riferisce. La data e l’ora contenute nella marca temporale sono specificate in riferimento all’UTC (Tempo Universale Coordinato)101. Giova ricordare che, secondo l’art. 60 del D.P.C.M. 8 febbraio 1999, la validità di un documento informatico, i cui effetti si protraggono nel tempo, oltre il limite della validità della chiave di sottoscrizione, può essere estesa mediante l’associazione di una o più marche temporali. Lo stesso articolo prevede altresì che, prima della scadenza della marca temporale, il periodo di validità possa essere ulteriormente esteso, associando una nuova marca all’evidenza informatica, costituita dal documento iniziale, dalla firma e dalla marca temporale ad esso associata, che non va confusa l’indicazione di tempo (e di luogo) della formazione del documento con la prova della sua veridicità102-103-104. --------------------------101 Art. 53, c. 3, D.P.C.M. 8 febbraio 1999. 102-103-104 Secondo gli articoli 1, c. 1, lett. i) e 12, c. 2, D.P.R. 513, alla data, indicata secondo le modalità previste nel d.P.C.M.8 febbraio 1999, è attribuita efficacia di piena prova sia nei rapporti tra le parti, sia nei confronti dei terzi. A. GRAZIOSI, Premesse ad una teoria probatoria del documento informatico, in Riv. di diritto e procedura civile, 1998, 520, op., cit. Sul significato dell’espressione si veda G. VIRGA, Diritto amministrativo, Milano, 1999, 40. Si confronti, altresì, A. CATTANEO, voce “Casa comunale”, in Enciclopedia del diritto, vol. VI, Milano, 1960, 357, dove si menziona, come atto vincolato al “luogo”, la celebrazione del matrimonio nella casa comunale. Sulle prestazioni connesse alla realizzazione di una Rete unitaria, diretta alla trasmissione dei flussi documentali, vedano M. MINERVA, Verso l’integrazione dei sistemi informatici pubblici: la rete unitaria della pubblica amministrazione, in Riv. Diritto dell’informazione e dell’informatica, 1998, 630 G. DUNI, in Il procedimento amministrativo tra conferenza di servizi, multimedialità e teleamministrazione, in Studi in onore di Guarino, III, Padova, 1998, 85. I. NAGGER e L. TALAMO, La rete unitaria e l’organizzazione delle amministrazioni pubbliche, in Riv. Economia pubblica, n. 3/1999, 91 ss. 51 In generale, la previsione di un sistema di certezze pubbliche, siano esse di tipo notiziale ovvero legale, agevola lo svolgimento della vita sociale ed economica. Ma l’importanza del documento amministrativo non si coglie solo nel fatto che esso garantisce tali certezze; si rivela soprattutto nella circostanza che, grazie ad esso, queste “certezze” possano circolare. Tale fatto è tanto più rilevante, se si tratta di una circolazione del documento per via telematica. Invero, un compiuto sistema di teleamministrazione può rendere più agevoli e più efficaci i sempre più frequenti rapporti tra p.a. e privati. Non sarà (o meglio non dovrebbe essere) infatti sempre necessario lo spostamento fisico del privato per raggiungere gli uffici pubblici, atteso che i suddetti rapporti possono svolgersi a distanza, cioè per via telematica. Il fatto, poi, che il documento informatico possa essere trasmesso da una p.a. all’altra, attraverso reti telematiche, fa sì che le amministrazioni stesse possano, non solo “dialogare” tra loro scambiandosi documenti, ma possano anche effettuare procedure amministrative informatizzate attraverso il cd. “fascicolo informatico”. Relativamente al domicilio informatico, l’art.12, c. 1 del D.P.R. 513 stabilisce che “il documento informatico trasmesso per via telematica s’intende inviato e pervenuto al destinatario, se trasmesso all’indirizzo elettronico da questi dichiarato”105. ---------------------------105 La lettera j) dell’art. 1 del più volte menzionato D.P.R., specifica che per indirizzo elettronico deve intendersi “l’identificatore di una risorsa fisico-logica in grado di ricevere e registrare documenti informatici”. L’indirizzo elettronico viene, dunque, configurato come una sorta di casella postale che vale a tutti gli effetti come domicilio del ricevente. Secondo M. MINERVA, L’atto amministrativo in forma elettronica e la sicurezza dei sistemi informativi pubblici, in Riv. diritto dell’informatica, 1995, 946 ss., in linea con il linguaggio utilizzato dal D.P.R. 513, in luogo dell’espressione “posta elettronica“, entrata, tuttavia, nel linguaggio comune, occorrerebbe utilizzare quella più appropriata di “posta informatica“. E poi A. MASUCCI, Il documento amministrativo informatico, Napoli, 2000, 46. 52 Va altresì notato che il superamento delle difficoltà, relative all’individuazione dell’indirizzo telematico di un soggetto, è avvenuto con una presunzione iuris tantum. Pertanto il mittente deve dare, solo la prova dell’avvenuta trasmissione, affinché si verifichi la presunzione di ricezione a carico del destinatario106. Nel caso in cui il documento confezionato dal privato debba essere presentato alla p.a. ovvero depositato presso la medesima ricorre la fattispecie delineata dall’art. 22, della l. 7 agosto 1990, n. 241 relativa all’acquisizione da parte della p.a. dei documenti per fini amministrativi. A causa della particolare rilevanza che rivestono i documenti elettronici il legislatore si è preoccupato di favorirne la presentazione o il deposito su supporto informatico ovvero il loro inoltro per via telematica. Questo esplicito riconoscimento consente, invero, di contrastare la sopravvivenza di una “cultura amministrativa, basta sul documento cartaceo”. La sostituzione del modulo organizzativo (“sportello attuale virtuale”) con quello riduce della tempi teleamministrazione e costi dell’azione amministrativa, limitando quindi la possibilità di errori, ma anche la necessità di spostamenti fisici delle persone. Per questa via (quella cioè della semplificazione dei rapporti amministrativi) si incentiva, altresì, l’impiego della forma telematica nella presentazione, o deposito delle istanze. ---------------------------106 A tali fini, il mittente, al fine di precostituirsi la prova della trasmissione (così come per la data temporale), ha l’onere di ricorrere alla procedura di “validazione temporale”, attraverso cui è possibile stabilire con certezza l’invio del documento informatico. R. ZAGAMI, La firma digitale, Milano, 1998, 225, rileva che “la norma non parla espressamente di presunzione, né ammette, ma nemmeno esclude, la prova contraria, circa il fatto della mancata, o non corretta ricezione. Fatti, questi, che possono essere determinati da un cattivo funzionamento dello hardware, o del software, preposti alla trasmissione, gestione e conservazione della messaggistica elettronica”. Per tanto (dal punto di vista degli effetti civilistici), è da ritenere che “l’articolo 12, ponga solo una presunzione iuris tantum di ricezione che ammette la prova contraria, da parte del destinatario incolpevole. L’articolo 1335, c.c., insieme al collegato articolo 1334, c.c., è da ritenere applicabile per analogia anche al caso della trasmissione telematica”. 53 Nel caso di utilizzo del documento informatico viene meno, infatti, l’onere della “firma” davanti al dipendente addetto. In via di principio si ritiene, dunque, sufficiente la semplice firma digitale di colui che presenta l’istanza107. Ovviamente quando un documento informatico rappresenta un altro documento, sia esso cartaceo ovvero informatico, prende a sua volta il nome di “copia digitale” occorre l’apposizione della firma digitale del pubblico ufficiale abilitato a rilasciare la copia108. Va detto, altresì che la firma è richiesta a garanzia dell’integrità e della fedeltà del contenuto nel passaggio dal documento cartaceo a quello informatico. Per tanto, le copie digitali (con la firma digitale di chi le rilascia) possono essere esibite o prodotte in luogo dell’originale cartaceo109. ---------------------------107 L’art. 16, c. 6, D.P.R. 513, sancisce la validità a tutti gli effetti di legge della presentazione, o del deposito di un documento per via telematica, o su supporto informatico presso la p.a., purché vi sia l’apposizione della firma digitale e la validazione temporale. La firma digitale garantisce la paternità e l’integrità del documento; la validazione temporale, la data della formazione e dell’inoltro del documento. Com’è noto, nel linguaggio giuridico il documento che rappresenta un altro documento, ovvero quando ne è la riproduzione letterale e integrale, viene definito “copia”; quando ricorre una riproduzione letterale, o parziale del documento (con la dichiarazione che le parti omesse non contrastano con quelle riprodotte) questa viene definita estratto. 108 Nell’art. 16, c. 5 è sancito invece che “ai fini e agli effetti dell’art. 3, c. 11 della l. 15 maggio 1997, n. 127, si considera apposta in presenza del dipendente addetto la firma digitale inserita nel documento informatico presentato o depositato presso le pubbliche amministrazioni”. Stabilisce l’art. 3, c. 11, della l. 15 maggio 1957, n. 127, che “la sottoscrizione in presenza del dipendente addetto, di istanze da produrre agli organi dell’amministrazione pubblica e ai gestori o esercenti di pubblici servizi non è soggetta ad autenticazione”. Su questi aspetti, si veda A. MANCUSI, Il deposito telematico degli atti, in Riv. Impresa e Stato, n. 43/1998, 220. 109 L’art. 6, c. 2 del D.P.R. 513 prescrive che “i documenti informatici contenenti copie e riproduzioni di atti pubblici, scritture private e documenti in genere, compresi gli atti e i documenti amministrativi di ogni tipo spediti o rilasciati da depositari pubblici autorizzati e dai pubblici ufficiali, hanno piena efficacia, ai sensi degli articoli 2714 e 2715 del codice civile, se ad essi è apposta o associata la firma digitale di colui che li spedisce o rilascia, secondo le disposizioni del presente regolamento”. A completamento della piena equiparazione tra documento amministrativo cartaceo e documento amministrativo informatico (nel citato comma 2, dell’art. 6) è previsto, inoltre, che la spedizione o il rilascio di copie, atti e documenti di cui al comma 2 esonera dalla produzione e dall’esibizione dell’originale formato su supporto cartaceo quando richieste ad ogni effetto di legge. Si cfr. V. BOERO, voce Copia, estratto e certificato notarile, in Digesto (discipline privatistiche), vol. IV. Torino, 1989, 115. 54 Quanto alle modalità delle riproduzioni fotostatiche (copie digitali) il comma 2 dell’art. 18 (D.P.R. 513) stabilisce che nel documento amministrativo informatico devono risultare leggibili, non solo l’Ufficio o l’organo dai quali esso proviene e quelli ai quali esso eventualmente è destinato, ma anche il soggetto che ha materialmente compiuto l’operazione110. Quest’ultima previsione normativa delinea dunque un aspetto qualificante del rapporto amministrazione cittadino, incentrato sul riconoscimento del diritto del cittadino di essere informato e sulla responsabilità del funzionario pubblico. Quanto alle conseguenze in caso di mancata indicazione della “fonte” del documento o delle altre modalità ora indicate sembra che debba prospettarsi il vizio di violazione di legge. Infatti, solo la mancanza della firma digitale (nei casi in cui è richiesta) dovrebbe dar luogo ad una forma di invalidità più grave, quale la nullità o l’inesistenza dell’atto111. ---------------------------110 Partendo dalla considerazione che nel documento informatico non sia possibile distinguere tra “originale” e “copia” il legislatore del 1990 ha tratto che ogni riproduzione, o copia digitale di un documento informatico della p.a., possiede la stessa efficacia probatoria dell’originale, senza che occorra l’intervento di un pubblico ufficiale, a garanzia dell’integrità del contenuto. L’azione amministrativa è stata sempre circondata da un alone di segretezza e di difficile “leggibilità”, da parte del cittadino. L’anonimato della macchina genera nel cittadino l’impressione di essere diventato oggetto di un apparato impenetrabile che sfugge a qualsiasi censura, a qualsiasi responsabilità. Per ovviare a questo pericolo di un’amministrazione che agisce nell’anonimato, che non indica i destinatari dei propri atti, che nasconde coloro che compiono materialmente le operazioni relative all’attività amministrativa informatizzata, il legislatore del 1997 realizza compiutamente la prescrizione contenuta nell’art.22, c. 1, della l. 7 agosto 1990, n. 241 e nell’art.18, del D.P.R. 513. Il c. 1 del D.P.R. 513 stabilisce infatti che gli atti formati con strumenti informatici, i dati e i documenti informatici della pubblica amministrazione costituiscono informazione primaria ed originale di cui è possibile effettuare su diversi tipi di supporto, riproduzioni e copie per usi consentiti dalla legge. Il c. 2 aggiunge che nelle operazioni riguardanti le attività di produzione, immissione, archiviazione, riproduzione e trasmissione di dati, documenti e atti amministrativi con sistemi informatici e telematici, ivi compresa l’emanazione degli atti con i medesimi sistemi, devono essere indicati e resi facilmente individuabili sia i dati relativi alle amministrazioni interessate sia il soggetto che ha effettuato l’operazione. 111 A. MASUCCI, Il documento amministrativo informatico, Napoli, 2000, 47. Inoltre, la sentenza, n. 62 del 4 maggio 1999 del Tribunale Superiore delle Acque pubbliche, in Riv. Il Consiglio di Stato, 1999; I, 912. 55 Capitolo Secondo 2. LA TELEAMMINISTRAZIONE SOMMARIO: 2.1. IL PROGETTO DI TELEAMMINISTRAZIONE: FORMA ELETTRONICA DEGLI ATTI, RETE UNITARIA E PRODUTTIVITA’ DEGLI UFFICI AMMINISTRATIVI; 2.2. L’INFORMATICA E LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE: LINEE DI SVILUPPO E DI APPLICAZIONE; 2.3. L’OGGETTO DELLA LEGIMATICA: I CD. “ SISTEMI ESPERTI” (CENNO); 2.4. IL PROGETTO “ACCESSO ALLE NORME IN RETE”; 2.5. I PROGRESSI NELLE APPLICAZIONI INFORMATICHE; 2.6. UN ESEMPIO DI TELEAMMINISTRAZIONE: L’INFORMATICA PARLAMENTARE; 2.7. IL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO, PROCEDIMENTO 2.8. LA PARTECIPAZIONE TELEMATICO; 2.9. DEL L’ACCESSO CITTADINO AI AL DOCUMENTI AMMINISTRATIVI INFORMATICI; 2.10. L’ACCESSO, LA PRIVACY E INTERNET. 2.1. – Il progetto di teleamministrazione: forma elettronica degli atti, Rete unitaria e produttività degli uffici amministrativi L’AIPA (Autorità per l’informatica nella p.a.) – istituita con d.lgs 12 febbraio 1993, n. 39 – ebbe tra le sue numerose attribuzioni il compito di coordinare, promuovere e sovrintendere alla realizzazione dei “progetti intersettoriali” (art. 7), nonché la gestione dei “progetti innovativi”. Uno di questi progetti innovativi ebbe per oggetto la teleamministrazione (art. 5). Il ruolo dell’AIPA nel progetto in esame fu particolarmente coinvolgente a partire dalla fase di progettazione e di verifica del prototipo, presupposto temporale e logicooperativo per la estensione alle amministrazioni112. Il polo dei controlli con risultati incoraggianti – iniziati nel 1991 e durati tre anni circa – fu l’Università degli studi di Cagliari. 56 Correzioni di errori e ripensamenti furono facilitati inoltre dalla dimensione ridotta, rispetto all’insieme di tutte le p.a., della struttura universitaria cagliaritana. In breve, le conclusioni della sperimentazione – certificate dall’AIPA – dimostrarono la esportabilità del progetto aliunde113. L’idea di dare valore giuridico all’attività amministrativa svolta in forma elettronica risale al 1978; il pensiero fu ripreso nel 1990 e tradotto nel progetto operativo presentato al MURST nel 1991. il progetto venne indicato con il termine “teleamministrazione” nell’ambito del convegno annuale della Corte di cassazione (novembre 1991)114. Con l’espressione “teleamministrazione si volle sottolineare la nascita della prima forma di lavoro amministrativo svolto a distanza o telelavoro). In effetti, con il senno di poi si può affermare che molteplici operazioni giuridico-amministrative possono essere effettuate a mezzo di terminali collegati ad un mainframe (cioè attraverso una rete di computers connessi ad una banca dati archivio) a sua volta inserito in una rete nazionale. ---------------------------112 Si veda G. DUNI, L’informatica giuridica al servizio del paese, Roma, 1-3 giugno 1978. La relazione, oltre che negli atti del convegno, è pubblicata in Rivista amministrativa Repubblica Italiana 1978, 407 ss., con il titolo L’utilizzabilità delle tecniche elettroniche nell’emanazione degli atti e nei procedimenti amministrativi. Spunto per una teoria dell’atto amministrativo emanato in forma elettronica. G. DUNI, Il progetto nazionale di teleamministrazione pubblica, relazione al convegno L’informatica giuridica e l’unità delle regolamentazioni – Corte di cassazione – Roma, 27-29 novembre 1991 – Giuffrè, 1992; G. DUNI, Dall’informatica amministrativa alla teleamministrazione, IPZS – Libreria dello Stato – Roma, 1992; Sul tema si crf. A PANSA, La protezione del sistema informativo globale della Pubblica Amministrazione: sottoprogetto sicurezza, contenuto in Dall’informatica amministrativa alla teleamministrazione. 113 Il progetto di ricerca sperimentale sulla teleamministrazione approvato dal Senato accademico e trasmesso dall’Università di Cagliari al Ministero dell’Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica (MURST) per la prima volta il 22 febbraio 1991 e poi di nuovo nel 1992. Nel progetto si legge che “i vantaggi della teleamministrazione sono ottenibili, ovviamente, solo con l’inserimento globale di tutte le amministrazioni, ché ogni “isola” che non si adegui implica, non solo l’arretratezza nel proprio ambito, ma impone le procedure cartacee in occasione dei rapporti con le altre p.a., quantunque queste abbiano già adottato la nuova procedura telematica”. 114 Convegno L’informatica giuridica e l’unità delle regolamentazioni – Corte di cassazione , Roma, 27-29 novembre 1991, 76. 57 Inoltre il requisito della validità giuridica dell’atto amministrativo in forma elettronica è un aspetto necessario ma non sufficiente per realizzare il modello amministrativo della teleamministrazione. La telematica è l’elemento che realizza appieno l’amministrazione senza carta. Se, infatti, è teoricamente ipotizzabile un atto amministrativo elettronico con pieno valore giuridico, racchiuso all’interno di un elaboratore, non collegato ad una rete di computer, non appena sorge la necessità di rendere quest’atto disponibile ad un altro ufficio, riemerge la necessità della carta che si era preteso di eliminare. Per tanto, al fine di ottenere concreti miglioramenti, è necessario che tutti gli atti amministrativi (informatizzati) siano inseriti all’interno di una rete telematica (per il trasferimento dei flussi documentali). In Italia l’infrastruttura (alla quale affluiscono le reti delle p.a.), predisposta al trasferimento dei dati fu la Rete unitaria della p.a., indicata con l’acronimo RUPA. La teleamministrazione non rappresenta una bandiera per una crociata basata esclusivamente sul dogma della modernizzazione a tutti i costi; viceversa, costituisce una delle possibili soluzioni alla riorganizzazione del lavoro degli uffici pubblici115. Un aspetto importante della teleamministrazione riguarda la standardizzazione delle procedure; l’unificazione delle procedure presenta poi due aspetti: uno contenutistico, consistente nella predisposizione di tutte le premesse e contenuti necessari; l’altro di natura tecnica. ----------------------------115 Durante il periodo di transizione (fine del secolo e primi anni del 2000), tra il vecchio sistema cartaceo e quello nuovo, non sarà infrequente la necessità di utilizzare documenti di carta: certamente il trascorrere del tempo renderà sempre meno necessaria questa occorrenza. L’inconveniente potrà essere attenuato memorizzando in forma elettronica (ad es. su supporti ottici), mediante scanner, i documenti di abituale consultazione, al fine di averli disponibili al computer, senza dover ricorre all’archivio tradizionale che, comunque, continua a coesistere. A tal fine, in prosieguo, si vedrà quanto dispone il D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 428, recante le norme per la tenuta del protocollo amministrativo con procedura informatica. 58 Il primo comprende anche tutte quelle indicazioni ulteriori suggerite dalla prassi consolidata per gli atti di tipo ricorrente; del resto la tipizzazione amministrativa è sicuramente motivo di ordine nella p.a.; né può obiettarsi che essa frustri le capacità elaborative individuali. L’altro aspetto, quello di natura tecnica, riguarda l’EDI (acronimo di Electronic Data Interchange): ciò ché ciascuna categoria di atti, per essere più facilmente interpretabile, deve possedere una struttura normalizzata (leggi standardizzata), la tecnologia EDI consente così di effettuare la standardizzazione delle procedure amministrative116. Più in generale, un sistema di teleamministrazione – utilizzando atti e procedure standardizzate – rende più difficile la disparità di trattamento. L’innovazione consiste, pertanto, nell’apertura di un’unica pratica, presso un unico mainframe, ossia presso un unico centro di elaborazione dati, in prossimità del quale far confluire tutti gli atti della procedura. In questo modo si sostituisce al procedimento un unico atto complesso, formato da tutti gli altri atti delle amministrazioni intervenienti (con pareri, nulla osta, ecc.)117. Enunciare la “ratio” della teleamministrazione non è molto difficile; più articolato e complesso si presenta, invece, l’approfondimento dei problemi legati allo sviluppo del sistema. Uno di questi problemi riguarda la produttività degli uffici amministrativi. Al di là degli ostacoli normativi e tecnici, sono state forti le ritrosìe, le diffidenze da parte dei lavoratori nei confronti di questa moderna modalità di comunicazione delle informazioni. Al riguardo può valere la seguente massima di esperienza. ---------------------------116 Il dialogo in via telematica con le p.a. e di queste ultime tra loro è possibile grazie alla realizzazione della Rete unitaria della p.a. (RUPA). Il collegamento (interconnessione) in rete dei terminali e soprattutto l’interscambio dei dati (interoperabilità) ha reso possibile il colloquio. Nei capitoli seguenti verranno affrontati questi decisivi aspetti del sistema di teleamministrazione. 59 Si dice che nella gestione della cosa pubblica manchi sovente uno stimolo volto al miglioramento delle strutture, accompagnato da una più o meno supina accettazione della disfunzione che, a sua volta, genera disagio e danni alla collettività117-118-119. Le considerazioni appena svolte costituiscono apprezzamenti del tutto personali, condivisibili o meno, tuttavia rappresentano un dato innegabile che deriva dall’osservazione empirica del caos e di inefficienza nella quale versano molti uffici pubblici120. ---------------------------117-118-119 La caratteristica degli atti complessi è quella di racchiudere l’esprimersi di più volontà autonome, necessarie e confluenti in un risultato giuridico unitario. Sul punto si veda A. M. SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo, I, Napoli, 1989, 659. Si arriva per questa strada al principio del buon andamento (racchiuso nell’art.97, Cost.). L’art.1, c. 1, lett. a) del d.lgs.3 febbraio 1993, n. 29 indica, infatti, come meta della produttività delle p.a. gli standard dei corrispondenti uffici e servizi dei Paesi dell’Unione Europea. I profili della redditività sono la celerità, la qualità, la trasparenza, l’individuazione del responsabilità sia della procedura nel suo complesso, sia dei singoli passaggi. G. DUNI, L’utilizzabilità delle tecniche elettroniche nell’emanazione degli atti e nei procedimenti amministrativi. Spunto per una teoria dell’atto amministrativo emanato nella forma elettronica, in Rivista amministrativa Repubblica Italiana. 1978, 407 ss. 120 Al riguardo risulta nuovamente idoneo il richiamo alla previsione normativa contenuta nell’art. 1, c. 1 lett. a) del d.lgs 3 febbraio 1993, n. 29. La norma intende, infatti, sostituire al disordine attuale un ordine, non più soltanto affidato alla buona volontà ed all’attitudine del singolo, bensì dovuto ad una strutturazione dei moduli organizzativi, di natura informatica. Nel punto, si rinvia a, E. GIANNANTONIO, L’informatica nella Pubblica amministrazione, in Riv. diritto dell’informazione e dell’informatica, 1991, 729; 738. 2.2. – L’informatica e la pubblica amministrazione: linee di sviluppo e di applicazione Ogni riorganizzazione comporta una riprogrammazione nel tempo delle modalità di lavoro, secondo linee di sviluppo coordinate tra di loro. Ciò è avvenuto nel settore della telematica pubblica, rispetto al modello della teleamministrazione. Con direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri, approvata in data 5 settembre 1995 dal Consiglio dei Ministri, 60 furono definite le linee essenziali per la realizzazione del progetto, attraverso la predisposizione della Rete unitaria della p.a. (RUPA) per il un’amministrazione trasferimento all’altra. Si dei trattò dati del informativi primo da progetto intersettoriale, volto al perseguimento degli obiettivi di efficienza e miglioramento dei servizi, nonché del contenimento dei costi dell'azione amministrativa121. Il termine teleamministrazione è ampio, comprende altresì l’insieme delle attività rivolte alla gestione, trasmissione, protocollazione ed archiviazione dei documenti informatici e, quindi, dei flussi informativi. L’informatica amministrativa risponde, pertanto, ad una scelta di buona amministrazione, i cui caratteri risultano essere quelli consueti dell’efficienza, dell’efficacia, dell’economicità e della trasparenza. Appare, di conseguenza, appropriato pensare ad un modello amministrativo che tenga conto degli strumenti della teleamministrazione e si sviluppi in modo graduale attraverso varie fasi. La prima fase si contraddistinse in due diversi momenti. Ad una iniziale difficoltà, relativa al riconoscimento giuridico del documento informatico (riguardo a forma, sottoscrizione, autenticazione, prova, ecc.), seguì il pieno riconoscimento dell’atto amministrativo virtuale con D.P.R. 10 novembre 1997, n. 513122. ----------------------------121 Secondo AIPA il problema di fondo che si è posto e che ancora si pone è quello dell’individuazione di specifici processi da informatizzare, in Relazione stenografica della Camera dei Deputati, dell’anno 1994: http://testo.camera.it/_dati/leg13/lavori/stenografici/Sed749/s050.htm 122 Dall’applicazione di questo nuovo modello amministrativo – fondato sulla gestione e trasferimento dei flussi documentali in via telematica – derivano innumerevoli vantaggi, costituiti, essenzialmente, dall'accesso ai servizi telematici, raggiungibili sulla Rete unitaria (RUPA), sia nei rapporti fra le amministrazioni, sia fra queste ultime e i cittadini e/o le imprese. Il tutto è possibile dato il contenuto dell’azione amministrativa, rappresentato dall’emanazione di provvedimenti amministrativi (delibere, autorizzazioni, concessioni e simili). 