incentivo progettazione

INCENTIVO PROGETTAZIONE: La nuova disciplina (d.l. n. 90/2014, convertito dalla l. n.
114/2014), in ossequio all’art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale, preliminari al codice
civile, non ha effetto retroattivo, né può considerarsi intervenuta quale norma di interpretazione
autentica
della
precedente,
e,
pertanto,
dispone
per
il
futuro.
--------------Ai fini del riconoscimento dell’incentivo va considerato determinante non tanto il nomen juris
attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto, che “deve risultare strettamente
connesso
alla
realizzazione
di
un’opera
pubblica”.
Pertanto, ove tale presupposto non sia presente, non si può derogare al principio, fondamentale
in materia di pubblico impiego, di onnicomprensività del trattamento economico riconosciuto al
dipendente
per
le
prestazioni
rientranti
nei
propri
doveri
di
ufficio.
Alla
luce
di
quanto
esposto,
si
può
affermare
che:
- a decorrere dall’entrata in vigore (19.08.2014) degli artt. 13 e 13-bis del d.l. n. 90/2014, non
è possibile riconoscere alcun incentivo per la redazione di atti di pianificazione, in virtù sia
dell’abrogazione dell’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163/2006, sia dell’assenza di tale attività tra
quelle incentivate dalla nuova disciplina dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006;
- per le attività affidate e compiute prima dell’entrata in vigore di tale norma, il riconoscimento
dell’incentivo è possibile solo se la redazione degli atti di pianificazione risulti strettamente e
direttamente
connessa
alla
progettazione
di
opere
pubbliche.
--------------Il Consiglio delle autonomie locali ha inoltrato alla Sezione –con nota prot. n. 659/1.13.9 del 14.01.2015–
una richiesta di parere, formulata dal Sindaco del Comune di Sansepolcro, concernente la possibilità di
riconoscere l’incentivo di progettazione ex art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163/2006 al personale del settore
urbanistica, incaricato della redazione del regolamento urbanistico comunale; settore al quale
l’amministrazione ha posto come obiettivi ”la predisposizione degli atti strumentali alla redazione di alcuni
progetti
preliminari
di
oo.pp.
inserite
nel
programma
annuale
e
pluriennale ”.
Tale incarico è stato affidato prima dell’abrogazione dell’art. 92, comma 6, avvenuta con il d.l. n. 90/2014,
convertito
dalla
l.
n.
114/2014.
...
Preliminarmente bisogna ricordare che i commi 5 e 6 dell’art. 92 del d.lgs. n. 163/2006, che disciplinavano
rispettivamente gli incentivi di progettazione per attività tecniche connesse alla realizzazione di lavori o opere
pubbliche e per la redazione di atti di pianificazione, sono stati abrogati dall’art. 13, comma 1, d.l. n. 90/2014,
convertito
dalla
l.
n.
114/2014.
La disciplina relativa all’incentivazione della progettazione interna è stata oggetto di riconsiderazione ad opera
del successivo art. 13-bis dello stesso d.l. n. 90/2014, che ha inserito all’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006 i nuovi
commi 7-bis e 7-ter, che così ora statuiscono: ”A valere sugli stanziamenti di cui al comma 7, le
amministrazioni pubbliche destinano ad un fondo per la progettazione e l'innovazione risorse finanziarie in
misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un'opera o di un lavoro; la percentuale
effettiva è stabilita da un regolamento adottato dall'amministrazione, in rapporto all'entità e alla complessità
dell'opera
da
realizzare”
(7-bis);
“L'80 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l'innovazione è ripartito, per ciascuna
opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale
e adottati nel regolamento di cui al comma 7-bis, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della
redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro
collaboratori; gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico
dell'amministrazione. Il regolamento definisce i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle
responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle
effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere,
escludendo le attività manutentive, e dell'effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell'opera, dei tempi e dei
costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo. Il regolamento stabilisce altresì i criteri e le
modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali
incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, redatto nel rispetto
dell'articolo 16 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010, n. 207, depurato
del ribasso d'asta offerto. Ai fini dell'applicazione del terzo periodo del presente comma, non sono computati
nel termine di esecuzione dei lavori i tempi conseguenti a sospensioni per accadimenti elencati all'articolo
132, comma 1, lettere a), b), c) e d). La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal
responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche
attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo
dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del
trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni
non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione
medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. Il presente comma non si applica
al
personale
con
qualifica
dirigenziale”
(7-ter).
La nuova disciplina, in ossequio all’art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale, preliminari
al codice civile, non ha effetto retroattivo, né può considerarsi intervenuta quale norma di
interpretazione autentica della precedente, e, pertanto, dispone per il futuro.
Considerato, peraltro, che l’incarico è stato affidato prima della entrata in vigore del d.l. n. 90/2014, convertito
dalla l. n. 114/2014, ne deriva la necessità, per la soluzione del quesito in esame, di analizzare la disciplina
previgente.
Prima dell’entrata in vigore della nuova disciplina, l’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163/2006, che disciplinava
l’attribuzione dell’incentivo “per la redazione di un atto di pianificazione comunque denominato ”, era stato
oggetto di discordi interpretazioni da parte della giurisprudenza contabile in sede consultiva.
I contrasti interpretativi sono stati risolti dalla Sezione delle autonomie con la deliberazione 15.04.2014 n. 7,
resa su questione di massima, la quale ha stabilito che, ai fini del riconoscimento dell’incentivo, va
considerato determinante non tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il
suo contenuto, che “deve risultare strettamente connesso alla realizzazione di un’opera
pubblica”.
Pertanto, ove tale presupposto non sia presente, non si può derogare al principio, fondamentale
in materia di pubblico impiego, di onnicomprensività del trattamento economico riconosciuto al
dipendente
per
le
prestazioni
rientranti
nei
propri
doveri
di
ufficio.
Alla
luce
di
quanto
esposto,
si
può
conclusivamente
affermare
che:
- a decorrere dall’entrata in vigore (19.08.2014) degli artt. 13 e 13-bis del d.l. n. 90/2014, non
è possibile riconoscere alcun incentivo per la redazione di atti di pianificazione, in virtù sia
dell’abrogazione dell’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163/2006, sia dell’assenza di tale attività tra
quelle incentivate dalla nuova disciplina dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006;
- per le attività affidate e compiute prima dell’entrata in vigore di tale norma, il riconoscimento
dell’incentivo è possibile solo se la redazione degli atti di pianificazione risulti strettamente e
direttamente connessa alla progettazione di opere pubbliche. La formulazione adottata dall’ente nella
richiesta di parere (“predisposizione di atti strumentali alla redazione di alcuni progetti preliminari di opere
pubbliche”), non consente di verificare l’esistenza di tale requisito, che parrebbe, prima facie, non sussistere.
L’ente, pertanto, valuterà se la fattispecie concreta risponde al criterio fissato nella deliberazione 15.04.2014
n. 7 della Sezione delle autonomie per dar corso all’erogazione dell’incentivo, che, comunque, potrà riguardare
solo le attività prestate prima della novella introdotta dal d.l. n. 90/2014 (Corte dei Conti, Sez. controllo
Toscana, parere 05.03.2015 n. 12).
febbraio 2015
INCENTIVO PROGETTAZIONE: Se sia legittimo “corrispondere incentivi, ai sensi dell’art. 92 del
d.lgs. n. 163/2006 per attività svolte, nella qualità di RUP di OO.PP. e di progettista di atti di
pianificazione nell’anno 2012, 2013 e parte 2014 (prima dell’entrata in vigore del D.L. n.
90/2014) al dirigente del settore tecnico, incaricato per l’Ente, ai sensi dell’art. 110, comma 1,
del d. lgs. n. 267/2000” la Sezione, fermo restando che l’art. 93, co. 7-ter, ultimo periodo, d.lgs
n. 163/2006 ha espunto dall’ordinamento i commi 5 e 6 dell'art. 92 del d.lgs. n. 163/2006, e che
in base a tale nuova disciplina il riparto del fondo per la progettazione non trova più applicazione
per il personale con qualifica dirigenziale, non può che richiamare l’Ente al rigoroso rispetto dei
presupposti e dei limiti della disciplina previgente, anche alla luce della giurisprudenza
contabile.
L’Ente dovrà valutare se l’attuale formulazione del Regolamento comunale osti, in via di
principio, a legittimare il comune a corrispondere, per attività svolte negli anni precedenti luglio
2014, incentivi per la progettazione (riferibili alla realizzazione di opere pubbliche) al dirigente
ex
art.
110,
comma
1,
del
Tuel.
--------------La corresponsione dell'incentivo è subordinata a limiti, presupposti e modalità di legge, peraltro
oggetto di diffusa interpretazione anche da parte delle varie articolazioni della Corte dei conti di
cui
si
riportano
in
via
esemplificativa
alcuni
principi:
- Limite percentuale massimo complessivo e computo nel quadro economico. L’importo complessivo
destinato ad incentivare il personale non può essere superiore al 2% dell’importo posto a base
di gara di un’opera o di un lavoro (quindi sono escluse dalla base di calcolo le somme per accantonamenti,
imprevisti, acquisizioni ed espropri di immobili, IVA, mentre sono inclusi, tra l’altro, gli oneri per la sicurezza
pur
se
non
sono
assoggettabili
a
ribasso).
La percentuale comprende anche gli oneri previdenziali e assistenziali a carico
dell’amministrazione (l’IRAP viene imputata e decurtata al fondo come chiarito dalle SSRR con
la deliberazione 30.06.2010 n. 33/2010) e grava direttamente sugli stanziamenti previsti per la
realizzazione dei singoli lavori. Essa va individuata, quindi, nel quadro economico
dell’intervento,
transitando
nel
c.d.
fondo
salario
accessorio;
- Divieto di estensione dell’incentivo agli appalti di fornitura e servizi. In disparte la questione sulle coordinate
applicative dell’incentivo per gli atti di pianificazione di cui all’art. 92, comma 6, del Codice dei contratti, la
norma del comma 5, ponendo riferimento espresso ai concetti di “opera” e “lavoro”, esclude la
possibilità di corrispondere l’incentivo agli appalti pubblici diversi da quelli di lavori, i cui
connotati sono definiti a livello normativo dall’art. 3, commi 7 e 8, del Codice dei contratti
pubblici;
- Rilevanza tecnica dei lavori e delle opere. Il regolamento comunale deve fissare una soglia minima
di complessità tecnica (in termini di entità dell’importo e/o di complessità dei lavori e delle
opere), come per esempio nel caso di taluni lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria, al
di sotto della quale non è prevista la corresponsione di alcun incentivo in quanto non è richiesta
un’attività di progettazione, quale richiamata negli artt. 90, 91 e 92 del D.Lgs 163/2006 (cfr. in
particolare
Sezione
regionale
Lombardia
parere
06.03.2013
n.
72).
E’ stato infatti sottolineato che “gli spazi per riconoscere l'incentivo alla progettazione in caso di attività
“manutentive” appaiono in concreto alquanto ristretti, specie per quanto concerne la manutenzione ordinaria”
che in diverse delle pronunce è stata esclusa tout court dal novero dei lavori incentivabili ex art. 92, comma
5, D.Lgs. n. 163 del 2006. “Non appare casuale, a questo proposito, che la nuova disciplina della
materia, introdotta dall'art.13-bis, D.L. n. 90 del 2014, pur ricalcando in linea di massima quella
dell'art. 92, comma 5, in esame, tuttavia esclude espressamente le attività manutentive dalle
opere che i regolamenti degli enti possono considerare ai fini del riparto del fondo per la
progettazione
e
l'innovazione”
(Sezione
Liguria
parere
24.10.2014
n.
60);
- Necessario raggiungimento della fase di pubblicazione del bando di gara o di spedizione degli inviti. La
norma, nello stabilire il limite percentuale massimo dell’incentivo in funzione dell’importo posto
a base di gara, se da una parte non intende subordinare la spettanza dell’incentivo per le attività
espletate nella fase di progettazione all’esito della fase di affidamento o di esecuzione
dell’appalto, dall’altra richiede da parte dell’amministrazione che sia stata almeno avviata la
procedura
di
ricerca
del
contraente.
Non influirebbero nella spettanza dell’incentivo eventuali interruzioni del procedimento di
appalto, salvo il caso che l’interruzione del procedimento dipenda da errori nell’espletamento
delle
attività
incentivate;
- Necessaria predeterminazione dei criteri di ripartizione dell’incentivo. Modalità e criteri di ripartizione
devono essere previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato
dall’Amministrazione, ovvero, per gli enti locali, della Giunta comunale ai sensi dell’art. 48,
comma 3, del D.Lgs. 267/2000. In assenza del regolamento (e della precedente contrattazione
decentrata), la corresponsione è illecita e determina danno erariale (cfr. Sezione Puglia parere
28.05.2014
n.
114);
- Criteri di (pre)determinazione della percentuale effettiva complessiva. La percentuale complessiva
effettiva (inferiore a quella massima) delle somme destinate all’incentivo è predeterminata in
sede regolamentare in rapporto all’entità e complessità dell’opera da realizzare.
Perciò il regolamento deve consentire il calcolo della percentuale effettiva attraverso una
congrua e proporzionale gradazione di valori/punteggi da attribuire ai due coefficienti.
La predeterminazione di un incentivo sproporzionato rispetto ad entità e complessità dell’opera
è potenzialmente foriero di danno erariale alle casse comunali, per cui si impone una
ponderazione adeguata e oggettiva dei valori (cfr. Sezione Puglia parere 28.05.2014 n. 114);
- Criteri di (pre)determinazione della percentuale effettiva individuale. Le quote dell’incentivo, calcolato
secondo i criteri fissati nella lettera precedente, destinate alle figure professionali impegnate nelle
attività, devono essere predeterminate in sede regolamentare in rapporto alle responsabilità
professionali
connesse
alle
specifiche
prestazioni
da
svolgere.
La predeterminazione deve avere ad oggetto la ripartizione (del 100% dell’incentivo effettivo
complessivo) tra le figure professionali indicate nella lettera successiva, in funzione delle
responsabilità
connesse
anche
alla
fase
endo-procedimentale
raggiunta.
Per esempio, per il responsabile del procedimento, per gli incaricati della redazione del progetto
e per i loro collaboratori occorre suddividere e graduare l’incentivo in funzione delle fasi o delle
parti di esse nelle quali potrebbero svolgere le proprie incombenze (progettazione preliminare,
progettazione definitiva, progettazione esecutiva, affidamento, esecuzione dei lavori), e solo a
seguito della conclusione della fase o in relazione al suo stato di avanzamento può essere
erogato
l’emolumento.
La carenza ordinaria di risorse umane idonee allo svolgimento di uno degli incarichi remunerabili
con l’incentivo, come frequentemente avviene per gli enti di piccole dimensioni, non può indurre alla
predeterminazione di percentuali sproporzionate a favore (ma anche a detrimento) di quelle, in
concreto, presenti nell’organico, in quanto l’unico criterio che il legislatore prevede è quello del
confronto teorico tra responsabilità esistenti in capo a tutte le figure professionali
potenzialmente
coinvolte
nell’intero
procedimento
di
appalto.
Per tale motivo è stata ritenuta del tutto incongrua la devoluzione dell’intero incentivo al
responsabile del procedimento quando parte delle prestazioni professionali erano svolte da
tecnici esterni –così A.V.LLPP Del. n. 31 del 17.02.2004)- cfr. Sezione Puglia parere 28.05.2014 n. 114);
- Tassatività dell’elenco dei possibili beneficiari. La corresponsione dell’incentivo può essere disposta
solo a favore dei seguenti soggetti in organico all’amministrazione: responsabile del
procedimento, incaricati della redazione del progetto, incaricati della redazione del piano della
sicurezza, incaricati della direzione dei lavori, incaricati del collaudo, collaboratori dei soggetti
predetti;
- Tetto quantitativo individuale. Limitatamente alle attività di progettazione, l'incentivo corrisposto al
singolo dipendente non può superare l'importo del rispettivo trattamento economico
complessivo annuo lordo. Tale disposizione è stata introdotta dall’art. 1, comma 10-quater, del Dl.
23.10.2008, n. 162 convertito nella legge 22.12.2008, n. 201, al fine di porre un temperamento ad effetti
illimitatamente
espansivi
della
spesa
pubblica.
Il limite, essendo rapportato ad un’annualità, è apposto non solo alla misura dell’incentivo del
singolo incarico, ma anche alla sommatoria degli incentivi relativi agli incarichi eseguiti, anche
parzialmente,
nel
corso
dell’anno.
Inoltre va tenuto presente che il regime normativo e, quindi, anche il presupposto di fatto per la sua
applicazione (ovvero, l’ammontare del “trattamento complessivo annuo”) deve essere riferito all’epoca
dell’effettiva prestazione e non al momento del pagamento degli incentivi. Ciò vuol dire, con riferimento alla
fattispecie in esame, che debba trovare applicazione anche il limite introdotto dall’art. 9, comma 1, d.l. n.
78/10, come conv. nella l. n. 122/2010, alla stregua del quale “per gli anni 2011, 2012 e 2013 il trattamento
economico complessivo dei singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, ivi compreso il trattamento
accessorio, previsto dai rispettivi ordinamenti delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico
consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai
sensi del comma 3 dell'articolo 1 della legge 31.12.2009, n. 196, non può superare, in ogni caso, il trattamento
ordinariamente spettante per l'anno 2010, al netto degli effetti derivanti da eventi straordinari della dinamica
retributiva, ivi incluse le variazioni dipendenti da eventuali arretrati, conseguimento di funzioni diverse in corso
d'anno, fermo in ogni caso quanto previsto dal comma 21, terzo e quarto periodo, per le progressioni di
carriera comunque denominate, maternità, malattia, missioni svolte all'estero, effettiva presenza in servizio,
fatto salvo quanto previsto dal comma 17, secondo periodo, e dall'articolo 8, comma 14” (cfr. Sez. contr.
Lombardia
parere
14.09.2009
n.
604
e
parere
30.06.2011
n.
427).
E’ stato infatti rilevato che non rileva in tal senso la fase del pagamento (c.d. criterio di cassa), ma quella
della maturazione del diritto all’emolumento che avviene con l’esecuzione della prestazione (cfr. Sezione
Lombardia parere 30.06.2011 n. 427 e Sezione Puglia parere 28.05.2014 n. 114).
Inoltre è stato oggetto di considerazione in fatto che il chiaro riferimento alle attività di progettazione
indica che trattasi delle sole attività elencate nell’allegato tecnico XXI di cui all’art. 164 del D.Lgs
163/2006 (in tal senso anche Sezione regionale di controllo per la Lombardia parere 14.09.2009 n. 604). Va
altresì posta l’attenzione in relazione al fatto che l’eventuale eccedenza dell’incentivo rispetto al limite
normativo costituisce economia acquisita definitivamente al bilancio dell’ente e non
redistribuibile al personale destinatario dell’incentivo né, tanto meno, alla medesima unità di
personale
nell’anno
successivo
a
quello
di
esecuzione
dell’incarico;
- Principio di effettività delle attività incentivate. L’incentivo può essere corrisposto solo previa verifica
da parte del dirigente della struttura competente del buon esito della specifica attività
effettivamente svolta del dipendente e della sua stretta attinenza all’incarico per il quale la
norma
prevede
l’incentivo.
Ciò corrisponde anche al principio fissato dall’art. 7, comma 5, del D.Lgs. 165/2001 secondo il quale “le
amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti economici accessori che non corrispondano alle
prestazioni
effettivamente
rese”;
- Principio dell’alterità. In base al principio dell’alterità, il beneficiario dell’incentivo non può coincidere
con il soggetto che provvederà all’accertamento del buon esito del progetto (cfr. Sezione Emilia
Romagnaparere
19.09.2014
n.
