Principi di diritto pubblico - Seconda edizione
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INDICE SOMMARIO Prefazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XVII PARTE I PRINCIPI DI DIRITTO PUBBLICO a cura di Giovanni Cofrancesco Capitolo I IL DIRITTO 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Norma giuridica e ordinamento giuridico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Caratteri degli ordinamenti giuridici moderni. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Il diritto come linguaggio. Norme e metanorme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La nozione di fonte del diritto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La completezza e la coerenza del sistema: la eliminazione delle lacune. . . . . (Segue): il superamento delle antinomie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Forza di legge, di sentenza, di provvedimento amministrativo . . . . . . . . . . . . . . . 3 5 6 7 10 12 17 Capitolo II I SOGGETTI, LE QUALIFICHE SOGGETTIVE, I FATTI 1. 2. 3. 4. 5. I principali meccanismi d’inclusione e di esclusione dei soggetti giuridici nell’ordinamento: la capacità giuridica, la capacità d’agire, la legittimazione, la persona giuridica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La rappresentanza della persona fisica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I diritti soggettivi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I diritti fondamentali o libertà . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Le libertà associative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 22 22 24 27 Capitolo III LO STATO 1. Società e Stato: generalità. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 VIII 2. 3. 4. 5. 6. INDICE SOMMARIO Caratteristiche della sovranità: effettività, originarietà, indipendenza. . . . . . . . Il popolo: la nozione di “cittadino”. Cittadinanza e multietnicità . . . . . . . . . . . Il territorio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Stato ordinamento (o comunità) e Stato apparato (o persona). . . . . . . . . . . . . . . Il concetto di “nazione” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 33 36 37 38 Capitolo IV FORME DI STATO E FORME DI GOVERNO 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Introduzione: le classificazioni degli “antichi” e dei “moderni” . . . . . . . . . . . . . La classificazione degli Stati in base al regime politico ovvero al rapporto tra governanti e governati nell’evoluzione storica dell’idea di Stato . . . . . . . . . . . . . La distinzione tra le forme di Stato in base al criterio della rappresentatività dell’organo di vertice: monarchie e repubbliche. La dittatura ed i regimi totalitari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Forme di Stato, forme di governo e separazione dei poteri: l’evoluzione della Monarchia limitata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Forme di Stato, forme di governo: combinazioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Forme di Stato in relazione alla distribuzione della sovranità fra gli insediamenti umani sul territorio: Stato unitario, Stato federale, Stato regionale. Forma di governo e sistema dei partiti nell’Italia Repubblicana . . . . . . . . . . . . . L’organizzazione costituzionale dello Stato italiano: il Parlamento, il Governo e il Presidente della Repubblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.1. Il Parlamento: struttura e funzionamento. Il sistema elettorale . . . . . . . 8.2. (Segue): le funzioni del Parlamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3. Il Governo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.4. (Segue): la formazione del Governo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.5. Il Presidente della Repubblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 43 54 56 65 66 76 77 77 85 86 88 89 Capitolo V LE FONTI DELL’ORDINAMENTO ITALIANO 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. La nozione di Costituzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Cenni storici sulle vicende anteriori alla costituzione della Repubblica italiana: evoluzioni e involuzioni dello Statuto Albertino . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Le caratteristiche della nostra Costituzione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La legge ordinaria del Parlamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gli atti del governo equiparati alla legge ordinaria: le leggi delegate e i decreti legge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (Segue): il referendum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (Segue): la fonte a competenza riservata dei regolamenti parlamentari (o interna corporis delle Camere). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La legge di bilancio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Le fonti regionali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 95 98 102 105 108 110 111 113 INDICE SOMMARIO 10. La potestà regolamentare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11. Le ordinanze libere. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12. La consuetudine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13. Trattati internazionali, i Patti Lateranensi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14. Norme del diritto internazionale generalmente riconosciute . . . . . . . . . . . . . . . . IX 114 116 117 118 119 Capitolo VI LE REGIONI E GLI ENTI LOCALI 1. Il sistema delle autonomie e gli enti locali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. I principi di decentramento ed autonomia prima dell’attuazione in Italia dell’ordinamento regionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. L’attuazione dell’ordinamento regionale. Il potere di indirizzo e coordinamento. Il principio della leale e reciproca collaborazione. . . 2. I principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La Regione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Gli Enti locali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1. Il Comune . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. La Provincia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3. Gli statuti degli enti locali. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4. I consorzi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5. Le Unioni di comuni. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.6. Gli organi di governo di Comune e Provincia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.7. La giunta comunale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.8. Il Sindaco. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.9. L’organizzazione amministrativa degli Enti locali: la dirigenza locale. 4.10. Il segretario comunale/provinciale e il city manager. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Conclusioni sul sistema delle autonomie: rinvio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 122 123 125 127 131 132 132 133 135 136 136 138 139 141 142 143 Capitolo VII LA GIURISDIZIONE ORDINARIA PENALE 1. 2. 3. La magistratura ordinaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Cenni di diritto penale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (Segue): principi informatori del processo penale: modello accusatorio e modello inquisitorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 147 149 Capitolo VIII LA GIURISDIZIONE ORDINARIA CIVILE 1. 2. Introduzione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Procedimento contenzioso civile. Cognizione ed esecuzione . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 154 X 3. INDICE SOMMARIO 2.1. Fase di cognizione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Fase di esecuzione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Giudizio di equità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4. Procedimento di volontaria giurisdizione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Il processo civile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 155 155 156 157 Capitolo IX LA GIUSTIZIA COSTITUZIONALE 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Alle origini del sindacato di costituzionalità delle leggi: la causa Marbury vs. Madison e i principi del judicial review nord-americano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Garanzie interne ed esterne della Costituzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La Corte Costituzionale: composizione, struttura e funzionamento . . . . . . . . . Il giudizio di legittimità costituzionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tipologia delle sentenze della Corte Costituzionale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Le altre funzioni della Corte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Il Tribunale dei Ministri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Considerazioni conclusive: il ruolo della Corte Costituzionale nell’ordinamento giuridico italiano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 164 165 167 169 170 173 175 Capitolo X L’ORDINAMENTO INTERNAZIONALE E L’UNIONE EUROPEA 1. 2. 3. La partecipazione dell’Italia all’ordinamento internazionale. . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. La Comunità Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nascita ed evoluzione dell’Unione Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gli organi della U.E.: il Parlamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Le competenze. In particolare: la funzione legislativa . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. La funzione di controllo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. La Commissione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4. Il Consiglio dell’Unione Europea (Consiglio dei Ministri Europei) . . 3.5. Il Consiglio Europeo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.6. Funzioni del Consiglio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.7. La funzione legislativa: il processo decisionale e il ruolo del Consiglio. 3.8. Codecisione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.9. Il parere conforme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.10. Consultazione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.11. Le decisioni del Consiglio e le maggioranze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.12. Le politiche economiche e il Consiglio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.13. Gli Accordi internazionali e il Consiglio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.14. Approvazione del bilancio dell’UE insieme al Parlamento europeo. 3.15. La politica estera e di sicurezza comune e il Consiglio. . . . . . . . . . . . . . . 3.16. Libertà, sicurezza, giustizia e il ruolo del Consiglio . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 178 179 187 189 190 192 193 194 195 195 196 196 196 197 198 198 198 198 199 INDICE SOMMARIO 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. Gli “ausiliari” del Consiglio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1. Il COREPER. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. La Presidenza del Consiglio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3. Il Segretariato generale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4. Il Comitato delle Regioni. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5. Il Comitato Economico e sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gli Organi Giurisdizionali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1. La Corte di Giustizia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2. Il Tribunale di Primo grado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3. Il Tribunale della Funzione Pubblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Le fonti normative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1. Le fonti originarie: i Trattati . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2. I principi del diritto comunitario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3. I regolamenti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4. Le direttive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.5. Le decisioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.6. Le raccomandazioni e i pareri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I procedimenti decisionali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1. I rapporti tra diritto comunitario e diritto interno: la prima fase . . . . 