61 Agli intoppi normativi si aggiunsero difficoltà di natura tecnica, dovute principalmente alla progettazione predisposizione di una Rete unitaria per il e alla trasporto dei dati (network). Successivamente anche questo gap tecnico venne colmato con la creazione della RUPA. La seconda fase si specificò nell’automazione dell’attività amministrativa vincolata123. La terza ed ultima fase di sviluppo della teleamministrazione – concepita nel progetto originario del 1978, solo come eventuale – riguardò principalmente il settore dell’attività amministrativa discrezionale. In linea teorica l’attività discrezionale è informatizzabile nondimeno in pratica sussistono problemi dovuti essenzialmente all’eliminazione del potere discrezionale124. ---------------------------123 In dottrina, sulla possibilità di informatizzare completamente le procedure riguardanti l’attività amministrativa vincolata, non sussistono grandi perplessità. Invero, l’attività vincolata interessa quei settori dell’azione amministrativa meramente esecutivi. Nell’ambito della smaterializzazione dei documenti e delle procedure amministrative la macchina si limiterebbe a svolgere il lavoro che avrebbe completato il funzionario pubblico. Le operazioni informatizzate avverrebbero senza esautorare di alcuna funzione il preposto all’ufficio e non delegando in nessun modo il potere al sistema automatizzato. Di conseguenza, tutto il lavoro di routine potrebbe essere effettuato e concluso nel giro dei reali tempi di lettura dei documenti accessibili attraverso videoterminali. Per esemplificare, l’approvazione dei piani di studio nelle Università, la verifica della regolarità delle domande nei pubblici concorsi, la tenuta del protocollo amministrativo con procedura informatica e in generale tutta l’attività con caratteristiche ripetitive.. La disciplina contenuta del D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 428 stabilisce che ogni p.a., o una grande Area Organizzativa Omogenea (AOO) debba dotarsi di un sistema di “protocollo amministrativo con procedura informatica” allo scopo di fornire servizi di certificazione. Cfr. A. MASUCCI, L’atto amministrativo elettronico, Napoli, 1989, 37. L’idea di attribuire valore giuridico all’attività, svolta in forma elettronica, risale al 1978. Il riferimento va al Convegno “L’informatica giuridica al servizio del Paese” tenutosi a Roma nei giorni 1-2-3 giugno 1978, dal quale è estratto lo scritto di G. DUNI, L’utilizzabilità delle tecniche elettroniche nell’emanazione degli atti nei procedimenti amministrativi, spunto per una teoria dell’atto amministrativo emanato nella forma elettronica, in Rivista Amministrativa della Repubblica Italiana, anno 129 – giugno 1978 – volume CXXIX – fasc. 6. 124 Infatti, secondo la prevalente dottrina, il principio dell’autolimite, originariamente formulato per l’esercizio dell’attività amministrativa discrezionale svolta in forma cartacea, è estensibile alle nuove forme di attività informatizzate, sempre che con queste forme possa essere rivestita l’azione discrezionale. Cfr. VIPIANA P.M. L’autolimite della pubblica amministrazione: l’attività amministrativa tra coerenza e flessibilità, Milano, 1990, 558. 62 Gli discrezionale ostacoli verso permangono, l’informatizzazione qualora si consideri dell’attività altresì il consolidato orientamento della giustizia amministrativa, per il quale è legittimo l’esercizio del potere dell’autolimite della discrezionalità, rivolto a valorizzare di conseguenza le maggiori garanzie di imparzialità ed obiettività che in tal modo vengono offerte125. Dall’analisi della dottrina e della giurisprudenza emerge una concordanza di vedute nell’escludere categoricamente la possibilità di informatizzare l’attività discrezionale. La questione non è facilmente risolvibile, se si tiene conto che detta attività si concreta nell’esplicazione di un potere vincolato nei fini ma libero nei mezzi. Invero, attraverso l’applicazione dei modelli di “intelligenza artificiale” in ambito pubblico, l’evoluzione tecnologica sta mutando sensibilmente e con essa muta lo spazio discrezionale della p.a. Un esempio è il progetto, denominato “Norme in rete” in sperimentazione presso il Ministero della Giustizia126. 2.3. – La legimatica e i sistemi esperti (cenni) Rispetto alla possibilità di informatizzare l’attività ---------------------------125 Cons. St., V, 28 luglio 1972, n. 606, in Rass. Cons. St., 1972, I, 185; Cons. St., VI, 9 maggio 1975, n. 153, in Rass. Cons. St.; 1975, I, 463; Cons. St., IV, 19 aprile 1977, n.378; in Rass. Cons. St., 1977, I, 528; Cons. St., VI, 24 ottobre 1980, n. 958, in Rass. Cons. St.,1980, I, 1407; Cons. St., VI, 14 luglio 1981, n. 44, in Rass. Cons. St., 1981, I, 881; Cons. St., VI, 28 luglio 1981, n. 662, in Rass. Cons. St., 1981, I, 1309; Cons. St., VI, 1 giugno 1982, n. 287, in Rass. Cons. St., 1982, I, 902; Cons. St., IV, 18 maggio 1983, n. 292, in Foro amm., 1983, I, 1250; Cons. St., V, 30 settembre 1983, in Rass. Cons. St., 1983, I, 913; Cons. St., AP, 19 giugno 1986, n. 6, in Rass. Cons. St.,1986, I, 747; Cons. St., IV, 30 marzo 1987, n. 185, in Rass. Cons. St., 1987, I, 319; Cons. St., VI, 19 maggio 1989, n. 661, in Rass. Cons. St.; 1989, I, 717; Cons. St., VI, 9 gennaio 1991, n. 1, in Foro amm., 1991, I, 16; Cons. St., VI, 2 ottobre 1991, n. 604, in Rass. Cons. St., 1991, I, 1012. 126 F. BASSI, Lezioni di diritto amministrativo, Milano, 1984, 474. 63 amministrativa non sussistono difficoltà di riprodurre in forma elettronica l’attività vincolata; diverse appaiono le conclusioni per l’attività discrezionale. Perlomeno, al momento attuale quest’ultima è informatizzabile solamente attraverso l’impiego dei cd. “sistemi esperti”, ossia mediante tecniche che utilizzano forme cd. di intelligenza artificiale. Comunemente la locuzione “sistemi esperti” designa un procedimento di formazione della legge (legimatica), basato sull’utilizzo di algoritmi (complesse formule matematiche). Atteso l’aumentato interesse rivolto all’uso delle tecnologie informatiche, applicabili all’attività discrezionale della p.a., la ricerca multidisciplinare (diritto, ingegneria e informatica) è impegnata in progetti di intelligenza artificiale per la p.a. Ad esempio, nel campo dell’informatica giudiziaria si studia e si sperimenta l’impiego di queste tecniche innovative. Nel paragrafo che segue si darà conto di una esemplificazione, riguardante l’applicazione dell’intelligenza artificiale nella p.a. Si ritiene utile fornire alcune precisazioni riguardanti il diritto dell’informatica. L’oggetto di studio della legimatica attiene essenzialmente ai modelli del ragionamento e delle procedure automatizzate applicabili al diritto128. Uno dei l’informatizzazione settori del di processo studio della legimatica di produzione è normativa, attraverso l’impiego di “sistemi esperti”. Si usa al riguardo sempre più spesso una metafora mutuata dalle tecniche del processo produttivo “fabbrica delle moderne leggi”: l’accostamento che, per molti versi rappresenta una forzatura ----------------------------127 A. MASUCCI, L’atto amministrativo elettronico. Primi lineamenti una ricostruzione, Napoli, 1989, 36. 128 L’informatica giuridica si occupa, tra gli altri, del procedimento di formazione delle leggi. Si preferiscono i termini legimatica o legistica, al posto di informatica legislativa. La legistica si rifà alla teoria generale del diritto e da essa trae metodi logici, linguistici e pragmatici per l’analisi dei testi normativi. 64 serve tuttavia a evidenziare la necessità di una razionalizzazione dell’attività normativa, stante la perdurante ipertrofia legislativa129. 2.4. – Il progetto “ Norme in Rete” Come preannunciato, si espone, ora, uno dei progetti che utilizzano gli strumenti dell’intelligenza artificiale, applicati alla p.a. Si tratta del prototipo denominato “Norme in rete”, in sperimentazione presso il Ministero della Giustizia, in collaborazione con l’Istituto per la documentazione giuridica del Consiglio Nazionale delle Ricerche (IDG) di Firenze. La convenzione fra il Ministero interessato e il CNR – firmata dalle parti con lettera contratto datata 14 maggio 1999 prevede uno studio di fattibilità per la realizzazione di un sito Web che funga da guida all’inserimento della normativa in Internet (progetto finanziato nel piano triennale 1999-2000 dell’amministrazione della giustizia). L’identificazione delle tecnologie e delle metodologie informatiche da mettere in atto per la realizzazione del prototipo (presso il Ministero della Giustizia) fu affidata al CINECA (Consorzio Interuniversitario – Servizio Gestione ed analisi dell’Informazione). ----------------------------129 In questa nuova concezione del legiferare l’informatica costituisce uno strumento indispensabile della scienza dell’organizzazione che costituisce un insieme di conoscenze e metodi strumentali ai processi produttivi organizzati e tecnicizzati, in particolare al processo di produzione dei dati e delle informazioni. G. CARIDI, Informatica giuridica e procedimenti amministrativi, Milano, 1983,; 16. E. GIANNANTONIO, L’informatica giuridica e il CED della Corte di Cassazione: atti del convegno presso l’Università degli studi di Roma “La Sapienza”, 27-29 novembre 1991, 95, Milano, 1992; P. BALDINI, Manuale di informatica giuridica, Bologna, 1997, 560; L. A. PEREZ, Saggi di informatica giuridica, presentazione di V. FROSINI, traduzione di R.G. Barresi, Milano, 1998, 224; F. MAUTINO e R. PAGANO, Testi unici: la teoria e la prassi, Milano, 2000, 75. 65 All’interno dell’ente consortile fu costituito un gruppo di lavoro, formato da esperti informatici e da esperti nel trattamento dell’informazione. Si volle realizzare uno strumento unificato di accesso a tutte le fonti giuridiche dei siti istituzionali, attraverso interfacce tipiche dei servizi Web, ovverosia attraverso il perfezionamento di un motore di ricerca130-131. I servizi – operativi nel contesto della Rete unitaria – trovano come naturali destinatari i privati e tutti coloro che operano nell’ambito della p.a. (in particolare, Uffici di gabinetto, legislativi ecc.), che hanno necessità di accedere agevolmente e rapidamente alle informazioni giuridiche di propria competenza. ----------------------------130-131 Progetto del Ministero della Giustizia – Prot. N. 3237/99, Pos. N. Sia 08. 11. Sac 29. S2/99), in Riv. inf. e dir., numero speciale – aprile 2000. Gli Organismi Istituzionali che hanno finora partecipato attivamente al progetto sono: AIPA, ANCITEL, Camera dei Deputati, Corte di Cassazione, Corte dei Conti, Ministero delle Comunicazioni, Ministero delle Finanze, Ministero della Giustizia, Ministero del Commercio Estero, Ministero dell'Università e della Ricerca Scientifica, Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Regione Piemonte, Regione Toscana, Senato della Repubblica. Le fasi di studio e di realizzazione del primo prototipo sono state condotte con la partecipazione dell'Istituto di Documentazione Giuridica del CNR di Firenze (IDG) e con il Consorzio Interuniversitario CINECA di Bologna. La comunicazione multimediale attiene all’aspetto dell’informazione in rete. I progettisti dei motori di ricerca sono, tuttora, alle prese con i problemi relativi alla determinazione della quantità delle informazioni, contenute nei documenti elettronici, presenti nei siti Internet. La metafora moderna di Diogene che andava in cerca dell’uomo oggi è quella dei motori di ricerca, che trovano gli argomenti richiesti all’interno di milioni di lemmi, contenuti in gigantesche banche dati on line. Il problema principale posto dai motori di ricerca è quello di filtrare l’informazione, ossia di eliminare l’effetto “rumore”, dovuto ad una sorta di ipertrofia informativa, vale a dire un eccesso di documentazione, relativamente ad un determinato argomento. Una delle soluzioni tecniche concerne i criteri di classificazione dei risultati, ovvero un metodo di ricerca idoneo a fornire informazioni personalizzate. Le ricerche possono essere semplici a parola singola o multipla, attraverso l’utilizzo di operatori logici (and, or, not) od anche utilizzando parole chiave. In particolare, il motore di ricerca Infoseek (http://www.infoseek.com) conta nell’anno 20000 un data base dichiarato di 4,5 milioni di pagine – Yahoo, Altavista, Arianna, Lycos, Excite, superano i 7 milioni di documenti – indicizzate a pieno testo in grado di ordinare i risultati delle ricerche. Quello che supera tutti è Google. L’interfaccia consente di effettuare ricerche avanzate, non già mediante l’utilizzo degli operatori boleani (and, or, not), bensì attraverso la digitazione di un’intera frase in linguaggio corrente (anche ma non solo in lingua inglese) con cui dire ciò che si sta cercando. Il limite è rappresentato dalle sotto-categorie di ricerca (che creano il cd. effetto “rumore). L’obiettivo è quello di un sistema d’interrogazione personalizzato. 66 La struttura del progetto presenta una complessa articolazione ed è suddivisa in due parti. La prima è distribuita in otto sezioni; la seconda raccoglie i documenti prodotti e contiene alcuni allegati (tabelle, elenco dei siti degli organi istituzionali, proposte di stringhe di ricerca per la meta-informazione, bozzetti grafici ecc.). L’attività di progettazione e sperimentazione dei gruppi di lavoro è stata, inoltre, suddivisa nel periodo febbraio – ottobre 2000. L’impegno del Ministero della Giustizia si pone su due direttrici principali: in primo luogo, creare un’infrastruttura tecnologica e dei sevizi di base. In secondo luogo, strutturare un sistema telematico (ossia un sistema informativo integrato), impostato su una logica di cooperazione sia interna al Ministero della Giustizia, sia in relazione ad altri soggetti esterni, al fine di una gestione efficiente delle informazioni disponibili132. Si ritiene opportuno entrare nel merito della questione e descrivere alcune tra la fasi più significative del progetto. Dal mese di ottobre 1999 ad oggi, l’Istituto per la documentazione del CNR ha svolto un’attività di verifica e sperimentazione di talune scelte funzionali, organizzative e tecnologiche, individuate ---------------------------132 Come accennato in apertura, il Piano di lavoro fu redatto ex art. 8, c. 3, lettera contratto, 14 maggio, 1999, prot. 3237/99. Il progetto realizza un sistema informatico in grado di moltiplicare i benefici che ciascuna p.a. tende a perseguire in termini di trasparenza ed accessibilità dell'informazione attraverso la pubblicazione sul WEB della documentazione di interesse normativo. In contrapposizione alle architetture centralizzate, che sono state finora adottate, nella realizzazione di basi documentali giuridiche, questo progetto tenta di riprodurre nell'architettura del sistema informatico la realtà costituita da numerosi organismi, che generano provvedimenti di tipo normativo, o regolamentare. Inoltre se verranno condivise le proposte di adozione di URN (Uniform Resource Name), che consentono di identificare ciascun documento, attraverso un nome univoco, dipendente dalla natura e dagli identificativi propri di ciascun documento e del tutto indipendente dalla sua locazione fisica sulla rete, questo consentirà di “navigare” agevolmente tra i richiami esistenti tra i documenti, senza richiedere interventi manuali per attivare i link. Dette proposte si basano sull'adozione di standard emergenti e che sembrano comunque, destinati a diffondersi nella comunità Internet. In prospettiva, il sistema potrà fornire a tutti gli utenti G-Net funzionalità specifiche di supporto alla produzione legislativa; una Rete di trasmissione dei flussi documentali tra gli Uffici di Gabinetto, Uffici legislativi, Segreterie dei Ministeri, Uffici delle Autorità di polizia giudiziaria). 67 nello studio di fattibilità, conformemente a quanto stabilito nel Piano di lavoro. Questione prioritaria fu la scelta del motore di ricerca, in grado di indicizzare più siti Internet ed orientare verso la fonte delle informazioni (cioè il sito telematico della p.a. emittente). La scelta doveva orientarsi verso un prodotto con caratteristiche soddisfacenti per qualità, livello di sofisticazione raggiungibile, modalità di distribuzione e politiche tariffarie. A questo proposito l’IDG/CNR di Firenze – pur ritenendo che fosse prematuro, prima della conclusione dello studio di fattibilità, affrontare la questione del motore da acquisire – effettuò una comparazione tra i principali motori di ricerca, i cui risultati emersero nella riunione AIPA il 16 giugno 1999. Tale comparazione fu incentrata soprattutto sulla valutazione delle caratteristiche riguardanti: numero di pagine indicizzate, ricerca frasi, campi di ricerca, personalizzazione dei risultati, numero dei siti visitati nell’arco di un tempo x, tempo di aggiornamento dei siti web, ecc. La decisione relativa alla soluzione più idonea, per la realizzazione del motore di ricerca giuridico del progetto “Accesso alle norme in rete” fu assunta dal CINECA che valutò pregi e difetti delle due possibili soluzioni. La prima denominata “Motore Nir” da svilupparsi ad hoc presentava numerosi vantaggi tra i quali: l’adattabilità a future esigenze e la possibilità di realizzare diverse politiche di gestione dei documenti elettronici. Avverso tale determinazione vi fu la necessità di un maggior lavoro di sviluppo, per il raggiungimento dei risultati voluti. La seconda indicata come “Motore standard Internet”, la cui realizzazione si basò su di un prodotto disponibile in commercio (Ultraseek Server), struttura del motore di ricerca Infoseek. La scelta di Ultraseek Server si rivelò utile per la gestione dei documenti informatici, scritti in linguaggio XML. Tra gli altri vantaggi vi furono la semplicità di installazione e di gestione e l’efficienza delle ricerche. Per contro il CINECA 68 osservò che: il software aveva un costo elevato, inoltre, mancava l’assistenza tecnica del produttore in Italia133-134-135. Rispetto alla selezione dei siti da indicizzare, ossia da immettere in Internet – va detto che durante l’incontro tra IDG/CNR e CINECA (16 novembre 1999 presso l’AIPA) – il CNR fornì un elenco dettagliato dei siti, compresi quelli prioritari. Al riguardo il CNR suggerì tre valori prioritari da assegnare ai siti web: legislazione europea, disciplina nazionale e normativa degli enti territoriali. Ad oggi la base documentale di “norme in rete” consta di circa 25.000 documenti elettronici, estratti da una decina di siti web. Relativamente alla giurisprudenza, comunitaria e nazionale l’IDG/CNR fornì al CINECA indicazioni circa i siti web nella loro indicizzazione (riunione AIPA, 23 novembre 1999). Rispetto alla possibilità di filtrare i risultati della ricerca, la soluzione ottimale sembrerebbe essere quella di privilegiare il testo reso disponibile dall’autorità emittente. Ad esempio, se il testo di una legge è disponibile, oltre che nel sito web del Parlamento, anche in quello di un’Università o di un Ministero, il ---------------------------133-134-135 Risultati raggiunti finora lungo due direttrici: una fu rivolta ad analizzare gli aspetti teorici e la definizione di standard comuni da proporre, un’altra fu orientata a verificare la fattibilità e la realizzabilità del modello di cooperazione del progetto. Nel contempo il CINECA realizzò prototipo “norme in rete” (http://www.normeinrete.it) con una funzionalità di "ricerca semplice". a) Livello della normativa europea. Il sito dell’Unione Europea Eur-Lex (http://europa.eu.int/eur-lex/). Riguardo a questo sito web il CINECA espresse il problema della sua utilizzazione previa autorizzazione dell’Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee. L’IDG/CNR fu di parere opposto, ritenendo sufficiente notificare l’inizio delle attività di indicizzazione. b) Livello della normativa nazionale. Il sito del Parlamento (http://www.parlamento.it) contenente, tra l’altro, una sezione dedicata alla legislazione della legislatura in corso. c) Livello della normativa regionale. La banca dati, contenuta nel sito della Camera dei deputati, frutto della collaborazione tra Camera, Regioni, Corte di cassazione e ANCITEL (Agenzia dell’Associazione Nazionale dei Comuni Italiani), realizzata da quest’ultima e consultabile presso (http://www.camera.mac.ancitel.it/). 69 motore privilegia la ricerca verso il Parlamento, quale sede naturale di produzione della norma. La realizzazione di un unico sito Internet – dotato di un efficace e semplice sistema di ricerca, in modo da favorire la trasparenza e l’accessibilità alla documentazione giuridica – si avvale di tecnologie di ultima generazione quali ad esempio il linguaggio XLM136. 2.5. – I progressi nelle applicazioni informatiche Ad Oslo nel periodo 14-18 giugno 1999 si svolse la Settima Conferenza Internazionale di Intelligenza Artificiale e Diritto. La Conferenza è la principale occasione in cui molti esperti provenienti da ogni parte del mondo si riuniscono per presentare e discutere le loro ricerche137. Un significativo contributo dal punto di vista organizzativo è dato dalla International Association for Artificial Intelligenze and Law138. I lavori accettati dal comitato direttivo della conferenza sono organizzati in diversi settori tematici e sono pubblicati dalla Association for computing Machinery (ACM)139. Dai lavori presentati alla menzionata Conferenza di Oslo emergono i temi legati ai c.d. “sistemi esperti”. ---------------------------136 XLM è un linguaggio basato sui c.d. “marcatori”, ossia le regole per creare etichette personalizzate contenenti una descrizione del contenuto “logico” assegnato alle varie parti di un testo memorizzato in formato elettronico. Sul punto si rinvia allo Studio di fattibilità per la realizzazione del progetto “Accesso alle norme in rete” del Ministero della Giustizia. 137 Un altro importante appuntamento è rappresentato dalla Jurix Conference, in Belgio, a Lovanio, dal 9 al 10 dicembre 2000. 138 In Italia l’Associazione Italiana per l’Intelligenza Artificiale – costituita nel 1988 con l’intento di promuovere lo sviluppo delle attività di studio e di ricerca nel campo dell’Intelligenza Artificiale e delle applicazioni per la p.a. – fa parte del Comitato di Coordinamento Europeo per l’Intelligenza Artificiale (ECCAI). 70 I tentativi degli studiosi sono orientati nel senso di costruire schemi formali, o computazionali, finalizzati a realizzare la conoscenza giuridica: modelli per la descrizione dei casi, della dialettica processuale, della rappresentazione delle controversie e simili. Un terreno di ricerca dell’informatica giuridica di interesse è costituito dagli sforzi volti ad ottimizzare i sistemi di raccolta delle informazioni in formato elettronico. Attualmente le tecniche di reperimento delle informazioni (information retrieval) a disposizione sono ancora piuttosto limitate. I c.d. “motori di ricerca” mediante operatori “booleani” cercano i documenti. Questo limite comporta risultati insoddisfacenti quando – a causa della eccessiva genericità o specificità della stringa di ricerca (cioè dell’insieme di parole fornite dall’utente) – il risultato è la iperinformazione (rumore) o viceversa l’esiguità delle informazioni (silenzio). Per migliorare la ricerca giuridica James Osborne e Leon Sterling hanno evidenziato le potenzialità del linguaggio XLM per i testi memorizzati su macchine collegate in rete (network)140. Un esempio italiano di applicazione del linguaggio XLM è il progetto “Accesso alle norme in rete”. Un settore che riscontrò un discreto interesse fra gli avvocati di Oslo fu la compilazione automatica dei documenti. Nel settore della ricerca giuridica L. Karl Branting va menzionato per il potenziamento dei “sistemi esperti addestrati”141. ---------------------------139 Tutti i lavori della Conferenza Internazionale di Oslo si possono reperire come Proceedings of the 1999 Conference Artificial Intelligence dalla “The Association for Computing Machinery, 1515 Broadway; New York, USA. 140 J. Osborne e L. Sterling del Depertement of Computer Science and Software Engineering, University of Melbourne, Parkville, Victoria, Australia. 141 L. Karl Branting del Departement of Computer Science, UniversitY of Wyoming, Laramie, WY, USA. Si veda M. GARDINI, Uno sguardo nelle applicazioni informatiche al diritto. Note a margine della Settima Conferenza Internazionale di Intelligenza Artificiale, in Riv. Informatica e diritto, giugno 2000, 23 ss. 71 A titolo di esempio negli U.S.A. si pensi ai pacchetti software capaci di assemblare automaticamente una serie di elementi all’interno di un documento ripetitivo (es. atto di citazione) 142. I dubbi sull’automazione dell’attività amministrativa di tipo discrezionale assumono adesso contorni più sfumati. Appare chiaro dunque che la teleamministrazione avrebbe rappresentato il modello organizzativo del futuro. Suonano profetiche le considerazione del professor Giovanni Duni al 1° Convegno sulla teleamministrazione, tenutosi a Roma nei giorni 1-3 giugno 1978143. Lo studioso – dopo aver dimostrato l’inefficienza della p.a. di quegli anni – presentò il progetto “teleamministrazione” come una “scommessa” per il futuro del Paese, osservando che “[…] Se la prudenza è una virtù, l’indugio può sempre è opportuno […]”. Alla luce di quanto espresso sinora si impone dunque una conclusione riassumibile nel concetto secondo il quale tutto ciò che è riconducibile alla teleamministrazione costituisce un obiettivo funzionale al conseguimento dei risultati dell’attività amministrativa; concetto contenuto nelle direttive della l. 7 agosto 1990, n. 241. 2.6. – Un esempio di teleamministrazione: l’informatica parlamentare Dopo aver affrontato gli aspetti dell’automazione o informatizzazione legati all’attività amministrativa in senso ---------------------------142 i cfr. F. ANGELI, Progetti di intelligenza artificiale per la pubblica amministrazione, in Collana di Intelligenza Artificiale, a cura di P. MERCATALI, G. SODA, D. TISCORDIA, 1996, 21. 143 Cfr. G. DUNI, L’informatica giuridica al servizio del paese, Roma, 1-3 giugno 1978. La relazione, oltre che negli atti del convegno, è pubblicata in Rivista amministrativa Repubblica Italiana 1978, 408 ss. 72 soggettivo, si affronteranno ora quelli dell’informatica applicata all’amministrazione degli organi costituzionali, riconducibili all’ambito dell’attività amministrativa in senso oggettivo. Il 1998 fu un anno decisivo nella storia dell’informatica parlamentare. Con circolare 21 maggio 1998 il Centro di Assistenza Informatica della Camera dei Deputati iniziò l’analisi di fattibilità, finalizzata all’introduzione delle nuove applicazioni informatiche nell’ambito della gestione della documentazione giuridica; seguì il monitoraggio e il controllo delle varie fasi di informatizzazione. Da marzo 1999 entrò in funzione il nuovo sito Internet della Camera dei Deputati. Il nuovo sito web costituisce attualmente uno strumento di consultazione importante per la ricerca delle fonti giuridiche. Basti considerare che è presente tutta la normativa nazionale a partire da aprile 1996. Nessuno dubita che il processo dell’innovazione di acquisizione tecnologica degli (Information strumenti Technology) rappresenti una concretizzazione del principio costituzionale del buon andamento. Un esempio è il servizio di posta elettronica, uno strumento di comunicazione versatile, un esempio di buona amministrazione144. Quanto alle attività connesse alle funzioni parlamentari di indirizzo e di controllo, dal 1998 esiste un supporto informatico per la sottoscrizione delle interpellanze urgenti, previsto dal nuovo Regolamento interno alle due Camere. Sempre nel 1998 venne introdotto l’istituto del question-time informatico di Commissione in collaborazione con il Servizio Commissioni per la gestione integrata del processo di ricezione, istruttoria e pubblicazione degli atti145. ---------------------------144 A partire dalla home page (http://www.parlamento.it/home.htm) si accede alla documentazione del Senato della Repubblica e a quella della Camera dei Deputati. 145 Nel 1998 gli atti svolti in Assemblea sono stati oltre 1.000, di cui 351 interpellanze (156 urgenti), 656 interrogazioni e 241 question-time. 73 L’Ufficio di Presidenza affidò alla Tipografia Colombo – per un periodo di sei anni, rinnovabili – il servizio di stampa e pubblicazione in Internet della documentazione parlamentare. Attualmente sono disponibili documenti in forma elettronica, quali ad esempio: l’ordine del giorno generale, le bozze dello stenografico e gli allegati, lo stenografico ufficiale dell’aula e gli allegati, i progetti di legge e loro relazioni, il bollettino delle Commissioni146. 