183);
- Divieto di redistribuzione delle quote di incentivo non ripartite a causa dell’affidamento all’esterno all’organico
o all’assenza di attività connesse all’appalto da parte dei soggetti destinatari. Le quote parti dell’incentivo
corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale
esterno all’organico dell’amministrazione medesima, ovvero prive dell’accertamento positivo
delle specifiche attività svolte dai dipendenti incaricati costituiscono economie.
Pertanto, non potranno essere reimpiegate a favore del personale interno destinatario
dell’incentivo;
- Divieto di distribuire quote di incentivo per atti di pianificazione non collegati direttamente alla realizzazione
di opere pubbliche. La Corte dei conti, Sezione autonomie, con la deliberazione 08.05.2009 n.
7/2009/QMIG ha chiarito che gli incentivi di cui al citato art. 92, commi 5 e 6, devono essere
necessariamente riferiti alla progettazione di opere pubbliche e non invece a meri atti di
pianificazione a prescindere dal nome iuris utilizzato che non siano collegati direttamente alla
realizzazione
di
un'opera
pubblica.
E' stato, altresì, sottolineato che “Stante la sedes materiae della norma sugli incentivi alla
progettazione (Codice degli appalti), nonché la ratio della disposizione (contenere i costi
connessi alla progettazione delle opere pubbliche valorizzando le professionalità interne alla
pubblica amministrazione), si condivide l’argomentazione secondo cui “la norma àncora
chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza
che la redazione dell’atto di pianificazione, riferita ad opere pubbliche e non ad atti di
pianificazione del territorio, sia avvenuta all’interno dell’Ente. Qualora sia avvenuta all’esterno
non è idonea a far sorgere il diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli Uffici tecnici
dell’Ente” (cfr. Sezione Lombardia parere 30.05.2012 n. 259 e parere 15.07.2014 n. 220; Sezione
Puglia
parere
16.01.2012
n.
1;
Sezione
Toscana
n.
213/2011/PAR).
- Interesse pubblico all’erogazione di compensi incentivanti. Va anche rilevato che l’interesse pubblico alla
realizzazione dell’opera, quale presupposto per l’erogazione di compensi incentivanti al
personale in servizio per la redazione di progetti, è testualmente previsto nell’art. 92, comma 7,
del d.lgs. 163/2006, quale criterio da prendere in considerazione per lo stanziamento dei fondi
necessari al finanziamento delle spese progettuali in sede di stesura dei bilanci dello Stato, delle
amministrazioni statali, delle regioni e delle autonome locali (cfr. Sezione Lombardia parere
15.07.2014
n.
220).
--------------La richiesta di parere è avanzata dal Sindaco del comune di Sarno (SA) in relazione all’interpretazione dell’art.
92
del
d.lgs.
n.
163/2006
e
alla
sua
portata
applicativa.
In particolare si chiede se sia legittimo “corrispondere incentivi, ai sensi dell’art. 92 del d.lgs. n. 163/2006 per
attività svolte, nella qualità di RUP di OO.PP. e di progettista di atti di pianificazione nell’anno 2012, 2013 e
parte 2014 (prima dell’entrata in vigore del D.L. n. 90/2014) al dirigente del settore tecnico, incaricato per
l’Ente,
ai
sensi
dell’art.
110,
comma
1,
del
d.lgs.
n.
267/2000 ”.
...
L'art. 92, co. 5, del d.lgs. n. 163/2006 allo scopo di contenere i costi di realizzazione delle opere pubbliche
mediante la valorizzazione nelle varie fasi dell'apporto di professionalità interne alle amministrazioni, prevede
e disciplina la corresponsione di un incentivo al personale dipendente delle amministrazioni impegnato in
specifiche attività collegate alle procedure di affidamento ed esecuzione di appalti pubblici (cfr. “ Una somma
non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva
anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione, a valere direttamente sugli
stanziamenti di cui all'articolo 93, comma 7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i
criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione,
tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza,
della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite
massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da
realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da
svolgere. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo
accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti; limitatamente alle attività di
progettazione, l'incentivo corrisposto al singolo dipendente non può superare l'importo del rispettivo
trattamento economico complessivo annuo lordo; le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non
svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione
medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. I soggetti di cui all'articolo 32,
comma 1, lettere b) e c), possono adottare con proprio provvedimento analoghi criteri ”).
Il suddetto incentivo ha la finalità di accrescere l’efficienza e l’efficacia degli uffici tecnici dell’Amministrazione
(cfr. Sez. Autonomie, deliberazione 08.05.2009 n. 7/2009/QMIG; Sez. contr. Lombardia, parere 24.02.2009
n.
40
eparere
05.03.2009
n.
50).
In particolare risulta necessario premettere che l’art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006, su cui si incentra
la richiesta di parere in esame, risulta abrogato dall’art. 13 del d.l. n. 90/2014 entrato in vigore in data
25.06.2014 (pubblicato su G.U. n. 144 del 24.06.2014), convertito con modificazioni dalla legge 11.08.2014
n.
114.
Tuttavia, il legislatore ha mantenuto ferma la possibilità di attribuzione di un incentivo ai dipendenti degli enti
pubblici cui sono conferiti incarichi tecnici nell’ambito delle procedure di aggiudicazione ed esecuzione di
un’opera pubblica, nel rispetto di presupposti e limiti del “fondo per la progettazione e l’innovazione” previsto
dall’art. 13-bis della legge n. 114/2014. Quest’ultimo, infatti, ha inserito nell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006
quattro nuovi commi (7-bis, 7-ter, 7-quater e 7-quinquies), il cui contenuto si riporta per comodità espositiva:
"7-bis. A valere sugli stanziamenti di cui al comma 7, le amministrazioni pubbliche destinano ad un fondo per
la progettazione e l'innovazione risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a
base di gara di un'opera o di un lavoro; la percentuale effettiva è stabilita da un regolamento adottato
dall'amministrazione, in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare.
7-ter. L'80 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l'innovazione è ripartito, per
ciascuna opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del
personale e adottati nel regolamento di cui al comma 7-bis, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati
della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i
loro collaboratori; gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico
dell'amministrazione. Il regolamento definisce i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle
responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle
effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle
opere, escludendo le attività manutentive, e dell'effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell'opera, dei tempi
e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo. Il regolamento stabilisce altresì i criteri e le
modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali
incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, redatto nel rispetto
dell'articolo 16 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010, n. 207, depurato
del ribasso d'asta offerto. Ai fini dell'applicazione del terzo periodo del presente comma, non sono computati
nel termine di esecuzione dei lavori i tempi conseguenti a sospensioni per accadimenti elencati all'articolo
132, comma 1, lettere a), b), c) e d). La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal
responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche
attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo
dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del
trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni
non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione
medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. Il presente comma non si
applica
al
personale
con
qualifica
dirigenziale.
7-quater. Il restante 20 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l'innovazione è
destinato all'acquisto da parte dell'ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di
innovazione, di implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa
per centri di costo nonché all'ammodernamento e all'accrescimento dell'efficienza dell'ente e dei servizi ai
cittadini.
7-quinquies. Gli organismi di diritto pubblico e i soggetti di cui all'articolo 32, comma 1, lettere b) e c),
possono adottare con proprio provvedimento criteri analoghi a quelli di cui ai commi 7-bis, 7-ter e 7-quater
del
presente
articolo.".
Di conseguenza, a decorrere dall’entrata in vigore della legge n. 114/2014, di conversione del d.l.
n. 90/2014, i comuni, come tutte le altre pubbliche amministrazioni, dovranno fare riferimento,
per la disciplina degli incentivi al personale interno, incaricato di attività tecniche nell’ambito
del procedimento di aggiudicazione ed esecuzione di un’opera pubblica, alla nuova disciplina
legislativa, con conseguente necessaria adozione di un nuovo regolamento che stabilisca la
percentuale massima destinata a tali compensi (comma 7-bis) ed un accordo integrativo
decentrato, da recepire nel predetto regolamento, che stabilisca i criteri di ripartizione (comma
7-ter). Entrambi dovranno adeguarsi alle novità normative, fra le quali spicca l’esclusione, fra i
soggetti beneficiari dell’incentivo, del personale con qualifica dirigenziale (comma 7-ter, ultimo
periodo).
La disciplina del c.d. incentivo alla progettazione (denominazione risalente all’art. 18 dell’abrogata legge n.
109/1994), in costanza del previgente art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006, è stata oggetto di costante
attenzione da parte della Corte dei conti (cfr., fra le altre, Sezione Autonomie deliberazione 13.11.2009 n.
16/2009, Sezione Veneto parere 26.07.2011 n. 337, Sezione Piemonte parere 30.08.2012 n. 290, parere
16.01.2014 n. 8, parere 28.02.2014 n. 39, parere 21.05.2014 n. 97; Sezione Lombardia parere 06.03.2012 n.
57, parere 30.05.2012 n. 259, parere 08.10.2012 n. 425, parere 24.10.2012 n. 453, parere 15.10.2013 n.
442, parere 28.05.2014 n. 188; Sezione Liguria parere 10.05.2013 n. 24; Sezione Toscana parere 13.11.2012
n. 293, parere 12.12.2012 n. 459 e parere 19.03.2013 n. 15) alle cui motivazioni e conclusioni può farsi
riferimento
per
la
disciplina
di
principio.
In linea generale nei precedenti indicati è stato sottolineato come la disciplina (oggi avente fonte nell’art.
93, commi 7-bis, 7-ter e 7-quater, del d.lgs. n. 163/2006) vada letta nel complessivo contesto delle
modalità d’affidamento degli incarichi tecnico professionali, previste dalla legislazione in
materia di contratti pubblici. Quest’ultima (cfr. artt. 10, 84, 90, 112, 120 e 130 del d.lgs. 163/2006) è
informata da un principio (codificato in linea generale anche dall’art. 7, comma 6, del d.lgs. n.
165/2001), in base al quale i predetti incarichi possono essere conferiti a soggetti esterni al
plesso amministrativo solo se non si disponga di professionalità adeguate nel proprio organico
e tale carenza non sia altrimenti colmabile con strumenti flessibili di gestione delle risorse
umane. Tale presupposto mira a preservare le finanze pubbliche, oltre che a valorizzare il
personale
interno
alle
amministrazioni.
E' stato chiarito che in questo caso il legislatore, riconoscendo un compenso ulteriore e speciale per prestazioni
comunque rientranti nell'attività d'ufficio del dipendente, opera in via di eccezione rispetto ai generali principi
di onnicomprensività e determinazione contrattuale della retribuzione dei dipendenti pubblici (cfr. artt. 2, 24,
40
e
45
del
d.lgs.
n.
165/2001).
E’ stato altresì sottolineato che la disposizione in esame si presta a stretta interpretazione e, in base all'art.
14 delle disposizioni preliminari al codice civile, non può applicarsi in via analogica.
L’eccezionalità della previsione richiede particolare rigore nella disciplina di dettaglio in quanto la
corresponsione è subordinata a limiti, presupposti e modalità di legge, peraltro oggetto di diffusa
interpretazione anche da parte delle varie articolazioni della Corte dei conti di cui si riportano in
via esemplificativa alcuni principi (cfr. tra le altre in particolare Sezione Puglia parere 28.05.2014 n.
114; vedi anche Sezione Siciliaparere 30.07.2014 n. 91, Liguria parere 24.10.2014 n. 60, Sezione Emilia
Romagna parere 19.09.2014 n. 183, Sezione Lombardia parere 15.07.2014 n. 220; Sezione Veneto parere
24.07.2014
n.
403).
- Limite percentuale massimo complessivo e computo nel quadro economico. L’importo complessivo
destinato ad incentivare il personale non può essere superiore al 2% dell’importo posto a base
di gara di un’opera o di un lavoro (quindi sono escluse dalla base di calcolo le somme per accantonamenti,
imprevisti, acquisizioni ed espropri di immobili, IVA, mentre sono inclusi, tra l’altro, gli oneri per la sicurezza
pur
se
non
sono
assoggettabili
a
ribasso).
La percentuale comprende anche gli oneri previdenziali e assistenziali a carico
dell’amministrazione (l’IRAP viene imputata e decurtata al fondo come chiarito dalle SSRR con
la deliberazione 30.06.2010 n. 33/2010) e grava direttamente sugli stanziamenti previsti per la
realizzazione dei singoli lavori. Essa va individuata, quindi, nel quadro economico
dell’intervento,
transitando
nel
c.d.
fondo
salario
accessorio;
- Divieto di estensione dell’incentivo agli appalti di fornitura e servizi. In disparte la questione sulle coordinate
applicative dell’incentivo per gli atti di pianificazione di cui all’art. 92, comma 6, del Codice dei contratti, la
norma del comma 5, ponendo riferimento espresso ai concetti di “opera” e “ lavoro”, esclude la
possibilità di corrispondere l’incentivo agli appalti pubblici diversi da quelli di lavori, i cui
connotati sono definiti a livello normativo dall’art. 3, commi 7 e 8, del Codice dei contratti
pubblici;
- Rilevanza tecnica dei lavori e delle opere. Il regolamento comunale deve fissare una soglia minima
di complessità tecnica (in termini di entità dell’importo e/o di complessità dei lavori e delle
opere), come per esempio nel caso di taluni lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria, al
di sotto della quale non è prevista la corresponsione di alcun incentivo in quanto non è richiesta
un’attività di progettazione, quale richiamata negli artt. 90, 91 e 92 del D.Lgs 163/2006 (cfr. in
particolare
Sezione
regionale
Lombardia
parere
06.03.2013
n.
72).
E’ stato infatti sottolineato che “gli spazi per riconoscere l'incentivo alla progettazione in caso di attività
“manutentive” appaiono in concreto alquanto ristretti, specie per quanto concerne la manutenzione ordinaria”
che in diverse delle pronunce è stata esclusa tout court dal novero dei lavori incentivabili ex art. 92, comma
5, D.Lgs. n. 163 del 2006. “Non appare casuale, a questo proposito, che la nuova disciplina della
materia, introdotta dall'art.13-bis, D.L. n. 90 del 2014, pur ricalcando in linea di massima quella
dell'art. 92, comma 5, in esame, tuttavia esclude espressamente le attività manutentive dalle
opere che i regolamenti degli enti possono considerare ai fini del riparto del fondo per la
progettazione
e
l'innovazione”
(Sezione
Liguria
parere
24.10.2014
n.
60);
- Necessario raggiungimento della fase di pubblicazione del bando di gara o di spedizione degli inviti. La
norma, nello stabilire il limite percentuale massimo dell’incentivo in funzione dell’importo posto
a base di gara, se da una parte non intende subordinare la spettanza dell’incentivo per le attività
espletate nella fase di progettazione all’esito della fase di affidamento o di esecuzione
dell’appalto, dall’altra richiede da parte dell’amministrazione che sia stata almeno avviata la
procedura
di
ricerca
del
contraente.
Non influirebbero nella spettanza dell’incentivo eventuali interruzioni del procedimento di
appalto, salvo il caso che l’interruzione del procedimento dipenda da errori nell’espletamento
delle
attività
incentivate;
- Necessaria predeterminazione dei criteri di ripartizione dell’incentivo. Modalità e criteri di ripartizione
devono essere previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato
dall’Amministrazione, ovvero, per gli enti locali, della Giunta comunale ai sensi dell’art. 48,
comma 3, del D.Lgs. 267/2000. In assenza del regolamento (e della precedente contrattazione
decentrata), la corresponsione è illecita e determina danno erariale (cfr. Sezione Puglia parere
28.05.2014
n.
114);
- Criteri di (pre)determinazione della percentuale effettiva complessiva. La percentuale complessiva
effettiva (inferiore a quella massima) delle somme destinate all’incentivo è predeterminata in
sede regolamentare in rapporto all’entità e complessità dell’opera da realizzare.
Perciò il regolamento deve consentire il calcolo della percentuale effettiva attraverso una
congrua e proporzionale gradazione di valori/punteggi da attribuire ai due coefficienti.
La predeterminazione di un incentivo sproporzionato rispetto ad entità e complessità dell’opera
è potenzialmente foriero di danno erariale alle casse comunali, per cui si impone una
ponderazione adeguata e oggettiva dei valori (cfr. Sezione Puglia parere 28.05.2014 n. 114);
- Criteri di (pre)determinazione della percentuale effettiva individuale. Le quote dell’incentivo, calcolato
secondo i criteri fissati nella lettera precedente, destinate alle figure professionali impegnate nelle
attività, devono essere predeterminate in sede regolamentare in rapporto alle responsabilità
professionali
connesse
alle
specifiche
prestazioni
da
svolgere.
La predeterminazione deve avere ad oggetto la ripartizione (del 100% dell’incentivo effettivo
complessivo) tra le figure professionali indicate nella lettera successiva, in funzione delle
responsabilità
connesse
anche
alla
fase
endo-procedimentale
raggiunta.
Per esempio, per il responsabile del procedimento, per gli incaricati della redazione del progetto
e per i loro collaboratori occorre suddividere e graduare l’incentivo in funzione delle fasi o delle
parti di esse nelle quali potrebbero svolgere le proprie incombenze (progettazione preliminare,
progettazione definitiva, progettazione esecutiva, affidamento, esecuzione dei lavori), e solo a
seguito della conclusione della fase o in relazione al suo stato di avanzamento può essere
erogato
l’emolumento.
La carenza ordinaria di risorse umane idonee allo svolgimento di uno degli incarichi remunerabili
con l’incentivo, come frequentemente avviene per gli enti di piccole dimensioni, non può indurre alla
predeterminazione di percentuali sproporzionate a favore (ma anche a detrimento) di quelle, in
concreto, presenti nell’organico, in quanto l’unico criterio che il legislatore prevede è quello del
confronto teorico tra responsabilità esistenti in capo a tutte le figure professionali
potenzialmente
coinvolte
nell’intero
procedimento
di
appalto.
Per tale motivo è stata ritenuta del tutto incongrua la devoluzione dell’intero incentivo al
responsabile del procedimento quando parte delle prestazioni professionali erano svolte da
tecnici esterni –così A.V.LLPP Del. n. 31 del 17.02.2004)- cfr. Sezione Puglia parere 28.05.2014 n. 114);
- Tassatività dell’elenco dei possibili beneficiari. La corresponsione dell’incentivo può essere disposta
solo a favore dei seguenti soggetti in organico all’amministrazione: responsabile del
procedimento, incaricati della redazione del progetto, incaricati della redazione del piano della
sicurezza, incaricati della direzione dei lavori, incaricati del collaudo, collaboratori dei soggetti
predetti;
- Tetto quantitativo individuale. Limitatamente alle attività di progettazione, l'incentivo corrisposto al
singolo dipendente non può superare l'importo del rispettivo trattamento economico
complessivo annuo lordo. Tale disposizione è stata introdotta dall’art. 1, comma 10-quater, del Dl.
23.10.2008, n. 162 convertito nella legge 22.12.2008, n. 201, al fine di porre un temperamento ad effetti
illimitatamente
espansivi
della
spesa
pubblica.
Il limite, essendo rapportato ad un’annualità, è apposto non solo alla misura dell’incentivo del
singolo incarico, ma anche alla sommatoria degli incentivi relativi agli incarichi eseguiti, anche
parzialmente,
nel
corso
dell’anno.
