Università degli studi di Genova
Facoltà di Giurisprudenza
Tesi di Laurea
La teleamministrazione in rapporto al buon
andamento degli uffici amministrativi e alla
semplificazione della loro attività
Relatore – Chiarissimo Professore Piergiorgio Alberti
Candidata – Maria Caterina Rener
Anno Accademico 1999 - 2000
Capitolo Primo
1. IL DOCUMENTO AMMINISTRATIVO INFORMATICO
SOMMARIO: 1.1. IL QUADRO NORMATIVO; 1.2. I PRIMI IMPULSI VERSO
L’AUTOMAZIONE;
INFORMATORI
1.3.
DEL
INFORMATICA”;
L’EVOLUZIONE
DOCUMENTO
1.6.
IL
STORICA;
DIGITALE;
PRINCIPIO
DEL
BUON
1.4.
1.5.
LA
I
PRINCIPI
“DEMOCRAZIA
ANDAMENTO;
1.7.
LA
DISTINZIONE TRA ATTO E DOCUMENTO; 1.8. I TENTATIVI DELLA DOTTRINA,
ANTERIORMENTE AL D.P.R. 10 NOVEMBRE 1997, N. 513, IN DIREZIONE
DELL’INQUADRAMENTO
ELETTRONICO;
DOCUMENTO
DEL
DOCUMENTO
1.9. IL PARZIALE RICONOSCIMENTO DEL DOCUMENTO
AMMINISTRATIVO
DOCUMENTO
LOGICO-SISTEMATICO
INFORMATICO;
INFORMATICO:
ELABORATO
IL
1.10.
LE
DOCUMENTO
ELETTRONICAMENTE;
MANIFESTAZIONI
ELETTRONICO
1.11.
IL
DEL
E
IL
DOCUMENTO
AMMINISTRATIVO INFORMATICO NEL D.P.R. 10 NOVEMBRE 1997 n. 513;
1.12. IL DOCUMENTO AMMINISTRATIVO INFORMATICO DICHIARATIVO E
QUELLO
NON
DICHIARATIVO;
1.13.
LA
DIRETTIVA
DEL
PARLAMENTO
EUROPEO E DEL CONSIGLIO 93/99, SULLE FIRME ELETTRONICHE; 1.14. LA
FIRMA DIGITALE; 1.15. SEGUE SULLA FIRMA DIGITALE.
1.1. – Il quadro normativo
Qualora si consideri che sino al 1990 la legislazione
riguardante i documenti amministrativi si occupava solo di quelli
cartacei o racchiusi in materiali, quali la pergamena e simili, non
di quelli lapidei, lignei e simili, né tanto meno, si preoccupava di
dare un riconoscimento normativo
ai materiali fonografici,
cinematografici, elettronici e digitali, non dovrebbe meravigliare
la circostanza che il documento cartaceo fosse l'unico di fatto ad
avere rilievo giuridico1.
---------------------------1
A.M. SANDULLI alla voce "Documento", in Enciclopedia. del diritto. vol. XIII,
Milano 1964, 595.
1
Identica impostazione logico-sistematica si riscontrava
nel settore dell’archiviazione dei documenti. In senso diacronico
la
prima
norma
nell’ordinamento
diretta
giuridico
ad
del
affermare
l’ammissibilità
documento
amministrativo
informatico è l’art. 22, c. 2, l. 7 agosto 1990, n. 241 sul
procedimento amministrativo e al diritto di accesso agli atti
amministrativi. Per la sua portata innovativa vale la pena
ricordarne
il
contenuto
[…]”
E’
amministrativo
ogni
fotocinematografica,
elettromagnetica
considerato
documento
rappresentazione
o
di
grafica,
qualunque
altra
specie del contenuto di atti, anche interni, formati dalle
pubbliche
dell’attività
amministrazioni
o
amministrativa”.
comunque
utilizzati
Quantunque,
ai
encomiabile
fini
nelle
intenzioni, il legislatore del 1990 non riuscì tuttavia a realizzare
sul piano pratico il valore giuridico del documento amministrativo
informatico.
Successivamente, con la disciplina contenuta nell’art.2,
c. 1, lett. mm), della l. 23 ottobre 1992, n. 421 – recante la
delega al Governo, per la razionalizzazione e la revisione delle
discipline in materia di sanità, pubblico impiego, previdenza e
finanza territoriale – il legislatore nazionale andò avanti e con
delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle
discipline in materia di sanità, pubblico impiego, previdenza e
finanza territoriale – compì un decisivo passaggio verso la
smaterializzazione
degli
atti
amministrativi;
passaggio
riassumibile nei seguenti punti:
-
Completamento normativo del processo d’informatizzazione
delle amministrazioni pubbliche;
-
Previsione di un più razionale utilizzo dei sistemi informativi
automatizzati;
-
Definizione
degli
standard
efficienza e di efficacia;
2
qualitativi
e
dei
controlli
di
-
Attribuzione ad un apposito organismo – denominato AIPA
(Autorità per l’informatica nella p.a.), istituito con d.lgs.12
febbraio 1993, n. 39 - delle funzioni di coordinamento delle
iniziative e di pianificazione degli investimenti in materia
d’informatizzazione pubblica.
Tuttavia, è solamente con l'art.3, del citato decreto 39,
recante la disciplina in materia di sistemi automatizzati delle
p.a., a norma dell’art.2, c. 1 lett. mm), l. 23 ottobre 1992, n.
412 che il documento amministrativo informatico ricevette
idonea considerazione. Infatti il legislatore, stabilendo che – gli
atti amministrativi sono “di norma” predisposti tramite sistemi
informativi automatizzati – accolse la doppia valenza concettuale
sottostante alla formula “documento in forma elettronica” e
“documento
informatico”.
Il
primo
comma,
attraverso
l'espressione di “norma”, indirizzò le amministrazioni ad adottare
la forma elettronica per gli atti amministrativi. Nel capoverso il
termine “emanazione”, secondo l'interpretazione prevalente,
rimandando al concetto di perfezione dell'atto e dunque di
validità ed efficacia dello stesso, attribuì valore legale alla firma
stampata in calce al documento informatico medesimo (la c.d.
stampigliatura)2.
---------------------------2
Art. 3, del dlgs12 febbraio 1993, n. 39:
- c. 1 Gli atti amministrativi adottati da tutte le pubbliche amministrazioni
sono di norma predisposti tramite i sistemi informativi automatizzati.
- c. 2 Nell'ambito delle pubbliche amministrazioni l'immissione, la riproduzione
su qualunque supporto e la trasmissione di dati, informazioni e documenti
mediante sistemi informatici o telematici nonché l'emanazione di atti
amministrativi attraverso i medesimi sistemi devono essere accompagnate
dall'indicazione della fonte e del responsabile dell'immissione, riproduzione,
trasmissione o emanazione. Se per la validità di tali operazioni e degli atti
emessi sia prevista l'apposizione di firma autografa la stessa è sostituita
dall'indicazione a stampa, sul documento prodotto dal sistema automatizzato
del soggetto responsabile. G. DUNI, Il documento informatico nei suoi più
recenti sviluppi – Profili amministrativi. Relazione al Convegno della Corte di
cassazione – LUISS, Roma, 14 giugno 1994. G. DUNI, L’illegittimità diffusa
degli appalti d’informatica pubblica, in Riv. diritto dell’informatica, 1995, 43.
M. Minerva, L'atto amministrativo in forma elettronica e la sicurezza dei
sistemi informativi pubblici, in Riv. diritto dell’informatica, 1995, 946.
Una cosa è la stampigliatura della firma autografa su carta e un’altra cosa è la
sottoscrizione mediante firma digitale o elettronica.
3
Nel 1997 furono emanate diverse norme che, in modo
chiaro ed inequivocabile, introdussero nell’ordinamento giuridico
il documento amministrativo informatico. Il concetto cardine sul
quale poggia l’art. 15, c. 2, della l. 15 marzo 1997, n. 59,
modifica
incisivamente
il
concetto
stesso
di
documento
amministrativo. Recita, infatti, l’articolo in esame che “gli atti, i
dati e i documenti formati dalla p.a. e dai privati con strumenti
informatici e telematici, i contratti stipulati nelle medesime
forme, nonché la loro archiviazione e trasmissione con strumenti
informatici e telematici sono validi e rilevanti ad ogni effetto di
legge” […].
In primo luogo, va osservato come si stabilisca il
medesimo criterio formale per tutti i documenti amministrativi,
rompendo una tradizione consolidata di rigorosa separazione tra
atti amministrativi. In secondo luogo, il mezzo informatico
assume una posizione centrale nel progetto di semplificazione dei
rapporti Stato-cittadino, nella razionalizzazione della spesa della
p.a. e nel miglioramento nei servizi forniti dagli uffici pubblici3.
La specificazione dei criteri e delle modalità di applicazione dei
principi esposti, nella legge di delega, furono rimandati al
Regolamento di esecuzione, contenuto nel D.P.R. 10 novembre
1997, n. 513. Detto Regolamento, recante i criteri e le modalità
per la formazione, l'archiviazione e la trasmissione dei documenti
con strumenti informatici e telematici, riconobbe, definitivamente
pieno valore giuridico al documento amministrativo informatico.
Nell'art. 1, c. 1, infatti, si definirono i concetti essenziali:
documento informatico, firma digitale, chiavi asimmetriche,
certificati e certificazione, ecc4.
---------------------------3
G. DUNI, Il procedimento amministrativo tra la L. 241/90 ed introduzione
dell’amministrazione telematica, in Scritti in onore di G. Guarino, Milano,
1998, 45.
4
Art. 3, c. 1, lett. a) “La rappresentazione della procedura informatica di atti,
fatti o dati giuridicamente rilevanti”.
4
La vicenda normativa, riguardante l’informatica pubblica
e, quindi, l’adozione del modello dell’amministrazione senza
carta, proseguì con l’emanazione del D.P.C.M. 8 febbraio 1999,
contenente il Regolamento di esecuzione del D.P.R. 10 novembre
1997, n. 513 sulle norme tecniche, relative all’utilizzazione del
documento amministrativo informatico5.
Più precisamente, nell’Allegato tecnico, Titolo I, art.1, c.
1, e art.4, c. 1 vengono delineati i due concetti base: titolare di
una coppia di chiavi e tipologie di chiavi. Relativamente alla
nozione di “titolare di una coppia di chiavi”, contenuta nell’art. 1,
c. 1, si ricava che il soggetto può essere alternativamente
individuato o nel responsabile del servizio o nel responsabile
dell’unità
operativa
che
genera
automaticamente
la
firma
digitale. Ciò consente al titolare della coppia di chiavi, qualora
autorizzato,
di
effettuare
procedimenti
amministrativi,
interamente automatizzati.
L’art. 4, c. 1, provvede a definire, invece, la “tipologie
delle chiavi”. Va precisato, al riguardo che esistono tre tipi di
chiavi crittografiche asimmetriche: una per la firma in senso
proprio, un’altra per la certificazione (cioè la sottoscrizione dei
certificati) e, infine, una terza per la generazione delle marche
temporali (validazione temporale). Ciascuna di queste chiavi ha
un utilizzo proprio ed esclusivo; in ogni chiave sono contenute le
specifiche tecniche e le altre informazioni, relative a: algoritmo,
procedura di generazione, soggetto abilitato alla generazione,
scadenza della chiave, sostituzione, revoca, ecc.
---------------------------5-6
Regole tecniche per la formazione, trasmissione, conservazione,
duplicazione, riproduzione, validazione, anche temporale, dei documenti
informatici”. A. MASUCCI, Il documento amministrativo informatico, Napoli,
2000, 24. Invece l’art. 1, c. 1, lett. c) del decreto 428, definisce il sistema di
protocollo informatico, come ”?’insieme delle risorse di calcolo, degli apparati,
delle reti di comunicazione e delle procedure informatiche utilizzate dalle
amministrazioni per la gestione dei documenti”.
5
Il quadro normativo proseguì con il D.P.R. 20 ottobre
1998, n. 428 contente il Regolamento di esecuzione dell’art. 15,
c. 2, della l. 15 marzo 1997, n. 59 e la disciplina sul protocollo
amministrativo con procedura informatica e il D.P.C.M. 22
ottobre 1999, n. 437 contente il Regolamento di esecuzione 10,
della l. 15 maggio 1997, n. 127, come modificato dall’art. 2,
specificazione delle norme tecniche, applicabili al protocollo c. 4,
della l. 16 giugno 1998, n. 191 recante la disciplina sulla carta
d’identità elettronica (decreto del Ministro dell’Interno, 12 luglio
2000). Il D.M. definisce nell’art.1, c. 1, lett. b) che per
documento si intende […]” la carta d’identità elettronica di cui
all’art.2, del decreto n. 437 costituito dall’insieme del supporto
fisico (policarbonato) e dei supporti informatici (banda ottica e
microprocessore)”. Infine, va annoverato il D.P.C.M. 28 ottobre
1999 sulla gestione informatica dei flussi documentali nelle p.a.
Alle soglie dell’anno 2000 il quadro delle fonti sul
documento amministrativo informatico risulta dunque delineato
per intero, eccettuato il Regolamento di esecuzione del protocollo
amministrativo con procedura informatica, che dovrà contenere
le norme tecniche, relative alla costituzione del RAP (Registro
delle Amministrazioni Pubbliche).
Gli argomenti dei prossimi due paragrafi si snodano sul
percorso storico, delineando la non semplice traduzione in
concreto
dei
vantaggi
con
l’adozione
del
modello
dell’amministrazione senza carta.
1.2. – I primi impulsi verso l’automazione amministrativa
Sino agli inizi del 1900 l’amministrazione pubblica
italiana procedette, mediante documenti cartacei stesi a mano. Il
passaggio alla macchina da scrivere non fu esente da problemi
6
giuridici relativi alla validità dei documenti (non più manoscritti).
Durante il 1950 nessuna importante innovazione tecnologica fu
adottata per migliorare l’efficienza dell’attività amministrativa. La
novità di quegli anni consistette nell’introduzione di schede
perforate per la selezione automatica dei documenti. A partire
dal 1960 furono introdotti gli elaboratori elettronici. In seguito si
affermò l’informatica amministrativa legata al concetto ed alla
stessa etimologia francese “information automatique”, sicché
furono
prodotte
le
prime
elaborazioni
automatiche
di
provvedimenti amministrativi stampati su carta e firmati dal
funzionario competente7. Quest’ultimo periodo corrispose alla
fase
della
cd.
dall’inconveniente
“informatica
di
essere
parallela”,
un’attività
caratterizzata
amministrativa,
meramente duplicativa di quella cartacea. La fase successiva
(corrispondente a quella attuale, cioè dei primi anni del Terzo
millennio) prese il nome di teleamministrazione, è tuttora in fase
di completamento8.
La ricostruzione dei passaggi più significativi, che hanno
caratterizzato l’automazione amministrativa attraversò precise
tappe temporali. Nell’anno 1958 iniziò formalmente l’interesse
degli studiosi delle scienze sociali e giuridiche per l’applicazione
dell’informatica nella p.a. Il segnale normativo fu rappresentato
dal D.M. 1 agosto 1958, con il quale si istituiva, presso il
Provveditorato Generale dello Stato, la prima Commissione per la
meccanizzazione e l’ammodernamento dei servizi della p.a.
---------------------------7
L’idea di abolire lo sdoppiamento dell’attività (provvedimenti in forma
elettronica, successivamente, stampati su carta) risale al 1978. Nel 1991
l’idea venne sviluppata nel progetto, denominato “teleamministrazione”: in
esso compaiono, per la prima volta, termini come “atto in forma elettronica”,
“firma elettronica””, “amministrazione telematica”. Si diede, così corso al
primo progetto pilota di teleamministrazione - in sperimentazione presso
l’Ateneo di Cagliari - volto a dimostrare la duttilità e i vantaggi di una
gestione informatica e/o telematica del procedimento amministrativo.
8
Si veda il d.lgs. 12 febbraio 1993, n. 39, istitutivo dell’AIPA (Autorità per
l’informatica nella p.a.) dotata, viceversa, del potere di direttiva sulle
numerose amministrazioni statali e periferiche.
7
Alla
Commissione
non
furono
attribuiti
compiti
di
direttiva, ma soltanto generiche funzioni di studio riguardo
all’adeguamento dei metodi di lavoro al razionale impiego delle
attrezzature, nonché di coordinamento della meccanizzazione dei
servizi delle varie amministrazioni statali. Come noto, il potere di
direttiva
costituisce,
infatti,
l'elemento
primario
tra
le
componenti strutturali di un organo di coordinamento, la cui
figura è cosa tanto diversa dal potere gerarchico, quanto dal
potere di controllo. Secondo la prassi amministrativa la parola
“coordinare” significa salvaguardare la competenza individuale
dei soggetti coordinati, guardando all'intera attività dell'organo
ed esprimendosi non attraverso ordini, ma attraverso direttive
cui ogni singola componente dell'ufficio si deve adeguare.
I compiti della Commissione – attribuiti con circolare 6
marzo 1968, n. 456 della Presidenza del Consiglio dei Ministri,
dettata in materia di "coordinamento delle attività dei Centri
meccanografici ed elettronici presso le amministrazioni statali" furono
poco
amministrazioni
incisivi
sulle
pubbliche.
determinazioni
Difatti,
la
delle
generica
diverse
funzione
di
coordinamento non avendo per oggetto l'attività informatica della
p.a. nel suo complesso, si esplicò solo in occasione del controllo
degli atti di competenza del Provveditore Generale dello Stato9. Il
D.M. del 1958, merita di essere ricordato, ché rappresentò la
nascita di una nuova forma di burocrazia, ignota in età
precedente.
L’automazione amministrativa comportò, come si è
appena
avuto
modo
di
rilevare,
l’introduzione,
dapprima,
dell’informatica parallela (ossia della duplicazione dell’attività:
---------------------------9
V. FROSINI, L'organizzazione dello stato e la libertà del cittadini, in Riv.
Diritto dell’informatica, 1993, 559 ss. L'espressione “burotica” utilizzata da
Frosini - alternativa a quella di “teleamministrazione” - si trova nell'opera di E.
VERDIER, La bureautique, Paris, 1983, 32.
8
elettronica e su carta) e successivamente l’inserimento del
modello della teleamministrazione (cioè dell'amministrazione a
distanza e senza carta). Al riguardo un remoto antecedente
ideale è ravvisabile nella lungimiranza di un certo monsieur
Chaptal, ministro di Napoleone Bonaparte che – immaginando gli
uffici
amministrativi
secondo
uno
schema
improntato
all'efficienza – li identificava nel modello in cui: […] “la
transmission des ordres et de la loi avveniva avec la rapidité du
fluide
électrique”10. Con questa
frase
il ministro
francese
espresse in metafora il concetto di teleamministrazione.
In Italia, la linea del processo evolutivo dei sistemi
informativi telematici è tracciabile a partire dal cd “Rapporto
Giannini”
presentato
alle
Camere
il
16
novembre
1979
dall'omonimo ministro della funzione pubblica. Nel suddetto
Rapporto, fu data particolare rilevanza ai sistemi informatici,
intesi
non
già
come
nuovi
strumenti
di
gestione
interna
dell'apparato statale – per altro strumenti già in funzione dagli
Anni '50 del 1900 – bensì elementi di sollecitazione per una
riforma delle strutture e delle procedure organizzative della
amministrazione pubblica. Tuttavia, gli effetti furono lenti e
graduali nel tempo. Ad esempio, il progetto di istituire un Centro
per i sistemi informativi con compiti spiccatamente informatici,
nonché
di
utilizzazione
delle
possibilità
di
raccordo
e
di
integrazione telematiche fu attuato soltanto dall’art. 17, c. 19,
della l. 15 maggio 1997, 127, con l’istituzione presso l'AIPA
(Autorità dell’Informatica per la Pubblica Amministrazione) di un
Centro tecnico dotato di maggiori prerogative rispetto al progetto
previsto dal Rapporto Giannini11
---------------------------10-11
S. CASSESE, Le basi del diritto amministrativo, Torino, 1989, 150. Dello
stesso autore Lo stato dell'Amministrazione pubblica a vent'anni dal Rapporto
Giannini, in Riv. giornale di diritto amministrativo, n. 1/2000.
9
Seguì, infine, la Relazione della Commissione di studio
per
la
semplificazione
delle
procedure
e
la
fattibilità
ed
applicabilità delle leggi, presieduta da Alberto Barettoni Arleri
presentata al Parlamento il 17 giugno 198112.
1.3. – L’evoluzione storica
In un’ottica ancora poco incisiva e frammentaria si
provvide il 30 agosto 1968 al “Piano per l’uso degli elaboratori
nei ministeri e degli uffici governativi“; in esso si stabilì
innanzitutto la standardizzazione della raccolta dei dati degli
impianti e dei programmi di elaborazione presso i vari ministeri,
orientata alla creazione di archivi magnetici, utilizzabili in
condivisione, mediante una rete telematica di collegamento
interministeriale. Il primo segnale concreto di razionalizzazione
delle procedure informatiche si ebbe con il decreto del ministro
del Tesoro del 22 novembre 1980, n. 176 con il quale furono
istituite due Commissioni di lavoro presso il Provveditorato
Generale
dello
Stato:
la
prima
Commissione
era
per
il
coordinamento e la promozione delle iniziative di automazione;
la seconda Commissione si occupava di automazione dei servizi
della p.a. Nel frattempo furono anche emanate varie circolari
ministeriali (n. 7 del 12 giugno 1980; n. 5, dell’ 8 marzo 1981)
volte a sensibilizzare le diverse amministrazioni statali riguardo
al
tema
dell’automazione
amministrativa.
Una
nuova
Commissione, istituita con D.P.C.M. 20 novembre 1984 per il
coordinamento normativo e funzionale dell’informatica
----------------------------12
La relazione è pubblicata nel volume, Fattibilità ed applicabilità delle leggi,
Rimini, 1983. La logica del piano fu incentrata a costituire una rete per il
trasporto dei dati, alla quale collegare tutte le amministrazioni statali e
periferiche. Il progetto di Rete unitaria della p.a. (RUPA), effettivamente, fu
realizzato circa trent’anni più tardi. Sull’argomento si rinvia al capitolo quarto.
Si veda V. FROSINI, L’informatica e la pubblica amministrazione, in Riv.
Diritto pubblico, 1983, 483 - 494
10
nell’amministrazione dello Stato e degli altri Enti pubblici,
subentrò alle precedenti con il compito, fra gli altri, di elaborare
programmi annuali e pluriennali finalizzati all’adozione e allo
sviluppo dell’informatica nella p.a. e a promuovere progetti
finalizzati all’orientamento, alla formazione, alla diffusione delle
conoscenze informatiche.
Nello stesso periodo la legge quadro sul pubblico impiego
29 marzo 1983, n. 93 istituì il Dipartimento per la funzione
pubblica presso la presidenza del Consiglio dei ministri. Il
Dipartimento ebbe, sin da subito, specifiche competenze in
ordine al coordinamento delle iniziative di riordino della p.a. e
all’organizzazione
dei
relativi
servizi
anche
per
quanto
concerneva gli aspetti informatici (art. 27, c. 3); nonché il
compito di assicurare la pianificazione dei mezzi materiali e delle
attrezzature informatiche occorrenti per il funzionamento degli
uffici (c. 9 ). Con D.P.R. 20 giugno 1984, n. 536 fu emanato il
Regolamento di esecuzione della legge istitutiva del Dipartimento
medesimo. Alle norme già menzionate si aggiunse il D.P.C.M. 23
febbraio 1987, n. 289 istitutivo dell’Ufficio per l’informatica e la
telematica del Gabinetto della presidenza del Consiglio dei
ministri fornito anch’esso esso di articolate competenze e
funzionalità13
Successivamente con la circolare della presidenza dei
Consiglio dei Ministri 25 novembre 1987, n. 92027 si stabilirono
le linee di intervento e le rispettive competenze per lo sviluppo
dell’informatica nella p.a. Con la circolare della presidenza del
----------------------------13
All’Ufficio fu attribuita la competenza di coordinamento rispetto alla Rete GNET, finalizzata al potenziamento e all’utilizzo delle informazioni a fini di
indirizzo politico, costituita da vari uffici Ufficio di Gabinetto, Uffici legislativi,
Segreterie dei Ministeri, i relativi uffici di staff, l’Avvocatura dello Stato, l’Arma
dei Carabinieri, il Consiglio di Stato, la Corte dei Conti, la Guardia di Finanza,
l’AIPA e il Centro tecnico). La Rete G-Net è formata dall’insieme dei domini
(ossia degli indirizzi Internet delle diverse amministrazioni coinvolte) connessi
ad un Centro per la gestione dei flussi informativi. La supervisione dell’intera
rete è affidata ad una unità organizzativa dell’AIPA, denominata Centro
tecnico, con compiti di vigilanza e controllo.
11
Consiglio dei Ministri n. 36928 del 4 agosto 1989 furono invece
stabiliti i criteri per il coordinamento delle iniziative e la
pianificazione degli investimenti in materia di automazione delle
amministrazioni pubbliche. La circolare n. 51223 del Ministro per
la funzione pubblica 21 maggio 1990 fu importante poiché fornì
gli indirizzi operativi, volti a favorire e a promuovere lo sviluppo
dei sistemi informativi nella p.a. - secondo la predisposizione di
standard comuni per il trasferimento dei dati, ad esempio
UN/EDIFICAT) – al fine di agevolare l’interconnessione (il
collegamento
fisico
fra
i
terminali)
e
l’interoperabilità
(l’integrazione dei relativi hardware e software) per l’impiego dei
sistemi informatici delle p.a. L’obiettivo sottostante alla circolare
fu quello di precisare la finalità di un sistema EDI (acronimo di
Electronic Data Interchange, ossia un modo di trasferimento e di
interscambio
dei
flussi
informativi
attraverso
le
linee
di
telecomunicazione).
Questa
rapida
ricostruzione
delle
fonti
che
hanno
caratterizzato lo sviluppo dell’informatica amministrativa si ferma
al 1992, anno in cui fu emanata la legge delega 23 ottobre 1992,
n. 421. Infine, in estrema sintesi, la circolare 31 marzo 1992, n.
8739 del Ministro per la funzione pubblica con la quale fu “siglato
“un accordo di collaborazione fra amministrazioni ed enti,
finalizzato a favorire l’interconnessione e l’interoperabilità dei
sistemi informativi realizzati sul territorio diretto a favorire la
fruibilità e l’interscambio delle informazioni.
1.4. – I principi informatori del documento digitale e il
ruolo del giurista
Questa parte del discorso verterà sulla c.d. “democrazia
informatica” e sul ruolo del giurista nell’ambito della Società
12
dell’Informazione; nonché sul principio del buon andamento degli
uffici amministrativi14-15.
Invero,
documentazione
informatica
e
società
multimediale (rectius dell’informazione) sono due facce di una
stessa medaglia. E’ pur vero che – i principi regolatori del
documento informatico, non si esauriscono nella “democrazia
----------------------------14-15
P. COSTANZO, Le nuove forme di comunicazione in rete: Internet, in Riv.
Informatica e Diritto, 1997, 25. Dello stesso autore si veda la voce Internet,
in Digesto delle discipline pubblicistiche, aggiornamento 2000, 347, ss. Oltre a
ciò, P. COSTANZO, Aspetti e problemi dell’informatica pubblica, in Scritti in
onore di Victor Uckmar, I, Padova, 1997, 45.
Le problematiche toccate in questo paragrafo sono state, tra l’altro, dibattute
durante la Conferenza Nazionale su “ Il Piano di Azione per lo sviluppo della
Società dell’Informazione. Un progetto per l’Italia”, tenutasi a Roma dal 30
giugno al 1° luglio 1999 e organizzata dal Forum per la società
dell’informazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri, disponibile anche
in rete all’indirizzo web: http://www.palazzochigi.it/fsi/index.html
Inoltre, P. COSTANZO e C. PINELLI, Media, poteri e diritti, in Riv. Diritto
costituzionale, 1998, 339
Rispetto al principio di legalità, la p.a. può esercitare legittimamente solo i
poteri espressamente previsti dalla legge: è quest’ultima che fissa e
determina le competenze e le modalità di esercizio dell’attività
amministrativa. In merito, F. SATTA, Principio di legalità e pubblica
amministrazione nello stato democratico, Padova, 1969, 224. Il principio di
imparzialità, a differenza del precedente, è codificato nell’art.97 della
Costituzione. La p.a. nel perseguire l’interesse pubblico, cui è finalizzato il
potere conferitole, deve valutare tutti gli interessi – pubblici e privati –
coinvolti nell’emanazione di un provvedimento amministrativo e deve, altresì,
contemperarli equamente. Si veda S. CASSESE, Imparzialità amministrativa,
Milano, 1973, 110. Quanto al principio di ragionevolezza o logicità, frutto di
elaborazione giurisprudenziale, la prima sentenza che ha affermato,
quantunque in modo rudimentale, la rilevanza dell’illogicità del provvedimento
amministrativo (ossia dell’allontanamento dell’azione amministrativa dai
principi generali della logica) fu emanata dalla VI sezione del Consiglio di
Stato nel 1982. Si rinvia a G. ZAGREBELSKY, La Corte costituzionale e il
principio di uguaglianza, Bologna, 1977, 225.
Infine, quanto alla discrezionalità amministrativa, va detto che essa è
discernibile dalla discrezionalità tecnica. Quest’ultima ricorre ogni qual volta la
scelta da compiersi dal titolare del potere sia più o meno strettamente
ancorato ad un preventivo accertamento, o valutazione, di carattere tecnico di
un presupposto da compiersi alla luce di regole fornite da scienze ovvero da
arti. La discrezionalità amministrativa si concreta nella esplicazione di un
potere vincolato nei fini, ma libero nei mezzi (an, quid, quando, quomodo).
Sul concetto di discrezionalità tecnica si veda A. BACHELET, L’attività tecnica
della pubblica amministrazione, Milano, 1976, 433; mentre su quello di
discrezionalità amministrativa si rimanda a S. MARTINI, La discrezionalità
amministrativa: profili comparati: atti del seminario di studi, Roma 27
gennaio, 1995, 29; D, J, GALLIGAN, La discrezionalità amministrativa;
traduzione di F. INNAMORATI; presentazione di D. SORACE, Milano, 1999, 85:
Edizione originaria:Discretionary powers: a legal study of official discretion,
Oxford, Clarendon 1986, ristampato nel 1990.
13
informatica” e nel principio amministrativo del buon andamento.
Al contrario, considerando che – anche gli atti in forma
elettronica, rappresentano, senz’altro attività amministrativa,
intesa come ogni comportamento attraverso il quale la p.a.
manifesta la propria volontà, ponendo in essere provvedimenti
amministrativi, che sono espressione di un potere – ad essi si
applicano
i
principi
tradizionali
di
legalità,
imparzialità,
ragionevolezza o logicità e discrezionalità amministrativa
Per quanto attiene il ruolo del giurista risulta evidente
che
le
nuove
tecnologie
della
comunicazione
furono
uno
strumento importante del XX secolo – quanto alla loro epoca
scrittura e stampa – lasciate in eredità al XXI secolo16. E’ noto
che, l’informazione di tipo multimediale, consistente nell’uso
simultaneo di strumenti comunicativi diversi che si integrano
reciprocamente (giornali, televisione, Internet), sta modificando i
contorni della società e, di conseguenza, pone nuovi interrogativi
giuridici. Per tanto l’innovazione tecnologica e la rivoluzione
copernicana nella comunicazione che ne è derivata, obbligano il
giurista a mettersi al passo con i tempi e, a ripensare istituti
tradizionali del diritto e categorie giuridiche ben consolidate, per
adeguarne
il
contenuto
e
l’operatività
alla
comunicazione
telematica interattiva, prodotta dall’evoluzione tecnologica. A
ben vedere, si tratta, pur sempre, delle medesime operazioni
tradizionali, svolte dai giuristi, basti pensare – per convincersene
– alla mole delle elaborazioni interpretative che, nel corso della
storia europea, ha subito il diritto romano17.
----------------------------16
Sull’attività amministrativa si veda, M. S. GIANNINI, Attività
amministrativa, Milano, 1958, 988. M. NIGRO, Studi sulla funzione
organizzatrice della pubblica amministrazione, Milano, 1966, 32; G. VIRGA, Il
provvedimento amministrativo, Milano, 1972, 25, ss.
17
C. DE MARTINI, Telematica e diritti, in Riv. dir. inf. 1996, 860,
comunicazione presentata al Convegno “Il diritto delle telecomunicazioni”,
tenutosi ad Alghero il 20 e 21 settembre 1996, organizzato dall’Università di
Sassari e dal Centro di iniziativa giuridica Piero Calamandrei nell’ambito della
ricerca del CNR “il diritto delle telecomunicazioni”.
14
D’altra parte, se si considera che – sino al ‘900 del
secolo appena concluso – l’evoluzione giuridica e le interrelazioni
tra morale e norma furono le uniche costanti della storia
culturale della civiltà occidentale ad esse oggi se ne aggiunge
una terza. Questa terza variabile sociale –rappresentata dal
rapporto tra diritto e tecnologia – comporta, per il giurista, una
sorta di attesa preliminare del c.d. feedback tecnologico, ossia
un effetto retroattivo del dato giuridico a quello tecnologico18.
Le considerazioni appena svolte, costituiscono una
duplice
premessa
logico-temporale
rispetto
sia
ai
principi
informatori del documento informatico, di prossima esposizione,
sia rispetto al primo paragrafo del capitolo terzo, inerente
all’Information Technology (ossia alle innovazioni tecnologiche,
relative ai settori dell’informatica e delle telecomunicazioni),
nella parte in cui si affronterà l’aspetto dei “nuovi” mezzi
espressivi offerti da Internet.
1.5. – La “democrazia informatica”
Appare opportuno partire da una premessa storica,
riguardo al tradizionale rapporto tra etica e giurisprudenza. Si
rammenta,
altresì,
che,
come
emergerà
dal
discorso,
le
problematiche collegate alla “democrazia informatica”, sono
squisitamente una preoccupazione del Vecchio continente19.
----------------------------18
A. LORDI, Tecnologia e diritto: una ipotesi di lavoro, in Riv. Informatica e
Diritto, giugno 2000
http://www.law.berkeley.edu/academics/ils/iclc/scholars/antoniolordi.htm
19
Con la Risoluzione del 25 settembre 1995, l’Assemblea Parlamentare del
Consiglio d’Europa vara un primo progetto d’azione, per la salvaguardia dei
diritti di libertà della persona umana e della democrazia nell’era della società
informatizzata. La Risoluzione è stata adottata sulla base del rapporto
contenuto nel documento n. 7359 del 17 luglio 1995. L’Assemblea guarda con
favore al progresso tecnologico e alle possibili applicazioni in molteplici campi
che miglioreranno la qualità della vita delle persone, delle imprese, delle
amministrazioni, degli operatori sanitari e in generale dei cittadini.
15
In ambito europeo esiste fra gli studiosi una precisa
attenzione verso il tema della “democrazia informatica”; per
contro a livello di legislazione statale non sono ancora emerse
(nel periodo in cui si scrive) iniziative di rilievo.
E’ cosa nota che attorno alla silhouette delle società
occidentali del XVIII secolo si assiepò una densa storia fra
morale e diritto. Così agli inizi dell’epoca moderna l’etica
giusnaturalistica fornì al diritto una fondazione comune che andò
oltre le divisioni religiose. Si trattò di un’alleanza proficua che
produsse le prime rappresentazioni liberali della società. L’idea –
esportata negli U.S.A. – fu quella dei diritti individuali fondati su
un nucleo morale inalienabile, come protezione contro l’arbitrio
del sovrano20.
Tra le molteplici definizioni di democrazia vi è quella di
“governo del popolo” ma anche quell’altra di “governo in
pubblico”, ossia di decisioni trasparenti, conoscibili e controllabili
da tutti i consociati. Infatti, nella democrazia non dovrebbero
avere cittadinanza le decisioni imposte, ma soltanto la possibilità
democratica di poter esprimere la propria opinione, nel pieno
rispetto del punto di vista altrui.
Secondo taluni, il diritto, ieri, come oggi, rappresenta
uno strumento di imposizione della volontà di gruppi dirigenti su
tutti gli altri. Ad esempio, se al diritto di libertà, primo e
fondamentale diritto umano non si aggiungono le possibilità di
esercitare tale libertà quali ad esempio, l’istruzione, il lavoro, la
salute, la privacy, ecc., il diritto stesso rimane semplicemente
scritto
sulla
carta.
Pertanto,
la
democrazia
sostanziale
è
costituita da una serie di pre-condizioni, rappresentate dal
minimo di istruzione, di lavoro, ecc.
---------------------------20
Rispetto alla matrice ideologica J.J. ROUSSEAU, Oeuvres complètes, 4 vol.,
Paris, 1959, 56. L’edizione classica degli scritti politici è quella a cura, e con
introduzione e note, di C.E. VAUGHAN, The political Writings of J. J. Rousseau,
2 vol., Oxford, 1962. Si rinvia inoltre a G. TARELLO, Storia della cultura
giuridica moderna, Bologna, 1976, 319 e 589.
16
Terminata l’introduzione storica si consideri ora il peso
che hanno assuntole nuove tecnologie sulla società odierna. Al
riguardo si è coniata l’espressione “democrazia informatica”, per
indicare
nuovi
e
vecchi
problemi,
legati
entrambi
alle
contraddizioni della società dell’informazione21. Una di queste
incoerenze inerisce al dibattito sulla ricerca del fragile equilibrio
dei rapporti fra la libertà di comunicazione del proprio pensiero e
il diritto alla riservatezza. Riguardo alla forza invasiva che
possono esercitare talora i media (libri, stampa, televisione,
Internet) va ricordato il diritto alla privacy, inteso come il diritto
del singolo all’integrità della propria sfera personale22.
---------------------------21
I. DE SOLA POOL, Tecnologie e libertà. Informazione e democrazia nell’era
elettronica, Torino, 1995, 33. S. RODOTA’, La cittadinanza elettronica, in Riv.
Diritto dell’informatica, 1996, 18 ss.
22
Con queste affermazioni non si intende certo ignorare l’esistenza del cd.
pettegolezzo, strumento di controllo sociale. Il punto è che i nuovi mezzi
espressivi rendono più agevole le forme di vigilanza sociale, poiché tutto
quello che può essere conservato sotto forma di dato avviene con grande
facilità. I dati conservati possono successivamente essere messi in relazione
con altri dati personali e, in tal modo, ricostruire il profilo, ad esempio, dei
gusti di quel determinato consumatore. Più pericolose per la privacy risultano
essere le cd. tracce elettroniche che vengono lasciate, ad esempio, con
l’utilizzo delle carte telefoniche e/o di credito.
Se poi si pensa a ciò che è possibile rilevare, grazie alla tecnologia satellitare,
è chiaro quanto sofisticate siano le forme di controllo. A titolo esemplificativo
di questa tipologia di controllo capillare, si pensi alla possibilità che hanno i
circuiti satellitari orbitanti di individuare e scrutare una persona nei suoi
spostamenti. E’ indubitabile quanto tutto questo – ossia la potenzialità
intrinseca delle tecnologie espressive – rischi di diventare uno strumento di
controllo autoritario. Sicché, con la formula “democrazia informatica” si
intende quell’insieme di problematiche connesse alla smaterializzazione dei
documenti e, più in generale, alla circolazione delle informazioni nel c.d.
cyberspazio (realtà artificiale, luogo delle comunicazioni virtuali).
Si parla di Internet come di “un’opportunità per rafforzare la declinante
partecipazione politica”, S. RODOTA’, Libertà, opportunità, democrazia e
informazione, in un articolo contenuto nel sito del Garante per la protezione
dei dati, al seguente indirizzo Internet: http://www.privacy.it
Per le fonti una breve e significativa biografia può essere: S. RODOTA’,
Elaboratori elettronici e controllo sociale, Bologna, 1973, 44; G CELLAMARE,
Tutela della vita privata e libera circolazione delle informazioni, in Riv. Diritto
Internazionale, 1982, 802 ss; A. ETZIONI, The limits of privacy, Basic Books,
New York, 1999, 85; R. BORRUSO, Gli aspetti legali della sicurezza nelle carte
di credito e di pagamento, in Riv. Giustizia civile, 1992, 217.
17
1.6. – Il principio del buon andamento
E’
pacifico
come
il
principio
del
buon
andamento
dell’attività amministrativa, codificato nell’art. 97 della Carta
costituzionale, costituisca il criterio dell’efficienza dell’attività di
organizzazione giuridicamente rilevante24. Secondo tale principio
la p.a. deve usare nella propria azione la media diligenza e deve
altresì rispettare le c.d. regole di buona amministrazione in modo
da assicurare l’efficienza dell’attività amministrativa25. In questo
paragrafo si parte dalla constatazione dell’imperante disordine –
causa di cattivo andamento dell’azione amministrativa – che
caratterizza gli uffici pubblici italiani e si cerca di evidenziare i
vantaggi che deriverebbero, invece, dalla sostituzione dell’attuale
modulo
organizzativo
di
tipo
cartaceo
con
quello
dell’amministrazione senza carta.
Immaginando la p.a. alla stregua di un’impresa si potrebbe
pensare che l'introduzione e la piena utilizzazione degli strumenti
informatici e telematici avverrebbe, almeno entro certi limiti, in
modo fisiologico per gli effetti, soprattutto dovuti al mercato. In
particolare, influirebbero su quelle conseguenze riguardanti la
concorrenza
nazionale
ed
internazionale
che
impongono
inderogabilmente la predisposizione di tutti gli accorgimenti
idonei a migliorare la produzione e ad abbassare i costi, pena la
sopravvivenza stessa dell'organizzazione. In questo modo è
possibile equiparare la p.a. ad un’impresa che, trovandosi in
situazione non concorrenziale, produce servizi di carattere
giuridico e materiale.
La mancanza della concorrenza tuttavia, se esclude il
pericolo della “chiusura fallimentare” determina la possibilità di
----------------------------24
M.S. GIANNINI, Attività amministrativa, Milano, 1958, 988. Inoltre, M. S.
GIANNINI, L’ordinamento dei pubblici uffici e la costituzione, Milano, 101, ss.
25
La figura è l’equivalente del “ bonus pater familas” di cui si trova menzione
nel diritto privato, ex art. 1176 c.c.
18
danni generalizzati26. A titolo esemplificativo valga il seguente
rilievo, teso a dimostrare che un bene o servizio prodotto dallo
Stato costi in maniera irragionevole il doppio o il quadruplo di
quanto
costerebbe
in
situazione
di
maggiore
efficienza
produttiva. Questa circostanza dimostrerebbe che l’inefficienza
produce
distruzione
di
ricchezza,
che
a
sua
volta
incide
sull’abbassamento del reddito nazionale con diminuzione del
benessere e aumento dell’imposizione fiscale e perdita della
competitività internazionale. Da ciò si evincerebbe che molteplici
possono essere le forme di perdita di ricchezza sociale: una di
queste, ad esempio, si verifica, quando il cittadino si trova
costretto a trascorrere una parte del proprio tempo negli uffici
amministrativi per il disbrigo di pratiche che risulta essere
sproporzionato al valore del servizio richiesto. Inoltre, errori vari
nel procedimento amministrativo o anche la semplice lentezza,
importano disfunzioni di ogni tipo. Così che gli effetti indesiderati
che si producono sono: una minore produttività e un maggior
costo unitario dei servizi offerti nonché un danno diretto per il
singolo cittadino e uno indiretto per la collettività.
Inoltre, il legare una pratica amministrativa ad un ritmo di
lavoro certo – come avviene con le procedure automatizzate –
produce eguaglianza fra i cittadini, in quanto non si discrimina
fra quanti hanno conoscenze negli uffici e quanti che ne sono
privi, nonché fra chi ha tempo e possibilità di seguire le
procedure e chi ne è impossibilitato. D'altra parte è anche vero
che, essendo l’attività amministrativa quanto mai difforme nel
contenuto e nei procedimenti, è difficile delineare in anticipo tutti
i possibili scenari amministrativi.
---------------------------26
In proposito si veda, G. BERTI, La pubblica amministrazione come
organizzazione, Padova, 1968, 332. G. ANDREANI, Il principio costituzionale
di buon andamento della pubblica amministrazione, Padova, 1979, 29. R.
GUERNIERO, Il principio della efficienza quale canone di condotta della
Pubblica Amministrazione, Milano, 1980, 36.
19
Se
si
ritorna
al
discorso
centrale
della
smaterializzazione dei documenti amministrativi vengono in
rilevo i due pilastri dell’informatica pubblica all’inizio del 1990: il
“Downsizing”,
che
riguarda
l’aspetto
tecnico
e
la
“Teleamministrazione”, che attiene invece ai possibili modelli
organizzativi
e
quindi
al
ripensamento
dell’architettura
telematica, idonea a garantire una maggiore versatilità dei
servizi amministrativi informatici, l’unicità delle banche dati,
l’interoperabilità dei sistemi informatici, la linearizzazione dei
processi di lavoro e simili27-28.