2.7. – Il responsabile del procedimento amministrativo telematico La figura del responsabile del procedimento è delineata nel capo II della l. 7 agosto 1990, n. 241, con esclusivo riferimento all’attività amministrativa intesa in senso tradizionale, senza particolare attenzione alle sue manifestazioni in forma automatizzata. Nel silenzio della legge insorgono dubbi nel caso di attività informatizzata. Nell’ambito di un sistema di teleamministrazione, l’atto a contenuto vincolato, garantisce l’uniformità di trattamento e il rispetto delle norme di procedura147. La motivazione dell’atto verrebbe quindi fornita in modo esauriente dal sistema informatizzato, attraverso il richiamo alla normativa. Infatti tutta l’attività vincolata – essendo prestabilita a priori – potrebbe essere svolta dall’elaboratore: l’unico apporto umano sarebbe costituito ---------------------------146 V. Relazione sullo stato dell’amministrazione per il 1998 , predisposta dal Segretario generale della Camera dei deputati, p. 19 ss. e 95 ss. Consultabile al sito Internet: http://www.parlamento.i/camera/amministrazione.html 147 E’ sufficiente che il provvedimento amministrativo indichi eventuali presupposti di fatto e di diritto richiesti dalla legge, ma non sussiste uno specifico obbligo di motivazione. Si veda Cons. St., VI, 30 maggio 1985, n. 247, in Riv. Cons. St., 1985, I, 605; Cons. St., VI, 22 aprile 1989, n. 488, in Riv. Cons. St., 1989, I, 532. 74 solamente dall’immissione dei dati e dai controlli sul buon funzionamento delle apparecchiature informatiche. Mancherebbe però la persona fisica alla quale poter attribuire la paternità dell’atto e le connesse responsabilità civili, penali, amministrative e contabili ex art. 28 Cost. e capo II, del D.P.R. 10 febbraio 1957, n. 3. Un esempio di attività vincolata automatizzata è il protocollo amministrativo con procedura informatica sia in partenza, sia in arrivo (D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 428). Con l’attività discrezionale la presenza della macchina non muterebbe invece l’obbligo giuridico di motivare il provvedimento adottato (ex art. 3, l. 7 agosto 1990, n. 241), non diversamente da quanto stabilito per gli atti tradizionalmente redatti su carta. Il superamento della necessità della carta è solamente un punto di partenza ovvero un presupposto per la riorganizzazione del lavoro. E quindi si tratterebbe la di gestire l’intero procedimento mediante predisposizione di un’unica pratica (o fascicolo elettronico) nella quale confluirebbero tutti i documenti ulteriori (es. pareri, nulla osta, ecc.). Alla luce di quanto esposto si evince che la teleamministrazione rappresenta un modello organizzativo che si è evoluto nel tempo e la sua genesi normativa è sintetizzabile nell’art. 5, c. 1, lett., c), d.lgs 12 febbraio 1993, n. 29, che richiama l’art. 4, c. 1, della l. 7 agosto 1990, n. 241 e l’art. 18, c. 2 e 3, della legge n. 241. Poiché il sistema automatizzato deve funzionare in modo coerente, i singoli centri amministrativi di imputazione informatica debbono essere programmati in modo da poter effettuare controlli successivi148-149-150. Infine si deve, altresì, rilevare come all’interno di un’unità operativa complessa ciascun elaboratore possa essere 75 affiancato da un sistema di smistamento automatico, rendendo tutta l'ordinaria amministrazione in tempo reale. Un rapidissimo cenno merita la figura del “responsabile per i sistemi informativi automatizzati”, prevista dall’art. 10, del d.lgs 3 febbraio 1993, dell’amministrazione attengono medesima alla n. 29 territoriale responsabilità amministrazione, per con dei la cura l’AIPA. risultati, ottenuti con dei rapporti Altri compiti conseguiti nella l’impiego delle tecnologie informatiche, nonché l’obbligo di trasmettere all’AIPA (entro il mese di febbraio di ogni anno) una relazione sullo stato dell’automazione a consuntivo dell’anno precedente, con l’indicazione delle tecnologie impiegate, delle spese sostenute, delle risorse umane utilizzate e dei benefici conseguiti. Ancora rapidamente merita di essere svolto un cenno al titolare del procedimento telematico, che può essere non soltanto il responsabile dei un determinato ufficio amministrativo ma anche una persona giuridica nella veste di un ente pubblico oppure un privato. Si tratta dei contratti mediante convenzione per i servizi informatici (es. outsourcing). L’attività iure privatorum è un fenomeno assai complesso per l’intreccio delle regole di diritto privato con il diritto amministrativo. Di conseguenza, la definizione delle reciproche obbligazioni avverrà mediante clausole contrattuali151-152-153. ---------------------------148-149-150 In particolare l’art. 5, c. 1, lett., c) del d.lgs n. 29 contenente i criteri di organizzazione dell’ufficio prevede che, ai fini della trasparenza dell’azione amministrativa, deve essere attribuita ad un unico ufficio la responsabilità complessiva dell’intero procedimento, nel rispetto di quanto previsto dall’art. 4, c. 1, l. 241, il quale stabilisce che le diverse p.a. sono tenute a prevedere per ciascun tipo di procedimento, relativamente agli atti di loro competenza, l’unità organizzativa responsabile dell’istruttoria “[…]. L’art. 18 della l. 241 regola invece della disciplina sull’autocertificazione. Si veda in proposito A. MANCUSI, La certificazione elettronica, Relazione al convegno CEILL, “La legislazione italiana di fronte all’informatica nel mercato europeo” Roma, 3 dicembre 1991. 151-152-153 A. M. SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1989, 659. A. USAI, Le prospettive di automazione delle decisioni amministrative in un sistema di teleamministrazione, in Riv. Diritto dell’informatica, 1993, 177. In merito a queste ultime problematiche, si veda il volume AA.VV., Privacy e accesso ai documenti amministrativi, Milano, 1999, 93 ss. 76 2.8. – La partecipazione del cittadino al procedimento telematico La legge. 7 agosto 1990, n. 241 affronta il tema del trattamento dei dati personali, ripreso nella legge 31 dicembre 1996, n. 675, di attuazione della direttiva 95/46 CE del 24 ottobre 1995154. Il legislatore sembra porre al centro del procedimento amministrativo la persona. Con il d.lgs 22 luglio 1998, n. 171 il legislatore invece sembrerebbe fare un passo indietro verso la centralità del tessuto pubblicistico rispetto al riconoscimento dei diritti sul trattamento dei dati personali. La legge 241 sul procedimento amministrativo e sul diritto di accesso, nel suo capo V (Accesso ai documenti amministrativi), introduce nell’ordinamento il principio generale della trasparenza dell’azione amministrativa, opposto rispetto alla tradizione improntata sul segreto. L’introduzione del suddetto principio di trasparenza amministrativa fu di poco preceduta (di circa 2 mesi) da analoga, ma più ampia declamazione rispetto alle p.a. degli enti territoriali (art. 7 della legge 8 giugno 1990, n. 142)155-156. ---------------------------154 Si veda U. DE SIERVO, L’intreccio delle banche dati, la privacy nella P.A., in Il Sole -24 ore, 13 agosto, 1998, n. 221. 155-156 Il Consiglio d’Europa adottò la risoluzione 77/31, recante norme sulla “protezione dell’individuo rispetto agli atti dell’amministrazione” con la quale, fra i princìpi enunciati, emerge l’art. 2 sul diritto all’informazione e all’accesso dei dati personali. Con successiva risoluzione 81/81 il Consiglio d’Europa indicò agli Stati membri i princìpi da osservare in materia di accesso alle informazioni in possesso della p.a. Si stabilì che il diritto di accesso doveva essere riconosciuto in via generale a tutti i soggetti, indipendentemente dalla sussistenza o meno di un loro concreto interesse; che lo stesso poteva essere limitato per la salvaguardia di interessi pubblici fondamentali (sicurezza nazionale, prevenzione del crimine, ecc.) e per la tutela della sfera privata dei cittadini; che le richieste di accesso dovevano essere evase in tempi ragionevoli; che l’eventuale rifiuto doveva essere motivato e che avverso il diniego fosse possibile un ricorso. Infine la direttiva del Consiglio d’Europa 90/313 concernente la libertà di accesso alle informazioni in materia ambientale. Le prime applicazioni ai singoli Stati del processo di adeguamento alla normativa comunitaria si registrano nell’ordinamento francese e in quello spagnolo. 77 Inoltre, la disciplina sui casi di esclusione all’accesso agli (ex art 24, c. 1, l. n. 241) trova specificazione nel D.M. 26 ottobre 1994, n. 682. Il comma 3 dell’art. 24, l. 241, prevede l’emanazione di decreti da parte del Governo (non ancora emanati, nel momento in cui si scrive), volti a stabilire norme particolari, per assicurare l’accesso ai dati raccolti mediante strumenti informatici. In attesa che il legislatore delegato provveda, la ricerca di un contemperamento degli interessi è lasciata all’interprete157-158. ---------------------------157-158 Le leggi francesi (n. 78-753 e n. 79-587) hanno disciplinato in modo esaustivo il diritto di accesso (procedure, limiti, istituzione di un’apposita Commissione nazionale di accesso ai documenti amministrativi (C.A.D.A.); ad esse mostra di essersi ispirato il legislatore italiano nell’approvare la l. 7 agosto 1990, n. 241 (ultima legge della teoria del diritto amministrativo italiano). Si veda il volume AA.VV., Privacy e accesso ai documenti amministrativi, Milano, 1999, 116, op., cit., ss. Vi è giurisprudenza amministrativa consolidata su quanto espresso dall’art. 2, capoverso del D.P.R. 27 giugno 1992, n. 352 (Regolamento di attuazione della l. 241/1990) che “subordina la richiesta ad un interesse personale e concreto, che esula dalla mera curiosità, ma può non coincidere con una posizione di interesse legittimo o di diritto soggettivo. E’ sufficiente che il richiedente sia titolare di una posizione giuridicamente rilevante e che il suo interesse sia fondato su tale posizione” . Si cfr. Cons. St., IV, 11 gennaio 1994 n. 21; Cons. St., VI, 19 luglio 1994 n. 1243. Il pieno riconoscimento del diritto all’accesso agli atti richiede tempo. La Commissione Forti per gli studi attinenti alla riorganizzazione dello Stato ribadì la necessità di stabilire il diritto del cittadino di prendere visione e ricevere copia degli atti amministrativi che lo riguardano, in Relazione alla Assemblea costituente, I, Roma 1946. Successivamente nel 1985 la Commissione Bozzi auspicò che il diritto di accedere ai documenti e agli atti amministrativi venisse attuato (cfr. Relazione alle Camere, vol. I, Roma, 1985). L’accesso ai documenti amministrativi fu collegato con il principio di trasparenza dell’azione amministrativa e con la partecipazione del cittadino. Rispetto agli enti locali si veda l’art. 4, c. 2 della l. 8 giugno 1990, n. 142, secondo cui il diritto di accesso si esercita nei confronti di tutte le pubbliche amministrazioni, ivi comprese le aziende autonome, gli enti pubblici ed i concessionari di pubblici servizi, esclusi gli enti pubblici economici, che svolgono attività iure privatorum. Un ulteriore differimento del diritto di accesso è contenuto nel D.P.R. 10 marzo, 1999, n. 294 - recante norme per la disciplina delle categorie dei documenti in possesso degli organismi di informazione e di sicurezza – riguardo ai documenti coperti da segreto di Stato, ai sensi dell’art.1, della l. 24 ottobre, 1977, n. 801. I casi di segreto o divieto di divulgazione riguardano fatti o avvenimenti la cui tutela è collegata con la difesa dei segreti dello Stato, valutabili caso per caso. AA.VV. Privacy e accesso ai documenti amministrativi, Milano, 1999, 117, op., cit. 78 Qualche apertura verso il riconoscimento del diritto di accesso agli atti amministrativi elettronici potrebbe cogliersi nella legge di delega al Governo 31 dicembre 1996, n. 676, art. 1, lett. l), che prevede l’emanazione di norme volte a favorire lo sviluppo dell’informatica giuridica e le modalità di collegamento, per l’autorità giudiziaria e per l’autorità di pubblica sicurezza, con accesso alle banche dati pubbliche. Attualmente l’accesso ai dati contenuti nella banca dati del CED (Centro elaborazione dati del Ministero dell’interno) sono consentiti esclusivamente a determinati soggetti: all’autorità giudiziaria, nei limiti di quanto stabilito dal codice di procedura penale, alla polizia giudiziaria, alle forze di pubblica sicurezza159. Una norma che spicca per “l’alto contenuto informatico” è racchiusa nell’art. 6, c. 1, lett. d) del D.P.R. n. 352, una disciplina ad ampio spettro, che contempla il diritto di accesso informatico (non solo cartolare) rispetto alle banche dati, detenute da soggetti pubblici. Di guisa che il privato ha facoltà di chiedere e ottenere copia dei dati su apposito supporto magnetico (floppy disk fornito dal richiedente) ovvero mediante collegamento a Internet160. ---------------------------159 Il protocollo informatico - art. 1, c. 1, lett. c), D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 428 - è definito come “un insieme delle risorse di calcolo, utilizzate dalle amministrazioni per la gestione dei documenti” […]. Tale modello costituisce uno strumento di semplificazione e di accelerazione dell’azione amministrativa accanto al documento informatico, ai sistemi di gestione dei flussi documentali (workflow) e di archiviazione informatizzata, alla posta elettronica (strumento operativo idoneo a sostituire il consueto sistema di corrispondenza epistolare). 160 E’ interessante notare quanto il diritto alla privacy sia minacciato dall’introduzione della tecnologia telematica. Gli articoli. 10 e 13 della legge 31 dicembre 1996, n. 675, recante la disciplina di tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali costituiscono lo “zoccolo duro” della tutela predisposta a presidio di questo diritto della personalità. L’art. 10 stabilisce il diritto dell’interessato rispetto al trattamento dei dati che lo riguardano, nonché il dovere del responsabile del trattamento, sia esso un soggetto pubblico oppure privato di fornire tutte le informazioni richieste. L’art. 13 stabilisce una serie di prerogative per l’interessato; una delle quali consiste nel diritto di poter accedere gratuitamente al registro dove sono contenuti i dati personali, chiederne la cancellazione, l’aggiornamento, la rettificazione, opporsi in tutto o in parte al trattamento. 79 Ad un’oscillazione nella quale si privilegia la trasparenza, il diritto di accesso segue un’altra oscillazione che invece predilige alcuni aspetti della persona, come i dati sensibili (ex art. 22, legge, n. 675) quali ad esempio la salute, le abitudini Un argomento connesso al tema della partecipazione del cittadino al procedimento telematico riguarda il protocollo amministrativo con procedura informatica159. Emerge al riguardo il tema del contemperamento degli interessi eterogenei, dove la “segretezza” prevale sulla “trasparenza” sicché relativamente alle operazioni sui dati personali, queste devono avvenire nel rispetto del diritto alla riservatezza. Circa l’ambito di applicazione della legge n. 675 l’art. 2 stabilisce che “la presente legge si applica al trattamento di dati personali da chiunque effettuato nel territorio dello Stato”160. Nell’art. 4 sono previste, viceversa, le deroghe, per talune banche dati operanti in ambito pubblico. sessuali, le idee politiche e religiose161. ---------------------------161 I casi di esclusione riguardano le seguenti fattispecie: a) Il CED (centro di elaborazione dati ) presso il Ministero dell’interno, istituito dalla legge 1 aprile 1981, n. 121, al fine di coordinare in modo unitario le forze di polizia. La prima banca dati pubblica. b) La banca dati degli organismi di informazione e di sicurezza (servizi segreti) del SISMI (Servizio per le informazioni e la sicurezza militare) e il SISDE (Servizio per le informazioni e la sicurezza democratica), costituita con legge 24 ottobre 1988, n. 801. Attualmente è oggetto di discussione parlamentare la nuova disciplina sui servizi segreti. Mentre ha trovato uno sbocco normativo la recente disciplina delle categorie di documenti sottratti al diritto di accesso ex art. 24, c. 4, l. 7 agosto 1990, n. 241, attraverso il D.P.C.M. 10 marzo 1999, n. 294, che prevede un periodo di segretazione articolato: 50, 20 e 15 anni per i documenti che possano minacciare la sicurezza dello Stato e per ragioni attinenti la riservatezza di terzi, persone, gruppi e imprese. c) La raccolta dei dati personali nella banca dati del casellario giudiziale di cui al titolo IV del libro decimo del codice di procedura penale e al r.d. 18 giugno 1931, n. 778 e successive modificazioni. d) Le banche dati degli uffici giudiziari CSM e del Ministero della giustizia. e) Nell’ultimo comma dell’art. 4 della legge n. 675 è contemplata una clausola di riserva riguardo agli “altri soggetti pubblici per finalità di difesa o di sicurezza dello Stato o di prevenzione, accertamento o repressione dei reati, in base ad espresse disposizioni di legge che prevedono specificamente il trattamento” 80 Queste oscillazioni indicano l’interesse periodico del legislatore verso determinati temi. L’impressione è che manchi un coordinamento fra trasparenza e riservatezza: sicché, come si è detto, spetta all’interprete, sia esso giudice, amministratore, studioso, ricercare la concordanza tra le norme162. 2.9. – L’accesso ai documenti amministrativi informatici Una delle caratteristiche fondamentali del documento amministrativo è quella di costituire una prova. Carnelutti insegna che “poco o nulla conta che esista fisicamente il documento”163. Questa affermazione fu determinante per delineare nelle sue linee di fondo il diritto di accesso ai documenti amministrativi non solamente cartacei, ma anche informatici. E infatti l’interpretazione estensiva dell’art. 22 della legge n. 241 include nell’ambito dei documenti amministrativi anche quelli informatici (“rappresentazioni informatiche”). Inoltre, il diritto di accesso si esercita sia nei casi delle cd. rappresentazioni informatiche, sia nei casi dei documenti cartacei. Quanto alle modalità di esercizio, il diritto di accesso ai documenti amministrativi informatici incontra le stesse limitazioni dei documenti cartolari; limitazioni stabilite dalla norme a tutela della privacy e sul segreto amministrativo. ---------------------------162 Si veda per ulteriori approfondimenti, V. ITALIA, Diversità e concordanza delle regole giuridiche, Milano, 1998, 33. 163 Mediante la produzione dei documenti è possibile dare prova del fatto in giudizio ovvero offrire elementi circa l’esistenza di un fatto. Si cfr. F. CARNELUTTI, voce “Documento”, in Novissimo Digesto Italiano, vol. VI, 1960, 80, op., cit.; G. FINOCCHIARO, Documento informatico e firma digitale, in Riv. Contratto e impresa, 1998, 958; DE SANTIS, La disciplina normativa del documento informatico, in Riv. Corriere giuridico, 1998, 388. 81 Alla luce delle suddette limitazioni il comma 2 del menzionato art. 10, D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 428 - nell’enunciare che le p.a. determinano nell’ambito delle misure organizzative, previste dall’art. 22, c. 3, l. n. 241, i criteri per l’impiego anche in via telematica del sistema di protocollo informatico per il reperimento, la visualizzazione e la stampa delle informazioni – precisa che ciò deve avvenire nel rispetto delle disposizioni di cui alla legge 31 dicembre 1996, n. 675164-165. Per quanto attiene al contemperamento tra l’interesse al riserbo e quello all’accesso alle informazioni che riguardano l’interessato, si possono raccogliere i punti essenziali dei problemi considerati. Il diritto di accesso cartolare è diventata la regola e l’eccezione è il segreto sugli atti Questa conclusione deriva dall’analisi delle prime interpretazioni date al Regolamento di esecuzione della legge n. 241 (D.P.R. 27 giugno 1992, n. 352). Con una interpretazione opposta si correrebbe il rischio di pervenire a risultati contrari a quella che appare essere l’univoca intenzione della legge n. 241, ossia rendere il più possibile trasparente l’azione amministrativa. Ma il diritto di accesso cartolare e quello informatico deve anche “coabitare” con i diritti di riservatezza e di segretezza, suoi “naturali” limiti. ---------------------------164-165 L’art. 10, c. 2 del Regolamento adottato con il D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 428 stabilisce che possono essere utilizzate tutte le “informazioni” del protocollo informatico anche mediante l’impiego di procedure applicative operanti al di fuori del sistema e degli strumenti che consentono l’acquisizione diretta da parte dell’interessato. Ed ancora, il c. 4 enuncia che “nel caso di accesso effettuato da soggetti non appartenenti alla pubblica amministrazione, possono essere utilizzate le funzioni di ricerca e di visualizzazione delle informazioni messe a disposizione anche per via telematica attraverso gli Uffici relazioni con il pubblico di cui all’art. 12, d.lgs 3 febbraio 1993 n. 29”. Anche nel caso dei documenti informatici è necessario, infatti, contemperare il diritto all’accesso ai documenti amministrativi con il diritto alla riservatezza dei terzi (persone, associazioni, imprese). 82 2.10. – L’accesso, la privacy e Internet L’analisi delle problematiche relative al diritto di accesso e al diritto alla privacy sono influenzati entrambi dall’innovazione tecnologica, a sua volta inquadrabile nel più ampio processo di globalizzazione166. Dalla teleamministrazione a Internet: questa è la parabola evolutiva che ha caratterizzato l’Italia negli ultimi venti anni. Ma attenzione non si commetta lo stesso errore del passato di avere un approccio diffidente nei confronti delle tecnologie della comunicazione e dell’informazione. Internet non va infatti percepito solamente come un incomprensibile e ciclopico archivio di informazioni, bensì deve essere inquadrato correttamente come luogo virtuale (cyberspazio) delle comunicazioni digitali, in cui i rapporti fra privacy e accesso si sfumano e sembrano convivere meglio che nella vita reale. ---------------------------166 L’articolo 24, c. 2, l. n. 241 prevede limitazioni all’accesso quando dalla conoscenza degli atti possa derivare pregiudizio a terzi. In base all’articolo 27, c. 3, l. 675/1996 il diritto alla difesa prevale su quello alla riservatezza, solo se una disposizione di legge espressamente consente al soggetto pubblico di comunicare a privati i dati personali oggetto della richiesta. Inoltre, il c. 2, dell’art. 27, riconosce la possibilità di comunicare a soggetti pubblici i dati personali, anche al di fuori di previsione di legge, nel solo caso che gli stessi siano necessari per il perseguimento delle finalità istituzionali. L’art. 25 della legge 241 stabilisce la procedura di accesso ai documenti amministrativi a chiunque vi abbia interesse e per la tutela di situazioni giuridiche rilevanti. Il diritto di accesso può essere esercitato da chiunque abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti, sia dopo la conclusione del procedimento amministrativo, sia durante lo svolgimento dello stesso. AA.VV. Privacy e accesso ai documenti amministrativi, Milano, 1999, 18, op., cit. Il c. 2, art. 2, D.P.R. 27 giugno 1992, n. 352 enuncia che il diritto di accesso si esercita con riferimento agli atti del procedimento e anche durante il corso dello stesso”. Cons. St., Ad. Plen., 4 febbraio 1997, n. 5, in Riv. Il Consiglio di Stato, 1997. 83 Ma anche a voler delineare un quadro pessimistico dello sviluppo di Internet, si può immaginare il cyberspazio come un luogo in cui la privacy è a rischio di intrusioni indesiderate da parte dei c.d. pirati informatici. Lo scenario è tutto da disegnare. L’integrazione tra le regole giuridiche di regolazione dei rapporti nel cyberspazio con l’evoluzione tecnologica costituisce un valido contemperamento di tutela della privacy e di accesso all’informazione in Rete167-168. ---------------------------167-168 L’aggettivo “digitale” indica la codificazione dell’informazione (testi, scritti, suoni, immagini) nell’algebra binaria. M. G. LOSANO, Corso di informatica giuridica, I, L’elaborazione dei dati non numerici, Milano, 1981, 65. Durante la navigazione in Rete le c.d. “stringhe di navigazione” (cookies) consentono di tracciare il percorso compiuto dell’internauta, mediante protocolli di trasmissione dati, ossia tramite la connessione telematica ai diversi indirizzi web. Ciascun computer dispone infatti di un nome e di un indirizzo, un po’ come la numerazione telefonica. Poiché all’indirizzo Internet (nome del sito web e dominio informatico) è associato, in modo univoco, un indirizzo numerico (es. 147.45.127.130), rappresentato da quattro numeri in sequenza, separati da un punto, esso è facilmente ricostruibile e per ciò rintracciabile (DNS - Domain Name System). Il GARR (Gruppo Armonizzazione Reti della Ricerca) del Ministero della Ricerca Scientifica e Tecnologica (MURST) gestisce il DNS italiana e la rete universitaria tra le Università, gli enti pubblici di ricerca (es. CNR), le istituzioni di rilevanza scientifica e culturale. Su questi temi si rinvia all’ultimo paragrafo del capitolo primo. Si veda, in chiave comparativa, N. LUGARESI, Internet, privacy e pubblici poteri negli Stati Uniti, Milano, 2000, 93. Inoltre, R. B. STANDLER, Privacy Laww in the USA, 1997, in: http://www.rbs.2.co./privacy.html 84 Capitolo Terzo 3. LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE E IL CYBERSPAZIO SOMMARIO: 3.1 L’INFORMATION AND COMMUNICATION TECHONOLOGY (ICT) E LA TELEMATICA AMMINISTRATIVA; 3.2. I SERVIZI TELEMATICI; 3.3. I SERVIZI DI COMUNICAZIONE AVANZATA IN INTERNET; 3.4. I CONCETTI DI INTERCONNESSIONE, INTEROPERABILITA’ E LE AREE DI COOPERAZIONE; 3.5. IL MODELLO DI RIFERIMENTO: INTERNET; 3.6 L’ELECTRONIC DATA INTERCHANGE; 3.7. ESPERIENZE COMPARATIVE: GIAPPONE, GERMANIA, FRANCIA, GRAN BRETAGNA, STATI UNITI, BELGIO, BELGIO, DANIMARCA, LUSSEMBURGO, STATO DI ISRAELE, ARGENTINA, COREA DEL SUD; 3.8 L’AIPA – L’AUTORITA’ AMMINISTRAZIONE; 3.9. PER UN L’INFORMATICA CONFRONTO TRA NELLA PUBBLICA L’AUTORITA’ PER L’INFORMATICA E L’AUTORITA’ ANTITRUST; 3.10. L’AIPA E ALTRI ORGANI ASSIMILABILI IN FRANCIA, GRAN BRETAGNA E GERMANIA; 3.11. IL CENTRO TECNICO. 3.1. – L’Information and Communication Technology (ICT) e la telematica amministrativa In questa parte si cercherà di comprendere i rapporti fra il principio costituzionale del buon andamento e la Società dell’Informazione e con essa le tecnologie dell’informazione (ICT). Con la metafora della c.d. Società dell’Informazione si suole indicare l’insieme dei sistemi di comunicazione che utilizzano le tecnologie informatiche e telematiche dirette alla raccolta, memorizzazione, elaborazione e diffusione dei flussi informativi e al conseguente know how169. ---------------------------169 L. MAGARAGGIA, Un approccio strategico ai trasferimenti di know how: l’accesso ai mercati in via di sviluppo, Milano, 1996, 290; L. ZAGATO, Il contratto comunitario di knw how, Milano, 1996, 310. 85 La Società dell’Informazione di derivazione comunitaria indica dunque organizzativo, modificando tutte quelle commerciale, profondamente comportamenti 170 innovazioni sociale le nostre e che sul giuridico abitudini e piano stanno i nostri . Ne “La coscienza delle parole” Elias Canetti scrive: ”Ciò che distingue la realtà del nostro secolo da quella dei tempi passati è il doppio aspetto del futuro, attivamente desiderato e attivamente temuto. I suoi pericoli sono solo opera nostra: ma lo stesso si può dire delle sue speranze?”171 Il futuro cui allude Canetti futuro coincide con l’inizio di un nuovo millennio, il Terzo, e con l’attuale rivoluzione informatica e telematica. Se l’analisi è impostata correttamente ne deriva che prima o poi ciascuno di noi farà esperienza con i mezzi di comunicazione digitale, legati a Internet e alle biotecnologie172. L’interesse del legislatore nazionale verso l’ICT nasce con il d.lgs 12 febbraio 1993, n. 39 con il quale si introdusse l’atto amministrativo elettronico. Il documento elettronico si pone quindi in rapporto al modello costituzionale del buon andamento e della trasparenza dell’attività amministrativa di cui all’art. 97 della Carta costituzionale. ---------------------------170 Si veda, P. FILIPPINI, Pianificare e gestire l’Information and Communication Technology, Torino, 1989, 126; D. HOYNES., Information Sources in Information Technology, London: Bowker -Saur, 1990, 57; ORGANISATION DE COOPERATION ET DE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE, Perspective des Technology del l’Information, Paris, OCDE, 1997; PERSICO, P. PELOSI, Information Technology: i nuovi strumenti del management, Milano, 1997, 228. 