Inoltre va tenuto presente che il regime normativo e, quindi, anche il presupposto di fatto per la sua
applicazione (ovvero, l’ammontare del “trattamento complessivo annuo”) deve essere riferito all’epoca
dell’effettiva prestazione e non al momento del pagamento degli incentivi. Ciò vuol dire, con riferimento alla
fattispecie in esame, che debba trovare applicazione anche il limite introdotto dall’art. 9, comma 1, d.l. n.
78/10, come conv. nella l. n. 122/2010, alla stregua del quale “ per gli anni 2011, 2012 e 2013 il trattamento
economico complessivo dei singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, ivi compreso il trattamento
accessorio, previsto dai rispettivi ordinamenti delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico
consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai
sensi del comma 3 dell'articolo 1 della legge 31.12.2009, n. 196, non può superare, in ogni caso, il trattamento
ordinariamente spettante per l'anno 2010, al netto degli effetti derivanti da eventi straordinari della dinamica
retributiva, ivi incluse le variazioni dipendenti da eventuali arretrati, conseguimento di funzioni diverse in corso
d'anno, fermo in ogni caso quanto previsto dal comma 21, terzo e quarto periodo, per le progressioni di
carriera comunque denominate, maternità, malattia, missioni svolte all'estero, effettiva presenza in servizio,
fatto salvo quanto previsto dal comma 17, secondo periodo, e dall'articolo 8, comma 14 ” (cfr. Sez. contr.
Lombardia
parere
14.09.2009
n.
604
e
parere
30.06.2011
n.
427).
E’ stato infatti rilevato che non rileva in tal senso la fase del pagamento (c.d. criterio di cassa), ma quella
della maturazione del diritto all’emolumento che avviene con l’esecuzione della prestazione (cfr. Sezione
Lombardia parere 30.06.2011 n. 427 e Sezione Puglia parere 28.05.2014 n. 114).
Inoltre è stato oggetto di considerazione in fatto che il chiaro riferimento alle attività di progettazione
indica che trattasi delle sole attività elencate nell’allegato tecnico XXI di cui all’art. 164 del D.Lgs
163/2006 (in tal senso anche Sezione regionale di controllo per la Lombardia parere 14.09.2009 n. 604). Va
altresì posta l’attenzione in relazione al fatto che l’eventuale eccedenza dell’incentivo rispetto al limite
normativo costituisce economia acquisita definitivamente al bilancio dell’ente e non
redistribuibile al personale destinatario dell’incentivo né, tanto meno, alla medesima unità di
personale
nell’anno
successivo
a
quello
di
esecuzione
dell’incarico;
- Principio di effettività delle attività incentivate. L’incentivo può essere corrisposto solo previa verifica
da parte del dirigente della struttura competente del buon esito della specifica attività
effettivamente svolta del dipendente e della sua stretta attinenza all’incarico per il quale la
norma
prevede
l’incentivo.
Ciò corrisponde anche al principio fissato dall’art. 7, comma 5, del D.Lgs. 165/2001 secondo il quale “ le
amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti economici accessori che non corrispondano alle
prestazioni
effettivamente
rese”;
- Principio dell’alterità. In base al principio dell’alterità, il beneficiario dell’incentivo non può coincidere
con il soggetto che provvederà all’accertamento del buon esito del progetto (cfr. Sezione Emilia
Romagnaparere
19.09.2014
n.
183);
- Divieto di redistribuzione delle quote di incentivo non ripartite a causa dell’affidamento all’esterno all’organico
o all’assenza di attività connesse all’appalto da parte dei soggetti destinatari. Le quote parti dell’incentivo
corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale
esterno all’organico dell’amministrazione medesima, ovvero prive dell’accertamento positivo
delle specifiche attività svolte dai dipendenti incaricati costituiscono economie.
Pertanto, non potranno essere reimpiegate a favore del personale interno destinatario
dell’incentivo;
- Divieto di distribuire quote di incentivo per atti di pianificazione non collegati direttamente alla realizzazione
di opere pubbliche. La Corte dei conti, Sezione autonomie, con la deliberazione 08.05.2009 n. 7/2009/QMIG ha
risolto la questione di massima circa la corretta interpretazione delle disposizioni recate dall’art. 92, comma
6, del d.lgs. 12.04.2006, n. 163 ora abrogata dall’art. 13, comma 1, D.L. 24.06.2014, n. 90, convertito, con
modificazioni, dalla L. 11.08.2014, n. 114 (“Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione
di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento
di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto ” ed, in particolare,
della definizione ivi riportata “atto di pianificazione comunque denominato ” nel senso che gli incentivi di cui
al citato art. 92, commi 5 e 6, devono essere necessariamente riferiti alla progettazione di opere
pubbliche e non invece a meri atti di pianificazione a prescindere dal nome iuris utilizzato che
non
siano
collegati
direttamente
alla
realizzazione
di
un'opera
pubblica.
La Sezione delle Autonomie è così intervenuta a dirimere un contrasto giurisprudenziale in merito
all'interpretazione da dare alla possibilità di riconoscere incentivi economici ai dipendenti che redigono atti di
“pianificazione comunque denominati". Alcuni enti ritenevano che potesse essere riconosciuto l'incentivo per
la pianificazione riguardante settori differenti da quello delle opere pubbliche, ad esempio, per i piani dei
rifiuti,
piani
urbanistici,
piani
ambientali
e
così
via.
L'interpretazione costantemente ribadita dalla Sezioni regionali della Corte dei Conti era nel senso di una
contestualizzazione della norma, che si colloca nell'ambito della disciplina degli appalti per opera pubblica e
non è, dunque, interpretabile in modo estensivo per ciò che riguarda l'incentivo alla progettazione. In questo
senso hanno deliberato, tra le altre, la Sezione controllo per la Toscana (n. 213/2011/PAR e parere 19.03.2013
n. 15); la Sezione controllo per il Piemonte (parere 30.08.2012 n. 290); la Sezione controllo per la Puglia
(parere 16.01.2012 n. 1, parere 09.11.2012 n. 107); la Sezione controllo per la Lombardia (parere 24.10.2012
n. 452 e parere 27.09.2013 n. 391); la Sezione controllo per la Campania (parere 10.04.2013 n. 141); la
Sezione
controllo
Emilia
Romagna
(parere
25.06.2013
n.
243).
La Sezione delle Autonomie ha con la suddetta interpretazione confermato l'indirizzo prevalente delle sezioni
regionali ribadendo che la norma deve essere interpretata in maniera restrittiva e solo nei limiti del contesto
alla quale è riconducibile. Perciò risulta riconoscibile l'incentivo solo per la progettazione da parte di dipendenti
di opere pubbliche che seguano le procedure del Codice degli appalti all’interno dell’Ente.
A tale proposito è stato, altresì, sottolineato che “Stante la sedes materiae della norma sugli incentivi
alla progettazione (Codice degli appalti), nonché la ratio della disposizione (contenere i costi
connessi alla progettazione delle opere pubbliche valorizzando le professionalità interne alla
pubblica amministrazione), si condivide l’argomentazione secondo cui “la norma àncora
chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza
che la redazione dell’atto di pianificazione, riferita ad opere pubbliche e non ad atti di
pianificazione del territorio, sia avvenuta all’interno dell’Ente. Qualora sia avvenuta all’esterno
non è idonea a far sorgere il diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli Uffici tecnici
dell’Ente” (cfr. Sezione Lombardia parere 30.05.2012 n. 259 e parere 15.07.2014 n. 220; Sezione
Puglia
parere
16.01.2012
n.
1;
Sezione
Toscana
n.
213/2011/PAR).
- Interesse pubblico all’erogazione di compensi incentivanti. Va anche rilevato che l’interesse pubblico alla
realizzazione dell’opera, quale presupposto per l’erogazione di compensi incentivanti al
personale in servizio per la redazione di progetti, è testualmente previsto nell’art. 92, comma 7,
del d.lgs. 163/2006, quale criterio da prendere in considerazione per lo stanziamento dei fondi
necessari al finanziamento delle spese progettuali in sede di stesura dei bilanci dello Stato, delle
amministrazioni statali, delle regioni e delle autonome locali (cfr. Sezione Lombardia parere
15.07.2014
n.
220).
Per quanto concerne lo specifico quesito il comune di Sarno chiede di sapere “ se è legittimo corrispondere
incentivi, ai sensi dell’art. 92 del d.lgs. n. 163/2006, per attività svolte, nella qualità di RUP di OO.PP e di
progettista di atti di pianificazione nell’anno 2012, 2013 e parte del 2014 (prima dell’entrata del d.l. n.
90/2014) al dirigente del settore tecnico, incaricato per l’Ente, ai sensi dell’art. 110, comma 1, del d.lgs. n.
267/2000”.
Fermo restando che l’art. 93, comma 7-ter, ultimo periodo, del codice di cui al decreto legislativo 12.04.2006,
n. 163, come inserito dall’art. 13-bis “Fondi per la progettazione e l'innovazione” della legge di conversione
11.08.2014, n. 114 del decreto-legge 24.06.2014, n. 90 –disposizione non applicabile retroattivamente, non
essendo norma di interpretazione autentica– ha espunto dall’ordinamento il comma 5 (al quale il CCNL
dell’Area II faceva richiamo) e il comma 6 dell'articolo 92 del codice dei contratti pubblici relativi a lavori,
servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12.04.2006, n. 163 e che in base a tale nuova disciplina il
riparto del fondo per la progettazione non trova più applicazione per il personale con qualifica dirigenziale, la
Sezione non può che richiamare l’Ente al rigoroso rispetto dei presupposti e dei limiti della disciplina
previgente, anche alla luce della giurisprudenza di questa Corte sinteticamente sopra richiamata tenendo
presente che il cosiddetto “incentivo alla progettazione”, previsto dal Codice dei contratti pubblici, costituisce
uno di quei casi nei quali il legislatore attribuisce un compenso ulteriore e speciale, in deroga ai principi di
onnicomprensività e determinazione contrattuale della retribuzione del dipendente pubblico rinviando ai
regolamenti dell’amministrazione aggiudicatrice, previa contrattazione decentrata, i criteri e le modalità di
ripartizione.
L’Ente dovrà tenete in debito conto altresì che la corresponsione dell’incentivo può essere disposta
solo a favore dei soggetti in organico all’amministrazione (responsabile del procedimento,
incaricati della redazione del progetto, incaricati della redazione del piano della sicurezza,
incaricati della direzione dei lavori, incaricati del collaudo e collaboratori dei soggetti predetti)
tra i quali sono da ricomprendere anche i dirigenti assunti con contratto a tempo determinato
ex art. art. 110, comma 1, del Tuel quando rivestano le relative qualifiche, nel rispetto delle
previsioni di legge, Statuto e Regolamento dell’Ente (quota di posti di qualifica dirigenziale; requisiti
di legge per la qualifica; previa selezione pubblica volta ad accertare il possesso di comprovata esperienza
pluriennale e specifica professionalità nelle materie oggetto dell' incarico; rispetto della disciplina in materia
di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pp.aa ex art. 2, comma 2, del d.lgs. 08.04.2013, n.
39;
etc….).
Tanto premesso, in considerazione del tenore della richiesta di parere, l’Ente dovrà valutare se l’attuale
formulazione del Regolamento comunale in relazione allo specifico tema della corresponsione
degli incentivi per la progettazione osti, in via di principio, a legittimare il Comune stesso a
corrispondere, per attività svolte negli anni precedenti luglio 2014, incentivi per la progettazione
(riferibili alla realizzazione di opere pubbliche) al dirigente ex art. 110, comma 1, del Tuel.
Al riguardo occorre ricordare altresì che il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro del Personale Dirigente del
comparto Regioni e autonomie locali (Area II Regioni e Autonomie locali) Quadriennio normativo 2006-2009,
Biennio 2006-2007 prevede all’art. 20 (Onnicomprensività del trattamento economico) quanto segue: “In
aggiunta alla retribuzione di posizione e di risultato, ai dirigenti possono essere erogati direttamente, a titolo
di retribuzione di risultato, solo i compensi previsti da specifiche disposizioni di legge, come espressamente
recepite nelle vigenti disposizioni della contrattazione collettiva nazionale e secondo le modalità da queste
stabilite: art. 92, comma 5, d.lgs. n. 163 del 12.04.2006; art. 37 del CCNL del 23.12.1999; art. 3, comma 57,
della legge n. 662 del 1996; art. 59, comma 1, lett. p), del d.lgs. n. 446/1997 (recupero evasione ICI); art.
12, comma 1, lett. b), del d.l. n. 437 del 1996, convertito nella legge n. 556 del 1996. L'ente definisce
l'incidenza delle suddette erogazioni aggiuntive sull'ammontare della retribuzione di risultato sulla base criteri
generali oggetto di previa concertazione sindacale, ai sensi dell'art. 6 del CCNL del 22.02.2006 ”. Tale clausola
negoziale riproduce quelle già inserite nel CCNL del 23.12.2009 (art. 26, comma 1, lett. e), e nel CCNL del
10.04.1996
(art.
37,
comma
1,
lett.
e).
Nell’orientamento applicativo del 27.11.2007, l’Aran ha anche chiarito che “ le risorse derivanti dalla
applicazione dell’art. 18 della legge 109/1994 (ora art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006) possono confluire
nel fondo di posizione e di risultato della dirigenza (per essere erogate come retribuzione di risultato) solo a
condizione che sussistano i finanziamenti destinati alla esecuzione delle relative opere pubbliche e,
naturalmente, limitatamente al solo anno di riferimento temporale dello stesso finanziamento ”.
In particolare si richiama l’Ente all’osservanza del disposto –invariato- dell’art. 93, comma 7, del d.lgs.
163/2006: “Gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione
dei lavori, alla vigilanza e
ai collaudi, nonché agli studi e alle ricerche connessi, gli oneri relativi alla progettazione dei piani di
sicurezza e di coordinamento e dei piani generali di sicurezza quando previsti ai sensi del decreto legislativo
14.08.1996, n. 494, gli oneri relativi alle prestazioni professionali e specialistiche atte a definire gli
elementi necessari a fornire il progetto esecutivo completo in ogni dettaglio, ivi compresi i rilievi e i costi
riguardanti prove, sondaggi, analisi, collaudo di strutture e di impianti per gli edifici esistenti, fanno carico
agli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa o nei bilanci
delle
stazioni
appaltanti”.
Tale norma evidenzia che le risorse finanziarie destinate agli incentivi per la progettazione devono essere ex
lege previste nel quadro economico di ogni singola opera pubblica ovvero che l’allocazione in bilancio di tali
risorse deve essere effettuata al titolo II della spesa relativo alla spesa in conto capitale atteso che è destinata
a
seguire
gli
stanziamenti
previsti
per
le
opere
pubbliche.
A tale proposito si ricorda che con la su citata deliberazione 08.05.2009 n. 7/2009/QMIG, la Sezione delle
Autonomie ha, inoltre, richiamato la propria precedente deliberazione 13.11.2009 n. 16/2009 che aveva
affermato per gli “incentivi per la progettazione interna”, la natura di spese di investimento, attinenti alla
gestione in conto capitale, iscritte nel titolo II della spesa, e finanziate nell’ambito dei fondi stanziati per la
realizzazione di un’opera pubblica(Corte dei Conti, Sez. controllo Campania, parere 23.02.2015 n. 20).
INCENTIVO PROGETTAZIONE: Il momento da prendere in considerazione per determinare il
sorgere del diritto all’incentivo non è l’aggiudicazione dell’opera o del lavoro, ma la sua
approvazione e il suo inserimento nei documenti di programmazione e di bilancio, secondo le
disposizioni del “Codice” (art. 128) e del TUEL. Ovviamente, la misura dell’incentivo spettante in
concreto dipenderà dai criteri di riparto assunti nel Regolamento, per le sole attività che sono
state e che verranno effettivamente poste in essere “per ciascuna opera o lavoro”, secondo i
criteri e nella misura stabilita dalla disciplina vigente al momento dell’approvazione dell’opera.
La costituzione di un fondo per la progettazione e l’innovazione, prevista dal comma 7-bis
dell’art. 93 del “Codice”, sul quale far confluire le risorse destinate a remunerare la progettazione
interna, si applica solo con riferimento alle risorse che ad esso potranno essere destinate a valere
sugli stanziamenti per la realizzazione dei singoli lavori inseriti nel programma triennale dei
lavori pubblici, e nei suoi aggiornamenti annuali, a far data dalla entrata in vigore della legge
che
tale
fondo
istituisce.
Nell’ipotesi di un’opera inserita nell’elenco annuale dei lavori pubblici, allegato a un bilancio di
previsione approvato prima dell’entrata in vigore della legge di conversione del D.L. n. 90/2014,
la disciplina che regola l’incentivo resta quella vigente al momento in cui l’opera è stata
approvata, indipendentemente dal momento in cui le prestazioni incentivate vengono in
concreto poste in essere, se cioè esse siano già state compiute, ovvero, debbano ancora essere
realizzate,
purché
siano
realizzate
insieme
all’opera.
--------------Con nota del 12.12.2014 il Sindaco del Comune di Ruoti espone quanto segue.
L’art. 13 del D.L. n. 90/2014, come modificato in sede di conversione con L. n. 114/2014, ha abrogato i commi
5 e 6 dell’articolo 92 del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (D.Lgs.vo n. 163/2006).
Contestualmente il successivo art. 13-bis (introdotto in sede di conversione) ha aggiunto, dopo il comma 7
dell’art. 93 del citato codice dei contratti pubblici, i commi 7-bis, ter, quater e quinquies.
Pertanto a decorrere dall’entrata in vigore della Legge di conversione n. 114/2014, i Comuni devono fare
riferimento, per la disciplina degli incentivi al personale interno incaricato di attività tecniche nell’ambito del
procedimento di aggiudicazione ed esecuzione di una opera pubblica, alle nuove disposizioni che prevedono
l’adozione di un regolamento comunale che stabilisca la percentuale massima destinata a tali compensi e
recepisca i criteri di riparto delle risorse convenuti in sede di contrattazione decentrata.
Tanto premesso, si è chiesto di conoscere l’avviso di questa Sezione sui seguenti punti:
1) se fino all’entrata in vigore della legge n. 114/2014, di conversione con modifiche al D.L. n. 90/2014,
possono trovare applicazione le previgenti disposizioni normative per tutte quelle specifiche attività portate a
compimento o debba applicarsi una differente consistenza del beneficio a seconda che la stessa attività sia
stata
compiuta
prima
o
dopo
il
19.08.2014;
2) se la nuova normativa vada applicata esclusivamente per gli incarichi tecnici attribuiti per lavori e opere
aggiudicati
ed
eseguiti
dopo
l’entrata
in
vigore
della
legge
n.
114/2014.
...
6. La questione posta dal Sindaco del Comune di Ruoti si appunta sulle modifiche agli artt. 92 e 93 del D.Lgs.vo
n. 163/2006, apportate dagli artt. 13 e 13-bis del D.L. n. 90/2014, modifiche peraltro intervenute con la legge
di
conversione
del
citato
decreto
legge.
In presenza di ricorrenti novelle che hanno più volte interessato la materia si rende opportuno,
preliminarmente, ricostruire il quadro normativo di riferimento rilevante ai fini che qui interessano.