----------------------------27-28
Il termine “downsizing”, esso è largamente usato per indicare lo
spostamento delle applicazioni (software) e soluzioni organizzative esistenti
da piattaforme proprietarie a sistemi standard a tecnologia innovativa. La
Rete unitaria della p.a. (RUPA) ne costituisce un esempio pratico.
Sulla teleamministrazione si veda la seguente letteratura che, quantunque
non di recente edizione, rappresenta una tappa obbligata per chi si accinga a
trattare i rudimenti dell’informatizzazione amministrativa nel nostro Paese.
G. DUNI, l’utilizzazione delle tecniche elettroniche nell’emanazione degli atti e
nei procedimenti amministrativi. Spunto per una teoria dell’atto
amministrativo, in Rivista amministrativa della Repubblica Italiana, 1978, 407.
Questo scritto costituisce il punto di partenza verso la progettazione di una
nuova fase dell’informatica amministrativa. Si tratta, invero, del primo articolo
di dottrina che puntualizza concetti nuovi ed inusuali per l’epoca in cui è stato
scritto. Concetti che sono entrati nell’uso comune, dapprima, fra gli studiosi e
gli operatori dell’informatica amministrativa, recepiti dal legislatore, nel corso
degli anni ’90, del secolo appena trascorso. Le nozioni nuove, cui si accennava
poc’anzi, riguardano i punti salienti dell’intero modello di teleamministrazione:
a) L’atto amministrativo in forma elettronica avente piena validità giuridica;
b) La firma digitale idonea a garantire l’imputazione dell’atto informatico al
suo autore;
c) La gestione telematica, infine, del procedimento amministrativo.
Dello stesso Autore si cfr. la voce “Teleamministrazione”, in Enciclopedia del
diritto, vol. XXX, Roma, 1993; inoltre, può guardarsi Dall’informatica
amministrativa alla teleamministrazione, Roma, 1992, 24. Anticipazioni delle
profonde implicazioni giuridiche ricomprese nel tema erano già contenute in V.
FROSINI, L’automazione amministrativa, in Cibernetica, diritto e società,
1978, 44. Dello stesso autore si osservi, inoltre, L’informatica e la pubblica
amministrazione, in Riv. trimestrale di diritto pubblico, 1983, 483. Si rinvia,
per le locuzioni “Telematica” e “informatica giuridica”, alle corrispondenti voci
dell’Enciclopedia del diritto, vol. XLIV, Milano, 1992, 60. Si segnala G.CARIDI,
L’automazione amministrativa, Roma, 1978, 55. Di rilievo è A. MASUCCI,
L’atto amministrativo elettronico, Napoli, 1993, 121. Infine, si veda M.
MINERVA, L’atto amministrativo in forma elettronica e la sicurezza dei sistemi
informativi pubblici, in Riv. Diritto dell’informatica., 1995, 939. L’attività
amministrativa in forma elettronica, in Foro amministrativo, 1997, 1300.
20
L’innovazione tecnologica – per poter funzionare – deve
essere affiancata, ad esempio, da un’integrazione funzionale
delle competenze, da una riorganizzazione per processi delle
attività svolte e dall’adeguamento dei profili professionali.
Storicamente
il
secondo
aspetto
dell’informatica
pubblica si qualifica per l’introduzione nel sistema amministrativo
di
un
nuovo
modello,
esprimibile,
attraverso
la
metafora
dell’amministrazione senza carta. La trasmissione a distanza,
degli
atti
amministrativi,
consiste,
essenzialmente,
in
una
modalità organizzativa, nella quale tutti i procedimenti, anche e,
soprattutto, quelli più farraginosi – che vedono la partecipazione
di molteplici autorità amministrative e la sequenza di una
pluralità di atti di diversa natura e struttura (propositivi,
consultivi, di controllo, ecc.) anche e sovente al di fuori della
amministrazione competente ad emanare l’atto terminale della
fattispecie a formazione progressiva – confluiscono virtualmente
all’interno di un percorso informatico e telematico unitario che
costituisce il fascicolo elettronico o virtuale.
1.7. – La distinzione tra atto e documento
La
possibilità
di
poter
disporre
di
mezzi
per
l’acquisizione delle conoscenze è una condizione indispensabile
per una società moderna ed evoluta. Questi mezzi sono
rappresentati dalle nuove tecnologie informatiche e telematiche.
In una società complessa nella quale sono sempre più
rilevanti i “valori” della collaborazione e dell’informazione ogni
strumento che faciliti il livello di conoscenza agevola i rapporti fra
gli uomini e, soprattutto, fra gli uomini e le istituzioni. Poter far
riferimento ad un sistema di “certezze pubbliche” è, infatti, un
presupposto
per
il
corretto
21
funzionamento
delle
moderne
organizzazioni sociali, dal momento che l’attività dei soggetti
giuridici
ed
economici
è
sempre
più
condizionata
da
“conoscenze”, attraverso flussi informativi sicuri29. In questo
contesto
si
colloca
l’importanza
crescente
del
documento
elettronico, come una cosa che docet ovvero che ha in sé la virtù
di far conoscere
30-31
.
Attraverso il documento si ha, per ciò, la
conoscenza indiretta di un fatto presente o passato in esso
rappresentato. Il documento è memoria e veicolo: offre memoria
di un fatto o di un atto.
Mediamente il soggetto non ha diretta percezione di un
determinato fatto, ma si rappresenta (e conosce) quello stesso
fatto attraverso le sensazioni che gli provengono dal documento.
I segni non rappresentano il fatto o l’atto, ma ne sollecitano e
agevolano la rappresentazione in mente alterius.
È stato giustamente notato che “la rappresentazione
non è nei segni, ma in chi intende il significato dei segni”32.
Mediante
il segno
il lettore, invero, ricostruisce
un fatto
anteriore. Si può, per tanto, affermare che il documento sia una
res che porta con sé la rappresentazione di un fatto o di un atto
avente rilevanza giuridica ovvero rappresenti un’entità materiale
suscettibile di rappresentare in maniera duratura un fatto o un
atto attraverso la percezione di segni incorporati in essa.
---------------------------29
Si veda M.S. GIANNINI, voce Certezza pubblica, in Enciclopedia del diritto,
Milano, 1960, 102.
30-31
Ampia è la letteratura in tema di documento elettronico. Si veda
soprattutto F. CARNELUTTI, voce “Documento” (teoria moderna), in
Novissimo digesto italiano, vol. VI, Roma, 1969; 60.
A.M. SANDULLI, voce “Documento” (diritto amministrativo) in Enciclopedia del
diritto, vol. XIII, Milano, 1964, 595;
A. CANDIAN, voce “Documentazione e documento” (teoria generale), in
Enciclopedia del diritto, vol. XIII, Milano, 1964, 579;
U. PATTI, voce “Documento”, I, in Digesto italiano (discipline privatistiche),
vol. VII, Torino, 1991, 1;
C. ANGELICI, voce “Documentazione e documento” I, (Diritto civile), in
Enciclopedia giuridica, vol. XI, Roma, 1992;
V. CARAMAZZA - A. PALMIERI, voce “Documentazione e documento”, II
(Diritto amministrativo), in Enciclopedia giuridica, vol. XI, Roma, 1990, 304.
A. IRTI sul concetto giuridico di “documento”, in Rivista trimestrale diritto e
procedura civile, 1969, 487.
22
Anche se nella pratica o addirittura nel linguaggio
giuridico a volte si confonde l’atto con il documento, netta è la
distinzione fra i due concetti. L’atto (o il fatto) giuridico è
quell’evento cui la norma ricollega determinati effetti giuridici. Il
documento
invece
è
la
res,
l’entità
materiale
capace
di
rappresentare in maniera duratura un fatto o un atto giuridico,
attraverso la percezione di segni (o suoni) incorporati in essa32-33 .
L’atto o il fatto giuridico si dissolvono nel loro accadere;
il documento è, invece, una res che permane nel tempo. Si
pensi, per esempio, alla netta distinzione (non sempre avvertita
nel senso comune) fra l’atto di certificazione e il certificato. L’atto
di certificazione è un atto creativo di certezza notiziale o legale
che si “risolve” e si “esaurisce” nella mera dichiarazione di
certezza documentale dello stesso; lo scrivere è, invece, la
modalità dell’esternazione dell’atto ovvero la forma attraverso la
quale può essere compiuto l’atto, quando la forma scritta è
richiesta ad substantiam. In breve, lo scrivere è la forma
dell’esternazione della dichiarazione, lo scritto è il documento
della dichiarazione.
Da parte del messo certificatore; il certificato, invece, è il
documento
ovvero
la
“res
rappresentativa”
dell’atto
di
certificazione34. Quanto detto non esclude però che il documento
possa svolgere un ruolo importante, rispetto allo stesso venire in
essere dell’atto. In alcuni casi la legge subordina alla formazione
di un documento scritto la validità di un atto giuridico. Accanto
ad un documento che enuncia e pubblica un effetto giuridico che
è stato già prodotto da un atto o da un fatto giuridico, vi è un
documento che dà rappresentazione ad un atto: quando la forma
scritta è richiesta ad substantiam per il venire in essere dell’atto.
---------------------------32-33
A. IRTI, Sul concetto, cit., pp. 490, 492 e 500 ss.
A. PICCOLI – E ZANOLINI, Il documento elettronico e la firma digitale, in E
TOSI, (a cura di), I problemi giuridici di Internet, Milano, 1999,. 63 s.
34
Sul punto si veda, E. STOPPANI, voce, Certificazione, in Enciclopedia del
diritto, 1960, VI, 793.
23
In questi casi il mezzo utilizzato per l’esternazione della
dichiarazione cioè lo “scrivere” ha come distinta prerogativa –
oltre ad essere un mezzo di esternazione dell’atto - di formare
contemporaneamente una prova capace di rappresentare la
dichiarazione stessa35. Sicché l’atto scritto e la sua prova
documentale (valida ad substantiam) vengono ad esistere
simultaneamente36.
1.8. - I tentativi della dottrina, anteriormente al D.P.R. 10
novembre
1997,
n.
dell’inquadramento
513,
in
direzione
logico-sistematico
del
documento elettronico
Prima del D.P.R. 10 novembre 1997, n. 513 – contente i
criteri e le modalità per la formazione, l’archiviazione e la
trasmissione di documenti con strumenti informatici e telematici,
emanato a norma dell’art. 15, c. 2, l. 15 marzo 1997, n. 59 – la
dottrina civilistica cercò di dare una qualificazione giuridica agli
atti amministrativi redatti con procedura elettronica.
Il problema del riconoscimento giuridico del documento
amministrativo informatico riguardò, non tanto la distinzione fra
contenitore
e
contenuto
dell’atto
amministrativo
(teoria
carneluttiana), quanto la ricerca di una definizione soddisfacente
della nozione di documento informatico.
---------------------------35
C. ANGELICI, voce “Documentazione”, cit nelle note nn. 30-31.
36
A. GRAZIOSI, Premesse ad una teoria probatoria del documento
informatico, in Rivista di diritto e procedura civile, 1998.
A. MASUCCI, L’atto amministrativo elettronico, Napoli, 1989, 14;
G. FINOCCHIARO, Documento elettronico, in Riv. contratto e impresa, 1994,
433;
E. GIANNANTONIO, Manuale di diritto dell’informatica, Padova, 1997;
G. BUONOMO, Atti e documenti in forma digitale, in Riv. informatica ed enti
locali, 1997, vol. XV;
M. TERRANOVA, Relazione al Forum della Pubblica Amministrazione, Roma
1997 http://forumpa.it/relazion/Testi/terranov.htm
24
Secondo la teoria generale del documento - e qui il
richiamo va a Carnelutti, lo studioso che ha magistralmente
insegnato come sia necessario tenere distinto il contenuto (l’atto)
dal
suo
contenitore
immaginarsi
un
atto
(il
documento)
compiuto
in
–
difficilmente
maniera
può
informatica
o
telematica.
Sarà il documento che ne registra la memoria ad essere
creato,
conservato
e
trasmesso
con
l’ausilio
dei
supporti
informatici non certo l’atto stesso37-38.
---------------------------37-38
R. BORRUSO, Civiltà del computer, Milano, 1978, 29;
G. CARIDI, Informatica giuridica e procedimenti amministrativi, Milano, 1983;
E. GIANNANTONIO, Introduzione all’informatica giuridica, Milano, 1984, 5;
R. BORRUSO, Computer e diritto, Milano, 1988, 95;
D. A. LIMONE, L’informatica giuridica: la nuova disciplina sul diritto delle
tecnologie dell’informazione, in Riv. informatica ed enti locali, 1988, vol. XIV;
M. ROSCO, Formazione e informatica nella Pubblica Amministrazione, Roma,
1989, 105;
R. GUASTINI, Questioni di tecnica legislativa, Milano, 1995,15;
G. CARIDI, Metodologie e tecniche dell’informatica giuridica, Milano, 1989, 68.
E. MACCARONE, Informatica giuridica: nuova realtà la carta “muore”, il notaio
cambia strumenti, in http://www.interlex.com/docdigit/maccaro1.htm
Si trattò, non tanto di individuare una teoria, alternativa a quella carneluttiana
(che si basa sulla distinzione tra contenitore e contenuto dell’atto), quanto di
approdare ad una soddisfacente nozione di documento informatico.
Al riguardo non tutti gli studiosi era concordi nel ricondurre il contenuto
dell’atto amministrativo (costituito dai bit) alla categoria degli atti interni
(circolari, ordini di servizio, ecc.) che, com’è noto, non sono suscettibili di
produrre effetti giuridici nei riguardi dei consociati. Quando si tentavano altre
sussunzioni, esse apparivano altrettanto deludenti.
Certamente, non fu persuasiva l’opinione che riconduceva il documento
digitale ad una “volontà potenziale” dell’autorità, ossia ad una sorta di atto
amministrativo allo stato embrionale: per un duplice ordine di idee. In primo
luogo, ché il volere amministrativo è sempre prodromico al documento
informatico, ovvero cartaceo.
Per sua natura la p.a., infatti, forma la propria volontà, oltre che
autonomamente, su impulso dei privati, cui, in ogni modo sono destinati tutti i
provvedimenti contenuti nei provvedimenti amministrativi. In secondo luogo,
il documento elettronico, non poteva assurgere allo status di atto
amministrativo in senso tecnico, giacché privo di materialità (ossia della sua
essenza di res).
Tanto meno, si poteva ricondurre il documento elettronico nell’alveo degli atti
normativi, solo ché dotato di astrattezza e generalità. Com’è noto, sono “atti
normativi “ solo quegli atti emanati a seguito di procedimenti normativi
determinati ed aventi esternazioni prescritte”.
Così in generale, M.S. GIANNINI, Diritto amministrativo, Milano, 1988, II,
887; A. M. SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1989, 659.
25
Parimenti, il merito che va riconosciuto al legislatore
delegato del 1997 è quello di aver riportato il contenuto
semantico della locuzione “documento informatico” alla sua
corretta accezione di contenitore, ossia di involucro dell’atto. In
tale prospettiva potrebbe anche parlarsi di “atto virtuale”, cioè di
atto la cui formazione avviene all’interno di una apparente realtà,
la c.d. realtà virtuale, ricostruita con i mezzi informatici e
sinonimo del termine “cyberspazio”39.
La parte che segue è volta a ricordare le principali tesi
sostenute. Al riguardo Borruso affermò un'identità concettuale
tra
la
scrittura
privata
(art.
2702
c.c.)
e
il
documento
informatico: in modo da poter estendere al secondo la disciplina
codicistica prevista per la prima.
L'accettazione di questa tesi implicò un'assimilazione
tra il documento cartaceo e quello informatico: entrambi atti
costituiti da un insieme di segni alfabetici o di cifre del sistema
decimale riportati con qualsiasi mezzo e/o tecnica su un qualsiasi
supporto, purché ne risulti possibile la lettura e la rilettura,
anche a distanza di tempo. Nel documento digitale l'inchiostro è
costituito
dal
flusso
di
elettroni,
la
carta
dalla
memoria
elettromagnetica, le parole sono espresse in bit. I bit descrivono
le combinazioni alfanumeriche dell'algebra binaria (0-1, si-no,
on-off. ) ossia del linguaggio macchina40.
---------------------------39
Il cyberspazio è una realtà artificiale, che può essere visitata
simultaneamente da più persone, tramite reti di computer (cd. network) e
nella quale avvengono scambi comunicativi di varia natura, per esempio,
mediante messaggi di posta elettronica. Si veda, altresì, A. USAI, Le
prospettive di automazione delle decisioni amministrative in un sistema di
teleamministrazione, in Riv. Diritto dell’informatica, 1993, 174. M. MICCOLI,
Documento e commercio telematico (E-commerce), Milano, 1997, 26.
40
R. BORRUSO, Computer e diritto, Milano, 1988. Dello stesso autore La vera
natura del computer: i limiti di sostituibilità del computer all'uomo, in Atti del
Seminario a cura dell'ISTIFID sul tema "Informatica ed evoluzione giuridica
nell'attività economica", Firenze,1985. Nello stesso senso C.G.CIMARELLA, La
tutela penale del documento elettronico, in Riv. Diritto dell’informatica, 1986,
949. L'autore affermò che la necessità della sottoscrizione nell'atto pubblico,
formato direttamente da un computer, viene meno qualora sia possibile
individuare per altra via il pubblico ufficiale che ha redatto l'atto.
26
Giannantonio svolse considerazioni in parte analoghe,
mantenendo tuttavia una posizione scettica sulla possibilità di
interpretare estensivamente il concetto di scrittura privata,
comprensiva del concetto di documento espresso in bit. A suo
avviso il documento informatico (bit) differisce dalla scrittura
privata, in quanto è privo di un requisito essenziale comune a
tutti i documenti scritti, ossia della sottoscrizione (intesa come
l'incorporazione in una realtà materiale di segni utilizzati per
comunicare, convenzionalmente stabiliti e idonei a perdurare nel
tempo).
Queste
considerazioni
portarono
lo
studioso
alla
conclusione che il documento informatico possa valere solo come
principio di prova scritta41.
Parzialmente d'accordo si trovò il Parisi il quale - pur
riconoscendo al documento informatico natura di atto scritto escluse per esso l'applicazione della disciplina prevista per la
scrittura privata, ritenendo preferibile l'art. 2712, c.c, relativo
alle riproduzioni meccaniche42.
Su linee differenti si mosse invece il Clarizia. L'autore,
partendo
dalla
circostanza
che
il
veicolo
di
“trasporto”
dell'informazione (il supporto del documento) fosse costituito
dall'impulso elettronico, argomentò per una forma giuridica
dell'atto elettronico a sé stante e per ciò non inquadrabile
all’interno delle forme giuridiche note (orali/ scritte).
---------------------------41
La firma (rectius sottoscrizione) svolge una triplice funzione: indicativa, in
quanto indica l'autore dello scritto; dichiarativa, poiché determina l'assunzione
della paternità del documento stesso e probatoria, giacché permette di
accertare l'autore sino a querela di falso.
Art. 2724 c.c. Eccezioni al divieto della prova testimoniale […]” 1) quando vi è
un principio di prova per iscritto; 2) quando il contraente è stato
nell'impossibilità morale o materiale di procurarsi una prova scritta; 3) quando
il contraente ha senza sua colpa perduto il documento che gli forniva la
prova”. Si cfr. E. GIANNANTONIO, Introduzione all'informatica giuridica,
Milano, 1984, 5.
42
Art. 2712 c.c. Riproduzioni meccaniche. Le riproduzioni fotografiche o
cinematografiche, le registrazioni fonografiche e, in genere, ogni altra
rappresentazione meccanica di fatti e di cose formano piena prova dei fatti e
delle cose rappresentate “[…]. In proposito si veda F.PARISI, Il contratto
concluso mediante computer, Padova, 1987, 54.
27
Seguendo questa, alquanto suggestiva impostazione, il
documento
informatico,
materialità,
non
essendo
avrebbe
potuto
privo
del
rientrare
requisito
della
nell'ambito
dei
documenti scritti; tuttavia il fatto che la dichiarazione fosse
comunque “veicolata” in un mezzo, ancorché dematerializzato,
escludeva il suo inquadramento nella forma orale. Dal significato
carneluttiano di documento (res rappresentativa di un fatto)
Clarizia concluse che l'impulso elettronico (contente i dati
informativi,
cioè
i
bit)
dovesse
comunque
considerasi
un
documento, quantunque privo della forma scritta, ma pur
sempre
suscettibile
di
assumerla
mediante
opportuni
accorgimenti tecnici come, ad esempio, l'essere stampato su di
un foglio di carta.
Identiche
furono
le
sue
conclusioni
rispetto
alla
sottoscrizione del documento informatico43. Riguardo ad essa
distinse tra scrittura privata e atto pubblico. Per la sottoscrizione
della scrittura privata è irrilevante utilizzare una penna quanto
un flusso di elettroni e ciò in base all'interpretazione logicosistematica degli artt. 2702 e 2712 c.c. Pertanto la sottoscrizione
può
effettuata
elettromagnetico.
su
qualsiasi
Rispetto
supporto,
all'atto
compreso
pubblico
quello
informatico
le
conclusioni furono più faticose, giacché prima del 1997 la
maggior parte della dottrina, tra gli autori di quegli anni si cita
appropriatamente Sandulli, fu restìa al riconoscimento,
44
.
---------------------------43
R. CLARIZIA, Informatica e conclusione del contratto, Milano, 1985, 340;
Valore giuridico del documento elettronico, in Atti del Seminario a cura
dell'ISTIFID sul tema "Informatica ed evoluzione giuridica nell'attività
economica", Firenze, 1984. Le idee di CLARIZIA furono riprese da A.
MIRABELLI, Contratto tra terminali e documento elettronico, in Riv. Notariato,
1986, 769.
44
"Un atto amministrativo non potrebbe esistere ove una manifestazione
esteriore mancasse o non fosse riferibile all'autorità cui l'atto debba essere
imputato o non indicasse di provenire dal suo autore nella veste di autorità
amministrativa e perciò non fosse riconoscibile come atto di quella autorità".
L’illustre studioso, prosegue, rilevando che “sarebbero, altresì inconcepibili un
decreto o un certificato non scritti, così come sarebbe impensabile
un'intimazione di scioglimento di un comizio non espressa in forma verbale".
Cfr. A. M. SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1974, 413.
28
1.9.
–
Il
parziale
riconoscimento
del
documento
amministrativo informatico
Nel complesso iter verso il riconoscimento legislativo
del documento amministrativo informatico una tappa importante
fu rappresentata dal d.lgs. 12 febbraio 1993, n. 39 concernente
le norme in materia di sistemi informativi automatizzati delle p.a.
L’art.
3
stabilisce
nel
suo
primo
comma
che
gli
atti
amministrativi, adottati da tutte le p.a. sono di “norma”
predisposti
mediante
sistemi
informativi
automatizzati.
Il
legislatore del 1993 sembrò, quindi, indicare un obiettivo di
rinnovamento
dell’attività
nell’ordinamento
giuridico
amministrativa,
l’atto
introducendo
amministrativo
elettronico.
Invero, egli affiancò alla tradizionale attività della p.a., che si
svolge mediante provvedimenti amministrativi in forma cartacea,
una “parallela” attività informatica (cd. informatica parallela)45. A
ben vedere, l’art. 3 del decreto n. 39, non richiedendo la
sottoscrizione
attraverso
la
autografa,
mera
identifica
indicazione
l’autore,
del
semplicemente,
responsabile
(“sigle,
stampigliature, timbri, ecc.”), salvo i casi, in cui la firma
autografa sia richiesta obbligatoriamente dalla legge46.
---------------------------45
Il comma 2 così recita: “Nell’ambito delle pubbliche amministrazioni
l’immissione, la riproduzione su qualunque supporto e la trasmissione di dati,
informazioni e documenti mediante sistemi informatici o telematici, nonché
l’emanazione di atti amministrativi attraverso i medesimi sistemi, devono
essere accompagnate dall’indicazione della fonte e del responsabile
dell’immissione, riproduzione, trasmissione o emanazione. Se per la validità di
tali operazioni e degli atti emessi sia prevista l’apposizione di firma autografa,
la stessa è sostituita dall’indicazione a stampa, sul documento prodotto dal
sistema automatizzato, del nominativo del soggetto responsabile”.
46
M. MINERVA, L’attività amministrativa, Roma, 1993, 208. Secondo Minerva
il responsabile dell’atto è il soggetto preposto all’unità organizzativa che ha
predisposto l’atto amministrativo. Inoltre, il parere n. 74/97 del Ministero
dell’Industria del 21 aprile 1997, in Riv. Il Consiglio di Stato, 1999, I, p. 1065
sottolinea come la nomina a “responsabile dell’emanazione dell’atto” possa
avvenire, anche, con atto del dirigente dell’unità organizzativa. A. MASUCCI,
L’atto amministrativo informatico, Napoli, 1993, 140, nonché la voce “Atto
amministrativo informatico”, in Enciclopedia del diritto (aggiornamento), vol.
I, 1997, 224.
29
Per i documenti elettronici si previde un vincolo preciso,
in
ordine
alle
modalità
attraverso
le
quali
può
avvenire
l’indicazione del responsabile dell’emanazione dell’atto47. Se si
pone la questione in termini più generali è possibile addivenire
ad
un
risultato.
In
sintesi
con
l’espressione
“documento
amministrativo informatico” si può intendere qualunque oggetto
che, interagendo con un elaboratore elettronico collegato ad un
monitor, restituisca all’utente la rappresentazione di un atto di
diritto pubblico, o di diritto privato, anche interno, formato da
una p.a., o da terzi, purché utilizzato per fini attinenti all’attività
amministrativa, intesa in senso lato.
1.10. –
Le manifestazioni del documento informatico: il
documento elettronico e il documento elaborato
elettronicamente.
Nei paragrafi precedenti si è avuto modo di soffermarsi
su talune delle più significative opinioni della dottrina riguardo
alla validità del documento informatico. Sulla scorta delle
elaborazioni dottrinali prima esaminate si può, allora, concludere
che il concetto di “documento” in accezione ampia, comprensiva
---------------------------47
Poiché l’elaborazione del testo dell’atto, avviene, mediante computer, ne
consegue che, sotto la definizione di documento amministrativo elettronico,
finiscono per essere ricompresi tutti quei documenti amministrativi,
predisposti con strumenti informatici, sia che essi si materializzino in supporti
informatici, sia che essi si materializzino in supporti cartacei.
In considerazione, soprattutto, del fatto che, questi atti possono essere,
anche, atti amministrativi fidefacenti, ovvero atti amministrativi muniti di una
particolare forza probatoria erga omnes, è prevista una disciplina, che
assicura, rispetto alle ipotesi precedenti una maggiore certezza
nell’imputazione dell’atto al suo autore. V. C. FERRARI, La nuova disciplina,
del documento informatico, in Rivista di Diritto processuale, 1999, 136.
Sul ruolo dei cd. atti amministrativi fidefacenti, nell’ambito degli atti
amministrativi dichiarativi, si veda M.S. GIANNINI, voce Atto amministrativo,
in Enciclopedia del diritto, vol. IV, Milano, 1959, 235.
Sebbene, in proposito, la dottrina non abbia approfondito il tema, è da
ritenere, che la firma autografa sia necessaria, per la validità degli atti
amministrativi dichiarativi.
30
delle molteplici tipologie degli “atti” incorporati in documenti
cartacei quali una lettera, uno spartito musicale, un quadro, una
fotografia, un antico papiro, ecc. – non presenti, ora come allora,
alcuna difficoltà di sussunzione all’interno dei casi previsti dalla
legge, ché si concreta in un supporto cartaceo contenente i dati
informativi.
Le difficoltà emersero e non furono superabili, sino al
1997, rispetto alla possibilità di inserire il documento informatico
tra le fattispecie note; le proposte, come si è visto, furono
numerose e variamente articolate. Collegato anch’esso, con
l’argomento della forma giuridica degli atti amministrativi è poi il
tema riguardante la qualificazione giuridica delle sotto-categorie
del documento informatico48.
In passato l’espressione “documento elettronico” si
presentò con un certo grado di ambiguità, a causa della
molteplici locuzioni utilizzate. Con essa, infatti, si intese sia il
“documento elaborato elettronicamente”, sia il “documento in
forma elettronica”49. Con la formula “documento elaborato
elettronicamente” si indicò il documento amministrativo prodotto
dal computer visualizzato sullo schermo del computer e stampato
su di un foglio di carta.
---------------------------48
si veda A. USAI, Le prospettive di automazione delle decisioni
amministrative in un sistema di teleamministrazione, in Riv. Diritto
dell’informatica, 1993, 174.
49
A. MASUCCI, uno dei maggiori studiosi delle problematiche legate alla
teleamministrazione, utilizza una diversa terminologia per indicare i
documenti informatici, detti anche cibernetici o più semplicemente atti
amministrativi elettronici. Indica con l’espressione “atto amministrativo in
forma elettronica”, l’atto prodotto e trasmesso dall’elaboratore e costituente
l’originale.
Impiega
l’espressione
“atto
amministrativo
elaborato
elettronicamente”, per riferirsi all’atto che necessita di essere stampato su
carta per venire ad esistenza; costituente, esso l’originale.
Si cfr. A. MASUCCI, L’atto amministrativo elettronico, Napoli, 1989, 32 ss.
Dello stesso autore di veda, L’atto amministrativo informatico, Napoli, 2000, 9
e seguenti.
31
Questa
prima
tipologia
di
atti
amministrativi
è
caratteristica della c.d. informatica parallela, della quale si è
detto,
consistente
amministrativa,
in
in
cui
una
l’originale
duplicazione
dell’atto
è
dell’attività
il
documento
cartaceo, ossia quello stampato su carta. Con la seconda
tipologia
di
atti
amministrativi,
i
“documenti
in
forma
elettronica”, si indica il documento amministrativo prodotto
dall’elaboratore e trasmesso in via telematica. Qui i rapporti tra
l’originale e la sua copia si invertono: l’originale è il documento
elettronico rappresentato dai bit (impulsi elettronici), mentre la
copia è il documento stampato su carta. Ed è questa seconda
tipologia
di
documenti
amministrativi
che
caratterizza
la
teleamministrazione, cioè l’attività amministrativa a distanza e
smaterializzata. Il documento informatico si caratterizza dunque
per essere in forma di bit e quindi per non essere direttamente
intelligibile
in
linguaggio
naturale
(alfanumerico).
Una
precisazione doverosa: già nel 2000 la dibattuta questione sulla
“forma” del documento informatico in relazione al principio non
scritto della libertà della forma aveva perso di tono a seguito del
riconoscimento giuridico del documento informatico, avvenuta
con D.P.R. 513/199750.
1.11. – Il documento amministrativo informatico nel
D.P.R. 10 novembre 1997, n. 513.
In
questo
paragrafo
si
affronterà
la
qualificazione
giuridica del documento amministrativo elettronico. Il documento
è una res destinata a rappresentare fatti o atti; esso deve,
perciò, materializzarsi in una cosa con una destinazione a durare.
---------------------------50
Fra i diversi autori si cfr. M. MICCOLI, Documento e commercio telematico,
Milano, 1998, 45.
32
Per lungo tempo la res, cioè l’entità materiale sulla
quale avviene la rappresentazione di atti e di fatti, fu la carta;
tuttavia, in questi ultimi anni la prospettiva è mutata51-52-53.
L’evoluzione
tecnologica
ha
rivoluzionato
le
modalità
di
produzione, trasmissione e conservazione dei documenti. Un
primo segno di cambiamento dell’approccio verso la nuova
prospettiva del riconoscimento del documento informatico è
avvenuta con la l. 7 agosto 1990, n. 241. Il legislatore del 1990
ha
ricompreso
nella
categoria
dei
documenti
i
filmati
fotocinematografici e ha indicato nell’ambito delle fattispecie dei
documenti
amministrativi
informatici
le
“rappresentazioni
elettromagnetiche”54. In seguito il legislatore del 1997 ha
attribuito
validità
giuridica
ai
documenti
formati
mediante
strumenti telematici (art. 1, c. 1, lett. a del regolamento 10
novembre 1997, n. 513)55-56.
---------------------------51-52-53
F. CARNELUTTI, voce "Documento" (teoria moderna), in Novissimo
Digesto italiano, vol. VI, 1960, 60, ivi una puntuale ricostruzione delle diverse
entità materiali e dei differenti mezzi di rappresentazione documentale
utilizzati nel tempo. A. CANDIAN, voce “Documentazione e documento” (teoria
generale), in Enciclopedia del diritto, Milano, vol. III, 1964, 251, L’autore
sottolinea che ”sulla descrizione della struttura del documento influisce con
particolare intensità lo sviluppo della tecnica, che moltiplica i corpi suscettibili
di assicurare una espressione come i modi dell’espressione medesima”. A.
FERRARI, La nuova disciplina del documento informatico, Milano, 1999, 136.
54
Alla luce di quanto previsto dall’art. 22 della legge n. 241 la disciplina del
documento, così come delineata nel Codice civile del 1942 - che fa riferimento
esclusivamente al documento cartaceo - risulta “superata”. La dottrina
civilistica più attenta, già da tempo, definì il documento come una “cosa
corporale, semplice o composta, idonea a ricevere, conservare, trasmettere la
rappresentazione descrittiva, emblematica o fonetica di un dato ente
giuridicamente rilevante”. C. CANDIAN, voce “Documentazione e documento”
(teoria generale), in Enciclopedia del diritto, Milano, vol. III, 1964, op., cit.
55
precisamente con l’art. 15, c. 2 della l. 15 marzo 1977, n. 59 “si stabilisce
che, “gli atti e i documenti formati dalla pubblica amministrazione e dai privati
con strumenti informatici e telematici, i contratti stipulati nella medesima
forma, nonché la loro archiviazione e trasmissione con strumenti informatici
sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge”.
56
D.P.R. 10 novembre 1997, n. 513. Regolamento recante i criteri e le
modalità per la formazione, l’archiviazione e la trasmissione dei documenti
con strumenti informatici e telematici. Nell’art. 1, c. 1, lett. a), si legge che, si
intende per “documento informatico la rappresentazione informatica di atti,
fatti e dati giuridicamente rilevanti”.
33
In ordine alla res si legittimò il “supporto informatico”
quale entità materiale nuova e maggiormente affidabile rispetto
alla carta57 Con il tempo si diversificarono in diverse specie i
supporti informatici: dalle vecchie schede perforate, ai dischi
magnetici, ai floppy disks, ai compact disks58-59.
Nella
scrittura
i
dati
sono
costituiti
da
impulsi
elettronici, suscettibili di essere recepiti, sia in entità materiali,
ovverosia, attraverso i supporti informatici, sia trasmessi e
recepiti a distanza, tramite gli strumenti telematici.
Rispetto allo scrivere tradizionale, tuttavia, corre una
profonda differenza: i caratteri per essere letti e per essere
fissati permanentemente, non vengono impressi su di un
supporto cartaceo, ma memorizzati su di un supporto informatico
e resi leggibili solamente attraverso la visualizzazione sul
monitor dell’elaboratore. In questo modo, lo scritto costituisce
una specie del più ampio genus dei mezzi di rappresentazione
documentale. Pertanto il binomio (documento e scrittura) oggi
non coincide più. Il documento informatico è considerato scritto
soltanto quoad effectum, ma non lo è quanto alla materia e alle
modalità
di
formazione.
E
infatti
le
“rappresentazioni
informatiche” (art. 1, c. 1, lett. a), D.P.R. 513, non si limitano ai
documenti, ma comprendono, altresì le rappresentazioni di suoni
e immagini.
---------------------------57
Cfr. F. CARNELUTTI, voce "Documento”, (teoria moderna), in Novissimo
Digesto italiano, vol. VI, 1960, op. cit., A. CANDIAN, voce “Documentazione e
documento” (teoria generale), in Enciclopedia del diritto, Milano, vol. III,
1964, op., cit.
58
Cfr. A. GRAZIOSI, Premesse ad una teoria probatoria del documento
informatico, in Riv. di diritto e procedura civile, 1998, 34.
59
Riguardo ai tradizionali mezzi di rappresentazione documentale, si veda
F.CARNELUTTI, voce “Documento”, op., cit., 86. L’autore. ricorda che “i mezzi
di rappresentazione documentale possono essere verbali, o figurativi e che
una specie (ma non la sola) del documento verbale è la scrittura. Accanto ad
essa si colloca il documento fonografico”. Inoltre, “una specie del documento
figurativo è la fotografia, accanto alla quale si pone il cd. “documento
figurativo indiretto”: disegno, pittura, ecc.
34
Già la legge 241, nell’esemplificare la tipologia dei
documenti
amministrativi,
esplicitamente
indicò
le
“rappresentazioni elettromagnetiche” tra le fattispecie rientranti
nella nozione di documento informatico60-61. Accertata, quindi, la
piena compatibilità del documento informatico con la tipologia ex
art.22, della legge n. 241, si tratta, ora di individuare quali
documenti
amministrativi
possono
definirsi
informatici.
Più
analiticamente, senza tuttavia nutrire pretese di esaustività, si
può tentare una classificazione dei medesimi. In primo luogo, vi
sono
quei
documenti
rappresentativi
di
provvedimenti
amministrativi, o di atti amministrativi strumentali. Gli atti
strumentali sono tutti gli atti propedeutici all’emanazione di
provvedimenti62.
----------------------------60-61
Il legislatore del 1997 rafforzò un’intuizione, contenuta nell’art. 22, c. 2,
della l. 7 agosto 1990, n. 241, che, nel definire la nozione di documento
amministrativo, comprese in essa non solo ipotesi di documenti
fotocinematografici, ma, esplicitamente, indicò fattispecie di documenti
informatici,
quali
le
“rappresentazioni
elettromagnetiche”
[…]”ogni
rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di
qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni, formati dalle
pubbliche amministrazioni o comunque utilizzati ai fini dell’attività
amministrativa”.
Secondo la FIN0CCHIAR0, Documento elettronico, in Riv. Contratto e impresa,
1996, 813, i termini “elettronico”, “informatico”, “magnetico”, “ottico”,
“digitale” sono utilizzati come sinonimi, mentre esistono nette differenziazioni
di carattere tecnico. Con il termine “digitale” si fa riferimento ad un metodo di
rappresentazione
dell’informazione
in
forma
numerica.
L’aggettivo
“magnetico” indica un tipo di memorizzazione dei dati digitali binari mediante
magnetizzazione nord-sud di porzioni di una superficie ferromagnetica.
L’espressione “ottico” si riferisce ad un tipo di memorizzazione dei dati digitali
binari su porzioni di una superficie riflettente con una superficie di zone
opache/riflettenti. L’attributo “elettronico” indica il documento generato
mediante sistemi elettronici in senso lato. Infine, il concetto “informatico” fa
riferimento ad una rappresentazione informatica.
M. MICCOLI, Documento e commercio telematico, Milano, 1998, 46, osserva
che il D.P.R. 513, nel dare la definizione di documento, non utilizza l’aggettivo
“elettronico“, bensì molto più correttamente si serve del termine “informatico”
(rectius digitale). L’aggettivo “elettronico” viene utilizzato (ex art. 12, 14 e 22
solo per specificare determinate operazioni riguardanti rispettivamente la
trasmissione di documenti, le modalità di pagamento informatico ed infine
l’interscambio per via telematica di moduli e formulari.
62
Sulla distinzione tra provvedimenti e atti amministrativi strumentali, si veda
M.S. GIANNINI, Diritto amministrativo, Milano, 1988, 988. Puntuali rilievi , si
trovano, altresì, nei recenti lavori di E. CASETTA, Manuale di diritto
amministrativo, Milano, 1999, 469 e di A. CORSO, L’attività amministrativa,
Torino, 1999, 134.
35
Inoltre,
sono
da
considerare
quei
documenti
che
rappresentano il contenuto di atti interni alla p.a63. Infine, i
documenti (amministrativi informatici) rappresentativi di atti di
diritto privato della p.a., il cui contenuto è espressione di attività,
finalizzate alla cura di interessi amministrativi. Questo rapido
excursus sulla nozione di documento amministrativo informatico
dovrebbe sottolineare meglio il percorso logico sistematico
compiuto dal legislatore dei primi anni del 1990, compreso il
superamento della c.d. “provenienza pubblica” del documento
con
il
solo
limite
che
esso
sia
strumentale
all’attività
amministrativa64. In conclusione, per documento amministrativo
informatico, si intende qualunque documento che interagendo
con
un
elaboratore
elettronico,
collegato
ad
un
monitor
restituisca all’utente la rappresentazione di un atto di diritto
pubblico o di diritto privato anche interno, purché utilizzato per
fini inerenti all’attività amministrativa65.
---------------------------63
Come noto, l’espressione atti interni identifica, sia quegli atti la cui
rilevanza non va oltre la organizzazione di chi li adotta, sia quegli atti della
p.a. che sono rilevanti verso l’esterno, attraverso la mediazione di un
provvedimento, o di un altro atto esternamente rilevante. Si confronti, M.S.
GIANNINI, voce “Atto amministrativo”, in Enciclopedia del diritto, Milano, vol.
IV., 1959, 235.
64
Il crescente ricorso agli strumenti di diritto privato, da parte della p.a., al
fine di realizzare finalità amministrative, ha fatto sì che il legislatore del 1990
considerasse a pieno titolo documenti amministrativi anche i documenti
rappresentativi di atti negoziali, finalizzati al perseguimento di interessi
pubblici. Tale conclusione — secondo un recente orientamento del Consiglio di
Stato — vale, inoltre, per gli atti di diritto privato adottati dagli enti pubblici
economici e dai gestori di pubblici servizi, purché questi atti ineriscano alla
gestione di interessi pubblici. La questione, se ed in quali limiti gli atti di
diritto privato della p.a. rientrino nelle ipotesi delineate dal citato art. 22 della
legge n. 241 è ampiamente dibattuta in dottrina e, soprattutto in
giurisprudenza (di recente il Consiglio di Stato: Adunanza Plenaria n. 4 del 22
aprile 1999), in Riv. Il Consiglio di Stato, I, 557 ss. Si confronti, altresì, M. DE
PA0LI5, Il procedimento amministrativo, Padova, 1996, 348. A. FRANCO, Il
nuovo procedimento amministrativo, Bologna, 1995, 98.
65
Questa conclusione è esplicitamente richiamata nella sentenza del TAR
Lazio, sez. II, n. 1161 del 10 luglio 1998 Tribunali amministrativi regionali,
1998, I, 2935. La qualificazione di documento amministrativo per i documenti
del privato inseriti in un procedimento amministrativo si evince, altresì, dalla
recente decisione del Consiglio di Stato, sez. V, 5 maggio 1999, n. 518 in Foro
amministrativo, 1999, 990. Rilievi in tal senso anche nella decisione del
Consiglio di Stato, sez. V, 7 giugno 1999, n. 295, commentata in, Riv. Il
giornale amministrativo, n. 11/1999, 1057.
36
1.12.
–
Il
documento
amministrativo
informatico
dichiarativo e quello non dichiarativo
In
riferimento
alla
nozione
di
documento
amministrativo informatico, appena delineata, acquista particolare
rilevanza la distinzione tra documenti amministrativi informatici
dichiarativi
e
documenti
amministrativi
informatici
non
dichiarativi66. Invero, la categoria del documento (amministrativo
informatico) non dichiarativo si pone in modo residuale: sono
documenti amministrativi informatici non dichiarativi, infatti, tutti
quei documenti che, non sono rappresentativi di una dichiarazione
di
chi
li
ha
formati.
Essi
possono
avere
come
scopo,
semplicemente, quello di documentare un fatto, ovvero contenere
l’esposizione
di
un
accadimento.
Si
pensi
al
protocollo
amministrativo informatico (di cui in seguito). Qualora non sia
espressamente richiesta dalla legge, risulta, comunque, utile
l’indicazione del nome (da non confondere con la firma digitale) di
chi forma il documento, poiché il documento anonimo non ha
alcuna affidabilità. Ciò che distingue il documento dichiarativo da
quello non dichiarativo non è “l’anonimato” del secondo, bensì il
fatto che nel secondo (a differenza del primo) non vi è una
dichiarazione di volontà, di scienza o di valutazione sottoscritta
(nelle forme tipizzate) dal documentatore67. In armonia con
quanto detto si può, quindi, ritenere che rientrano tra i documenti
amministrativi informatici non dichiarativi, non soltanto i supporti
(ottici, magnetici e simili) capaci di riprodurre un fatto attraverso
suoni o immagini (ferme e/o in movimento), ma anche i supporti
che, interagendo con un elaboratore elettronico, forniscono la
---------------------------66
A. GRAZIOSI, Premesse ad una teoria probatoria del documento
informatico, in Riv. di diritto e procedura civile, 1998, 36, op., cit.; F.
CARNELUTTI, voce "Documento" (teoria moderna), in Novissimo Digesto
italiano, vol. VI, 1960, 86 op., cit., che distingue tra i documenti dichiarativi e
tutti gli altri, definiti narrativi.
67
F. CARNELUTTI, voce "Documento" (teoria moderna), in Novissimo Digesto
italiano, vol. VI, 1960, 87, op., cit.