7.2. La seconda fase . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.3. La terza fase. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.4. La quarta fase. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.5. La riforma costituzionale del 2001: una “quinta fase”? . . . . . . . . . . . . . . . Stato e Regioni di fronte all’attuazione del diritto comunitario . . . . . . . . . . . . . . L’attuazione del diritto comunitario a livello statale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La fase ascendente del diritto comunitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . L’Amministrazione comunitaria e l’azione amministrativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.1. L’amministrazione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.2. La tematica procedimentale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.3. Forme di procedimenti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11.4. Principii generali applicabili ai procedimenti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . In luogo di una conclusione: sopravviverà l’euro?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI 200 200 200 200 201 201 202 202 206 207 209 213 216 218 220 223 224 225 227 230 231 232 234 236 239 244 245 247 248 249 251 254 PARTE II IL DIRITTO SPECIALE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE a cura di Giorgio Bobbio Capitolo I I PRINCIPI 1. 2. 3. 4. Introduzione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I principi che informano l’organizzazione e l’azione della P.A. . . . . . . . . . . . . . . Principio di legalità e funzione amministrativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gli interessi legittimi: nozione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 260 262 265 XII INDICE SOMMARIO Capitolo II I SOGGETTI DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO E L’ORGANIZZAZIONE 1. 2. 3. 4. 5. 6. La Pubblica Amministrazione: cenni sui modelli organizzativi. . . . . . . . . . . . . . . Gli enti pubblici: le principali classificazioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Organi ed uffici; il rapporto di servizio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . L’esercizio privato di pubbliche funzioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Il funzionario di fatto, usurpativo ed onorario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Il pubblico impiego: cenni. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 271 276 281 282 284 Capitolo III L’AMMINISTRAZIONE DIRETTA STATALE CENTRALE E PERIFERICA 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. La funzione amministrativa attiva, consultiva e di controllo. . . . . . . . . . . . . . . . . . La funzione amministrativa attiva: il Presidente della Repubblica . . . . . . . . . . . I Ministeri e la Presidenza del Consiglio dei Ministri: rinvio. . . . . . . . . . . . . . . . . Gli organi dell’amministrazione consultiva: il Consiglio di Stato . . . . . . . . . . . . (Segue): il Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro. . . . . . . . . . . . . . . . . . (Segue): l’Avvocatura dello Stato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (Segue): la Corte dei Conti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Le conferenze: cenni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Le Autorità amministrative indipendenti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (Segue): Le principali Autorità: rinvio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Le Agenzie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gli organismi di diritto pubblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . L’Amministrazione periferica: sviluppo storico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I più importanti organi periferici a livello regionale e provinciale. . . . . . . . . . . A livello comunale: il Sindaco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Il difensore civico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 291 293 295 296 297 296 298 298 301 302 303 303 304 305 306 Capitolo IV DIRITTO E MERCATO. LE AUTORITÀ AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI 1. 2. 3. 4. 5. Diritto e mercato. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La crisi dello Stato sociale: dalla deregulation allo Stato regolatore. I nuovi termini del rapporto pubblico-privato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dallo Stato “dispensatore di beni” allo Stato “dispensatore di regole” . . . . . Profili differenziati in ordine ad Autorità e Agenzie negli USA e nell’UE: funzioni normative, amministrative sanzionatorie e politiche. . . . . . . . . . . . . . . . . Lo sviluppo della regolazione a livello comunitario. Agencies e reti di 309 311 313 313 INDICE SOMMARIO 6. Autorità nazionali. La nuova via dell’armonizzazione: decentramento e uniformità. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Le Autorità amministrative indipendenti nell’ordinamento italiano . . . . . . . . . XIII 318 320 Capitolo V I BENI PUBBLICI 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Premessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I beni demaniali. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (Segue): il regime giuridico dei beni demaniali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (Segue): cessazione della demanialità . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I beni patrimoniali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Altre limitazioni alla proprietà . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Cenni sull’Agenzia del demanio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Il federalismo demaniale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325 326 328 330 330 332 335 335 Capitolo VI I SERVIZI PUBBLICI 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. I servizi pubblici: cenni storici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La nozione di servizio pubblico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Servizi pubblici, attività economiche e mercato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Funzione pubblica e servizio pubblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La nozione di servizio pubblico locale in ambito comunitario . . . . . . . . . . . . . . . Il concetto di rilevanza economica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La separazione della proprietà degli impianti e delle reti, e della gestione ed erogazione del servizio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Le modalità di affidamento e di gestione dei servizi pubblici locali aventi rilevanza economica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) dalle aziende municipalizzate alle società di capitali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) l’affidamento cd. in house (e la pronuncia dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 1 del 2008) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. Le novità introdotte dall’art. 23 bis del D.L. n. 112 del 2008 (ora abrogato dal cd. referendum sull’acqua) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10. Le normative di settore . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345 347 353 357 363 363 366 367 367 369 374 375 Capitolo VII IL DIRITTO TRIBUTARIO: PRINCIPI COSTITUZIONALI E FONTI 1. 2. Definizione e funzione del diritto tributario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Norme costituzionali in materia tributaria: la riserva di legge dell’art. 23 . . 379 379 XIV INDICE SOMMARIO 3. 4. Le altre fonti del diritto tributario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Il principio della capacità contributiva: significato e funzione dell’art. 53 Cost. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Entrate pubbliche ed entrate tributarie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Le tasse e la loro distinzione dalle imposte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381 383 386 387 Capitolo VIII L’ATTIVITÀ PUBBLICISTICA DELL’AMMINISTRAZIONE 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. Le funzioni amministrative degli atti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Il procedimento amministrativo: rinvio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pubblico impiego e dirigenza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nozione di attività amministrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Discrezionalità e merito dell’azione amministrativa: richiamo . . . . . . . . . . . . . . . . Il procedimento amministrativo e la sua disciplina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Atti e provvedimenti amministrativi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gli elementi degli atti amministrativi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Classificazione degli atti amministrativi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La perfezione e l’efficacia. L’esecutorietà e la presunzione di legittimità . . . Comportamenti e silenzio della pubblica amministrazione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . L’invalidità dell’atto amministrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Autotutela e provvedimenti di secondo grado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gli accordi amministrativi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I ricorsi amministrativi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.1. Cenni storici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tipologie e classificazioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Presupposti dei ricorsi amministrativi e tema della definitività . . . . . . . . . . . . . . Il procedimento di decisione dei ricorsi: aspetti comuni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La disciplina dei ricorsi amministrativi e la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Il ricorso gerarchico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20.1. Il ricorso gerarchico proprio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20.2. Il ricorso in opposizione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20.3. Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica . . . . . . . . . . . . . . . 389 390 391 392 393 394 396 397 400 407 414 417 427 430 431 433 434 436 438 440 441 443 444 447 Capitolo IX LA GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA 1. 2. 3. 4. 5. 6. I “modelli” di giustizia amministrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La legge n. 2248 del 1865, All. E: la giustizia amministrativa in Italia . . . . . . La Costituzione e il riparto di giurisdizione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gli interessi legittimi nel testo costituzionale: testo e sviluppi . . . . . . . . . . . . . . . Gli interessi legittimi e la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. L’assetto odierno della giustizia amministrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 449 452 454 457 460 463 INDICE SOMMARIO 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. La pluralità delle giurisdizioni e i criteri di riparto in alcuni in alcuni Tribunali speciali: Corte dei Conti, Commissioni Tributarie, Tribunale superiore delle acque pubbliche, Collegi professionali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Caratteri del processo di fronte al giudice ordinario nelle controversie amministrative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Il processo di fronte ai giudici amministrativi: cenni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Le parti nel processo amministrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Le azioni proponibili . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . L’introduzione del giudizio e le misure cautelari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La modificazione della domanda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Lo svolgimento del processo e l’istruttoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La decisione della causa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Le impugnazioni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Il giudicato e la sua esecuzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I giudici amministrativi speciali: in particolare la Corte dei Conti . . . . . . . . . . XV 466 467 470 471 471 472 473 475 475 476 478 479