7. L’art. 92, comma 5, del D.Lgs.vo n. 163/2006, in appresso, per brevità, “ Codice” (dei contratti pubblici),
nella formulazione antecedente le modifiche di cui si dirà, stabiliva che “ Una somma non superiore al due per
cento dell’importo posto a base di gara di un’opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali
e assistenziali a carico dell’amministrazione, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all’articolo 93,
comma 7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di
contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall’amministrazione, tra il responsabile del
procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori,
del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo del due per cento, è
stabilita dal regolamento in rapporto all’entità e alla complessità dell’opera da realizzare. La ripartizione tiene
conto delle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. La corresponsione
dell’incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle
specifiche attività svolte dai predetti dipendenti; limitatamente alle attività di progettazione, l’incentivo
corrisposto al singolo dipendente non può superare l’importo del rispettivo trattamento economico
complessivo annuo lordo; le quote parti dell’incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi
dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all’organico dell’amministrazione medesima, ovvero prive
del predetto accertamento, costituiscono economie. I soggetti di cui all’articolo 32, comma 1, lettere b) e c),
possono
adottare
con
proprio
provvedimento
analoghi
criteri”.
8. Tale disposizione non veniva toccata dal testo originario del D.L. n. 90/2014. L’art. 13, comma 1, infatti, si
limitava ad aggiungere il comma 6-bis il quale, in ragione della onnicomprensività del relativo trattamento
economico, stabiliva che al personale con qualifica dirigenziale non potessero essere corrisposte le somme
costituenti
gli
incentivi
di
cui
al
comma
5.
9. Le modifiche sulle quali il Comune istante chiede chiarimenti interpretativi sono state introdotte in sede di
conversione del D.L. 90/2014. La legge di conversione n. 114/2014, ha innovato, infatti, sia l’originario testo
del D.L., sia il testo degli artt. 92 e 93 del “ Codice” dei contratti pubblici. Le modifiche consistono:
a)
nell’abrogazione
del
comma
5
dell’art.
92
del
“Codice”,
sopra
riportato;
b) nella soppressione del comma 6-bis dell’art. 92, introdotto dall’art. 13 comma 1, D.L. n. 90/2014;
c) nell’aggiunta dei commi 7-bis-ter-quater-quinquies all’art. 93 del medesimo “Codice”.
10. In definitiva, a decorrere dalla conversione in legge del D.L. n. 90/2014, la disciplina degli incentivi alla
progettazione interna di opere o lavori non si trova più allocata, nonostante la sua rubrica, al comma 5 dell’art.
92 del D.Lgs.vo n. 163/2006 (comma abrogato), ma è stata riproposta, con le modifiche apportate dai commi
7-bis-ter-quater-quinquies,
all’interno
del
successivo
art.
93.
11. Ciò chiarito, si deve ora affrontare il problema se, in occasione della trasmigrazione delle disposizioni
regolanti la disciplina degli incentivi alla progettazione da un articolo ad un altro della stessa fonte, sia anche
mutato (e in che cosa) il loro significato precettivo e, dunque, la norma che se ne ricava.
12. Per prima cosa giova riportare per esteso l’enunciato che compone il testo delle disposizioni di nuovo
inserimento.
Il comma 7-bis dell’art. 93 del “Codice dei contratti pubblici” prevede che, a valere sugli stanziamenti previsti
per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti,
“le amministrazioni pubbliche destinano ad un fondo per la progettazione e l’innovazione risorse finanziarie in
misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro; la percentuale
effettiva è stabilita da un regolamento adottato dall’amministrazione, in rapporto all’entità e alla complessità
dell’opera
da
realizzare”.
Il comma 7-ter fissa nella misura dell’80 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e
l’innovazione, come costituito ex comma 7-bis, la quota da ripartirsi, “per ciascuna opera o lavoro, con le
modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale e adottati nel
regolamento di cui al comma 7-bis, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del
progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori; gli
importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione. Il
regolamento definisce i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle responsabilità connesse
alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non
rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive,
e dell’effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell’opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico
del progetto esecutivo. Il regolamento stabilisce altresì i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse
finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi previsti
dal quadro economico del progetto esecutivo, redatto nel rispetto dell’articolo 16 del regolamento di cui al
decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010, n. 207, depurato del ribasso d’asta offerto. Ai fini
dell’applicazione del terzo periodo del presente comma, non sono computati nel termine di esecuzione dei
lavori i tempi conseguenti a sospensioni per accadimenti elencati all’articolo 132, comma 1, lettere a), b), c)
e d). La corresponsione dell’incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla
struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli
incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell’anno al singolo dipendente, anche da diverse
amministrazioni, non possono superare l’importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo
annuo lordo. Le quote parti dell’incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in
quanto affidate a personale esterno all’organico dell’amministrazione medesima, ovvero prive del predetto
accertamento, costituiscono economie. Il presente comma non si applica al personale con qualifica
dirigenziale”.
Il comma 7-quater dispone per il restante 20 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione
e l’innovazione, destinandole “all’acquisto da parte dell’ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a
progetti di innovazione, di implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità
di spesa per centri di costo nonché all’ammodernamento e all’accrescimento dell’efficienza dell’ente e dei
servizi
ai
cittadini”.
Il comma 7-quinquies estende anche agli organismi di diritto pubblico e ai soggetti di cui all’articolo 32, comma
1, lettere b) e c), la possibilità di adottare con proprio provvedimento criteri analoghi a quelli di cui ai commi
7-bis,
7-ter
e
7-quater.
13. Rispetto alle norme che precedentemente regolavano la materia degli incentivi alla progettazione
interna, presenta carattere senz’altro innovativo (cfr. Sezione controllo Emilia Romagna, parere
19.09.2014 n. 183)l’enunciato ora contenuto nell’ultimo periodo del nuovo comma 7-ter dell’art.
93, che espressamente esclude il personale con qualifica dirigenziale dagli aventi titolo al riparto
degli incentivi per la progettazione. Tale disposizione, nell’indicare i soggetti destinatari della quota
(80%) del fondo incentivi (responsabile del procedimento e incaricati della redazione del progetto, del piano
della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori), esclude dal riparto il
personale con qualifica dirigenziale, così riproducendo, sostanzialmente, il disposto del 6-bis dell’art. 92, per
la prima volta introdotto dal D.L. n. 90/2014 e poi abrogato in sede di conversione.
14. Parzialmente innovata, rispetto al regime disciplinato dall’art. 92 del “ Codice” dei contratti pubblici, si
presenta, invece, la determinazione della misura dell’incentivo da destinare alla progettazione interna. In
precedenza (ex art. 92, comma 5) la somma che a tale scopo era in concreto destinata, entro l’importo
massimo del 2% dell’importo posto a base di gara per ciascuna opera o lavoro, rappresentava, per intero, la
misura dell’incentivo da ripartire. L’attuale disciplina, che prevede la costituzione di un fondo (per la
progettazione e l’innovazione) nel quale allocare le risorse finanziarie a ciò destinate non consente più di
utilizzare l’intero importo del fondo al fine di incentivare la progettazione ma solo l’80% di esso, venendo il
rimanente
20%
a
essere
destinato
alle
finalità
indicate
al
comma
7-quater.
15. Non rappresenta una novità in assoluto la prevista costituzione di un “ fondo” da alimentare con le risorse
finanziarie destinate a incentivazione. Si tratta, infatti, della riproposizione di un meccanismo contabile già in
passato sperimentato. Ed invero l’art. 18 della legge n. 109/1994, nella sua originaria formulazione, prevedeva
già la costituzione di un fondo interno sul quale far confluire una quota non superiore all’1% del costo
preventivato di un’opera o di un lavoro, da ripartire in base a un Regolamento del Governo.
L’art. 6, comma 13, della legge n. 127/1997, aveva poi aggiunto il comma 1-bis, a tenore del quale il fondo
andava ripartito –non diversamente da quanto è ancora oggi stabilito- per ogni singola opera o atto di
pianificazione, sulla base di un regolamento dell’amministrazione aggiudicatrice o titolare dell’atto di
pianificazione. Tale comma 1-bis veniva riformulato dall’art. 2, comma 18, della legge n. 191/1998, che ha
prescritto che nel regolamento in questione (non più del Governo) fossero indicati i criteri di ripartizione che
tenessero conto delle responsabilità professionali assunte dagli autori dei progetti e dei piani, nonché dagli
incaricati
della
direzione
dei
lavori
e
del
collaudo
in
corso
d’opera.
Il ricorso al fondo è venuto meno con la riscrittura del comma 1 dell’art. 18 della legge n. 109/1994 disposta
dall’art. 13, comma 4, della legge n. 144/1999, il cui testo è rimasto sostanzialmente immutato –fatta salva
l’elevazione dell’aliquota al 2%, ex art. 3, comma 29, L. n. 350/2003- fino alla sua definitiva ed espressa
abrogazione (ex art. 256 del “Codice”), in coincidenza con l’entrata in vigore dell’art. 92, che ha rappresentato
la nuova fonte della disciplina, soggetta essa stessa a ripetute novelle, fino a quella in esame introdotta dal
D.L.
n.
90/2014.
16. Queste ultime, nuove, disposizioni pretendono un adeguamento anche nei Regolamenti dei singoli Enti.
L’attuale comma 7-bis dell’art. 93 del “Codice”, non diversamente dal comma 5 (ora abrogato) dell’art. 92,
stabilisce che la somma destinata a remunerare la progettazione interna va ripartita “ con le modalità e i criteri
previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dall’amministrazione ”. In
particolare spetta al regolamento stabilire quale sia, in rapporto all’entità e alla complessità dell’opera da
realizzare, la percentuale effettiva da destinare al fondo, entro il limite massimo del 2%.
Tuttavia, mentre la corresponsione dell’incentivo –che continua a essere disposta dal dirigente o dal
responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche
attività svolte dai predetti dipendenti– nella vigenza del comma 5 dell’art. 92 del “Codice” teneva conto <delle
responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere >, dopo le modifiche introdotte in
sede di conversione del D.L. n. 90/2014, con il nuovo comma 7-ter dell’art. 93 si dovrà tenere conto “delle
responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle
effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere,
escludendo le attività manutentive, e dell’effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell’opera, dei tempi e dei
costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo”. Ogni Regolamento dovrà attenersi a questi
parametri
nel
definire
i
criteri
di
riparto
delle
risorse
del
fondo.
Ulteriore novità è costituita dal fatto che il regolamento dovrà stabilire anche “ i criteri e le modalità per la
riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei
tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, redatto nel rispetto dell’articolo 16 del
regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010, n. 207, depurato del ribasso d’asta
offerto”
(salvo
sussistano
le
cause
di
giustificazione
espressamente
previste)
17. Resta fermo, invece, il divieto di corrispondere al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni,
incentivi che complessivamente, nel corso dell’anno, superino l’importo del 50 per cento del trattamento
economico
complessivo
annuo
lordo.
18. Resta confermata, altresì, la disposizione secondo la quale le quote parti dell’incentivo corrispondenti a
prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all’organico
dell’amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie.
quesito
–
19. L’articolata ricostruzione del quadro normativo è necessaria per cogliere il quesito posto dal Sindaco del
Comune di Ruoti, che mira a conoscere l’avviso di questa Sezione in ordine alla efficacia temporale delle nuove
disposizioni, se esse, cioè, debbano trovare applicazione esclusivamente per gli incarichi tecnici attribuiti per
lavori e opere aggiudicati ed eseguiti dopo l’entrata in vigore della legge n. 114/2014, oppure se anche le
attività riferite a lavori e opere antecedenti debbano sottostare ad un trattamento differenziato a seconda che
la stessa attività sia stata compiuta prima o dopo dell’entrata in vigore della predetta legge di conversione.
20. Le prescrizioni che, innovando la precedente disciplina, hanno fatto sorgere i dubbi espressi dal Comune
istante
sono
quelle
che
hanno
previsto:
i)
l’istituzione
di
un
fondo
per
la
progettazione
e
l’innovazione;
ii) l’alimentazione del fondo con le risorse ottenute applicando l’aliquota stabilita del Regolamento dell’Ente,
nella misura massima del 2%, degli importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro;
iii) l’utilizzo dell’80% di esso a incentivo della progettazione, essendo il rimanente 20% destinato alle finalità
indicate
al
comma
7-quater;
iv) l’esclusione del personale dirigenziale dagli aventi titolo al riparto dell’incentivo per la progettazione;
v) l’adozione di un Regolamento che definisca i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto:
- delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle
effettivamente
assunte
e
non
rientranti
nella
qualifica
funzionale
ricoperta;
della
complessità
delle
opere,
escludendo
le
attività
manutentive;
- dell’effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell’opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico
del
progetto
esecutivo;
- dei criteri e delle modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a
fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo,
redatto nel rispetto dell’articolo 16 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica
05.10.2010,
n.
207,
depurato
del
ribasso
d’asta
offerto.
21. Tali disposizioni rappresentano un corpo normativo sostanzialmente omogeneo e coordinato che si innesta
nella precedente disciplina, riformandola. Ne consegue che la questione relativa all’incidenza temporale di
queste modifiche sui rapporti originati sotto la previgente regolamentazione non può essere risolta con
riferimento soltanto ad alcune specifiche modifiche, o per singoli profili, ma deve trovare coerente soluzione
con
riferimento
a
tutto
l’impianto
normativo
nel
quale
si
inserisce.
Si ritiene di dover sottolineare, inoltre, che quest’ultimo non è rappresentato soltanto dalle norme in esame,
ma deve tener conto anche di quelle che, più in generale, disciplinano la programmazione e l’esecuzione delle
opere e dei lavori pubblici, il reperimento delle relative risorse finanziarie, la predisposizione degli strumenti
di bilancio e i principi contabili che presiedono alla sua gestione. In altre parole, la disciplina dell’incentivo
deve raccordarsi con quella che presiede alla realizzazione di opere e lavori pubblici e che si articola in una
complessa fase di programmazione, che prevede il Piano triennale e l’elenco annuale dei lavori pubblici, che
a loro volta devono trovare corrispondenza nei documenti programmatici e di bilancio dell’Ente. Mentre il
programma triennale costituisce momento attuativo di studi di fattibilità e di identificazione e quantificazione
dei bisogni e delle priorità dell’Ente, è con l’inserimento del lavoro o dell’opera nell’elenco annuale che si passa
alla fase della verifica della sostenibilità finanziaria della stessa in relazione alle risorse dell’Ente.
A tal riguardo, i commi 9 e 10 dell’art. 128 del “Codice” prescrivono che l’elenco annuale (dei lavori)
predisposto dalle amministrazioni aggiudicatrici deve essere approvato unitamente al bilancio preventivo, di
cui costituisce parte integrante, e deve contenere l’indicazione dei mezzi finanziari stanziati sullo stato di
previsione o sul proprio bilancio, ovvero disponibili in base a contributi o risorse dello Stato, delle regioni a
statuto ordinario o di altri enti pubblici, già stanziati nei rispettivi stati di previsione o bilanci, nonché acquisibili
ai sensi dell’articolo 3 del D.L. n. 310/1990, come modificato con legge di conv. n. 403/1990 e s.m.i.. Un
lavoro non inserito nell’elenco annuale può essere realizzato solo sulla base di un autonomo piano finanziario
che non utilizzi risorse già previste tra i mezzi finanziari dell’amministrazione al momento della formazione
dell’elenco, fatta eccezione per le risorse resesi disponibili a seguito di ribassi d’asta o di economie. I lavori
non ricompresi nell’elenco annuale non possono ricevere alcuna forma di finanziamento da parte di pubbliche
amministrazioni. Con particolare riguardo ai Comuni, queste prescrizioni (che già avevano trovano
conseguente svolgimento nell’art. 172 del TUEL, nella formulazione antecedente le modifiche introdotte dal
D.Lgs.vo n. 118/2011) devono trovare allocazione nei documenti di programmazione secondo le regole
previste negli esercizi in cui sono stati adottati, salvo, dal 2015, ricorrano i presupposti per l’applicazione delle
prescrizioni contenute, in materia di lavori pubblici, nell’allegato 4/1 del citato D.Lgs.vo n. 118/2011, che,
appunto, ne impone l’inserimento nel Documento unico di Programmazione (D.U.P.), Sezione Ordinaria, parte
2, documento unico che costituisce atto presupposto indispensabile per l'approvazione del bilancio di
previsione
(art.
170
del
TUEL).
22. È in questo contesto e nell’ottica di valorizzazione delle risorse interne, che l’art. 90 del “Codice” affida, di
regola, la redazione del progetto preliminare, definitivo ed esecutivo, nonché lo svolgimento di attività tecnicoamministrative connesse, ai dipendenti degli uffici tecnici delle stesse amministrazioni aggiudicatrici, se in
possesso
della
necessaria
professionalità.
Tuttavia, l’affidamento e la realizzazione di siffatti incarichi al personale interno non determina per costoro, in
aggiunta alla normale retribuzione, il diritto al corrispettivo per l’attività professionale prestata, come
spetterebbe al libero professionista (esterno) per il medesimo incarico, ma soltanto il diritto a percepire, a
titolo di incentivo, una somma da determinarsi in sede di riparto (in questo senso si era già espressa, vigendo
la legge n. 109/1994, l’Autorità di Vigilanza LL.PP. con l’Atto di Regolazione n. 6 del 04.11.1999, in G.U.
10.05.2000: ”La circostanza che le prestazioni relative alla progettazione attengono ad un'attività umana
prettamente intellettiva e di contenuto corrispondente a quello proprio di una professione liberale,
individualmente esercitata, non (è) idonea a far ritenere che, nel nostro ordinamento, i tecnici appartenenti
ad ufficio pubblico svolgano un’attività di libera professione in quanto autori delle medesime elaborazioni
intellettive proprie delle professioni liberali. Quel che, invece, è vero, è che l’attività di progettazione svolta
da funzionari pubblici è attività professionalmente qualificata, ma non di libera professione. (…) Deriva da tali
premesse la conseguenza che, nel caso della progettazione interna, come in precedenza individuata, la relativa
prestazione dei dipendenti, addetti ai competenti uffici, per essere riferita direttamente alla amministrazione
di appartenenza, è da considerare svolta "ratione offici" e non "intuitu personae" e si risolve "in una modalità
di svolgimento del rapporto di pubblico impiego" (Cass. Civ. Sez. Un. 02.04.1998, n. 3386), nell’ambito della
cui disciplina normativa e sulla base della contrattazione collettiva ed individuale vanno pertanto individuati i
termini
della
relativa
retribuzione ”).
La somma oggetto del riparto è data dall’applicazione dell’aliquota (massimo 2%) calcolata sull’importo posto
a base di gara dell’opera o del lavoro, “a valere sugli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori
negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti ”. Perché maturi il diritto all’incentivo
non basta, peraltro, che l’attività progettuale sia stata compiuta. Occorre, anche, che il progetto sia stato
formalmente approvato e posto a base di gara. Del resto, se così non fosse, l’Ente si troverebbe a dover
impegnare risorse ordinarie del proprio bilancio per fronteggiare oneri che, invece, la norma intende porre
soltanto a carico degli stanziamenti complessivi previsti per la realizzazione dell’opera o del lavoro. In questo
senso depone sia l’originaria formulazione del comma 5 dell’art. 92, sia, seppure con la prevista costituzione
di
un
fondo,
il
comma
7-bis
dell’art.
93
del
“Codice”.