37
rappresentazione di una dichiarazione scritta di cui non sia
documentata efficacemente la provenienza. Più specificamente,
sono
da
annoverare
quei
documenti
amministrativi
rappresentativi di una dichiarazione resa in forma informatica,
ma non sottoscritta con firma digitale, secondo le modalità
previste dal D.P.R. 513. Si pensi, ad esempio, al messaggio di
un’autorità amministrativa privo di firma digitale e diffuso
tramite rete telematica68.
Indubbiamente, anche per questi documenti si pone il
problema del loro valore probatorio. Al riguardo sembra si possa
affermare che – se viene prodotto in giudizio un supporto ottico
o magnetico che, combinato con un elaboratore elettronico,
riproduce immagini, o suoni – la loro rispondenza al vero, in
assenza di un disconoscimento di parte, non potrà essere negata
dal giudice69.
Allorché si tratti, invece, di una dichiarazione resa in
forma
digitale
non
sottoscritta,
secondo
le
modalità
del
regolamento, adottato con D.P.R. 513, l’eventuale mancato
disconoscimento
non
potrà
costituire
piena
prova
della
provenienza della dichiarazione. Ciò in quanto la prova legale
della provenienza di una dichiarazione resa in forma digitale può
essere
adottata
solo
nelle
forme
tipiche
stabilite
dal
regolamento70.
Qualora si ritengano sufficienti le osservazioni svolte, si
può affrontare l’argomento relativo alla categoria dei documenti
(amministrativi
informatici)
dichiarativi.
Senza
pretesa
di
completezza può affermarsi che la figura abbraccia tutti quei
---------------------------------68
A. GRAZIOSI, Premesse ad una teoria probatoria del documento
informatico, in Riv. di diritto e procedura civile, 1998, 521, op., cit.
69
Trova, infatti, applicazione l’art. 2712 c.c., secondo cui “il documento
(cartaceo) fa piena prova dei fatti e delle cose rappresentate, se colui contro il
quale sono prodotte non disconosce la conformità ai fatti e alle cose
medesime”.
70
A. GRAZIOSI, Premesse ad una teoria probatoria del documento
informatico, in Riv. di diritto e procedura civile, 1998, 522, op. cit.,
38
documenti
amministrativi
informatici
rappresentativi
di
atti
costitutivi, modificativi, o estintivi di situazioni giuridiche delle
quali l’atto stesso si pone come fonte71. Per esempio, un
documento rappresentativo una concessione edilizia, di una
ordinanza di demolizione, di un accordo di programma, di un atto
di spesa, ecc72-73. Sono da ascrivere invece alla categoria delle
dichiarazioni di scienza quei documenti rappresentativi di una
dichiarazione relativa a fatti o ad atti del dichiarante. A differenza
degli atti dichiarativi di scienza, le attestazioni, fra le quali la
“carta di identità elettronica”, di cui in seguito, inerriscono a fatti
precisi e non suscettibili di un giudizio estimativo (es. i
documenti rappresentativi di giudizi di idoneità, i pareri ecc74.
---------------------------71
Cfr. A.M. SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1989, 660.
Riguardo agli atti di spesa, si veda, M.S. GIANNINI, Diritto
amministrativo, Milano, 1988, 236. L’autore sottolinea che, si tratta di “un
ordine di pagare una somma ad un soggetto: esso ha esternazione scritta e si
concreta in un documento che la pratica chiama “titolo di spesa”. Degli atti di
ordinazione di spesa esistono due specie principali che sono gli ordinativi
diretti di spesa e i ruoli di spese fisse. Una specie a sé costituisce l’ordine di
accreditamento. Gli ordinativi diretti di spesa sono detti anche “mandati
diretti””. In merito a questi ultimi si rinvia ad A. BENNATI, Manuale di
contabilità pubblica, Napoli, 1990, 491. Nel contributo di G. BURBURAN, Cosa
cambia col mandato informatico, in Riv. Le province, n. 5/1999, 42, viene
fatta una ricostruzione dal punto di vista tecnico del mandato informatico.
L’autore rileva come “il mandato informatico” preveda la compilazione dei
capitoli di spesa in modalità elettronica.
Notoriamente la figura delle dichiarazioni di scienza abbraccia quei documenti
attraverso i quali viene fornita la versione dello svolgimento di un fatto del
quale il dichiarante afferma di essere a diretta conoscenza, ovvero vengono
descritti i termini di una situazione che il dichiarante afferma di aver preso in
esame. Si pensi ai documenti contenenti attestazioni, quali certificazioni,
registrazioni ecc. Si veda A.M. SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo,
Napoli, 1989, I, 636, op. cit.
Sulla configurazione della carta d’identità come atto appartenente alla subcategoria delle “attestazioni”, si veda C. BARONE, voce “Carte e documenti
d’identità”, in Enciclopedia giuridica, vol. V, Roma, 1990, 554. Si cfr., poi, il
Regolamento recante caratteristiche e modalità per il rilascio della carta di
identità e il documento di identità elettronico, adottato con D.P.C.M. del 22
ottobre 1989, n. 437. Ivi è contenuta la distinzione tra carta d’identità
elettronica (art. 1, c. 1, lett. a) e il documento d’identità elettronico (art. 1, c.
1, lett. b). Quest’ultimo è un documento analogo alla carta di identità
elettronica e viene rilasciato dal Comune alle persone che non hanno ancora
compiuto il 15 anno di età. Per una prima riflessione sulla carta di identità
elettronica, si veda A. BENZI, La digitalizzazione dei rapporti tra Stato e
cittadino come vantaggio competetivo, in Riv. Informazioni AIPA, 1999, 92. Le
regole tecniche concernenti la carta d’identità elettronica consentiranno
l’identificazione del titolare.
72-73
39
La
caratteristica
sottoscrizione,
o
più
principale
è
propriamente
quella
alla
relativa
firma
alla
digitale
del
dichiarante. Solo in questo modo, infatti, il contenuto della
dichiarazione di volontà, di valutazione, o di scienza risulta
imputabile al dichiarante.
Il concetto di documento dichiarativo implica, altresì, che
tra i suoi requisiti essenziali vi sia quello della prova
relativo
cioè, alla provenienza della dichiarazione medesima. Non vi può
essere, infatti, documento dichiarativo, se non in presenza di una
res idonea a documentare non solo la dichiarazione, ma, altresì,
la provenienza della medesima.
L’atto
riconoscibile
dichiarativo
chi
lo
ha
è
tale
nella
compiuto75.
misura
Esso
in
cui
contiene
è
due
dichiarazioni: l’una principale e l’altra di assunzione di paternità
della prima. Il soggetto, apponendo la propria firma è come se
dichiarasse che la dichiarazione proviene da lui76.
Quanto
poi
alla
“forza
probatoria”
del
documento
dichiarativo è opportuno precisare che essa non è da ricondurre
(come, invece, normalmente avviene) al documento, ma all’atto
documentato, ovvero all’atto rappresentato dal documento.
Si pensi all’atto di certificazione relativo al registro di
stato
civile,
allora.
In
tal
senso
il
certificato
(rectius
la
certificazione) fa prova fino a sentenza che ne dichiari la falsità.
Rispetto all’identificazione dell’autore del documento serve il
nome ovvero la scrittura del nome del dichiarante alla fine del
documento (la cd. sottoscrizione)77.
---------------------------74
A.M. SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1989, I, 639.
75
F. CARNELUTTI, voce "Documento" (teoria moderna), in Novissimo Digesto
italiano, vol. VI, 1960, 87, op. cit.
76
V. A. GRAZIOSI, Premesse ad una teoria probatoria del documento
informatico, in Riv. di diritto e procedura civile, 1998, 499, ss., op., cit.
77
Sulla nozione di “certezza giuridica” M.S. GIANNINI, Diritto amministrativo,
Milano, 1988, II, 531, op., cit., in particolare pag. 534 e 540. Secondo
l’autore la certezza giuridica si produce allorquando gli appartenenti
all’universo giuridico assumono come certo ciò che è enunciato nell’atto di
certezza, sino a querela di falso.
40
Di conseguenza, il requisito della sottoscrizione da
parte del soggetto legittimato a manifestarla non può non valere
anche per il documento amministrativo informatico78. Tuttavia,
non essendo compatibile con il supporto informatico la firma
autografa si è reso necessario prevedere forme di “imputabilità”
che, per un verso, fossero compatibili con la peculiare natura del
supporto informatico e, per l’altro verso, garantissero le esigenze
di identificazione dell’autore del testo e di assunzione di paternità
dello stesso. Solo in presenza di siffatte garanzie avrebbe avuto
senso recepire nel mondo giuridico il documento informatico.
Nell’intento
di
soddisfare
le
menzionate
esigenze
di
identificazione dell’autore del testo e di assunzione di paternità
del medesimo molti ordinamenti giuridici hanno subordinato
l’efficacia giuridica del documento informatico all’adozione di una
sorta di “sottoscrizione” c.d. “firma elettronica”(rectius digitale).
1.13. – La direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio
93/99 in materia di firme elettroniche
In data 13 dicembre 1999 fu approvata la direttiva
93/99 CE del Parlamento Europeo e del Consiglio rivolta a
tracciare un quadro comunitario per le firme elettroniche. La
finalità perseguita dal documento, che dovrà essere attuato
entro il 19 luglio 2001, è sintetizzata nell’art.1, c. 1. Sono
previsti, altresì, taluni servizi di certificazione al fine di garantire
il corretto funzionamento del mercato interno.
---------------------------78
Mediante la sottoscrizione il soggetto riferisce a sé il testo. Le dichiarazioni
provengono dal sottoscrittore, nonché la sottoscrizione stabilisce un vincolo
giuridico con il testo e il soggetto. La sottoscrizione esplica, infatti, due
funzioni tipiche: la funzione indicativa che permette di individuare e di
identificare l’autore del documento e la funzione dichiarativa che consiste
nell’assunzione della paternità del contenuto del documento da parte
dell’autore dello stesso. Sul punto: A. GRAZIOSI, Premesse, cit., 524.
41
Poiché il sistema di firma elettronica ha trovato in
Europa le più disparate versioni il legislatore europeo ha stabilito
i “requisiti minimi”79-80. In Italia il legislatore aveva optato per la
locuzione “firma digitale”, un tipo di firma elettronica apposta al
documento elettronico mediante un sistema di crittografia
asimmetrica a chiave pubblica. Questa soluzione tecnica è stata
adottata per tutti i documenti, siano essi rappresentativi di atti
privati ovvero di atti pubblici. A parte le definizioni dei singoli
Stati, la disciplina europea viene indica in modo puntuale
obiettivi e requisiti che il mezzo informatico e telematico deve
garantire,
piuttosto
che
il
richiamo
di
specifici
standard
tecnologici destinati a continuo aggiornamento81.
---------------------------79-80
“La presente direttiva è volta ad agevolare l’uso delle firme elettroniche e
a contribuire al loro riconoscimento giuridico”.
In Italia la locuzione “firma elettronica“ compare, per la prima volta, nel 1993,
nei lavori preparatori del primo disegno di legge relativo al riconoscimento
giuridico del documento elettronico. La firma elettronica […] “individua un
codice informatico che, direttamente associato ad un insieme di dati,
permette di assicurare sia l’identificazione, sia l’autentificazione del mittente,
sia l’integrità dei dati trasmessi “. S. FADDA, L’electronic Data Interchange
nella normativa italiana e straniera, in Riv. diritto dell’informatica, 1994, 94.
L’armonizzazione comunitaria in materia di firma elettronica è successiva ad
interventi nazionali di regolamentazione più ampia della materia, tra i quali
per completezza e tempestività si segnala quello italiano, incentrato sul
d.P.R10 novembre 1997, n. 513.
La direttiva opera con la consueta tecnica della fissazione di standard minimi,
compatibili con diverse modalità tecniche di attuazione: sotto codesto profilo
va segnalata sin d’ora la diversità, anche semantica, tra firma digitale (nel
D.P.R. n. 513) e firma elettronica (cui fa riferimento la direttiva 93/99).
Il primo è un concetto più ristretto, che importa l’utilizzo della crittografia
basata sul sistema delle chiavi asimmetriche; il secondo è un concetto più
ampio, non legato all’utilizzo di una particolare tecnica informatica.
La tecnica normativa proposta ed adottata nella direttiva è, infatti, quella che
viene indicata come approccio functional equivalent o technology – neutral
(formulazione neutra), quanto alla tecnologia informatica e telematica di
riferimento, in modo da evitare una prematura obsolescenza della disciplina.
81
Una notazione storica, relativa al lessema “algoritmo” si collega al
matematico arabo Muhammed Musà, vissuto nei primi decenni del secolo IX e
Nato a Khowarezen, noto con il nome di Al-Khowarezen, latinizzato poi in
Algoritmus.
Nel D.P.R. 513 la firma digitale rappresenta il risultato della procedura
informatica di validazione di una coppia di chiavi asimmetriche. Le chiavi
asimmetriche sono la coppia di chiavi crittografiche (una privata, che usa il
mittente, e una pubblica, che utilizza il destinatario resa nota alla generalità).
La certificazione riguarda invece la garanzia di sicurezza che deve possedere
la chiave crittografica pubblica. L’indirizzo elettronico indica una risorsa fisica
o logica in grado di ricevere e registrare documenti informatici.
42
Enucleate
le
funzioni
convenzionale,
la
informatiche
telematiche
e
direttiva
assolte
indica
che
dalla
sottoscrizione
altresì
le
tecnologie
assolvono
alle
medesime
funzioni. Ciò è confermato da alcuni dei “considerando” con i
quali si apre la direttiva. Per esempio, nel considerando n. 5, che
auspica l’interoperabilità (integrazione fra hardware e software)
dei dispositivi di firma elettronica e nel n. 8, che riconosce
necessario un “approccio aperto alle varie tecnologie e servizi
che consentono di autenticare i dati in modo elettronico”.
Sotto il primo aspetto va segnalata la dicotomia “firma
elettronica” - “firma elettronica avanzata”, attorno alla quale
ruota un sistema “a doppio binario”, con attribuzione di
crescente
valore
giuridico82.
Nessuna
presuppone, necessariamente, l’impiego
delle
due
nozioni
della crittografia
a
doppia chiave, prevista, viceversa, dalla normativa nazionale83.
Una simile conclusione appare confermata dal contenuto dell’art.
2, secondo cui i “dati per la creazione di una firma” sono “dati
peculiari, come codici o chiavi crittografiche private, utilizzati dal
firmatario per creare una firma elettronica”, così chiarendo
---------------------------82
La direttiva europea citata non impedisce l’utilizzo di firme elettroniche,
rispondenti a modalità concordate pattiziamente tra una cerchia di utenti
(considerando n. 16), né “è diretta ad armonizzare le normative nazionali sui
contratti, in particolare in materia di conclusione ed esecuzione dei contratti,
od altre formalità di natura extracontrattuale concernenti l’apposizione di
firme: per tale motivo, le disposizioni sugli effetti giuridici delle firme
elettroniche non dovrebbero pregiudicare i requisiti formali previsti dal diritto
nazionale sulla conclusione dei contratti o le regole di determinazione del
luogo della conclusione del contratto” (considerando n. 17). Lascia, altresì,
“impregiudicata la facoltà degli organi giurisdizionali nazionali di deliberare in
merito alla conformità, rispetto ai requisiti della presente direttiva e non lede
le norme nazionali in materia di libero uso delle prove in giudizio”
(considerando n. 21).
83
La prima è descritta dall’art.2: “firma elettronica”: “dati in forma
elettronica, allegati oppure connessi tramite associazione logica ad altri dati
elettronici ed utilizzata come metodo di autenticazione”. La seconda è definita
dal successivo punto 2 del medesimo art.2: una firma che soddisfi i seguenti
requisiti: a) essere connessa in maniera unica al firmatario; b) essere idonea
ad identificare il firmatario; c) essere creata con mezzi sui quali il firmatario
può conservare il proprio controllo esclusivo; d) essere collegata ai dati cui si
riferisce in modo da consentire l’identificazione di detti dati.
43
l’alternatività tra l’utilizzo di semplici codici e/o di chiavi
asimmetriche84. L’ultima delle funzioni indicate dall’art. 2, come
requisito della firma elettronica avanzata, e cioè la possibilità di
identificare ogni successiva modifica dei dati cui è associata – in
particolare quelli costituenti il documento informatico – appare
realizzabile con il sistema di crittografia asimmetrica a doppia
chiave (codice di hash)85. Infatti, ciò che richiede l’apposizione
della
firma
digitale
è
un
unicum,
sebbene
provenga
dal
medesimo firmatario, a differenza della sottoscrizione autografa,
che è sempre la stessa tipologia di segni grafici apposti in calce
ai più svariati documenti.
---------------------------84
In generale, la crittografia costituisce un accorgimento tecnico diretto a
salvaguardare l’integrità, la riservatezza e l’anonimato delle comunicazioni
digitali. Questa tecnica – definita come “ la scienza di codici e scrittura
segreti” – è adoperata da secoli per garantire la sicurezza nelle comunicazioni.
Esistono due modelli essenziali di firma digitale, basati sull’utilizzo di algoritmi
crittografici: uno detto simmetrico e l’altro – il più diffuso, perché
maggiormente affidabile – definito asimmetrico. All’algoritmo asimmetrico
RSA (acronimo delle iniziali dei nomi degli inventori: Rivest-Shamir:Adleman),
costituito dal codice di hash è associata una chiave delle due chiavi (una
pubblica e l’altra privata). Nel sistema crittografico di tipo asimmetrico
entrambe le chiavi sono correlate, cioè possono effettuare operazioni inverse,
in quanto capaci di identificarsi reciprocamente. Attraverso la chiave privata il
sottoscrittore appone la firma digitale sul documento informatico; attraverso
la chiave pubblica il/i destinatario/i verifica/no la provenienza della firma
digitale. M. MICCOLI, Documento e commercio telematico, Ipsoa, 1998. N.
LUGARESI, Internet, privacy e pubblici poteri negli Stati Uniti, Milano, 2000,
93. M. CAMMARATA ed E. MACCARONE, I fondamenti della firma digitale e/o Il
dispositivo di firma, in: http://www.interlex.com/docdigit/intro2.htm
85
Rispetto ai requisiti di genuinità, segretezza e sicurezza dei dati un
documento è genuino quando non ha subito alterazioni; la sicurezza e
segretezza attengono alla difficoltà di alterazioni. L’impiego di algoritmi
crittografici asimmetrici rende non commercialmente utile l’idea di tentarne
una loro decodificazione. L’opera di decifratura, infatti, qualora non si abbia la
disponibilità della chiave pubblica, occuperebbe un’ampia memoria dell’hard
disk e un tempo di decine di anni. Quindi, agli enormi costi si aggiungerebbe
l’inconveniente di poter disporre dell’informazione solo in un tempo in cui essa
presumibilmente non avrebbe più alcun valore. Sul punto sono illuminati gli
scritti degli autori che seguono. G. FIN0CCHIAR0, Brevi note intorno alla
proposta di direttiva sulla firma elettronica, in Riv. Contratto e impresa,
Europa, 1998, 813. M. PACIFICO, La firma digitale in una prospettiva
europea, in Riv. Europa e diritto privato, 1998, 1189 . G. ROGNETTA,
Crittografia asimmetrica: dal cifrario di Giulio Cesare alla firma digitale, in Riv.
Informatica e diritto, 1999.
44
Ecco allora che si delinea un duplice scenario86. Da un
lato la firma elettronica “semplice”, ad esempio, la digitazione di
un semplice codice segreto (come i cd. PIN dei telefoni cellulari)
alla quale gli Stati membri dovranno assegnare effetti giuridici
più modesti. Dall’altro lato, una firma elettronica “avanzata”, i
cui
effetti
devono
essere
equipollenti
alla
sottoscrizione
tradizionale. La direttiva sulle firme elettroniche impone, oggi, di
valutare se il corpus di norme nazionali) D.P.R. 513, integrato
dal
D.P.C.M.
8
febbraio
1999)
necessiti
di
modifiche
ed
adeguamenti. In via generale, il sistema italiano ruota in linea
con quanto indicato dal legislatore europeo e sotto molteplici
aspetti presenta una disciplina più severa87.
1.14. – La firma digitale: caratteristiche e funzioni
La conclusione che si ricava dall’analisi della disciplina,
contenuta nel D.P.R. 513, è quella di un rapporto di equivalenza
tra firma digitale e sottoscrizione autografa. Diventa, per ciò,
rilevante ricostruire, alla luce della normativa, che cosa si
intenda per firma digitale e quali esigenze essa soddisfa.
---------------------------86
Recita, infatti, l’art. 5. 2. “Gli Stati membri provvedono affinché una firma
elettronica non sia considerata legalmente inefficace e inammissibile come
prova in giudizio unicamente a causa del fatto che è - in forma elettronica, o non basata su un certificato qualificato, o - non basata su un certificato
qualificato rilasciato da un prestatore di servizi di certificazione accreditato
(dall’Autorità di certificazione), ovvero - non creata da un dispositivo per la
creazione di una firma sicura”. Stabilisce l’art. 5. 1: “Gli Stati membri
provvedono a che le firme elettroniche avanzate basate su un certificato
qualificato e create mediante un dispositivo per la creazione di una firma
sicura: a) posseggano i requisiti legali di una firma in relazione ai dati in
forma elettronica così come una firma autografa li possiede per dati cartacei;
e b) siano ammesse come prova in giudizio”. A. MASUCCI, Il documento
amministrativo informatico, Milano, 2000, 45.
87
F. DELFINI, La recente direttiva sulle firme elettroniche: prime
considerazioni, in Riv. I contratti, 4/2000.
45
Da quanto finora detto risulta evidente che il sistema di
crittografia
entrambe
a
i
chiavi
requisiti
asimmetriche
della
consente
sottoscrizione
di
soddisfare
(provenienza
e
imputazione)88-89. Rispetto alla “provenienza” (identificazione)
dell’autore del documento il destinatario di una dichiarazione
informatica può avere la “certezza” che il documento proviene
dal soggetto al quale corrisponde la formula “chiave pubblica”. La
“certezza” della provenienza è supportata dal certificato rilasciato
dall’Autorità di certificazione, relativo alla corrispondenza tra il
soggetto firmatario e la sua chiave pubblica. Al tradizionale
meccanismo
sostituisce
certificatore.
di
un
E
sottoscrizione
manuale
del
meccanismo
di
attestazione
l’assunzione
di
paternità
documento,
dato
si
dall’Ente
(imputazione)
del
contenuto del documento è soddisfatta dal fatto che la firma
digitale varia con il variare del contenuto del documento.
---------------------------88-89
Nell’art. 10, c. 1, del citato D.P.R. è sancito che “a ciascun documento
informatico o a un gruppo di documenti informatici, nonché al duplicato o a
copia di essi, può essere apposta, o associata con separata evidenza
informatica, una firma digitale”. Siffatta firma — continua l’art.10, c. 1 — può
essere apposta non solo “a ciascun documento informatico o a un gruppo di
documenti informatici, nonché al duplicato o copia di essi”, inoltre, “può
essere apposta o associata con separata evidenza informatica, una firma
digitale. Nel c. 2, dello stesso articolo è precisato, poi, che “l’apposizione o
l’associazione della firma digitale al documento informatico equivale alla
sottoscrizione prevista per gli atti e documenti in forma scritta su supporto
cartaceo”.
Per quanto concerne i documenti informatici della p.a., nell’art. 19 del citato
regolamento è disposto che “in tutti i documenti informatici delle pubbliche
amministrazioni la firma autografa o la sottoscrizione comunque prevista è
sostituita dalla firma digitale in conformità delle norme del citato
regolamento” e che “l’uso della firma digitale integra e sostituisce ad ogni fine
di legge l’apposizione di sigilli, punzoni, timbri, contrassegni e marchi
comunque previsti”.
Sul punto, si confronti C. SARZANA, S. IPPOLITO, Profili giuridici del
commercio via Internet, Milano 1999, 155. Altresì l’art.5 della direttiva 93/99
CE, dove è previsto che gli “Stati membri devono provvedere a che le firme
elettroniche siano ammesse come prova in giudizio”. Al precetto della direttiva
CE si richiama espressamente l’art.1, della l. 2000/230 della Repubblica
Francese sulla “signature électronique”.
In Italia, le delibere AIPA, oggi CNIPA http://www.cnipa.gov.it/site/it-IT/
Si confronti, anche, G. FINOCCHIARO, Documento elettronico, in Riv.
Contratto e impresa, 1996, op., cit., 966. C. SARZANA, S. IPPOLITO, Profili
giuridici del commercio via Internet, Milano 1999, 152, op., cit.
46
La firma digitale consente, quindi, di collegare il
contenuto del documento al proprio autore e di garantirne
l’integrità. Se dopo l’apposizione della firma (validazione) viene
aggiunto o modificato anche un solo carattere di quel documento
la chiave pubblica ripudierà il documento stesso. In questo caso
il programma di validazione della firma digitale darà come
risultato una firma illeggibile. Il messaggio diviene quindi
indecifrabile, rendendo in tal modo manifesta l’apocrifia del
messaggio o la sua alterazione. Si può concludere che attraverso
il
meccanismo
della
firma
digitale
si
ottengono
maggiori
garanzie, rispetto a quelle della sottoscrizione autografa.
In breve, la firma digitale produce gli stessi effetti
normativi della sottoscrizione ma tecnicamente se ne distingue,
atteso che quest’ultima è caratterizzata da un inscindibile legame
con la persona da cui promana, essendo solo questa e
nessun’altra persona a poter apporla. La calligrafia di una
persona, infatti, è diversa da qualsiasi altra. Il processo di
formazione della firma digitale necessita, invece, di una pluralità
di passaggi (per questo offre maggiori garanzie in ordine alla
contraffazione) e si esercita mediante l’apposizione di sigilli
informatici denominati “chiavi crittografiche”, aventi ognuno un
ruolo diverso: forse, per questo, sarebbe stato più pertinente
parlare di “sigillo informatico”90.
Nel sistema di riconoscimento della firma digitale un
ruolo importante è quello svolto dall’Autorità di certificazione,
affidato
all’AIPA
(Autorità
per
l’informatica
nella
p.a.),
in
considerazione dei suoi poteri di indirizzo e di controllo. Le
funzioni dell’Autorità per l’Informatica – delineate dal decreto
istitutivo
(d.lgs.12
rispecchiano
quelle
febbraio
di
1993,
n.
39)
un’organizzazione
–
com’è
noto,
autonoma
e
indipendente, cui spettano compiti di stimolo, pianificazione,
progettazione, coordinamento e controllo – la cui funzione
47
essenziale è quella di garantire il corretto svolgersi dell’attività
del certificatore, mediante la certificazione della corrispondenza
fra un soggetto e la propria chiave pubblica91. L’attività di
certificazione (svolta dal certificatore) consiste nella duplice
attestazione che ad un determinato soggetto - identificato corrisponde una determinata chiave pubblica92. Questa duplice
corrispondenza (soggetto – chiave) è nota alla generalità,
attraverso la pubblicazione in un apposito elenco consultabile via
Internet. Il ruolo del soggetto certificatore risulta, altresì,
essenziale al fine dell’equivalenza tra la firma digitale e la
sottoscrizione
autografa93.
Infatti,
se
la
provenienza
e
l’autenticità del documento si basano, anche, sull’affidabilità della
certificazione, risulta del tutto evidente che il legislatore si sia
preoccupato, non solo di richiedere dei requisiti necessari, per
esercitare l’attività di certificazione, ma di prevedere un’autorità
che “controllasse” il rispetto di questi requisiti.
----------------------------90
Si deve, infine, sottolineare che la firma digitale può essere considerata
equivalente, ma non eguale alla sottoscrizione prevista per gli atti e i
documenti in forma scritta su supporto cartaceo; l’effetto rappresentativo
della provenienza della dichiarazione non si realizza, infatti, direttamente, ma
tramite l’intermediazione di una procedura informatica di controllo svolta da
un elaboratore elettronico. L’art.10, c. 2 del regolamento adottato con D.P.R.
513, tenendo conto della considerazione che la firma digitale non è una vera e
propria sottoscrizione, enuncia coerentemente che essa equivale alla
sottoscrizione prevista per gli atti e i documenti in forma scritta su supporto
cartaceo. Si cfr. A. MASUCCI, Il documento amministrativo informatico,
Napoli, 2000, 45.
91
La norma di riferimento è l’art.4, del decreto n. 39.
Su questo aspetto, si veda, E. CASETTA, Manuale di diritto amministrativo,
Milano, 1999, 469.
M. CAMMARATA ed E. MACCARONE, Le pubbliche amministrazioni come
certificatori, in http://www.interlex.com/docdigit/intro/intro11.htm
92
Artt. 11, 13 e 16 del D.P.C.M. 8 febbraio 1999 (regolamento di esecuzione
del D.P.R. 513, contenente le regole tecniche, per la formazione,
trasmissione, conservazione, duplicazione, riproduzione e validazione, anche
temporale, dei documenti informatici). In particolare gli artt.2 e 3 della
Circolare 26 luglio 1999, n., AIPA,/CR22, riguardante le “modalità per
presentare domanda di iscrizione nell’elenco pubblico dei certificatori di cui
all’art.8, c. 3, del D.P.R. 513”, in http://www.interlex.com/testi/aipacr22.htm
93
Nell’art. 10, c. 2 e 5, decreto 513, si legge, infatti, che “l’apposizione o
l’associazione della firma digitale al documento informatico equivalgono alla
sottoscrizione autografa prevista per gli atti e i documenti cartacei in forma
scritta su supporto cartaceo, a condizione che la firma non sia stata apposta
con chiave scaduta o revocata o sospesa”.
48
E infatti, il delicato compito di certificatore può essere
affidato a soggetti pubblici e privati che presentano determinati
requisiti di affidabilità e, nel caso di soggetti privati, abbiano
determinate forme societarie con adeguati capitali sociali (art.8,
decreto 513)94. Nel caso delle p.a. (l’art.62 del Regolamento di
esecuzione del decreto 513 – D.C.P.C.M. 8 febbraio 1999),
queste possono avvalersi dei servizi offerti dai certificatori inclusi
nell’elenco pubblico di cui all’art. 8 del decreto n. 513, nel
rispetto delle norme vigenti per l’aggiudicazione dei contratti
pubblici95.
----------------------------94
Si veda la Circolare 26 luglio 1999 AIPA, cit.
95
Si confronti il documento AIPA, Firma digitale in http://www.aipa.it/attività,
nel quale non solo si ribadisce che le p.a. possono anch’esse certificare le
chiavi, osservando le regole tecniche dettate dall’art.62 d.P.C.M.8 febbraio
1999 che recita: “le pubbliche amministrazioni provvedono autonomamente
alla certificazione delle chiavi pubbliche dei propri organi di uffici, nelle attività
amministrative di loro competenza, osservando le regole tecniche e di
sicurezza previste dal regolamento in oggetto”, ma viene previsto che il
Centro tecnico della Rete unitaria, iscritto nell’elenco pubblico dei certificatori,
svolgerà i compiti di certificazione e di validazione temporale per i soggetti
che utilizzano la Rete unitaria e provvederà alla certificazione delle chiavi
attinenti a quelle funzioni che nell’ambito della pubblica amministrazione
hanno potere di firma. Si veda, altresì, l’art.14 del citato D.P.C.M. L'elenco
pubblico dei certificatori, previsto dall'articolo 8 del D.P.R. 513 e specificato
nel d.P.C.M.8 febbraio 1999, viene mantenuto dall'Autorità ed è reso
disponibile per via telematica attraverso la rete Internet. L'elenco deve
contenere, per ogni certificatore abilitato, le seguenti informazioni: ragione o
denominazione sociale; Sede legale; rappresentante legale; nome X.500;
indirizzo Internet; elenco numeri telefonici di accesso; lista dei certificati delle
chiavi di certificazione; manuale operativo; data di cessazione e certificatore
sostitutivo (ove applicabile).
1.15. – Segue sulla firma digitale
Sempre in merito alla firma digitale (o elettronica)
occorre considerare gli aspetti relativi a: validazione temporale,
trasmissione telematica, presentazione e deposito copie del
documento amministrativo informatico96.
----------------------------96
Si veda l’art. 12, del D.P.R. 513: “trasmissione del documento”.
49
Riguardo
alla
validazione
temporale
la
norma
da
prendere in esame è l’art.12, c. 2 (D.P.R. 513). La formazione
del documento è un atto che, come ogni altro, si colloca nel
tempo e nello spazio. E’ necessario per ciò che nel documento si
indichi la data, ossia la rappresentazione delle condizioni di
tempo e di luogo nelle quali un documento è stato confezionato.
E così la data, espressa in forma convenzionale, consta della
scrittura del giorno, mese, anno e denominazione del luogo fisico
in cui la dichiarazione è stata resa: pertanto, essa vale come
dichiarazione aggiuntiva alla dichiarazione principale, tramite la
quale l’autore (che ne assume la paternità, mediante la
sottoscrizione)
riferisce
quando
e
dove
ha
compiuto
la
dichiarazione97. La dichiarazione non può essere qualificata come
elemento costitutivo e necessario dell’atto in forma scritta o
digitale. Il documento sottoscritto e non datato è più che
sufficiente a fornire la rappresentazione della dichiarazione
proveniente dal sottoscrittore98.
Si distingue inoltre tra data temporale e data locale: la
prima riguarda l’anno, il giorno ed eventualmente anche l’ora; la
seconda, attiene al luogo99. La data temporale è apponibile al
documento amministrativo informatico, attraverso una procedura
specifica detta “validazione temporale” 100.
----------------------------97
Ovviamente la data del documento può non coincidere con quella dell’atto
rappresentato, attraverso il documento. Questo, normalmente, ha funzione
prettamente probatoria e in questi casi può essere realizzato anche
successivamente al compimento dell’atto che esso rappresenta. Si cfr. A.
GRAZIOSI, Premesse ad una teoria probatoria del documento informatico, in
Riv. di diritto e procedura civile, 1998, 518, op., cit.
98
M.S. GIANNINI, Diritto amministrativo, Milano, 1988, II, 513, op., cit.
99
Cfr. ., F. CARNELUTTI, voce "Documento" (teoria moderna), in Novissimo
Digesto italiano, vol. VI, 1960, 87, op., cit.
100
Ex art.52, del D.P.C.M. 8 febbraio 1999, un’evidenza informatica è
sottoposta a validazione temporale con la generazione di una “marca
temporale”, che viene effettuata da un apposito sistema elettronico. Secondo
l’art.1, c. 1, lett. i), del D.P.R. 513, deve intendersi per validazione temporale
“il risultato della procedura informatica con cui si attribuiscono a uno o più
documenti informatici una data ed un orario opponibili ai terzi”.
50
La procedura attribuisce il c.d. time stamp (o bollo
digitale), non modificabile da chiunque perché formato da un
sistema di crittografia a chiave pubblica e capace di attestare che
il documento ha data certa. La richiesta di validazione temporale
indirizzata al certificatore (che detiene le chiavi di marcatura
temporale) deve contenere l’evidenza informatica alla quale la
marca temporale si riferisce. La data e l’ora contenute nella
marca temporale sono specificate in riferimento all’UTC (Tempo
Universale Coordinato)101.
Giova ricordare che, secondo l’art. 60 del D.P.C.M. 8
febbraio 1999, la validità di un documento informatico, i cui
effetti si protraggono nel tempo, oltre il limite della validità della
chiave
di
sottoscrizione,
può
essere
estesa
mediante
l’associazione di una o più marche temporali. Lo stesso articolo
prevede altresì che, prima della scadenza della marca temporale,
il
periodo
di
validità
possa
essere
ulteriormente
esteso,
associando una nuova marca all’evidenza informatica, costituita
dal documento iniziale, dalla firma e dalla marca temporale ad
esso associata, che non va confusa l’indicazione di tempo (e di
luogo) della formazione del documento con la prova della sua
veridicità102-103-104.
--------------------------101
Art. 53, c. 3, D.P.C.M. 8 febbraio 1999.
102-103-104
Secondo gli articoli 1, c. 1, lett. i) e 12, c. 2, D.P.R. 513, alla data,
indicata secondo le modalità previste nel d.P.C.M.8 febbraio 1999, è attribuita
efficacia di piena prova sia nei rapporti tra le parti, sia nei confronti dei terzi.
A. GRAZIOSI, Premesse ad una teoria probatoria del documento informatico,
in Riv. di diritto e procedura civile, 1998, 520, op., cit.
Sul significato dell’espressione si veda G. VIRGA, Diritto amministrativo,
Milano, 1999, 40. Si confronti, altresì, A. CATTANEO, voce “Casa comunale”,
in Enciclopedia del diritto, vol. VI, Milano, 1960, 357, dove si menziona, come
atto vincolato al “luogo”, la celebrazione del matrimonio nella casa comunale.
Sulle prestazioni connesse alla realizzazione di una Rete unitaria, diretta alla
trasmissione dei flussi documentali, vedano M. MINERVA, Verso l’integrazione
dei sistemi informatici pubblici: la rete unitaria della pubblica
amministrazione, in Riv. Diritto dell’informazione e dell’informatica, 1998, 630
G. DUNI, in Il procedimento amministrativo tra conferenza di servizi,
multimedialità e teleamministrazione, in Studi in onore di Guarino, III,
Padova, 1998, 85. I. NAGGER e L. TALAMO, La rete unitaria e l’organizzazione
delle amministrazioni pubbliche, in Riv. Economia pubblica, n. 3/1999, 91 ss.
51
In generale, la previsione di un sistema di certezze
pubbliche, siano esse di tipo notiziale ovvero legale, agevola lo
svolgimento della vita sociale ed economica. Ma l’importanza del
documento amministrativo non si coglie solo nel fatto che esso
garantisce tali certezze; si rivela soprattutto nella circostanza
che, grazie ad esso, queste “certezze” possano circolare.
Tale fatto è tanto più rilevante, se si tratta di una
circolazione del documento per via telematica. Invero, un
compiuto sistema di teleamministrazione può rendere più agevoli
e più efficaci i sempre più frequenti rapporti tra p.a. e privati.
Non sarà (o meglio non dovrebbe essere) infatti sempre
necessario lo spostamento fisico del privato per raggiungere gli
uffici pubblici, atteso che i suddetti rapporti possono svolgersi a
distanza, cioè per via telematica. Il fatto, poi, che il documento
informatico
possa
essere
trasmesso
da una p.a.
all’altra,
attraverso reti telematiche, fa sì che le amministrazioni stesse
possano, non solo “dialogare” tra loro scambiandosi documenti,
ma
possano
anche
effettuare
procedure
amministrative
informatizzate attraverso il cd. “fascicolo informatico”.
Relativamente al domicilio informatico, l’art.12, c. 1 del
D.P.R. 513 stabilisce che “il documento informatico trasmesso
per via telematica s’intende inviato e pervenuto al destinatario,
se trasmesso all’indirizzo elettronico da questi dichiarato”105.
---------------------------105
La lettera j) dell’art. 1 del più volte menzionato D.P.R., specifica che per
indirizzo elettronico deve intendersi “l’identificatore di una risorsa fisico-logica
in grado di ricevere e registrare documenti informatici”. L’indirizzo elettronico
viene, dunque, configurato come una sorta di casella postale che vale a tutti
gli effetti come domicilio del ricevente.
Secondo M. MINERVA, L’atto amministrativo in forma elettronica e la
sicurezza dei sistemi informativi pubblici, in Riv. diritto dell’informatica, 1995,
946 ss., in linea con il linguaggio utilizzato dal D.P.R. 513, in luogo
dell’espressione “posta elettronica“, entrata, tuttavia, nel linguaggio comune,
occorrerebbe utilizzare quella più appropriata di “posta informatica“. E poi A.
MASUCCI, Il documento amministrativo informatico, Napoli, 2000, 46.
52
Va altresì notato che il superamento delle difficoltà,
relative all’individuazione dell’indirizzo telematico di un soggetto,
è avvenuto con una presunzione iuris tantum. Pertanto il
mittente deve dare, solo la prova dell’avvenuta trasmissione,
affinché si verifichi la presunzione di ricezione a carico del
destinatario106.
Nel caso in cui il documento confezionato dal privato
debba essere presentato alla p.a. ovvero depositato presso la
medesima ricorre la fattispecie delineata dall’art. 22, della l. 7
agosto 1990, n. 241 relativa all’acquisizione da parte della p.a.
dei documenti per fini amministrativi. A causa della particolare
rilevanza che rivestono i documenti elettronici il legislatore si è
preoccupato di favorirne la presentazione o il deposito su
supporto informatico ovvero il loro inoltro per via telematica.
Questo esplicito riconoscimento consente, invero, di
contrastare la sopravvivenza di una “cultura amministrativa,
basta sul documento cartaceo”. La sostituzione del modulo
organizzativo
(“sportello
attuale
virtuale”)
con
quello
riduce
della
tempi
teleamministrazione
e
costi
dell’azione
amministrativa, limitando quindi la possibilità di errori, ma anche
la necessità di spostamenti fisici delle persone. Per questa via
(quella cioè della semplificazione dei rapporti amministrativi) si
incentiva,
altresì,
l’impiego
della
forma
telematica
nella
presentazione, o deposito delle istanze.
---------------------------106
A tali fini, il mittente, al fine di precostituirsi la prova della trasmissione
(così come per la data temporale), ha l’onere di ricorrere alla procedura di
“validazione temporale”, attraverso cui è possibile stabilire con certezza l’invio
del documento informatico. R. ZAGAMI, La firma digitale, Milano, 1998, 225,
rileva che “la norma non parla espressamente di presunzione, né ammette,
ma nemmeno esclude, la prova contraria, circa il fatto della mancata, o non
corretta ricezione. Fatti, questi, che possono essere determinati da un cattivo
funzionamento dello hardware, o del software, preposti alla trasmissione,
gestione e conservazione della messaggistica elettronica”. Per tanto (dal
punto di vista degli effetti civilistici), è da ritenere che “l’articolo 12, ponga
solo una presunzione iuris tantum di ricezione che ammette la prova
contraria, da parte del destinatario incolpevole. L’articolo 1335, c.c., insieme
al collegato articolo 1334, c.c., è da ritenere applicabile per analogia anche al
caso della trasmissione telematica”.
53
Nel caso di utilizzo del documento informatico viene
meno, infatti, l’onere della “firma” davanti al dipendente addetto.
In via di principio si ritiene, dunque, sufficiente la semplice firma
digitale di colui che presenta l’istanza107. Ovviamente quando un
documento informatico rappresenta un altro documento, sia esso
cartaceo ovvero informatico, prende a sua volta il nome di “copia
digitale” occorre l’apposizione della firma digitale del pubblico
ufficiale abilitato a rilasciare la copia108.
Va detto, altresì che la firma è richiesta a garanzia
dell’integrità e della fedeltà del contenuto nel passaggio dal
documento cartaceo a quello informatico. Per tanto, le copie
digitali (con la firma digitale di chi le rilascia) possono essere
esibite o prodotte in luogo dell’originale cartaceo109.
---------------------------107
L’art. 16, c. 6, D.P.R. 513, sancisce la validità a tutti gli effetti di legge
della presentazione, o del deposito di un documento per via telematica, o su
supporto informatico presso la p.a., purché vi sia l’apposizione della firma
digitale e la validazione temporale. La firma digitale garantisce la paternità e
l’integrità del documento; la validazione temporale, la data della formazione e
dell’inoltro del documento. Com’è noto, nel linguaggio giuridico il documento
che rappresenta un altro documento, ovvero quando ne è la riproduzione
letterale e integrale, viene definito “copia”; quando ricorre una riproduzione
letterale, o parziale del documento (con la dichiarazione che le parti omesse
non contrastano con quelle riprodotte) questa viene definita estratto.
108
Nell’art. 16, c. 5 è sancito invece che “ai fini e agli effetti dell’art. 3, c. 11
della l. 15 maggio 1997, n. 127, si considera apposta in presenza del
dipendente addetto la firma digitale inserita nel documento informatico
presentato o depositato presso le pubbliche amministrazioni”. Stabilisce l’art.
3, c. 11, della l. 15 maggio 1957, n. 127, che “la sottoscrizione in presenza
del
dipendente
addetto,
di
istanze
da
produrre
agli
organi
dell’amministrazione pubblica e ai gestori o esercenti di pubblici servizi non è
soggetta ad autenticazione”. Su questi aspetti, si veda A. MANCUSI, Il
deposito telematico degli atti, in Riv. Impresa e Stato, n. 43/1998, 220.
109
L’art. 6, c. 2 del D.P.R. 513 prescrive che “i documenti informatici
contenenti copie e riproduzioni di atti pubblici, scritture private e documenti in
genere, compresi gli atti e i documenti amministrativi di ogni tipo spediti o
rilasciati da depositari pubblici autorizzati e dai pubblici ufficiali, hanno piena
efficacia, ai sensi degli articoli 2714 e 2715 del codice civile, se ad essi è
apposta o associata la firma digitale di colui che li spedisce o rilascia, secondo
le disposizioni del presente regolamento”. A completamento della piena
equiparazione tra documento amministrativo cartaceo e documento
amministrativo informatico (nel citato comma 2, dell’art. 6) è previsto, inoltre,
che la spedizione o il rilascio di copie, atti e documenti di cui al comma 2
esonera dalla produzione e dall’esibizione dell’originale formato su supporto
cartaceo quando richieste ad ogni effetto di legge. Si cfr. V. BOERO, voce
Copia, estratto e certificato notarile, in Digesto (discipline privatistiche), vol.