171 ELIAS CANETTI, La coscienza delle parole, Milano, 1989, 23. 172 Le tecnologie della comunicazione e dell’informazione sono in rapporto con le problematiche dell’informatica pubblica. L’esempio più significativo è rappresentato dal Piano di Azione E-government del quale si discuterà nell’ultimo paragrafo del capitolo quarto. Con il lessema “Information and Communication Technology” si suole indicare l’insieme delle innovazioni tecnologiche che hanno come oggetto il trasferimento dell’informazione. Tra le definizioni si può ricordare quella fornita a metà degli anni ’80 del ‘900, da Christofer Freeman e Luc Soete. Secondo questi autori il termine ICT indica le innovazioni tecniche e organizzative hardware e software delle telecomunicazioni. In generale l’ICT indica i settori dell’informatica e delle telecomunicazioni. 86 Attualmente le applicazioni di ICT riguardano i seguenti settori: - 173 Economia – vale soprattutto per le imprese che producono computer, software e forniscono servizi informatici (es. videotel, home banking, home shopping, ecc.); - Elettronica di consumo (es. immagini digitali, Entertainment interattivo, realtà virtuale, telefonia, videogiochi, compact disk, ecc.); - Pubblica amministrazione (telematica amministrativa). Rispetto alla telematica amministrativa occorre affrontare preliminarmente il tema delle telecomunicazioni e con esso le questioni della liberalizzazione del settore e le architetture di reti175. La rapidità di sviluppo delle innovazioni tecnologiche non sempre si accompagna ad un rapido adeguamento normativo. Questa differenza tra sviluppo tecnologico e regole giuridiche è tanto più marcato nel settore delle telecomunicazioni. L’obiettivo principale dell’Unione Europea è quello di aver delineato uno spazio unico (economico, giuridico e politico) privo di frontiere interne, la norma di riferimento è contenuta ----------------------------173 Uno dei maggiori aspetti della globalizzazione, soprattutto nel campo dell’economia, è costituito dalla progressiva convergenza in un unico mercato di numerosi beni e prodotti. Ad esempio i mercati dei prodotti e dei servizi informatici dell’elettronica di consumo, delle telecomunicazioni e simili. 174 La locuzione “telematica” indica la sintesi di due tecnologie: l’informatica e le telecomunicazioni . Al riguardo, si veda, V. FROSINI, voce “telematica”, in Enciclopedia del diritto, XLIV, Milano, 1992, 66. La Convenzione Internazionale delle Telecomunicazioni di Ginevra del 1982 definisce la telematica come un sistema moderno idoneo al trasferimento (emissione e/o ricezione) dei dati in forma elettronica, siano essi costituiti da segni alfabetici, o numerici, immagini, suoni e quant’altro rientri nell’ambito dei mezzi espressivi. Il termine “telematica“ comparve per la prima volta in Francia nel 1978. Nell’ambito della presentazione al Parlamento francese del Rapporto S. NORA – A. MINC., vennero illustrate le previsioni dello sviluppo delle nuove tecnologie. Al riguardo si parlò di una iniziale fase dell’informatica cd. “di élite”, seguita da una successiva definita “di massa”. In proposito si veda il commento al Rapporto S. NORA – A. MINC, all’interno di Convivere con il calcolatore, Milano, 1979, 23. 87 nell’art. 129 B, del Trattato istitutivo della CEE (Comunità Economica Europea)175-176, la cui disciplina giuridica prende in considerazione lo sviluppo delle reti transeuropee nei settori delle infrastrutture, dei trasporti, delle telecomunicazioni e dell’energia, all’interno di uno “spazio giuridico unico”, all’interno del quale non esistono barriere doganali, ma mercati aperti e in libera concorrenza fra loro. In particolare, rispetto alle telecomunicazioni, l’Unione europea con l’intento di favorire l’interconnessione e l’interoperabilità delle reti nazionali nonché l’accesso, a parità di condizioni, a tutti i soggetti direttamente coinvolti: imprese fornitrici dei servizi telematici e utenti dei medesimi. Qualora si proceda ad affrontare questo secondo aspetto, ossia quello relativo alla realizzazione delle reti per il trasferimento dei dati, va detto che, in occidente, la prima rete di collegamento dati fu quella della General Electric Information Service (GEIS) tra Olanda e Stati Uniti, predisposta nell’estate del 1986. La rete formata da settecentocinquanta punti o nodi di accesso distribuiti in trenta Nazioni, ottocentomila chilometri di linee terrestri, cinque satelliti artificiali e cavi transatlantici sottomarini – costituisce il primo esempio di network. ---------------------------175-176 Si riporta di seguito la disciplina contenuta nell’art. 129 B, c. 1, 2 del Trattato costitutivo della Comunità Economica Europea, stipulato a Roma in data 25 marzo 1957, integrato dal Trattato sull’Unione Europea, firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992 - 129 B Reti transeuropee: 1c. Per contribuire al raggiungimento degli obiettivi di cui agli art. 7A e 130A e per consentire ai cittadini dell’Unione, agli operatori economici e alle collettività regionali e locali di beneficiare pienamente dei vantaggi derivanti dall’instaurazione di uno spazio senza frontiere interne, la Comunità concorre alla costituzione e allo sviluppo di reti transeuropee nei settori delle infrastrutture dei trasporti, delle telecomunicazioni e dell’energia. 2c. Nel quadro di un sistema di mercati aperti e concorrenziali l’azione della Comunità mira a favorire l’interconnessione e l’interoperabilità delle reti nazionali, nonché l’accesso a tali reti. Essa tiene conto in particolare della necessità di collegare alle regioni centrali della Comunità le regioni insulari, prive di sbocchi al mare e periferiche. G. VENTURINI, La liberalizzazione multimediale dei servizi e i suoi riflessi per l’Italia, Milano, 1997, 248. Servizi di telecomunicazione e concorrenza nel diritto internazionale, Torino, 1999, 85. Liberalizzazione delle telecomunicazioni tra Comunità europea e Omc, in G. SACERDOTI, Milano, 1999, 321. 88 La prima telecomunicazioni proposta di (Provvedimenti legge per lo italiana per sviluppo le della telematica), risale al 24 marzo 1988177-178. In seguito, con il Piano regolatore nazionale delle telecomunicazioni, approvato il 6 aprile 1990 con decreto ministeriale, si superò la precedente partizione dei servizi telematici, suddivisi in due distinti Piani nazionali: quello telefonico e quello telegrafico. Inoltre, nel Piano del 1990 si adottò la stessa definizione di telematica, contenuta nell’art. 2 della Convenzione di Ginevra del 1982179. Sotto la spinta di diverse direttive comunitarie l’Italia adeguò la propria politica nel settore delle telecomunicazioni, passando dal modello del monopolio statale alla liberazione del settore. ----------------------------177-178 Una rete per il trasferimento dei dati può essere costituita da un network. In generale un network è rappresentato da una rete di computer collegati fra loro, allo scopo di scambiarsi reciprocamente dati informativi. Il sistema può presentarsi aperto o chiuso. E’ chiuso quando i dati possono essere scambiati solo all’interno della rete, ossia tra i computers allineati tra loro. Il sistema è aperto qualora si possano realizzare infiniti collegamenti tra la rete originaria di computers ad altri computers, esterni alla rete o ad altre reti di computers. Nel sistema aperto si distingue Internet, inteso come il risultato di una serie di interconnessioni fra computers e fra reti di computer a livello mondiale. La trama dei collegamenti fra network è priva di un centro di raccolta delle informazioni, ossia di una banca dati. D’altra parte, non potrebbe essere diversamente, poiché i dati provengono da singoli operatori, da banche dati connesse ad un piccolo network, da I.S.P. (Internet Service Provider, cioè da fornitori di servizi di vario tipo non solo l’accesso a Internet, ma anche per chat, gruppi di discussione, posta elettronica ecc.). Si cfr. V. FROSINI, voce “network”, in Enciclopedia del diritto, XLIV, Roma, 1992, 64. Per ulteriori approfondimenti si veda, inoltre, C. DE MARTINI, Telematica e diritti, in Riv. Diritto dell’informatica, 1996, 848 – 849, comunicazione presentata al Convegno il diritto delle telecomunicazioni, Alghero, 20 – 21 settembre 1996, organizzato dall’Università di Sassari e dal Centro di iniziativa giuridica Piero Calamandrei. Si tratta della proposta di legge n. 2523, presentata dall’onorevole Lucchesi, reperibile in Resoconto sommario delle sedute della Camera dei deputati, 24 marzo 1989, 51. 179 Il documento riguarda la modifica di alcuni articoli del codice postale e delle telecomunicazioni (D.P.R. 29 marzo 1973, n. 156). Si veda il commento di D. GAGLIARDI, La telematica nel Piano nazionale delle telecomunicazioni, in Riv. Telecomunicazioni e diritto, 1986, 357 – 358. 89 La prima di queste direttive fu emanata dalla Commissione nel 1988 (88/301 CEE) e riguardò l’aspetto della concorrenza nel settore dei servizi telematici. In essa il legislatore comunitario stabilì l’obbligo di abolizione dei diritti speciali od esclusivi concessi alle imprese di telefonia vocale. Per l’Italia l’abolizione del monopolio riguardò le imprese SIP e ITALCABLE. Il Consiglio europeo, nell’ambito del “Programma quadro delle azioni comunitarie di ricerca e sviluppo tecnologico“, emanò la direttiva (90/387 CEE) nella quale tracciò le linee essenziali per la predisposizione di una rete transeuropea delle telecomunicazioni, riconobbe anche il carattere giuridico dei servizi telematici, assoggettandoli a regolamentazione normativa e tecnica a cura degli Stati menbri180. 3.2. – I servizi telematici Dal punto di vista tecnico i servizi telematici sono supportati da una rete di trasmissione o network (computers collegati fra loro)181. Storicamente in Italia nel 1982 fu avviato il servizio di videotel gestito da SIP. Si trattò di un servizio interattivo di video-informazione, idoneo a consentire l’accesso a banche dati (archivi elettronici) mediante trascrizioni di tipo telegrafico. ---------------------------180 Per il commento si veda G. CARDARELLI, Gli strumenti normativi per la liberalizzare i servizi in Europa, in Riv. Poste e telecomunicazioni, n.4/1990. 181 In generale, tutti i servizi pubblici, inclusi quelli telematici, sono sottoposti, oltre che alla disciplina pubblicistica, anche alle regole del diritto privato. Di modo che esiste un regolamento contrattuale a cui viene allegato un disciplinare contenente le condizioni di ammissione al servizio, che dovrà essere accettato dalle parti. Tali vincoli giuridici si sostanziano in obblighi di diritto civile riguardanti la correttezza dei comportamenti e la responsabilità. Per i servizi telematici, intesi come servizi d’impresa si veda A. SANTINI, I servizi: nuovo saggio di economia del diritto, Bologna, Il Mulino, 1987, 56. 90 Nel 1988 venne inaugurato il servizio di televideo, gestito dalla RAI (Radio Televisione Italiana). Il televideo o teletext potrebbe essere paragonato ad un giornale elettronico182. Nello stesso anno vi fu l’attivazione di ITAPAC (servizio di comunicazione dati su rete pubblica a commutazione di pacchetto). Si trattò della prima Rete pubblica per la trasmissione dei dati183. Nel 1985 venne attivato invece il servizio di videoconferenza, gestito da SIP tra il proprio centro di Milano e quello di Roma; successivamente il servizio telematico fu esteso all’intero territorio nazionale. Tecnicamente tramite detto servizio fu possibile lo scambio bidirezionale di informazioni sonore e visive tra due sale allestite per le conferenze distanti tra loro. Infine, nel 1987 si provvide ad istituire il servizio pubblico di posta elettronica, gestito direttamente da Poste Italiane. Sino al D.P.R. 19 settembre 1997, n. 318, recante le norme per l’attuazione delle direttive comunitarie nel settore delle telecomunicazioni si registrò il vuoto normativo se si eccettua il D.P.R. 29 marzo 1973, n. 156185. La procedura di monopolio concessione statale a prevista terzi della nell’art. 1 gestione consistette dei servizi nella di telecomunicazione. ----------------------------182 La regolamentazione di televideo è contenuta in Riv. Telecomunicazioni e diritto, 1985, 98. Si cfr. N. CATANIA, Legislazione in itinere per la telematica, in Riv. Telecomunicazioni e diritto, 1985, 85. 183 In tema di trasmissione dati a commutazione di pacchetto si veda A. ZACCARIA, Le concessioni telefoniche. Profili amministrativi e finanziari e prospettive di evoluzione, in Riv. Diritto dell’impresa, 1984, 247 La norma di riferimento fu l’art. 1, del d.m. 17 luglio 1984, secondo cui “ chiunque intenda avvalersi del servizio pubblico può chiedere di collegarsi sia per mezzo di terminali diretti sia per mezzo della rete telefonica per lo scambio diretto di informazioni a mezzo di appositi terminali”. Analogamente a quanto previsto per il servizio di posta elettronica fu messo a carico del gestore del servizio il divieto di trattare la corrispondenza per conto terzi, o di mettere a disposizione di terzi il terminale per l’accesso al servizio medesimo. L’unica deroga al divieto fu prevista nel caso in cui la corrispondenza fosse generata elettronicamente dall’utente medesimo. 91 Caratteristica comune ai sistemi telematici italiani, per tutti gli anni ’80 fu quella di essere disciplinati da decreti del Ministro delle Poste e delle Telecomunicazioni Italiane184. Il quadro dell’assetto gestionale dei servizi di telecomunicazione di quel periodo si caratterizzò altresì per la presenza di un comparto in gestione diretta – tramite due aziende autonome: l’Azienda di Stato per i Servizi Telefonici e l’amministrazione per le Poste e le Telecomunicazioni Italiane – ed un comparto in gestione, attraverso concessione dei servizi a società concessionarie186. ---------------------------184 Si riporta una nota riassuntiva dei decreti ministeriali, istitutivi dei servizi telematici. D.M. 30 ottobre 1982: istituzione in via sperimentale, del servizio videotel. d.m.27 gennaio 1986: divulgazione in via permanente, del servizio. D.M. 4 agosto 1984: autorizza RAI per l’apertura al pubblico del servizio sperimentale di televideo. D.M. 14 luglio 1984: costituzione in via sperimentale, del servizio di comunicazione dati su rete pubblica commutazione di pacchetto. D.M. 17 maggio 1985: nascita del servizio sperimentale di video-conferenza. D.M. 24 giugno 1987: attivazione del servizio pubblico di posta elettronica. 185 La forma giuridica dell’amministrativo con il quale la p.a. affida un determinato servizio riservatole dall’ordinamento in regime di monopolio ad enti pubblici economici od a società private è la concessione. Il concessionario si sostituisce all’amministrazione e assume l’obbligo di esercitare l’attività di competenza dell’amministrazione stessa. Ulteriori obbligazioni sono dirette ad assicurare la regolarità del servizio, nonché la corresponsione di un canone stabilito nel provvedimento concessorio. Per esempio SIP (Società Italiana per l’Esercizio delle Telecomunicazioni) ebbe dallo Stato la gestione della rete telefonica dell’intero territorio nazionale. La concessione–contratto fra fornitore (Ministero) e acquirente (ente pubblico economico o impresa concessionaria del servizio) costituisce l’antecedente logico dei successivi contratti telematici, stipulati dal concessionario con gli utenti dei servizi. Le concessioni ad uso pubblico, con cui si trasferisce la titolarità del potere di gestione di imprese di servizi pubblici di telecomunicazioni furono rilasciate con decreto presidenziale su proposta del Ministero delle Poste e Telecomunicazioni (lo Stato, titolare giuridico della rete di telecomunicazione, in persona del Ministro delle Poste e Telecomunicazioni) di concerto con il Ministero del Tesoro e sentito il Consiglio dei Ministri, come stabilito dagli artt. 188, 194, 196 e 212 codice postale. V. SICLARI, I contratti pubblici per la telematica e l’informatica, in Riv. Telematica e diritto , 1985, 27. E. MOLTENI, Le concessioni postali e di telecomunicazioni, Milano, 1960; A. ZACCARIA, Le concessioni telefoniche. Profili amministrativi e finanziari e prospettive di evoluzione, in Riv. Diritto dell’impresa, 1984, 247; A. DE SANCTIS, E. MOLTENI, Poste e telecomunicazioni, in Enciclopedia del diritto, vol. XX – XIV , Milano, 1984, 558 ss; A. ZACCARIA, voce “Telefono”, in Novissimo Digesto Italiano, Torino, 1987, 721. 92 Il Ministero delle Telecomunicazioni predispone il Piano Nazionale delle Telecomunicazioni, approvato con deliberazione del CIPE. Il Piano, redatto allo scopo di potenziare e sviluppare il settore delle telecomunicazioni, contiene gli investimenti e i finanziamenti. Attualmente l’assetto nazionale delle telecomunicazioni è mutato (rectius liberalizzato), soprattutto per effetto di direttive comunitarie. E la disciplina nazionale di riferimento è contenuta nel D.P.R. 19 settembre 1997, n. 318, recante le norme per l’attuazione delle direttive comunitarie europee (n. 89/336 CEE; n. 90/388 CEE; n. 91/263 CEE; n. 96/2 CE) nel settore delle telecomunicazioni. Le imprese che intendono avviare un servizio telematico debbono trasmettere all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni una dichiarazione contenente tutte le informazioni idonee a verificare la conformità del servizio alle condizioni stabilite187. ----------------------------186 A titolo di esempio, si ricorda SIP in collaborazione con l’Azienda di Stato per i Servizi Telefonici, RAI e ITALCABLE per il disimpegno del servizio di telecomunicazioni intercontinentali. 187 Per il rilascio dell’autorizzazione si applica l’art.6, c. 3, D.P.R. 318, il quale prevede la procedura amministrativa del silenzio-assenso. Pertanto, se entro quattro settimane, dal ricevimento della dichiarazione, l’Authority non comunica all’interessato un provvedimento negativo, l’autorizzazione si intende rilasciata. Si veda, P. GALDIERI, Problemi giuridici dell’informatica nel MEC, Milano, 1996, 92. P. COSTANZO, voce “Internet” (diritto pubblico), in Digesto delle discipline pubblicistiche, aggiornamento 2000, 347 ss. Il D.P.R. 318 ha stabilito che l’installazione, l’esercizio, la fornitura delle reti di telecomunicazioni e la prestazione dei servizi ad esso relativi, accessibili al pubblico, sono attività di preminente interesse generale e che il loro espletamento deve fondarsi sulla libera concorrenza e sulla pluralità dei soggetti operatori, in ottemperanza ai principi di obiettività, trasparenza, non discriminazione e proporzionalità, sul rispetto degli obblighi di fornitura del servizio universale, sulla tutela degli utenti e sulla loro libertà di scelta, tra i servizi forniti dai diversi operatori, sulla tutela dei diritti e delle libertà fondamentali. Il decreto provvede, altresì, la tutela dei diritti delle persone giuridiche, enti, associazioni (in particolare, il diritto alla riservatezza dei dati), nonché in materia di tutela della alla salute pubblica, dell’ambiente e degli obiettivi di pianificazione urbanistica e territoriale (di concerto con le competenti autorità locali) e sullo sviluppo della ricerca scientifica e tecnica, anche, al fine di favorire la formazione, in materia di telecomunicazioni. Infine, l’offerta al pubblico tanto dei servizi di telecomunicazioni di telefonia vocale, quanto di quelli di fornitura dei servizi telematici è subordinata ad autorizzazione. 93 Qualora non risultino rispettate le condizioni l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni informa le imprese inadempienti che non potranno avviare il servizio per mancanza del rispetto delle condizioni di libera concorrenza del mercato delle telecomunicazioni. 3.3. – Le tecnologie dei servizi di comunicazione avanzata in Internet Esaurita la parte sulle telecomunicazioni si affronterà ora la questione della telematica pubblica. Il punto di partenza sono i servizi telematici di Internet. A differenza di quanto avviene nell’editoria di tipo tradizionale – dove la notizia è diffusa dagli editori – nel caso di Internet le fonti di informazione sono maggiori e non determinate a priori188. Questa consultabili molteplicità pongono il di documenti fondamentale problema liberamente della loro distribuzione e controllo. A causa del carattere “transfrontaliero” (termine coniato dall’Unione europea) Internet riassume così un complicato intreccio di questioni giuridiche, non tutte risolvibili alla luce del diritto esistente. A ciò si aggiunga la difformità normativa e la varietà degli ordinamenti giuridici degli Stati. Gli esempi che seguono intendono evidenziare alcune di queste questioni giuridiche nuove. Per esempio, nel campo della comunicazione vi sono i servizi telematici. Il bulletin board (bacheca di annunci) è una sorta di lavagna telematica, sulla quale gli internauti scrivono messaggi. ---------------------------188 Si cfr., C. DE MARTINI, Telematica e diritti della persona, in Riv. Diritto dell’informatica, 1996, 848. P. COSTANZO, Le nuove forme di comunicazione in rete: Internet, in Riv. Informatica e Diritto, 1997, 25. Si veda, inoltre, M. CALVO, F. CIOTTI, G. RONCAGLIA e M. ZELA, Internet 2000, manuale per l’uso della rete, Bari, 1998, consultabile, altresì, all’indirizzo http://www.laterza.it/internet/internet2000/online/libro/index.htm 94 La posta elettronica, conosciuta come E-mail (o lettera elettronica) serve per instaurare la corrispondenza con documenti elettronici o inviare semplici messaggi di testo o immagini. Le list-servers o liste di discussione costituiscono un mezzo di comunicazione plurisoggettiva, finalizzati alla discussione a distanza su argomenti specifici, mediante iscrizione preliminare alla lista stessa. I newsgroups o gruppi di discussione rientrano nella categoria delle list-servers, ma si differenziano da queste perché non richiedono alcuna iscrizione possono tuttavia essere moderati. Si tratta comunque di luoghi virtuali aperti alla discussione e al dibattito. La più importante organizzazione di newsgroup è Usenet. Con l’Internet relay chat - IRC o chiacchiere in tempo reale, anziché trasmettere messaggi scritti, si può instaurare un dialogo on-line con chiunque si colleghi, in quel momento, a quella determinata chat. Tutti i media appena menzionati sono tutti mezzi di comunicazione cibernetica che progressivamente si stanno diffondendo anche nel settore pubblico189. E allora l’interesse per essi aumenta, perché contribuiscono a “svecchiare” l’azione amministrativa190. ---------------------------189 Il termine “cyberspazio” – coniato dallo scrittore americano W. Gibson nel 1984 – indica la comunicazione all’interno di una realtà artificiale, che può essere visitata simultaneamente da milioni di persone, tramite una rete aperta di computers (network). 190 P. COSTANZO, Aspetti problematici del regime giuspubblicistico di Internet, in Riv. Problemi dell’informazione, n. 2/1996 e in http://www.mclink.it/inforum/costanzo.htm Dello stesso autore, si veda Aspetti e problemi dell’informatica pubblica, in Scritti in onore di Victor Uckmar, I, Padova, 1997, 45. A. DE PETRA, La Pubblica Amministrazione naviga su Internet, in Digesto delle discipline pubblicistiche, 1997, 590. P. COSTANZO e C. PINELLI, Media, poteri, diritti, in Riv. diritto costituzionale, 1990, 255-298. E. TOSI, I problemi giuridici di Internet, Milano, 1999, 128. R. ZACCARIA, Informazione e telecomunicazione in G. SANTANIELLO, Trattato di diritto amministrativo, vol. XXVIII, Padova, 1999, 381. 95 Sul versante normativo va ricordato il d.lgs 12 febbraio 1993, n. 39, che ha contribuito in maniera significativa a rendere i rapporti con gli amministrati più aperti e trasparenti. Con esso l’informatica pubblica cessò di essere pura sperimentazione e diventò un elemento fondamentale dell’azione amministrativa191. Le telecomunicazione diventano network (reti di computers), i quali mettono in contatto soggetti diversi: singoli, comunità, privati e istituzioni pubbliche. Ciascuno di essi raccoglie e scambia informazioni mediante banche dati, sistemi di archiviazione, elaborazione e monitoraggio dei flussi documentali. Se ora si guarda ai network presenti nella p.a. si nota meglio la loro evoluzione: dalle prime forme di automazione dell’informatica pubblica con la teleamministrazione si è passati ad altre forme comunicative più evolute, come la videoconferenza, il telelavoro, la telemedicina e simili192. Da queste prime considerazioni si può concludere che attualmente esiste un’accentuata convergenza verso l’ICT, con il conseguente aumento delle problematiche giuridiche che per quanto attiene all’informatica amministrativa, si cercherà di evidenziare nei prossimi paragrafi. ---------------------------191 Detta tecnologia consente di scomporre i dati informativi (testo, immagini, voce e musica) in un unico tipo di segnale numerico (codificato in bit) e trasmettere le informazioni che poi verranno ricomposte (decodificate in segni alfabetici o numerici intelligibili). Per accedere a Internet occorre un computer dotato di un modem (apparecchio che consente al computer di “dialogare” con altri computers tramite linea telefonica). Anche prima della tecnologia digitale era possibile scambiare dati informativi, utilizzando il telefono e successivamente il fax. 192 La comunicazione che si realizza nel cyberspazio può essere paragonata ad una enorme autostrada dell’informazione, in grado di accorciare le distanze fisiche. Internet, per sua natura, essendo uno strumento partecipativo, consente a chi “naviga” di interagire con altri soggetti. Inoltre, ponendo ognuno in posizione paritaria, realizza una forma di “democrazia elettronica”, paragonabile in certo senso a quella ateniese dell’antica Grecia, in quanto assicura a ciascun individuo le stesse possibilità di ricevere e dare informazioni. Interagire e comunicare a distanza è un modo di realizzare la c.d. democrazia digitale, in cui ciascuno è al tempo stesso oratore e ascoltatore. Si cfr. P. COSTANZO, voce “Internet” (diritto pubblico), in Digesto delle discipline pubblicistiche, aggiornamento 2000, 347 ss. 96 3.4. – I concetti di interconnessione, interoperabilità e le aree di cooperazione In questo paragrafo si affronteranno argomenti per così dire di confine dell’informatica fra gli pubblica. aspetti Ciò tecnici è e inevitabile quelli a giuridici causa delle innumerevoli connessioni fra tecnologia e diritto. Connessioni già presenti e bene conosciute con i primi sviluppi della teleamministrazione o trasmissione a distanza di documenti smaterializzati. Il concetto di interconnessione (interconnection), ossia l’insieme delle modalità tecniche, idonee a collegare fra loro i diversi sistemi informatici è essenziale per comprendere come avviene la trasmissione dei dati informativi a distanza193. Sin da subito si avvertì la necessità di standardizzare i flussi documentali. Uno standard che ha fatto storia è UN/EDIFICAT (area geografica occidentale). L’interoperabilità (interworking) rappresenta invece la fase del “dialogo”, ossia quella dell’integrazione tra sistemi informatici interfacciati, collegati194. I sistemi dialogano tramite appositi software e con essi si informazioni (documenti, l’interoperabilità è numeri, funzionale immagini, alla informatici scambiano le suoni, ecc.). procedimentalizzazione dell’attività amministrativa. Essa consente dunque l’accesso reciproco ai dati in possesso alle diverse amministrazioni e con i privati. ---------------------------193 La conformità degli standard di normalizzazione, cioè a quelle norme tecniche che fungono da regole guida, emanate dall’AIPA costituisce la prima ed ineliminabile condizione necessaria, ma non ancora sufficiente verso il funzionamento di una rete telematica. 194 Le regole tecniche sono emanate dall’AIPA, sulla base delle direttive uniformi, accettate dai vari Paesi, relative alla regolazione delle reti telematiche transanzionali. 