Neppure può ritenersi condivisibile la tesi di ritenere che il pagamento dell’incentivo a carico dell’ente resti
subordinato alla esecuzione dell’opera per la quale è stata svolta l’attività progettuale. Oltre al fatto che una
previsione in tal senso potrebbe, nella concretezza dei singoli casi, risolversi come condizione “ meramente
potestativa” e, dunque, invalidante (vds. Cass. Civ. n. 8390/2000), vien fatto di osservare che una
obbligazione la cui efficacia è condizionata è, non di meno, giuridicamente perfetta, sicché la relativa
assunzione dovrebbe essere comunque disposta in conformità delle regole contabili che impongono
l’apposizione del vincolo di impegno sulle previsioni di bilancio e la sua sottoposizione al regime dei controlli
interni. Occorre, cioè, che nel bilancio di previsione siano già appostate le risorse con le quali far fronte alla
spesa, risorse che, tuttavia, sono rese disponibili al bilancio proprio con l’approvazione dell’elenco dei lavori,
di
cui
si
è
detto.
Peraltro, a non diverse conclusioni si perviene anche a voler ricorrere, secondo la nuova formulazione dell’art.
183 del TUEL, alla prenotazione di impegno relativa a spese di investimento per lavori pubblici le cui procedure
sono in via di espletamento. Anche in questo caso infatti, non sembra potersi prescindere dalla verifica della
copertura finanziaria delle risorse da pre-impegnare, atteso che anche nella fase preventiva della formazione
dell’atto dal quale origina l’obbligazione di pagamento deve potersi svolgere il controllo di regolarità
amministrativo-contabile
prescritto
dall’art.
147-bis
del
TUEL.
23. Per la quantificazione dell’emolumento da corrispondere occorre, ancora, che l’amministrazione locale
abbia adottato il Regolamento che fissa la misura e i criteri di riparto dell’incentivo. Spetta, infatti, al
Regolamento dell’Ente disciplinare le modalità attraverso le quali ripartirlo in concreto. Così, ad esempio, è
compito del Regolamento fissare il livello di progettazione (preliminare, definitiva, esecutiva) a partire dal
quale matura il diritto all’incentivo; l’eventuale misura di riparto, differenziata per livello di progettazione; le
modalità per il conferimento degli incarichi tecnici e amministrativi e la quota di riparto complessivamente
spettante, nonché la individuazione del personale per la ripartizione dell’incentivo. Orbene, già sotto la vigenza
della legge n. 109/1994 era previsto (art. 3,comma 6, lett. i) che la misura (in percentuale del costo di
progettazione) da destinare alla costituzione del fondo, nonché i criteri generali di ripartizione, fosse materia
demandata a un Regolamento (del Governo), con la prescrizione che, in mancanza della normativa secondaria,
ai progetti affidati formalmente fino alla data della sua entrata in vigore “si applicano le disposizioni della
legge 11.02.1994, n. 109, (come modificata dal citato D.L.), che non fanno rinvio a norme del medesimo
regolamento”
(vds.
D.L.
n.
101/1995,
art.
1,
comma
4).
In altre parole, la mancanza del Regolamento avrebbe precluso l’applicazione di quelle disposizioni che alla
sua disciplina facevano rinvio, tra cui l’attribuzione dell’incentivo (ex art. 18). Vero è che il medesimo D.L. n.
101/1995 aveva contestualmente abrogato proprio la previsione di un Regolamento del Governo in materia
di incentivi alla progettazione interna, la cui disciplina (prevista per la sola progettazione esecutiva) rimaneva,
quindi, affidata alla sola contrattazione collettiva integrativa. Tuttavia, la previsione di una fonte secondaria
(questa volta di livello comunale) che recepisca gli esiti della contrattazione decentrata come condizione
necessaria per dar luogo alla corresponsione dell’incentivo di che trattasi potrebbe tornare oggi di attualità,
atteso che, prima nel comma 5 dell’art. 92 e ora nel comma 7 e ss. dell’art. 93 del “Codice”, è stata reintrodotta
proprio la previsione di un regolamento di recepimento al quale affidare la disciplina di dettaglio del beneficio
(cfr.
TAR
Calabria,
sez.
R.C.,
n.
457/2009).
Sul punto è il caso di precisare, per completezza di documentazione e analisi, che una precedente decisione
della Cassazione -che aveva escluso che l’emanazione del Regolamento potesse configurarsi “c ome condizione
di esistenza del diritto, poiché una siffatta condizione null’altro sarebbe che una condizione meramente
potestativa, da ritenersi invalida a norma dell'art. 1355 c.c. ” (Cass. Sez. Lavoro n. 13384/2004)- era stata
assunta con riferimento a un periodo in cui la norma da applicarsi (art. 18, L. n. 109/1994, come modificato
dall'art. 6, comma 13, L. n. 127/1997) prevedeva l’emanazione di un previo Regolamento che, tuttavia, non
era
di
recepimento
di
accordi
contrattuali,
com’è
invece
quello
oggi
vigente.
24. Ciò posto, ritiene la Sezione che la questione sollevata dal Comune istante possa trovare adeguata
soluzione ricorrendo al criterio del <tempus regit actum > nel senso che si dirà.
La successione nel tempo delle disposizioni che prevedono e regolano l’incentivazione della progettazione
interna può, infatti, astrattamente porsi con riferimento a situazioni diverse, a seconda della fase in cui si
trova quest’ultima rispetto al momento della intervenuta modifica legislativa e, ancora, a seconda della
disciplina regolamentare che ciascuna amministrazione potrà avere, in concreto, assunto.
Tuttavia, il discrimine tra la normativa vigente ex ante ed ex post le modifiche introdotte dal D.L. n. 90/2014,
come convertito il legge, non è dato, a parere di questa Sezione, dal momento in cui viene compiuto ogni
singolo atto del procedimento di realizzazione del lavoro o dell’opera e della relativa progettazione e, neppure,
dal momento in cui si paga la prestazione incentivata, ma dal momento in cui l’opera o il lavoro sono approvati
e inseriti nei documenti di programmazione vigenti nell’esercizio in cui sono stati adottati o, in prospettiva,
nel Documento Unico di Programmazione che la Giunta è tenuta a predisporre e presentare al Consiglio per
le conseguenti deliberazioni (art. 170 TUEL). È con tale approvazione, infatti, che si deve dare indicazione
degli stanziamenti disponibili e da inserire nel bilancio i previsione, sulla base dei quali stabilire il valore
complessivo dell’appalto, da porre a base d’asta. È a questo valore, e non anche su quello che risulterà poi
effettivamente aggiudicato, che la norma aggancia l’incentivo percentuale della progettazione.
25. Così, con riguardo ai lavori che, all’entrata in vigore della legge di conversione del D.L. 90/2014, erano
già stati approvati e in corso di esecuzione e realizzazione, può ipotizzarsi il caso di quelli (non di mera
manutenzione) di importo inferiore o superiore a 1.000.000 di euro, preceduti, rispettivamente, solo da uno
studio di fattibilità o dalla sola progettazione preliminare, redatta ai sensi dell’articolo 93, attività queste
propedeutiche
all’inserimento
dell’opera
nell’elenco
annuale.
Altre fasi del procedimento per la realizzazione dell’opera o del lavoro –attinenti, ad esempio, la redazione del
progetto esecutivo, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori o del collaudo– potrebbero, invece,
non
essere
state
ancora
poste
in
essere.
A parere della Sezione, ricorrendo una siffatta situazione, qualora per la realizzazione di un’opera si sia fatto
ricorso alla progettazione interna ai sensi del comma 5 dell’art. 92 del “Codice”, la disciplina che regola
l’incentivo resta quella vigente al momento in cui l’opera è stata approvata, indipendentemente dal momento
in cui le prestazioni incentivate vengono in concreto poste in essere, se cioè esse siano già state compiute
alla data di entrata in vigore del D.L. n. 90/2014, ovvero, debbano ancora essere realizzate, purché siano
realizzate.
È da ribadire, infatti, che per ogni singola opera già approvata e in corso di esecuzione e realizzazione alla
data di entrata in vigore della L. n. 114/2014, gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione dei lavori,
alla vigilanza e ai collaudi (nonché agli studi e alle ricerche connessi), anche se non ancora interamente
realizzate, stanno già a carico degli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di
previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti, secondo la disciplina del previgente comma 5
dell’art. 92 del “Codice”, nella misura del 2% (o della minore aliquota prevista dal regolamento comunale)
dell’importo posto a base di gara di un’opera o di un lavoro. Ciò imprime, a questa frazione dello stanziamento
complessivo dell’opera, un vincolo di destinazione finalizzato al pagamento delle prestazioni previste,
pagamento
da
disporre
se,
e
per
il
tempo
in
cui,
saranno
realizzate.
D’altra parte, se l’intero importo stanziato o altrimenti disponibile per la realizzazione dell’opera è anche stato
già impegnato, i pagamenti che venissero eseguiti oltre il termine dell’esercizio saranno disposti, pur nella
vigenza delle nuove norme di cui alla legge n. 114/2014, a valere sui residui dell’esercizio di competenza,
ovvero, secondo le nuove regole della contabilità, questi ultimi saranno destinati a essere reimputati e a
confluire,
eventualmente,
nel
fondo
pluriennale
vincolato.
In definitiva, non si vede come, per le opere già approvate e in corso di realizzazione, le risorse stanziate e
destinate a remunerare la progettazione interna possano confluire, per le attività non ancora svolte, nel
costituendo fondo per l’incentivazione, di cui alla novella introdotta della legge n. 114/2014.
Non può quindi convenirsi con la tesi che ritenesse che, fino all’entrata in vigore della legge n. 114/2014, di
conversione e modifica del D.L. n. 90/2014, debbano trovare applicazione le previgenti disposizioni normative
per tutte quelle specifiche attività portate fino a quel momento a compimento, mentre debba applicarsi un
differente
trattamento
per
le
attività
compiute
successivamente.
26. Neppure è condivisibile la tesi alternativa prospettata dall’istante, secondo la quale la nuova normativa
andrebbe applicata esclusivamente agli incarichi tecnici < attribuiti per lavori e opere aggiudicati ed eseguiti
dopo
l’entrata
in
vigore
della
legge
n.
114/2014>.
Si è già osservato, sopra, come l’approvazione dell’opera e il suo inserimento nell’elenco annuale presupponga
che siano state quantificate le complessive risorse finanziarie necessarie al suo compimento (art. 128, comma
7, del “Codice”). L’importo così quantificato rappresenta il valore posto a < base d’asta> per l’aggiudicazione
dell’opera o del lavoro. È su di esso che, sia ai sensi dell’art. 92, comma 5, sia del nuovo art. 93, comma 7bis, viene calcolata l’aliquota da destinare a incentivare la progettazione interna (tranne il caso degli appalti
misti di lavori e forniture, nei quali l’importo dell’incentivo resta commisurato al solo valore dei “ lavori”: D.M.
n. 84/2008; Sez. controllo Lazio, delib. n. 174/2014), senza che possano operarsi eventuali rettifiche nel caso
di aggiudicazione a un valore più basso. In tal senso non solo dispone espressamente, ad esempio, l’art. 3
del D.M. (Infrastrutture) n. 84/2008 (“ L'importo dell'incentivo non è soggetto ad alcuna rettifica qualora in
sede di appalto si verifichino dei ribassi”), ma depone anche la circostanza che è il progetto esecutivo,
“depurato del ribasso d’asta offerto”, a fornire il quadro economico sul quale misurare le maggiorazioni dei
tempi o dei costi previsti al fine della eventuale riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera
o
lavoro,
destinate
a
incentivo
(comma
7-ter
dell’art.
93
del
“Codice”).
27. Ulteriore passaggio a sostegno delle argomentazioni sopra esposte risiede nel fatto che la giurisprudenza
di legittimità sopra citata (Cass. Sez. Lavoro n. 13384/2004) aveva individuato specifici obblighi a carico
dell’Amministrazione –quello di costituire un fondo, di alimentarlo con una percentuale del valore complessivo
dell’opera e di emanare un Regolamento di recepimento di accordi contrattuali– in correlazione a un vero e
proprio diritto soggettivo di natura retributiva spettante ai dipendenti specificamente indicati nella norma.
A parere di questa Sezione –nell’ottica di una attività consultiva chiesta e resa nell’ambito della contabilità
pubblica- è proprio all’attività dell’amministrazione che occorre guardare, in quanto doverosa non solo in vista
della soddisfazione del credito vantato dal dipendente, ma funzionale anche all’esercizio del potere pubblico
esercitato. Tale attività è, appunto, l’approvazione del documento di programmazione, che dà corso all’opera
o al lavoro e che trova necessario riflesso nei conseguenti documenti di bilancio, determinando di affidare le
attività di progettazione all’interno dell’Ente e di adottare il prescritto Regolamento.
Le regole della contabilità pubblica e l’esigenza di salvaguardare gli equilibri di bilancio impongono, così, di
fare riferimento alla normativa vigente al momento in cui è sorto l’obbligo di provvedere in tal senso.
Diversamente, si espone l’Ente, da un lato, al rischio che una modifica espansiva della disciplina del compenso
finisca per gravare sulle risorse ordinarie del bilancio dell’Ente, non trovando capienza nella misura percentuale
fissata a valere sugli stanziamenti dell’opera; dall’altro, si espone il dirigente che ha affidato l’incarico a dover
rispondere dell’obbligazione, nel caso in cui si assuma che il “diritto” al compenso nasca per il solo fatto del
compimento dell’attività. In tal caso, infatti, l’attività di progettazione (ad esempio, preliminare) che ha
preceduto l’approvazione dell’opera e la determinazione del valore da porre a base d’asta, rischia di porsi fuori
delle
regole
dell’impegno
contabile
e
della
previa
copertura
finanziaria.
Anche per le ragioni suesposte si ritiene che, ai fini della soluzione del quesito proposto dal Comune istante,
non sia determinante stabilire il momento in cui sorge quello che è stato sopra qualificato come un vero e
proprio diritto soggettivo di natura retributiva spettante ai dipendenti specificamente indicati nella norma,
quanto piuttosto stabilire il momento in cui è sorto l’obbligo dell’Ente a provvedere affinché tale diritto possa
trovare soddisfazione. Del resto, l’attuale testo del comma 7-ter dell’art. 93 del “Codice”, fa riferimento al
pagamento (“la corresponsione”) dell'incentivo, momento questo che giustamente presuppone l’accertamento
positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti, tant’è che lo stesso comma prosegue precisando
che “Le quote parti dell’incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto
affidate a personale esterno all’organico dell’amministrazione medesima, ovvero prive del predetto
accertamento
(positivo
delle
attività
svolte),
costituiscono
economie”.
28. La conclusione cui è pervenuta questa Sezione, secondo il proprio percorso argomentativo, è coerente
con l’approdo cui si era già giunti in occasione di una questione non dissimile da quella proposta dal Comune
di Ruoti, allorquando –in una delle tante evoluzioni estemporanee che hanno caratterizzato la disciplina in
esame- il comma 7-bis dell’art. 61 del D.L. n. 112/2008 (comma prima inserito dall’art. 18, comma 4-sexies,
D.L. n. 185/2008 e poi abrogato dall’art. 35, comma 3, L. n. 183/2010) stabilì che, a decorrere dal 01.01.2009,
la percentuale prevista dall’articolo 92, comma 5, del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e
forniture, fosse destinata nella misura dello 0,5 per cento alle finalità di cui alla medesima disposizione e,
nella misura dell'1,5 per cento, andasse versata ad apposito capitolo dell’entrata del bilancio dello Stato.
In quella circostanza il conflitto interpretativo tra il MEF – Ragioneria Generale dello Stato, che aveva emanato
la circolare n. 36/2008 sostenendo l’applicazione della riduzione a tutti i compensi comunque erogati a
decorrere dalla predetta data e non solo ai lavori avviati dopo l’entrata in vigore della nuova disciplina, e la
Sezione regionale di controllo per la Lombardia che sosteneva tesi opposta (delibera n. 40/2009), è stata
risolta dalla Sezione Autonomie della Corte dei conti, con la deliberazione 08.05.2009 n. 7/2009/QMIG.
La conclusione affermata fu nel senso di ritenere che “sussiste un vincolo di destinazione, giuridicamente
rilevante, tra la quantificazione della somma da ripartire per ogni singola opera, ed il “quantum” del diritto al
beneficio”, quale spetta sulla base della somma da ripartire nella misura vigente al momento in cui questo è
sorto, misura che non può essere modificata per effetto di norme che riducano per il tempo successivo l’entità
della
somma
da
ripartire.
29. A parere di questa Sezione il momento da prendere in considerazione per determinare il sorgere
del diritto all’incentivo non è l’aggiudicazione dell’opera o del lavoro, ma la sua approvazione e
il suo inserimento nei documenti di programmazione e di bilancio, secondo le disposizioni del
“Codice” (art. 128) e del TUEL. Ovviamente, la misura dell’incentivo spettante in concreto
dipenderà dai criteri di riparto assunti nel Regolamento, per le sole attività che sono state e che
verranno effettivamente poste in essere “per ciascuna opera o lavoro”, secondo i criteri e nella
misura stabilita dalla disciplina vigente al momento dell’approvazione dell’opera.
La costituzione di un fondo per la progettazione e l’innovazione, prevista dal comma 7-bis
dell’art. 93 del “Codice”, sul quale far confluire le risorse destinate a remunerare la progettazione
interna, si applica solo con riferimento alle risorse che ad esso potranno essere destinate a valere
sugli stanziamenti per la realizzazione dei singoli lavori inseriti nel programma triennale dei
lavori pubblici, e nei suoi aggiornamenti annuali, a far data dalla entrata in vigore della legge
che
tale
fondo
istituisce.
Nell’ipotesi di un’opera inserita nell’elenco annuale dei lavori pubblici, allegato a un bilancio di
previsione approvato prima dell’entrata in vigore della legge di conversione del D.L. n. 90/2014,
la disciplina che regola l’incentivo resta quella vigente al momento in cui l’opera è stata
approvata, indipendentemente dal momento in cui le prestazioni incentivate vengono in
concreto poste in essere, se cioè esse siano già state compiute, ovvero, debbano ancora essere
realizzate, purché siano realizzate insieme all’opera (Corte dei Conti, Sez. controllo Basilicata, parere
12.02.2015 n. 3).
gennaio 2015
La sopravvenuta normativa statale sugli incentivi alla
progettazione di cui agli artt. 13 e 13-bis della legge 114/2014 risulta immediatamente cogente
anche
per
le
amministrazioni
locali
della
regione
della
Sardegna.
L’art. 12 della L.R. 5/2007 rimane applicabile, in via residuale, per i soli aspetti coincidenti con
la normativa statale ed, eventualmente, per quei limitati profili, già precedentemente normati
dal legislatore regionale e non regolati dalla legge 114/2014, che non risultino incompatibili con
la disciplina statale intesa nel suo complesso; profili da accertarsi attraverso una verifica che
non può prescindere dall’esame del caso concreto e che è rimessa all’attività gestionale
dell’amministrazione.
INCENTIVO PROGETTAZIONE:
--------------Il Sindaco del Comune di Olbia, segnalando che sussiste incertezza sull’interpretazione dell’art. 1, comma 557,
della legge 27.12.2006, n. 296, norma che impone alle amministrazioni locali una politica di contenimento
della spesa di personale, ha richiesto alla Sezione del controllo un parere in merito alla seguente questione:
“considerato che lo statuto della Regione Sardegna attribuisce alla Regione potestà legislativa esclusiva, tra
le altre, nella materia dei lavori pubblici di esclusivo interesse regionale e nella materia relativa allo stato
giuridico ed economico del personale [art. 3, comma 1, lett. a) b) ed e)], si chiede di conoscere se, fino a
diverse disposizioni del legislatore regionale, l’ente locale sia tenuto ad uniformarsi, in ordine alla disciplina
dei compensi di progettazione, alla normativa nazionale e precisamente agli articoli 13 e 13-bis della Legge
n. 114 dell’11.08.2014 o, come appare più coerente con le disposizioni statutarie, continua ad applicarsi, fino
a nuove modifiche della norma ragionale, il vigente art. 12 della L.R. n. 5/2007 ” .