IV. Torino, 1989, 115.
54
Quanto
alle
modalità
delle
riproduzioni fotostatiche
(copie digitali) il comma 2 dell’art. 18 (D.P.R. 513) stabilisce che
nel documento
amministrativo
informatico
devono
risultare
leggibili, non solo l’Ufficio o l’organo dai quali esso proviene e
quelli ai quali esso eventualmente è destinato, ma anche il
soggetto
che
ha
materialmente
compiuto
l’operazione110.
Quest’ultima previsione normativa delinea dunque un aspetto
qualificante del rapporto amministrazione cittadino, incentrato
sul riconoscimento del diritto del cittadino di essere informato e
sulla responsabilità del funzionario pubblico.
Quanto alle conseguenze in caso di mancata indicazione
della “fonte” del documento o delle altre modalità ora indicate
sembra che debba prospettarsi il vizio di violazione di legge.
Infatti, solo la mancanza della firma digitale (nei casi in cui è
richiesta) dovrebbe dar luogo ad una forma di invalidità più
grave, quale la nullità o l’inesistenza dell’atto111.
---------------------------110
Partendo dalla considerazione che nel documento informatico non sia
possibile distinguere tra “originale” e “copia” il legislatore del 1990 ha tratto
che ogni riproduzione, o copia digitale di un documento informatico della p.a.,
possiede la stessa efficacia probatoria dell’originale, senza che occorra
l’intervento di un pubblico ufficiale, a garanzia dell’integrità del contenuto.
L’azione amministrativa è stata sempre circondata da un alone di segretezza e
di difficile “leggibilità”, da parte del cittadino. L’anonimato della macchina
genera nel cittadino l’impressione di essere diventato oggetto di un apparato
impenetrabile che sfugge a qualsiasi censura, a qualsiasi responsabilità. Per
ovviare a questo pericolo di un’amministrazione che agisce nell’anonimato,
che non indica i destinatari dei propri atti, che nasconde coloro che compiono
materialmente le operazioni relative all’attività amministrativa informatizzata,
il legislatore del 1997 realizza compiutamente la prescrizione contenuta
nell’art.22, c. 1, della l. 7 agosto 1990, n. 241 e nell’art.18, del D.P.R. 513.
Il c. 1 del D.P.R. 513 stabilisce infatti che gli atti formati con strumenti
informatici, i dati e i documenti informatici della pubblica amministrazione
costituiscono informazione primaria ed originale di cui è possibile effettuare su
diversi tipi di supporto, riproduzioni e copie per usi consentiti dalla legge.
Il c. 2 aggiunge che nelle operazioni riguardanti le attività di produzione,
immissione, archiviazione, riproduzione e trasmissione di dati, documenti e
atti amministrativi con sistemi informatici e telematici, ivi compresa
l’emanazione degli atti con i medesimi sistemi, devono essere indicati e resi
facilmente individuabili sia i dati relativi alle amministrazioni interessate sia il
soggetto che ha effettuato l’operazione.
111
A. MASUCCI, Il documento amministrativo informatico, Napoli, 2000, 47.
Inoltre, la sentenza, n. 62 del 4 maggio 1999 del Tribunale Superiore delle
Acque pubbliche, in Riv. Il Consiglio di Stato, 1999; I, 912.
55
Capitolo Secondo
2. LA TELEAMMINISTRAZIONE
SOMMARIO:
2.1.
IL
PROGETTO
DI
TELEAMMINISTRAZIONE:
FORMA
ELETTRONICA DEGLI ATTI, RETE UNITARIA E PRODUTTIVITA’ DEGLI UFFICI
AMMINISTRATIVI; 2.2. L’INFORMATICA E LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE:
LINEE
DI
SVILUPPO
E
DI
APPLICAZIONE;
2.3.
L’OGGETTO
DELLA
LEGIMATICA: I CD. “ SISTEMI ESPERTI” (CENNO); 2.4. IL PROGETTO
“ACCESSO ALLE NORME IN RETE”; 2.5. I PROGRESSI NELLE APPLICAZIONI
INFORMATICHE;
2.6.
UN
ESEMPIO
DI
TELEAMMINISTRAZIONE:
L’INFORMATICA PARLAMENTARE; 2.7. IL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO
AMMINISTRATIVO,
PROCEDIMENTO
2.8.
LA
PARTECIPAZIONE
TELEMATICO;
2.9.
DEL
L’ACCESSO
CITTADINO
AI
AL
DOCUMENTI
AMMINISTRATIVI INFORMATICI; 2.10. L’ACCESSO, LA PRIVACY E INTERNET.
2.1.
–
Il
progetto
di
teleamministrazione:
forma
elettronica degli atti, Rete unitaria e produttività degli
uffici amministrativi
L’AIPA (Autorità per l’informatica nella p.a.) – istituita
con d.lgs 12 febbraio 1993, n. 39 – ebbe tra le sue numerose
attribuzioni il compito di coordinare, promuovere e sovrintendere
alla realizzazione dei “progetti intersettoriali” (art. 7), nonché la
gestione
dei
“progetti
innovativi”.
Uno
di
questi
progetti
innovativi ebbe per oggetto la teleamministrazione (art. 5).
Il
ruolo
dell’AIPA
nel
progetto
in
esame
fu
particolarmente coinvolgente a partire dalla fase di progettazione
e di verifica del prototipo, presupposto temporale e logicooperativo per la estensione alle amministrazioni112. Il polo dei
controlli con risultati incoraggianti – iniziati nel 1991 e durati tre
anni circa – fu l’Università degli studi di Cagliari.
56
Correzioni di errori e ripensamenti furono facilitati inoltre
dalla dimensione ridotta, rispetto all’insieme di tutte le p.a., della
struttura universitaria cagliaritana. In breve, le conclusioni della
sperimentazione
–
certificate
dall’AIPA
–
dimostrarono
la
esportabilità del progetto aliunde113.
L’idea di dare valore giuridico all’attività amministrativa
svolta in forma elettronica risale al 1978; il pensiero fu ripreso
nel 1990 e tradotto nel progetto operativo presentato al MURST
nel
1991.
il
progetto
venne
indicato
con
il
termine
“teleamministrazione” nell’ambito del convegno annuale della
Corte di cassazione (novembre 1991)114. Con l’espressione
“teleamministrazione si volle sottolineare la nascita della prima
forma di lavoro amministrativo svolto a distanza o telelavoro).
In effetti, con il senno di poi si può affermare che
molteplici operazioni giuridico-amministrative possono essere
effettuate a mezzo di terminali collegati ad un mainframe (cioè
attraverso una rete di computers connessi ad una banca dati archivio) a sua volta inserito in una rete nazionale.
---------------------------112
Si veda G. DUNI, L’informatica giuridica al servizio del paese, Roma, 1-3
giugno 1978. La relazione, oltre che negli atti del convegno, è pubblicata in
Rivista amministrativa Repubblica Italiana 1978, 407 ss., con il titolo
L’utilizzabilità delle tecniche elettroniche nell’emanazione degli atti e nei
procedimenti amministrativi. Spunto per una teoria dell’atto amministrativo
emanato in forma elettronica. G. DUNI, Il progetto nazionale di
teleamministrazione pubblica, relazione al convegno L’informatica giuridica e
l’unità delle regolamentazioni – Corte di cassazione – Roma, 27-29 novembre
1991 – Giuffrè, 1992; G. DUNI, Dall’informatica amministrativa alla
teleamministrazione, IPZS – Libreria dello Stato – Roma, 1992; Sul tema si
crf. A PANSA, La protezione del sistema informativo globale della Pubblica
Amministrazione: sottoprogetto sicurezza, contenuto in Dall’informatica
amministrativa alla teleamministrazione.
113
Il progetto di ricerca sperimentale sulla teleamministrazione approvato
dal Senato accademico e trasmesso dall’Università di Cagliari al Ministero
dell’Università e della Ricerca Scientifica e Tecnologica (MURST) per la prima
volta il 22 febbraio 1991 e poi di nuovo nel 1992. Nel progetto si legge che “i
vantaggi della teleamministrazione sono ottenibili, ovviamente, solo con
l’inserimento globale di tutte le amministrazioni, ché ogni “isola” che non si
adegui implica, non solo l’arretratezza nel proprio ambito, ma impone le
procedure cartacee in occasione dei rapporti con le altre p.a., quantunque
queste abbiano già adottato la nuova procedura telematica”.
114
Convegno L’informatica giuridica e l’unità delle regolamentazioni – Corte
di cassazione , Roma, 27-29 novembre 1991, 76.
57
Inoltre il requisito della validità giuridica dell’atto
amministrativo in forma elettronica è un aspetto necessario ma
non sufficiente per realizzare il modello amministrativo della
teleamministrazione. La telematica è l’elemento che realizza
appieno
l’amministrazione
senza
carta.
Se,
infatti,
è
teoricamente ipotizzabile un atto amministrativo elettronico con
pieno valore giuridico, racchiuso all’interno di un elaboratore,
non collegato ad una rete di computer, non appena sorge la
necessità di rendere quest’atto disponibile ad un altro ufficio,
riemerge la necessità della carta che si era preteso di eliminare.
Per tanto, al fine di ottenere concreti miglioramenti, è
necessario che tutti gli atti amministrativi (informatizzati) siano
inseriti all’interno di una rete telematica (per il trasferimento dei
flussi
documentali).
In
Italia
l’infrastruttura
(alla
quale
affluiscono le reti delle p.a.), predisposta al trasferimento dei
dati fu la Rete unitaria della p.a., indicata con l’acronimo RUPA.
La teleamministrazione non rappresenta una bandiera
per
una
crociata
basata
esclusivamente
sul
dogma
della
modernizzazione a tutti i costi; viceversa, costituisce una delle
possibili soluzioni alla riorganizzazione del lavoro degli uffici
pubblici115.
Un
aspetto
importante
della
teleamministrazione
riguarda la standardizzazione delle procedure; l’unificazione delle
procedure
presenta
poi
due
aspetti:
uno
contenutistico,
consistente nella predisposizione di tutte le premesse e contenuti
necessari; l’altro di natura tecnica.
----------------------------115
Durante il periodo di transizione (fine del secolo e primi anni del 2000), tra
il vecchio sistema cartaceo e quello nuovo, non sarà infrequente la necessità
di utilizzare documenti di carta: certamente il trascorrere del tempo renderà
sempre meno necessaria questa occorrenza. L’inconveniente potrà essere
attenuato memorizzando in forma elettronica (ad es. su supporti ottici),
mediante scanner, i documenti di abituale consultazione, al fine di averli
disponibili al computer, senza dover ricorre all’archivio tradizionale che,
comunque, continua a coesistere. A tal fine, in prosieguo, si vedrà quanto
dispone il D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 428, recante le norme per la tenuta del
protocollo amministrativo con procedura informatica.
58
Il
primo
comprende
anche
tutte
quelle
indicazioni
ulteriori suggerite dalla prassi consolidata per gli atti di tipo
ricorrente; del resto la tipizzazione amministrativa è sicuramente
motivo di ordine nella p.a.; né può obiettarsi che essa frustri le
capacità elaborative individuali.
L’altro aspetto, quello di natura tecnica, riguarda l’EDI
(acronimo di Electronic Data Interchange): ciò ché ciascuna
categoria di atti, per essere più facilmente interpretabile, deve
possedere una struttura normalizzata (leggi standardizzata), la
tecnologia EDI consente così di effettuare la standardizzazione
delle procedure amministrative116. Più in generale, un sistema di
teleamministrazione – utilizzando atti e procedure standardizzate
– rende più difficile la disparità di trattamento. L’innovazione
consiste, pertanto,
nell’apertura di un’unica pratica, presso un
unico mainframe, ossia presso un unico centro di elaborazione
dati, in prossimità del quale far confluire tutti gli atti della
procedura. In questo modo si sostituisce al procedimento un
unico atto complesso, formato da tutti gli altri atti delle
amministrazioni intervenienti (con pareri, nulla osta, ecc.)117.
Enunciare la “ratio” della teleamministrazione non è
molto difficile; più articolato e complesso si presenta, invece,
l’approfondimento dei problemi legati allo sviluppo del sistema.
Uno di questi problemi riguarda la produttività degli uffici
amministrativi. Al di là degli ostacoli normativi e tecnici, sono
state forti le ritrosìe, le diffidenze da parte dei lavoratori nei
confronti di questa moderna modalità di comunicazione delle
informazioni. Al riguardo può valere la seguente massima di
esperienza.
---------------------------116
Il dialogo in via telematica con le p.a. e di queste ultime tra loro è possibile
grazie alla realizzazione della Rete unitaria della p.a. (RUPA). Il collegamento
(interconnessione) in rete dei terminali e soprattutto l’interscambio dei dati
(interoperabilità) ha reso possibile il colloquio. Nei capitoli seguenti verranno
affrontati questi decisivi aspetti del sistema di teleamministrazione.
59
Si dice che nella gestione della cosa pubblica manchi
sovente uno stimolo volto al miglioramento delle strutture,
accompagnato da una più o meno supina accettazione della
disfunzione che, a sua volta, genera disagio e danni alla
collettività117-118-119.
Le
considerazioni
appena
svolte
costituiscono apprezzamenti del tutto personali, condivisibili o
meno, tuttavia rappresentano un dato innegabile che deriva
dall’osservazione empirica del caos e di inefficienza nella quale
versano molti uffici pubblici120.
---------------------------117-118-119
La caratteristica degli atti complessi è quella di racchiudere
l’esprimersi di più volontà autonome, necessarie e confluenti in un risultato
giuridico unitario. Sul punto si veda A. M. SANDULLI, Manuale di diritto
amministrativo, I, Napoli, 1989, 659.
Si arriva per questa strada al principio del buon andamento (racchiuso
nell’art.97, Cost.). L’art.1, c. 1, lett. a) del d.lgs.3 febbraio 1993, n. 29 indica,
infatti, come meta della produttività delle p.a. gli standard dei corrispondenti
uffici e servizi dei Paesi dell’Unione Europea. I profili della redditività sono la
celerità, la qualità, la trasparenza, l’individuazione del responsabilità sia della
procedura nel suo complesso, sia dei singoli passaggi.
G. DUNI, L’utilizzabilità delle tecniche elettroniche nell’emanazione degli atti e
nei procedimenti amministrativi. Spunto per una teoria dell’atto
amministrativo emanato nella forma elettronica, in Rivista amministrativa
Repubblica Italiana. 1978, 407 ss.
120
Al riguardo risulta nuovamente idoneo il richiamo alla previsione normativa
contenuta nell’art. 1, c. 1 lett. a) del d.lgs 3 febbraio 1993, n. 29. La norma
intende, infatti, sostituire al disordine attuale un ordine, non più soltanto
affidato alla buona volontà ed all’attitudine del singolo, bensì dovuto ad una
strutturazione dei moduli organizzativi, di natura informatica. Nel punto, si
rinvia a, E. GIANNANTONIO, L’informatica nella Pubblica amministrazione, in
Riv. diritto dell’informazione e dell’informatica, 1991, 729; 738.
2.2. – L’informatica e la pubblica amministrazione: linee
di sviluppo e di applicazione
Ogni riorganizzazione comporta una riprogrammazione
nel tempo delle modalità di lavoro, secondo linee di sviluppo
coordinate tra di loro. Ciò è avvenuto nel settore della telematica
pubblica, rispetto al modello della teleamministrazione.
Con direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri,
approvata in data 5 settembre 1995 dal Consiglio dei Ministri,
60
furono definite le linee essenziali per la realizzazione del
progetto, attraverso la predisposizione della Rete unitaria della
p.a.
(RUPA)
per
il
un’amministrazione
trasferimento
all’altra.
Si
dei
trattò
dati
del
informativi
primo
da
progetto
intersettoriale, volto al perseguimento degli obiettivi di efficienza
e miglioramento dei servizi, nonché del contenimento dei costi
dell'azione amministrativa121.
Il termine teleamministrazione è ampio, comprende
altresì l’insieme delle attività rivolte alla gestione, trasmissione,
protocollazione ed archiviazione dei documenti informatici e,
quindi, dei flussi informativi.
L’informatica amministrativa risponde, pertanto, ad una
scelta di buona amministrazione, i cui caratteri risultano essere
quelli consueti dell’efficienza, dell’efficacia, dell’economicità e
della trasparenza. Appare, di conseguenza, appropriato pensare
ad un modello amministrativo che tenga conto degli strumenti
della
teleamministrazione
e
si
sviluppi
in
modo
graduale
attraverso varie fasi.
La prima fase si contraddistinse in due diversi momenti.
Ad una iniziale difficoltà, relativa al riconoscimento giuridico del
documento
informatico
(riguardo
a
forma,
sottoscrizione,
autenticazione, prova, ecc.), seguì il pieno riconoscimento
dell’atto amministrativo virtuale con D.P.R. 10 novembre 1997,
n. 513122.
----------------------------121
Secondo AIPA il problema di fondo che si è posto e che ancora si pone è
quello dell’individuazione di specifici processi da informatizzare, in Relazione
stenografica
della
Camera
dei
Deputati,
dell’anno
1994:
http://testo.camera.it/_dati/leg13/lavori/stenografici/Sed749/s050.htm
122
Dall’applicazione di questo nuovo modello amministrativo – fondato sulla
gestione e trasferimento dei flussi documentali in via telematica – derivano
innumerevoli vantaggi, costituiti, essenzialmente, dall'accesso ai servizi
telematici, raggiungibili sulla Rete unitaria (RUPA), sia nei rapporti fra le
amministrazioni, sia fra queste ultime e i cittadini e/o le imprese. Il tutto è
possibile dato il contenuto dell’azione amministrativa, rappresentato
dall’emanazione di provvedimenti amministrativi (delibere, autorizzazioni,
concessioni e simili).
61
Agli intoppi normativi si aggiunsero difficoltà di natura
tecnica,
dovute
principalmente
alla
progettazione
predisposizione di una Rete unitaria per il
e
alla
trasporto dei dati
(network). Successivamente anche questo gap tecnico venne
colmato con la creazione della RUPA. La seconda fase si specificò
nell’automazione dell’attività amministrativa vincolata123.
La
terza
ed
ultima
fase
di
sviluppo
della
teleamministrazione – concepita nel progetto originario del 1978,
solo
come
eventuale
–
riguardò
principalmente
il
settore
dell’attività amministrativa discrezionale. In linea teorica l’attività
discrezionale è informatizzabile nondimeno in pratica sussistono
problemi
dovuti
essenzialmente
all’eliminazione
del
potere
discrezionale124.
---------------------------123
In dottrina, sulla possibilità di informatizzare completamente le procedure
riguardanti l’attività amministrativa vincolata, non sussistono grandi
perplessità. Invero, l’attività vincolata interessa quei settori dell’azione
amministrativa meramente esecutivi. Nell’ambito della smaterializzazione dei
documenti e delle procedure amministrative la macchina si limiterebbe a
svolgere il lavoro che avrebbe completato il funzionario pubblico. Le
operazioni informatizzate avverrebbero senza esautorare di alcuna funzione il
preposto all’ufficio e non delegando in nessun modo il potere al sistema
automatizzato. Di conseguenza, tutto il lavoro di routine potrebbe essere
effettuato e concluso nel giro dei reali tempi di lettura dei documenti
accessibili attraverso videoterminali.
Per esemplificare, l’approvazione dei piani di studio nelle Università, la verifica
della regolarità delle domande nei pubblici concorsi, la tenuta del protocollo
amministrativo con procedura informatica e in generale tutta l’attività con
caratteristiche ripetitive.. La disciplina contenuta del D.P.R. 20 ottobre 1998,
n. 428 stabilisce che ogni p.a., o una grande Area Organizzativa Omogenea
(AOO) debba dotarsi di un sistema di “protocollo amministrativo con
procedura informatica” allo scopo di fornire servizi di certificazione. Cfr. A.
MASUCCI, L’atto amministrativo elettronico, Napoli, 1989, 37.
L’idea di attribuire valore giuridico all’attività, svolta in forma elettronica,
risale al 1978. Il riferimento va al Convegno “L’informatica giuridica al servizio
del Paese” tenutosi a Roma nei giorni 1-2-3 giugno 1978, dal quale è estratto
lo scritto di G. DUNI, L’utilizzabilità delle tecniche elettroniche nell’emanazione
degli atti nei procedimenti amministrativi, spunto per una teoria dell’atto
amministrativo emanato nella forma elettronica, in Rivista Amministrativa
della Repubblica Italiana, anno 129 – giugno 1978 – volume CXXIX – fasc. 6.
124
Infatti, secondo la prevalente dottrina, il principio dell’autolimite,
originariamente formulato per l’esercizio dell’attività amministrativa
discrezionale svolta in forma cartacea, è estensibile alle nuove forme di
attività informatizzate, sempre che con queste forme possa essere rivestita
l’azione discrezionale. Cfr. VIPIANA P.M. L’autolimite della pubblica
amministrazione: l’attività amministrativa tra coerenza e flessibilità, Milano,
1990, 558.
62
Gli
discrezionale
ostacoli
verso
permangono,
l’informatizzazione
qualora
si
consideri
dell’attività
altresì
il
consolidato orientamento della giustizia amministrativa, per il
quale è legittimo l’esercizio del potere dell’autolimite della
discrezionalità, rivolto a valorizzare di conseguenza le maggiori
garanzie di imparzialità ed obiettività che in tal modo vengono
offerte125.
Dall’analisi della dottrina e della giurisprudenza emerge
una concordanza di vedute nell’escludere categoricamente la
possibilità di informatizzare l’attività discrezionale. La questione
non è facilmente risolvibile, se si tiene conto che detta attività si
concreta nell’esplicazione di un potere vincolato nei fini ma libero
nei mezzi. Invero, attraverso l’applicazione dei modelli di
“intelligenza
artificiale”
in
ambito
pubblico,
l’evoluzione
tecnologica sta mutando sensibilmente e con essa muta lo spazio
discrezionale della p.a. Un esempio è il progetto, denominato
“Norme in rete” in sperimentazione presso il Ministero della
Giustizia126.
2.3. – La legimatica e i sistemi esperti (cenni)
Rispetto alla possibilità di informatizzare l’attività
---------------------------125
Cons. St., V, 28 luglio 1972, n. 606, in Rass. Cons. St., 1972, I, 185;
Cons. St., VI, 9 maggio 1975, n. 153, in Rass. Cons. St.; 1975, I, 463; Cons.
St., IV, 19 aprile 1977, n.378; in Rass. Cons. St., 1977, I, 528; Cons. St., VI,
24 ottobre 1980, n. 958, in Rass. Cons. St.,1980, I, 1407; Cons. St., VI, 14
luglio 1981, n. 44, in Rass. Cons. St., 1981, I, 881; Cons. St., VI, 28 luglio
1981, n. 662, in Rass. Cons. St., 1981, I, 1309; Cons. St., VI, 1 giugno 1982,
n. 287, in Rass. Cons. St., 1982, I, 902; Cons. St., IV, 18 maggio 1983, n.
292, in Foro amm., 1983, I, 1250; Cons. St., V, 30 settembre 1983, in Rass.
Cons. St., 1983, I, 913; Cons. St., AP, 19 giugno 1986, n. 6, in Rass. Cons.
St.,1986, I, 747; Cons. St., IV, 30 marzo 1987, n. 185, in Rass. Cons. St.,
1987, I, 319; Cons. St., VI, 19 maggio 1989, n. 661, in Rass. Cons. St.;
1989, I, 717; Cons. St., VI, 9 gennaio 1991, n. 1, in Foro amm., 1991, I, 16;
Cons. St., VI, 2 ottobre 1991, n. 604, in Rass. Cons. St., 1991, I, 1012.
126
F. BASSI, Lezioni di diritto amministrativo, Milano, 1984, 474.
63
amministrativa non sussistono difficoltà di riprodurre in forma
elettronica l’attività vincolata; diverse appaiono le conclusioni per
l’attività discrezionale.
Perlomeno,
al
momento
attuale
quest’ultima
è
informatizzabile solamente attraverso l’impiego dei cd. “sistemi
esperti”, ossia mediante tecniche che utilizzano forme cd. di
intelligenza artificiale.
Comunemente la locuzione “sistemi esperti” designa un
procedimento di formazione della legge (legimatica), basato
sull’utilizzo di algoritmi (complesse formule matematiche).
Atteso
l’aumentato
interesse
rivolto
all’uso
delle
tecnologie informatiche, applicabili all’attività discrezionale della
p.a., la ricerca multidisciplinare (diritto, ingegneria e informatica)
è impegnata in progetti di intelligenza artificiale per la p.a.
Ad esempio, nel campo dell’informatica giudiziaria si
studia e si sperimenta l’impiego di queste tecniche innovative.
Nel paragrafo che segue si darà conto di una esemplificazione,
riguardante l’applicazione dell’intelligenza artificiale nella p.a.
Si ritiene utile fornire alcune precisazioni riguardanti il
diritto dell’informatica. L’oggetto di studio della legimatica
attiene essenzialmente ai modelli del ragionamento e delle
procedure automatizzate applicabili al diritto128.
Uno
dei
l’informatizzazione
settori
del
di
processo
studio
della
legimatica
di
produzione
è
normativa,
attraverso l’impiego di “sistemi esperti”. Si usa al riguardo
sempre più spesso una metafora mutuata dalle
tecniche
del
processo
produttivo
“fabbrica
delle
moderne
leggi”:
l’accostamento che, per molti versi rappresenta una forzatura
----------------------------127
A. MASUCCI, L’atto amministrativo elettronico. Primi lineamenti una
ricostruzione, Napoli, 1989, 36.
128
L’informatica giuridica si occupa, tra gli altri, del procedimento di
formazione delle leggi. Si preferiscono i termini legimatica o legistica, al posto
di informatica legislativa. La legistica si rifà alla teoria generale del diritto e da
essa trae metodi logici, linguistici e pragmatici per l’analisi dei testi normativi.
64
serve tuttavia a evidenziare la necessità di una razionalizzazione
dell’attività
normativa,
stante
la
perdurante
ipertrofia
legislativa129.
2.4. – Il progetto “ Norme in Rete”
Come preannunciato, si espone, ora, uno dei progetti
che utilizzano gli strumenti dell’intelligenza artificiale, applicati
alla p.a. Si tratta del prototipo denominato “Norme in rete”, in
sperimentazione
presso
il
Ministero
della
Giustizia,
in
collaborazione con l’Istituto per la documentazione giuridica del
Consiglio Nazionale delle Ricerche (IDG) di Firenze.
La convenzione fra il Ministero interessato e il CNR –
firmata dalle parti con lettera contratto datata 14 maggio 1999 prevede uno studio di fattibilità per la realizzazione di un sito
Web che funga da guida all’inserimento della normativa in
Internet (progetto finanziato nel piano triennale 1999-2000
dell’amministrazione della giustizia).
L’identificazione delle tecnologie e delle metodologie
informatiche da mettere in atto per la realizzazione del prototipo
(presso il Ministero della Giustizia) fu affidata al CINECA
(Consorzio Interuniversitario – Servizio Gestione ed analisi
dell’Informazione).
----------------------------129
In questa nuova concezione del legiferare l’informatica costituisce uno
strumento indispensabile della scienza dell’organizzazione che costituisce un
insieme di conoscenze e metodi strumentali ai processi produttivi organizzati
e tecnicizzati, in particolare al processo di produzione dei dati e delle
informazioni. G. CARIDI, Informatica giuridica e procedimenti amministrativi,
Milano, 1983,; 16. E. GIANNANTONIO, L’informatica giuridica e il CED della
Corte di Cassazione: atti del convegno presso l’Università degli studi di Roma
“La Sapienza”, 27-29 novembre 1991, 95, Milano, 1992; P. BALDINI, Manuale
di informatica giuridica, Bologna, 1997, 560; L. A. PEREZ, Saggi di informatica
giuridica, presentazione di V. FROSINI, traduzione di R.G. Barresi, Milano,
1998, 224; F. MAUTINO e R. PAGANO, Testi unici: la teoria e la prassi, Milano,
2000, 75.
65
All’interno dell’ente consortile fu costituito un gruppo di
lavoro,
formato
da
esperti
informatici
e
da
esperti
nel
trattamento dell’informazione. Si volle realizzare uno strumento
unificato di accesso a tutte le fonti giuridiche dei siti istituzionali,
attraverso
interfacce
tipiche
dei
servizi
Web,
ovverosia
attraverso il perfezionamento di un motore di ricerca130-131.
I servizi – operativi nel contesto della Rete unitaria –
trovano come naturali destinatari i privati e tutti coloro che
operano nell’ambito della p.a. (in particolare, Uffici di gabinetto,
legislativi ecc.), che hanno necessità di accedere agevolmente e
rapidamente alle informazioni giuridiche di propria competenza.
----------------------------130-131
Progetto del Ministero della Giustizia – Prot. N. 3237/99, Pos. N. Sia 08.
11. Sac 29. S2/99), in Riv. inf. e dir., numero speciale – aprile 2000.
Gli Organismi Istituzionali che hanno finora partecipato attivamente al
progetto sono: AIPA, ANCITEL, Camera dei Deputati, Corte di Cassazione,
Corte dei Conti, Ministero delle Comunicazioni, Ministero delle Finanze,
Ministero della Giustizia, Ministero del Commercio Estero, Ministero
dell'Università e della Ricerca Scientifica, Istituto Poligrafico e Zecca dello
Stato, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Regione Piemonte, Regione
Toscana, Senato della Repubblica.
Le fasi di studio e di realizzazione del primo prototipo sono state condotte con
la partecipazione dell'Istituto di Documentazione Giuridica del CNR di Firenze
(IDG) e con il Consorzio Interuniversitario CINECA di Bologna.
La comunicazione multimediale attiene all’aspetto dell’informazione in rete. I
progettisti dei motori di ricerca sono, tuttora, alle prese con i problemi relativi
alla determinazione della quantità delle informazioni, contenute nei documenti
elettronici, presenti nei siti Internet. La metafora moderna di Diogene che
andava in cerca dell’uomo oggi è quella dei motori di ricerca, che trovano gli
argomenti richiesti all’interno di milioni di lemmi, contenuti in gigantesche
banche dati on line. Il problema principale posto dai motori di ricerca è quello
di filtrare l’informazione, ossia di eliminare l’effetto “rumore”, dovuto ad una
sorta di ipertrofia informativa, vale a dire un eccesso di documentazione,
relativamente ad un determinato argomento.
Una delle soluzioni tecniche concerne i criteri di classificazione dei risultati,
ovvero un metodo di ricerca idoneo a fornire informazioni personalizzate. Le
ricerche possono essere semplici a parola singola o multipla, attraverso
l’utilizzo di operatori logici (and, or, not) od anche utilizzando parole chiave.
In particolare, il motore di ricerca Infoseek (http://www.infoseek.com) conta
nell’anno 20000 un data base dichiarato di 4,5 milioni di pagine – Yahoo,
Altavista, Arianna, Lycos, Excite, superano i 7 milioni di documenti –
indicizzate a pieno testo in grado di ordinare i risultati delle ricerche. Quello
che supera tutti è Google. L’interfaccia consente di effettuare ricerche
avanzate, non già mediante l’utilizzo degli operatori boleani (and, or, not),
bensì attraverso la digitazione di un’intera frase in linguaggio corrente (anche
ma non solo in lingua inglese) con cui dire ciò che si sta cercando. Il limite è
rappresentato dalle sotto-categorie di ricerca (che creano il cd. effetto
“rumore). L’obiettivo è quello di un sistema d’interrogazione personalizzato.
66
La struttura del progetto presenta una complessa
articolazione ed è suddivisa in due parti. La prima è distribuita in
otto sezioni; la seconda raccoglie i documenti prodotti e contiene
alcuni allegati (tabelle, elenco dei siti degli organi istituzionali,
proposte di stringhe di ricerca per la meta-informazione, bozzetti
grafici ecc.). L’attività di progettazione e sperimentazione dei
gruppi di lavoro è stata, inoltre, suddivisa nel periodo febbraio –
ottobre 2000.
L’impegno del Ministero della Giustizia si pone su due
direttrici principali: in primo luogo, creare un’infrastruttura
tecnologica e dei sevizi di base. In secondo luogo, strutturare un
sistema telematico (ossia un sistema informativo integrato),
impostato su una logica di cooperazione sia interna al Ministero
della Giustizia, sia in relazione ad altri soggetti esterni, al fine di
una gestione efficiente delle informazioni disponibili132.
Si ritiene opportuno entrare nel merito della questione
e descrivere alcune tra la fasi più significative del progetto. Dal
mese di ottobre 1999 ad oggi, l’Istituto per la documentazione
del CNR ha svolto un’attività di verifica e sperimentazione di
talune scelte funzionali, organizzative e tecnologiche, individuate
---------------------------132
Come accennato in apertura, il Piano di lavoro fu redatto ex art. 8, c. 3,
lettera contratto, 14 maggio, 1999, prot. 3237/99.
Il progetto realizza un sistema informatico in grado di moltiplicare i benefici
che ciascuna p.a. tende a perseguire in termini di trasparenza ed accessibilità
dell'informazione attraverso la pubblicazione sul WEB della documentazione di
interesse normativo. In contrapposizione alle architetture centralizzate, che
sono state finora adottate, nella realizzazione di basi documentali giuridiche,
questo progetto tenta di riprodurre nell'architettura del sistema informatico la
realtà costituita da numerosi organismi, che generano provvedimenti di tipo
normativo, o regolamentare. Inoltre se verranno condivise le proposte di
adozione di URN (Uniform Resource Name), che consentono di identificare
ciascun documento, attraverso un nome univoco, dipendente dalla natura e
dagli identificativi propri di ciascun documento e del tutto indipendente dalla
sua locazione fisica sulla rete, questo consentirà di “navigare” agevolmente
tra i richiami esistenti tra i documenti, senza richiedere interventi manuali per
attivare i link. Dette proposte si basano sull'adozione di standard emergenti e
che sembrano comunque, destinati a diffondersi nella comunità Internet. In
prospettiva, il sistema potrà fornire a tutti gli utenti G-Net funzionalità
specifiche di supporto alla produzione legislativa; una Rete di trasmissione dei
flussi documentali tra gli Uffici di Gabinetto, Uffici legislativi, Segreterie dei
Ministeri, Uffici delle Autorità di polizia giudiziaria).
67
nello studio di fattibilità, conformemente a quanto stabilito nel
Piano di lavoro. Questione prioritaria fu la scelta del motore di
ricerca, in grado di indicizzare più siti Internet ed orientare verso
la fonte delle informazioni (cioè il sito telematico della p.a.
emittente). La scelta doveva orientarsi verso un prodotto con
caratteristiche soddisfacenti per qualità, livello di sofisticazione
raggiungibile, modalità di distribuzione e politiche tariffarie.
A questo proposito l’IDG/CNR di Firenze – pur ritenendo
che fosse prematuro, prima della conclusione dello studio di
fattibilità, affrontare la questione del motore da acquisire –
effettuò una comparazione tra i principali motori di ricerca, i cui
risultati emersero nella riunione AIPA il 16 giugno 1999. Tale
comparazione fu incentrata soprattutto sulla valutazione delle
caratteristiche riguardanti: numero di pagine indicizzate, ricerca
frasi, campi di ricerca, personalizzazione dei risultati, numero dei
siti visitati nell’arco di un tempo x, tempo di aggiornamento dei
siti web, ecc. La decisione relativa alla soluzione più idonea, per
la realizzazione del motore di ricerca giuridico del progetto
“Accesso alle norme in rete” fu assunta dal CINECA che valutò
pregi e difetti delle due possibili soluzioni.
La prima denominata “Motore Nir” da svilupparsi ad hoc
presentava numerosi vantaggi tra i quali: l’adattabilità a future
esigenze e la possibilità di realizzare diverse politiche di gestione
dei documenti elettronici. Avverso tale determinazione vi fu la
necessità di un maggior lavoro di sviluppo, per il raggiungimento
dei risultati voluti. La seconda indicata come “Motore standard
Internet”, la cui realizzazione si basò su di un prodotto
disponibile in commercio (Ultraseek Server), struttura del motore
di ricerca Infoseek. La scelta di Ultraseek Server si rivelò utile
per la gestione dei documenti informatici, scritti in linguaggio
XML. Tra gli altri vantaggi vi furono la semplicità di installazione
e di gestione e l’efficienza delle ricerche. Per contro il CINECA
68
osservò che: il software aveva un costo elevato, inoltre,
mancava l’assistenza tecnica del produttore in Italia133-134-135.
Rispetto alla selezione dei siti da indicizzare, ossia da
immettere in Internet – va detto che durante l’incontro tra
IDG/CNR e CINECA (16 novembre 1999 presso l’AIPA) – il CNR
fornì un elenco dettagliato dei siti, compresi quelli prioritari. Al
riguardo il CNR suggerì tre valori prioritari da assegnare ai siti
web: legislazione europea, disciplina nazionale e normativa degli
enti territoriali.
Ad oggi la base documentale di “norme in rete” consta
di circa 25.000 documenti elettronici, estratti da una decina di
siti web. Relativamente alla giurisprudenza, comunitaria e
nazionale l’IDG/CNR fornì al CINECA indicazioni circa i siti web
nella loro indicizzazione (riunione AIPA, 23 novembre 1999).
Rispetto alla possibilità di filtrare i risultati della ricerca,
la soluzione ottimale sembrerebbe essere quella di privilegiare il
testo reso disponibile dall’autorità emittente. Ad esempio, se il
testo di una legge è disponibile, oltre che nel sito web del
Parlamento, anche in quello di un’Università o di un Ministero, il
---------------------------133-134-135
Risultati raggiunti finora lungo due direttrici: una fu rivolta ad
analizzare gli aspetti teorici e la definizione di standard comuni da proporre,
un’altra fu orientata a verificare la fattibilità e la realizzabilità del modello di
cooperazione del progetto. Nel contempo il CINECA realizzò prototipo “norme
in rete” (http://www.normeinrete.it) con una funzionalità di "ricerca
semplice".
a) Livello della normativa europea.
Il sito dell’Unione Europea Eur-Lex (http://europa.eu.int/eur-lex/). Riguardo a
questo sito web il CINECA espresse il problema della sua utilizzazione previa
autorizzazione dell’Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee.
L’IDG/CNR fu di parere opposto, ritenendo sufficiente notificare l’inizio delle
attività di indicizzazione.
b) Livello della normativa nazionale.
Il sito del Parlamento (http://www.parlamento.it) contenente, tra l’altro, una
sezione dedicata alla legislazione della legislatura in corso.
c) Livello della normativa regionale.
La banca dati, contenuta nel sito della Camera dei deputati, frutto della
collaborazione tra Camera, Regioni, Corte di cassazione e ANCITEL (Agenzia
dell’Associazione Nazionale dei Comuni Italiani), realizzata da quest’ultima e
consultabile presso (http://www.camera.mac.ancitel.it/).
69
motore privilegia la ricerca verso il Parlamento, quale sede
naturale di produzione della norma.
La realizzazione di un unico sito Internet – dotato di un
efficace e semplice sistema di ricerca, in modo da favorire la
trasparenza e l’accessibilità alla documentazione giuridica – si
avvale di tecnologie di ultima generazione quali ad esempio il
linguaggio XLM136.
2.5. – I progressi nelle applicazioni informatiche
Ad Oslo nel periodo 14-18 giugno 1999 si svolse la
Settima Conferenza Internazionale di Intelligenza Artificiale e
Diritto. La Conferenza è la principale occasione in cui molti
esperti provenienti da ogni parte del mondo si riuniscono per
presentare e discutere le loro ricerche137.
Un
significativo
contributo
dal
punto
di
vista
organizzativo è dato dalla International Association for Artificial
Intelligenze and Law138.
I lavori accettati dal comitato direttivo della conferenza
sono organizzati in diversi settori tematici e sono pubblicati dalla
Association
for
computing
Machinery
(ACM)139.
Dai
lavori
presentati alla menzionata Conferenza di Oslo emergono i temi
legati ai c.d. “sistemi esperti”.
---------------------------136
XLM è un linguaggio basato sui c.d. “marcatori”, ossia le regole per creare
etichette personalizzate contenenti una descrizione del contenuto “logico”
assegnato alle varie parti di un testo memorizzato in formato elettronico. Sul
punto si rinvia allo Studio di fattibilità per la realizzazione del progetto
“Accesso alle norme in rete” del Ministero della Giustizia.
137
Un altro importante appuntamento è rappresentato dalla Jurix Conference,
in Belgio, a Lovanio, dal 9 al 10 dicembre 2000.
138
In Italia l’Associazione Italiana per l’Intelligenza Artificiale – costituita nel
1988 con l’intento di promuovere lo sviluppo delle attività di studio e di ricerca
nel campo dell’Intelligenza Artificiale e delle applicazioni per la p.a. – fa parte
del Comitato di Coordinamento Europeo per l’Intelligenza Artificiale (ECCAI).
70
I tentativi degli studiosi sono orientati nel senso di
costruire schemi formali, o computazionali, finalizzati a realizzare
la conoscenza giuridica: modelli per la descrizione dei casi, della
dialettica processuale, della rappresentazione delle controversie
e simili.
Un
terreno
di
ricerca
dell’informatica
giuridica
di
interesse è costituito dagli sforzi volti ad ottimizzare i sistemi di
raccolta delle informazioni in formato elettronico. Attualmente le
tecniche di reperimento delle informazioni (information retrieval)
a disposizione sono ancora piuttosto limitate. I c.d. “motori di
ricerca” mediante operatori “booleani” cercano i documenti.
Questo limite comporta risultati insoddisfacenti quando – a causa
della eccessiva genericità o specificità della stringa di ricerca
(cioè dell’insieme di parole fornite dall’utente) – il risultato è la
iperinformazione
(rumore)
o
viceversa
l’esiguità
delle
informazioni (silenzio). Per migliorare la ricerca giuridica James
Osborne e Leon Sterling hanno evidenziato le potenzialità del
linguaggio XLM per i testi memorizzati su macchine collegate in
rete (network)140. Un esempio italiano di applicazione del
linguaggio XLM è il progetto “Accesso alle norme in rete”.
Un settore che riscontrò un discreto interesse fra gli
avvocati di Oslo fu la compilazione automatica dei documenti.
Nel settore della ricerca giuridica L. Karl Branting va
menzionato
per
il
potenziamento
dei
“sistemi
esperti
addestrati”141.
---------------------------139
Tutti i lavori della Conferenza Internazionale di Oslo si possono reperire
come Proceedings of the 1999 Conference Artificial Intelligence dalla “The
Association for Computing Machinery, 1515 Broadway; New York, USA.
140
J. Osborne e L. Sterling del Depertement of Computer Science and
Software Engineering, University of Melbourne, Parkville, Victoria, Australia.
141
L. Karl Branting del Departement of Computer Science, UniversitY of
Wyoming, Laramie, WY, USA. Si veda M. GARDINI, Uno sguardo nelle
applicazioni informatiche al diritto. Note a margine della Settima Conferenza
Internazionale di Intelligenza Artificiale, in Riv. Informatica e diritto, giugno
2000, 23 ss.
71
A titolo di esempio negli U.S.A. si pensi ai pacchetti
software capaci di assemblare automaticamente una serie di
elementi all’interno di un documento ripetitivo (es. atto di
citazione) 142.
I dubbi sull’automazione dell’attività amministrativa di
tipo discrezionale assumono adesso contorni più sfumati. Appare
chiaro dunque che la teleamministrazione avrebbe rappresentato
il modello organizzativo del futuro. Suonano profetiche le
considerazione del professor Giovanni Duni al 1° Convegno sulla
teleamministrazione, tenutosi a Roma nei giorni 1-3 giugno
1978143. Lo studioso – dopo aver dimostrato l’inefficienza della
p.a. di quegli anni – presentò il progetto “teleamministrazione”
come una “scommessa” per il futuro del Paese, osservando che
“[…] Se la prudenza è una virtù, l’indugio può sempre è
opportuno […]”.
Alla luce di quanto espresso sinora si impone dunque
una conclusione riassumibile nel concetto secondo il quale tutto
ciò che è riconducibile alla teleamministrazione costituisce un
obiettivo funzionale al conseguimento dei risultati dell’attività
amministrativa; concetto contenuto nelle direttive della l. 7
agosto 1990, n. 241.
2.6.
–
Un
esempio
di
teleamministrazione:
l’informatica
parlamentare
Dopo aver affrontato gli aspetti dell’automazione o
informatizzazione legati all’attività amministrativa in senso
---------------------------142
i cfr. F. ANGELI, Progetti di intelligenza artificiale per la pubblica
amministrazione, in Collana di Intelligenza Artificiale, a cura di P. MERCATALI,
G. SODA, D. TISCORDIA, 1996, 21.
143
Cfr. G. DUNI, L’informatica giuridica al servizio del paese, Roma, 1-3
giugno 1978. La relazione, oltre che negli atti del convegno, è pubblicata in
Rivista amministrativa Repubblica Italiana 1978, 408 ss.