97 Un punto fondamentale dell’informatica pubblica riguarda la Rete unitaria della p.a. (RUPA). La RUPA o dorsale informatica costituisce l’infrastruttura portante, attraverso la quale avviene il trasferimento dei flussi informativi fra p.a. e con i privati. Si tratta di una rete di computers (network) “integrata” e “unitaria”. Per l’approfondimento degli aspetti tecnici si rinvia allo studio di fattibilità sulla RUPA (D.P.C.M. 5 settembre 1995)195. In questa sede mette conto sottolineare come nel suddetto studio di fattibilità l’AIPA (Autorità per l’informatica amministrazione) abbia individuato nella pubblica tre aree di intervento: interconnessione, interoperabilità e cooperazione. Quest’ultima è quella che maggiormente interessa, per le sue ricadute sul versante giuridico196. ---------------------------195 La RUPA utilizza gli stessi protocolli di comunicazione di Internet (TCP/IP), è dunque una rete aperta organizzata in quattro strati logici sovrapposti: lo strato fisico, quello del trasporto delle informazioni, lo strato dell’interoperabilità e lo strato delle applicazioni e in tre diverse aree: 1) interconnessione telematica corrisponde agli strati fisico e trasporto delle informazioni; 2) interoperabilità; 3) programmi applicativi coincidenti con lo strato delle applicazioni informatiche. L’area della connettività tra le reti trasforma il dato alfabetico o numerico in bit. L’area dell’interoperabilità tra i domini permette lo scambio delle informazioni tra i sistemi informatici. L’area della cooperazione tra i sistemi informatici corrisponde al momento della trasmissione e scambio dei dati fra i soggetti della rete. 196 Per esempio rispetto ai progetti intersettoriali: ORDINE PUBBLICO, GIUSTZIA E RELAZIONI INTERNAZIONALI A1) di tutela dell’ordine pubblico A2) attinenti all’Amministrazione della Giustizia A3) per la difesa dello Stato A4) intesi ad intrattenere rapporti internazionali SERVIZI FINANZIARI E DI PAGAMENTO B1) di reperimento dei mezzi finanziari B2) di programmazione e controllo della spesa B3) i pagamento per conto dello Stato B4) di riscossione per conto dello Stato SPECIFICI ATTI E REGOLAMENTI DELLA P.A. C1) di tipo dichiarativo C2) di ordinamento ed organizzazione C3) di carattere autorizzativo SERVIZI PER LA COLLETTIVITA’ D1) di assetto ed utilizzazione del territorio D2) di tutela dell’ambiente D3) di sicurezza sociale D4) di tutela e gestione dei beni culturaliD5) di pubblica istruzione D6) di supporto all’apparato produttivo. 98 L’area della cooperazione si sostanzia nella condivisione dei flussi informativi. L’AIPA per prima inventariò e classificò i diversi servizi informatici e successivamente (insieme al suo Centro Tecnico) sviluppò i progetti intersettoriali, tra cui quelli relativi agli appalti pubblici e alla fornitura dei servizi informatici197-198. 3.5. Il modello di riferimento: Internet La prime sperimentazioni dell’informatica pubblica risalgono agli Anni ’50 del 1900 e successivamente negli Anni ’90 arrivò il suo riconoscimento giuridico. In particolare con l’art. 3 del d.lgs 12 febbraio 1993, n. 39 venne istituita l’AIPA, organo di indirizzo, coordinamento e pianificazione degli investimenti nel settore informatico e telematico e le prime realizzazioni dell’amministrazione a distanza e senza carta. Con il primo Piano triennale per l’informatica nella p.a. 1995-1997 – predisposto dall’AIPA (direttiva del Presidente del Consiglio del 5 settembre 1995) – nacque anche la RUPA, all’inizio inteso come progetto intersettoriale prioritario volto al conseguimento degli obiettivi di efficienza, efficacia e produttività del lavoro degli uffici amministrativi199. ---------------------------197-198 La normativa dei servizi pubblici nel settore delle telecomunicazioni è contenuta nel D.P.R. 19 settembre 1997, n. 318 che richiama il dlgs 17 marzo 1995, n. 103, il D.P.R. 4 settembre 1995, n. 420 e il D.M. 5 settembre 1995, quest’ultimo sulle autorizzazioni dei servizi informatici e sulla normativa comunitaria di settore (88/301 CEE, 90/387 CEE, 90/388, 94/46 CE, 95/51 CE, 96/2 CE, 96/19 CE, 97/33 CE). Perciò, i servizi telematici della RUPA possono essere in teoria offerti da una pluralità di soggetti in concorrenza. La normativa che regola gli appalti pubblici dei servizi informatici è contenuta nel dlgs 57/95 che definisce le procedure di aggiudicazione o gare elettroniche, mediante contratti tra amministrazioni aggiudicatrici e prestatori di servizi, per i servizi di trasporto dei dati RUPA e per quanto riguarda le forniture nel dlgs 358/1992 con lo strumento anche qui del contratto-quadro. V. P. GALDIERI, I problemi giuridici nel MEC, Milano, 1996, 94. 199 P. COSTANZO, Aspetti e problemi dell’informatica pubblica, in Scritti in onore di Victor Uckmar, Padova, 1997, 45. 99 In questo modo l’amministrazione pubblica imposta le basi per un diverso rapporto con gli utenti; un rapporto più maturo, dove il cittadino non è più considerato un suddito ma una parte attiva dell’azione pubblica; ma anche un volto nuovo più trasparente ed efficiente nella erogazione dei servizi amministrativi200-201. Sul piano delle procedure amministrative informatizzate vengono in rilievo diverse norme: l’art. 3 del decreto n. 39; l’art. 2, c. 15, l. 24 dicembre 1993, n. 537 rispetto agli obblighi di conservazione e di esibizione dei documenti, per finalità amministrative e probatorie; l’art. 2, D.P.R. 20 aprile 1994, n. 367 riguardo alle c.d. “evidenze informatiche” per la trasmissione dei documenti amministrativi smaterializzati; l’art. 15, c. 2, l. 15 marzo 1997, n. 59 e il Regolamento di esecuzione contenuto nel D.P.R. 10 novembre 1997, n. 513202. La scelta del modello di connessione e di interoperabilità simile a Internet, trova conferma nell’adozione dei protocolli di trasmissione dei dati (TCP/IP), utilizzati nella realizzazione della rete pubblica (RUPA), comprese le sue strutture di accesso (porte e nodi) 203-204-205. ---------------------------200-201 Rispetto al profilo della partecipazione del cittadino alle procedure amministrative si veda la l. 7 agosto 1990, n. 241. S ROLANDO, Verso una nuova concezione dell’utenza nella p.a. Gli uffici per le relazioni con il pubblico, Roma, 1996, 314. Il Piano triennale è consultabile in http://www.aipa.it/piano/linee.htm Si vedano anche le linee strategiche per il Piano RUPA 2000-2002 in http://www.aipa.it/attività/pianificazione/lineestrategiche.html 202 Questa disciplina può essere considerata “storica”, alla stregua dell’art. 22 della legge n. 241 che con la sua ampia formulazione del concetto di documento comprendeva anche le “rappresentazioni elettromagnetiche” e quindi i documenti smaterializzati, oltre a quelli cartacei. 203-204-205 In Internet non esiste un unico computer centrale (mainframe), ossia un’unica banca dati. Le risorse informative di Internet si trovano dislocate nelle migliaia di reti affluenti ad esso. Questo tipo di architettura di rete rappresenta la forza di Internet; infatti, se uno o più elaboratori collegati non comunicano tra loro, gli elaboratori non ne risentono e continuano a comunicare con il resto della Rete. Inoltre, il design a “ragnatela” riduce i costi di connessione. Per contro, l’enorme traffico, generato dai milioni di computers collegati, determina rallentamenti e attese nei collegamenti individuali. L’omogeneità complessiva del sistema è garantito dai protocolli di trasmissione dei dati (TCP/IP), deputati a tracciare il collegamento ai server. 100 3.6. - L’Electronic Data Interchange L’EDI Electronic Data Interchange indica un linguaggio di comunicazione per lo scambio elettronico dei dati informativi da un computer all’altro in forma standardadizzata, mediante collegamento tra banche-dati o archivi elettronici, diffuso soprattutto a livello internazione e nel settore dei contratti206-207. L’EDI è utilizzato anche per il trasferimento dei più disparati documenti (ordini, fatture, bolle di accompagnamento delle merci, avvisi di spedizione, ecc.) e si sta diffondendo nel settore del commercio elettronico. ---------------------------SEGUE NOTA ad un determinato server. Entrare nel cyberspazio (ossia all’interno della realtà virtuale) significa partecipare, essere coinvolti in una struttura viva e pulsante. Significa fare domande, ricevere risposte. Significa, soprattutto diventare soggetto attivo, in grado di produrre cultura, non solo di subirla, come avviene spesso utilizzando i media tradizionali (giornali, libri, televisione, ecc.). R. PASCUZZI, Scoperte ed invenzioni su Internet, Milano, 1996, 417. Ai fini dell’armonico funzionamento della Rete è essenziale che esista un criterio coerente e razionale d'identificazione delle risorse informative (siti web). Quest’esigenza è soddisfatta con l’assegnazione degli indirizzi numerici, convertiti automaticamente in espressioni letterali (“nomi a dominio”). In questo modo ciascun elaboratore è identificato da un numero (IP). Le specifiche tecniche del protocollo di rete di Internet TCP/IP (Transmit Control Protocol/Internet Protocol) non costituiscono standard de iure, ma soltanto de facto. G. BUTTARELLI, Internet, e Privacy: quali regole?, in http://www.privacy.it P. COSTANZO, Aspetti problematici del regime giuspubblicistico di Internet, in: http://www.mclink.it/inforum/costanzo.htm P. COSTANZO, alla voce “Internet” (diritto pubblico), in Digesto delle discipline pubblicistiche, aggiornamento 2000, 347, ss. M MINERVA, Verso l’integrazione dei sistemi informativi pubblici: la rete unitaria della pubblica amministrazione, in Riv. Diritto dell’informatica, 1998, 635-636. 206-207 Esistono due modalità fondamentali per la trasferimento dei dati informativi in via elettronica. A) In formato libero, all’interno di un network aperto in ambito locale (LAN) o nazionale (WAN) – es. posta elettronica. B) Attraverso banche dati. In questo caso l’utente del servizio si collega ad una rete di computer chiusa – es. videotel. Breve storia del linguaggio EDI. Inizialmente per fini commerciali (progetto ODETTE - Organization for Data Exchange Teletransmission nel 1984 per l'industria autoveicolistica; EDIFICE per l'elettronica e CEFIC per la chimica), successivamente nel 1987 a livello internazionale (progetto EDIFACT (UN/ECE - United Nations Economic Commission for Europe), l’ONU raccomandò l'uso come sintassi universale alle altre commissioni regionali ONU. A. LAI, C. DI GIOVANNI PAOLO, La contrattazione in EDI, in Riv. Fisco, 15/1996. 101 All’interno dell’EDI va menzionato lo standard UN/EDIFICAT perché tra i più diffusi fra Stati dell’Unione europa, Organizzazioni comunitarie e del Nord America, Nazioni Unite (programma TEDIS)208-209. L’utilità dell’EDI consta in una maggiore efficienza che si traduce in termini di sicurezza nella trasmissioni dei flussi informativi, mediante messaggi strutturati che utilizzano algoritmi (complesse formule matematiche)210-211. Inoltre si riducono i costi di gestione dei documenti smaterializzati, essendo questi ultimi in forma elettronica e quindi si risparmia in carta. Conclusa la parentesi dedicata agli aspetti tecnici dell’informatica pubblica si prosegue ora affrontano il tema della smaterializzazione dei documenti amministrativi sotto l’aspetto giuridico. Nessuno dubita che all’interno dello spazio comunitario l’interscambio dei documenti informatici ponga nuove e diverse questioni giuridiche, legate essenzialmente alla mancanza di standard tecnici di trasmissione dei flussi informativi, diversificati nei vari ordinamenti statali, incentrati prevalentemente sulla scrittura cartacea. ---------------------------208-209 UN/EDIFICAT (United Nations Electronic Data Interchange For Administration, Commerce ad Transport) standard in uso nei settori del commercio e dell’amministrazione pubblica è costituito da una serie di norme di sintassi e di istruzioni d’uso omogenee per lo scambio elettronico di dati. L’esigenza volta a promuovere un mercato “comunitario” dell’informazione e consistente nella predisposizione di una disciplina giuridica comune costituì il punto di partenza delle direttive comunitarie emanate dal Consiglio: 86/361 CEE; 91/263 CEE, sul programma TEDIS (Trade Electronic Data Interchange System), suddiviso in successive fasi di attuazione. Detto programma iniziato nel 1988, intese promuovere le attività necessarie allo sviluppo dell'informazione EDI, oltre agli obiettivi di tipo tecnico – come il potenziamento della rete aperta ONP (Open Network Provision); si propose, altresì, di attuare uno dei principi cardine del Trattato costitutivo dell’Unione Europea, ossia contribuire all’avvicinamento delle legislazioni nazionali. P. GALDIERI, Problemi giuridici dell’informatica nel MEC, 1996, 38-40. D. A. LIMONE, Politica e normativa per l’informatica (1974-1984), Milano, 1985, 122. 210-211 Sull’EDI, si veda anche S. FADDA, L’Electronic Data Interchange nella normativa italiana e straniera, in Riv. Diritto dell’informatica, 1994, 19. I messaggi “strutturati” impiegano lo stesso linguaggio macchina, cioè standard omogenei (ossia combinazioni dell’algebra binaria 0-1, si-no, on-off). 102 Leggi, sentenze, atti processuali e provvedimenti amministrativi vengono redatti in forma cartacea e questo perché è stato ritenuto dal nostro ordinamento giuridico il modo migliore di produzione degli effetti giuridici a fini probatori. Rispetto all’evoluzione delle forme, cioè alle modalità espressive con le quali l’uomo ha tracciato la sua storia, va ricordata la scrittura, al tempo in cui i rapporti umani erano basati sulla comunicazione verbale e il loro ricordo era affidato alla memoria. La seconda forma di comunicazione rivoluzionaria nel percorso umano avvenne con la stampa, che privilegiò il metodo di riproduzione dei documenti in serie rispetto alle trascrizioni manuali. Oggi stiamo nuovamente cambiando il nostro modo di comunicare e questo fatto può essere considerato “rivoluzionario” perché stiamo abbandonando progressivamente il modello di redazione cartacea dei documenti per quello dematerializzato. Ma il cambiamento non è facile e come tutti i cambiamenti richiede tempo e un cambiamento nelle nostre abitudini, nei gesti quotidiani, nel modo di pensare e di agire. In questa fase iniziale forma cartacea e forma elettronica potranno convivere benissimo, ma con il passare del tempo la prima cederà il passo alla seconda. Il legislatore nazionale ha affrontato il problema della smaterializzazione dei documenti amministrativi adottando nel 1997 il D.P.R. 10 novembre n. 513, che contiene il Regolamento sui criteri e sulle modalità di formazione, archiviazione e trasmissione di documenti con strumenti informatici, emanato a norma dell’art. 15, c. 2, della l. 15 marzo 1997, n. 59. 103 3.7. – Esperienze comparative: GIAPPONE, GERMANIA, FRANCIA, GRAN BRETAGNA, STATI UNITI, BELGIO, DANIMARCA, LUSSEMURGO, ISRAELE, ARGENTINA, COREA DEL SUD Il Giappone con la “legge per l’incentivazione dell’industria elettronica“ (l. 11 giugno 1957, n. 171), attuata con Regolamento di esecuzione nel 1963, si pose come il primo Paese interessato agli sviluppi della telematica. In Germania con la “legimatica” si enunciarono delle linee guida nella redazione dei testi legislativi: comprensibilità, chiarezza, legalità, economia, ordine sistematico212. Il riconoscimento normativo del documento elettronico avvenne invece con la “legge sulla regolamentazione dei servizi di informazione e comunicazione” 22 luglio 1997 e con l’istituzione di un'apposita infrastruttura federale (autorità di certificazione della firma digitale - digital signatur). In Italia l’AIPA, organo propulsivo dell’informatica pubblica, è molto simile all’autorità tedesca di certificazione della firma digitale; si differenzia da essa, perché non è un ente certificatore (art. 8, D.P.R. 10 novembre 1997, n. 513). La prevalente dottrina francese condivide grandemente la tesi secondo la quale le norme giuridiche andrebbero redatte in forma cartacea, così da essere consultabili da tutti i cittadini. La dottrina sta cambiando idea e così il legislatore con l’emanazione della legge 10 luglio 1991 n. 647, integrata dal decreto 19 dicembre 1991, n. 1266 in tema di aide juridictionelle (gratuito patrocinio) e di consulenza giuridica (l’aide à l’accès au droit et l’aide à la consultation)213 ---------------------------212 R.WALTER, Lehre von Gesetzetechnik, in Oesterreich Juristen Zeitung, 1963, 219; P. NOLL, Gesetzgebung Lehre, Reinbeck, 1973, 65. 213 A. MORAND, Vers une méthodologie de la comunication législative, in Riv. Gesetzgeburg heute, n.2/1994, 15. Inoltre, si veda M. AINIS, La legge oscura, Bari, Laterza, 1997, 103. 104 La Gran Bretagna dal 1968 ammise il documento elettronico come mezzo di prova (Civil Evidence Act). Il legislatore anglosassone nel 1975 legiferò sulle registrazioni informatiche relative all’attività commerciale con lo Stok Exange Act. Dal 1979 innovò la disciplina delle operazioni elettroniche sui 214 fondi bancari con il Banking Act . Nella stessa direzione gli Stati Uniti emanarono nel 1978 l’Electronic Transfer Act, in vigore da maggio 1980, sui servizi bancari. Nel 1970 un leading case stabilì che un documento informatico è ammissibile come prova, se la forma elettronica è quella abituale di conservazione; nello stesso senso una legge federale del 1995 (Uniform Rule Evidence)215-216. Il Belgio con Decreto Reale 12 settembre 1983, n. 1020 introdusse le registrazioni informatiche in materia contabile. La legge danese 6 giugno 1984 n. 284, entrata in vigore il 1 gennaio all’Ombudsman 1985 attribuì (difensore maggiori civico) poteri riguardo di alle controllo misure di sicurezza delle installazioni tecniche. Il Lussemburgo nel 1986 emanò la legge 22 dicembre 1986, n. 812 integrata dal regolamento granducale dello stesso anno di modifica dell’art. 1348 del codice civile lussemburghese in tema di registrazioni informatiche. Le registrazioni su supporto informatico sono assistite da una presunzione iuris tantum di conformità all’originale nel caso in cui il documento cartaceo manchi. Interessante lussemburghese se è notare comparata con come la la disciplina normativa contenuta nell’art. 3, d.lgs 12 febbraio 1993, n. 39 dimostri un’uniformità nella scelta legislativa. ---------------------------214 B. AMORY e Y. POULLET, Il regime della prova nell’informatica e nella telematica, in Riv. Diritto dell’informatica, 1986, 47. 215-216 L’EFTA contiene norme a tutela del consumatore, costituito da 21 articoli, fa parte del “Consumer Credit Protection Act“, title IXC 95-630, riguarda i contratti stipulati fra istituti di credito e clienti per il trasferimento elettronico di fondi, gli obblighi reciproci di tali soggetti. Sears Roebuch & Co. v. Merla, 142 N.J. Super 205, 361, A2d68, 5 CLSR. 105 L’una e l’altra legislazione realizzano un primo riconoscimento legislativo del documento informatico, ma non si spingono oltre, non arrivano infatti a decretare il suo pieno riconoscimento giuridico: in ambedue le norme il documento informatico costituisce copia dell’originale in forma cartacea. Sul trasferimento elettronico dei fondi la legge israeliana 1 luglio 1986, n. 5746 limitò la responsabilità del titolare della carta di credito che lo abilita al trasferimento automatico di fondi ad una somma fissa217. Il sistema argentino si distinse per la modifica al codice civile, nella parte relativa all’efficacia probatoria del documento elettronico, all’inizio degli Anni ‘90 del 1900. La Corea del Sud emanò nel 1991 una legge sull’automazione delle procedure commerciali, all’interno di standard internazionali ed omogenei idonei alla trasmissione dei flussi informativi (UN/EDIFICAT). In Italia le prime norme tecniche sul mandato informatico di pagamento furono emanate dall’AIPA (delibera 19/95, 9 novembre 1995)218. 3.8. – L’AIPA – L’Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione Con il decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 39 (G.U. 42, 20/02/93) nacque l’AIPA, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, con autonomia tecnica e funzionale e con indipendenza di giudizio. ---------------------------217 Assume rilievo il saggio di R. D’ORAZIO, Profili di tutela dei consumatori nel trasferimento elettronico dei fondi, in Riv. Diritto dell’informatica, 1988, 375. 218 Si veda S. FADDA, L’electronic Data Interchange nella normativa italiana e straniera, in Riv. Diritto dell’informatica, 1994, 103 ss. 106 I compiti assegnati all’AIPA furono molteplici: indirizzo, coordinamento, progettazione, pianificazione e controllo dello sviluppo dei sistemi informativi automatizzati nella p.a., secondo i criteri di standardizzazione, interconnessione, integrazione, o interoperabilità e cooperazione dei sistemi medesimi219. L’AIPA è un soggetto collegiale composto da un presidente, nominato dal presidente del Consiglio dei Ministri, da quattro membri (nominati su proposta del presidente AIPA). Tutti i componenti sono scelti sulla base di criteri di merito (competenza, professionalità e cultura); la nomina a componente AIPA è incompatibile con altro impiego (art. 4); l’incarico dura quattro anni, rinnovabile una volta sola. Su proposta del presidente viene scelto il direttore generale dell’Autorità. I compiti del presidente AIPA sono maggiori rispetto agli altri componenti, adotta per esempio i piani triennali e approva i capitolati d’oneri in materia informatica (art. 5, 9, 12). Non è previsto un apposito organico ma il contingentamento del personale con gli strumenti del distacco e del comando (D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 e il d.lgs 3 febbraio 1993, n. 29). Organismi analoghi all’AIPA sono previsti in altri paesi europei, come in Gran Bretagna, Germania e Francia220. Le funzioni principali dell’AIPA sono cinque: indirizzo, coordinamento, controllo, consulenza e mediazione. L’indirizzo si esprime attraverso l’emanazione di direttive, per la realizzazione dei piani di formazione del personale, per l’individuazione delle norme tecniche e progettuali, per la gestione dei sistemi informatizzati e per la loro interconnessione. -------------------------------------219 Le competenze dell’AIPA sono definite dall’art.7, del decreto n. 39. in coerenza con le prescrizioni della legge delega (art.2, c. 1°, lett. mm, della l. 23 ottobre 1992, n. 421). 220 Per questa parte introduttiva (definizione della natura giuridica e le funzioni dell’AIPA) si veda http://www.aipa.it 107 Il coordinamento si snoda lungo due direzioni diverse: i progetti intersettoriali e l’elaborazione dei piani triennali per l’informatica nella p.a. La funzione di controllo è volta a monitorare i risultati raggiunti dalle singole amministrazioni informatizzate221. Il potere consultivo è esercitato attraverso un’apposita commissione, che si pronuncia sulle linee guida, in tema di contrattualistica pubblica e gestione della RUPA. Detto potere di natura esclusivamente tecnico- economica è sottoposto esclusivamente al Consiglio di Stato222. Rientra nelle attribuzioni consultive lo studio dei progetti di legge in materia di informatizzazione e l’adesione agli organi della mediazione, Comunità Europea. Rispetto prerogativa esclusiva del all’attività potere politico di e generalmente di carattere informale, il lavoro dell’AIPA ha una valenza internazionale e riguarda l’inventario mondiale degli studi nazionali sulla società dell’informazione, le biblioteche elettroniche le applicazioni informatiche per piccole e medie imprese223. 3.9. – Un confronto fra l’AIPA e l’Antitrust Nella legge 10 ottobre 1990, n. 287 “Tutela della concorrenza e del mercato” e l’AIPA (art. 15, del d.lgs 12 febbraio 1993, n. 39) esiste una stretta collaborazione, l’AIPA riferisce all’Antitrust di atti o comportamenti che possano ingenerare dubbi sulla conformità alle regole sulla concorrenza…” ---------------------------221 Il coordinamento si sostanzia in termini di rapporto tra risorse impegnate e risultati conseguiti. L’affermazione è di Sabino Cassese, “La Stampa”, 2 marzo 1994, intervista con Alberto Stadera. 222 Rapporto fra costi e benefici rispetto ai servizi elettronici introdotti dall’innovazione tecnologica (ICT). D. SICLARI, Nuove aree da informatizzare nella pubblica amministrazione, in Riv. Telematica e Diritto, 1986, 885. 223 V. F. D’ELIA, C. CIAMPI, L’informatica nella Pubblica Amministrazione, Firenze, 1987, 339. 108 L’Antitrust è inquadrabile nell’ambito delle Autorità indipendenti, cioè di quegli soggetti pubblici che prendono le proprie determinazioni senza alcuna ingerenze esterne da parte del Governo o del Parlamento. L’Antitrust ha competenza in materia di pubblicità ingannevole e di pubblicità comparativa, così come stabilito dal d.lgs 25 gennaio 1992, n. 74, così come modificato dal d.lgs 25 febbraio 2000, n. 67. I compiti dell’Antitrust riguardano la vigilanza sulle intese restrittive della concorrenza e sugli abusi di posizione dominante225. Nel mondo esistono circa cinquanta Paesi con una legislazione antitrust; peraltro, tra l’Unione Europea e gli Stati Uniti esistono accordi di cooperazione internazionale, per lo scambio di informazioni tra le diverse Authorities226-227-228. Nel decreto istitutivo dell’AIPA si punta alla sostituzione del modello organizzativo basato sulla carta e fondato sul concetto tradizionale di provvedimento amministrativo, inteso come “incartamento polveroso” con quello elettronico, contenuto nel computer, al fine di equiparare gli standard di qualità e di efficienza dell’amministrazione pubblica a quelli di altri Stati dell’Unione Europea. ---------------------------224 U. G. PACIFICI NOJA, L’autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione. Un’ipotesi interpretativa, Roma, 1993; F. MAROZZA, L’Autorità per l’informatica nella p.a., Milano, 1993, 122. F. CARDARELLI, L’Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione. Natura giuridica, funzioni e poteri in materia contrattuale, in Riv. Informatica ed Enti Locali, n. 2/1995, 44. 225 Legge n. 287 del 1990 e d.lgs n. 74 del 1992, modificato dal d.lgs n. 67 del 2000 riguardanti entrambi il settore della pubblicità ingannevole. 226-227-228 E. T. SULLIVAN, H. HOVENKOMP, Antitrust law public ad procedure: cases, materials, problems, Charlottesville-the Muchie company, 1994, 115. Un elenco sulle numerose Autorità antitrust, operanti a livello mondiale in http//www.iue.it/Personal/Motta/forum/altrisiti.html Intese restrittive della libertà di concorrenza”, “deroghe al divieto di intese restrittive della libertà di concorrenza”, “abuso di posizione dominante”, “operazioni di concentrazione”, “divieto delle operazioni di concentrazione restrittive della libertà di concorrenza”, “imprese pubbliche e in monopolio legale”, “autoproduzione”. V. Atti del 2° Convegno di Treviso 5-6 maggio 1995, Antitrust fra diritto nazionale e diritto comparato, 1996. L. BARELLI, E. BEVILACQUA, M. L. FELICI, L. VANNUTTELLI, Anno 2000 e sistemi informativi: problemi e soluzioni, Mondadori informatica, Milano, dicembre 1999, 238. 109 3.10. - L'AIPA e altri organi assimilabili in Francia, Gran Bretagna e Germania Il CIBA - comité interministeriel de l’informatique et de la bureautique dans l’administration è un organo collegiale, articolato su due livelli229-230-231-232. Il Comitato plenario formato esclusivamente da funzionari di carriera dei maggiori Ministeri, presieduto dal Primo Ministro o dal Ministro per la riforma amministrativa. Il Comitato tecnico del CIBA, molto simile alla Comitato di cui all’art. 8 del decreto istitutivo dell’AIPA, con possibilità di valutazione della congruità tecnico-economica rispetto all’acquisizione di beni e servizi informatici da parte della p.a. Il Comitato tecnico francese ha potere di istruzione delle delibere del Comitato plenario. In Italia il Centro tecnico si limita a trasmettere le proprie valutazioni tecniche all’AIPA, alla quale spetta il potere di controllo sulle medesime. Il CIBA rappresenta l’amministrazione statale nei gruppi di lavoro nazionali e internazionali sulla formulazione delle norme di standardizzazione. L’AIPA (art. 7, decreto n. 39, lett. g) partecipa ad organismi comunitari ed internazionali. Il CIBA promuove progetti intersettoriali e di infrastruttura informatica. Il CCTA – central computer and telecommunication agency è una struttura interna al Ministero del Tesoro, che nasce per il miglioramento dell’efficacia e dell’efficienza dell’attività amministrativa inglese. ---------------------------229-230-231-232 Per la Francia il Comité Interministeriel de l'Informatique e de la Bureautique dans l'Administration (CIBA), in Inghilterra la Central Computer and Telecommunication Agency (CCTA)la Germania, all'interno del Ministero dell'Interno, l'Ufficio per il coordinamento e la consulenza per le tecnologie dell'informazione nella p.a. (Ufficio di coordinamento tedesco). G. AMATO, Regolazione e garanzia del pluralismo: le autorità amministrative indipendenti, Milano, 1997, 211; A. PREDIERI, L’irrompere delle autorità indipendenti Firenze, 1997, 250; F. SEVERO SEVERI, Le autorità amministrative indipendenti: aspetti problematici, Milano, 1998, 346. G. CORASANITI, Diritto e tecnologie dell’informazione, Milano, 1990, 293. V. GRIPPO, Il quadro sopranazionale e i modelli stranieri, Napoli, 1999, 567. 