...
3. Nel merito: alla Sezione regionale del controllo viene richiesto di chiarire, alla luce delle disposizioni dello
Statuto della Regione Autonoma della Sardegna e della vigente normativa di contenimento della spesa
pubblica, i rapporti intercorrenti tra la normativa statale in materia di compensi incentivanti per la
progettazione interna -recentemente modificata dalle previsioni degli articoli 13 e 13-bis della legge n. 114
dell’11.08.2014, con cui si è disposta la conversione, con modificazioni, del d.l. 24.06.2014, n. 90- e la
disciplina regionale, avente medesimo oggetto, contenuta nel’art. 12 della legge regionale 07.08.2007, n. 5.
4. Preliminarmente è opportuno ricordare che questa Sezione, avendo all’esame diversa questione, si è da
ultimo espressa in ordine ai compensi incentivanti di cui all’art. 12 della L.R. 5/2007 con il parere 20.12.2013
n. 85: il Collegio ha con tale deliberazione ritenuto, esaminando i presupposti applicativi della disposizione
regionale, che la retribuzione incentivante prevista dalla normativa regionale spettasse unicamente per le
attività di progettazione o per gli atti di pianificazione direttamente connessi alla realizzazione di un’opera
pubblica, essendosi rilevata, sul punto, la sostanziale affinità della normativa regionale con quella all’epoca
vigente in ambito statale di cui all’art. 92, commi 5 e 6, del d.lgs. 12.04.2006, n.163 (e pur ravvisando la
diversa posizione assunta dalla Sezione di controllo della Corte dei conti del Veneto, contrastante con quella
di
altre
Sezioni
regionali
di
controllo).
La soluzione interpretativa individuata dal Collegio in tale occasione è stata successivamente e definitivamente
avallata, con riferimento alla normativa statale, da ulteriori deliberazioni della Corte dei conti: tra di esse,
particolare rilievo ha assunto la deliberazione 15.04.2014 n. 7 Sezione Autonomie, che risolvendo il contrasto
insorto con la Sezione del Veneto, ha interpretato le disposizioni dell’art. 92, commi 5 e 6, del d.lgs. 163/2006,
proprio nel senso di escludere la riconoscibilità degli incentivi nel caso di elaborazione, da parte dei funzionari
interni dell’amministrazione, di atti di pianificazione non direttamente collegati alla realizzazione di un’opera
pubblica.
5. Tanto premesso al fine di chiarire che -vigenti i commi 5 e 6 dell’art. 92 del d.lgs. 163/2006- la disciplina
della Regione Sardegna e quella statale erano da ritenersi sostanzialmente affini, prevedendosi analoghi
presupposti per la corresponsione della retribuzione incentivante (cioè solo ed esclusivamente nel caso di
progettazioni e pianificazioni legate alla realizzazione di opere pubbliche), si deve al contempo segnalare che
questo Collegio, con il citato parere 20.12.2013 n. 85 aveva, se pur incidentalmente, già valutato, nelle pieghe
della disciplina, alcuni profili di possibile incompatibilità tra previsioni statali e regionali, per quanto non avesse
potuto esprimersi in merito a questo rilevante aspetto perché non attinente al quesito all’epoca scrutinato.
In particolare, si era evidenziato che l’art. 12 della L.R. 5/2007 non rivestiva particolari peculiarità rispetto
all’art. 92, comma 6, del d.lgs. 163/2006, ma si sottolineava al contempo che “ …del resto, non potrebbe così
non essere, considerato che la disciplina dei compensi incentivanti di cui all’art. 92 del D.lgs. 163/2006 è stata
ritenuta dalla Corte Costituzionale una materia di ordinamento civile con le sentenze n. 341/2009 e n.
401/2007, come tale rimessa all’ordinamento statale quanto meno per la determinazione dei suoi presupposti
applicativi. Conseguentemente la previsione di compensi incentivanti al di là delle ipotesi espressamente
consentite dalla disciplina statale porrebbe non pochi problemi di coordinamento con i principi costituzionali ".
6. La richiesta oggi effettuata dal Comune di OLBIA, se da un lato consente alla Sezione di ribadire alla luce
delle nuove disposizioni l’interpretazione a suo tempo esplicitata relativamente ai presupposti applicativi
dell’incentivazione prevista dalla legge, impone dall’altro di esaminare più approfonditamente il profilo dei
rapporti tra il nuovo contesto normativo delineato dagli artt. 13 e 13-bis della legge 114/2014 e l’immutata
disciplina
regionale
di
cui
all’art.
12
della
L.R.
5/2007.
7. Come più volte ricordato, le previsioni di cui all’art. 92, commi 5 e 6, del d.lgs. 163/2006, sono state
abrogate dall’art. 13 della legge 114/2014; la più articolata disciplina dei compensi incentivanti per il personale
dipendente (rectius, dei Fondi per la progettazione e l’innovazione, titolo della rubrica del relativo articolo di
legge) -come risultante a seguito delle modifiche apportate dall’art. 13-bis della citata legge all’art. 93 del
medesimo d.lgs. 163/2006- è oggi confluita nei commi da 7 a 7-quinquies di quest’ultima previsione.
Le modifiche normative si inseriscono in un complesso di previsioni urgenti in materia di lavoro pubblico che
la legge 114/2014 ha predisposto nell’ottica del contenimento della spesa accessoria ed incentivante sostenuta
dalla pubblica amministrazione per alcune categorie di personale dipendente; l’intervento del legislatore ha
infatti riguardato anche gli onorari professionali spettanti agli avvocati dello Stato ed agli avvocati pubblici
(art.
9)
ed
i
diritti
di
rogito
dei
segretari
comunali
e
provinciali
(art.
10).
8. Con particolare riferimento agli incentivi per la progettazione interna, le disposizioni dei commi 7 e seguenti
dell’art. 93 del d.lgs.163/2001 prevedono che: " 7. Gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione dei lavori,
alla vigilanza e ai collaudi, nonché agli studi e alle ricerche connessi, gli oneri relativi alla progettazione dei
piani di sicurezza e di coordinamento e dei piani generali di sicurezza quando previsti ai sensi del decreto
legislativo 14.08.1996, n. 494 (ora d.lgs. n. 81 del 2008), gli oneri relativi alle prestazioni professionali e
specialistiche atte a definire gli elementi necessari a fornire il progetto esecutivo completo in ogni dettaglio,
ivi compresi i rilievi e i costi riguardanti prove, sondaggi, analisi, collaudo di strutture e di impianti per gli
edifici esistenti, fanno carico agli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di
previsione
della
spesa
o
nei
bilanci
delle
stazioni
appaltanti.
7-bis. A valere sugli stanziamenti di cui al comma 7, le amministrazioni pubbliche destinano ad un fondo per
la progettazione e l’innovazione risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a
base di gara di un’opera o di un lavoro; la percentuale effettiva è stabilita da un regolamento adottato
dall’amministrazione, in rapporto all’entità e alla complessità dell’opera da realizzare.
7-ter. L’80 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l’innovazione è ripartito, per
ciascuna opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del
personale e adottati nel regolamento di cui al comma 7-bis, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati
della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i
loro collaboratori; gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico
dell’amministrazione. Il regolamento definisce i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle
responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle
effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere,
escludendo le attività manutentive, e dell’effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell’opera, dei tempi e dei
costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo. Il regolamento stabilisce altresì i criteri e le
modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali
incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, redatto nel rispetto
dell’articolo 16 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010, n. 207, depurato
del ribasso d’asta offerto. Ai fini dell’applicazione del terzo periodo del presente comma, non sono computati
nel termine di esecuzione dei lavori i tempi conseguenti a sospensioni per accadimenti elencati all’articolo
132, comma 1, lettere a), b), c) e d). La corresponsione dell’incentivo è disposta dal dirigente o dal
responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche
attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell’anno al singolo
dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l’importo del 50 per cento del
trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell’incentivo corrispondenti a prestazioni
non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all’organico dell’amministrazione
medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. Il presente comma non si applica
al
personale
con
qualifica
dirigenziale.
7-quater. Il restante 20 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l’innovazione è
destinato all’acquisto da parte dell’ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di
innovazione, di implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa
per centri di costo nonché all’ammodernamento e all’accrescimento dell’efficienza dell’ente e dei servizi ai
cittadini.
7-quinquies. Gli organismi di diritto pubblico e i soggetti di cui all’articolo 32, comma 1, lettere b) e c), possono
adottare con proprio provvedimento criteri analoghi a quelli di cui ai commi 7-bis, 7-ter e 7-quater del presente
articolo.".
9. Le riportate previsioni enucleano le modalità di determinazione e di liquidazione degli importi destinati ad
incentivare la progettazione interna, i quali, solo nella misura dell’80% della quota iniziale (fino al 2% degli
importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro), e solo dopo esser confluiti nel fondo per le
incentivazioni, possono essere ripartiti tra i soggetti che ne hanno diritto, con procedure e criteri da definirsi
secondo
quanto
indicato
dalla
medesima
legge.
Senza che sia qui possibile entrare nel dettaglio della nuova disciplina per esaminare partitamente ogni
eventuale elemento differenziale rispetto alle previgenti disposizioni, si deve tuttavia porre l’accento su alcune
significative
innovazioni,
immediatamente
percepibili
dalla
lettura
della
novella:
a)
talune
attività
sono
espressamente
escluse
dall’incentivazione;
b) si è disposta l’introduzione di criteri volti a ridurre la percentuale dell’incentivo nella ricorrenza di alcune
circostanze (aumento dei tempi o dei costi di realizzazione dell’opera o del lavoro);
c) una percentuale del fondo pari al 20% è destinata alle finalità indicate dal comma 7-quater;
d) è stato rimodulato il limite massimo individuale della retribuzione incentivante percepibile;
e) è venuto meno ogni riferimento all’incentivazione delle attività di pianificazione;
f) è esclusa l’applicazione degli incentivi per la progettazione al personale con qualifica dirigenziale.
Tali profili di novità della disciplina statale, aventi certamente portata limitativa della misura del compenso
erogabile ai dipendenti rispetto al passato, ed implicanti il riconoscimento di peculiari modalità ai fini della sua
liquidazione, si innestano in un insieme di previsioni di carattere generale (percentuale del 2%, necessità di
ripartire le risorse in considerazione della relativa ripartizione di responsabilità, novero dei soggetti titolati alla
percezione degli incentivi, necessità di apposita regolamentazione interna dell’amministrazione), che la nuova
normativa ha mantenuto ferme rispetto al passato e che trovano piena coincidenza anche nelle previsioni
dell’art.12
della
L.R.
5/2007.
Basti per ora considerare che, mentre per tali aspetti generali, non è rilevabile alcun contrasto tra le due
discipline, statale e regionale, specifici problemi di compatibilità tra normative sussistono invece per gli aspetti
di
obiettiva
difformità
introdotti
dalla
legge
114/2014.
10. Ritiene al riguardo il Collegio che la disciplina dell’art. 93 del d.lgs. 163/2006 -nei suoi tratti differenziali
e di novità rispetto alle previsioni regionali- non possa che prevalere rispetto alla disciplina regionale dell’art.
12 della L.R. 5/2007 e debba dunque trovare diretta applicazione anche per la Regione Sardegna e per le
amministrazioni
locali
della
regione.
Infatti, anche a prescindere dal fatto che in riferimento ai segnalati aspetti si propenda, interpretativamente,
per l’esistenza di un contrasto tra singoli tratti di disciplina, o addirittura per un contrasto più ampio e radicale
tra la disciplina statale, complessivamente intesa, e la disciplina regionale, quest’ultima, per i principi regolanti
la successione delle leggi del tempo nei suoi rapporti con il criterio della competenza normativa, deve ritenersi
implicitamente abrogata -o nei singoli profili di difformità o nella sua interezza, a seconda dell’interpretazione
prescelta- per contrasto con la fonte statale sopravvenuta, dotata di competenza esclusiva ai sensi delle
vigenti disposizioni dell’art. 117, secondo comma, della Costituzione, nella materia dell’ordinamento civile (cui
deve essere ascritta, come meglio si preciserà in seguito, la disciplina dei compensi incentivanti per la
progettazione).
11. Nel caso di specie, a fronte del contrasto di normative, opera infatti in favore della normativa statale un
meccanismo di rapporto tra fonti del diritto che combina il criterio cronologico con quello della competenza e
che -esplicitato a suo tempo dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 302 dell’01.10.2003 relativamente
alle regioni a statuto ordinario per le ipotesi disciplinate dall’art. 10 della legge “Scelba” n. 62 del 10.02.1953
(sul punto TAR Veneto n. 3200/2005 e TAR Piemonte n. 1305/2012)- ha trovato espresso riconoscimento,
per quanto concerne i rapporti tra leggi statali regolanti le materie di legislazione esclusiva statale (art. 117,
comma 2, della Costituzione) e legislazione regionale previgente, nell’art. 1, comma 2, ultimo periodo, della
legge 131/2003, il quale prevede che “Le disposizioni normative regionali vigenti alla data di entrata in vigore
della presente legge nelle materie appartenenti alla legislazione esclusiva statale continuano ad applicarsi fino
alla data di entrata in vigore delle disposizioni statali in materia, fatti salvi gli effetti di eventuali pronunce
della
Corte
costituzionale”.
Alla luce della richiamata disposizione normativa, le leggi regionali vigenti nelle materie divenute di
competenza esclusiva statale a seguito della riforma del titolo V della Costituzione, continuano a trovare
applicazione fino a quando non vengano sostituite dalle nuove disposizioni statali: le disposizioni regionali
previgenti debbono cioè ritenersi “cedevoli” a fronte dell’esercizio da parte del legislatore statale della propria
competenza
esclusiva.
Questo strumento di risoluzione delle antinomie tra fonti del diritto, ha avuto nel corso del tempo costante ed
espressa applicazione giurisprudenziale (vedi al riguardo TAR Friuli n. 786/2007, TAR Puglia n. 178/2007; e,
più recentemente, TAR VENETO n. 1164/2012, TAR Sicilia n. 468/2013); la stessa giurisprudenza ha poi
chiarito che l’accertamento dell’effetto abrogativo –a differenza del caso in cui sia la normativa regionale
contrastante a sovrapporsi temporalmente a quella statale- è rimesso, in sede giurisdizionale, alla valutazione
del giudice di merito, senza dunque doversi attendere che una pronuncia della Corte Costituzionale statuisca
l’illegittimità costituzionale di disposizioni regionali contrastanti con la disciplina statale sopravvenuta (vedi al
riguardo, le già citate sentenze della Corte Costituzionale e dei Tribunali Amministrativi Regionali).
Per quanto sopra precisato, al contempo, risulta a carico delle pubbliche amministrazioni, tenute all’esegesi
interpretativa,
individuare
e
dare
applicazione
alla
disciplina
effettivamente
vigente.
12. Quanto alla materia alla quale ascrivere la normativa in esame, il Comune di OLBIA richiama le previsioni
statutarie dell’art. 3, comma 1, dello Statuto, presupponendo che la disciplina dei compensi incentivanti possa
essere riferita alle materie ivi indicate di potestà legislativa esclusiva, e, tra queste, alle materie
dell’ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi della Regione e stato giuridico ed economico del
personale (lettera a), dell’ordinamento degli enti locali (lettera b) ed dei lavori pubblici di esclusivo interesse
della Regione (lettera c). Per tale via l’Amministrazione comunale giunge a prospettare la prevalenza delle
disposizioni dell’art. 12 della L.R. 5/2007 sulle recenti disposizioni dell’art. 13-bis della legge 114/2014.
13. In realtà, l’assunto del Comune di Olbia non può essere condiviso, dal momento che, come anticipato, la
disciplina dei compensi incentivanti per la progettazione interna, dev’essere più correttamente
inquadrata nella materia dell’ordinamento civile, riservata alla potestà legislativa esclusiva dello
Stato.
Al riguardo di quanto espresso dal Comune richiedente, devono essere effettuate alcune opportune e
necessarie
puntualizzazioni:
a) Anzitutto si deve escludere in radice che le previsioni sugli incentivi per la progettazione
interna possano essere ricondotte alle materie di cui alle lettere b) ed e) dello Statuto autonomo
della Sardegna, che riguardano i ben differenti profili dell’ordinamento istituzionale degli enti
locali e quella dei lavori pubblici, appunto, di esclusivo interesse della Regione.
L’unico richiamo, in astratto pertinente, effettuato dall’Amministrazione comunale, rimane
dunque quello alle materie indicate dalla lettera a) dell’art. 3 dello Statuto ovvero, in particolare,
alla
materia
dello
“stato
giuridico
ed
economico
del
personale”.
b) Deve però ricordarsi che la Corte Costituzionale, con la fondamentale sentenza n. 274 del
24.07.2003, nel valutare la persistente sopravvivenza della potestà legislativa esclusiva della Regione
Sardegna nella materia de qua a seguito della riforma costituzionale del Titolo V della Costituzione, intervenuta
con la legge costituzionale 18.10.2001, n. 3, ha osservato che l’autonomia riservata alle regioni
ordinarie ai sensi dell’art. 117 della Costituzione nell’indicata materia, risulta oggi essere più
ampia rispetto a quella originariamente delineata per la Regione Sardegna dallo Statuto
Speciale.
Infatti –secondo il ragionamento sviluppato dalla Corte Costituzionale- mentre le regioni ordinarie, con
riferimento allo stato economico e giuridico del personale (materia di competenza residuale ai sensi del quarto
comma dell’art. 117 della Costituzione) soggiacciono ai soli limiti imposti dal primo comma dell’art. 117 della
Costituzione, la Regione Sardegna, nell’esercizio della potestà legislativa esclusiva prevista nella stessa
materia, sarebbe invece illogicamente vincolata anche all’ulteriore limite del rispetto delle leggi statali
qualificabili come norme fondamentali di riforma economico-sociale (limite espressamente previsto dall’art. 3
dello Statuto autonomistico della Regione Sardegna, ma invece inoperante per le Regioni ordinarie in quanto
non comparente nelle previsioni dall’art. 117, comma 1, della Carta Costituzionale).
Ricondurre, in conclusione, la disciplina regionale degli incentivi economici per la progettazione interna allo
“stato economico e giuridico del personale” di cui alla lettera a) dell’art. 3 dello Statuto della Regione Sardegna
non avrebbe dunque, di per sé, alcuna conseguenza specifica in termini di prevalenza della normativa
regionale su quella statale; infatti l’efficacia nel sistema delle fonti del diritto della normativa regionale della
Regione Sardegna nella materia dello stato giuridico ed economico del personale, alla luce delle modifiche del
titolo V della costituzione, non risulta affatto differente da quella prevista per analoga normativa delle regioni
a
statuto
ordinario.
c) Ma, soprattutto, deve essere considerato che innumerevoli arresti della giurisprudenza
costituzionale, come già segnalato nella precedente deliberazione n. 85/2013 di questa Sezione, hanno
ricondotto le disposizioni normative sulle retribuzioni incentivanti alla materia dell’ordinamento
civile, materia di potestà legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma,
lett. l) della Costituzione. Tale circostanza -che impone di superare l’indirizzo che questa stessa Sezione
ebbe a sostenere con la deliberazione 4/2009, prima dell’intervento della sentenza della Corte Costituzionale
n. 341 del 16.12.2009- è stata compiutamente esaminata, di recente, dalla deliberazione della Sezione
regionale di controllo per la Campania di questa Corte n. 67 del 13.03.2013, con motivazione che questo
Collegio condivide, e che ha portato la Sezione campana a dubitare che la disciplina dei compensi incentivanti
“….possa essere oggetto di normazione regionale difforme e/o derogatoria (o anche praeter) rispetto a quella
nazionale”.