72
soggettivo, si affronteranno ora quelli dell’informatica applicata
all’amministrazione
degli
organi
costituzionali,
riconducibili
all’ambito dell’attività amministrativa in senso oggettivo.
Il 1998 fu un anno decisivo nella storia dell’informatica
parlamentare. Con circolare 21 maggio 1998 il Centro di
Assistenza Informatica della Camera dei Deputati iniziò l’analisi
di fattibilità, finalizzata all’introduzione delle nuove applicazioni
informatiche nell’ambito della gestione della documentazione
giuridica; seguì il monitoraggio e il controllo delle varie fasi di
informatizzazione.
Da marzo 1999 entrò in funzione il nuovo sito Internet
della Camera dei Deputati. Il nuovo sito web costituisce
attualmente uno strumento di consultazione importante per la
ricerca delle fonti giuridiche. Basti considerare che è presente
tutta la normativa nazionale a partire da aprile 1996. Nessuno
dubita
che
il
processo
dell’innovazione
di
acquisizione
tecnologica
degli
(Information
strumenti
Technology)
rappresenti una concretizzazione del principio costituzionale del
buon andamento. Un esempio è il servizio di posta elettronica,
uno strumento di comunicazione versatile, un esempio di buona
amministrazione144.
Quanto alle attività connesse alle funzioni parlamentari
di
indirizzo
e
di
controllo,
dal
1998
esiste
un
supporto
informatico per la sottoscrizione delle interpellanze urgenti,
previsto dal nuovo Regolamento interno alle due Camere.
Sempre
nel
1998
venne
introdotto
l’istituto
del
question-time informatico di Commissione in collaborazione con il
Servizio Commissioni per la gestione integrata del processo di
ricezione, istruttoria e pubblicazione degli atti145.
---------------------------144
A partire dalla home page (http://www.parlamento.it/home.htm) si accede
alla documentazione del Senato della Repubblica e a quella della Camera dei
Deputati.
145
Nel 1998 gli atti svolti in Assemblea sono stati oltre 1.000, di cui 351
interpellanze (156 urgenti), 656 interrogazioni e 241 question-time.
73
L’Ufficio di Presidenza affidò alla Tipografia Colombo –
per un periodo di sei anni, rinnovabili – il servizio di stampa e
pubblicazione in Internet della documentazione parlamentare.
Attualmente sono disponibili documenti in forma elettronica,
quali ad esempio: l’ordine del giorno generale, le bozze dello
stenografico e gli allegati, lo stenografico ufficiale dell’aula e gli
allegati, i progetti di legge e loro relazioni, il bollettino delle
Commissioni146.
2.7. – Il responsabile del procedimento amministrativo
telematico
La
figura
del
responsabile
del
procedimento
è
delineata nel capo II della l. 7 agosto 1990, n. 241, con esclusivo
riferimento
all’attività
amministrativa
intesa
in
senso
tradizionale, senza particolare attenzione alle sue manifestazioni
in forma automatizzata. Nel silenzio della legge insorgono dubbi
nel caso di attività informatizzata.
Nell’ambito di un sistema di teleamministrazione, l’atto
a contenuto vincolato, garantisce l’uniformità di trattamento e il
rispetto delle norme di procedura147.
La motivazione dell’atto verrebbe quindi fornita in
modo
esauriente
dal
sistema
informatizzato,
attraverso
il
richiamo alla normativa. Infatti tutta l’attività vincolata –
essendo
prestabilita
a
priori
–
potrebbe
essere
svolta
dall’elaboratore: l’unico apporto umano sarebbe costituito
---------------------------146
V. Relazione sullo stato dell’amministrazione per il 1998 , predisposta dal
Segretario generale della Camera dei deputati, p. 19 ss. e 95 ss. Consultabile
al sito Internet: http://www.parlamento.i/camera/amministrazione.html
147
E’ sufficiente che il provvedimento amministrativo indichi eventuali
presupposti di fatto e di diritto richiesti dalla legge, ma non sussiste uno
specifico obbligo di motivazione. Si veda Cons. St., VI, 30 maggio 1985, n.
247, in Riv. Cons. St., 1985, I, 605; Cons. St., VI, 22 aprile 1989, n. 488, in
Riv. Cons. St., 1989, I, 532.
74
solamente dall’immissione dei dati e dai controlli sul buon
funzionamento delle apparecchiature informatiche. Mancherebbe
però la persona fisica alla quale poter attribuire la paternità
dell’atto e le connesse responsabilità civili, penali, amministrative
e contabili ex art. 28 Cost. e capo II, del D.P.R. 10 febbraio
1957, n. 3. Un esempio di attività vincolata automatizzata è il
protocollo amministrativo con procedura informatica sia in
partenza, sia in arrivo (D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 428).
Con l’attività discrezionale la presenza della macchina
non
muterebbe
invece
l’obbligo
giuridico
di
motivare
il
provvedimento adottato (ex art. 3, l. 7 agosto 1990, n. 241),
non
diversamente
da
quanto
stabilito
per
gli
atti
tradizionalmente redatti su carta. Il superamento della necessità
della carta è solamente un punto di partenza ovvero un
presupposto per la riorganizzazione del lavoro. E quindi
si
tratterebbe
la
di
gestire
l’intero
procedimento
mediante
predisposizione di un’unica pratica (o fascicolo elettronico) nella
quale confluirebbero tutti i documenti ulteriori (es. pareri, nulla
osta, ecc.).
Alla
luce
di
quanto
esposto
si
evince
che
la
teleamministrazione rappresenta un modello organizzativo che si
è evoluto nel tempo e la sua genesi normativa è sintetizzabile
nell’art. 5, c. 1, lett., c), d.lgs 12 febbraio 1993, n. 29, che
richiama l’art. 4, c. 1, della l. 7 agosto 1990, n. 241 e l’art. 18, c.
2 e 3, della legge n. 241.
Poiché il sistema automatizzato deve funzionare in
modo coerente, i singoli centri amministrativi di imputazione
informatica debbono essere programmati in modo da poter
effettuare controlli successivi148-149-150.
Infine si deve, altresì, rilevare come all’interno di
un’unità operativa complessa ciascun elaboratore possa essere
75
affiancato da un sistema di smistamento automatico, rendendo
tutta l'ordinaria amministrazione in tempo reale.
Un rapidissimo cenno merita la figura del “responsabile
per i sistemi informativi automatizzati”, prevista dall’art. 10, del
d.lgs
3
febbraio
1993,
dell’amministrazione
attengono
medesima
alla
n.
29
territoriale
responsabilità
amministrazione,
per
con
dei
la
cura
l’AIPA.
risultati,
ottenuti
con
dei
rapporti
Altri
compiti
conseguiti
nella
l’impiego
delle
tecnologie informatiche, nonché l’obbligo di trasmettere all’AIPA
(entro il mese di febbraio di ogni anno) una relazione sullo stato
dell’automazione
a
consuntivo
dell’anno
precedente,
con
l’indicazione delle tecnologie impiegate, delle spese sostenute,
delle risorse umane utilizzate e dei benefici conseguiti.
Ancora rapidamente merita di essere svolto un cenno al
titolare del procedimento telematico, che può essere non
soltanto il responsabile dei un determinato ufficio amministrativo
ma anche una persona giuridica nella veste di un ente pubblico
oppure un privato. Si tratta dei contratti mediante convenzione
per
i
servizi
informatici
(es.
outsourcing).
L’attività
iure
privatorum è un fenomeno assai complesso per l’intreccio delle
regole di diritto privato con il diritto amministrativo.
Di
conseguenza,
la
definizione
delle
reciproche
obbligazioni avverrà mediante clausole contrattuali151-152-153.
---------------------------148-149-150
In particolare l’art. 5, c. 1, lett., c) del d.lgs n. 29 contenente i criteri
di organizzazione dell’ufficio prevede che, ai fini della trasparenza dell’azione
amministrativa, deve essere attribuita ad un unico ufficio la responsabilità
complessiva dell’intero procedimento, nel rispetto di quanto previsto dall’art.
4, c. 1, l. 241, il quale stabilisce che le diverse p.a. sono tenute a prevedere
per ciascun tipo di procedimento, relativamente agli atti di loro competenza,
l’unità organizzativa responsabile dell’istruttoria “[…]. L’art. 18 della l. 241
regola invece della disciplina sull’autocertificazione. Si veda in proposito A.
MANCUSI, La certificazione elettronica, Relazione al convegno CEILL, “La
legislazione italiana di fronte all’informatica nel mercato europeo” Roma, 3
dicembre 1991.
151-152-153
A. M. SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1989,
659. A. USAI, Le prospettive di automazione delle decisioni amministrative in
un sistema di teleamministrazione, in Riv. Diritto dell’informatica, 1993, 177.
In merito a queste ultime problematiche, si veda il volume AA.VV., Privacy e
accesso ai documenti amministrativi, Milano, 1999, 93 ss.
76
2.8. – La partecipazione del cittadino al procedimento
telematico
La legge. 7 agosto 1990, n. 241 affronta il tema del
trattamento dei dati personali, ripreso nella legge 31 dicembre
1996, n. 675, di attuazione della direttiva 95/46 CE del 24
ottobre 1995154.
Il legislatore sembra porre al centro del procedimento
amministrativo la persona. Con il d.lgs 22 luglio 1998, n. 171 il
legislatore invece sembrerebbe fare un passo indietro verso la
centralità del tessuto pubblicistico rispetto al riconoscimento dei
diritti sul trattamento dei dati personali.
La legge 241 sul procedimento amministrativo e sul
diritto di accesso, nel suo capo V (Accesso ai documenti
amministrativi), introduce nell’ordinamento il principio generale
della trasparenza dell’azione amministrativa, opposto rispetto
alla
tradizione
improntata
sul
segreto.
L’introduzione
del
suddetto principio di trasparenza amministrativa fu di poco
preceduta
(di
circa
2
mesi)
da
analoga,
ma
più
ampia
declamazione rispetto alle p.a. degli enti territoriali (art. 7 della
legge 8 giugno 1990, n. 142)155-156.
---------------------------154
Si veda U. DE SIERVO, L’intreccio delle banche dati, la privacy nella P.A.,
in Il Sole -24 ore, 13 agosto, 1998, n. 221.
155-156
Il Consiglio d’Europa adottò la risoluzione 77/31, recante norme sulla
“protezione dell’individuo rispetto agli atti dell’amministrazione” con la quale,
fra i princìpi enunciati, emerge l’art. 2 sul diritto all’informazione e
all’accesso dei dati personali. Con successiva risoluzione 81/81 il Consiglio
d’Europa indicò agli Stati membri i princìpi da osservare in materia di
accesso alle informazioni in possesso della p.a. Si stabilì che il diritto di
accesso doveva essere riconosciuto in via generale a tutti i soggetti,
indipendentemente dalla sussistenza o meno di un loro concreto interesse;
che lo stesso poteva essere limitato per la salvaguardia di interessi pubblici
fondamentali (sicurezza nazionale, prevenzione del crimine, ecc.) e per la
tutela della sfera privata dei cittadini; che le richieste di accesso dovevano
essere evase in tempi ragionevoli; che l’eventuale rifiuto doveva essere
motivato e che avverso il diniego fosse possibile un ricorso. Infine la
direttiva del Consiglio d’Europa 90/313 concernente la libertà di accesso alle
informazioni in materia ambientale. Le prime applicazioni ai singoli Stati del
processo di adeguamento alla normativa comunitaria si registrano
nell’ordinamento francese e in quello spagnolo.
77
Inoltre, la disciplina sui casi di esclusione all’accesso
agli (ex art 24, c. 1, l. n. 241) trova specificazione nel D.M. 26
ottobre 1994, n. 682. Il comma 3 dell’art. 24, l. 241, prevede
l’emanazione di decreti da parte del Governo (non ancora
emanati, nel momento in cui si scrive), volti a stabilire norme
particolari, per assicurare l’accesso ai dati raccolti mediante
strumenti informatici. In attesa che il legislatore delegato
provveda, la ricerca di un contemperamento degli interessi è
lasciata all’interprete157-158.
---------------------------157-158
Le leggi francesi (n. 78-753 e n. 79-587) hanno disciplinato in modo
esaustivo il diritto di accesso (procedure, limiti, istituzione di un’apposita
Commissione nazionale di accesso ai documenti amministrativi (C.A.D.A.);
ad esse mostra di essersi ispirato il legislatore italiano nell’approvare la l. 7
agosto 1990, n. 241 (ultima legge della teoria del diritto amministrativo
italiano).
Si veda il volume AA.VV., Privacy e accesso ai documenti amministrativi,
Milano, 1999, 116, op., cit., ss.
Vi è giurisprudenza amministrativa consolidata su quanto espresso dall’art. 2,
capoverso del D.P.R. 27 giugno 1992, n. 352 (Regolamento di attuazione
della l. 241/1990) che “subordina la richiesta ad un interesse personale e
concreto, che esula dalla mera curiosità, ma può non coincidere con una
posizione di interesse legittimo o di diritto soggettivo. E’ sufficiente che il
richiedente sia titolare di una posizione giuridicamente rilevante e che il suo
interesse sia fondato su tale posizione” . Si cfr. Cons. St., IV, 11 gennaio
1994 n. 21; Cons. St., VI, 19 luglio 1994 n. 1243.
Il pieno riconoscimento del diritto all’accesso agli atti richiede tempo. La
Commissione Forti per gli studi attinenti alla riorganizzazione dello Stato
ribadì la necessità di stabilire il diritto del cittadino di prendere visione e
ricevere copia degli atti amministrativi che lo riguardano, in Relazione alla
Assemblea costituente, I, Roma 1946. Successivamente nel 1985 la
Commissione Bozzi auspicò che il diritto di accedere ai documenti e agli atti
amministrativi venisse attuato (cfr. Relazione alle Camere, vol. I, Roma,
1985).
L’accesso ai documenti amministrativi fu collegato con il principio di
trasparenza dell’azione amministrativa e con la partecipazione del cittadino.
Rispetto agli enti locali si veda l’art. 4, c. 2 della l. 8 giugno 1990, n. 142,
secondo cui il diritto di accesso si esercita nei confronti di tutte le pubbliche
amministrazioni, ivi comprese le aziende autonome, gli enti pubblici ed i
concessionari di pubblici servizi, esclusi gli enti pubblici economici, che
svolgono attività iure privatorum.
Un ulteriore differimento del diritto di accesso è contenuto nel D.P.R. 10
marzo, 1999, n. 294 - recante norme per la disciplina delle categorie dei
documenti in possesso degli organismi di informazione e di sicurezza –
riguardo ai documenti coperti da segreto di Stato, ai sensi dell’art.1, della l.
24 ottobre, 1977, n. 801. I casi di segreto o divieto di divulgazione
riguardano fatti o avvenimenti la cui tutela è collegata con la difesa dei segreti
dello Stato, valutabili caso per caso. AA.VV. Privacy e accesso ai documenti
amministrativi, Milano, 1999, 117, op., cit.
78
Qualche apertura verso il riconoscimento del diritto di
accesso agli atti amministrativi elettronici potrebbe cogliersi nella
legge di delega al Governo 31 dicembre 1996, n. 676, art. 1,
lett. l), che prevede l’emanazione di norme volte a favorire lo
sviluppo dell’informatica giuridica e le modalità di collegamento,
per l’autorità giudiziaria e per l’autorità di pubblica sicurezza, con
accesso alle banche dati pubbliche. Attualmente l’accesso ai dati
contenuti nella banca dati del CED (Centro elaborazione dati del
Ministero
dell’interno)
sono
consentiti
esclusivamente
a
determinati soggetti: all’autorità giudiziaria, nei limiti di quanto
stabilito dal codice di procedura penale, alla polizia giudiziaria,
alle forze di pubblica sicurezza159.
Una norma che spicca per “l’alto contenuto informatico”
è racchiusa nell’art. 6, c. 1, lett. d) del D.P.R. n. 352, una
disciplina ad ampio spettro, che contempla il diritto di accesso
informatico (non solo cartolare) rispetto alle banche dati,
detenute da soggetti pubblici.
Di guisa che il privato ha facoltà di chiedere e ottenere
copia dei dati su apposito supporto magnetico (floppy disk fornito
dal richiedente) ovvero mediante collegamento a Internet160.
---------------------------159
Il protocollo informatico - art. 1, c. 1, lett. c), D.P.R. 20 ottobre 1998, n.
428 - è definito come “un insieme delle risorse di calcolo, utilizzate dalle
amministrazioni per la gestione dei documenti” […]. Tale modello costituisce
uno strumento di semplificazione e di accelerazione dell’azione amministrativa
accanto al documento informatico, ai sistemi di gestione dei flussi documentali
(workflow) e di archiviazione informatizzata, alla posta elettronica (strumento
operativo idoneo a sostituire il consueto sistema di corrispondenza epistolare).
160
E’ interessante notare quanto il diritto alla privacy sia minacciato
dall’introduzione della tecnologia telematica. Gli articoli. 10 e 13 della legge
31 dicembre 1996, n. 675, recante la disciplina di tutela delle persone e di
altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali costituiscono lo
“zoccolo duro” della tutela predisposta a presidio di questo diritto della
personalità. L’art. 10 stabilisce il diritto dell’interessato rispetto al trattamento
dei dati che lo riguardano, nonché il dovere del responsabile del trattamento,
sia esso un soggetto pubblico oppure privato di fornire tutte le informazioni
richieste. L’art. 13 stabilisce una serie di prerogative per l’interessato; una
delle quali consiste nel diritto di poter accedere gratuitamente al registro dove
sono contenuti i dati personali, chiederne la cancellazione, l’aggiornamento, la
rettificazione, opporsi in tutto o in parte al trattamento.
79
Ad un’oscillazione nella quale si privilegia la trasparenza,
il diritto di accesso segue un’altra oscillazione che invece
predilige alcuni aspetti della persona, come i dati sensibili (ex
art. 22, legge, n. 675) quali ad esempio la salute, le abitudini
Un argomento connesso al tema della partecipazione del
cittadino
al
procedimento
telematico
riguarda
il
protocollo
amministrativo con procedura informatica159. Emerge al riguardo
il tema del contemperamento degli interessi eterogenei, dove la
“segretezza” prevale sulla “trasparenza” sicché relativamente alle
operazioni sui dati personali, queste devono avvenire nel rispetto
del diritto alla riservatezza.
Circa l’ambito di applicazione della legge n. 675 l’art. 2
stabilisce che “la presente legge si applica al trattamento di dati
personali da chiunque effettuato nel territorio dello Stato”160.
Nell’art. 4 sono previste, viceversa, le deroghe, per talune
banche dati operanti in ambito pubblico.
sessuali, le idee politiche e religiose161.
---------------------------161
I casi di esclusione riguardano le seguenti fattispecie:
a) Il CED (centro di elaborazione dati ) presso il Ministero dell’interno, istituito
dalla legge 1 aprile 1981, n. 121, al fine di coordinare in modo unitario le
forze di polizia. La prima banca dati pubblica.
b) La banca dati degli organismi di informazione e di sicurezza (servizi
segreti) del SISMI (Servizio per le informazioni e la sicurezza militare) e il
SISDE (Servizio per le informazioni e la sicurezza democratica), costituita con
legge 24 ottobre 1988, n. 801. Attualmente è oggetto di discussione
parlamentare la nuova disciplina sui servizi segreti. Mentre ha trovato uno
sbocco normativo la recente disciplina delle categorie di documenti sottratti al
diritto di accesso ex art. 24, c. 4, l. 7 agosto 1990, n. 241, attraverso il
D.P.C.M. 10 marzo 1999, n. 294, che prevede un periodo di segretazione
articolato: 50, 20 e 15 anni per i documenti che possano minacciare la
sicurezza dello Stato e per ragioni attinenti la riservatezza di terzi, persone,
gruppi e imprese.
c) La raccolta dei dati personali nella banca dati del casellario giudiziale di cui
al titolo IV del libro decimo del codice di procedura penale e al r.d. 18 giugno
1931, n. 778 e successive modificazioni.
d) Le banche dati degli uffici giudiziari CSM e del Ministero della giustizia.
e) Nell’ultimo comma dell’art. 4 della legge n. 675 è contemplata una clausola
di riserva riguardo agli “altri soggetti pubblici per finalità di difesa o di
sicurezza dello Stato o di prevenzione, accertamento o repressione dei reati,
in base ad espresse disposizioni di legge che prevedono specificamente il
trattamento”
80
Queste oscillazioni indicano l’interesse periodico del
legislatore verso determinati temi. L’impressione è che manchi
un coordinamento fra trasparenza e riservatezza: sicché, come si
è detto, spetta all’interprete, sia esso giudice, amministratore,
studioso, ricercare la concordanza tra le norme162.
2.9. – L’accesso ai documenti amministrativi informatici
Una delle caratteristiche fondamentali del documento
amministrativo è quella di costituire una prova. Carnelutti
insegna che “poco o nulla conta che esista fisicamente il
documento”163.
Questa affermazione fu determinante per delineare nelle
sue linee di fondo il diritto di accesso ai documenti amministrativi
non
solamente
cartacei,
ma
anche
informatici.
E
infatti
l’interpretazione estensiva dell’art. 22 della legge n. 241 include
nell’ambito dei documenti amministrativi anche quelli informatici
(“rappresentazioni informatiche”). Inoltre, il diritto di accesso si
esercita sia nei casi delle cd. rappresentazioni informatiche, sia
nei casi dei documenti cartacei. Quanto alle modalità di esercizio,
il diritto di accesso ai documenti amministrativi informatici
incontra le stesse limitazioni dei documenti cartolari; limitazioni
stabilite dalla norme a tutela della privacy e sul segreto
amministrativo.
---------------------------162
Si veda per ulteriori approfondimenti, V. ITALIA, Diversità e concordanza
delle regole giuridiche, Milano, 1998, 33.
163
Mediante la produzione dei documenti è possibile dare prova del fatto in
giudizio ovvero offrire elementi circa l’esistenza di un fatto. Si cfr. F.
CARNELUTTI, voce “Documento”, in Novissimo Digesto Italiano, vol. VI, 1960,
80, op., cit.; G. FINOCCHIARO, Documento informatico e firma digitale, in
Riv. Contratto e impresa, 1998, 958; DE SANTIS, La disciplina normativa del
documento informatico, in Riv. Corriere giuridico, 1998, 388.
81
Alla luce delle suddette limitazioni il comma 2 del
menzionato
art.
10,
D.P.R.
20
ottobre
1998,
n.
428
-
nell’enunciare che le p.a. determinano nell’ambito delle misure
organizzative, previste dall’art. 22, c. 3, l. n. 241, i criteri per
l’impiego anche in via telematica del sistema di protocollo
informatico per il reperimento, la visualizzazione e la stampa
delle informazioni – precisa che ciò deve avvenire nel rispetto
delle disposizioni di cui alla legge 31 dicembre 1996, n. 675164-165.
Per quanto attiene al contemperamento tra l’interesse
al riserbo e quello all’accesso alle informazioni che riguardano
l’interessato,
si
possono
raccogliere
i
punti
essenziali
dei
problemi considerati.
Il diritto di accesso cartolare è diventata la regola e
l’eccezione è il segreto sugli atti Questa conclusione deriva
dall’analisi delle prime interpretazioni date al Regolamento di
esecuzione della legge n. 241 (D.P.R. 27 giugno 1992, n. 352).
Con una interpretazione opposta si correrebbe il rischio
di pervenire a risultati contrari a quella che appare essere
l’univoca intenzione della legge n. 241, ossia rendere il più
possibile trasparente l’azione amministrativa.
Ma il diritto di accesso cartolare e quello informatico
deve
anche
“coabitare”
con i diritti di riservatezza e
di
segretezza, suoi “naturali” limiti.
---------------------------164-165
L’art. 10, c. 2 del Regolamento adottato con il D.P.R. 20 ottobre 1998,
n. 428 stabilisce che possono essere utilizzate tutte le “informazioni” del
protocollo informatico anche mediante l’impiego di procedure applicative
operanti al di fuori del sistema e degli strumenti che consentono l’acquisizione
diretta da parte dell’interessato. Ed ancora, il c. 4 enuncia che “nel caso di
accesso
effettuato
da
soggetti
non
appartenenti
alla
pubblica
amministrazione, possono essere utilizzate le funzioni di ricerca e di
visualizzazione delle informazioni messe a disposizione anche per via
telematica attraverso gli Uffici relazioni con il pubblico di cui all’art. 12, d.lgs 3
febbraio 1993 n. 29”.
Anche nel caso dei documenti informatici è necessario, infatti, contemperare il
diritto all’accesso ai documenti amministrativi con il diritto alla riservatezza
dei terzi (persone, associazioni, imprese).
82
2.10. – L’accesso, la privacy e Internet
L’analisi
delle
problematiche
relative
al
diritto
di
accesso e al diritto alla privacy sono influenzati entrambi
dall’innovazione tecnologica, a sua volta inquadrabile nel più
ampio processo di globalizzazione166.
Dalla teleamministrazione a Internet: questa è la
parabola evolutiva che ha caratterizzato l’Italia negli ultimi venti
anni. Ma attenzione non si commetta lo stesso errore del passato
di avere un approccio diffidente nei confronti delle tecnologie
della comunicazione e dell’informazione.
Internet non va infatti percepito solamente come un
incomprensibile e ciclopico archivio di informazioni, bensì deve
essere
inquadrato
correttamente
come
luogo
virtuale
(cyberspazio) delle comunicazioni digitali, in cui i rapporti fra
privacy e accesso si sfumano e sembrano convivere meglio che
nella vita reale.
---------------------------166
L’articolo 24, c. 2, l. n. 241 prevede limitazioni all’accesso quando dalla
conoscenza degli atti possa derivare pregiudizio a terzi. In base all’articolo 27,
c. 3, l. 675/1996 il diritto alla difesa prevale su quello alla riservatezza, solo
se una disposizione di legge espressamente consente al soggetto pubblico di
comunicare a privati i dati personali oggetto della richiesta. Inoltre, il c. 2,
dell’art. 27, riconosce la possibilità di comunicare a soggetti pubblici i dati
personali, anche al di fuori di previsione di legge, nel solo caso che gli stessi
siano necessari per il perseguimento delle finalità istituzionali.
L’art. 25 della legge 241 stabilisce la procedura di accesso ai documenti
amministrativi a chiunque vi abbia interesse e per la tutela di situazioni
giuridiche rilevanti. Il diritto di accesso può essere esercitato da chiunque
abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti, sia dopo la
conclusione del procedimento amministrativo, sia durante lo svolgimento dello
stesso.
AA.VV. Privacy e accesso ai documenti amministrativi, Milano, 1999, 18, op.,
cit.
Il c. 2, art. 2, D.P.R. 27 giugno 1992, n. 352 enuncia che il diritto di accesso
si esercita con riferimento agli atti del procedimento e anche durante il corso
dello stesso”. Cons. St., Ad. Plen., 4 febbraio 1997, n. 5, in Riv. Il Consiglio di
Stato, 1997.
83
Ma anche a voler delineare un quadro pessimistico dello
sviluppo di Internet, si può immaginare il cyberspazio come un
luogo in cui la privacy è a rischio di intrusioni indesiderate da
parte dei c.d. pirati informatici. Lo scenario è tutto da disegnare.
L’integrazione tra le regole giuridiche di regolazione dei rapporti
nel cyberspazio con l’evoluzione tecnologica costituisce un valido
contemperamento
di
tutela
della
privacy
e
di
accesso
all’informazione in Rete167-168.
---------------------------167-168
L’aggettivo “digitale” indica la codificazione dell’informazione (testi,
scritti, suoni, immagini) nell’algebra binaria. M. G. LOSANO, Corso di
informatica giuridica, I, L’elaborazione dei dati non numerici, Milano, 1981,
65.
Durante la navigazione in Rete le c.d. “stringhe di navigazione” (cookies)
consentono di tracciare il percorso compiuto dell’internauta, mediante
protocolli di trasmissione dati, ossia tramite la connessione telematica ai
diversi indirizzi web. Ciascun computer dispone infatti di un nome e di un
indirizzo, un po’ come la numerazione telefonica.
Poiché all’indirizzo Internet (nome del sito web e dominio informatico) è
associato, in modo univoco, un indirizzo numerico (es. 147.45.127.130),
rappresentato da quattro numeri in sequenza, separati da un punto, esso è
facilmente ricostruibile e per ciò rintracciabile (DNS - Domain Name System).
Il GARR (Gruppo Armonizzazione Reti della Ricerca) del Ministero della Ricerca
Scientifica e Tecnologica (MURST) gestisce il DNS italiana e la rete
universitaria tra le Università, gli enti pubblici di ricerca (es. CNR), le
istituzioni di rilevanza scientifica e culturale.
Su questi temi si rinvia all’ultimo paragrafo del capitolo primo. Si veda, in
chiave comparativa, N. LUGARESI, Internet, privacy e pubblici poteri negli
Stati Uniti, Milano, 2000, 93. Inoltre, R. B. STANDLER, Privacy Laww in the
USA, 1997, in: http://www.rbs.2.co./privacy.html
84
Capitolo Terzo
3. LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE E IL CYBERSPAZIO
SOMMARIO: 3.1 L’INFORMATION AND COMMUNICATION TECHONOLOGY
(ICT) E LA TELEMATICA AMMINISTRATIVA; 3.2. I SERVIZI TELEMATICI; 3.3. I
SERVIZI DI COMUNICAZIONE AVANZATA IN INTERNET; 3.4. I CONCETTI DI
INTERCONNESSIONE, INTEROPERABILITA’ E LE AREE DI COOPERAZIONE;
3.5. IL MODELLO DI RIFERIMENTO: INTERNET; 3.6 L’ELECTRONIC DATA
INTERCHANGE; 3.7. ESPERIENZE COMPARATIVE: GIAPPONE, GERMANIA,
FRANCIA, GRAN BRETAGNA, STATI UNITI, BELGIO, BELGIO, DANIMARCA,
LUSSEMBURGO, STATO DI ISRAELE, ARGENTINA, COREA DEL SUD; 3.8
L’AIPA
–
L’AUTORITA’
AMMINISTRAZIONE;
3.9.
PER
UN
L’INFORMATICA
CONFRONTO
TRA
NELLA
PUBBLICA
L’AUTORITA’
PER
L’INFORMATICA E L’AUTORITA’ ANTITRUST; 3.10. L’AIPA E ALTRI ORGANI
ASSIMILABILI IN FRANCIA, GRAN BRETAGNA E GERMANIA; 3.11. IL CENTRO
TECNICO.
3.1. – L’Information and Communication Technology (ICT)
e la telematica amministrativa
In questa parte si cercherà di comprendere i rapporti
fra il principio costituzionale del buon andamento e la Società
dell’Informazione e con essa le tecnologie dell’informazione
(ICT). Con la metafora della c.d. Società dell’Informazione si
suole
indicare
l’insieme
dei sistemi
di comunicazione
che
utilizzano le tecnologie informatiche e telematiche dirette alla
raccolta, memorizzazione, elaborazione e diffusione dei flussi
informativi e al conseguente know how169.
---------------------------169
L. MAGARAGGIA, Un approccio strategico ai trasferimenti di know how:
l’accesso ai mercati in via di sviluppo, Milano, 1996, 290; L. ZAGATO, Il
contratto comunitario di knw how, Milano, 1996, 310.
85
La Società dell’Informazione di derivazione comunitaria
indica
dunque
organizzativo,
modificando
tutte
quelle
commerciale,
profondamente
comportamenti
170
innovazioni
sociale
le
nostre
e
che
sul
giuridico
abitudini
e
piano
stanno
i
nostri
.
Ne “La coscienza delle parole” Elias Canetti scrive: ”Ciò
che distingue la realtà del nostro secolo da quella dei tempi
passati è il doppio aspetto del futuro, attivamente desiderato e
attivamente temuto. I suoi pericoli sono solo opera nostra: ma lo
stesso si può dire delle sue speranze?”171 Il futuro cui allude
Canetti futuro coincide con l’inizio di un nuovo millennio, il Terzo,
e con l’attuale rivoluzione informatica e telematica.
Se l’analisi è impostata correttamente ne deriva che
prima o poi ciascuno di noi farà esperienza con i mezzi di
comunicazione digitale, legati a Internet e alle biotecnologie172.
L’interesse del legislatore nazionale verso l’ICT nasce con
il d.lgs 12 febbraio 1993, n. 39 con il quale si introdusse l’atto
amministrativo elettronico. Il documento elettronico si pone
quindi in rapporto al modello costituzionale del buon andamento
e della trasparenza dell’attività amministrativa di cui all’art. 97
della Carta costituzionale.
---------------------------170
Si veda, P. FILIPPINI, Pianificare e gestire l’Information and
Communication Technology, Torino, 1989, 126; D. HOYNES., Information
Sources in Information Technology, London: Bowker -Saur, 1990, 57;
ORGANISATION DE COOPERATION ET DE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE,
Perspective des Technology del l’Information, Paris, OCDE, 1997; PERSICO, P.
PELOSI, Information Technology: i nuovi strumenti del management, Milano,
1997, 228.
171
ELIAS CANETTI, La coscienza delle parole, Milano, 1989, 23.
172
Le tecnologie della comunicazione e dell’informazione sono in rapporto con
le problematiche dell’informatica pubblica. L’esempio più significativo è
rappresentato dal Piano di Azione E-government del quale si discuterà
nell’ultimo paragrafo del capitolo quarto.
Con il lessema “Information and Communication Technology” si suole indicare
l’insieme delle innovazioni tecnologiche che hanno come oggetto il
trasferimento dell’informazione. Tra le definizioni si può ricordare quella
fornita a metà degli anni ’80 del ‘900, da Christofer Freeman e Luc Soete.
Secondo questi autori il termine ICT indica le innovazioni tecniche e
organizzative hardware e software delle telecomunicazioni. In generale l’ICT
indica i settori dell’informatica e delle telecomunicazioni.
86
Attualmente le applicazioni di ICT riguardano i seguenti
settori:
-
173
Economia – vale soprattutto per le imprese che producono
computer, software e forniscono servizi informatici (es.
videotel, home banking, home shopping, ecc.);
-
Elettronica di consumo (es. immagini digitali, Entertainment
interattivo, realtà virtuale, telefonia, videogiochi, compact
disk, ecc.);
-
Pubblica amministrazione (telematica amministrativa).
Rispetto
alla
telematica
amministrativa
occorre
affrontare preliminarmente il tema delle telecomunicazioni e con
esso
le
questioni
della
liberalizzazione
del
settore
e
le
architetture di reti175.
La rapidità di sviluppo delle innovazioni tecnologiche
non
sempre
si
accompagna
ad
un
rapido
adeguamento
normativo. Questa differenza tra sviluppo tecnologico e regole
giuridiche
è
tanto
più
marcato
nel
settore
delle
telecomunicazioni.
L’obiettivo principale dell’Unione Europea è quello di
aver delineato uno spazio unico (economico, giuridico e politico)
privo di frontiere interne, la norma di riferimento è contenuta
----------------------------173
Uno dei maggiori aspetti della globalizzazione, soprattutto nel campo
dell’economia, è costituito dalla progressiva convergenza in un unico mercato
di numerosi beni e prodotti. Ad esempio i mercati dei prodotti e dei servizi
informatici dell’elettronica di consumo, delle telecomunicazioni e simili.
174
La locuzione “telematica” indica la sintesi di due tecnologie: l’informatica e
le telecomunicazioni . Al riguardo, si veda, V. FROSINI, voce “telematica”, in
Enciclopedia del diritto, XLIV, Milano, 1992, 66.
La Convenzione Internazionale delle Telecomunicazioni di Ginevra del 1982
definisce la telematica come un sistema moderno idoneo al trasferimento
(emissione e/o ricezione) dei dati in forma elettronica, siano essi costituiti da
segni alfabetici, o numerici, immagini, suoni e quant’altro rientri nell’ambito
dei mezzi espressivi.
Il termine “telematica“ comparve per la prima volta in Francia nel 1978.
Nell’ambito della presentazione al Parlamento francese del Rapporto S. NORA
– A. MINC., vennero illustrate le previsioni dello sviluppo delle nuove
tecnologie. Al riguardo si parlò di una iniziale fase dell’informatica cd. “di
élite”, seguita da una successiva definita “di massa”. In proposito si veda il
commento al Rapporto S. NORA – A. MINC, all’interno di Convivere con il
calcolatore, Milano, 1979, 23.
87
nell’art. 129 B, del Trattato istitutivo della CEE (Comunità
Economica Europea)175-176, la cui disciplina giuridica prende in
considerazione lo sviluppo delle reti transeuropee nei settori delle
infrastrutture,
dei
trasporti,
delle
telecomunicazioni
e
dell’energia, all’interno di uno “spazio giuridico unico”, all’interno
del quale non esistono barriere doganali, ma mercati aperti e in
libera concorrenza fra loro.
In particolare, rispetto alle telecomunicazioni, l’Unione
europea
con
l’intento
di
favorire
l’interconnessione
e
l’interoperabilità delle reti nazionali nonché l’accesso, a parità di
condizioni, a tutti i soggetti direttamente coinvolti: imprese
fornitrici dei servizi telematici e utenti dei medesimi. Qualora si
proceda ad affrontare questo secondo aspetto, ossia quello
relativo alla realizzazione delle reti per il trasferimento dei dati,
va detto che, in occidente, la prima rete di collegamento dati fu
quella della General Electric Information Service (GEIS) tra
Olanda e Stati Uniti, predisposta nell’estate del 1986.
La rete formata da settecentocinquanta punti o nodi di
accesso distribuiti in trenta Nazioni, ottocentomila chilometri di
linee terrestri, cinque satelliti artificiali e cavi transatlantici
sottomarini – costituisce il primo esempio di network.
---------------------------175-176
Si riporta di seguito la disciplina contenuta nell’art. 129 B, c. 1, 2 del
Trattato costitutivo della Comunità Economica Europea, stipulato a Roma in
data 25 marzo 1957, integrato dal Trattato sull’Unione Europea, firmato a
Maastricht il 7 febbraio 1992 - 129 B Reti transeuropee:
1c. Per contribuire al raggiungimento degli obiettivi di cui agli art. 7A e 130A e
per consentire ai cittadini dell’Unione, agli operatori economici e alle
collettività regionali e locali di beneficiare pienamente dei vantaggi derivanti
dall’instaurazione di uno spazio senza frontiere interne, la Comunità concorre
alla costituzione e allo sviluppo di reti transeuropee nei settori delle
infrastrutture dei trasporti, delle telecomunicazioni e dell’energia.
2c. Nel quadro di un sistema di mercati aperti e concorrenziali l’azione della
Comunità mira a favorire l’interconnessione e l’interoperabilità delle reti
nazionali, nonché l’accesso a tali reti. Essa tiene conto in particolare della
necessità di collegare alle regioni centrali della Comunità le regioni insulari,
prive di sbocchi al mare e periferiche. G. VENTURINI, La liberalizzazione
multimediale dei servizi e i suoi riflessi per l’Italia, Milano, 1997, 248. Servizi
di telecomunicazione e concorrenza nel diritto internazionale, Torino, 1999,
85. Liberalizzazione delle telecomunicazioni tra Comunità europea e Omc, in
G. SACERDOTI, Milano, 1999, 321.
88
La
prima
telecomunicazioni
proposta
di
(Provvedimenti
legge
per
lo
italiana
per
sviluppo
le
della
telematica), risale al 24 marzo 1988177-178.
In seguito, con il Piano regolatore nazionale delle
telecomunicazioni, approvato il 6 aprile 1990 con decreto
ministeriale, si superò la precedente partizione dei servizi
telematici,
suddivisi
in
due
distinti
Piani
nazionali:
quello
telefonico e quello telegrafico. Inoltre, nel Piano del 1990 si
adottò la stessa definizione di telematica, contenuta nell’art. 2
della Convenzione di Ginevra del 1982179.
Sotto la spinta di diverse direttive comunitarie l’Italia
adeguò la propria politica nel settore delle telecomunicazioni,
passando dal modello del monopolio statale alla liberazione del
settore.
----------------------------177-178
Una rete per il trasferimento dei dati può essere costituita da un
network. In generale un network è rappresentato da una rete di computer
collegati fra loro, allo scopo di scambiarsi reciprocamente dati informativi. Il
sistema può presentarsi aperto o chiuso. E’ chiuso quando i dati possono
essere scambiati solo all’interno della rete, ossia tra i computers allineati tra
loro. Il sistema è aperto qualora si possano realizzare infiniti collegamenti tra
la rete originaria di computers ad altri computers, esterni alla rete o ad altre
reti di computers. Nel sistema aperto si distingue Internet, inteso come il
risultato di una serie di interconnessioni fra computers e fra reti di computer a
livello mondiale. La trama dei collegamenti fra network è priva di un centro di
raccolta delle informazioni, ossia di una banca dati. D’altra parte, non
potrebbe essere diversamente, poiché i dati provengono da singoli operatori,
da banche dati connesse ad un piccolo network, da I.S.P. (Internet Service
Provider, cioè da fornitori di servizi di vario tipo non solo l’accesso a Internet,
ma anche per chat, gruppi di discussione, posta elettronica ecc.). Si cfr. V.
FROSINI, voce “network”, in Enciclopedia del diritto, XLIV, Roma, 1992, 64.
Per ulteriori approfondimenti si veda, inoltre, C. DE MARTINI, Telematica e
diritti, in Riv. Diritto dell’informatica, 1996, 848 – 849, comunicazione
presentata al Convegno il diritto delle telecomunicazioni, Alghero, 20 – 21
settembre 1996, organizzato dall’Università di Sassari e dal Centro di
iniziativa giuridica Piero Calamandrei.
Si tratta della proposta di legge n. 2523, presentata dall’onorevole Lucchesi,
reperibile in Resoconto sommario delle sedute della Camera dei deputati, 24
marzo 1989, 51.
179
Il documento riguarda la modifica di alcuni articoli del codice postale e
delle telecomunicazioni (D.P.R. 29 marzo 1973, n. 156).
Si veda il commento di D. GAGLIARDI, La telematica nel Piano nazionale delle
telecomunicazioni, in Riv. Telecomunicazioni e diritto, 1986, 357 – 358.
89
La
prima
di
queste
direttive
fu
emanata
dalla
Commissione nel 1988 (88/301 CEE) e riguardò l’aspetto della
concorrenza
nel
settore
dei
servizi
telematici.
In
essa
il
legislatore comunitario stabilì l’obbligo di abolizione dei diritti
speciali od esclusivi concessi alle imprese di telefonia vocale. Per
l’Italia l’abolizione del monopolio riguardò le imprese SIP e
ITALCABLE.
Il
Consiglio
europeo,
nell’ambito
del
“Programma
quadro delle azioni comunitarie di ricerca e sviluppo tecnologico“,
emanò la direttiva (90/387 CEE) nella quale tracciò le linee
essenziali per la predisposizione di una rete transeuropea delle
telecomunicazioni, riconobbe anche il carattere giuridico dei
servizi telematici, assoggettandoli a regolamentazione normativa
e tecnica a cura degli Stati menbri180.
3.2. – I servizi telematici
Dal punto di vista tecnico i servizi telematici sono
supportati da una rete di trasmissione o network (computers
collegati fra loro)181.
Storicamente in Italia nel 1982 fu avviato il servizio di
videotel gestito da SIP. Si trattò di un servizio interattivo di
video-informazione, idoneo a consentire l’accesso a banche dati
(archivi elettronici) mediante trascrizioni di tipo telegrafico.
---------------------------180
Per il commento si veda G. CARDARELLI, Gli strumenti normativi per la
liberalizzare i servizi in Europa, in Riv. Poste e telecomunicazioni, n.4/1990.
181
In generale, tutti i servizi pubblici, inclusi quelli telematici, sono sottoposti,
oltre che alla disciplina pubblicistica, anche alle regole del diritto privato. Di
modo che esiste un regolamento contrattuale a cui viene allegato un
disciplinare contenente le condizioni di ammissione al servizio, che dovrà
essere accettato dalle parti. Tali vincoli giuridici si sostanziano in obblighi di
diritto civile riguardanti la correttezza dei comportamenti e la responsabilità.
Per i servizi telematici, intesi come servizi d’impresa si veda A. SANTINI, I
servizi: nuovo saggio di economia del diritto, Bologna, Il Mulino, 1987, 56.
90
Nel 1988 venne inaugurato il servizio di televideo,
gestito dalla RAI (Radio Televisione Italiana). Il televideo o
teletext
potrebbe
essere
paragonato
ad
un
giornale
elettronico182. Nello stesso anno vi fu l’attivazione di ITAPAC
(servizio di comunicazione dati su rete pubblica a commutazione
di pacchetto). Si trattò della prima Rete pubblica per la
trasmissione dei dati183.
Nel
1985
venne
attivato
invece
il
servizio
di
videoconferenza, gestito da SIP tra il proprio centro di Milano e
quello di Roma; successivamente il servizio telematico fu esteso
all’intero territorio nazionale. Tecnicamente tramite detto servizio
fu possibile lo scambio bidirezionale di informazioni sonore e
visive tra due sale allestite per le conferenze distanti tra loro.