110 Il miglioramento dei servizi informatici (art. 12 c. 2, lett. a), decreto 39) amministrativa è unitamente anche una alla trasparenza delle finalità dell’azione delle nostre amministrazioni. L’Agenzia inglese offre consulenza ai singoli Ministeri in materia di sviluppo e integrazione delle strategie dei sistemi informativi233. L’AIPA è consulente del presidente del Consiglio dei Ministri relativamente alla valutazione dei progetti di legge in materia di informatica pubblica, svolge il coordinamento dei Ministeri attraverso la redazione del Piano triennale di sviluppo e integrazione dei sistemi informativi automatizzati. La legge inglese attribuisce alla CCTA il compito di definire i contratti per l’acquisizione delle apparecchiature e dei programmi informatici. L’art. 12 del decreto istitutivo dell’AIPA stabilisce viceversa il principio secondo il quale le clausole generali dei contratti che le singole amministrazioni stipulano in materia di sistemi informatici automatizzati sono contenute in capitolati approvati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta dell’Autorità. L’Ufficio di coordinamento tedesco preside alla gestione e all’acquisizione dei sistemi informativi. All’AIPA è affidato il compito di assistenza e coordinamento tra le p.a. (art. 7, lett. b). L’Ufficio di coordinamento tedesco formula raccomandazioni, mentre l’AIPA (art. 7, lett. f) propone al Consiglio dei Ministri l’adozione di raccomandazioni e di atti di indirizzo alle Regioni, agli Enti Locali e ai rispettivi enti strumentali o vigilati ed ai concessionari di pubblici servizi. Relativamente all’attività consultiva, l’Ufficio di coordinamento tedesco formula pareri a carattere generale; L’AIPA ha invece una funzione consultiva, limitata alla predisposizione degli schemi di contratto (art. 8). ---------------------------233 V. GRIPPO, Il quadro sopranazionale e i modelli stranieri, Napoli, 1999, 567. 111 All’Ufficio di coordinamento tedesco è affidato, inoltre, l’incarico di predisporre l’ordine dei lavori del Comitato interministeriale di coordinamento dell’amministrazione federale in campo informatico; analoga funzione non trova corrispondenza nella disciplina italiana. Nella legge tedesca si affida alla Corte dei conti l’incarico di verificare la rispondenza delle gare di appalto al principio del pari trattamento dei concorrenti. Un’analoga competenza non è una prerogativa della Corte dei conti italiana, cui tuttavia è riconosciuto il potere di controllo successivo di spesa sui contratti informatici, stipulati dalle amministrazioni statali234. 3.11. – Il Centro tecnico La disciplina sul documento informatico è articolata e non si esaurisce nel D.P.R. 10 novembre 1997, n. 513. Nello Studio di fattibilità di una rete unitaria (Bollettino AIPA 31 gennaio 1996) era previsto un organismo tecnico-organizzativo, denominato Centro tecnico235-236. Si tratta di un organo dotato di autonomia amministrativa, contabile e tecnico-funzionale, che agisce sulla base delle direttive e sotto il controllo dell’AIPA. ---------------------------234 S. CASSESE, C. FRANCHINI, I garanti delle regole: le autorità indipendenti, Milano, 1995, 88. 235-236 L’art. 17, c. 19, l. 15 maggio 1997, n. 127 parla di “soggetti “e non di pubbliche amministrazioni, con ciò mostrando di tenere conto della necessaria evoluzione della rete unitaria, in un’ottica di partecipazione alle informazioni da parte dei cittadini. Il Centro Tecnico è entrato in funzione con il D.P.R. 23 dicembre 1997, n. 522, recante norme per l’organizzazione ed il funzionamento del Centro Tecnico per l’assistenza ai soggetti che utilizzano la rete unitaria della p.a. G. ANGELORO e A. CASACCHIO, Le reti di trasmissione dati nelle amministrazioni centrali dello Stato, novembre 1994, 300. 112 Il Centro tecnico ha un organico pari attualmente a cinquanta unità; ha rapporti con tutte le amministrazioni statali, territoriali e locali, anche ad ordinamento autonomo, con gli enti pubblici non economici nazionali, di cui all’art. 1, c. 1, dlgs 12 febbraio 1993, n. 39 per i servizi di trasporto e di interoperabilità della RUPA (art. 15, c. 1, l. 15 marzo 1997, n. 59). Il Centro tecnico ha molteplici competenze, tra le quali: - Coordinamento, controllo e analisi per gli utilizzatori della RUPA; - Assistenza per i problemi tecnici ed organizzativi, comprese le misure minime di sicurezza; - Promozione dei servizi interoperabili (es. posta elettronica); - Gestione e certificazione delle chiavi crittografiche asimmetriche per la firma digitale; - Predisposizione degli schemi dei contratti-quadro in materia di servizi di trasporto dati e interoperabilità, stipulati dall’AIPA in attuazione dell’art.15, c. 1, della l. 15 marzo 1997, n. 59; - Definizione delle specifiche tecniche dei capitolati d’oneri; - Formazione del personale. Il Centro tecnico si divide in due unità operative. Centro Operativo (NOC- Network Operation Center) per la gestione e del monitoraggio delle chiavi crittografiche asimmetriche. Centro di Servizi (NIC – Network Information Service) per la firma digitale (art. 17, D.P.R. 10 novembre 1997, n. 513). Relativamente all’aspetto della contrattualistica pubblica l’AIPA provvede alla stipulazione dei contratti-quadro (contratti di grande rilievo) con le varie p.a.; mentre al Centro tecnico sono affidati la supervisione e il controllo dei contratti con le Società fornitrici dei Servizi (vincitrici delle gare) per il trasporto unificato dei dati informativi e per la loro operabilità. I servizi di outsourcing nel settore degli appalti pubblici hanno il vantaggio di svincolare l’utente dai problemi della 113 gestione e del rischio tecnologico; consentono l’utilizzazione delle competenze informatiche ed organizzative da parte di operatori specializzati; assicurano il controllo della qualità del servizio238. Invero, la maggiore incognita è quella di avere maggiori costi alla scadenza del contratto, dovuti a investimenti effettuati dal fornitore239. ----------------------------238 M. MINERVA, Verso l’integrazione dei sistemi informativi pubblici: la Rete unitaria della pubblica amministrazione, in Riv. Diritto dell’informatica, 1998, 630. 239 Il termine “outsourcing indica un contratto atipico a causa mista, riconducibile alla categoria indeterminata dei contratti ad oggetto informatico - individuata dalla dottrina civilistica - mediante il quale si ricorre a operatori esterni alla p.a. per svolgere attività che tradizionalmente vengono espletate utilizzando risorse interne all’impresa pubblica. Si tratta, in sintesi, di un contratto con il quale si trasferisce, ad una società esterna, un ramo o più rami interni all’azienda medesima, al fine di aumentare l’efficienza e la produttività complessiva. C. ROSSELLO, I contratti dell’informatica della nuova disciplina del software”, Milano, 1999,100. 114 Capitolo Quarto 4. LA GESTIONE INFORMATICA DEI FLUSSI DOCUMENTALI NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE SOMMARIO: 4.1. I PROGETTI INTERSETTORIALI; 4.2. LA RETE UNITARIA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE; 4.3. IL PIANO TRIENNALE PER L’INFORMATICA NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 2001-2003; 4.4. I CONTRATTI DI INFORMATICA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE; 4.5. LA DIRETTIVA DL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DEL 28 OTTOBRE 1999; 4.6. IL PROTOCOLLO AMMINISTRATIVO CON PROCEDURA INFORMATICA E IL RAP; 4.7. LA CARTA D’IDENTITA’ ELETTRONICA; 4.8. L’EGOVERNMENT; 4.9. CONCLUSIONI. 4.1. – I progetti intersettoriali Prima di prendere in esame il progetto RUPA (Rete Unitaria per la Pubblica Amministrazione), appare opportuno delineare un quadro d’insieme dei principale progetti intersettoriali dell’AIPA. I principali progetti sono: Il mandato informatico di pagamento; La Rete G-NET; Le gestione elettronica dei flussi documentali; Il progetto catasto-comuni. a) Il mandato informatico di pagamento Il D.P.R. 20 aprile 1994, n. 367 – recante la disciplina sulla semplificazione e l’accelerazione delle procedure di spesa e contabili – rappresentò la base normativa sulla quale l’AIPA elaborò il progetto intersettoriale diretto a introdurre in tutte le procedure di spesa pubblica il modello organizzativo della teleamministrazione. I punti essenziali del mandato informatico 115 sono le evidenze informatiche (artt. 1 e 13); l’integrazione con la Ragioneria dello Stato, la Banca d’Italia e la Corte dei conti (artt. 4 e 12); l’introduzione di un intero Titolo (XVI, Dei mandati informatici, artt. 4, 5, 6, 16, e 17) all’interno del Regolamento sulla contabilità generale dello Stato (r.d. 23 maggio 1924, n. 827); l’autenticazione elettronica (artt. 6 e 17); la copia cartacea (art. 16)240. Il progetto intersettoriale prevede l’integrazione graduale nel tempo di un sistema elettronico di pagamento aperto all’esterno (rectius alle altre amministrazioni pubbliche ai privati)241. b) La Rete G-NET La Rete di cooperazione degli Uffici appartenenti alle Amministrazioni centrali e agli enti pubblici non economici costituisce il primo progetto informatico intersettoriale. Si tratta, invero, di una Rete di trasmissione tra gli uffici legislativi, le Segreterie dei Ministeri e gli uffici delle Autorità di polizia giudiziaria. Al riguardo con D.P.C.M. 20 novembre 1997, n. 293 vennero stabiliti i criteri e le modalità di attuazione di questa infrastruttura di rete, imperniata sulla interoperabilità dei servizi amministrativi telematici. La realizzazione di G-NET venne aggiudicata in data 11 marzo 1998 al Raggruppamento Temporaneo temporale avvenne durante il 1999 e la durata dell’intero progetto arriverà sino al 2001. G-NET rappresenta in breve un progetto unitario che mostra una p.a. moderna, efficiente, interoperante, dove i singoli uffici comunicano e si scambiano i dati online. ----------------------------240 Delibera AIPA 5/11/1995 http://www.aipa.it/attivitàreteunitaria.htm 241 F. BRUGALETTA, Il Piano di Azione per lo sviluppo della Società dell’informazione, Milano, 1999 http://www.palazzochigi.it/fsi/materiali.html d’Impresa (RTI), costituito da Telecom Italia, Ibm, Finsiel. La pianificazione 116 c) La gestione elettronica dei flussi documentali Il progetto consiste nella realizzazione del modello di teleamministrazione gestione del nella sua protocollo fase avanzata; amministrativo con mediante la procedura informatica; e con la migrazione su piattaforma web dei sistemi di gestione automatizzata delle procedure242. Il progetto punta alla sicurezza degli archivi elettronici, garantendo la riservatezza dei dati ivi custoditi243. c) Il progetto catasto-comuni Il progetto consiste nella realizzazione di un modello organizzativo di interscambio informatico fra l’amministrazione finanziaria e i comuni italiani. Al riguardo con D.P.C.M. 5 maggio 1994 sono state stabilite le modalità tecniche e la ripartizione delle spese, connesse alla realizzazione dei collegamenti telematici fra comuni e sostituti d’imposta. Detto sistema informativo intende realizzare uno sportello anagrafico integrato fra amministrazioni centrali, regioni e enti locali. ---------------------------242 Si tratta delle applicazioni di office automation (ossia dei documenti elettronici composti da testi grafici, disegni, filmati, immagini, ecc.). Rispetto invece al protocollo amministrativo con procedura informativa si rinvia a quanto stabilito dal D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 428, di cui al paragrafo 4.6. di questo capitolo. 243 Nell’ambito della realizzazione dei sistemi informativi territoriali in Italia l’interesse per il fenomeno delle “città in rete” sorge all’inizio del 1995, soprattutto nei quotidiani vengono utilizzati come sinonimo di RETE CIVICA termini suggestivi, quali ad es: “virtuale”, “digitale”, “città cablata”, “invisibile”; aggettivi che richiamano l’immagine di forme di spazio urbano nuove. I lesemi “città digitale” e “città in rete” (community network), proposti da Anne Beamish, Departement of Urban Studies and Program di Cleveland, nel 1989, esprimono in senso pieno il significato di rete civica. In sintesi, la finalità di una rete civica è quella di promuovere e favorire comunicazione, cooperazione, scambio, erogazione dei servizi informatici pubblici. Ulteriore scopo è quello di realizzare una forma di democrazia diretta, detta anche democrazia elettronica, perché consente la partecipazione contestuale di cittadini e amministratori ai dibattiti virtuali su argomenti di interesse della comunità. Tuttavia possono teorizzarsi anche rischi di “iperdemocrazia” in cui più che manifestare bisogni ed esporre interessi resterebbero solo da dare risposte a domande formulate a chi detiene il potere. S. RODOTA’, Se non ci sono più confini qualche limite è necessario, in Riv. telematica Teléma, 1997, 33. Inoltre http://citnv.it/ossreti/civiche.htm C. MAIOLI, Comunicazione tramite elaboratore e reti civiche, Milano, 1997. 117 Non si tratta invero di un’anagrafe centralizzata, in quanto ciascun comune mantiene personali delle liste civili la “proprietà” dei dati anagrafiche, bensì di costituire un’integrazione delle reti civiche nell’ambito della Rete unitaria della p.a244. All’interno del delineato quadro progettuale di informatica pubblica, diretto ala frammentazione dei servizi amministrativi le p.a. potranno interagire efficacemente fra e fornire servizi pubblici appropriati. L’AIPA fra le molteplici iniziative che coinvolgono e favoriscono la collaborazione fra le diverse amministrazioni ha predisposto infatti i progetti intersettoriali, finalizzati a eliminare la storica frammentazione fra i servizi amministrativi. 4.2. – La RUPA - Rete unitaria della pubblica amministrazione La RUPA costituì il primo progetto dell’AIPA. La RUPA rappresenta la dorsale (o rete) di trasporto dei dati informativi, ---------------------------244 L’espressione “p.a. locale” include oltre a regioni ed enti locali (province e comuni) altre istituzioni territoriali (es. camere di commercio, comunità montane, A.S.L., aziende ospedaliere ecc.) Molte di queste p.a. dispongono, analogamente a quanto avviene per le amministrazioni centrali, di proprie reti di trasmissione dati per la gestione dei servizi interni ed esterni (“reti civiche”). Dette reti presentano attualmente caratteristiche diversificate per complessità e modernità delle loro architetture. Gli interventi di maggiore impatto si concretizzano in progetti intersettoriali intesi a sviluppare servizi di tipo integrato, attraverso l’utilizzo di provvedimenti amministrativi informatizzati (ad esempio dichiarazioni, pagamenti, iscrizioni, certificazioni). Si evidenzia altresì che ciascuna amministrazione regionale è stabilmente collegata con enti o organismi pubblici: i collegamenti più frequenti sono quelli con la Camera dei Deputati, la Corte di Cassazione, il Senato, il Ministero degli Interni, le Provincie, i Comuni e le ASL. L’Upi, l’Anci, l’Uncem e l’Unioncamere. Alcune di queste reti sono attive già da alcuni anni: questo è il caso della rete realizzata da Ancitel per i comuni e da Cerved per le camere di commercio. Le reti gestite dalle associazioni di categoria rivestono grande importanza nei progetti informatici. P. COSTANZO, voce “Internet” (diritto pubblico), in Digesto delle discipline pubblicistiche, aggiornamento 2000, 347, ss. nonché http://www.aipa.it/docum.html 118 idonea a garantire a qualunque utente (p.a. e privati), purché debitamente autorizzato e in condizioni di sicurezza, di accedere ai dati e alle procedure residenti nei sistemi informatici, collegati ad essa245-246. L’AIPA dunque nel 1995 – dopo lo Studio di fattibilità informatica – si concentrò sulla realizzazione di una rete nazionale di trasporto dei flussi informativi per rispondere al bisogno di informatizzazione dell’amministrazione pubblica. Basti pensare che nell’anno 1995 l’85% dei procedimenti amministrativi era di tipo cartaceo247-248 Il progetto RUPA è stato autofinanziato principalmente con i risparmi della dematerializzazione dei flussi informativi, con conseguente razionalizzazione della spesa pubblica249. ---------------------------245-246 Se si escludono la Svezia e la Finlandia, Paesi che appaiono proiettati verso un impiego nella p.a. di soluzioni tecnologicamente avanzate, la situazione italiana non differisce molto a metà degni Anni ’90 del ‘900 dalla media statunitense e da quella europea. E’ importante notare altresì che la realizzazione della RUPA ha portato la p.a. ad allinearsi e, per alcuni aspetti (relativi alla firma digitale), a superare altri Stati. Sul punto si rinvia: http://post.fts2k.gsa.gov La rete americana in funzione sino al 1998 denominata FTS2000 sfruttava una tecnologia a ragnatela molto simile a quella di Internet; l’attuale architettura di rete per il trasferimento dei flussi documentali ha sostituito il protocollo ISO/OSI con lo standard TCP/IP. Rispetto alla situazione europea (rapporto Strategic Decisions, redatto dalla ISOC (Internet Society), organizzazione internazionale non governativa) http://www.ftp.ripe.net/ripe 247-248 L’AIPA si occupa di predisporre le norme tecniche per il buon funzionamento della RUPA. Il primo Piano triennale per l’informatica nella p.a. 1995-1997 e la delibera del Presidente del Consiglio dei Ministri 5 settembre 1995 hanno costituito la base normativa per la realizzazione della RUPA. Allo scopo di definire le linee guida (rectius norme tecniche) per l’attività della RUPA, l’AIPA ha predisposto un documento relativo alla “strategia per l’uso delle norme tecniche standard”, disponibile in supplemento al n. 7-8/95 del Bollettino informazioni dell’Autorità ovvero in http://www.aipa.it L’AIPA emana norme tecniche sulla formazione, trasmissione, conservazione, duplicazione, riproduzione e validazione, anche temporale, dei documenti amministrativi informatici di cui all’art. 3, c. 1, D.P.R. 10 novembre 1997, n. 513 e al D.P.C.M. 8 febbraio 1999. 249 Il trasporto integrato dei flussi informativi avviene attraverso la RUPA. Per lo studio di fattibilità della Rete unitaria: http://www.aipa.it/docum.html Si veda, in particolare l’allegato allo Studio di F. BOMBI, A. CASACCHIA, P. GENTILI, La Rete unitaria della Pubblica Amministrazione - stima del costo, AIPA, 7 giugno 1995, 171 119 4.3. – Il Piano triennale per l’informatica nella pubblica amministrazione 2001-2003 Nel Piano triennale per l’informatica nella pubblica amministrazione 2001-2003 sono esposte le linee strategiche per migliorare i servizi informatici, rendere più trasparente l’azione amministrativa e ridurre i costi dell’amministrazione pubblica. Il Piano è elaborato dall’AIPA (ex art. 7, lett. b), d.lgs 12 febbraio 1993, n. 39) sulla base dei Piani per l’informatica predisposti dalle singole amministrazioni in coerenza con le linee strategiche dell’AIPA. Le linee strategiche del Piano triennale, attualmente in corso – collocandosi nella prospettiva di continuità e di naturale evoluzione, rispetto a quelle tracciate negli anni precedenti – proseguono nel solco tracciato dagli studi sulla teleamministrazione250. Il Piano si snoda lungo due direttrici: a) incremento dell’efficienza delle amministrazioni; b) miglioramento dei servizi telematici. L’attuale previsione per il triennio 2001-2003 ha un impegno finanziario di 5.000 miliardi di lire e prevede la realizzazione di alcuni progetti intersettoriali di cooperazione quali ad esempio il mandato informatico di pagamento, il fisco telematico, il sistema informativo catasto-comuni, la patente elettronica. Rispetto invece al Piano presentato dal Ministero delle Finanze all’AIPA, che da quest’anno unifica anche la programmazione della Guardia di Finanza e dei Monopoli di Stato, si nota come esso sia prevalentemente orientato a introdurre e agevolare le trasformazioni tecnico-organizzative ---------------------------250 La prospettiva di sostanziale continuità nell’indirizzo strategico di fondo dimostra che la spesa per lo sviluppo si attesta per l’anno 2000 su una percentuale attorno al 60 punti percentuali. Piano triennale 1999: http://www.aiap.it/attività/pianificazione/lineestrategiche/index.asp 120 derivanti dalla riforma del Ministero medesimo, attraverso quattro Agenzie territoriali. Le Agenzie che opereranno a partire da marzo 2001 sono uno strumento di semplificazione dei rapporti fra Fisco e contribuenti e sono volte quindi al consolidamento dei mezzi informatici251-252-253. Sempre nell’ambito dei rapporti Fisco-contribuenti il progetto “Fisco Telematico”, volto a sviluppare servizi informatici integrati quali ad esempio dichiarazioni, pagamenti, iscrizioni, certificazioni catastali. Inoltre, il progetto “Sistema di interscambio Informativo Catasto-Comuni” che, attraverso il Web Server del Ministero delle Finanze (Sistema Interscambio Territorio), consente visure ipotecarie e accedere all’indice nazionale delle conservatorie dei registri immobiliari. Inoltre il progetto “Customer Satisfation e assistenza telefonica” a cura dei vari ministeri; Il progetto “Nuovo sistema di gestione della cartografia catastale” del Dipartimento del ---------------------------251-252-253 Sicché il Piano risulta aggiornato annualmente. Entro il mese di febbraio l’AIPA comunica alle p.a. le linee strategiche e le procedure da seguire per la redazione delle bozze del Piano. Dopo 60 giorni le amministrazioni trasmettono all’AIPA le bozze e questa le trasmette al presidente del Consiglio, al ministro del Tesoro e al ministro per il Bilancio Economico; dette bozze saranno approvate con eventuali modifiche entro il 30 giugno dell’anno in corso. I finanziamenti proposti nel Piano vengono successivamente definiti nell’ambito della legge finanziaria annuale. Il punto cardine della riforma Bassanini è la riorganizzazione dell’attività amministrativa, strutturalmente collegata al decentramento amministrativo, che si articola in quattro leggi successive: l. 15 marzo 1997; n. 59, l. 15 maggio 1997, n. 127; l. 16 giugno 1998, n. 191; l. 8 marzo 1999, n. 50. Il Piano triennale per l’informatica 2001-2003 è consultabile presso il sito dell’AIPA, all’indirizzo Internet: http://www.aipa.it/attivita[2/pianificazione[2/ Dopo le leggi del 1853 (l. 23 marzo 1853, n. 1483) e del 1888, (l. 12 febbraio 1888, 5195) con le quali Cavour e Crispi attuarono i primi “riordinamenti” dell’amministrazione centrale dello Stato, non venne più emanata nessuna legge generale sull’organizzazione dei ministeri. Il dlgs. 30 luglio 1999, n. 300 ridisegna dopo 150 anni l’assetto dei ministeri, secondo due modelli organizzativi: a) ministeri a struttura dipartimentale (interno; giustizia; economia e finanze; attività produttive; politiche agricole e forestali; ambiente e tutela del territorio; infrastrutture e trasporti; lavoro, salute e politiche sociali; istruzione, università e ricerca; b) i ministeri a struttura di direzioni generali: due ministeri d’ordine (affari esteri; difesa) e uno di servizi alla collettività (beni e attività culturali). Cfr. G. D’AURIA, La riforma dei ministeri, in Riv. Giornale di diritto amministrativo, 1/2000, 33. 121 Territorio; i progetti del Ministero della Giustizia: il “Sistema di Protocollo Informatico e Archiviazione Documentale”, “Impronte Digitali” per l’identificazione dei soggetti sottoposti a restrizione della libertà personale, il “Sistema Informativo Prefetture e Procure Italiane” e infine il “Processo Telematico”. Una considerazione conclusiva sullo stato dell’arte dell’informatizzazione processo di pubblica cambiamento, mette dovuto in evidenza principalmente come al il Piano triennale per l’informatica 2001-2003 ponga al Centro della programmazione amministrativa il Sistema Informativo Unitario, imperniato sulla RUPA, e ciò nell’ottica di realizzare il modello dell’amministrazione senza carta254. 4.4. – La contrattualistica pubblica Le amministrazioni godono della capacità di diritto privato e quindi possono utilizzare gli strumenti di diritto comune. L’attività contrattuale è disciplinata dal diritto privato e dalle regole di diritto amministrativo. La normativa fondamentale in materia di contratti pubblici è costituita da: la legge di contabilità dello Stato (R.D. 2440/1923 e Regolamento di esecuzione R.D. 827/1924); la legge di unificazione in materia di lavori pubblici (2248/1865, allegato F, abrogata in parte dal Regolamento di attuazione della legge quadro in materia di lavori pubblici D.P.R. 554/1999) e dal capitolato generale d’appalto dei lavori pubblici, approvato con D.M. 19 aprile 2000, n. 145. Lo sviluppo delle tecnologie informatiche e telematiche interessa dunque non soltanto l’attività che si esplica in atti amministrativi, ma anche il settore dei contratti. ---------------------------254 D. A. LIMONE, I processi di automazione nella pubbliche amministrazioni, Milano, 2000, 339. 122 Sotto la denominazione contratti informatici si comprendono tipi contrattuali diversi (es. vendita, locazione, appalto, produzione di software personalizzato); il denominatore comune è che essi hanno tutti per oggetto beni o servizi informatici. Si distingue fra contratti informatici (dei quali si dirà fra breve) e contratti ad oggetto informatico. I contratti ad oggetto informatico vengono stipulati mediante Internet fra tra due soggetti distanti; viceversa i contratti informatici sono negozi giuridici utilizzati per l’acquisizione di beni o servizi. Con il d.lgs 12 febbraio 1993, n. 39 il legislatore si occupa per la prima volta dei contratti informatici conclusi dalla p.a. Il decreto distingue fra contratti per l’acquisizione di beni e servizi informatici (art. 8) e contratti di grande rilievo (art. 13)255-256-257. Gli schemi negoziali del primo tipo sono riconducibili a al codice civile: fornitura, locazione, comodato, appalto di servizi, contratto d’opera intellettuale, contratto misto, leasing, licenza d’uso del know how, contratto chiavi in mano258. Rispetto ai contratti di grande rilievo (perché superiori a trecento milioni di lire) è previsto il parere obbligatorio dell’AIPA sulla congruità tecnico-economica (l. 273/1995) e il parere consultivo del Consiglio di Stato (art. 17, c. 25, l. 15 maggio 1997, n. 127). Le verifiche, per effetto dell’integrazione di cui all’art. 7, c 3, del D.P.C.M. 6 agosto 1997 n. 452, possono riguardare, anche, il rispetto delle norme tecniche e dei criteri dettati per garantire la sicurezza dei dati informativi. ---------------------------255-256-257 Si distingue anche fra contratti di utilizzazione del computer e contratti ad oggetto informatico e contratti informatici. G. FINOCCHIARO, I Contratti del commercio, dell’industria e del mercato finanziario, all’interno del Trattato di F. Galgano, Padova 1997, II, 1609. 258 G. ALPA, Disciplina ad hoc per i contratti informatici conclusi dalle amministrazioni pubbliche, in Guida al diritto, 4/1995, 50; A. ORCIANI, I contratti di informatica per la P.A. ed i nuovi capitolati AIPA: le prospettive dell’industria, in Riv. Informatica e diritto, Napoli, 2/ 1996, 348; P. SANTORO, Il manuale dei contratti pubblici, Rimini, 1999, 229. 