14. Oltre alle sentenze della Corte Costituzionale n. 401/2007 e 341/2009, già richiamate da questo Collegio
con la deliberazione n. 85/2013, si deve segnalare, in particolare, la sentenza della Corte Costituzionale n.
290 del 20.11.2012, che ha dichiarato incostituzionale la previsione dell’art. 8 della legge della Regione
Sardegna 04.08.2011, n. 16, la quale attribuiva un’indennità aggiuntiva ai dipendenti della Regione e degli
enti
regionali
incaricati
come
coordinatori
dei
programmi
integrati
d’area.
La Corte Costituzionale si è così espressa in tale occasione: “Questa Corte ha più volte dichiarato l’illegittimità
di disposizioni regionali intervenute in materia di trattamento economico dei dipendenti regionali. In quelle
occasioni è stato affermato che, essendo il rapporto di impiego di tali lavoratori ormai contrattualizzato, la sua
disciplina (ivi inclusa quella della retribuzione) rientra nella materia dell’ordinamento civile, riservata alla
competenza esclusiva statale (sentenze n. 339 e n. 77 del 2011). In particolare, poi, con la sentenza n. 7 del
2011 è stata dichiarata l’illegittimità di una norma regionale che riconosceva, a favore di una certa categoria
di personale regionale, un’indennità in aggiunta al normale trattamento economico e, con la sentenza n. 332
del 2010, l’illegittimità di una norma che attribuiva a determinati dipendenti regionali un trattamento
accessorio
in
luogo
di
quello
precedentemente
goduto.
Ancor più recentemente la Corte Costituzionale si è pronunciata su alcune disposizioni di una legge regionale
del Friuli Venezia Giulia, Regione ad autonomia speciale, il cui Statuto, all’art. 4, annovera lo “stato giuridico
ed economico del personale” tra le materie di potestà legislativa regionale, analogamente a quanto previsto
per la Regione Sardegna: con la sentenza n. 218 del 16.07.2013, dopo aver ribadito che “Costituisce, infatti,
orientamento costante nella giurisprudenza di questa Corte l’affermazione secondo la quale è riconducibile
alla materia dell’ordinamento civile la disciplina del trattamento economico dei dipendenti pubblici il cui
rapporto di impiego sia stato privatizzato e, conseguentemente, disciplinato in sede di contrattazione collettiva
(sentenze n. 36 del 2013 e n. 290 del 2012), il Giudice delle Leggi ha dichiarato incostituzionale la previsione
di alcuni compensi incentivanti perché “…il riconoscimento di un incentivo economico in favore del personale
regionale operante presso la struttura direzionale competente in materia di finanze e patrimonio incaricato
dello svolgimento di attività di natura estimativa, parimenti interviene in tema di trattamento economico del
personale pubblico contrattualizzato e, quindi, invade la competenza legislativa esclusiva in materia di
ordinamento
civile
sancita
dall’art.
117,
comma
secondo,
lettera
l),
Cost .”
15. Per quanto si è sopra più diffusamente considerato, si devono dunque assumere le seguenti
conclusioni:
a) La disciplina dei compensi incentivanti per la progettazione interna è ricompresa nella
materia dell’ordinamento civile, riservata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, e non in
quella dello stato giuridico ed economico del personale, tutt’ora riservata in via esclusiva alla
Regione Sardegna ma con i medesimi effetti della riserva operata in favore delle regioni
ordinarie dall’art. 117, IV comma, della Costituzione (come risultante dalla modifica del suo titolo V).
b) Nell’ambito della combinazione del criterio cronologico, regolante la successione delle leggi nel tempo,
con il criterio della competenza, ed in virtù dell’espressa previsione dell’art. 1, comma 2, ultimo periodo, della
legge 131/2003, le disposizioni regionali dell’art. 12 della legge regionale 5/2007, originariamente
conformi alla disciplina statale previgente, risultano per implicito abrogate, nei loro profili di
difformità rispetto all’art. 13-bis della legge 114/2014, a seguito della sopravvenienza della
diversa ed innovativa disciplina introdotta dalla legge statale (per competenza legittimata in via
esclusiva dall’ordinamento ai sensi del’art. 117, secondo comma, della Costituzione), concretizzandosi la
c.d.
“cedevolezza”
delle
disposizioni
regionali
contrastanti.
Tale conclusione risulta del tutto coerente anche con quanto disposto dall’art. 4, primo comma,
del d.lgs. 163/2006, secondo il quale: “Le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano
esercitano la potestà normativa nelle materie oggetto del presente codice nel rispetto dei vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario e delle disposizioni relative a materie di competenza
esclusiva
dello
Stato”.
16. Applicando tali principi, intrepretativi e normativi, al quesito proposto dal Comune di Olbia, consegue
che la sopravvenuta normativa statale di cui agli artt. 13 e 13-bis della legge 114/2014 risulta
immediatamente cogente anche per le amministrazioni locali della regione della Sardegna,
rimanendo solo il problema di verificare se e quali profili della disciplina regionale permangano
tutt’ora
in
vigore.
Ritenuto che non sussista un’assoluta incompatibilità tra discipline, l’avviso della Sezione è che la
normativa regionale di cui all’art. 12 della L.R. 5/2007 rimanga applicabile, in via residuale, per
i soli aspetti coincidenti con la normativa statale ed, eventualmente, per quei limitati profili, già
precedentemente normati dal legislatore regionale e non regolati dalla legge 114/2014, che non
risultino incompatibili con la disciplina statale intesa nel suo complesso; profili da accertarsi
attraverso una verifica che non può prescindere dall’esame del caso concreto e che è rimessa
all’attività gestionale dell’amministrazione (Corte dei Conti, Sez. controllo Sardegna, parere 30.01.2015
n. 11).
INCENTIVO PROGETTAZIONE: 1) In seguito alla modifica dell'art. 93 commi 7-bis, 7-ter e 7-
quater del d.lgs. 12.04.2006 n. 163, introdotte dal d.l. n. 90/2014, convertito con legge n.
114/2014, il regolamento dell’ente locale dovrà prevedere la liquidazione distinguendo tra le
varie figure che partecipano alla ripartizione del fondo, al termine di ciascuna fase di
realizzazione dell’opera in relazione alle singole prestazioni effettuate dai dipendenti, sino alla
completa realizzazione dell’opera, previa valutazione delle specifiche attività svolte dai
dipendenti.
È rimessa all’autonomia regolamentare dell’amministrazione la previsione dei criteri e delle
modalità richiamati dalla legge, anche mediante un ponderato sistema di acconti proporzionali,
per garantire comunque all’ente la possibilità di ridurre le risorse finanziarie erogabili a fronte
di
incrementi
dei
tempi
o
dei
costi
inizialmente
previsti.
2) Ai fini della legittima erogazione della quota del fondo, la normativa vigente non richiede il
necessario espletamento interno di tutta l’attività progettuale, purché il regolamento ripartisca
gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota
relativa
agli
incarichi
conferiti
a
professionisti
esterni.
La gradazione proporzionale dell’entità degli incentivi, entro il limite generale posto dal
Legislatore, è rimessa all’autonomia regolamentare del singolo ente, che dovrà essere conforme
ai
criteri
di
logicità,
congruenza
e
ragionevolezza.
3) La decisione di suddividere le singole fasi della progettazione suddivisione tra dipendenti
dell’ente e professionisti esterni non può prescindere dall’ulteriore valutazione, della continuità
nello svolgimento delle varie fasi della progettazione, e dell’effettiva convenienza economica.
---------------
Il Sindaco del Comune di Grugliasco (TO), dopo aver esposto che l’ente sta predisponendo un nuovo
regolamento per la disciplina del Fondo per la progettazione e l'innovazione, ai sensi dell'art. 93, commi 7bis,
7-ter
e
7-quater
del
D.Lgs.
12.04.2006
n.
163
e
s.m.i,
chiede:
1) se sia possibile dare corso alla liquidazione di quote del fondo a favore del R.U.P. e dei progettisti dipendenti
dell'Ente
antecedentemente
alla
completa
realizzazione
e
collaudo
dell'opera
pubblica;
2) se sia possibile dare corso alla liquidazione di quote del fondo a favore del R.U.P. e dei progettisti dipendenti
dell'Ente nel caso di progettazione parzialmente affidata all'esterno. La fattispecie cui si fa riferimento è
esemplificata
come
segue:
a)
progetto
preliminare
redatto
da
professionista
esterno
all'Ente;
b)
progetto
definitivo
redatto
da
professionista
esterno
all'Ente;
c)
progetto
esecutivo
redatto
da
tecnici
dipendenti
dell'Ente.
3) se sia possibile dare corso alla liquidazione di quote del fondo a favore del R.U.P. e dei progettisti dipendenti
dell'Ente nel caso di progettazione parzialmente affidata all'esterno. La fattispecie cui si fa riferimento è
esemplificata
come
segue:
a)
progetto
preliminare
redatto
da
tecnici
dipendenti
dell'Ente;
b)progetto
definitivo
redatto
da
professionista
esterno
all'Ente;
c)
progetto
esecutivo
redatto
da
professionista
esterno
all'Ente.
...
Occorre premettere che il c.d. “incentivo alla progettazione” (denominazione risalente all’art. 18 dell’abrogata
legge n. 109/1994) era previsto dall’art. 92, commi 5 e 6, del d.lgs. n. 163/2006 ed è stato oggetto di numerosi
interventi interpretativi da parte della Corte dei conti (cfr., ex multis, Sezione Autonomie delibera 13.11.2009
n. 16/2009 e i pareri: Sezione Veneto parere 26.07.2011 n. 337, Sezione Lombardia parere 06.03.2012 n.
57, parere 30.05.2012 n. 259, parere 08.10.2012 n. 425, parere 24.10.2012 n. 453, Sezione Piemonte parere
30.08.2012 n. 290, parere 19.12.2013 n. 434, parere 16.01.2014 n. 8, parere 28.02.2014 n. 39, parere
17.03.2014 n. 44, parere 02.10.2014 n. 197). Tale istituto costituiva eccezione al principio di
onnicomprensività della retribuzione, finalizzato ad incentivare il ricorso alle professionalità interne dell’Ente.
L’art. 13 del D.L. 24.06.2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla L. 11.08.2014, n. 114, ha abrogato i
richiamati commi 5 e 6 e, con il successivo art. 13-bis, ha previsto i “Fondi per la progettazione e
l'innovazione”, inserendo dopo il comma 7 dell'articolo 93 del Codice dei contratti pubblici, i commi da 7-bis
a 7-quinquies. In particolare, per quanto rileva in questa sede, i primi due commi aggiunti prevedono: “ 7-bis.
A valere sugli stanziamenti di cui al comma 7, le amministrazioni pubbliche destinano ad un fondo per la
progettazione e l'innovazione risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a
base di gara di un'opera o di un lavoro; la percentuale effettiva è stabilita da un regolamento adottato
dall'amministrazione, in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare.
7-ter. L'80 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l'innovazione è ripartito, per
ciascuna opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del
personale e adottati nel regolamento di cui al comma 7-bis, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati
della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i
loro collaboratori; gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico
dell'amministrazione. Il regolamento definisce i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle
responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle
effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere,
escludendo le attività manutentive, e dell'effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell'opera, dei tempi e dei
costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo. Il regolamento stabilisce altresì i criteri e le
modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali
incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, redatto nel rispetto
dell'articolo 16 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010, n. 207, depurato
del ribasso d'asta offerto. Ai fini dell'applicazione del terzo periodo del presente comma, non sono computati
nel termine di esecuzione dei lavori i tempi conseguenti a sospensioni per accadimenti elencati all'articolo
132, comma 1, lettere a), b), c) e d). La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal
responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche
attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo
dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del
trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni
non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione
medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. Il presente comma non si applica
al
personale
con
qualifica
dirigenziale”.
Come si evince dal suddetto testo novellato, la legge individua alcune regole generali per la ripartizione
dell’incentivo in discorso, rimettendone la disciplina concreta (“ modalità e criteri”) ad un atto regolamentare
interno
alla
singola
amministrazione,
assunto
previa
contrattazione
decentrata.
I punti fermi che il regolamento interno deve rispettare sono stati recentemente ricordati nel parere
01.10.2014 n. 247 emesso dalla Sezione di controllo per la Lombardia, condiviso da questa Sezione, che di
seguito
si
richiamano:
- erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma
(responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della
sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione
ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, di un appalto di fornitura di beni o di
servizi);
- puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del
procedimento, progettista, responsabili della sicurezza, direttore dei lavori, collaudatori, nonché
loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da
mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza (cfr. Autorità per la
vigilanza sui contratti pubblici, deliberazione 13.12.2007 n. 315, deliberazione 22.06.2005 n. 70, deliberazione
19.05.2004
n.
97-bis);
- devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non
svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione. Obbligo
che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le percentuali
spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in
cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione (si rinvia alle
deliberazioni dell’Autorità di vigilanza: deliberazione 13.12.2007 n. 315, deliberazione 08.04.2009 n.
35,
deliberazione
07.05.2008
n.
18
e
deliberazione
02.05.2001
n.
150);
- devoluzione in economia delle quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni, anche se
svolte da dipendenti interni, prive dell’accertamento di esecuzione dell’opera in conformità ai
tempi ed ai costi prestabiliti (novità discendente dal predetto art. 93, comma 7-ter, per gli incarichi
attribuiti
dopo
l’entrata
in
vigore
della
legge
di
conversione
n.
114/2014).
Alla luce del nuovo quadro normativo, dunque, possono fornirsi di seguito le indicazioni in risposta ai
quesiti
posti
dal
Sindaco
del
Comune
di
Grugliasco.
relativamente
al
quesito
sub
1):
In base al principio generale ricavabile dalla normativa sul pubblico impiego e, in particolare, dall’art. 7 comma
5 del d.lgs. n. 165/2001, “le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti economici accessori
che
non
corrispondano
alle
prestazioni
effettivamente
rese ”.
La regola è fatta espressamente propria dal legislatore anche nella materia degli incentivi di cui si discute,
posto che il nuovo art. 93, comma 7-ter, del d.lgs. n. 163/2006 (riprendendo analoga formulazione del
precedente art. 92, comma 5) dispone che “la corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal
responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche
attività svolte dai predetti dipendenti”. Nel caso in cui tale accertamento sia invece negativo, corre obbligo
all’Amministrazione di procedere alla devoluzione in economia prevista dalla testé richiamata normativa.
Inoltre, a mente del nuovo art. 93, comma 7-ter, del Codice dei contratti pubblici, la verifica
dell’Amministrazione propedeutica all’erogazione dell’incentivo deve ricomprendere “l'effettivo rispetto, in fase
di realizzazione dell'opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo” e il
regolamento in questione deve stabilire altresì “i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie
connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro
economico
del
progetto
esecutivo”.
Pertanto, alla luce dell’intervenuta novella normativa, la corretta applicazione delle predette
disposizioni legislative e di quelle regolamentari, che a queste ultime devono conformarsi, non
potrà che avvenire, distinguendo tra le varie figure che partecipano alla ripartizione del fondo
(il responsabile del procedimento, gli incaricati della redazione del progetto, del piano della
sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo e i loro collaboratori), al termine di ciascuna
fase di realizzazione dell’opera in relazione alle singole prestazioni effettuate dai dipendenti,
sino alla completa realizzazione dell’opera, poiché solo in base alle risultanze finali delle singole
prestazioni l’Amministrazione sarà nelle condizioni di valutare le specifiche attività svolte dai
dipendenti.
Nel rispetto dei suddetti principi deve ritenersi rimessa all’autonomia regolamentare
dell’amministrazione la previsione dei criteri e delle modalità richiamati dalla legge, anche
mediante un ponderato sistema di acconti proporzionali, per garantire comunque all’ente la
possibilità di ridurre le risorse finanziarie erogabili a fronte di incrementi dei tempi o dei costi
inizialmente
previsti.
relativamente
ai
quesiti
sub
2)
e
3):
Occorre innanzitutto ricordare che la possibilità di affidamento di una o più fasi della progettazione
a soggetti esterni all’ente è espressamente prevista dall’art. 90, comma 6, del Codice dei
contratti pubblici, a mente del quale le amministrazioni aggiudicatrici possono affidare la
redazione del progetto preliminare, definitivo ed esecutivo, nonché lo svolgimento di attività
tecnico-amministrative connesse alla progettazione, ai soggetti di cui al comma 1, lettere d), e),
f), f-bis), g) e h) del medesimo articolo, in caso di carenza in organico di personale tecnico,
ovvero di difficoltà di rispettare i tempi della programmazione dei lavori o di svolgere le funzioni
di istituto, ovvero in caso di lavori di speciale complessità o di rilevanza architettonica o
ambientale o in caso di necessità di predisporre progetti integrali, così come definiti dal
regolamento, che richiedono l'apporto di una pluralità di competenze, casi che devono essere
accertati
e
certificati
dal
responsabile
del
procedimento.
In merito ai casi sottoposti all’attenzione della Sezione nella richiesta di parere in esame, entrambi riferiti alla
possibilità o meno di dare corso alla liquidazione di quote del fondo a favore del R.U.P. e dei progettisti
dipendenti dell'Ente nel caso di progettazione parzialmente affidata all'esterno, è appena il caso di ricordare
che la normativa vigente non richiede, ai fini della legittima erogazione, il necessario
espletamento interno di tutta l’attività progettuale, purché il regolamento ripartisca gli incentivi
in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota relativa agli
incarichi
conferiti
a
professionisti
esterni.
La gradazione proporzionale dell’entità degli incentivi, entro il limite generale posto dal
Legislatore, è rimessa all’autonomia regolamentare del singolo ente che, come già ricordato,
dovrà
essere
conforme
ai
criteri
di
logicità,
congruenza
e
ragionevolezza.
Da ultimo, non pare superfluo rammentare che, in disparte la richiamata autonomia regolamentare in
materia, le scelte in merito all’affidamento delle singole fasi della progettazione, secondo la
suddivisione tra dipendenti dell’ente e professionisti esterni –come ipotizzata nella richiesta di
parere- non potranno prescindere dall’ulteriore valutazione, da parte dell’Amministrazione, sia
della continuità nello svolgimento delle varie fasi della progettazione (criterio a cui il Legislatore
accorda preferenza: cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 13.02.2004, n. 561; TAR Piemonte, Sez. I, 28.02.2007 n. 882
e 05.07.2008 n. 1510; A.V.C.P., parere 21.12.2011 n. 228; A.V.C.P., parere 20.07.2011. n. 137), sia
dell’effettiva convenienza economica per l’ente (Corte dei Conti, Sez. controllo Piemonte, parere
20.01.2015 n. 17).
dicembre 2014
INCENTIVO PROGETTAZIONE: La ratio legis dell’intera disciplina è quella di favorire l’ottimale
utilizzo delle professionalità interne ad ogni amministrazione e di assicurare un risparmio di
spesa sugli oneri che l’amministrazione dovrebbe sostenere per affidare all’esterno incarichi
professionali
di
contenuto
analogo.
L’incentivo, infatti, può essere corrisposto al solo personale dell’ente che abbia preso parte a
determinate attività e ciò in funzione incentivante e premiale per l’espletamento di servizi
altrimenti
non
rientranti
nei
doveri
propri
d’ufficio.