Infine, nel 1987 si provvide ad istituire il servizio pubblico di
posta elettronica, gestito direttamente da Poste Italiane.
Sino al D.P.R. 19 settembre 1997, n. 318, recante le
norme per l’attuazione delle direttive comunitarie nel settore
delle telecomunicazioni si registrò il vuoto normativo se si
eccettua il D.P.R. 29 marzo 1973, n. 156185. La procedura di
monopolio
concessione
statale
a
prevista
terzi
della
nell’art.
1
gestione
consistette
dei
servizi
nella
di
telecomunicazione.
----------------------------182
La regolamentazione di televideo è contenuta in Riv. Telecomunicazioni e
diritto, 1985, 98. Si cfr. N. CATANIA, Legislazione in itinere per la telematica,
in Riv. Telecomunicazioni e diritto, 1985, 85.
183
In tema di trasmissione dati a commutazione di pacchetto si veda A.
ZACCARIA, Le concessioni telefoniche. Profili amministrativi e finanziari e
prospettive di evoluzione, in Riv. Diritto dell’impresa, 1984, 247
La norma di riferimento fu l’art. 1, del d.m. 17 luglio 1984, secondo cui “
chiunque intenda avvalersi del servizio pubblico può chiedere di collegarsi sia
per mezzo di terminali diretti sia per mezzo della rete telefonica per lo
scambio diretto di informazioni a mezzo di appositi terminali”.
Analogamente a quanto previsto per il servizio di posta elettronica fu messo a
carico del gestore del servizio il divieto di trattare la corrispondenza per conto
terzi, o di mettere a disposizione di terzi il terminale per l’accesso al servizio
medesimo. L’unica deroga al divieto fu prevista nel caso in cui la
corrispondenza fosse generata elettronicamente dall’utente medesimo.
91
Caratteristica comune ai sistemi telematici italiani, per
tutti gli anni ’80 fu quella di essere disciplinati da decreti del
Ministro delle Poste e delle Telecomunicazioni Italiane184.
Il
quadro
dell’assetto
gestionale
dei
servizi
di
telecomunicazione di quel periodo si caratterizzò altresì per la
presenza di un comparto in gestione diretta – tramite due
aziende autonome: l’Azienda di Stato per i Servizi Telefonici e
l’amministrazione per le Poste e le Telecomunicazioni Italiane –
ed un comparto in gestione, attraverso concessione dei servizi a
società concessionarie186.
---------------------------184
Si riporta una nota riassuntiva dei decreti ministeriali, istitutivi dei servizi
telematici. D.M. 30 ottobre 1982: istituzione in via sperimentale, del servizio
videotel. d.m.27 gennaio 1986: divulgazione in via permanente, del servizio.
D.M. 4 agosto 1984: autorizza RAI per l’apertura al pubblico del servizio
sperimentale di televideo. D.M. 14 luglio 1984: costituzione in via
sperimentale, del servizio di comunicazione dati su rete pubblica
commutazione di pacchetto. D.M. 17 maggio 1985: nascita del servizio
sperimentale di video-conferenza. D.M. 24 giugno 1987: attivazione del
servizio pubblico di posta elettronica.
185
La forma giuridica dell’amministrativo con il quale la p.a. affida un
determinato servizio riservatole dall’ordinamento in regime di monopolio ad
enti pubblici economici od a società private è la concessione. Il concessionario
si sostituisce all’amministrazione e assume l’obbligo di esercitare l’attività di
competenza dell’amministrazione stessa. Ulteriori obbligazioni sono dirette ad
assicurare la regolarità del servizio, nonché la corresponsione di un canone
stabilito nel provvedimento concessorio.
Per esempio SIP (Società Italiana per l’Esercizio delle Telecomunicazioni) ebbe
dallo Stato la gestione della rete telefonica dell’intero territorio nazionale. La
concessione–contratto fra fornitore (Ministero) e acquirente (ente pubblico
economico o impresa concessionaria del servizio) costituisce l’antecedente
logico dei successivi contratti telematici, stipulati dal concessionario con gli
utenti dei servizi.
Le concessioni ad uso pubblico, con cui si trasferisce la titolarità del potere di
gestione di imprese di servizi pubblici di telecomunicazioni furono rilasciate
con decreto presidenziale su proposta del Ministero delle Poste e
Telecomunicazioni (lo Stato, titolare giuridico della rete di telecomunicazione,
in persona del Ministro delle Poste e Telecomunicazioni) di concerto con il
Ministero del Tesoro e sentito il Consiglio dei Ministri, come stabilito dagli artt.
188, 194, 196 e 212 codice postale.
V. SICLARI, I contratti pubblici per la telematica e l’informatica, in Riv.
Telematica e diritto , 1985, 27.
E. MOLTENI, Le concessioni postali e di telecomunicazioni, Milano, 1960; A.
ZACCARIA, Le concessioni telefoniche. Profili amministrativi e finanziari e
prospettive di evoluzione, in Riv. Diritto dell’impresa, 1984, 247; A. DE
SANCTIS, E. MOLTENI, Poste e telecomunicazioni, in Enciclopedia del diritto,
vol. XX – XIV , Milano, 1984, 558 ss; A. ZACCARIA, voce “Telefono”, in
Novissimo Digesto Italiano, Torino, 1987, 721.
92
Il Ministero delle Telecomunicazioni predispone il Piano
Nazionale delle Telecomunicazioni, approvato con deliberazione
del CIPE. Il Piano, redatto allo scopo di potenziare e sviluppare il
settore delle telecomunicazioni, contiene gli investimenti e i
finanziamenti.
Attualmente l’assetto nazionale delle telecomunicazioni è
mutato (rectius liberalizzato), soprattutto per effetto di direttive
comunitarie. E la disciplina nazionale di riferimento è contenuta
nel D.P.R. 19 settembre 1997, n. 318, recante le norme per
l’attuazione delle direttive comunitarie europee (n. 89/336 CEE;
n. 90/388 CEE; n. 91/263 CEE; n. 96/2 CE) nel settore delle
telecomunicazioni.
Le imprese che intendono avviare un servizio telematico
debbono
trasmettere
all’Autorità
per
le
garanzie
nelle
comunicazioni una dichiarazione contenente tutte le informazioni
idonee a verificare la conformità del servizio alle condizioni
stabilite187.
----------------------------186
A titolo di esempio, si ricorda SIP in collaborazione con l’Azienda di Stato
per i Servizi Telefonici, RAI e ITALCABLE per il disimpegno del servizio di
telecomunicazioni intercontinentali.
187
Per il rilascio dell’autorizzazione si applica l’art.6, c. 3, D.P.R. 318, il quale
prevede la procedura amministrativa del silenzio-assenso. Pertanto, se entro
quattro settimane, dal ricevimento della dichiarazione, l’Authority non
comunica all’interessato un provvedimento negativo, l’autorizzazione si
intende rilasciata. Si veda, P. GALDIERI, Problemi giuridici dell’informatica nel
MEC, Milano, 1996, 92. P. COSTANZO, voce “Internet” (diritto pubblico), in
Digesto delle discipline pubblicistiche, aggiornamento 2000, 347 ss.
Il D.P.R. 318 ha stabilito che l’installazione, l’esercizio, la fornitura delle reti di
telecomunicazioni e la prestazione dei servizi ad esso relativi, accessibili al
pubblico, sono attività di preminente interesse generale e che il loro
espletamento deve fondarsi sulla libera concorrenza e sulla pluralità dei
soggetti operatori, in ottemperanza ai principi di obiettività, trasparenza, non
discriminazione e proporzionalità, sul rispetto degli obblighi di fornitura del
servizio universale, sulla tutela degli utenti e sulla loro libertà di scelta, tra i
servizi forniti dai diversi operatori, sulla tutela dei diritti e delle libertà
fondamentali. Il decreto provvede, altresì, la tutela dei diritti delle persone
giuridiche, enti, associazioni (in particolare, il diritto alla riservatezza dei dati),
nonché in materia di tutela della alla salute pubblica, dell’ambiente e degli
obiettivi di pianificazione urbanistica e territoriale (di concerto con le
competenti autorità locali) e sullo sviluppo della ricerca scientifica e tecnica,
anche, al fine di favorire la formazione, in materia di telecomunicazioni.
Infine, l’offerta al pubblico tanto dei servizi di telecomunicazioni di telefonia
vocale, quanto di quelli di fornitura dei servizi telematici è subordinata ad
autorizzazione.
93
Qualora non risultino rispettate le condizioni l’Autorità
per
le
garanzie
nelle
comunicazioni
informa
le
imprese
inadempienti che non potranno avviare il servizio per mancanza
del rispetto delle condizioni di libera concorrenza del mercato
delle telecomunicazioni.
3.3. – Le tecnologie dei servizi di comunicazione avanzata
in Internet
Esaurita la parte sulle telecomunicazioni si affronterà
ora la questione della telematica pubblica. Il punto di partenza
sono i servizi telematici di Internet. A differenza di quanto
avviene nell’editoria di tipo tradizionale – dove la notizia è diffusa
dagli editori – nel caso di Internet le fonti di informazione sono
maggiori e non determinate a priori188.
Questa
consultabili
molteplicità
pongono
il
di
documenti
fondamentale
problema
liberamente
della
loro
distribuzione e controllo. A causa del carattere “transfrontaliero”
(termine coniato dall’Unione europea) Internet riassume così un
complicato intreccio di questioni giuridiche, non tutte risolvibili
alla luce del diritto esistente. A ciò si aggiunga la difformità
normativa e la varietà degli ordinamenti giuridici degli Stati.
Gli esempi che seguono intendono evidenziare alcune di
queste questioni giuridiche nuove. Per esempio, nel campo della
comunicazione vi sono i servizi telematici. Il bulletin board
(bacheca di annunci) è una sorta di lavagna telematica, sulla
quale gli internauti scrivono messaggi.
---------------------------188
Si cfr., C. DE MARTINI, Telematica e diritti della persona, in Riv. Diritto
dell’informatica, 1996, 848. P. COSTANZO, Le nuove forme di comunicazione
in rete: Internet, in Riv. Informatica e Diritto, 1997, 25. Si veda, inoltre, M.
CALVO, F. CIOTTI, G. RONCAGLIA e M. ZELA, Internet 2000, manuale per
l’uso
della
rete,
Bari,
1998,
consultabile,
altresì,
all’indirizzo
http://www.laterza.it/internet/internet2000/online/libro/index.htm
94
La posta elettronica, conosciuta come E-mail (o lettera
elettronica)
serve
per
instaurare
la
corrispondenza
con
documenti elettronici o inviare semplici messaggi di testo o
immagini.
Le list-servers o liste di discussione costituiscono un
mezzo
di
comunicazione
plurisoggettiva,
finalizzati
alla
discussione a distanza su argomenti specifici, mediante iscrizione
preliminare alla lista stessa.
I newsgroups o gruppi di discussione rientrano nella
categoria delle list-servers, ma si differenziano da queste perché
non
richiedono
alcuna
iscrizione
possono
tuttavia
essere
moderati. Si tratta comunque di luoghi virtuali aperti alla
discussione e al dibattito. La più importante organizzazione di
newsgroup è Usenet.
Con l’Internet relay chat - IRC o chiacchiere in tempo
reale, anziché trasmettere messaggi scritti, si può instaurare un
dialogo on-line con chiunque si colleghi, in quel momento, a
quella determinata chat.
Tutti i media appena menzionati sono tutti mezzi di
comunicazione
cibernetica
che
progressivamente
si
stanno
diffondendo anche nel settore pubblico189. E allora l’interesse per
essi aumenta, perché contribuiscono a “svecchiare” l’azione
amministrativa190.
---------------------------189
Il termine “cyberspazio” – coniato dallo scrittore americano W. Gibson nel
1984 – indica la comunicazione all’interno di una realtà artificiale, che può
essere visitata simultaneamente da milioni di persone, tramite una rete
aperta di computers (network).
190
P. COSTANZO, Aspetti problematici del regime giuspubblicistico di
Internet,
in
Riv.
Problemi
dell’informazione,
n.
2/1996
e
in
http://www.mclink.it/inforum/costanzo.htm Dello stesso autore, si veda
Aspetti e problemi dell’informatica pubblica, in Scritti in onore di Victor
Uckmar, I, Padova, 1997, 45. A. DE PETRA, La Pubblica Amministrazione
naviga su Internet, in Digesto delle discipline pubblicistiche, 1997, 590. P.
COSTANZO e C. PINELLI, Media, poteri, diritti, in Riv. diritto costituzionale,
1990, 255-298. E. TOSI, I problemi giuridici di Internet, Milano, 1999, 128. R.
ZACCARIA, Informazione e telecomunicazione in G. SANTANIELLO, Trattato di
diritto amministrativo, vol. XXVIII, Padova, 1999, 381.
95
Sul versante normativo va ricordato il d.lgs 12 febbraio
1993, n. 39, che ha contribuito in maniera significativa a rendere
i rapporti con gli amministrati più aperti e trasparenti. Con esso
l’informatica pubblica cessò di essere pura sperimentazione e
diventò un elemento fondamentale dell’azione amministrativa191.
Le
telecomunicazione
diventano
network
(reti
di
computers), i quali mettono in contatto soggetti diversi: singoli,
comunità,
privati
e
istituzioni
pubbliche. Ciascuno
di
essi
raccoglie e scambia informazioni mediante banche dati, sistemi
di
archiviazione,
elaborazione
e
monitoraggio
dei
flussi
documentali. Se ora si guarda ai network presenti nella p.a. si
nota meglio la loro evoluzione: dalle prime forme di automazione
dell’informatica pubblica con la teleamministrazione si è passati
ad
altre
forme
comunicative
più
evolute,
come
la
videoconferenza, il telelavoro, la telemedicina e simili192.
Da queste prime considerazioni si può concludere che
attualmente esiste un’accentuata convergenza verso l’ICT, con il
conseguente aumento delle problematiche giuridiche che per
quanto attiene all’informatica amministrativa, si cercherà di
evidenziare nei prossimi paragrafi.
---------------------------191
Detta tecnologia consente di scomporre i dati informativi (testo, immagini,
voce e musica) in un unico tipo di segnale numerico (codificato in bit) e
trasmettere le informazioni che poi verranno ricomposte (decodificate in segni
alfabetici o numerici intelligibili). Per accedere a Internet occorre un computer
dotato di un modem (apparecchio che consente al computer di “dialogare” con
altri computers tramite linea telefonica). Anche prima della tecnologia digitale
era possibile scambiare dati informativi, utilizzando il telefono e
successivamente il fax.
192
La comunicazione che si realizza nel cyberspazio può essere paragonata ad
una enorme autostrada dell’informazione, in grado di accorciare le distanze
fisiche. Internet, per sua natura, essendo uno strumento partecipativo,
consente a chi “naviga” di interagire con altri soggetti. Inoltre, ponendo
ognuno in posizione paritaria, realizza una forma di “democrazia elettronica”,
paragonabile in certo senso a quella ateniese dell’antica Grecia, in quanto
assicura a ciascun individuo le stesse possibilità di ricevere e dare
informazioni. Interagire e comunicare a distanza è un modo di realizzare la
c.d. democrazia digitale, in cui ciascuno è al tempo stesso oratore e
ascoltatore. Si cfr. P. COSTANZO, voce “Internet” (diritto pubblico), in Digesto
delle discipline pubblicistiche, aggiornamento 2000, 347 ss.
96
3.4. – I concetti di interconnessione, interoperabilità e le
aree di cooperazione
In questo paragrafo si affronteranno argomenti per così
dire
di
confine
dell’informatica
fra
gli
pubblica.
aspetti
Ciò
tecnici
è
e
inevitabile
quelli
a
giuridici
causa
delle
innumerevoli connessioni fra tecnologia e diritto. Connessioni già
presenti
e
bene
conosciute
con
i
primi
sviluppi
della
teleamministrazione o trasmissione a distanza di documenti
smaterializzati.
Il concetto di interconnessione (interconnection), ossia
l’insieme delle modalità tecniche, idonee a collegare fra loro i
diversi sistemi informatici è essenziale per comprendere come
avviene la trasmissione dei dati informativi a distanza193. Sin da
subito
si
avvertì
la
necessità
di
standardizzare
i
flussi
documentali. Uno standard che ha fatto storia è UN/EDIFICAT
(area geografica occidentale).
L’interoperabilità (interworking) rappresenta invece la
fase del “dialogo”, ossia quella dell’integrazione tra sistemi
informatici
interfacciati,
collegati194.
I
sistemi
dialogano tramite appositi software e con essi si
informazioni
(documenti,
l’interoperabilità
è
numeri,
funzionale
immagini,
alla
informatici
scambiano le
suoni,
ecc.).
procedimentalizzazione
dell’attività amministrativa. Essa consente dunque l’accesso
reciproco ai dati in possesso alle diverse amministrazioni e con i
privati.
---------------------------193
La conformità degli standard di normalizzazione, cioè a quelle norme
tecniche che fungono da regole guida, emanate dall’AIPA costituisce la prima
ed ineliminabile condizione necessaria, ma non ancora sufficiente verso il
funzionamento di una rete telematica.
194
Le regole tecniche sono emanate dall’AIPA, sulla base delle direttive
uniformi, accettate dai vari Paesi, relative alla regolazione delle reti
telematiche transanzionali.
97
Un
punto
fondamentale
dell’informatica
pubblica
riguarda la Rete unitaria della p.a. (RUPA). La RUPA o dorsale
informatica costituisce l’infrastruttura portante, attraverso la
quale avviene il trasferimento dei flussi informativi fra p.a. e con
i privati. Si tratta di una rete di computers (network) “integrata”
e “unitaria”.
Per l’approfondimento degli aspetti tecnici si rinvia allo
studio di fattibilità sulla RUPA (D.P.C.M. 5 settembre 1995)195. In
questa sede mette conto sottolineare come nel suddetto studio di
fattibilità
l’AIPA
(Autorità
per
l’informatica
amministrazione) abbia individuato
nella
pubblica
tre aree di intervento:
interconnessione, interoperabilità e cooperazione. Quest’ultima è
quella che maggiormente interessa, per le sue ricadute sul
versante giuridico196.
---------------------------195
La RUPA utilizza gli stessi protocolli di comunicazione di Internet (TCP/IP),
è dunque una rete aperta organizzata in quattro strati logici sovrapposti: lo
strato
fisico,
quello
del
trasporto
delle
informazioni,
lo
strato
dell’interoperabilità e lo strato delle applicazioni e in tre diverse aree: 1)
interconnessione telematica corrisponde agli strati fisico e trasporto delle
informazioni; 2) interoperabilità; 3) programmi applicativi coincidenti con lo
strato delle applicazioni informatiche. L’area della connettività tra le reti
trasforma il dato alfabetico o numerico in bit. L’area dell’interoperabilità tra i
domini permette lo scambio delle informazioni tra i sistemi informatici. L’area
della cooperazione tra i sistemi informatici corrisponde al momento della
trasmissione e scambio dei dati fra i soggetti della rete.
196
Per esempio rispetto ai progetti intersettoriali:
ORDINE PUBBLICO, GIUSTZIA E RELAZIONI INTERNAZIONALI
A1) di tutela dell’ordine pubblico
A2) attinenti all’Amministrazione della Giustizia
A3) per la difesa dello Stato
A4) intesi ad intrattenere rapporti internazionali
SERVIZI FINANZIARI E DI PAGAMENTO
B1) di reperimento dei mezzi finanziari
B2) di programmazione e controllo della spesa
B3) i pagamento per conto dello Stato
B4) di riscossione per conto dello Stato
SPECIFICI ATTI E REGOLAMENTI DELLA P.A.
C1) di tipo dichiarativo
C2) di ordinamento ed organizzazione
C3) di carattere autorizzativo
SERVIZI PER LA COLLETTIVITA’
D1) di assetto ed utilizzazione del territorio
D2) di tutela dell’ambiente
D3) di sicurezza sociale
D4) di tutela e gestione dei beni culturaliD5) di pubblica istruzione
D6) di supporto all’apparato produttivo.
98
L’area della cooperazione si sostanzia nella condivisione
dei flussi informativi. L’AIPA per prima inventariò e classificò i
diversi servizi informatici e successivamente (insieme al suo
Centro Tecnico) sviluppò i progetti intersettoriali, tra cui quelli
relativi
agli
appalti
pubblici
e
alla
fornitura
dei
servizi
informatici197-198.
3.5. Il modello di riferimento: Internet
La
prime
sperimentazioni
dell’informatica
pubblica
risalgono agli Anni ’50 del 1900 e successivamente negli Anni ’90
arrivò il suo riconoscimento giuridico. In particolare con l’art. 3
del d.lgs 12 febbraio 1993, n. 39 venne istituita l’AIPA, organo di
indirizzo, coordinamento e pianificazione degli investimenti nel
settore
informatico
e
telematico
e
le
prime
realizzazioni
dell’amministrazione a distanza e senza carta.
Con il primo Piano triennale per l’informatica nella p.a.
1995-1997 – predisposto dall’AIPA (direttiva del Presidente del
Consiglio del 5 settembre 1995) – nacque anche la RUPA,
all’inizio inteso come progetto intersettoriale prioritario volto al
conseguimento degli obiettivi di efficienza, efficacia e produttività
del lavoro degli uffici amministrativi199.
---------------------------197-198
La normativa dei servizi pubblici nel settore delle telecomunicazioni è
contenuta nel D.P.R. 19 settembre 1997, n. 318 che richiama il dlgs 17 marzo
1995, n. 103, il D.P.R. 4 settembre 1995, n. 420 e il D.M. 5 settembre 1995,
quest’ultimo sulle autorizzazioni dei servizi informatici e sulla normativa
comunitaria di settore (88/301 CEE, 90/387 CEE, 90/388, 94/46 CE, 95/51
CE, 96/2 CE, 96/19 CE, 97/33 CE). Perciò, i servizi telematici della RUPA
possono essere in teoria offerti da una pluralità di soggetti in concorrenza.
La normativa che regola gli appalti pubblici dei servizi informatici è contenuta
nel dlgs 57/95 che definisce le procedure di aggiudicazione o gare
elettroniche, mediante contratti tra amministrazioni aggiudicatrici e prestatori
di servizi, per i servizi di trasporto dei dati RUPA e per quanto riguarda le
forniture nel dlgs 358/1992 con lo strumento anche qui del contratto-quadro.
V. P. GALDIERI, I problemi giuridici nel MEC, Milano, 1996, 94.
199
P. COSTANZO, Aspetti e problemi dell’informatica pubblica, in Scritti in
onore di Victor Uckmar, Padova, 1997, 45.
99
In questo modo l’amministrazione pubblica imposta le
basi per un diverso rapporto con gli utenti; un rapporto più
maturo, dove il cittadino non è più considerato un suddito ma
una parte attiva dell’azione pubblica; ma anche un volto nuovo
più
trasparente
ed
efficiente
nella
erogazione
dei
servizi
amministrativi200-201.
Sul piano delle procedure amministrative informatizzate
vengono in rilievo diverse norme: l’art. 3 del decreto n. 39; l’art.
2, c. 15, l. 24 dicembre 1993, n. 537 rispetto agli obblighi di
conservazione
e
di
esibizione
dei
documenti,
per
finalità
amministrative e probatorie; l’art. 2, D.P.R. 20 aprile 1994, n.
367 riguardo alle c.d. “evidenze informatiche” per la trasmissione
dei documenti amministrativi smaterializzati; l’art. 15, c. 2, l. 15
marzo 1997, n. 59 e il Regolamento di esecuzione contenuto nel
D.P.R. 10 novembre 1997, n. 513202.
La
scelta
del
modello
di
connessione
e
di
interoperabilità simile a Internet, trova conferma nell’adozione
dei protocolli di trasmissione dei dati (TCP/IP), utilizzati nella
realizzazione della rete pubblica (RUPA), comprese le sue
strutture di accesso (porte e nodi) 203-204-205.
---------------------------200-201
Rispetto al profilo della partecipazione del cittadino alle procedure
amministrative si veda la l. 7 agosto 1990, n. 241.
S ROLANDO, Verso una nuova concezione dell’utenza nella p.a. Gli uffici per le
relazioni con il pubblico, Roma, 1996, 314.
Il Piano triennale è consultabile in http://www.aipa.it/piano/linee.htm
Si vedano anche le linee strategiche per il Piano RUPA 2000-2002 in
http://www.aipa.it/attività/pianificazione/lineestrategiche.html
202
Questa disciplina può essere considerata “storica”, alla stregua dell’art. 22
della legge n. 241 che con la sua ampia formulazione del concetto di
documento comprendeva anche le “rappresentazioni elettromagnetiche” e
quindi i documenti smaterializzati, oltre a quelli cartacei.
203-204-205
In Internet non esiste un unico computer centrale (mainframe),
ossia un’unica banca dati. Le risorse informative di Internet si trovano
dislocate nelle migliaia di reti affluenti ad esso. Questo tipo di architettura di
rete rappresenta la forza di Internet; infatti, se uno o più elaboratori collegati
non comunicano tra loro, gli elaboratori non ne risentono e continuano a
comunicare con il resto della Rete. Inoltre, il design a “ragnatela” riduce i
costi di connessione. Per contro, l’enorme traffico, generato dai milioni di
computers collegati, determina rallentamenti e attese nei collegamenti
individuali. L’omogeneità complessiva del sistema è garantito dai protocolli di
trasmissione dei dati (TCP/IP), deputati a tracciare il collegamento ai server.
100
3.6. - L’Electronic Data Interchange
L’EDI Electronic Data Interchange indica un linguaggio
di comunicazione per lo scambio elettronico dei dati informativi
da un computer all’altro in forma standardadizzata, mediante
collegamento
tra
banche-dati
o
archivi
elettronici,
diffuso
soprattutto a livello internazione e nel settore dei contratti206-207.
L’EDI è utilizzato anche per il trasferimento dei più
disparati documenti (ordini, fatture, bolle di accompagnamento
delle merci, avvisi di spedizione, ecc.) e si sta diffondendo nel
settore del commercio elettronico.
---------------------------SEGUE NOTA
ad un determinato server. Entrare nel cyberspazio (ossia all’interno della
realtà virtuale) significa partecipare, essere coinvolti in una struttura viva e
pulsante. Significa fare domande, ricevere risposte. Significa, soprattutto
diventare soggetto attivo, in grado di produrre cultura, non solo di subirla,
come avviene spesso utilizzando i media tradizionali (giornali, libri,
televisione, ecc.).
R. PASCUZZI, Scoperte ed invenzioni su Internet, Milano, 1996, 417. Ai fini
dell’armonico funzionamento della Rete è essenziale che esista un criterio
coerente e razionale d'identificazione delle risorse informative (siti web).
Quest’esigenza è soddisfatta con l’assegnazione degli indirizzi numerici,
convertiti automaticamente in espressioni letterali (“nomi a dominio”). In
questo modo ciascun elaboratore è identificato da un numero (IP). Le
specifiche tecniche del protocollo di rete di Internet TCP/IP (Transmit Control
Protocol/Internet Protocol) non costituiscono standard de iure, ma soltanto de
facto.
G. BUTTARELLI, Internet, e Privacy: quali regole?, in http://www.privacy.it P.
COSTANZO, Aspetti problematici del regime giuspubblicistico di Internet, in:
http://www.mclink.it/inforum/costanzo.htm
P. COSTANZO, alla voce “Internet” (diritto pubblico), in Digesto delle
discipline pubblicistiche, aggiornamento 2000, 347, ss.
M MINERVA, Verso l’integrazione dei sistemi informativi pubblici: la rete
unitaria della pubblica amministrazione, in Riv. Diritto dell’informatica, 1998,
635-636.
206-207
Esistono due modalità fondamentali per la trasferimento dei dati
informativi in via elettronica. A) In formato libero, all’interno di un network
aperto in ambito locale (LAN) o nazionale (WAN) – es. posta elettronica. B)
Attraverso banche dati. In questo caso l’utente del servizio si collega ad una
rete di computer chiusa – es. videotel.
Breve storia del linguaggio EDI. Inizialmente per fini commerciali (progetto
ODETTE - Organization for Data Exchange Teletransmission nel 1984 per
l'industria autoveicolistica; EDIFICE per l'elettronica e CEFIC per la chimica),
successivamente nel 1987 a livello internazionale (progetto EDIFACT (UN/ECE
- United Nations Economic Commission for Europe), l’ONU raccomandò l'uso
come sintassi universale alle altre commissioni regionali ONU.
A. LAI, C. DI GIOVANNI PAOLO, La contrattazione in EDI, in Riv. Fisco,
15/1996.
101
All’interno
dell’EDI
va
menzionato
lo
standard
UN/EDIFICAT perché tra i più diffusi fra Stati dell’Unione europa,
Organizzazioni comunitarie e del Nord America, Nazioni Unite
(programma TEDIS)208-209.
L’utilità dell’EDI consta in una maggiore efficienza che
si traduce in termini di sicurezza nella trasmissioni dei flussi
informativi,
mediante
messaggi
strutturati
che
utilizzano
algoritmi (complesse formule matematiche)210-211. Inoltre si
riducono i costi di gestione dei documenti smaterializzati,
essendo questi ultimi in forma elettronica e quindi si risparmia in
carta.
Conclusa la parentesi dedicata agli aspetti tecnici
dell’informatica pubblica si prosegue ora affrontano il tema della
smaterializzazione dei documenti amministrativi sotto l’aspetto
giuridico. Nessuno dubita che all’interno dello spazio comunitario
l’interscambio dei documenti informatici ponga nuove e diverse
questioni giuridiche, legate essenzialmente alla mancanza di
standard tecnici di trasmissione dei flussi informativi, diversificati
nei vari ordinamenti statali, incentrati prevalentemente sulla
scrittura cartacea.
---------------------------208-209
UN/EDIFICAT (United Nations Electronic Data Interchange For
Administration, Commerce ad Transport) standard in uso nei settori del
commercio e dell’amministrazione pubblica è costituito da una serie di norme
di sintassi e di istruzioni d’uso omogenee per lo scambio elettronico di dati.
L’esigenza volta a promuovere un mercato “comunitario” dell’informazione e
consistente nella predisposizione di una disciplina giuridica comune costituì il
punto di partenza delle direttive comunitarie emanate dal Consiglio: 86/361
CEE; 91/263 CEE, sul programma TEDIS (Trade Electronic Data Interchange
System), suddiviso in successive fasi di attuazione. Detto programma iniziato
nel 1988, intese promuovere le attività necessarie allo sviluppo
dell'informazione EDI, oltre agli obiettivi di tipo tecnico – come il
potenziamento della rete aperta ONP (Open Network Provision); si propose,
altresì, di attuare uno dei principi cardine del Trattato costitutivo dell’Unione
Europea, ossia contribuire all’avvicinamento delle legislazioni nazionali.
P. GALDIERI, Problemi giuridici dell’informatica nel MEC, 1996, 38-40.
D. A. LIMONE, Politica e normativa per l’informatica (1974-1984), Milano,
1985, 122.
210-211
Sull’EDI, si veda anche S. FADDA, L’Electronic Data Interchange nella
normativa italiana e straniera, in Riv. Diritto dell’informatica, 1994, 19.
I messaggi “strutturati” impiegano lo stesso linguaggio macchina, cioè
standard omogenei (ossia combinazioni dell’algebra binaria 0-1, si-no, on-off).
102
Leggi,
sentenze,
atti
processuali
e
provvedimenti
amministrativi vengono redatti in forma cartacea e questo
perché è stato ritenuto dal nostro ordinamento giuridico il modo
migliore di produzione degli effetti giuridici a fini probatori.
Rispetto all’evoluzione delle forme, cioè alle modalità
espressive con le quali l’uomo ha tracciato la sua storia, va
ricordata la scrittura, al tempo in cui i rapporti umani erano
basati sulla comunicazione verbale e il loro ricordo era affidato
alla memoria. La seconda forma di comunicazione rivoluzionaria
nel percorso umano avvenne con la stampa, che privilegiò il
metodo di riproduzione dei documenti in serie rispetto alle
trascrizioni manuali.
Oggi stiamo nuovamente cambiando il nostro modo di
comunicare
e
questo
fatto
può
essere
considerato
“rivoluzionario” perché stiamo abbandonando progressivamente
il modello di redazione cartacea dei documenti per quello
dematerializzato. Ma il cambiamento non è facile e come tutti i
cambiamenti richiede tempo e un cambiamento nelle nostre
abitudini, nei gesti quotidiani, nel modo di pensare e di agire.
In
questa
fase
iniziale
forma
cartacea
e
forma
elettronica potranno convivere benissimo, ma con il passare del
tempo la prima cederà il passo alla seconda.
Il legislatore nazionale ha affrontato il problema della
smaterializzazione dei documenti amministrativi adottando nel
1997 il D.P.R. 10 novembre n. 513, che contiene il Regolamento
sui criteri e sulle modalità di formazione, archiviazione e
trasmissione di documenti con strumenti informatici, emanato a
norma dell’art. 15, c. 2, della l. 15 marzo 1997, n. 59.
103
3.7. – Esperienze comparative: GIAPPONE, GERMANIA,
FRANCIA,
GRAN
BRETAGNA,
STATI
UNITI,
BELGIO,
DANIMARCA, LUSSEMURGO, ISRAELE, ARGENTINA, COREA
DEL SUD
Il
Giappone
con
la
“legge
per
l’incentivazione
dell’industria elettronica“ (l. 11 giugno 1957, n. 171), attuata
con Regolamento di esecuzione nel 1963, si pose come il primo
Paese interessato agli sviluppi della telematica.
In Germania con la “legimatica” si enunciarono delle
linee guida nella redazione dei testi legislativi: comprensibilità,
chiarezza,
legalità,
economia,
ordine
sistematico212.
Il
riconoscimento normativo del documento elettronico avvenne
invece con la “legge sulla regolamentazione dei servizi di
informazione e comunicazione” 22 luglio 1997 e con l’istituzione
di un'apposita infrastruttura federale (autorità di certificazione
della firma digitale - digital signatur).
In
Italia
l’AIPA,
organo
propulsivo
dell’informatica
pubblica, è molto simile all’autorità tedesca di certificazione della
firma digitale; si differenzia da essa, perché non è un ente
certificatore (art. 8, D.P.R. 10 novembre 1997, n. 513).
La prevalente dottrina francese condivide grandemente
la tesi secondo la quale le norme giuridiche andrebbero redatte
in forma cartacea, così da essere consultabili da tutti i cittadini.
La dottrina sta cambiando idea e così il legislatore con
l’emanazione della legge 10 luglio 1991 n. 647, integrata dal
decreto 19 dicembre 1991, n. 1266 in tema di aide juridictionelle
(gratuito patrocinio) e di consulenza giuridica (l’aide à l’accès au
droit et l’aide à la consultation)213
---------------------------212
R.WALTER, Lehre von Gesetzetechnik, in Oesterreich Juristen Zeitung,
1963, 219; P. NOLL, Gesetzgebung Lehre, Reinbeck, 1973, 65.
213
A. MORAND, Vers une méthodologie de la comunication législative, in Riv.
Gesetzgeburg heute, n.2/1994, 15. Inoltre, si veda M. AINIS, La legge oscura,
Bari, Laterza, 1997, 103.
104
La Gran Bretagna dal 1968 ammise il documento
elettronico come mezzo di prova (Civil Evidence Act). Il
legislatore anglosassone nel 1975 legiferò sulle registrazioni
informatiche relative all’attività commerciale con lo Stok Exange
Act. Dal 1979 innovò la disciplina delle operazioni elettroniche sui
214
fondi bancari con il Banking Act
.
Nella stessa direzione gli Stati Uniti emanarono nel 1978
l’Electronic Transfer Act, in vigore da maggio 1980, sui servizi
bancari. Nel 1970 un leading case stabilì che un documento
informatico è ammissibile come prova, se la forma elettronica è
quella abituale di conservazione; nello stesso senso una legge
federale del 1995 (Uniform Rule Evidence)215-216.
Il Belgio con Decreto Reale 12 settembre 1983, n. 1020
introdusse le registrazioni informatiche in materia contabile.
La legge danese 6 giugno 1984 n. 284, entrata in vigore
il
1
gennaio
all’Ombudsman
1985
attribuì
(difensore
maggiori
civico)
poteri
riguardo
di
alle
controllo
misure
di
sicurezza delle installazioni tecniche.
Il Lussemburgo nel 1986 emanò la legge 22 dicembre
1986, n. 812 integrata dal regolamento granducale dello stesso
anno di modifica dell’art. 1348 del codice civile lussemburghese
in tema di registrazioni informatiche. Le registrazioni su supporto
informatico sono assistite da una presunzione iuris tantum di
conformità all’originale nel caso in cui il documento cartaceo
manchi.
Interessante
lussemburghese
se
è
notare
comparata
con
come
la
la
disciplina
normativa
contenuta
nell’art. 3, d.lgs 12 febbraio 1993, n. 39 dimostri un’uniformità
nella scelta legislativa.
---------------------------214
B. AMORY e Y. POULLET, Il regime della prova nell’informatica e nella
telematica, in Riv. Diritto dell’informatica, 1986, 47.
215-216
L’EFTA contiene norme a tutela del consumatore, costituito da 21
articoli, fa parte del “Consumer Credit Protection Act“, title IXC 95-630,
riguarda i contratti stipulati fra istituti di credito e clienti per il trasferimento
elettronico di fondi, gli obblighi reciproci di tali soggetti.
Sears Roebuch & Co. v. Merla, 142 N.J. Super 205, 361, A2d68, 5 CLSR.
105
L’una
e
l’altra
legislazione
realizzano
un
primo
riconoscimento legislativo del documento informatico, ma non si
spingono oltre, non arrivano infatti a decretare il suo pieno
riconoscimento giuridico: in ambedue le norme il documento
informatico costituisce copia dell’originale in forma cartacea.
Sul trasferimento elettronico dei fondi la legge israeliana
1 luglio 1986, n. 5746 limitò la responsabilità del titolare della
carta di credito che lo abilita al trasferimento automatico di fondi
ad una somma fissa217.
Il sistema argentino si distinse per la modifica al codice
civile, nella parte relativa all’efficacia probatoria del documento
elettronico, all’inizio degli Anni ‘90 del 1900.
La
Corea
del
Sud
emanò
nel
1991
una
legge
sull’automazione delle procedure commerciali, all’interno di
standard internazionali ed omogenei idonei alla trasmissione dei
flussi informativi (UN/EDIFICAT).
In
Italia
le
prime
norme
tecniche
sul
mandato
informatico di pagamento furono emanate dall’AIPA (delibera
19/95, 9 novembre 1995)218.
3.8. – L’AIPA – L’Autorità per l’informatica nella pubblica
amministrazione
Con il decreto legislativo 12 febbraio 1993, n. 39 (G.U.
42, 20/02/93) nacque l’AIPA, presso la Presidenza del Consiglio
dei
Ministri,
con
autonomia
tecnica
e
funzionale
e
con
indipendenza di giudizio.
---------------------------217
Assume rilievo il saggio di R. D’ORAZIO, Profili di tutela dei consumatori
nel trasferimento elettronico dei fondi, in Riv. Diritto dell’informatica, 1988,
375.
218
Si veda S. FADDA, L’electronic Data Interchange nella normativa italiana e
straniera, in Riv. Diritto dell’informatica, 1994, 103 ss.
106
I compiti assegnati all’AIPA furono molteplici: indirizzo,
coordinamento, progettazione, pianificazione e controllo dello
sviluppo dei sistemi informativi automatizzati nella p.a., secondo
i criteri di standardizzazione, interconnessione, integrazione, o
interoperabilità e cooperazione dei sistemi medesimi219.
L’AIPA
è
un
soggetto
collegiale
composto
da
un
presidente, nominato dal presidente del Consiglio dei Ministri, da
quattro membri (nominati su proposta del presidente AIPA). Tutti
i
componenti
sono
scelti
sulla
base
di
criteri
di
merito
(competenza, professionalità e cultura); la nomina a componente
AIPA è incompatibile con altro impiego (art. 4); l’incarico dura
quattro anni, rinnovabile una volta sola. Su proposta del
presidente viene scelto il direttore generale dell’Autorità.
I compiti del presidente AIPA sono maggiori rispetto
agli altri componenti, adotta per esempio i piani triennali e
approva i capitolati d’oneri in materia informatica (art. 5, 9, 12).
Non
è
previsto
un
apposito
organico
ma
il
contingentamento del personale con gli strumenti del distacco e
del comando (D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 e il d.lgs 3 febbraio
1993, n. 29).
Organismi analoghi all’AIPA sono previsti in altri paesi
europei, come in Gran Bretagna, Germania e Francia220. Le
funzioni
principali
dell’AIPA
sono
cinque:
indirizzo,
coordinamento, controllo, consulenza e mediazione.
L’indirizzo
si
esprime
attraverso
l’emanazione
di
direttive, per la realizzazione dei piani di formazione del
personale,
per
l’individuazione
delle
norme
tecniche
e
progettuali, per la gestione dei sistemi informatizzati e per la loro
interconnessione.
-------------------------------------219
Le competenze dell’AIPA sono definite dall’art.7, del decreto n. 39. in
coerenza con le prescrizioni della legge delega (art.2, c. 1°, lett. mm, della l.
23 ottobre 1992, n. 421).
220
Per questa parte introduttiva (definizione della natura giuridica e le
funzioni dell’AIPA) si veda http://www.aipa.it
107
Il coordinamento si snoda lungo due direzioni diverse: i
progetti intersettoriali e l’elaborazione dei piani triennali per
l’informatica nella p.a. La funzione di controllo è volta a
monitorare i risultati raggiunti dalle singole amministrazioni
informatizzate221. Il potere consultivo è esercitato attraverso
un’apposita commissione, che si pronuncia sulle linee guida, in
tema di contrattualistica pubblica e gestione della RUPA. Detto
potere di natura esclusivamente tecnico- economica è sottoposto
esclusivamente al Consiglio di Stato222.
Rientra
nelle
attribuzioni
consultive
lo
studio
dei
progetti di legge in materia di informatizzazione e l’adesione agli
organi
della
mediazione,
Comunità
Europea.
Rispetto
prerogativa
esclusiva
del
all’attività
potere
politico
di
e
generalmente di carattere informale, il lavoro dell’AIPA ha una
valenza internazionale e riguarda l’inventario mondiale degli
studi nazionali sulla società dell’informazione, le biblioteche
elettroniche le applicazioni informatiche per piccole e medie
imprese223.
3.9. – Un confronto fra l’AIPA e l’Antitrust
Nella legge 10 ottobre 1990, n. 287 “Tutela della
concorrenza e del mercato” e l’AIPA (art. 15, del d.lgs 12
febbraio 1993, n. 39) esiste una stretta collaborazione, l’AIPA
riferisce all’Antitrust di atti o comportamenti che possano
ingenerare dubbi sulla conformità alle regole sulla concorrenza…”
---------------------------221
Il coordinamento si sostanzia in termini di rapporto tra risorse impegnate e
risultati conseguiti. L’affermazione è di Sabino Cassese, “La Stampa”, 2 marzo
1994, intervista con Alberto Stadera.
222
Rapporto fra costi e benefici rispetto ai servizi elettronici introdotti
dall’innovazione tecnologica (ICT). D. SICLARI, Nuove aree da informatizzare
nella pubblica amministrazione, in Riv. Telematica e Diritto, 1986, 885.
223
V. F. D’ELIA, C. CIAMPI, L’informatica nella Pubblica Amministrazione,
Firenze, 1987, 339.
108
L’Antitrust è inquadrabile nell’ambito delle Autorità
indipendenti, cioè di quegli soggetti pubblici che prendono le
proprie determinazioni senza alcuna ingerenze esterne da parte
del Governo o del Parlamento. L’Antitrust ha competenza in
materia di pubblicità ingannevole e di pubblicità comparativa,
così come stabilito dal d.lgs 25 gennaio 1992, n. 74, così come
modificato dal d.lgs 25 febbraio 2000, n. 67. I compiti
dell’Antitrust riguardano la vigilanza sulle intese restrittive della
concorrenza e sugli abusi di posizione dominante225. Nel mondo
esistono circa cinquanta Paesi con una legislazione antitrust;
peraltro, tra l’Unione Europea e gli Stati Uniti esistono accordi di
cooperazione internazionale, per lo scambio di informazioni tra le
diverse Authorities226-227-228.
Nel decreto istitutivo dell’AIPA si punta alla sostituzione
del modello organizzativo basato sulla carta e fondato sul
concetto tradizionale di provvedimento amministrativo, inteso
come “incartamento polveroso” con quello elettronico, contenuto
nel computer, al fine di equiparare gli standard di qualità e di
efficienza dell’amministrazione pubblica a quelli di altri Stati
dell’Unione Europea.
---------------------------224
U. G. PACIFICI NOJA, L’autorità per l’informatica nella pubblica
amministrazione. Un’ipotesi interpretativa, Roma, 1993; F. MAROZZA,
L’Autorità per l’informatica nella p.a., Milano, 1993, 122. F. CARDARELLI,
L’Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione. Natura giuridica,
funzioni e poteri in materia contrattuale, in Riv. Informatica ed Enti Locali, n.