123 Il progetto di contratto deve essere corredato dai capitolati d’oneri (art. 45, r.d. 827/1924) 259-260. ---------------------------259-260 L’art. 1, c. 1, l. 11 novembre 1986, n. 770 stabilisce che le amministrazioni statali sono autorizzate a stipulare contratti di ricerca e sviluppo di prototipi con il CNR o con imprese e/o associazioni, aventi adeguata capacità tecnologica, previamente accertata dall’amministrazione committente. Inoltre, d.lgs 24 luglio 1992, n. 358 in materia di appalti pubblici e forniture che recepisce le direttive 77/62 CEE, 80/767 CEE, 88/925 CEE – modificato dal d.lgs 20 ottobre 1998, n. 402 (forniture di beni e servizi) e dal d.lgs 17 marzo 1995, n. 157 (appalti pubblici) in attuazione della direttiva comunitaria 18 giugno 92/50 CE). I contratti informatici sono strumentali alla gestione di un sistema informatico e vengono distinti in contratti hardware, contratti software e contratti per i servizi informatici o di elaborazione dati (computer service). Sino al d.lgs 12 febbraio 1993, n. 39 – istitutivo dell’AIPA – le forniture di apparecchiature elettroniche e informatiche in ambito pubblico furono ancorate unicamente all’attività contabile disciplinata dal r.d. 2240/1923, recante disposizioni sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato e r.d. 827/1924. Il delineato quadro normativo prima del decreto 39/1993 si caratterizzò per la sua frammentazione. Un primo tentativo organico venne fatto con il decreto del Ministero del Tesoro 8 febbraio 1986 di approvazione del capitolato d’oneri per gli acquisti e la locazione di apparecchiature e prodotti diversi e per la prestazione di servizi in materia informatica eseguiti. Il decreto 39/1993 derivò dalla necessità di disciplinare in maniera uniforme i contratti dell’informatica pubblica. Il decreto si applica a tutti i contratti aventi ad oggetto l’acquisto, la locazione o la manutenzione dei prodotti destinati alla raccolta, all’elaborazione e al trattamento dei dati informativi, nonché ai servizi connessi con il funzionamento dei sistemi di elaborazione elettronica dei dati. Pertanto l’acquisto o la locazione di apparecchiature elettroniche, prodotti e dotazioni varie, nonché l’affidamento dei servizi, avviene tramite licitazione privata o per appalto-concorso sulla base delle procedure indicate nel capitolato d’oneri (D.P.C.M. 6 agosto 1997, n. 452). G. CRISCUOLI, voce, “Computer services contracts”, in Enciclopedia giuridica, Roma, 1996, 220. Ai contratti informatici si affiancano i sistemi di affidamento all’esterno del servizio. G. ALPA, I contratti di utilizzazione del computer, in Trattato di diritto privato, diretto da Rescigno, vol. 11, Torino, 1984, 339. L. TRENTINAGLIA, I contratti per l’informatica nella pubblica amministrazione, Milano, 1990, 219. G. VIRGA, Le modificazioni nell’appalto di opere pubbliche, Milano, 1990, 451. G. ALPA, I contratti informatici della P.A. Note sul d.lgs 39 del 1993, in Riv. Diritto dell’informatica, 1993, 627. F. CARDARELLI, La cooperazione tra imprese nella gestione di risorse informatiche: aspetti giuridici del cd. outsourcing, in Riv. Diritto dell’informatica, 1993, 442. A. MUSELLA, Il contratto di outsourcing e le joint venture outsourcing, in Riv. Diritto dell’informatica, 1998, 265. V. SAVORANI, Nuove regole per l’informatica privata e pubblica, in Riv. Contratto e impresa, 1995, 312. C. ROSSELLO, I contratti dell’informatica nella nuova disciplina del software, Milano, 1997, 97. 124 L’approvazione dei capitolati d’oneri, contenenti le clausole generali dei contratti delle singole amministrazioni in materia di sistemi informativi automatizzati è di competenza dell’AIPA, ex art. 12, c. 1, decreto n. 39261-262. AIPA inoltre attraverso il monitoraggio periodico sui “contratti di grande rilievo” ha allargato il controllo e la vigilanza sulla contrattualistica fra amministrazioni dello Stato e società specializzate (ex art. 13, c 2, decreto n. 39). Il c. 2 definisce infatti i contenuti minimi dei capitolati d’oneri rispetto all’acquisizione di beni e servizi (scelta del contraente, costi di installazione, collaudo, eventuali penali). Il D.P.C.M. 6 agosto 1997, n. 452 in materia di appalti pubblici per la fornitura di beni e servizi ha contenuti ampi, dal momento che definisce le tipologie contrattuali, i loro contenuti e la disciplina sostanziale; fissa inoltre regole organizzative e di trasparenza per l’accesso alle gare pubbliche. Il decreto regola contratti eterogenei (studi di fattibilità, acquisto di apparecchiature e licenza d’uso di programmi) e pone a carico del responsabile del procedimento l’obbligo di applicare le norme comunitarie nella scelta del contraente. ---------------------------261-262 I contratti in materia informatica, una volta perfezionati, erano sottoposti singolarmente al controllo successivo (art. 8, decreto n. 39) della Corte dei conti, la quale riferisce annualmente al Parlamento sui risultati del controllo. A seguito dell’assetto normativo dei controlli di cui alla legge 20/1994 che ha generalizzato il controllo preventivo con gli stessi limiti di soglia di valore i contratti di importo inferiore ai 300 milioni di lire rimangano scrutinabili nell’ambito del controllo successivo sulla gestione: corte dei conti, Sez. contr., 9 gennaio 1998, n. 4, in Riv. corte dei conti, 1998, 1, 4. Sez. contr. Sicilia, 19 settembre 1998, n. 37, Riv. in Foro amministrativo , 1999, 511. F. CARDARELLI, L’Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione. Natura giuridica, funzioni e poteri in materia contrattuale, in Riv. Informatica ed Enti Locali, n. 2/1995, 48. Riguardo al controllo preventivo si veda l’art. 7, d.lgs 430/1997 e il D.M. 14 novembre 1995). P. SANTORO, I contratti ad oggetto informatico delle pubbliche amministrazioni, in Riv. I contratti dello Stato e degli Enti pubblici, n. 4/1999, 345. 125 Poiché il D.P.C.M. 452 si inserisce nell’ambito dell’acquisizione di sistemi informativi, l’opzione per le procedure relative alle forniture sembra ribaltare l’orientamento giurisprudenziale che sembrava essersi raggiunto e allo stesso tempo conferisce un valore residuale all’inserimento dei servizi informatici nella disciplina comunitaria degli appalti di servizi263. L’art. 13, c. 2, decreto 39 parlando dei contratti di grande rilievo, ma non definendoli, lascia ampi margini nella definizione dei medesimi. Sembra invece costituire uno strappo alla ripartizione settoriale, disegnata dalle direttive comunitarie, l’attrazione dello studio di fattibilità, disegnato dall’art. 13, c. 2, come stadio progettuale preliminare dei contratti di grande rilievo, tanto più che viene prevista l’incompatibilità per chi esegue lo studio di fattibilità e l’accesso alle procedure di aggiudicazione dei contratti relativi alla progettazione, realizzazione, manutenzione, gestione e conduzione operativa. Coerente, invece, alla tutela giuridica del software come bene immateriale protetto è la configurazione del contratto di licenza d’uso di cui al d.lgs 29 dicembre 1992, n. 518. ---------------------------263 I cd. “contratti di grande rilievo” comprendono la progettazione, realizzazione, manutenzione, gestione e conduzione operativa dei sistemi automatizzati. L’art. 13, decreto n. 39) impone per i contratti di grande rilievo un preventivo studio di fattibilità. Lo studio di fattibilità può essere effettuato, o dalle stesse p.a. ovvero da imprese specializzate. In quest’ultimo caso l’impresa non ha facoltà di partecipare alla gara di appalto. Il decreto fa riferimento, inoltre, all’espressione “impresa” e non a “società” e non è chiaro dunque che cosa si intenda con l’aggettivo “impresa specializzata”. Secondo la prevalente interpretazione il decreto sembra non siano imperativi gli studi di fattibilità, ma ciò si pone in disarmonia con quanto stabilito dalla direttiva comunitaria (50/92 CE) in materia di appalti pubblici di servizi. Al di fuori dei contratti di grande rilievo l’impresa che ha svolto lo studio di fattibilità può invece partecipare alla gara. P. SANTORO, I contratti ad oggetto informatico delle pubbliche amministrazioni, in Riv. I contratti dello Stato e degli Enti pubblici, n. 4/1999. Relativamente alle problematiche poste dalla salvaguardia della privacy dei sistemi informativi l’art. 31, c. 5, l. 31 gennaio 1996, n. 675 prevede forme di cooperazione con il Garante per la protezione dei dati personali: cfr. parere Cons. St., 5 giugno 1997, n. 86, in Riv. Il Consiglio di Stato, 1998, 129. 126 I programmi software qualora siano appositamente sviluppati per quella singola amministrazione dovrebbero presumibilmente rientrare fra gli appalti di servizi informatici tanto più che, essendo pertinenti alla elaborazione dati, potrebbero essere oggetto anche di un concorso di progettazione (art. 1, lett. g., della direttiva 50/92 CE). Invero i contratti relativi all’acquisizione di software dovrebbero essere assoggettati alla disciplina degli appalti di servizi e non a quella degli appalti di forniture, che potrà trovare applicazione, qualora si tratti di mera fornitura di hardware264. La regolamentazione giuridica dei singoli contratti sembra dunque escludere l’ipotesi dell’affidamento globale all’esterno di un intero sistema (outsourcing)265. Una breve considerazione conclusiva tesa a sottolineare come i prevedibili sviluppi nel settore della contrattualistica pubblica dipendano dall’Information and Communication Technology e come sia auspicabile la chiarificazione delle questioni lasciate insolute dal legislatore nazionale nella direzione dell'adeguamento normativo in chiave comunitaria, improntata agli ideali della concorrenza nei mercati, all’interno dello spazio comune (MEC- Mercato Economico Europeo). ---------------------------264 La qualificazione dello schema negoziale è questione molto dibattuta in dottrina. Vanno in proposito menzionate le affermazione del Consiglio di Stato; secondo una prima pronuncia il software, quantunque, contenuto in un oggetto materiale come un floppydisk non è un bene, bensì una tecnologia. Pertanto, il relativo trasferimento non costituisce una vendita, ma una prestazione di servizio. L’orientamento è stato successivamente confermato in altro parere: la realizzazione di un sistema informatico costituisce trasferimento di know how, nel cui ambito le macchine essendo un mezzo e non un fine, risulta più agevole l’equiparazione allo schema negoziale dell’appalto di servizi. Cfr. i citati pareri: Cons. St., II, 22 novembre 1995, n. 2777/95 e 6 dicembre 1995, n. 2988/96, in Riv. Consiglio di Stato, 1997, I, 1767 e 1769. 265 In merito a quest’ultima osservazione si rinvia al paragrafo 3.8., relativo al Centro tecnico presso l’AIPA. In seno a detto Centro opera il NOC (Network Operation Center), centro operativo per la gestione della contrattualistica pubblica. 127 Quanto precede colloca le previsioni contenute nel primo Piano d’Azione del Governo (e-Government). Come esempio valgano gli appalti di gara on-line, la carta di identità elettronica, le aste telematiche per l'acquisto di beni e servizi nelle amministrazioni pubbliche266. Le considerazioni che seguono saranno esclusivamente sulle gare di appalto. Le gare vengono pubblicate sul bollettino ufficiale e dopo la pubblicazione occorre un certo tempo per fare l'offerta. Al fine di rendere più rapido e snello il sistema degli acquisti si prospetta l’utilizzo di Internet per l’avviso di gara e l’offerta contestuale del produttore oppure del distributore di apparecchiature. L’aggiudicazione potrebbe essere automatica: infatti l’elaboratore potrebbe far incontrare domanda e offerta e aggiudicare la fornitura al miglior offerente. La gara elettronica avrebbe dei vantaggi: tempi rapidi, apertura del mercato e quindi possibilità per tutti i concorrenti di fare delle offerte, prevedibile abbassamento dei prezzi. Nel caso di operazioni complesse, somme rilevanti, materiali e/o oggetti di particolare valore, il sistema delle aste telematiche potrebbe utilizzare il sistema di firma digitale267. 4.5. – La direttiva del presidente del Consiglio dei Ministri del 28 ottobre 1999 Questa direttiva è importante perché rappresenta un ulteriore “passo normativo” verso la concreta realizzazione del modello di teleamministrazione. ---------------------------266 D.P.C.M. 22 ottobre 1999, n. 437, recante le caratteristiche e le modalità per il rilascio della carta di identità elettronica e del documento di identità elettronico, a norma dell’art. 2, c. 10, l. 15 maggio 1997, n. 127, modificato dall’art. 2, c. 4, l. 16 giugno 1998, n. 191. 267 Cfr. http://www.funzionepubblica.it/ansa/200900d.html 128 La direttiva – legandosi al D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 428 e quindi all’incentivazione dell'impiego delle tecnologie nella gestione dei flussi informativi mediante strumenti informatici – si suddivide in otto punti, dei quali i primi tre risultano di particolare interesse268-269. Il primo stabilisce l’istituzione presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri di un organo denominato “Comitato per l'innovazione tecnologica nelle procedure amministrative”, con le seguenti prerogative: redazione degli di atti di indirizzo in materia informatica; coordinamento delle attività progettuali e organizzative; monitoraggio270. Il Comitato per l'innovazione tecnologica nelle procedure amministrative è composto da rappresentati della Presidenza del Consiglio dei Ministri, da membri del Dipartimento per la funzione pubblica, dall’AIPA, dal Ministero dei beni e delle attività culturali, nonché da componenti della Conferenza unificata delle regioni. Il secondo punto delinea il quadro normativo sulla gestione informatica dei flussi documentali nelle p.a., affronta la questione delle “strutture di coordinamento” e la previsione di un “responsabile del protocollo informatico”. E infatti la direttiva pone la “necessità di uno sforzo culturale di superamento della concezione tradizionale di sistema informatico” e l’adozione di un sistema informativo continuo e pluridirezionale di cui all'art. 1, c. 2, d.lgs 29/1993. ---------------------------268-269 La direttiva del D.P.C.M. è pubblicata nella G.U. n. 290 - serie generale dell'11 dicembre 1999. 270 Rispetto alle funzioni del Comitato per l’innovazione tecnologica nelle procedure amministrative si informa che lo studio di prefattibilità del sistema GEDOC (gestione flussi documentali) è consultabile nel sito dell’AIPA dove si trova altresì la bozza delle regole tecniche da emanarsi a norma del D.P.R. n. 428, in http://aipa.it/attivita.htm A. BONOMOLO, in http://www.jei.it/index.html Le regole tecniche sul protocollo informatico riguardanti le operazioni di registrazione e di protocollazione informatica (a norma dell’art. 4, c. 4, D.P.R. 20 ottobre 1998. n. 428), approvate dall’AIPA nell’adunanza del 2 dicembre 1999 e trasmesse alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, saranno adottate con D.P.C.M. 129 Relativamente al quadro normativo contenuto nella direttiva in parola si nota come esso raccolga le più significative fonti giuridiche dell’informatica pubblica271-272. Il terzo punto affronta il tema della valutazione dei dirigenti nell'esecuzione dei progetti informatici. Oggetto di valutazione per la corresponsione delle indennità di risultato riguardano i seguenti aspetti: 1) L’adozione degli interventi di trasformazione organizzativa ai fini dell’automazione dei flussi documentale; 2) L’elaborazione di piani informatici integrati e coordinati di classificazione e conservazione diretti ad assicurare il rispetto dei criteri uniformi e la definizione dei costi di realizzazione e dei benefici organizzativi; 3) La definizione dei sistemi di monitoraggio specifici273. ----------------------------271-272 Al riguardo si vedano le seguenti norme: - l’art. 15, c. 2, della l. 15 marzo 1997, n. 59 stabilisce che gli atti, dati, documenti e contratti formati dalla p.a. e dai privati, nonché la loro archiviazione e trasmissione, mediante strumenti informatici e telematici, sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge; - il D.P.R. 10 novembre 1997, n. 513, recante criteri e modalità per la formazione, l’archiviazione e la trasmissione di documenti con strumenti informatici e telematici; - l’art. 4 della l. 16 giugno 1998, n. 191 e il suo regolamento di esecuzione, emanato con D.P.R. 8 marzo 1999 n. 70. in materia di telelavoro nelle p.a; la delibera AIPA del 30 luglio 1998. n. 24, che definisce le regole tecniche sull’archiviazione ottica; - il D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 428, recante le norme, per la tenuta del protocollo amministrativo con procedura informatica, fissa criteri e modalità, per la gestione elettronica dei documenti, consente l’interoperabilità tra le amministrazioni pubbliche e l’accesso esterno all’archivio elettronico, compatibilmente con le norme sulla tutela dei dati personali; - il D.P.C.M. 8 febbraio 1999, recante le regole tecniche per la formazione, la trasmissione, la conservazione, la duplicazione, la riproduzione e la validazione, anche temporale, dei documenti informatici ai sensi dell’art. 3, c. 1, del D.P.R. 10 novembre 1997, n. 513; - la circolare dell’Autorità per l’informatica nella p.a. 26 luglio 1999, n. 22, che detta le modalità per presentare le domande di iscrizione nell’elenco pubblico dei certificatori. 273 E infatti la mancata realizzazione dei suddetti obiettivi potrà rappresentare per il dirigente una responsabilità specifica ex art. 21 del decreto. 29, una sorta di revoca dall'incarico e l’esclusione dal conferimento di ulteriori incarichi analoghi ovvero di recesso dal rapporto di lavoro. 130 Dalla disamina di alcuni aspetti sulla valutazione dei dirigenti dell’informatica pubblica emerge l’intento legislativo di semplificare l'attività amministrativa e di contenere i costi dovuti alla gestione cartacea dei documenti. La gestione informatica e telematica dei flussi informativi non rappresenta solamente uno strumento di automazione delle attività d’ufficio (office automation), ma costituisce una risorsa strategica, prioritaria, imperniata sui cardini costituzionali del buon andamento e della trasparenza dell’azione amministrativa274. I principali obiettivi perseguiti con l’informatica pubblica riguardano il miglioramento dei servizi telematici offerti dalla RUPA, una maggiore trasparenza dell'attività amministrativa, il contenimento dei costi e l’efficacia dell'azione amministrativa. Questi effetti positivi, invero, non sono solamente collegati all’adozione di atti e documenti su supporto informatico, ma anche all’archiviazione elettronica dei documenti redatti su supporto cartaceo. In detta prospettiva i sistemi di protocollo informatico comprendono talune funzioni innovative di protocollazione automatica; possono interoperare con il sistema di archiviazione e garantiscono la sicurezza informatica e l’accesso dei dati informativi. 4.6. – Il protocollo amministrativo con procedura informatica e il RAP Nell'ambito l’archiviazione della rappresenta gestione una dei fase flussi documentali importante dell’intero processo. ---------------------------274 A. MASUCCI, Il documento amministrativo informatico, Napoli, 2000, 48. A. BONOMOLO, in http://www.jei.it/index.html 131 L’archiviazione consiste “nell’operazione che genera sul supporto di memorizzazione digitale, una registrazione contenente la versione iniziale di un’istanza di un documento registrato”275-276-277-278. I documenti amministrativi informatizzati sono archiviati nel Registro delle Amministrazioni Pubbliche (RAP), previsto nel Titolo III del regolamento tecnico (emanando) di attuazione del D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 428. Va tenuto conto che, essendo il regolamento tecnico non ancora approvato in via definitiva, potrebbero subentrare modifiche che, comunque, non dovrebbero modificare la sostanza dei concetti espressi di seguito. Nell’ambito dei registri informatici il “protocollo con procedura informatica” punta a superare alcuni aspetti critici dell’attività amministrativa: la difficile reperibilità dei documenti; ---------------------------275-276-277-278 La definizione di registro/archivio informatico si trova nella delibera 30 luglio 1998, n. 24 dell’AIPA riguardante le regole tecniche per l’uso dei supporti ottici. Di rilievo è la distinzione tra registri informatici e registri documentali, tenuti secondo regole tecniche informatiche. Il registro informatico è costituito da una “memoria informatica”. In caso di contrasto fra documento informatico o cartaceo dal quale sono stati estrapolati i dati e la memoria informatica prevale quanto scritto nella memoria informatica: quindi prevale il registro informatico. L’estrapolazione dei dati dal documento è un’attività ulteriore, che non appartiene alla conservazione dei dati all’interno del registro stesso. Per una puntuale ricostruzione della ricca tipologia dei registri M.S. GIANNINI, voce “Certezza pubblica”, in Enciclopedia del diritto, vol. VI , Milano, 1960, 98; dello stesso autore, Diritto amministrativo, Milano, 1988, II, 515. Fra i documenti amministrativi informatici destinati ad assumere un crescente rilievo sono da annoverare i registri informatici. Con la parola “registri” ci si riferisce dunque a supporti informatici costituiti da materiali idonei a ricevere dei fatti grafici e a conservarli in modo duraturo, accessibili. I registri contengono documenti rappresentativi di fatti e di atti giuridici di varia provenienza. Sono frequenti inoltre registri che fanno sorgere situazioni soggettive interne. Si pensi agli inventari dei beni mobili dell’amministrazione. Assumono particolare rilevanza quei registri che contengono albi professionali, albi imprenditoriali, liste elettorali. Il tema è trattato da C. MISEROCCHI, La trasformazione del registro delle imprese da pubblico registro “informatizzato” in p.r. documentale: conseguenze e prospettive, in Rivista di diritto privato, 1997, 193. Inoltre, CERULLI IRELLI, Corso di diritto amministrativo, Torino, 1997, 396. 132 la laboriosa ricostruzione dei dati; il collegamento con il procedimento amministrativo. Va, altresì, evidenziato che la nozione di “protocollo con procedura informatica” è ben più ampia di quella di “registro informatico”279. Il registro informatico è uno strumento idoneo a ricevere fatti o atti grafici a renderli accessibili e a conservarli inalterati nel tempo. Il RAP (Registro delle Amministrazioni Pubbliche) che sarà verosimilmente posto sotto la responsabilità del Dipartimento della Funzione Pubblica definirà le regole per la tenuta e l'accesso280. La gestione operativa del RAP potrà invece essere affidata a soggetti pubblici o privati. Relativamente agli aspetti tecnici si nota che il codice di identificazione dell'amministrazione – assegnato dal Dipartimento della Funzione Pubblica – è costituito da quattro caratteri binari (bit) e deve essere utilizzato nelle modalità di cui all'art. 6 del decreto 428. Grazie a questo meccanismo, ogni documento protocollato avrà un numero univoco dal quale sarà possibile, grazie al RAP ed alla RUPA, recuperare i dati di ciascuna pratica protocollata da una qualsiasi unità organizzativa della p.a. Per l’aggiornamento del RUP è previsto un servizio di directory, unitamente ad altri servizi di interoperabilità (es. ftp, telnet, news, posta elettronica, connessione ad Internet, hosting, mirroring e simili). ----------------------------279 Secondo l’art. 1, lett. c), del D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 428, l’espressione protocollo con procedura informatica, designa “l’insieme delle risorse di calcolo, degli apparati, delle reti di comunicazione, delle procedure informatiche utilizzati dalle amministrazioni per la gestione dei documenti”. Il tema ha trovato un’attenta trattazione nell’articolo di G. CAFFERATA, M. CERRUTI e I. FREY, Il processo di protocollo e la sua informatizzazione: realtà e modelli a confronto e nell’articolo di Ricci, Il regolamento per la gestione del protocollo informatico da parte delle amministrazioni pubbliche (D.P.R. 20 ottobre 1998 n. 428). Entrambi in Riv. Economia pubblica, 1999, 472. 280 Il RAP è volto alla generazione, conservazione e pubblicazione dei codici identificativi dei dati, di cui all’art. 2, c. 2 del decreto n. 428. 133 Se si prende ora in esame la disciplina prevista nel decreto 428, emerge un’accentuata valorizzazione del protocollo con procedura informatica, quale strumento amministrativo importante all’interno dell’Ufficio281. Nell’art. 4 del decreto 428 è prevista infatti la registrazione nel protocollo de quo di ciascun documento ricevuto ovvero spedito. Più precisamente, vengono memorizzati in forma non modificabile: a) numero di protocollo, generato automaticamente; b) data di registrazione; c) casella di ----------------------------281 Poiché l’architettura di rete della RUPA si basa sulle tecnologie Internet, il protocollo di trasferimento dei dati è il LDAP (Lightweight Directory Access Protocol - protocollo leggero di accesso alla directory), accettato in modo unanime come standard per i servizi di directory. E' definito leggero in quanto rappresenta una versione ridotta e adattata del protocollo DAP (Directory Access Protocol), parte dello standard X. 500, conforme ISO (International Organization for Standardization - Organizzazione Internazionale per la Standardizzazione) e ITU (International Telecommunication Union - agenzia delle Nazioni Unite responsabile di adottare trattati, regole e standard internazionali. Inoltre i certificatori accreditati dall’AIPA sono tenuti (ex art. 13, c. 1, del D.P.C.M. 8 febbraio 1999 - regole tecniche su documento informatico e firma digitale) a consentire l’accesso al registro (RAP), secondo le modalità compatibili con il protocollo LDAP, definito nella specifica pubblica RFC 1777 e successive modificazioni. posta elettronica del mittente; d) nominativo del responsabile dello SPIFA (Servizio per la tenuta del Protocollo Informatico, per la gestione dei Flussi documentali e degli Archivi); e) mittente per i documenti ricevuti o il destinatario per i documenti inviati; f) oggetto del documento; g) impronta del documento informatico, se trasmesso per via telematica, costituito dalla sequenza di simboli binari in grado di identificarne univocamente il contenuto. Al fine di consentire un facile reperimento dei documenti (art. 6, decreto n. 428), ad essi vengono associate le seguenti informazioni: 1) il numero progressivo di protocollo; 2) la data di invio-ricevimento; 3) l’identificazione in forma sintetica dell’area organizzativa. In questo modo ciò che viene in evidenza non è l’atto in sé, ma il fatto (storico) dell’arrivo o dell’uscita di un documento, con gli elementi di individuazione (mittente, destinatario, data di arrivo, data di partenza, ecc.). 134 Deve essere sottolineato, altresì, che l’attività dell’ufficio di protocollazione non è assimilabile alle dichiarazione di scienza, ma rientra nell’ambito degli atti finali dell’attività. Inoltre, accanto alle cd. “funzioni minime necessarie” sono previste “funzioni aggiuntive”, che conferiscono allo strumento amministrativo un ruolo strategico nella nuova organizzazione della p.a282. 4.7. La carta d’identità elettronica Uno dei punti cardine del Piano E-government del 23 giugno 2000 è la previsione della carta d’identità elettronica283. La sperimentazione quest’autunno28-285. della Al carta riguardo è prevista tutti i a comuni partire da dovranno sostituire l'attuale documento cartaceo con quello elettronico (art. 11, c. 2, decreto n. 437), che dovrà essere rilasciato “alla prima iscrizione anagrafica” (art. 2, c. 2, decreto n. 437). Inoltre, il documento anche se scaduto varrà comunque per l'attribuzione del numero di codice fiscale. ----------------------------282 Secondo l’art. 7, D.P.R. 428 Operazioni ed informazioni minime le operazioni di registrazione indicate all’art. 4 e le operazioni di segnatura di protocollo di cui all’art. 6 nonché le operazioni di classificazione, costituiscono operazioni necessarie e sufficienti per la tenuta del protocollo informatico da parte delle p.a. http:asm.comune_settimo-torinese.To.it Si cfr. anche A. MASUCCI, Il documento amministrativo informatico, Napoli, 2000, 49. 