2/1995, 44.
225
Legge n. 287 del 1990 e d.lgs n. 74 del 1992, modificato dal d.lgs n. 67
del 2000 riguardanti entrambi il settore della pubblicità ingannevole.
226-227-228
E. T. SULLIVAN, H. HOVENKOMP, Antitrust law public ad procedure:
cases, materials, problems, Charlottesville-the Muchie company, 1994, 115.
Un elenco sulle numerose Autorità antitrust, operanti a livello mondiale in
http//www.iue.it/Personal/Motta/forum/altrisiti.html
Intese restrittive della libertà di concorrenza”, “deroghe al divieto di intese
restrittive della libertà di concorrenza”, “abuso di posizione dominante”,
“operazioni di concentrazione”, “divieto delle operazioni di concentrazione
restrittive della libertà di concorrenza”, “imprese pubbliche e in monopolio
legale”, “autoproduzione”. V. Atti del 2° Convegno di Treviso 5-6 maggio
1995, Antitrust fra diritto nazionale e diritto comparato, 1996.
L. BARELLI, E. BEVILACQUA, M. L. FELICI, L. VANNUTTELLI, Anno 2000 e
sistemi informativi: problemi e soluzioni, Mondadori informatica, Milano,
dicembre 1999, 238.
109
3.10. - L'AIPA e altri organi assimilabili in Francia, Gran
Bretagna e Germania
Il CIBA - comité interministeriel de l’informatique et de
la
bureautique dans l’administration è un organo collegiale,
articolato su due livelli229-230-231-232.
Il
Comitato
plenario
formato
esclusivamente
da
funzionari di carriera dei maggiori Ministeri, presieduto dal Primo
Ministro o dal Ministro per la riforma amministrativa. Il Comitato
tecnico del CIBA, molto simile alla Comitato di cui all’art. 8 del
decreto istitutivo dell’AIPA, con possibilità di valutazione della
congruità tecnico-economica rispetto all’acquisizione di beni e
servizi informatici da parte della p.a.
Il Comitato tecnico francese ha potere di istruzione
delle delibere del Comitato plenario. In Italia il Centro tecnico si
limita a trasmettere le proprie valutazioni tecniche all’AIPA, alla
quale spetta il potere di controllo sulle medesime.
Il CIBA rappresenta l’amministrazione statale nei gruppi
di lavoro nazionali e internazionali sulla formulazione delle norme
di standardizzazione. L’AIPA (art. 7, decreto n. 39, lett. g)
partecipa ad organismi comunitari ed internazionali. Il CIBA
promuove progetti intersettoriali e di infrastruttura informatica.
Il CCTA – central computer and telecommunication
agency è una struttura interna al Ministero del Tesoro, che nasce
per il miglioramento dell’efficacia e dell’efficienza dell’attività
amministrativa inglese.
---------------------------229-230-231-232
Per la Francia il Comité Interministeriel de l'Informatique e de la
Bureautique dans l'Administration (CIBA), in Inghilterra la Central Computer
and Telecommunication Agency (CCTA)la Germania, all'interno del Ministero
dell'Interno, l'Ufficio per il coordinamento e la consulenza per le tecnologie
dell'informazione nella p.a. (Ufficio di coordinamento tedesco).
G. AMATO, Regolazione e garanzia del pluralismo: le autorità amministrative
indipendenti, Milano, 1997, 211; A. PREDIERI, L’irrompere delle autorità
indipendenti Firenze, 1997, 250; F. SEVERO SEVERI, Le autorità
amministrative indipendenti: aspetti problematici, Milano, 1998, 346.
G. CORASANITI, Diritto e tecnologie dell’informazione, Milano, 1990, 293.
V. GRIPPO, Il quadro sopranazionale e i modelli stranieri, Napoli, 1999, 567.
110
Il miglioramento dei servizi informatici (art. 12 c. 2, lett.
a),
decreto
39)
amministrativa
è
unitamente
anche
una
alla
trasparenza
delle
finalità
dell’azione
delle
nostre
amministrazioni.
L’Agenzia inglese offre consulenza ai singoli Ministeri in
materia di sviluppo e integrazione delle strategie dei sistemi
informativi233. L’AIPA è consulente del presidente del Consiglio
dei Ministri relativamente alla valutazione dei progetti di legge in
materia di informatica pubblica, svolge il coordinamento dei
Ministeri attraverso la redazione del Piano triennale di sviluppo e
integrazione dei sistemi informativi automatizzati. La legge
inglese attribuisce alla CCTA il compito di definire i contratti per
l’acquisizione delle apparecchiature e dei programmi informatici.
L’art. 12 del decreto istitutivo dell’AIPA stabilisce
viceversa il principio secondo il quale le clausole generali dei
contratti che le singole amministrazioni stipulano in materia di
sistemi informatici automatizzati sono contenute in capitolati
approvati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su
proposta dell’Autorità.
L’Ufficio di coordinamento tedesco preside alla gestione e
all’acquisizione dei sistemi informativi. All’AIPA è affidato il
compito di assistenza e coordinamento tra le p.a. (art. 7, lett. b).
L’Ufficio
di
coordinamento
tedesco
formula
raccomandazioni, mentre l’AIPA (art. 7, lett. f) propone al
Consiglio dei Ministri l’adozione di raccomandazioni e di atti di
indirizzo alle Regioni, agli Enti Locali e ai rispettivi enti
strumentali o vigilati ed ai concessionari di pubblici servizi.
Relativamente
all’attività
consultiva,
l’Ufficio
di
coordinamento tedesco formula pareri a carattere generale;
L’AIPA
ha
invece
una
funzione
consultiva,
limitata
alla
predisposizione degli schemi di contratto (art. 8).
---------------------------233
V. GRIPPO, Il quadro sopranazionale e i modelli stranieri, Napoli, 1999,
567.
111
All’Ufficio di coordinamento tedesco è affidato, inoltre,
l’incarico
di
predisporre
l’ordine
dei
lavori
del
Comitato
interministeriale di coordinamento dell’amministrazione federale
in
campo
informatico;
analoga
funzione
non
trova
corrispondenza nella disciplina italiana. Nella legge tedesca si
affida alla Corte dei conti l’incarico di verificare la rispondenza
delle gare di appalto al principio del pari trattamento dei
concorrenti.
Un’analoga competenza non è una prerogativa della
Corte dei conti italiana, cui tuttavia è riconosciuto il potere di
controllo successivo di spesa sui contratti informatici, stipulati
dalle amministrazioni statali234.
3.11. – Il Centro tecnico
La disciplina sul documento informatico è articolata e non si
esaurisce nel D.P.R. 10 novembre 1997, n. 513. Nello Studio di
fattibilità di una rete unitaria (Bollettino AIPA 31 gennaio 1996)
era previsto un organismo tecnico-organizzativo, denominato
Centro tecnico235-236.
Si
tratta
di
un
organo
dotato
di
autonomia
amministrativa, contabile e tecnico-funzionale, che agisce sulla
base delle direttive e sotto il controllo dell’AIPA.
---------------------------234
S. CASSESE, C. FRANCHINI, I garanti delle regole: le autorità indipendenti,
Milano, 1995, 88.
235-236
L’art. 17, c. 19, l. 15 maggio 1997, n. 127 parla di “soggetti “e non di
pubbliche amministrazioni, con ciò mostrando di tenere conto della necessaria
evoluzione della rete unitaria, in un’ottica di partecipazione alle informazioni
da parte dei cittadini.
Il Centro Tecnico è entrato in funzione con il D.P.R. 23 dicembre 1997, n.
522, recante norme per l’organizzazione ed il funzionamento del Centro
Tecnico per l’assistenza ai soggetti che utilizzano la rete unitaria della p.a.
G. ANGELORO e A. CASACCHIO, Le reti di trasmissione dati nelle
amministrazioni centrali dello Stato, novembre 1994, 300.
112
Il Centro tecnico ha un organico pari attualmente a
cinquanta unità; ha rapporti con tutte le amministrazioni statali,
territoriali e locali, anche ad ordinamento autonomo, con gli enti
pubblici non economici nazionali, di cui all’art. 1, c. 1, dlgs 12
febbraio 1993, n. 39 per i servizi di trasporto e di interoperabilità
della RUPA (art. 15, c. 1, l. 15 marzo 1997, n. 59).
Il Centro tecnico ha molteplici competenze, tra le quali:
-
Coordinamento, controllo e analisi per gli utilizzatori della
RUPA;
-
Assistenza per i problemi tecnici ed organizzativi, comprese le
misure minime di sicurezza;
-
Promozione dei servizi interoperabili (es. posta elettronica);
-
Gestione
e
certificazione
delle
chiavi
crittografiche
asimmetriche per la firma digitale;
-
Predisposizione degli schemi dei contratti-quadro in materia di
servizi di trasporto dati e interoperabilità, stipulati dall’AIPA in
attuazione dell’art.15, c. 1, della l. 15 marzo 1997, n. 59;
-
Definizione delle specifiche tecniche dei capitolati d’oneri;
-
Formazione del personale.
Il Centro tecnico si divide in due unità operative. Centro
Operativo (NOC- Network Operation Center) per la gestione e del
monitoraggio delle chiavi crittografiche asimmetriche. Centro di
Servizi (NIC – Network Information Service) per la firma digitale
(art. 17, D.P.R. 10 novembre 1997, n. 513).
Relativamente
all’aspetto
della
contrattualistica
pubblica l’AIPA provvede alla stipulazione dei contratti-quadro
(contratti di grande rilievo) con le varie p.a.; mentre al Centro
tecnico sono affidati la supervisione e il controllo dei contratti con
le Società fornitrici dei Servizi (vincitrici delle gare) per il
trasporto unificato dei dati informativi e per la loro operabilità.
I servizi di outsourcing nel settore degli appalti pubblici
hanno il vantaggio di svincolare l’utente dai problemi della
113
gestione e del rischio
tecnologico; consentono l’utilizzazione
delle competenze informatiche ed organizzative da parte di
operatori specializzati; assicurano il controllo della qualità del
servizio238. Invero, la maggiore incognita è quella di avere
maggiori costi alla scadenza del contratto, dovuti a investimenti
effettuati dal fornitore239.
----------------------------238
M. MINERVA, Verso l’integrazione dei sistemi informativi pubblici: la Rete
unitaria della pubblica amministrazione, in Riv. Diritto dell’informatica, 1998,
630.
239
Il termine “outsourcing indica un contratto atipico a causa mista,
riconducibile alla categoria indeterminata dei contratti ad oggetto informatico
- individuata dalla dottrina civilistica - mediante il quale si ricorre a operatori
esterni alla p.a. per svolgere attività che tradizionalmente vengono espletate
utilizzando risorse interne all’impresa pubblica. Si tratta, in sintesi, di un
contratto con il quale si trasferisce, ad una società esterna, un ramo o più
rami interni all’azienda medesima, al fine di aumentare l’efficienza e la
produttività complessiva.
C. ROSSELLO, I contratti dell’informatica della nuova disciplina del software”,
Milano, 1999,100.
114
Capitolo Quarto
4. LA GESTIONE INFORMATICA DEI FLUSSI DOCUMENTALI
NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
SOMMARIO: 4.1. I PROGETTI INTERSETTORIALI; 4.2. LA RETE UNITARIA
DELLA
PUBBLICA
AMMINISTRAZIONE;
4.3.
IL
PIANO
TRIENNALE
PER
L’INFORMATICA NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 2001-2003; 4.4. I
CONTRATTI DI INFORMATICA DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE; 4.5. LA
DIRETTIVA DL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DEL 28 OTTOBRE
1999;
4.6.
IL
PROTOCOLLO
AMMINISTRATIVO
CON
PROCEDURA
INFORMATICA E IL RAP; 4.7. LA CARTA D’IDENTITA’ ELETTRONICA; 4.8. L’EGOVERNMENT; 4.9. CONCLUSIONI.
4.1. – I progetti intersettoriali
Prima di prendere in esame il progetto RUPA (Rete
Unitaria per la Pubblica Amministrazione), appare opportuno
delineare
un
quadro
d’insieme
dei
principale
progetti
intersettoriali dell’AIPA. I principali progetti sono: Il mandato
informatico
di
pagamento;
La
Rete
G-NET;
Le
gestione
elettronica dei flussi documentali; Il progetto catasto-comuni.
a) Il mandato informatico di pagamento
Il D.P.R. 20 aprile 1994, n. 367 – recante la disciplina
sulla semplificazione e l’accelerazione delle procedure di spesa e
contabili – rappresentò la base normativa sulla quale l’AIPA
elaborò il progetto intersettoriale diretto a introdurre in tutte le
procedure di spesa pubblica il modello organizzativo della
teleamministrazione. I punti essenziali del mandato informatico
115
sono le evidenze informatiche (artt. 1 e 13); l’integrazione con la
Ragioneria dello Stato, la Banca d’Italia e la Corte dei conti (artt.
4 e 12); l’introduzione di un intero Titolo (XVI, Dei mandati
informatici, artt. 4, 5, 6, 16, e 17) all’interno del Regolamento
sulla contabilità generale dello Stato (r.d. 23 maggio 1924, n.
827); l’autenticazione elettronica (artt. 6 e 17); la copia cartacea
(art. 16)240. Il progetto intersettoriale prevede l’integrazione
graduale nel tempo di un sistema elettronico di pagamento
aperto all’esterno (rectius alle altre amministrazioni pubbliche ai
privati)241.
b) La Rete G-NET
La
Rete
di
cooperazione
degli
Uffici
appartenenti
alle
Amministrazioni centrali e agli enti pubblici non economici
costituisce il primo progetto informatico intersettoriale. Si tratta,
invero, di una Rete di trasmissione tra gli uffici legislativi, le
Segreterie dei Ministeri e gli uffici delle Autorità di polizia
giudiziaria. Al riguardo con D.P.C.M. 20 novembre 1997, n. 293
vennero stabiliti i criteri e le modalità di attuazione di questa
infrastruttura di rete, imperniata sulla interoperabilità dei servizi
amministrativi telematici. La realizzazione di G-NET venne
aggiudicata
in
data
11
marzo
1998
al
Raggruppamento
Temporaneo temporale avvenne durante il 1999 e la durata
dell’intero progetto arriverà sino al 2001. G-NET rappresenta in
breve un progetto unitario che mostra una p.a. moderna,
efficiente, interoperante, dove i singoli uffici comunicano e si
scambiano i dati online.
----------------------------240
Delibera AIPA 5/11/1995
http://www.aipa.it/attivitàreteunitaria.htm
241
F. BRUGALETTA, Il Piano di Azione per lo sviluppo della Società
dell’informazione, Milano, 1999
http://www.palazzochigi.it/fsi/materiali.html
d’Impresa (RTI), costituito da Telecom Italia, Ibm, Finsiel. La pianificazione
116
c) La gestione elettronica dei flussi documentali
Il progetto consiste nella realizzazione del modello di
teleamministrazione
gestione
del
nella
sua
protocollo
fase
avanzata;
amministrativo
con
mediante
la
procedura
informatica; e con la migrazione su piattaforma web dei sistemi
di gestione automatizzata delle procedure242. Il progetto punta
alla sicurezza degli archivi elettronici, garantendo la riservatezza
dei dati ivi custoditi243.
c) Il progetto catasto-comuni
Il progetto consiste nella realizzazione di un modello
organizzativo di interscambio informatico fra l’amministrazione
finanziaria e i comuni italiani. Al riguardo con D.P.C.M. 5 maggio
1994 sono state stabilite le modalità tecniche e la ripartizione
delle
spese,
connesse
alla
realizzazione
dei
collegamenti
telematici fra comuni e sostituti d’imposta. Detto sistema
informativo intende realizzare uno sportello anagrafico integrato
fra amministrazioni centrali, regioni e enti locali.
---------------------------242
Si tratta delle applicazioni di office automation (ossia dei documenti
elettronici composti da testi grafici, disegni, filmati, immagini, ecc.).
Rispetto invece al protocollo amministrativo con procedura informativa si
rinvia a quanto stabilito dal D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 428, di cui al paragrafo
4.6. di questo capitolo.
243
Nell’ambito della realizzazione dei sistemi informativi territoriali in Italia
l’interesse per il fenomeno delle “città in rete” sorge all’inizio del 1995,
soprattutto nei quotidiani vengono utilizzati come sinonimo di RETE CIVICA
termini suggestivi, quali ad es: “virtuale”, “digitale”, “città cablata”,
“invisibile”; aggettivi che richiamano l’immagine di forme di spazio urbano
nuove. I lesemi “città digitale” e “città in rete” (community network), proposti
da Anne Beamish, Departement of Urban Studies and Program di Cleveland,
nel 1989, esprimono in senso pieno il significato di rete civica. In sintesi, la
finalità di una rete civica è quella di promuovere e favorire comunicazione,
cooperazione, scambio, erogazione dei servizi informatici pubblici. Ulteriore
scopo è quello di realizzare una forma di democrazia diretta, detta anche
democrazia elettronica, perché consente la partecipazione contestuale di
cittadini e amministratori ai dibattiti virtuali su argomenti di interesse della
comunità. Tuttavia possono teorizzarsi anche rischi di “iperdemocrazia” in cui
più che manifestare bisogni ed esporre interessi resterebbero solo da dare
risposte a domande formulate a chi detiene il potere. S. RODOTA’, Se non ci
sono più confini qualche limite è necessario, in Riv. telematica Teléma, 1997,
33. Inoltre http://citnv.it/ossreti/civiche.htm C. MAIOLI, Comunicazione
tramite elaboratore e reti civiche, Milano, 1997.
117
Non si tratta invero di un’anagrafe centralizzata, in
quanto ciascun comune mantiene
personali
delle
liste
civili
la “proprietà” dei dati
anagrafiche,
bensì
di
costituire
un’integrazione delle reti civiche nell’ambito della Rete unitaria
della p.a244.
All’interno
del
delineato
quadro
progettuale
di
informatica pubblica, diretto ala frammentazione dei servizi
amministrativi le p.a. potranno interagire efficacemente fra e
fornire servizi pubblici appropriati.
L’AIPA fra le molteplici iniziative che coinvolgono e
favoriscono la collaborazione fra le diverse amministrazioni ha
predisposto infatti i progetti intersettoriali, finalizzati a eliminare
la storica frammentazione fra i servizi amministrativi.
4.2.
–
La
RUPA
-
Rete
unitaria
della
pubblica
amministrazione
La RUPA costituì il primo progetto dell’AIPA. La RUPA
rappresenta la dorsale (o rete) di trasporto dei dati informativi,
---------------------------244
L’espressione “p.a. locale” include oltre a regioni ed enti locali (province e
comuni) altre istituzioni territoriali (es. camere di commercio, comunità
montane, A.S.L., aziende ospedaliere ecc.) Molte di queste p.a. dispongono,
analogamente a quanto avviene per le amministrazioni centrali, di proprie reti
di trasmissione dati per la gestione dei servizi interni ed esterni (“reti
civiche”). Dette reti presentano attualmente caratteristiche diversificate per
complessità e modernità delle loro architetture. Gli interventi di maggiore
impatto si concretizzano in progetti intersettoriali intesi a sviluppare servizi di
tipo integrato, attraverso l’utilizzo di provvedimenti amministrativi
informatizzati (ad esempio dichiarazioni, pagamenti, iscrizioni, certificazioni).
Si evidenzia altresì che ciascuna amministrazione regionale è stabilmente
collegata con enti o organismi pubblici: i collegamenti più frequenti sono quelli
con la Camera dei Deputati, la Corte di Cassazione, il Senato, il Ministero degli
Interni, le Provincie, i Comuni e le ASL. L’Upi, l’Anci, l’Uncem e l’Unioncamere.
Alcune di queste reti sono attive già da alcuni anni: questo è il caso della rete
realizzata da Ancitel per i comuni e da Cerved per le camere di commercio. Le
reti gestite dalle associazioni di categoria rivestono grande importanza nei
progetti informatici. P. COSTANZO, voce “Internet” (diritto pubblico), in
Digesto delle discipline pubblicistiche, aggiornamento 2000, 347, ss. nonché
http://www.aipa.it/docum.html
118
idonea a garantire a qualunque utente (p.a. e privati), purché
debitamente autorizzato e in condizioni di sicurezza, di accedere
ai dati e alle procedure residenti nei sistemi informatici, collegati
ad essa245-246.
L’AIPA dunque nel 1995 – dopo lo Studio di fattibilità
informatica – si concentrò sulla realizzazione di una rete
nazionale di trasporto dei flussi informativi per rispondere al
bisogno di informatizzazione dell’amministrazione pubblica. Basti
pensare
che
nell’anno
1995
l’85%
dei
procedimenti
amministrativi era di tipo cartaceo247-248
Il progetto RUPA è stato autofinanziato principalmente con
i risparmi della dematerializzazione dei flussi informativi, con
conseguente razionalizzazione della spesa pubblica249.
---------------------------245-246
Se si escludono la Svezia e la Finlandia, Paesi che appaiono proiettati
verso un impiego nella p.a. di soluzioni tecnologicamente avanzate, la
situazione italiana non differisce molto a metà degni Anni ’90 del ‘900 dalla
media statunitense e da quella europea.
E’ importante notare altresì che la realizzazione della RUPA ha portato la p.a.
ad allinearsi e, per alcuni aspetti (relativi alla firma digitale), a superare altri
Stati. Sul punto si rinvia: http://post.fts2k.gsa.gov
La rete americana in funzione sino al 1998 denominata FTS2000 sfruttava una
tecnologia a ragnatela molto simile a quella di Internet; l’attuale architettura
di rete per il trasferimento dei flussi documentali ha sostituito il protocollo
ISO/OSI con lo standard TCP/IP. Rispetto alla situazione europea (rapporto
Strategic Decisions, redatto dalla ISOC (Internet Society), organizzazione
internazionale non governativa) http://www.ftp.ripe.net/ripe
247-248
L’AIPA si occupa di predisporre le norme tecniche per il buon
funzionamento della RUPA. Il primo Piano triennale per l’informatica nella p.a.
1995-1997 e la delibera del Presidente del Consiglio dei Ministri 5 settembre
1995 hanno costituito la base normativa per la realizzazione della RUPA.
Allo scopo di definire le linee guida (rectius norme tecniche) per l’attività della
RUPA, l’AIPA ha predisposto un documento relativo alla “strategia per l’uso
delle norme tecniche standard”, disponibile in supplemento al n. 7-8/95 del
Bollettino informazioni dell’Autorità ovvero in http://www.aipa.it
L’AIPA emana norme tecniche sulla formazione, trasmissione, conservazione,
duplicazione, riproduzione e validazione, anche temporale, dei documenti
amministrativi informatici di cui all’art. 3, c. 1, D.P.R. 10 novembre 1997, n.
513 e al D.P.C.M. 8 febbraio 1999.
249
Il trasporto integrato dei flussi informativi avviene attraverso la RUPA. Per
lo studio di fattibilità della Rete unitaria:
http://www.aipa.it/docum.html
Si veda, in particolare l’allegato allo Studio di F. BOMBI, A. CASACCHIA, P.
GENTILI, La Rete unitaria della Pubblica Amministrazione - stima del costo,
AIPA, 7 giugno 1995, 171
119
4.3. – Il Piano triennale per l’informatica nella pubblica
amministrazione 2001-2003
Nel Piano triennale per l’informatica nella pubblica
amministrazione 2001-2003 sono esposte le linee strategiche per
migliorare i servizi informatici, rendere più trasparente l’azione
amministrativa e ridurre i costi dell’amministrazione pubblica. Il
Piano è elaborato dall’AIPA (ex art. 7, lett. b), d.lgs 12 febbraio
1993, n. 39) sulla base dei Piani per l’informatica predisposti
dalle singole amministrazioni in coerenza con le linee strategiche
dell’AIPA.
Le linee strategiche del Piano triennale, attualmente in
corso – collocandosi nella prospettiva di continuità e di naturale
evoluzione, rispetto a quelle tracciate negli anni precedenti –
proseguono
nel
solco
tracciato
dagli
studi
sulla
teleamministrazione250. Il Piano si snoda lungo due direttrici: a)
incremento
dell’efficienza
delle
amministrazioni;
b)
miglioramento dei servizi telematici.
L’attuale previsione per il triennio 2001-2003 ha un
impegno finanziario di 5.000 miliardi di lire e prevede la
realizzazione di alcuni progetti intersettoriali di cooperazione
quali ad esempio il mandato informatico di pagamento, il fisco
telematico, il sistema informativo catasto-comuni, la patente
elettronica.
Rispetto invece al Piano presentato dal Ministero delle
Finanze
all’AIPA,
che
da
quest’anno
unifica
anche
la
programmazione della Guardia di Finanza e dei Monopoli di
Stato, si nota come esso sia prevalentemente orientato a
introdurre e agevolare le trasformazioni tecnico-organizzative
---------------------------250
La prospettiva di sostanziale continuità nell’indirizzo strategico di fondo
dimostra che la spesa per lo sviluppo si attesta per l’anno 2000 su una
percentuale attorno al 60 punti percentuali. Piano triennale 1999:
http://www.aiap.it/attività/pianificazione/lineestrategiche/index.asp
120
derivanti dalla riforma del Ministero medesimo, attraverso
quattro Agenzie territoriali. Le Agenzie che opereranno a partire
da marzo 2001 sono uno strumento di semplificazione dei
rapporti
fra
Fisco
e
contribuenti
e
sono
volte
quindi
al
consolidamento dei mezzi informatici251-252-253.
Sempre nell’ambito dei rapporti Fisco-contribuenti il
progetto “Fisco Telematico”, volto a sviluppare servizi informatici
integrati quali ad esempio dichiarazioni, pagamenti, iscrizioni,
certificazioni
catastali.
Inoltre,
il
progetto
“Sistema
di
interscambio Informativo Catasto-Comuni” che, attraverso il Web
Server
del
Ministero
delle
Finanze
(Sistema
Interscambio
Territorio), consente visure ipotecarie e accedere all’indice
nazionale delle conservatorie dei registri immobiliari.
Inoltre il progetto “Customer Satisfation e assistenza
telefonica” a cura dei vari ministeri; Il progetto “Nuovo sistema
di gestione della cartografia catastale” del Dipartimento del
---------------------------251-252-253
Sicché il Piano risulta aggiornato annualmente. Entro il mese di
febbraio l’AIPA comunica alle p.a. le linee strategiche e le procedure da
seguire per la redazione delle bozze del Piano. Dopo 60 giorni le
amministrazioni trasmettono all’AIPA le bozze e questa le trasmette al
presidente del Consiglio, al ministro del Tesoro e al ministro per il Bilancio
Economico; dette bozze saranno approvate con eventuali modifiche entro il 30
giugno dell’anno in corso. I finanziamenti proposti nel Piano vengono
successivamente definiti nell’ambito della legge finanziaria annuale.
Il punto cardine della riforma Bassanini è la riorganizzazione dell’attività
amministrativa, strutturalmente collegata al decentramento amministrativo,
che si articola in quattro leggi successive: l. 15 marzo 1997; n. 59, l. 15
maggio 1997, n. 127; l. 16 giugno 1998, n. 191; l. 8 marzo 1999, n. 50.
Il Piano triennale per l’informatica 2001-2003 è consultabile presso il sito
dell’AIPA, all’indirizzo Internet:
http://www.aipa.it/attivita[2/pianificazione[2/
Dopo le leggi del 1853 (l. 23 marzo 1853, n. 1483) e del 1888, (l. 12 febbraio
1888, 5195) con le quali Cavour e Crispi attuarono i primi “riordinamenti”
dell’amministrazione centrale dello Stato, non venne più emanata nessuna
legge generale sull’organizzazione dei ministeri.
Il dlgs. 30 luglio 1999, n. 300 ridisegna dopo 150 anni l’assetto dei ministeri,
secondo due modelli organizzativi: a) ministeri a struttura dipartimentale
(interno; giustizia; economia e finanze; attività produttive; politiche agricole e
forestali; ambiente e tutela del territorio; infrastrutture e trasporti; lavoro,
salute e politiche sociali; istruzione, università e ricerca; b) i ministeri a
struttura di direzioni generali: due ministeri d’ordine (affari esteri; difesa) e
uno di servizi alla collettività (beni e attività culturali). Cfr. G. D’AURIA, La
riforma dei ministeri, in Riv. Giornale di diritto amministrativo, 1/2000, 33.
121
Territorio; i progetti del Ministero della Giustizia: il “Sistema di
Protocollo Informatico e Archiviazione Documentale”, “Impronte
Digitali” per l’identificazione dei soggetti sottoposti a restrizione
della libertà personale, il “Sistema Informativo Prefetture e
Procure Italiane” e infine il “Processo Telematico”.
Una considerazione conclusiva sullo stato dell’arte
dell’informatizzazione
processo
di
pubblica
cambiamento,
mette
dovuto
in
evidenza
principalmente
come
al
il
Piano
triennale per l’informatica 2001-2003 ponga al Centro della
programmazione amministrativa il Sistema Informativo Unitario,
imperniato sulla RUPA, e ciò nell’ottica di realizzare il modello
dell’amministrazione senza carta254.
4.4. – La contrattualistica pubblica
Le amministrazioni godono della capacità di diritto
privato e quindi possono utilizzare gli strumenti di diritto
comune. L’attività contrattuale è disciplinata dal diritto privato e
dalle regole di diritto amministrativo.
La normativa fondamentale in materia di contratti
pubblici è costituita da: la legge di contabilità dello Stato (R.D.
2440/1923 e Regolamento di esecuzione R.D. 827/1924); la
legge di unificazione in materia di lavori pubblici (2248/1865,
allegato F, abrogata in parte dal Regolamento di attuazione della
legge quadro in materia di lavori pubblici D.P.R. 554/1999) e dal
capitolato generale d’appalto dei lavori pubblici, approvato con
D.M. 19 aprile 2000, n. 145.
Lo sviluppo delle tecnologie
informatiche e telematiche interessa dunque non soltanto
l’attività che si esplica in atti amministrativi, ma anche il settore
dei contratti.
---------------------------254
D. A. LIMONE, I processi di automazione nella pubbliche amministrazioni,
Milano, 2000, 339.
122
Sotto
la
denominazione
contratti
informatici
si
comprendono tipi contrattuali diversi (es. vendita, locazione,
appalto, produzione di software personalizzato); il denominatore
comune è che essi hanno tutti per oggetto beni o servizi
informatici.
Si distingue fra contratti informatici (dei quali si dirà fra
breve) e contratti ad oggetto informatico. I contratti ad oggetto
informatico vengono stipulati mediante Internet fra tra due
soggetti distanti; viceversa i contratti informatici sono negozi
giuridici utilizzati per l’acquisizione di beni o servizi.
Con il d.lgs 12 febbraio 1993, n. 39 il legislatore si
occupa per la prima volta dei contratti informatici conclusi dalla
p.a. Il decreto distingue fra contratti per l’acquisizione di beni e
servizi informatici (art. 8) e contratti di grande rilievo (art.
13)255-256-257.
Gli
schemi
negoziali
del
primo
tipo
sono
riconducibili a al codice civile: fornitura, locazione, comodato,
appalto di servizi, contratto d’opera intellettuale, contratto misto,
leasing, licenza d’uso del know how, contratto chiavi in mano258.
Rispetto ai contratti di grande rilievo (perché superiori a
trecento milioni di lire) è previsto il parere obbligatorio dell’AIPA
sulla congruità tecnico-economica (l. 273/1995) e il parere
consultivo del Consiglio di Stato (art. 17, c. 25, l. 15 maggio
1997, n. 127). Le verifiche, per effetto dell’integrazione di cui
all’art. 7, c 3, del D.P.C.M. 6 agosto 1997 n. 452, possono
riguardare, anche, il rispetto delle norme tecniche e dei criteri
dettati per garantire la sicurezza dei dati informativi.
---------------------------255-256-257
Si distingue anche fra contratti di utilizzazione del computer e
contratti ad oggetto informatico e contratti informatici. G. FINOCCHIARO, I
Contratti del commercio, dell’industria e del mercato finanziario, all’interno del
Trattato di F. Galgano, Padova 1997, II, 1609.
258
G. ALPA, Disciplina ad hoc per i contratti informatici conclusi dalle
amministrazioni pubbliche, in Guida al diritto, 4/1995, 50;
A. ORCIANI, I contratti di informatica per la P.A. ed i nuovi capitolati AIPA: le
prospettive dell’industria, in Riv. Informatica e diritto, Napoli, 2/ 1996, 348;
P. SANTORO, Il manuale dei contratti pubblici, Rimini, 1999, 229.
123
Il progetto di contratto deve essere corredato dai
capitolati d’oneri (art. 45, r.d. 827/1924) 259-260.
---------------------------259-260
L’art. 1, c. 1, l. 11 novembre 1986, n. 770 stabilisce che le
amministrazioni statali sono autorizzate a stipulare contratti di ricerca e
sviluppo di prototipi con il CNR o con imprese e/o associazioni, aventi
adeguata capacità tecnologica, previamente accertata dall’amministrazione
committente.
Inoltre, d.lgs 24 luglio 1992, n. 358 in materia di appalti pubblici e forniture che recepisce le direttive 77/62 CEE, 80/767 CEE, 88/925 CEE – modificato
dal d.lgs 20 ottobre 1998, n. 402 (forniture di beni e servizi) e dal d.lgs 17
marzo 1995, n. 157 (appalti pubblici) in attuazione della direttiva comunitaria
18 giugno 92/50 CE).
I contratti informatici sono strumentali alla gestione di un sistema informatico
e vengono distinti in contratti hardware, contratti software e contratti per i
servizi informatici o di elaborazione dati (computer service).
Sino al d.lgs 12 febbraio 1993, n. 39 – istitutivo dell’AIPA – le forniture di
apparecchiature elettroniche e informatiche in ambito pubblico furono
ancorate unicamente all’attività contabile disciplinata dal r.d. 2240/1923,
recante disposizioni sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità
generale dello Stato e r.d. 827/1924.
Il delineato quadro normativo prima del decreto 39/1993 si caratterizzò per la
sua frammentazione. Un primo tentativo organico venne fatto con il decreto
del Ministero del Tesoro 8 febbraio 1986 di approvazione del capitolato d’oneri
per gli acquisti e la locazione di apparecchiature e prodotti diversi e per la
prestazione di servizi in materia informatica eseguiti.
Il decreto 39/1993 derivò dalla necessità di disciplinare in maniera uniforme i
contratti dell’informatica pubblica. Il decreto si applica a tutti i contratti aventi
ad oggetto l’acquisto, la locazione o la manutenzione dei prodotti destinati alla
raccolta, all’elaborazione e al trattamento dei dati informativi, nonché ai
servizi connessi con il funzionamento dei sistemi di elaborazione elettronica
dei dati. Pertanto l’acquisto o la locazione di apparecchiature elettroniche,
prodotti e dotazioni varie, nonché l’affidamento dei servizi, avviene tramite
licitazione privata o per appalto-concorso sulla base delle procedure indicate
nel capitolato d’oneri (D.P.C.M. 6 agosto 1997, n. 452).
G. CRISCUOLI, voce, “Computer services contracts”, in Enciclopedia giuridica,
Roma, 1996, 220.
Ai contratti informatici si affiancano i sistemi di affidamento all’esterno del
servizio. G. ALPA, I contratti di utilizzazione del computer, in Trattato di diritto
privato, diretto da Rescigno, vol. 11, Torino, 1984, 339.
L. TRENTINAGLIA, I contratti per l’informatica nella pubblica amministrazione,
Milano, 1990, 219.
G. VIRGA, Le modificazioni nell’appalto di opere pubbliche, Milano, 1990, 451.
G. ALPA, I contratti informatici della P.A. Note sul d.lgs 39 del 1993, in Riv.
Diritto dell’informatica, 1993, 627.
F. CARDARELLI, La cooperazione tra imprese nella gestione di risorse
informatiche: aspetti giuridici del cd. outsourcing, in Riv. Diritto
dell’informatica, 1993, 442. A. MUSELLA, Il contratto di outsourcing e le joint
venture outsourcing, in Riv. Diritto dell’informatica, 1998, 265.
V. SAVORANI, Nuove regole per l’informatica privata e pubblica, in Riv.
Contratto e impresa, 1995, 312.
C. ROSSELLO, I contratti dell’informatica nella nuova disciplina del software,
Milano, 1997, 97.
124
L’approvazione dei capitolati d’oneri, contenenti le
clausole generali dei contratti delle singole amministrazioni in
materia di sistemi informativi automatizzati è di competenza
dell’AIPA, ex art. 12, c. 1, decreto n. 39261-262.
AIPA inoltre attraverso il monitoraggio periodico sui
“contratti di grande rilievo” ha allargato il controllo e la vigilanza
sulla contrattualistica fra amministrazioni dello Stato e società
specializzate (ex art. 13, c 2, decreto n. 39). Il c. 2 definisce
infatti
i
contenuti
minimi
dei
capitolati
d’oneri
rispetto
all’acquisizione di beni e servizi (scelta del contraente, costi di
installazione, collaudo, eventuali penali).
Il D.P.C.M. 6 agosto 1997, n. 452 in materia di appalti
pubblici per la fornitura di beni e servizi ha contenuti ampi, dal
momento che definisce le tipologie contrattuali, i loro contenuti e
la disciplina sostanziale; fissa inoltre regole organizzative e di
trasparenza per l’accesso alle gare pubbliche. Il decreto regola
contratti
eterogenei
(studi
di
fattibilità,
acquisto
di
apparecchiature e licenza d’uso di programmi) e pone a carico
del responsabile del procedimento l’obbligo di applicare le norme
comunitarie nella scelta del contraente.
---------------------------261-262
I contratti in materia informatica, una volta perfezionati, erano
sottoposti singolarmente al controllo successivo (art. 8, decreto n. 39) della
Corte dei conti, la quale riferisce annualmente al Parlamento sui risultati del
controllo.
A seguito dell’assetto normativo dei controlli di cui alla legge 20/1994 che ha
generalizzato il controllo preventivo con gli stessi limiti di soglia di valore i
contratti di importo inferiore ai 300 milioni di lire rimangano scrutinabili
nell’ambito del controllo successivo sulla gestione: corte dei conti, Sez. contr.,
9 gennaio 1998, n. 4, in Riv. corte dei conti, 1998, 1, 4. Sez. contr. Sicilia, 19
settembre 1998, n. 37, Riv. in Foro amministrativo , 1999, 511.
F. CARDARELLI, L’Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione.
Natura giuridica, funzioni e poteri in materia contrattuale, in Riv. Informatica
ed Enti Locali, n. 2/1995, 48.
Riguardo al controllo preventivo si veda l’art. 7, d.lgs 430/1997 e il D.M. 14
novembre 1995). P. SANTORO, I contratti ad oggetto informatico delle
pubbliche amministrazioni, in Riv. I contratti dello Stato e degli Enti pubblici,
n. 4/1999, 345.
125
Poiché
il
D.P.C.M.
452
si
inserisce
nell’ambito
dell’acquisizione di sistemi informativi, l’opzione per le procedure
relative
alle
forniture
sembra
ribaltare
l’orientamento
giurisprudenziale che sembrava essersi raggiunto e allo stesso
tempo conferisce un valore residuale all’inserimento dei servizi
informatici nella disciplina comunitaria degli appalti di servizi263.
L’art. 13, c. 2, decreto 39 parlando dei contratti di
grande rilievo, ma non definendoli, lascia ampi margini nella
definizione dei medesimi.
Sembra invece costituire uno strappo alla ripartizione
settoriale, disegnata dalle direttive comunitarie, l’attrazione dello
studio di fattibilità, disegnato dall’art. 13, c. 2, come stadio
progettuale preliminare dei contratti di grande rilievo, tanto più
che viene prevista l’incompatibilità per chi esegue lo studio di
fattibilità e
l’accesso
alle
procedure
di aggiudicazione
dei
contratti relativi alla progettazione, realizzazione, manutenzione,
gestione e conduzione operativa.
Coerente, invece, alla tutela giuridica del software come
bene immateriale protetto è la configurazione del contratto di
licenza d’uso di cui al d.lgs 29 dicembre 1992, n. 518.
---------------------------263
I cd. “contratti di grande rilievo” comprendono la progettazione,
realizzazione, manutenzione, gestione e conduzione operativa dei sistemi
automatizzati. L’art. 13, decreto n. 39) impone per i contratti di grande rilievo
un preventivo studio di fattibilità.
Lo studio di fattibilità può essere effettuato, o dalle stesse p.a. ovvero da
imprese specializzate. In quest’ultimo caso l’impresa non ha facoltà di
partecipare alla gara di appalto. Il decreto fa riferimento, inoltre,
all’espressione “impresa” e non a “società” e non è chiaro dunque che cosa si
intenda con l’aggettivo “impresa specializzata”.
Secondo la prevalente interpretazione il decreto sembra non siano imperativi
gli studi di fattibilità, ma ciò si pone in disarmonia con quanto stabilito dalla
direttiva comunitaria (50/92 CE) in materia di appalti pubblici di servizi. Al di
fuori dei contratti di grande rilievo l’impresa che ha svolto lo studio di
fattibilità può invece partecipare alla gara.
P. SANTORO, I contratti ad oggetto informatico delle pubbliche
amministrazioni, in Riv. I contratti dello Stato e degli Enti pubblici, n. 4/1999.
Relativamente alle problematiche poste dalla salvaguardia della privacy dei
sistemi informativi l’art. 31, c. 5, l. 31 gennaio 1996, n. 675 prevede forme di
cooperazione con il Garante per la protezione dei dati personali: cfr. parere
Cons. St., 5 giugno 1997, n. 86, in Riv. Il Consiglio di Stato, 1998, 129.
126
I programmi software qualora siano appositamente
sviluppati
per
quella
singola
amministrazione
dovrebbero
presumibilmente rientrare fra gli appalti di servizi informatici
tanto
più
che,
essendo
pertinenti
alla
elaborazione
dati,
potrebbero essere oggetto anche di un concorso di progettazione
(art. 1, lett. g., della direttiva 50/92 CE).
Invero i contratti relativi all’acquisizione di software
dovrebbero essere assoggettati alla disciplina degli appalti di
servizi e non a quella degli appalti di forniture, che potrà trovare
applicazione, qualora si tratti di mera fornitura di hardware264. La
regolamentazione giuridica dei singoli contratti sembra dunque
escludere l’ipotesi dell’affidamento globale all’esterno di un intero
sistema (outsourcing)265.
Una breve considerazione conclusiva tesa a sottolineare
come i prevedibili sviluppi nel settore della contrattualistica
pubblica
dipendano
dall’Information
and
Communication
Technology e come sia auspicabile la chiarificazione delle
questioni
lasciate
insolute
dal
legislatore
nazionale
nella
direzione dell'adeguamento normativo in chiave comunitaria,
improntata agli ideali della concorrenza nei mercati, all’interno
dello spazio comune (MEC- Mercato Economico Europeo).
---------------------------264
La qualificazione dello schema negoziale è questione molto dibattuta in
dottrina. Vanno in proposito menzionate le affermazione del Consiglio di
Stato; secondo una prima pronuncia il software, quantunque, contenuto in un
oggetto materiale come un floppydisk non è un bene, bensì una tecnologia.
Pertanto, il relativo trasferimento non costituisce una vendita, ma una
prestazione di servizio.
L’orientamento è stato successivamente confermato in altro parere: la
realizzazione di un sistema informatico costituisce trasferimento di know how,
nel cui ambito le macchine essendo un mezzo e non un fine, risulta più
agevole l’equiparazione allo schema negoziale dell’appalto di servizi.
Cfr. i citati pareri: Cons. St., II, 22 novembre 1995, n. 2777/95 e 6 dicembre
1995, n. 2988/96, in Riv. Consiglio di Stato, 1997, I, 1767 e 1769.
265
In merito a quest’ultima osservazione si rinvia al paragrafo 3.8., relativo
al Centro tecnico presso l’AIPA. In seno a detto Centro opera il NOC (Network
Operation Center), centro operativo per la gestione della contrattualistica
pubblica.
127
Quanto precede colloca le previsioni contenute nel
primo Piano d’Azione del Governo (e-Government).
Come esempio valgano gli appalti di gara on-line, la carta di
identità elettronica, le aste telematiche per l'acquisto di beni e
servizi nelle amministrazioni pubbliche266. Le considerazioni che
seguono saranno esclusivamente sulle gare di appalto. Le gare
vengono pubblicate sul bollettino ufficiale e dopo la pubblicazione
occorre un certo tempo per fare l'offerta.
Al fine di rendere più rapido e snello il sistema degli
acquisti si prospetta l’utilizzo di Internet per l’avviso di gara e
l’offerta contestuale del produttore oppure del distributore di
apparecchiature. L’aggiudicazione potrebbe essere automatica:
infatti l’elaboratore potrebbe far incontrare domanda e offerta e
aggiudicare la fornitura al miglior offerente.
La gara elettronica avrebbe dei vantaggi: tempi rapidi,
apertura del mercato e quindi possibilità per tutti i concorrenti di
fare delle offerte, prevedibile abbassamento dei prezzi. Nel caso
di operazioni complesse, somme rilevanti, materiali e/o oggetti di
particolare valore, il sistema delle aste telematiche potrebbe
utilizzare il sistema di firma digitale267.
4.5. – La direttiva del presidente del Consiglio dei Ministri
del 28 ottobre 1999
Questa direttiva è importante perché rappresenta un
ulteriore “passo normativo” verso la concreta realizzazione del
modello di teleamministrazione.
---------------------------266
D.P.C.M. 22 ottobre 1999, n. 437, recante le caratteristiche e le modalità
per il rilascio della carta di identità elettronica e del documento di identità
elettronico, a norma dell’art. 2, c. 10, l. 15 maggio 1997, n. 127, modificato
dall’art. 2, c. 4, l. 16 giugno 1998, n. 191.
267
Cfr. http://www.funzionepubblica.it/ansa/200900d.html
128
La direttiva – legandosi al D.P.R. 20 ottobre 1998, n.
428 e quindi all’incentivazione dell'impiego delle tecnologie nella
gestione dei flussi informativi mediante strumenti informatici – si
suddivide in otto punti, dei quali i primi tre risultano di
particolare interesse268-269.
Il primo stabilisce l’istituzione presso la Presidenza del
Consiglio dei Ministri di un organo denominato “Comitato per
l'innovazione tecnologica nelle procedure amministrative”, con le
seguenti prerogative: redazione degli di atti di indirizzo in
materia informatica; coordinamento delle attività progettuali e
organizzative; monitoraggio270. Il Comitato per l'innovazione
tecnologica nelle procedure amministrative è composto da
rappresentati della Presidenza del Consiglio dei Ministri, da
membri del Dipartimento per la funzione pubblica, dall’AIPA, dal
Ministero dei beni e delle attività culturali, nonché da componenti
della Conferenza unificata delle regioni.
Il secondo punto delinea il quadro normativo sulla
gestione informatica dei flussi documentali nelle p.a., affronta la
questione delle “strutture di coordinamento” e la previsione di un
“responsabile del protocollo informatico”. E infatti la direttiva
pone la “necessità di uno sforzo culturale di superamento della
concezione tradizionale di sistema informatico” e l’adozione di un
sistema informativo continuo e pluridirezionale di cui all'art. 1, c.
2, d.lgs 29/1993.
---------------------------268-269
La direttiva del D.P.C.M. è pubblicata nella G.U. n. 290 - serie generale
dell'11 dicembre 1999.
270
Rispetto alle funzioni del Comitato per l’innovazione tecnologica nelle
procedure amministrative si informa che lo studio di prefattibilità del sistema
GEDOC (gestione flussi documentali) è consultabile nel sito dell’AIPA dove si
trova altresì la bozza delle regole tecniche da emanarsi a norma del D.P.R. n.
428, in http://aipa.it/attivita.htm
A. BONOMOLO, in http://www.jei.it/index.html
Le regole tecniche sul protocollo informatico riguardanti le operazioni di
registrazione e di protocollazione informatica (a norma dell’art. 4, c. 4, D.P.R.
20 ottobre 1998. n. 428), approvate dall’AIPA nell’adunanza del 2 dicembre
1999 e trasmesse alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, saranno adottate
con D.P.C.M.
129
Relativamente al quadro normativo contenuto nella
direttiva in parola si nota come esso raccolga le più significative
fonti giuridiche dell’informatica pubblica271-272.
Il terzo punto affronta il tema della valutazione dei
dirigenti nell'esecuzione dei progetti informatici. Oggetto di
valutazione per la corresponsione delle indennità di risultato
riguardano i seguenti aspetti: 1) L’adozione degli interventi di
trasformazione organizzativa ai fini dell’automazione dei flussi
documentale; 2) L’elaborazione di piani informatici integrati e
coordinati di classificazione e conservazione diretti ad assicurare
il rispetto dei criteri uniformi e la definizione dei costi di
realizzazione e dei benefici organizzativi; 3) La definizione dei
sistemi di monitoraggio specifici273.
----------------------------271-272
Al riguardo si vedano le seguenti norme:
- l’art. 15, c. 2, della l. 15 marzo 1997, n. 59 stabilisce che gli atti, dati,
documenti e contratti formati dalla p.a. e dai privati, nonché la loro
archiviazione e trasmissione, mediante strumenti informatici e telematici,
sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge;
- il D.P.R. 10 novembre 1997, n. 513, recante criteri e modalità per la
formazione, l’archiviazione e la trasmissione di documenti con strumenti
informatici e telematici;
- l’art. 4 della l. 16 giugno 1998, n. 191 e il suo regolamento di esecuzione,
emanato con D.P.R. 8 marzo 1999 n. 70. in materia di telelavoro nelle p.a; la
delibera AIPA del 30 luglio 1998. n. 24, che definisce le regole tecniche
sull’archiviazione ottica;
- il D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 428, recante le norme, per la tenuta del
protocollo amministrativo con procedura informatica, fissa criteri e modalità,
per la gestione elettronica dei documenti, consente l’interoperabilità tra le
amministrazioni pubbliche e l’accesso esterno all’archivio elettronico,
compatibilmente con le norme sulla tutela dei dati personali;
- il D.P.C.M. 8 febbraio 1999, recante le regole tecniche per la formazione, la
trasmissione, la conservazione, la duplicazione, la riproduzione e la
validazione, anche temporale, dei documenti informatici ai sensi dell’art. 3, c.
1, del D.P.R. 10 novembre 1997, n. 513;
- la circolare dell’Autorità per l’informatica nella p.a. 26 luglio 1999, n. 22, che
detta le modalità per presentare le domande di iscrizione nell’elenco pubblico
dei certificatori.
273
E infatti la mancata realizzazione dei suddetti obiettivi potrà rappresentare
per il dirigente una responsabilità specifica ex art. 21 del decreto. 29, una
sorta di revoca dall'incarico e l’esclusione dal conferimento di ulteriori incarichi
analoghi ovvero di recesso dal rapporto di lavoro.
130
Dalla disamina di alcuni aspetti sulla valutazione dei
dirigenti dell’informatica pubblica emerge l’intento legislativo di
semplificare l'attività amministrativa e di contenere i costi dovuti
alla gestione cartacea dei documenti.
La gestione informatica e telematica dei flussi informativi
non rappresenta solamente uno strumento di automazione delle
attività d’ufficio (office automation), ma costituisce una risorsa
strategica, prioritaria, imperniata sui cardini costituzionali del
buon
andamento
e
della
trasparenza
dell’azione
amministrativa274.
I principali obiettivi perseguiti con l’informatica pubblica
riguardano il miglioramento dei servizi telematici offerti dalla
RUPA, una maggiore trasparenza dell'attività amministrativa, il
contenimento dei costi e l’efficacia dell'azione amministrativa.
Questi effetti positivi, invero, non sono solamente collegati
all’adozione di atti e documenti su supporto informatico, ma
anche all’archiviazione elettronica dei documenti redatti su
supporto cartaceo.
In detta prospettiva i sistemi di protocollo informatico
comprendono
talune
funzioni
innovative
di
protocollazione
automatica; possono interoperare con il sistema di archiviazione
e garantiscono la sicurezza informatica e l’accesso dei dati
informativi.
4.6.
–
Il
protocollo
amministrativo
con
procedura
informatica e il RAP
Nell'ambito
l’archiviazione
della
rappresenta
gestione
una
dei
fase
flussi
documentali
importante
dell’intero
processo.
---------------------------274
A. MASUCCI, Il documento amministrativo informatico, Napoli, 2000, 48.
A. BONOMOLO, in http://www.jei.it/index.html
131
L’archiviazione consiste “nell’operazione che genera sul
supporto
di
memorizzazione
digitale,
una
registrazione
contenente la versione iniziale di un’istanza di un documento
registrato”275-276-277-278.
I documenti amministrativi informatizzati sono archiviati
nel Registro delle Amministrazioni Pubbliche (RAP), previsto nel
Titolo III del regolamento tecnico (emanando) di attuazione del
D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 428. Va tenuto conto che, essendo il
regolamento tecnico non ancora approvato in via definitiva,
potrebbero
subentrare
modifiche
che,
comunque,
non
dovrebbero modificare la sostanza dei concetti espressi di
seguito.
Nell’ambito dei registri informatici il “protocollo con
procedura informatica” punta a superare alcuni aspetti critici
dell’attività amministrativa: la difficile reperibilità dei documenti;
---------------------------275-276-277-278
La definizione di registro/archivio informatico si trova nella
delibera 30 luglio 1998, n. 24 dell’AIPA riguardante le regole tecniche per
l’uso dei supporti ottici.
Di rilievo è la distinzione tra registri informatici e registri documentali, tenuti
secondo regole tecniche informatiche. Il registro informatico è costituito da
una “memoria informatica”. In caso di contrasto fra documento informatico o
cartaceo dal quale sono stati estrapolati i dati e la memoria informatica
prevale quanto scritto nella memoria informatica: quindi prevale il registro
informatico. L’estrapolazione dei dati dal documento è un’attività ulteriore,
che non appartiene alla conservazione dei dati all’interno del registro stesso.
Per una puntuale ricostruzione della ricca tipologia dei registri M.S. GIANNINI,
voce “Certezza pubblica”, in Enciclopedia del diritto, vol. VI , Milano, 1960,
98; dello stesso autore, Diritto amministrativo, Milano, 1988, II, 515. Fra i
documenti amministrativi informatici destinati ad assumere un crescente
rilievo sono da annoverare i registri informatici.
Con la parola “registri” ci si riferisce dunque a supporti informatici costituiti da
materiali idonei a ricevere dei fatti grafici e a conservarli in modo duraturo,
accessibili. I registri contengono documenti rappresentativi di fatti e di atti
giuridici di varia provenienza. Sono frequenti inoltre registri che fanno sorgere
situazioni soggettive interne. Si pensi agli inventari dei beni mobili
dell’amministrazione. Assumono particolare rilevanza quei registri che
contengono albi professionali, albi imprenditoriali, liste elettorali.
Il tema è trattato da C. MISEROCCHI, La trasformazione del registro delle
imprese da pubblico registro “informatizzato” in p.r. documentale:
conseguenze e prospettive, in Rivista di diritto privato, 1997, 193.
Inoltre, CERULLI IRELLI, Corso di diritto amministrativo, Torino, 1997, 396.
132
la laboriosa ricostruzione dei dati; il collegamento con il
procedimento amministrativo. Va, altresì, evidenziato che la
nozione di “protocollo con procedura informatica” è ben più
ampia di quella di “registro informatico”279. Il registro informatico
è uno strumento idoneo a ricevere fatti o atti grafici a renderli
accessibili e a conservarli inalterati nel tempo.
Il RAP (Registro delle Amministrazioni Pubbliche) che
sarà
verosimilmente
posto
sotto
la
responsabilità
del
Dipartimento della Funzione Pubblica definirà le regole per la
tenuta e l'accesso280. La gestione operativa del RAP potrà invece
essere affidata a soggetti pubblici o privati.
Relativamente agli aspetti tecnici si nota che il codice di
identificazione
dell'amministrazione
–
assegnato
dal
Dipartimento della Funzione Pubblica – è costituito da quattro
caratteri binari (bit) e deve essere utilizzato nelle modalità di cui
all'art. 6 del decreto 428. Grazie a questo meccanismo, ogni
documento protocollato avrà un numero univoco dal quale sarà
possibile, grazie al RAP ed alla RUPA, recuperare i dati di
ciascuna pratica protocollata da una qualsiasi unità organizzativa
della p.a.
Per l’aggiornamento del RUP è previsto un servizio di
directory, unitamente ad altri servizi di interoperabilità (es. ftp,
telnet, news, posta elettronica, connessione ad Internet, hosting,
mirroring e simili).
----------------------------279
Secondo l’art. 1, lett. c), del D.P.R. 20 ottobre 1998, n. 428, l’espressione
protocollo con procedura informatica, designa “l’insieme delle risorse di
calcolo, degli apparati, delle reti di comunicazione, delle procedure
informatiche utilizzati dalle amministrazioni per la gestione dei documenti”.
Il tema ha trovato un’attenta trattazione nell’articolo di G. CAFFERATA, M.
CERRUTI e I. FREY, Il processo di protocollo e la sua informatizzazione: realtà
e modelli a confronto e nell’articolo di Ricci, Il regolamento per la gestione del
protocollo informatico da parte delle amministrazioni pubbliche (D.P.R. 20
ottobre 1998 n. 428). Entrambi in Riv. Economia pubblica, 1999, 472.
280
Il RAP è volto alla generazione, conservazione e pubblicazione dei codici
identificativi dei dati, di cui all’art. 2, c. 2 del decreto n. 428.
133
Se si prende ora in esame la disciplina prevista nel
decreto 428, emerge un’accentuata valorizzazione del protocollo
con procedura informatica, quale strumento amministrativo
importante all’interno dell’Ufficio281. Nell’art. 4 del decreto 428 è
prevista infatti la registrazione nel protocollo de quo di ciascun
documento ricevuto ovvero spedito. Più precisamente, vengono
memorizzati in forma non modificabile: a) numero di protocollo,
generato automaticamente; b) data di registrazione; c) casella di
----------------------------281
Poiché l’architettura di rete della RUPA si basa sulle tecnologie Internet, il
protocollo di trasferimento dei dati è il LDAP (Lightweight Directory Access
Protocol - protocollo leggero di accesso alla directory), accettato in modo
unanime come standard per i servizi di directory. E' definito leggero in quanto
rappresenta una versione ridotta e adattata del protocollo DAP (Directory
Access Protocol), parte dello standard X. 500, conforme ISO (International
Organization for Standardization - Organizzazione Internazionale per la
Standardizzazione) e ITU (International Telecommunication Union - agenzia
delle Nazioni Unite responsabile di adottare trattati, regole e standard
internazionali.
Inoltre i certificatori accreditati dall’AIPA sono tenuti (ex art. 13, c. 1, del
D.P.C.M. 8 febbraio 1999 - regole tecniche su documento informatico e firma
digitale) a consentire l’accesso al registro (RAP), secondo le modalità
compatibili con il protocollo LDAP, definito nella specifica pubblica RFC 1777 e
successive modificazioni.
posta elettronica del mittente; d) nominativo del responsabile
dello SPIFA (Servizio per la tenuta del Protocollo Informatico, per
la gestione dei Flussi documentali e degli Archivi); e) mittente
per i documenti ricevuti o il destinatario per i documenti inviati;
f)
oggetto
del
documento;
g)
impronta
del
documento
informatico, se trasmesso per via telematica, costituito dalla
sequenza di simboli binari in grado di identificarne univocamente
il contenuto.
Al
fine
di
consentire
un
facile
reperimento
dei
documenti (art. 6, decreto n. 428), ad essi vengono associate le
seguenti informazioni: 1) il numero progressivo di protocollo; 2)
la data di invio-ricevimento; 3) l’identificazione in forma sintetica
dell’area organizzativa. In questo modo ciò che viene in evidenza
non è l’atto in sé, ma il fatto (storico) dell’arrivo o dell’uscita di
un documento, con gli elementi di individuazione (mittente,
destinatario, data di arrivo, data di partenza, ecc.).
134
Deve
essere
sottolineato,
altresì,
che
l’attività
dell’ufficio di protocollazione non è assimilabile alle dichiarazione
di scienza, ma rientra nell’ambito degli atti finali dell’attività.
Inoltre, accanto alle cd. “funzioni minime necessarie” sono
previste “funzioni aggiuntive”, che conferiscono allo strumento
amministrativo un ruolo strategico nella nuova organizzazione
della p.a282.
4.7. La carta d’identità elettronica
Uno dei punti cardine del Piano E-government del 23
giugno 2000 è la previsione della carta d’identità elettronica283.
La
sperimentazione
quest’autunno28-285.
della
Al
carta
riguardo
è
prevista
tutti
i
a
comuni
partire
da
dovranno
sostituire l'attuale documento cartaceo con quello elettronico
(art. 11, c. 2, decreto n. 437), che dovrà essere rilasciato “alla
prima iscrizione anagrafica” (art. 2, c. 2, decreto n. 437).
Inoltre, il documento anche se scaduto varrà comunque per
l'attribuzione del numero di codice fiscale.
----------------------------282
Secondo l’art. 7, D.P.R. 428 Operazioni ed informazioni minime le
operazioni di registrazione indicate all’art. 4 e le operazioni di segnatura di
protocollo di cui all’art. 6 nonché le operazioni di classificazione, costituiscono
operazioni necessarie e sufficienti per la tenuta del protocollo informatico da
parte delle p.a. http:asm.comune_settimo-torinese.To.it Si cfr. anche A.
MASUCCI, Il documento amministrativo informatico, Napoli, 2000, 49.
283
Le fonti normative di riferimento sono l’art. 2, c. 10, l. 15 maggio 1997, n.
127, modificato dall’art. 2, c. 4, della l. 16 giugno 1998, n. 191, nonché il
regolamento di attuazione della carta di identità elettronica, contenuto nel
D.P.C.M. 22 ottobre 1999, n. 437, reca la disciplina sulle caratteristiche
tecniche e le modalità per il rilascio del documento elettronico, d.m. 19 luglio
2000.
284-285
Tutti i comuni, entro cinque anni, dovranno adottare la carta, ma
saranno tenuti a notificare al Ministero dell’Interno solamente quegli eventi
anagrafici che producono delle variazioni, senza vincolo di adesione agli altri
servizi sussidiari. I primi comuni che inizieranno la sperimentazione sono:
Siena, Catania, Torino, Bari, Milano e Bologna.
In questa prima fase saranno emesse 100.000 carte; completata la prima fase
di sperimentazione, si procederà all’emissione di 1.000.000 di carte,
utilizzabili per accedere ai servizi delle amministrazioni statali.
135
Il regolamento D.P.R. 22 ottobre 1999, n. 437 contente
la disciplina per il rilascio della “carta d'identità elettronica” (in
forma di smart card) è un tassello nel mosaico del documento
amministrativo informatico. E infatti nell’art. 1, c. 1, lett. c) che
la
definizione
esattamente
(di
con
“carta
quella
d’identità
di
elettronica”)
documento
informatico,
coincide
fornita
dall’art. 1, c. 1, lett. a) del D.P.R. 10 novembre 1997, n. 513. Le
tessere elettroniche rilasciate dall’anagrafe saranno simili ad una
carta di credito, con la foto a colori del titolare
e conterranno
dati informativi obbligatori o facoltativi.
Le informazioni obbligatorie saranno immediatamente
visibili, stampate direttamente sulla carta (art. 3, c. 1) e inserite
all’interno del supporto informatico, mediante microchip, che
risponde agli standard di sicurezza definiti dal Ministero degli
Interni (art. 8). Le informazioni obbligatorie riguardano: dati
identificativi della persona (nome e cognome, sesso, statura,
luogo e data di nascita); numero di codice fiscale; residenza;
cittadinanza; fotografia; eventuale indicazione di non validità ai
fini dell'espatrio; codice numerico identificativo del documento,
codice del comune di rilascio, data del rilascio e data di
scadenza; sottoscrizione del titolare o di uno degli esercenti la
potestà genitoriale o la tutela (in questo caso non è prevista la
foto del minore)286-287-288.
---------------------------286-287-289
Nel più volte citato D.P.R. 513 (art. 1, c. 1, lett. a), relativo al
riconoscimento giudico del documento amministrativo informatico, si leggono,
infatti, esattamente le stesse parole “[…] la rappresentazione informatica di
atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti” […] “i dati identificativi della persona”
[…] “gli altri dati”.
La carta d'identità elettronica è costituita da un supporto in policarbonato, sul
quale sono inseriti una banda a lettura ottica ed un microprocessore per i dati.
La carta è pensata sia come documento d’identità, sia come carta di accesso
ai servizi amministrativi. Le carte sono prodotte dall'Istituto Poligrafico e
Zecca dello Stato, che provvede anche alla “inizializzazione” delle medesima
procedura, che attribuisce al documento la qualità di documento in bianco.
Alla inizializzazione segue la formazione, che è la fase in cui il comune
imprime sulla carta i dati identificativi del titolare della stessa e quelli
necessari per l'accesso ai servizi. Il sito dell’associazione nazionale comuni
italiani (ANCI), in http://www.ancitel.it/cie
136
Il regolamento lascia la facoltà ai Comuni di aggiungere
nella memoria della tessera altri dati, per esempio di tipo
sanitario, come il gruppo sanguigno, il codice del libretto
sanitario (art. 3, c. 3).
La carta potrà altresì contenere un borsellino elettronico
per una serie di pagamenti (imposte, parcheggi, musei, ecc.),
previa definizione “delle modalità di inserimento e validazione dei
dati necessari”.
I comuni possono inserire il dispositivo di firma digitale
entro la carta (art. 4); è altresì allo studio la possibilità di
inserire anche i dati della patente di guida. Presso il ministero è
stato istituito un comitato di monitoraggio per i pareri sulla
validità
dei
progetti
e
sul
monitoraggio
dei
comuni
in
sperimentazione (art. 10).
4.8. – L’E-government
Il 23 giugno 2000 l’attuale ministro del Dipartimento
della Funzione Pubblica, Franco Bassanini ha varato il primo
Piano d’azione per l’E-government, che costituisce un salto
qualitativo nell’ambito del processo di innovazione tecnologica289.
---------------------------289
Il ministro Bassanini all’inaugurazione del Compa 2000 (Salone della
comunicazione pubblica e dei servizi al cittadino) svoltosi a Bologna il 21 e il
22 settembre 2000 ha definito l’E-government come una sorta di “rivoluzione
informatica”, ricordando i successi raggiunti con le riforme che portano il suo
nome. Un sondaggio, condotto per conto del Dipartimento della Funzione
pubblica, nel primo semestre del 2000, ha messo in evidenza che i 2/3 della
produzione amministrativa deriva dall’autocertificazione”. Aggiunge il ministro
che “presto tutti gli uffici saranno in rete. Se un cittadino si sposa o cambia
residenza dovrà comunicarlo una sola volta a un'amministrazione qualsiasi. La
rete unica di Stato, Regioni, Comuni, Asl, Fisco, Inail e Inps, sarà completata
nel giro di qualche anno. Noi abbiamo puntato su una sorta di federalismo
informatico. Saranno le amministrazioni periferiche a connettere le proprie
reti, mediante accordi fra i rispettivi service provider in una grande extranet.
Entro breve il cittadino potrà trattare con gli uffici come se fossero il front
office di un'unica azienda. Ci si potrà connettere via computer, Umts e tv
digitale. Per questo non ha senso dire che lo abbiamo copiato dagli inglesi,
che non hanno né la firma né la carta elettronica”.
M. LILLO, E-government/la rivoluzione di Bassanini http://www.funzionepubblica.it
137
Analizzato
presenta
una
nella struttura e
complessa
nei contenuti il Piano
articolazione,
che
si
dispiega
in
quattordici capitoli. Il costo totale previsto, nell’arco dei tre anni,
è di 1.335 miliardi di lire.
L'obiettivo di quest’ultima sezione – che trova un diretto
collegamento con il tema dell’Information and Communication
Technology - è di illustrare le questioni principali legate allo
sviluppo delle tecnologie dell'informazione in ambito pubblico.
Prima di proseguire, a causa della novità degli argomenti, giova
sottolineare che le argomentazioni rispondono a reali esigenze
chiarificatrici e non a inutili aneliti esterofili.
Nella premessa introduttiva si legge un’affermazione di
principio che si collega direttamente al processo di rinnovamento
della
p.a.
e
che
vuole
significare
l’importanza
dell’azione
sinergica del governo.
Tra gli strumenti amministrativi utili per raggiungere gli
obiettivi si possono distinguere: una Rete nazionale denominata
Extranet290 (rete nazionale unica di trasferimento dei flussi
informativi, tra Stato, regioni, comuni, ASL, fisco, INAIL e
INPS,); la carta d’identità elettronica e il dispositivo di firma
digitale; il sistema di protocollazione e di archiviazione dei
documenti amministrativi con procedura informatica e corsi di
formazione informatica dei pubblici dipendenti all’utilizzo delle
nuove
tecnologie,
sia
per
esigenze
di
alfabetizzazione
informatica, sia di perfezionamento.
---------------------------290
La Rete nazionale Extranet per il trasferimento dei flussi informativi viene
definita “un’estensione del concetto di Intranet (ovverosia un sistema di
collegamento tra computers, chiuso - network)”. Mentre quest’ultima è una
rete interna, la Extranet coinvolge i soggetti esterni, con i quali un’azienda –
nel caso di specie la p.a. – interagisce nell’esercizio della propria attività. Si
veda il sito di Repubblica, “cittadinoLex”, L’obiettivo è migliorare l’efficienza
della P.A. entro un anno. E-government, telematica a servizio dei cittadini, in
http://www.cittadinolex.kataweb.it/NoteView/o,1516,5881,00.html
138
Si prevede infatti di avviare una rivoluzione nella cultura
organizzativa
dell’amministrazione
pubblica:
da
un’amministrazione dirigistica, verticale e segmentata, si tende
ad
un
modello
amministrativo
di
tipo
orizzontale;
un’amministrazione aperta all’interno e all’esterno, orientata ai
risultati e al servizio pubblico, caratterizzata dallo sviluppo delle
capacità comunicative e dallo scambio delle informazioni291.
E infatti le prospettate azioni di E-government sono
dirette a migliorare i rapporti fra amministrazioni e con i privati.
Dette
azioni
costituiscono
dunque
un
insieme
coerente
e
organico di strumenti di semplificazione amministrativa, tra i
quali: l’infrastruttura di trasferimento dei flussi documentali
(RUPA), gli strumenti informatici (es. la firma elettronica), i
servizi amministrativi informatizzati (es. la carta d’identità
elettronica).
Nell’introduzione vengono illustrate tre categorie di
interventi normativi e amministrativi. Nella prima si prospetta il
miglioramento dell’efficienza operativa interna di ciascuna p.a.;
nella
seconda
si
considera
l’integrazione
dei
vari
servizi
informatici delle amministrazioni; nella terza si indicano le
modalità di accesso telematico degli utilizzatori finali alle
informazioni e ai servizi della p.a.
Il Piano è incentrato su progetti che comportano la
partecipazione di più amministrazioni centrali e locali e per i quali
la Presidenza del Consiglio svolgerà un ruolo di promozione, di
regia e di coordinamento291-292.
----------------------------291
Una siffatta modifica del modello organizzativo include l’utilizzo appropriato
delle nuove tecnologie dell’informazione (Information and Communication
Technology), primo fra tutti Internet.
292
In sintesi il cittadino potrà ottenere il servizio pubblico rivolgendosi ad una
qualsiasi amministrazione di front-office, abilitata indipendentemente dai
vincoli di competenza territoriale o di residenza; a seguito della richiesta, oltre
agli strumenti di identificazione personale (es. la carta di identità elettronica),
non dovrà fornire alcuna informazione che lo riguarda e che sia già in
possesso di una qualsiasi altra amministrazione dello Stato.
139
Inoltre,
il
Piano
d’informatizzazione
non
triennale
si
sostituisce
elaborati
da
ai
ogni
piani
singola
amministrazione e trasmessi annualmente all’AIPA, ma sarà
finalizzato verso l’erogazione dei servizi integrati ai cittadini”.
E’ prevista la costituzione di due organismi a carattere
tecnico presso la Presidenza del Consiglio, denominati: Unità per
l’Elaborazione della Strategia e Unità per la Gestione del
Programma di Lavoro. Il primo avrà il compito di formulare e
gestire le azioni strategiche di E-government, con particolare
attenzione all’interoperabilità tra i sistemi applicativi (software)
delle amministrazioni coinvolte293.
In particolare, si tratterà di gestire l’evoluzione del
Piano, da cui sarà derivato, annualmente, un Programma di
Lavoro, nel quale si identificheranno e descriveranno i progetti
informatici, le amministrazioni partecipanti, i costi, le modalità e
gli obiettivi temporali. L’unità dovrà promuovere un Piano di
Comunicazione, orientato a illustrare a tutte le amministrazioni
coinvolte la strategia e le linee guida dell’E-government.
A questo fine dovrà essere realizzata, a partire dalla rete
esistente
telematica
(RUPA
a
–
Rete
copertura
unitaria),
nazionale
un’altra
infrastruttura
(Extranet)
fra
le
amministrazioni sul modello Internet, vale a dire realizzata
secondo un modello architetturale di tipo federato: Rete unitaria
(RUPA) e reti civiche (quelle degli enti locali).
L’unità per la Gestione del Programma di Lavoro si
occuperà
invece
di
coordinare
i
progetti
informatici,
cui
partecipano le amministrazioni e dei quali avrà la responsabilità
di risultato. Dovrà gestire la fase dell’integrazione dei sottoprogetti, realizzati dalle singole amministrazioni sia in termini di
pianificazione, sia in termini funzionali e tecnici.
----------------------------293
L’unità per l’Elaborazione della Strategia potrebbe essere organizzata sul
modello della Central IT Unit del Gabinetto inglese.
140
Non erogherà direttamente servizi telematici, ma potrà
svolgere compiti progettuali, di tipo sussidiario, ossia che non
possono essere assegnati alle amministrazioni partecipanti.
Gli interventi di Piano sono tutti orientati a realizzare gli
obiettivi definiti dall’Unione europea, contenuti nelle iniziative di
E-Europe; una delle quali riguarda la realizzazione da parte delle
amministrazioni nazionali di appositi “portali” informativi pubblici,
diretti a consentire l’accesso via Internet alle informazioni,
contenute
nelle
banche
dati
(archivi
elettronici)
delle
amministrazioni pubbliche. Un esempio di accesso libero e
gratuito è il progetto Norme in Rete294.
A partire dal prototipo sperimentale “Norme in Rete” del
Ministero della Giustizia, in collaborazione con il CNR, si pensa di
realizzare un “portale” unificato delle norme a livello europeo295.
Il “portale” unificato, oltre a contenere un potenziato motore di
ricerca prevede di sviluppare strumenti per la semplificazione
delle fasi di stesura dei testi legislativi296.
Il capitolo sesto del Piano si occupa delle azioni relative
alle regioni e agli enti locali. In particolare, è considerato
“cruciale” il ruolo assunto dalle reti territoriali “reti civiche”
(rectius
città
government;
digitali)
al
ai
riguardo
fini
si
della
realizzazione
prevedono
infatti
dell’E-
azioni
di
cooperazione fra le amministrazioni coinvolte.
----------------------------294
L’Italia, come ogni altro paese dell’Unione europea, si sta adeguando alle
linee di indirizzo comunitario – dove esistono numerose iniziative, dirette a
realizzare l’accesso telematico sia alle informazioni, sia ai servizi informatici,
forniti dai molteplici uffici amministrativi degli Stati europei – attraverso la
realizzazione di un sistema di portali (archivi elettronici). Per la consultazione
in Internet del Piano in esame si veda il sito del Dipartimento della Funzione
Pubblica in: http://www.funzionepubblica.i/home/apeg.html
295
Si rinvia al paragrafo 2.4.
296
Riguardo alla tecnica di redazione delle leggi a partire dal 1990 e
annualmente, la Commissione europea trasmette al Consiglio un rapporto
sullo stato delle proposte legislative. Si veda per esempio il rapporto del 1997,
“legiferare meglio” COM (97) 626 def.
141
Relativamente alle regioni, va detto che alcune di esse
(Emilia Romagna, Lombardia, Toscana, Liguria, Friuli Venezia
Giulia, Piemonte, Marche e Basilicata) dispongono di una propria
rete regionale297. Nella sua parte conclusiva il Piano parla di
carta d’identità elettronica, firma digitale, gestione dei flussi
documentali e formazione298.
Il Piano E-government rientra nel più ampio progetto di
semplificazione
amministrativa,
delineato
nelle
riforme
del
ministro Bassanini e costituisce una tessera degli incastri
dell’originaria visione del concetto di teleamministrazione299-300.
All’apice di questa tesi si affaccia un nuovo incastro, che
racchiude le fonti normative più significative lungo la via
dell’automazione amministrativa.
----------------------------297
Per il discorso sulle reti civiche si rinvia al paragrafo 4.1.Si ricordano qui
tre reti: il progetto Iperbole di Bologna, prima città digitale, nata nel 1995:
http://www.comune.bologna.it/bologna
La seconda nasce a Milano anch’essa nel 1995 dal progetto RCM (Rete Civica
di Milano) http://vrcm.dsi.unimi.it
Infine Genova nel 1998 con il progetto Liguria in rete
http://www.liguriainrete.it/home.htm
V. CAMAGNI, Le principali reti civiche in Italia, in periodico PC Professionale,
n. 74/1997, 55. F. GOLDONI, Le reti civiche ed alcuni aspetti critici, in
http://www.arcanet.it/cultura/reciweb.htm
298
Relativamente alla carta d’identità elettronica si rinvia al paragrafo
precedente, in merito firma digitale si vedano, invece, i paragrafi 1.14. e
1.15, mentre per la gestione dei flussi documentali, si veda questo capitolo ai
paragrafi 4.5. e 4.6.
299-300
Il punto cardine della riforma Bassanini è la riorganizzazione delle
strutture amministrative, collegata al decentramento amministrativo e si
articola in quattro leggi delegate: l. 15 marzo 1997; n. 59, l. 15 maggio 1997, n.
127; l. 16 giugno 1998, n. 191 e l. 8 marzo 1999, n. 50.
La legge 59/1997 “delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti
alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per
la semplificazione amministrativa” prevede annualmente che il Governo
presenti un disegno di legge per la delegificazione e la semplificazione
amministrativa. Il primo disegno di legge presentato è la legge 50/1999
“delegificazione
e
testi
unici
di
norme
contenenti
procedimenti
amministrativi”. Inoltre i risultati positivi raggiunti con la riduzione dei
certificati (-57% rispetto al 1996) consentono di compiere un coraggioso
passo verso la decertificazione prevista dal Piano di azione E-government
(comunicato stampa del 6 ottobre 2000) http://www.funzionepubblica.it
V. anche S. CASSESE, Le basi del diritto amministrativo, Torino, 1989, 150.
142
Si tratta invero dell’approvazione in via preliminare del
Testo Unico sulla documentazione amministrativa. Approvazione
avvenuta in data 6 ottobre a cura del Consiglio dei Ministri, su
proposta del ministro della Funzione Pubblica. Il testo che dovrà
essere sottoposto al parere delle Commissioni Parlamentari e
potrà entrare in vigore, verosimilmente, a gennaio 2001.
Come tutti i testi unici si tratterrà di uno strumento di
raccolta e di chiarezza sistematica della materia racchiusa in un
unico documento normativo. In particolare, con il testo unico
sulla documentazione amministrativa il legislatore compie un
passo ulteriore verso il modello di teleamministrazione, in una
fase storica nella quale sono presenti gli strumenti tradizionali di
tipo cartaceo (certificati, autentiche ecc.).
4.9. – Considerazioni conclusive
Lo strumento informatico ha innescato due fenomeni:
l’aumento
quantitativo
dei
materiali
consultabili
(rectius
giuridici); una maggiore facilità di reperire il dato informativo
utile, grazie ai c.d. scavatori di informazioni o software di
information retrieval.
E così nel volgere alle conclusioni torna alla mente una
battuta:
“Oggi
c’è
tanta
informazione
ma
poco
approfondimento”. Come se l’abbondanza dei dati informativi
impedisse di ragionarci su. Tuttavia il supporto cartaceo non
c’entra nulla; la mole informativa esiste comunque: i computer
aiutano a gestire meglio i dati, evitando di farci credere che ciò
che non conosciamo non esista.
L’evoluzione del diritto coincide anche con l’evoluzione
dei
mezzi
espressivi
e
delle
tecnologie
informatiche
e
telematiche. Da tempo la dottrina sottolineò l’esigenza di
143
adeguare ai cambiamenti sociali il modello amministrativo,
basato sul documento cartaceo con quello elettronico301-302.
Storicamente la nuova concezione dell’attività amministrativa
portò il legislatore a dettare il d.lgs 12 febbraio 1993, n. 39 (art.
3).
Questa
norma,
riconoscendo
valore
giuridico
all’atto
amministrativo nella sua forma elettronica, produsse altresì
l’effetto “rivoluzionario” di renderlo disponibile in Internet. Di
conseguenza impostando un’unica pratica amministrativa, a
perfezionamento progressivo, a prescindere dal numero degli
uffici e/o delle amministrazioni interessate, con ciò stesso
attuando i criteri del buon andamento e trasparenza dell’attività
amministrativa.
Lo
studio
svolto
nei
capitoli
precedenti
è
stato,
principalmente, improntato a esaminare le differenze fra due
modelli amministrativi: quello tradizionale cartaceo e quello
innovativo, basato sulla trasmissione a distanza di documenti
smaterializzati (teleamministrazione).
Il modello dell’amministrazione senza carta richiede
invero una rete di computer (network) ovvero una sorta di
“autostrada telematica” di trasporto dei dati informativi.
---------------------------301-302
Si vedano: l’art. 22, c. 2, della l. 7 agosto 1990, n. 241; l’art. 2, c. 1,
lett. mm), della l. 23 ottobre 1992, n. 421; l’art. 3, del d.lgs 12 febbraio
1993, n. 39; l’art. 15, c. 2, della l. 15 marzo 1997, n. 59; il D.P.R. 10
novembre 1997, n. 513; la delibera AIPA, 30 luglio 1998, n. 24; il D.P.C.M. 8
febbraio 1999; la direttiva CE 93/99.
Relativamente ai progetti di legge anteriori al decreto n. 39 diretti al
riconoscimento del documento amministrativo informatico si segnalano il
lavoro del Gruppo Normativo Ediforum, “Presentazione di uno schema di
disegno di legge per il riconoscimento del documento elettronico”, in Riv.
Diritto dell’informazione e dell’informatica, 1993, 331 ss.
Il Gruppo Normativo EDIFORUM Italia è un’organizzazione no-profit che ha
promosso l'adozione dello standard di comunicazione EDI (Electronic Data
Interchange). Più precisamente, si occupata di trovare strategie di sviluppo
delle tecnologie dell'informazione, promuoverne la loro conoscenza e
applicazione, definire gli standards tecnici da utilizzare, valutare gli effetti
delle nuove tecnologie nei settori industriali, commerciali e sociali; analizzare
gli aspetti giuridici, correlati all'utilizzo delle tecnologie dell'informazione,
pubblicando i risultati delle ricerche e mantenendo relazioni con organizzazioni
internazionali omologhe. A. PELLICANI, Ediforum Italia: FTI, il documento
elettronico, trasmissione e conservazione: analisi attuale, situazione giuridica
in Italia e proposte di miglioramento, Milano, 1996, 491.
144
La rete nazionale è la RUPA (Rete unitaria della p.a.),
ispirata al modello di trasmissione dei dati mediante protocolli
TCP/IP e quindi all’architettura di Internet (rete a ragnatela)303.
Per la gestione dei documenti smaterializzati archivi
elettronici; l’archivio può essere altresì dotato di un sistema di
protocollo per l’acquisizione e all’invio dei flussi informativi304.
Con la carta di identità elettronica il legislatore ha
perfezionato
la
disciplina
sul
documento
amministrativo
informatico, secondo il modello di teleamministrazione305-306.
E’ da notare inoltre che l’obiettivo di semplificazione
amministrativa incontra ostacoli e diffidenze, basti pensare alla
lunga gestazione del riconoscimento del documento elettronico,
iniziata ad opera dell’art. 22, legge 7 agosto 1990, n. 241 307-308309-310
.
I rilievi svolti in queste pagine possono non essere inutili
se posti nella prospettiva di intensificare il senso e la rilevanza
dell’”antico” ma sempre attuale modello di teleamministrazione.
---------------------------303
Relativamente ai protocolli di trasmissione dei dati si vedano i paragrafi
3.4., 3.5.e 3.6.; per la RUPA si vada invece al paragrafo 4.2. e lo studio di
fattibilità (direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 5 settembre 1995)
e il primo Piano triennale per l’informatica nella p.a. 1995-1997.
E’ prerogativa dell’AIPA dettare le regole tecniche: in proposito si cfr. il
paragrafo 3.8. In merito allo scambio elettronico dei dati si veda soprattutto il
paragrafo 3.6.
304
Paragrafo 4.6. La normativa essenziale che ha abrogato il r.d. 25 gennaio
1900, n. 35 (registrazioni dei documenti della p.a. ) si trova nelle fonti di
seguito elencate: D.P.C.M. 20 ottobre 1998, n. 428; D.P.C.M. 28 ottobre
1999; delibera AIPA 2 dicembre 1999.
305-306
La carta di identità contente i dati personali funziona come tessera di
riconoscimento personale e come documento di accesso ai servizi
amministrativi informatici. Può farsi riferimento al paragrafo 4.4. e alla
disciplina contenuta nell’art. 2, c. 10, l. 15 maggio 1997, n. 127, modificata
dall’art. 2, c. 4, della l. 16 giugno 1998, n. 191; il D.P.C.M. 22 ottobre 1999,
n. 437 e al d.m. 12 luglio 2000.
307-308-309-310
E alle difficoltà di penetrazione sociale che incontra il dispositivo
di firma digitale. Sul punto si rinvia all’art. 1, c. 1, lett. b), l’art. 9, l’art. 10 ss
del D.P.R. 10 novembre 1997, n. 513.
Con la direttiva 12 dicembre 1999 - CE 93/99 si sono stabiliti i “requisiti
minimi” di validità delle firme elettroniche nei diversi Paesi dell’Unione
europea diretti a soddisfare le esigenze di identificazione dell’autore e di
assunzione della paternità del testo sottoscritto.
145
Capitolo Primo
1. IL DOCUMENTO AMMINISTRATIVO INFORMATICO
1.1. Il quadro normativo
1.2. I primi impulsi verso l’automazione amministrativa
1.3. l’evoluzione storica
1.4. I principi informatori del documento digitale e il ruolo del
giurista
1.5. La “democrazia informatica”
1.6. Il principio del buon andamento
1.7. La distinzione tra atto e documento
1.8. I tentativi della dottrina, anteriormente al D.P.R. 10
novembre 1997, n. 513, in direzione dell’inquadramento logico sistematico del documento digitale nell’ambito dell’ordinamento
giuridico
1.9. Il parziale riconoscimento del documento amministrativo
informatico
1.10. Le manifestazioni del documento informatico: il documento
elettronico il documento elaborato elettronicamente
1.11. Il documento amministrativo informatico nel D.P.R. 10
novembre 1997, n. 513
1.12. Il documento amministrativo informatico dichiarativo e
quello non dichiarativo
1.13. La direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio 93/99
in materia di firme elettroniche
1.14. La firma digitale: caratteristiche e funzioni
1.15. Segue sulla firma digitale
Capitolo Secondo
2. LA TELEAMMINISTRAZIONE
2.1. Il progetto di teleamministrazione: forma elettronica degli
atti, Rete unitaria e produttività degli uffici amministrativi.
146
2.2. L’informatica e la pubblica amministrazione: linee di
sviluppo e di applicazione
2.3. La legimatica e i sistemi esperti (cenni)
2.4 Il progetto “Norme in Rete”
2.5. I progressi nelle applicazioni informatiche
2.6.
Un
esempio
di
teleamministrazione:
l’informatica
parlamentare
2.7. Il responsabile del procedimento amministrativo telematico
2.8. La partecipazione del cittadino al procedimento telematico
2.9. L’accesso ai documenti amministrativi informatici
2.10. L’accesso, la privacy e Internet
Capitolo Terzo
3. LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE E IL CYBERSPAZIO
3.1. L’Information and Communication Technology (ICT) e la
telematica amministrativa
3.2. I servizi telematici
3.3. Le tecnologie dei servizi di comunicazione avanzata in
Internet
3.4. I concetti di interconnesione, interoperabilità e le aree di
cooperazione
3.5. Il modello di riferimento: Internet
3.6. L’Electronic Data Interchange
3.7. Le esperienze comparative: Giappone, Germania, Francia,
Gran Bretagna, Stati Uniti, Belgio, Danimarca, Lussemburgo,
Stato di Israele, Argentina, Corea del Sud
3.8.
L’AIPA
-
l’Autorità
per
l’Informatica
nella
Pubblica
Amministrazione
3.9. Un confronto tra l’AIPA e l’Antitrust
3.10. L’AIPA e gli altri organi assimilabili in Francia, Gran Bretagna e
Germania
3.11. Il Centro tecnico
147
Capitolo Quarto
4. LA GESTIONE INFORMATICA DEI FLUSSI DOCUMENTALI
NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
4.1. I progetti intersettoriali
4.2. La Rete unitaria della pubblica amministrazione
4.3. Il Piano triennale per l’informatica nella pubblica amministrazione
2001-2003
4.4. La contrattualistica pubblica
4.5. La direttiva del presidente del Consiglio dei Ministri del 28
ottobre 1999
4.6. Il protocollo amministrativo con procedura informatica
4.7. La carta d’identità elettronica
4.8. L’E-government
4.9. Considerazioni conclusive
Bibliografia
Sitografia
148
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