283 Le fonti normative di riferimento sono l’art. 2, c. 10, l. 15 maggio 1997, n. 127, modificato dall’art. 2, c. 4, della l. 16 giugno 1998, n. 191, nonché il regolamento di attuazione della carta di identità elettronica, contenuto nel D.P.C.M. 22 ottobre 1999, n. 437, reca la disciplina sulle caratteristiche tecniche e le modalità per il rilascio del documento elettronico, d.m. 19 luglio 2000. 284-285 Tutti i comuni, entro cinque anni, dovranno adottare la carta, ma saranno tenuti a notificare al Ministero dell’Interno solamente quegli eventi anagrafici che producono delle variazioni, senza vincolo di adesione agli altri servizi sussidiari. I primi comuni che inizieranno la sperimentazione sono: Siena, Catania, Torino, Bari, Milano e Bologna. In questa prima fase saranno emesse 100.000 carte; completata la prima fase di sperimentazione, si procederà all’emissione di 1.000.000 di carte, utilizzabili per accedere ai servizi delle amministrazioni statali. 135 Il regolamento D.P.R. 22 ottobre 1999, n. 437 contente la disciplina per il rilascio della “carta d'identità elettronica” (in forma di smart card) è un tassello nel mosaico del documento amministrativo informatico. E infatti nell’art. 1, c. 1, lett. c) che la definizione esattamente (di con “carta quella d’identità di elettronica”) documento informatico, coincide fornita dall’art. 1, c. 1, lett. a) del D.P.R. 10 novembre 1997, n. 513. Le tessere elettroniche rilasciate dall’anagrafe saranno simili ad una carta di credito, con la foto a colori del titolare e conterranno dati informativi obbligatori o facoltativi. Le informazioni obbligatorie saranno immediatamente visibili, stampate direttamente sulla carta (art. 3, c. 1) e inserite all’interno del supporto informatico, mediante microchip, che risponde agli standard di sicurezza definiti dal Ministero degli Interni (art. 8). Le informazioni obbligatorie riguardano: dati identificativi della persona (nome e cognome, sesso, statura, luogo e data di nascita); numero di codice fiscale; residenza; cittadinanza; fotografia; eventuale indicazione di non validità ai fini dell'espatrio; codice numerico identificativo del documento, codice del comune di rilascio, data del rilascio e data di scadenza; sottoscrizione del titolare o di uno degli esercenti la potestà genitoriale o la tutela (in questo caso non è prevista la foto del minore)286-287-288. ---------------------------286-287-289 Nel più volte citato D.P.R. 513 (art. 1, c. 1, lett. a), relativo al riconoscimento giudico del documento amministrativo informatico, si leggono, infatti, esattamente le stesse parole “[…] la rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti” […] “i dati identificativi della persona” […] “gli altri dati”. La carta d'identità elettronica è costituita da un supporto in policarbonato, sul quale sono inseriti una banda a lettura ottica ed un microprocessore per i dati. La carta è pensata sia come documento d’identità, sia come carta di accesso ai servizi amministrativi. Le carte sono prodotte dall'Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, che provvede anche alla “inizializzazione” delle medesima procedura, che attribuisce al documento la qualità di documento in bianco. Alla inizializzazione segue la formazione, che è la fase in cui il comune imprime sulla carta i dati identificativi del titolare della stessa e quelli necessari per l'accesso ai servizi. Il sito dell’associazione nazionale comuni italiani (ANCI), in http://www.ancitel.it/cie 136 Il regolamento lascia la facoltà ai Comuni di aggiungere nella memoria della tessera altri dati, per esempio di tipo sanitario, come il gruppo sanguigno, il codice del libretto sanitario (art. 3, c. 3). La carta potrà altresì contenere un borsellino elettronico per una serie di pagamenti (imposte, parcheggi, musei, ecc.), previa definizione “delle modalità di inserimento e validazione dei dati necessari”. I comuni possono inserire il dispositivo di firma digitale entro la carta (art. 4); è altresì allo studio la possibilità di inserire anche i dati della patente di guida. Presso il ministero è stato istituito un comitato di monitoraggio per i pareri sulla validità dei progetti e sul monitoraggio dei comuni in sperimentazione (art. 10). 4.8. – L’E-government Il 23 giugno 2000 l’attuale ministro del Dipartimento della Funzione Pubblica, Franco Bassanini ha varato il primo Piano d’azione per l’E-government, che costituisce un salto qualitativo nell’ambito del processo di innovazione tecnologica289. ---------------------------289 Il ministro Bassanini all’inaugurazione del Compa 2000 (Salone della comunicazione pubblica e dei servizi al cittadino) svoltosi a Bologna il 21 e il 22 settembre 2000 ha definito l’E-government come una sorta di “rivoluzione informatica”, ricordando i successi raggiunti con le riforme che portano il suo nome. Un sondaggio, condotto per conto del Dipartimento della Funzione pubblica, nel primo semestre del 2000, ha messo in evidenza che i 2/3 della produzione amministrativa deriva dall’autocertificazione”. Aggiunge il ministro che “presto tutti gli uffici saranno in rete. Se un cittadino si sposa o cambia residenza dovrà comunicarlo una sola volta a un'amministrazione qualsiasi. La rete unica di Stato, Regioni, Comuni, Asl, Fisco, Inail e Inps, sarà completata nel giro di qualche anno. Noi abbiamo puntato su una sorta di federalismo informatico. Saranno le amministrazioni periferiche a connettere le proprie reti, mediante accordi fra i rispettivi service provider in una grande extranet. Entro breve il cittadino potrà trattare con gli uffici come se fossero il front office di un'unica azienda. Ci si potrà connettere via computer, Umts e tv digitale. Per questo non ha senso dire che lo abbiamo copiato dagli inglesi, che non hanno né la firma né la carta elettronica”. M. LILLO, E-government/la rivoluzione di Bassanini http://www.funzionepubblica.it 137 Analizzato presenta una nella struttura e complessa nei contenuti il Piano articolazione, che si dispiega in quattordici capitoli. Il costo totale previsto, nell’arco dei tre anni, è di 1.335 miliardi di lire. L'obiettivo di quest’ultima sezione – che trova un diretto collegamento con il tema dell’Information and Communication Technology - è di illustrare le questioni principali legate allo sviluppo delle tecnologie dell'informazione in ambito pubblico. Prima di proseguire, a causa della novità degli argomenti, giova sottolineare che le argomentazioni rispondono a reali esigenze chiarificatrici e non a inutili aneliti esterofili. Nella premessa introduttiva si legge un’affermazione di principio che si collega direttamente al processo di rinnovamento della p.a. e che vuole significare l’importanza dell’azione sinergica del governo. Tra gli strumenti amministrativi utili per raggiungere gli obiettivi si possono distinguere: una Rete nazionale denominata Extranet290 (rete nazionale unica di trasferimento dei flussi informativi, tra Stato, regioni, comuni, ASL, fisco, INAIL e INPS,); la carta d’identità elettronica e il dispositivo di firma digitale; il sistema di protocollazione e di archiviazione dei documenti amministrativi con procedura informatica e corsi di formazione informatica dei pubblici dipendenti all’utilizzo delle nuove tecnologie, sia per esigenze di alfabetizzazione informatica, sia di perfezionamento. ---------------------------290 La Rete nazionale Extranet per il trasferimento dei flussi informativi viene definita “un’estensione del concetto di Intranet (ovverosia un sistema di collegamento tra computers, chiuso - network)”. Mentre quest’ultima è una rete interna, la Extranet coinvolge i soggetti esterni, con i quali un’azienda – nel caso di specie la p.a. – interagisce nell’esercizio della propria attività. Si veda il sito di Repubblica, “cittadinoLex”, L’obiettivo è migliorare l’efficienza della P.A. entro un anno. E-government, telematica a servizio dei cittadini, in http://www.cittadinolex.kataweb.it/NoteView/o,1516,5881,00.html 138 Si prevede infatti di avviare una rivoluzione nella cultura organizzativa dell’amministrazione pubblica: da un’amministrazione dirigistica, verticale e segmentata, si tende ad un modello amministrativo di tipo orizzontale; un’amministrazione aperta all’interno e all’esterno, orientata ai risultati e al servizio pubblico, caratterizzata dallo sviluppo delle capacità comunicative e dallo scambio delle informazioni291. E infatti le prospettate azioni di E-government sono dirette a migliorare i rapporti fra amministrazioni e con i privati. Dette azioni costituiscono dunque un insieme coerente e organico di strumenti di semplificazione amministrativa, tra i quali: l’infrastruttura di trasferimento dei flussi documentali (RUPA), gli strumenti informatici (es. la firma elettronica), i servizi amministrativi informatizzati (es. la carta d’identità elettronica). Nell’introduzione vengono illustrate tre categorie di interventi normativi e amministrativi. Nella prima si prospetta il miglioramento dell’efficienza operativa interna di ciascuna p.a.; nella seconda si considera l’integrazione dei vari servizi informatici delle amministrazioni; nella terza si indicano le modalità di accesso telematico degli utilizzatori finali alle informazioni e ai servizi della p.a. Il Piano è incentrato su progetti che comportano la partecipazione di più amministrazioni centrali e locali e per i quali la Presidenza del Consiglio svolgerà un ruolo di promozione, di regia e di coordinamento291-292. ----------------------------291 Una siffatta modifica del modello organizzativo include l’utilizzo appropriato delle nuove tecnologie dell’informazione (Information and Communication Technology), primo fra tutti Internet. 292 In sintesi il cittadino potrà ottenere il servizio pubblico rivolgendosi ad una qualsiasi amministrazione di front-office, abilitata indipendentemente dai vincoli di competenza territoriale o di residenza; a seguito della richiesta, oltre agli strumenti di identificazione personale (es. la carta di identità elettronica), non dovrà fornire alcuna informazione che lo riguarda e che sia già in possesso di una qualsiasi altra amministrazione dello Stato. 139 Inoltre, il Piano d’informatizzazione non triennale si sostituisce elaborati da ai ogni piani singola amministrazione e trasmessi annualmente all’AIPA, ma sarà finalizzato verso l’erogazione dei servizi integrati ai cittadini”. E’ prevista la costituzione di due organismi a carattere tecnico presso la Presidenza del Consiglio, denominati: Unità per l’Elaborazione della Strategia e Unità per la Gestione del Programma di Lavoro. Il primo avrà il compito di formulare e gestire le azioni strategiche di E-government, con particolare attenzione all’interoperabilità tra i sistemi applicativi (software) delle amministrazioni coinvolte293. In particolare, si tratterà di gestire l’evoluzione del Piano, da cui sarà derivato, annualmente, un Programma di Lavoro, nel quale si identificheranno e descriveranno i progetti informatici, le amministrazioni partecipanti, i costi, le modalità e gli obiettivi temporali. L’unità dovrà promuovere un Piano di Comunicazione, orientato a illustrare a tutte le amministrazioni coinvolte la strategia e le linee guida dell’E-government. A questo fine dovrà essere realizzata, a partire dalla rete esistente telematica (RUPA a – Rete copertura unitaria), nazionale un’altra infrastruttura (Extranet) fra le amministrazioni sul modello Internet, vale a dire realizzata secondo un modello architetturale di tipo federato: Rete unitaria (RUPA) e reti civiche (quelle degli enti locali). L’unità per la Gestione del Programma di Lavoro si occuperà invece di coordinare i progetti informatici, cui partecipano le amministrazioni e dei quali avrà la responsabilità di risultato. Dovrà gestire la fase dell’integrazione dei sottoprogetti, realizzati dalle singole amministrazioni sia in termini di pianificazione, sia in termini funzionali e tecnici. ----------------------------293 L’unità per l’Elaborazione della Strategia potrebbe essere organizzata sul modello della Central IT Unit del Gabinetto inglese. 140 Non erogherà direttamente servizi telematici, ma potrà svolgere compiti progettuali, di tipo sussidiario, ossia che non possono essere assegnati alle amministrazioni partecipanti. Gli interventi di Piano sono tutti orientati a realizzare gli obiettivi definiti dall’Unione europea, contenuti nelle iniziative di E-Europe; una delle quali riguarda la realizzazione da parte delle amministrazioni nazionali di appositi “portali” informativi pubblici, diretti a consentire l’accesso via Internet alle informazioni, contenute nelle banche dati (archivi elettronici) delle amministrazioni pubbliche. Un esempio di accesso libero e gratuito è il progetto Norme in Rete294. A partire dal prototipo sperimentale “Norme in Rete” del Ministero della Giustizia, in collaborazione con il CNR, si pensa di realizzare un “portale” unificato delle norme a livello europeo295. Il “portale” unificato, oltre a contenere un potenziato motore di ricerca prevede di sviluppare strumenti per la semplificazione delle fasi di stesura dei testi legislativi296. Il capitolo sesto del Piano si occupa delle azioni relative alle regioni e agli enti locali. In particolare, è considerato “cruciale” il ruolo assunto dalle reti territoriali “reti civiche” (rectius città government; digitali) al ai riguardo fini si della realizzazione prevedono infatti dell’E- azioni di cooperazione fra le amministrazioni coinvolte. ----------------------------294 L’Italia, come ogni altro paese dell’Unione europea, si sta adeguando alle linee di indirizzo comunitario – dove esistono numerose iniziative, dirette a realizzare l’accesso telematico sia alle informazioni, sia ai servizi informatici, forniti dai molteplici uffici amministrativi degli Stati europei – attraverso la realizzazione di un sistema di portali (archivi elettronici). Per la consultazione in Internet del Piano in esame si veda il sito del Dipartimento della Funzione Pubblica in: http://www.funzionepubblica.i/home/apeg.html 295 Si rinvia al paragrafo 2.4. 296 Riguardo alla tecnica di redazione delle leggi a partire dal 1990 e annualmente, la Commissione europea trasmette al Consiglio un rapporto sullo stato delle proposte legislative. Si veda per esempio il rapporto del 1997, “legiferare meglio” COM (97) 626 def. 141 Relativamente alle regioni, va detto che alcune di esse (Emilia Romagna, Lombardia, Toscana, Liguria, Friuli Venezia Giulia, Piemonte, Marche e Basilicata) dispongono di una propria rete regionale297. Nella sua parte conclusiva il Piano parla di carta d’identità elettronica, firma digitale, gestione dei flussi documentali e formazione298. Il Piano E-government rientra nel più ampio progetto di semplificazione amministrativa, delineato nelle riforme del ministro Bassanini e costituisce una tessera degli incastri dell’originaria visione del concetto di teleamministrazione299-300. All’apice di questa tesi si affaccia un nuovo incastro, che racchiude le fonti normative più significative lungo la via dell’automazione amministrativa. ----------------------------297 Per il discorso sulle reti civiche si rinvia al paragrafo 4.1.Si ricordano qui tre reti: il progetto Iperbole di Bologna, prima città digitale, nata nel 1995: http://www.comune.bologna.it/bologna La seconda nasce a Milano anch’essa nel 1995 dal progetto RCM (Rete Civica di Milano) http://vrcm.dsi.unimi.it Infine Genova nel 1998 con il progetto Liguria in rete http://www.liguriainrete.it/home.htm V. CAMAGNI, Le principali reti civiche in Italia, in periodico PC Professionale, n. 74/1997, 55. F. GOLDONI, Le reti civiche ed alcuni aspetti critici, in http://www.arcanet.it/cultura/reciweb.htm 298 Relativamente alla carta d’identità elettronica si rinvia al paragrafo precedente, in merito firma digitale si vedano, invece, i paragrafi 1.14. e 1.15, mentre per la gestione dei flussi documentali, si veda questo capitolo ai paragrafi 4.5. e 4.6. 299-300 Il punto cardine della riforma Bassanini è la riorganizzazione delle strutture amministrative, collegata al decentramento amministrativo e si articola in quattro leggi delegate: l. 15 marzo 1997; n. 59, l. 15 maggio 1997, n. 127; l. 16 giugno 1998, n. 191 e l. 8 marzo 1999, n. 50. La legge 59/1997 “delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa” prevede annualmente che il Governo presenti un disegno di legge per la delegificazione e la semplificazione amministrativa. Il primo disegno di legge presentato è la legge 50/1999 “delegificazione e testi unici di norme contenenti procedimenti amministrativi”. Inoltre i risultati positivi raggiunti con la riduzione dei certificati (-57% rispetto al 1996) consentono di compiere un coraggioso passo verso la decertificazione prevista dal Piano di azione E-government (comunicato stampa del 6 ottobre 2000) http://www.funzionepubblica.it V. anche S. CASSESE, Le basi del diritto amministrativo, Torino, 1989, 150. 142 Si tratta invero dell’approvazione in via preliminare del Testo Unico sulla documentazione amministrativa. Approvazione avvenuta in data 6 ottobre a cura del Consiglio dei Ministri, su proposta del ministro della Funzione Pubblica. Il testo che dovrà essere sottoposto al parere delle Commissioni Parlamentari e potrà entrare in vigore, verosimilmente, a gennaio 2001. Come tutti i testi unici si tratterrà di uno strumento di raccolta e di chiarezza sistematica della materia racchiusa in un unico documento normativo. In particolare, con il testo unico sulla documentazione amministrativa il legislatore compie un passo ulteriore verso il modello di teleamministrazione, in una fase storica nella quale sono presenti gli strumenti tradizionali di tipo cartaceo (certificati, autentiche ecc.). 4.9. – Considerazioni conclusive Lo strumento informatico ha innescato due fenomeni: l’aumento quantitativo dei materiali consultabili (rectius giuridici); una maggiore facilità di reperire il dato informativo utile, grazie ai c.d. scavatori di informazioni o software di information retrieval. E così nel volgere alle conclusioni torna alla mente una battuta: “Oggi c’è tanta informazione ma poco approfondimento”. Come se l’abbondanza dei dati informativi impedisse di ragionarci su. Tuttavia il supporto cartaceo non c’entra nulla; la mole informativa esiste comunque: i computer aiutano a gestire meglio i dati, evitando di farci credere che ciò che non conosciamo non esista. L’evoluzione del diritto coincide anche con l’evoluzione dei mezzi espressivi e delle tecnologie informatiche e telematiche. Da tempo la dottrina sottolineò l’esigenza di 143 adeguare ai cambiamenti sociali il modello amministrativo, basato sul documento cartaceo con quello elettronico301-302. Storicamente la nuova concezione dell’attività amministrativa portò il legislatore a dettare il d.lgs 12 febbraio 1993, n. 39 (art. 3). Questa norma, riconoscendo valore giuridico all’atto amministrativo nella sua forma elettronica, produsse altresì l’effetto “rivoluzionario” di renderlo disponibile in Internet. Di conseguenza impostando un’unica pratica amministrativa, a perfezionamento progressivo, a prescindere dal numero degli uffici e/o delle amministrazioni interessate, con ciò stesso attuando i criteri del buon andamento e trasparenza dell’attività amministrativa. Lo studio svolto nei capitoli precedenti è stato, principalmente, improntato a esaminare le differenze fra due modelli amministrativi: quello tradizionale cartaceo e quello innovativo, basato sulla trasmissione a distanza di documenti smaterializzati (teleamministrazione). Il modello dell’amministrazione senza carta richiede invero una rete di computer (network) ovvero una sorta di “autostrada telematica” di trasporto dei dati informativi. ---------------------------301-302 Si vedano: l’art. 22, c. 2, della l. 7 agosto 1990, n. 241; l’art. 2, c. 1, lett. mm), della l. 23 ottobre 1992, n. 421; l’art. 3, del d.lgs 12 febbraio 1993, n. 39; l’art. 15, c. 2, della l. 15 marzo 1997, n. 59; il D.P.R. 10 novembre 1997, n. 513; la delibera AIPA, 30 luglio 1998, n. 24; il D.P.C.M. 8 febbraio 1999; la direttiva CE 93/99. Relativamente ai progetti di legge anteriori al decreto n. 39 diretti al riconoscimento del documento amministrativo informatico si segnalano il lavoro del Gruppo Normativo Ediforum, “Presentazione di uno schema di disegno di legge per il riconoscimento del documento elettronico”, in Riv. Diritto dell’informazione e dell’informatica, 1993, 331 ss. Il Gruppo Normativo EDIFORUM Italia è un’organizzazione no-profit che ha promosso l'adozione dello standard di comunicazione EDI (Electronic Data Interchange). Più precisamente, si occupata di trovare strategie di sviluppo delle tecnologie dell'informazione, promuoverne la loro conoscenza e applicazione, definire gli standards tecnici da utilizzare, valutare gli effetti delle nuove tecnologie nei settori industriali, commerciali e sociali; analizzare gli aspetti giuridici, correlati all'utilizzo delle tecnologie dell'informazione, pubblicando i risultati delle ricerche e mantenendo relazioni con organizzazioni internazionali omologhe. A. PELLICANI, Ediforum Italia: FTI, il documento elettronico, trasmissione e conservazione: analisi attuale, situazione giuridica in Italia e proposte di miglioramento, Milano, 1996, 491. 144 La rete nazionale è la RUPA (Rete unitaria della p.a.), ispirata al modello di trasmissione dei dati mediante protocolli TCP/IP e quindi all’architettura di Internet (rete a ragnatela)303. Per la gestione dei documenti smaterializzati archivi elettronici; l’archivio può essere altresì dotato di un sistema di protocollo per l’acquisizione e all’invio dei flussi informativi304. Con la carta di identità elettronica il legislatore ha perfezionato la disciplina sul documento amministrativo informatico, secondo il modello di teleamministrazione305-306. E’ da notare inoltre che l’obiettivo di semplificazione amministrativa incontra ostacoli e diffidenze, basti pensare alla lunga gestazione del riconoscimento del documento elettronico, iniziata ad opera dell’art. 22, legge 7 agosto 1990, n. 241 307-308309-310 . I rilievi svolti in queste pagine possono non essere inutili se posti nella prospettiva di intensificare il senso e la rilevanza dell’”antico” ma sempre attuale modello di teleamministrazione. ---------------------------303 Relativamente ai protocolli di trasmissione dei dati si vedano i paragrafi 3.4., 3.5.e 3.6.; per la RUPA si vada invece al paragrafo 4.2. e lo studio di fattibilità (direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 5 settembre 1995) e il primo Piano triennale per l’informatica nella p.a. 1995-1997. E’ prerogativa dell’AIPA dettare le regole tecniche: in proposito si cfr. il paragrafo 3.8. In merito allo scambio elettronico dei dati si veda soprattutto il paragrafo 3.6. 304 Paragrafo 4.6. La normativa essenziale che ha abrogato il r.d. 25 gennaio 1900, n. 35 (registrazioni dei documenti della p.a. ) si trova nelle fonti di seguito elencate: D.P.C.M. 20 ottobre 1998, n. 428; D.P.C.M. 28 ottobre 1999; delibera AIPA 2 dicembre 1999. 305-306 La carta di identità contente i dati personali funziona come tessera di riconoscimento personale e come documento di accesso ai servizi amministrativi informatici. Può farsi riferimento al paragrafo 4.4. e alla disciplina contenuta nell’art. 2, c. 10, l. 15 maggio 1997, n. 127, modificata dall’art. 2, c. 4, della l. 16 giugno 1998, n. 191; il D.P.C.M. 22 ottobre 1999, n. 437 e al d.m. 12 luglio 2000. 307-308-309-310 E alle difficoltà di penetrazione sociale che incontra il dispositivo di firma digitale. Sul punto si rinvia all’art. 1, c. 1, lett. b), l’art. 9, l’art. 10 ss del D.P.R. 10 novembre 1997, n. 513. Con la direttiva 12 dicembre 1999 - CE 93/99 si sono stabiliti i “requisiti minimi” di validità delle firme elettroniche nei diversi Paesi dell’Unione europea diretti a soddisfare le esigenze di identificazione dell’autore e di assunzione della paternità del testo sottoscritto. 145 Capitolo Primo 1. IL DOCUMENTO AMMINISTRATIVO INFORMATICO 1.1. Il quadro normativo 1.2. I primi impulsi verso l’automazione amministrativa 1.3. l’evoluzione storica 1.4. I principi informatori del documento digitale e il ruolo del giurista 1.5. La “democrazia informatica” 1.6. Il principio del buon andamento 1.7. La distinzione tra atto e documento 1.8. I tentativi della dottrina, anteriormente al D.P.R. 10 novembre 1997, n. 513, in direzione dell’inquadramento logico sistematico del documento digitale nell’ambito dell’ordinamento giuridico 1.9. Il parziale riconoscimento del documento amministrativo informatico 1.10. Le manifestazioni del documento informatico: il documento elettronico il documento elaborato elettronicamente 1.11. Il documento amministrativo informatico nel D.P.R. 10 novembre 1997, n. 513 1.12. Il documento amministrativo informatico dichiarativo e quello non dichiarativo 1.13. La direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio 93/99 in materia di firme elettroniche 1.14. La firma digitale: caratteristiche e funzioni 1.15. Segue sulla firma digitale Capitolo Secondo 2. LA TELEAMMINISTRAZIONE 2.1. Il progetto di teleamministrazione: forma elettronica degli atti, Rete unitaria e produttività degli uffici amministrativi. 146 2.2. L’informatica e la pubblica amministrazione: linee di sviluppo e di applicazione 2.3. La legimatica e i sistemi esperti (cenni) 2.4 Il progetto “Norme in Rete” 2.5. I progressi nelle applicazioni informatiche 2.6. Un esempio di teleamministrazione: l’informatica parlamentare 2.7. Il responsabile del procedimento amministrativo telematico 2.8. La partecipazione del cittadino al procedimento telematico 2.9. L’accesso ai documenti amministrativi informatici 2.10. L’accesso, la privacy e Internet Capitolo Terzo 3. LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE E IL CYBERSPAZIO 3.1. L’Information and Communication Technology (ICT) e la telematica amministrativa 3.2. I servizi telematici 3.3. Le tecnologie dei servizi di comunicazione avanzata in Internet 3.4. I concetti di interconnesione, interoperabilità e le aree di cooperazione 3.5. Il modello di riferimento: Internet 3.6. L’Electronic Data Interchange 3.7. Le esperienze comparative: Giappone, Germania, Francia, Gran Bretagna, Stati Uniti, Belgio, Danimarca, Lussemburgo, Stato di Israele, Argentina, Corea del Sud 3.8. L’AIPA - l’Autorità per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione 3.9. Un confronto tra l’AIPA e l’Antitrust 3.10. L’AIPA e gli altri organi assimilabili in Francia, Gran Bretagna e Germania 3.11. Il Centro tecnico 147 Capitolo Quarto 4. LA GESTIONE INFORMATICA DEI FLUSSI DOCUMENTALI NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 4.1. I progetti intersettoriali 4.2. La Rete unitaria della pubblica amministrazione 4.3. Il Piano triennale per l’informatica nella pubblica amministrazione 2001-2003 4.4. La contrattualistica pubblica 4.5. La direttiva del presidente del Consiglio dei Ministri del 28 ottobre 1999 4.6. Il protocollo amministrativo con procedura informatica 4.7. La carta d’identità elettronica 4.8. L’E-government 4.9. Considerazioni conclusive Bibliografia Sitografia 148 BIBLIOGRAFIA - Atti del 2 Convegno di Treviso, 5-6 maggio 1995, Antitrust fra diritto nazionale e diritto comparato, 1996. - A.A.V.V., Privacy e accesso ai documenti amministrativi, Milano, 1999, 18, 93, 116. - M. AINIS, La legge oscura, Bari, Laterza, 1997, 103. - G. ALPA, I contratti di utilizzazione del computer, in Trattato di diritto privato, diretto da Rescigno, vol. 11, Torino, 1984, 339. - G. ALPA, I contratti informatici della P.A. 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