La norma indica espressamente quali beneficiari degli incentivi –da corrispondere “previo
accertamento positivo delle specifiche attività svolte”– il responsabile del procedimento, gli
incaricati della redazione delle varie fasi progettuali, del piano della sicurezza, della direzione
dei lavori e del collaudo. Alle figure professionali elencate si aggiungono “i loro collaboratori”.
--------------Ad avviso del Collegio non può escludersi, in via di principio, la possibilità che i “collaboratori” a cui
fa riferimento la norma siano costituiti anche da dipendenti appartenenti a profili amministrativi
e
contabili.
Tuttavia, deve evidenziarsi che la maggior parte delle attività incentivate dall’art. 92 cit.
presenta un contenuto squisitamente tecnico (progettazione preliminare, definitiva ed
esecutiva, redazione del paino di sicurezza, direzione lavori, collaudo). In virtù del contenuto
specialistico delle prestazioni in parola, in caso di affidamento esterno le stazioni appaltanti
devono far ricorso a professionisti esterni abilitati ed iscritti ai rispettivi albi professionali (art.
90
del
D.Lgs.
163/2006).
Ora, poiché come è già stato ricordato la ratio della normativa in commento mira alla
valorizzazione delle professionalità interne ed a limitare il conferimento di incarichi
professionali, “i collaboratori” a cui fa riferimento l’art. 92 cit. sono da individuare –di norma–
tra il personale del ruolo tecnico che di volta in volta partecipa alla redazione dei vari elaborati
(a titolo esemplificativo: progetti e relative varianti, piano di sicurezza, certificato di collaudo o
di regolare esecuzione) o al compimento di specifiche attività (direzione lavori e relativa
contabilità).
Discorso a parte meritano i collaboratori del responsabile unico del procedimento (RUP).
Infatti, in base all’art. 10 del D.Lgs. 163/2006 (codice dei contratti pubblici) e agli art. 9 e 10 del DPR
207/2010 (Regolamento di attuazione del codice dei contratti pubblici) il RUP è titolare di una pluralità
di competenze che interessano tutte le fasi di realizzazione dell’opera pubblica (progettazione,
affidamento
dell’appalto,
esecuzione
dei
lavori).
Nonostante per quanto riguarda i lavori attinenti all’ingegneria e all’architettura il RUP deve
essere un tecnico (cfr. art. 10, co. 5, del D. Lgs. 163/2006), si evidenzia che non tutte le competenze
del RUP hanno un contenuto squisitamente tecnico. Infatti il RUP, tra l’altro, indice la conferenza
di servizi ai sensi della L. 241/1990, propone la conclusione di accordi di programma, cura il
corretto e razionale svolgimento delle procedure, segnala disfunzioni, impedimenti e ritardi,
fornisce all’organo di governo informazioni relative all’attuazione dell’intervento, raccoglie e
trasmette i dati all’Osservatorio, proporne la risoluzione del contratto, la transazione e la
definizione
bonaria
delle
controversie.
È evidente che per lo svolgimento di tali eterogenei compiti il RUP può avvalersi anche di
collaboratori appartenenti al ruolo del personale amministrativo, purché in possesso delle
necessarie competenze professionali. Con l’ovvia conseguenza che anche i predetti collaboratori
possono essere ricompresi nella ripartizione degli incentivi previsti dall’art. 92 cit..
Questa soluzione è coerente con il contenuto dell’art. 10, co. 5, del DPR 207/2010. La norma
citata prevede la possibilità di costituire un ufficio di supporto al RUP in caso di inadeguatezza
dell’organico dell’amministrazione aggiudicatrice. Tuttavia, a differenza di quanto previsto per
il RUP, per i componenti del predetto ufficio di supporto non è richiesto il possesso di
professionalità
tecniche.
Ciò posto, una soluzione interpretativa che vietasse di destinare le risorse del Fondo a favore del
personale amministrativo impegnato nelle attività di supporto al RUP favorendo in tal modo la
costituzione di un ufficio esterno, sarebbe contraria alla ratio e alle finalità della norma.
--------------Il Fondo previsto dall’art. 92 cit. può essere destinato esclusivamente alle specifiche figure
professionali
ivi
individuate,
nonché
ai
loro
collaboratori.
Non trova alcun fondamento normativo una diversa interpretazione della norma tendente ad
ampliare
il
novero
dei
soggetti
beneficiari.
Pertanto, i dipendenti –tecnici ed amministrativi- diversi dal RUP, dal progettista, dal direttore
lavori, dall’incaricato del piano di sicurezza, dal collaudatore e dai relativi collaboratori, benché
svolgano attività comunque connesse alla realizzazione di opere pubbliche possono essere
incentivati utilizzando soltanto gli ordinari istituti contrattuali e le relative risorse finanziarie
stanziate in base alle norme dei vigenti Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro.
--------------Il nuovo testo dell’art. 92 cit. così come risultante dalle modifiche introdotte dal D.L. 90/2014
ha espressamente previsto che i criteri di riparto del fondo stabiliti dal regolamento che ciascuna
amministrazione
è
tenuta
ad
adottare
escludano
“le
attività
manutentive”.
L’interpretazione formatasi sulla precedente formulazione dell’art. 92 cit. aveva già escluso dalle
attività remunerabili con l’incentivo in questione gli interventi di manutenzione ordinaria,
facendo salve le sole manutenzioni straordinarie. Infatti, secondo il riferito indirizzo
giurisprudenziale le manutenzioni straordinarie sarebbero riconducibili (o comunque
assimilabili) alla realizzazione di opere pubbliche al compimento delle quali la norma subordina
l’erogazione
dell’incentivo.
Il Collegio non ha motivi per discostarsi dal predetto orientamento interpretativo ritenendo che
la modifica al testo dell’art. 92 cit. operata con il D.L. 90/2014 non abbia inciso in modo
restrittivo sul regime degli incentivi relativi agli interventi di manutenzione straordinaria.
Infatti, premesso che nel sistema delineato dall’art. 92 cit. l’erogazione dell’incentivo è collegato
alla realizzazione di un’opera pubblica, si evidenzia che l’art. 3, co. 18, lett. a) e b), della legge
24.12.2003, n. 350 equipara espressamente gli interventi di manutenzione straordinaria alla
costruzione di nuove opere qualificandoli come spese d’investimento per le quali, peraltro, è
consentito
il
ricorso
all’indebitamento.
--------------In data 12.11.2014 è pervenuta, per il tramite del CAL della Regione Marche, una richiesta di parere formulata
dal Presidente della Provincia di Ancona ai sensi dell’art. 7, comma 8, della L. 131/2003.
Il parere ha per oggetto la corretta interpretazione della normativa in materia di incentivazione della
progettazione interna a favore del personale dipendente ai sensi dell’art. 92 del D.Lgs. 12.04.2006, n. 163
(codice
dei
contratti
pubblici).
In particolare, il Presidente della Provincia pone a questa Sezione tre differenti quesiti:
1) se tra i "collaboratori" del responsabile del procedimento, degli incaricati della redazione del progetto, del
piano della sicurezza, della direzione dei lavori e del collaudo, possano rientrare i dipendenti che prestano,
nell'ambito della struttura competente alla realizzazione dell'opera/lavoro, attività amministrativa e/o contabile
strettamente
collegata
ai
lavori;
2) se tra i "collaboratori" destinatari delle risorse del fondo possano inoltre rientrare:
a) il personale tecnico e amministrativo, assegnato alla struttura competente alla realizzazione
dell'opera/lavoro, addetto ai procedimenti di esproprio delle aree sulle quali verranno realizzate le opere/i
lavori;
b) il personale tecnico, assegnato alla struttura competente alla realizzazione dell'opera/lavoro, addetto alle
attività relative agli accatastamenti e ai frazionamenti delle aree sulle quali verranno realizzate le opere/i
lavori;
c)
il
responsabile
della
procedura
di
gara
e
i
suoi
collaboratori;
3) se tra le attività escluse dalla ripartizione delle risorse del fondo per la progettazione e l'innovazione
rientrino, oltre ai lavori di manutenzione ordinaria, anche quelli di manutenzione straordinaria.
...
1. I dubbi interpretativi dell’Ente istante concernono la corretta applicazione dell’art. 92, commi 7-bis e 7-ter,
del D.Lgs. 163/2006 introdotto dall’art. 13-bis del decreto legge 24.06.2014, n. 90 convertito con modificazioni
dalla
legge
11.08.2014,
n.
114.
In particolare, i primi due quesiti concernono l’individuazione della platea dei soggetti beneficiari degli
incentivi.
Il terzo quesito riguarda l’individuazione degli interventi per i quali è possibile procedere allo stanziamento del
fondo
per
la
progettazione
e
l’innovazione.
2. Il testo dell’art. 92 cit. di cui la Provincia di ancona chiede l’interpretazione è stato recentemente inciso
dalla
novella
normativa
della
c.d.
riforma
Madia
(D.L.
90/2014).
Infatti, l’art. 13 del D.L. 90/2014 ha abrogato i commi 5 e 6 dell’art. 92 cit. mentre l’art. 13-bis introdotto in
sede di conversione ha inserito, dopo il comma il 7, i commi 7-bis, 7-ter, 7-quater e 7-quinquies.
Per quanto riguarda l’individuazione dei soggetti beneficiari degli incentivi, i commi 7-bis e 7-ter sono
sostanzialmente
riproduttivi
dell’abrogato
comma
5.
Infatti, le citate disposizioni, stabiliscono: “7-bis. A valere sugli stanziamenti di cui al comma 7, le
amministrazioni pubbliche destinano ad un fondo per la progettazione e l'innovazione risorse finanziarie in
misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un'opera o di un lavoro; la percentuale
effettiva è stabilita da un regolamento adottato dall'amministrazione, in rapporto all'entità e alla complessità
dell'opera
da
realizzare.
7-ter. L'80 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l'innovazione è ripartito, per
ciascuna opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del
personale e adottati nel regolamento di cui al comma 7-bis, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati
della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i
loro collaboratori; gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico
dell'amministrazione. Il regolamento definisce i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle
responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle
effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere,
escludendo le attività manutentive, e dell'effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell'opera, dei tempi e dei
costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo. Il regolamento stabilisce altresì i criteri e le
modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali
incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, redatto nel rispetto
dell'articolo 16 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010, n. 207, depurato
del ribasso d'asta offerto. Ai fini dell'applicazione del terzo periodo del presente comma, non sono computati
nel termine di esecuzione dei lavori i tempi conseguenti a sospensioni per accadimenti elencati all'articolo
132, comma 1, lettere a), b), c) e d). La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal
responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche
attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo
dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del
trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni
non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione
medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. Il presente comma non si applica
al
personale
con
qualifica
dirigenziale.”
In base alle citate norme la misura complessiva dell’incentivo deve essere stabilita da un regolamento interno
adottato da ogni amministrazione in considerazione dell'entità e della complessità dell'opera da realizzare ma,
in ogni caso, entro il limite massimo del 2 per cento dell’importo a base d’asta (co. 7-bis).
Il medesimo regolamento deve recepire le modalità ed i criteri definiti in sede di contrattazione decentrata
per la ripartizione dell’incentivo tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del
progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. In
particolare, i criteri di ripartizione delle risorse devono tener conto delle responsabilità connesse alle
prestazioni da svolgere, della complessità delle opere e dell'effettivo rispetto, in fase di realizzazione
dell'opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo (co. 7-ter).
3. L’art. 92 del Codice dei contratti pubblici rubricato “Corrispettivi, incentivi per la progettazione e fondi a
disposizione delle stazioni appaltanti”, contiene una serie di norme volte a disciplinare l’assegnazione di
specifici incentivi a favore del personale dipendente del comparto impegnato nelle varie attività professionali
connesse
alla
realizzazione
delle
opere
pubbliche.
La ratio legis dell’intera disciplina è quella di favorire l’ottimale utilizzo delle professionalità
interne ad ogni amministrazione e di assicurare un risparmio di spesa sugli oneri che
l’amministrazione dovrebbe sostenere per affidare all’esterno incarichi professionali di
contenuto
analogo.
L’incentivo, infatti, può essere corrisposto al solo personale dell’ente che abbia preso parte a
determinate attività e ciò in funzione incentivante e premiale per l’espletamento di servizi
altrimenti
non
rientranti
nei
doveri
propri
d’ufficio.
La norma indica espressamente quali beneficiari degli incentivi –da corrispondere “previo
accertamento positivo delle specifiche attività svolte”– il responsabile del procedimento, gli
incaricati della redazione delle varie fasi progettuali, del piano della sicurezza, della direzione
dei lavori e del collaudo. Alle figure professionali elencate si aggiungono “ i loro collaboratori”.
Con il primo quesito l’Amministrazione provinciale chiede di sapere se tra i predetti collaboratori possano
ricomprendersi anche i dipendenti che svolgono attività amministrativa e/o contabile strettamente collegate
ai
lavori.
Ad avviso del Collegio non può escludersi, in via di principio, la possibilità che i “ collaboratori” a cui
fa riferimento la norma siano costituiti anche da dipendenti appartenenti a profili amministrativi
e
contabili.
Tuttavia, deve evidenziarsi che la maggior parte delle attività incentivate dall’art. 92 cit.
presenta un contenuto squisitamente tecnico (progettazione preliminare, definitiva ed
esecutiva, redazione del paino di sicurezza, direzione lavori, collaudo). In virtù del contenuto
specialistico delle prestazioni in parola, in caso di affidamento esterno le stazioni appaltanti
devono far ricorso a professionisti esterni abilitati ed iscritti ai rispettivi albi professionali (art.
90
del
D.Lgs.
163/2006).
Ora, poiché come è già stato ricordato la ratio della normativa in commento mira alla
valorizzazione delle professionalità interne ed a limitare il conferimento di incarichi
professionali, “i collaboratori” a cui fa riferimento l’art. 92 cit. sono da individuare –di norma–
tra il personale del ruolo tecnico che di volta in volta partecipa alla redazione dei vari elaborati
(a titolo esemplificativo: progetti e relative varianti, piano di sicurezza, certificato di collaudo o
di regolare esecuzione) o al compimento di specifiche attività (direzione lavori e relativa
contabilità).
Discorso a parte meritano i collaboratori del responsabile unico del procedimento (RUP).
Infatti, in base all’art. 10 del D.Lgs. 163/2006 (codice dei contratti pubblici) e agli art. 9 e 10 del DPR
207/2010 (Regolamento di attuazione del codice dei contratti pubblici) il RUP è titolare di una pluralità
di competenze che interessano tutte le fasi di realizzazione dell’opera pubblica (progettazione,
affidamento
dell’appalto,
esecuzione
dei
lavori).
Nonostante per quanto riguarda i lavori attinenti all’ingegneria e all’architettura il RUP deve
essere un tecnico (cfr. art. 10, co. 5, del D. Lgs. 163/2006), si evidenzia che non tutte le competenze
del RUP hanno un contenuto squisitamente tecnico. Infatti il RUP, tra l’altro, indice la conferenza
di servizi ai sensi della L. 241/1990, propone la conclusione di accordi di programma, cura il
corretto e razionale svolgimento delle procedure, segnala disfunzioni, impedimenti e ritardi,
fornisce all’organo di governo informazioni relative all’attuazione dell’intervento, raccoglie e
trasmette i dati all’Osservatorio, proporne la risoluzione del contratto, la transazione e la
definizione
bonaria
delle
controversie.
È evidente che per lo svolgimento di tali eterogenei compiti il RUP può avvalersi anche di
collaboratori appartenenti al ruolo del personale amministrativo, purché in possesso delle
necessarie competenze professionali. Con l’ovvia conseguenza che anche i predetti collaboratori
possono essere ricompresi nella ripartizione degli incentivi previsti dall’art. 92 cit..
Questa soluzione è coerente con il contenuto dell’art. 10, co. 5, del DPR 207/2010. La norma
citata prevede la possibilità di costituire un ufficio di supporto al RUP in caso di inadeguatezza
dell’organico dell’amministrazione aggiudicatrice. Tuttavia, a differenza di quanto previsto per
il RUP, per i componenti del predetto ufficio di supporto non è richiesto il possesso di
professionalità
tecniche.
Ciò posto, una soluzione interpretativa che vietasse di destinare le risorse del Fondo a favore del
personale amministrativo impegnato nelle attività di supporto al RUP favorendo in tal modo la
costituzione di un ufficio esterno, sarebbe contraria alla ratio e alle finalità della norma.
4. All’interno del quadro interpretativo delineato può trovare soluzione anche il secondo quesito posto
dall’Amministrazione
provinciale.
In particolare l’Ente istante chiede se il Fondo possa essere utilizzato per incentivare il personale tecnico e
amministrativo:
a)
addetto
ai
procedimenti
di
esproprio;
b)
addetto
alle
attività
relative
agli
accatastamenti
e
ai
frazionamenti;
c)
responsabile
o
addetto
allo
svolgimento
della
procedura
di
gara.
Come si è avuto modo di chiarire, il Fondo previsto dall’art. 92 cit. può essere destinato
esclusivamente alle specifiche figure professionali ivi individuate, nonché ai loro collaboratori.
Non trova alcun fondamento normativo una diversa interpretazione della norma tendente ad
ampliare
il
novero
dei
soggetti
beneficiari.
Pertanto, i dipendenti –tecnici ed amministrativi- diversi dal RUP, dal progettista, dal direttore
lavori, dall’incaricato del piano di sicurezza, dal collaudatore e dai relativi collaboratori, benché
svolgano attività comunque connesse alla realizzazione di opere pubbliche possono essere
incentivati utilizzando soltanto gli ordinari istituti contrattuali e le relative risorse finanziarie
stanziate in base alle norme dei vigenti Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro.
5. Con l’ultimo quesito l’Amministrazione provinciale chiede se gli interventi di manutenzione straordinaria
debbano essere esclusi dalla ripartizione delle risorse del fondo per la progettazione e l'innovazione.
Il nuovo testo dell’art. 92 cit. così come risultante dalle modifiche introdotte dal D.L. 90/2014
ha espressamente previsto che i criteri di riparto del fondo stabiliti dal regolamento che ciascuna
amministrazione
è
tenuta
ad
adottare
escludano
“le
attività
manutentive”.
L’interpretazione formatasi sulla precedente formulazione dell’art. 92 cit. aveva già escluso dalle
attività remunerabili con l’incentivo in questione gli interventi di manutenzione ordinaria,
facendo salve le sole manutenzioni straordinarie (cfr. Sezione controllo Toscana parere 19.03.2013 n.
15). Infatti, secondo il riferito indirizzo giurisprudenziale le manutenzioni straordinarie
sarebbero riconducibili (o comunque assimilabili) alla realizzazione di opere pubbliche al
compimento
delle
quali
la
norma
subordina
l’erogazione
dell’incentivo.
Il Collegio non ha motivi per discostarsi dal predetto orientamento interpretativo ritenendo che
la modifica al testo dell’art. 92 cit. operata con il D.L. 90/2014 non abbia inciso in modo
restrittivo sul regime degli incentivi relativi agli interventi di manutenzione straordinaria.
Infatti, premesso che nel sistema delineato dall’art. 92 cit. l’erogazione dell’incentivo è collegato
alla realizzazione di un’opera pubblica, si evidenzia che l’art. 3, co. 18, lett. a) e b), della legge
24.12.2003, n. 350 equipara espressamente gli interventi di manutenzione straordinaria alla
costruzione di nuove opere qualificandoli come spese d’investimento per le quali, peraltro, è
consentito il ricorso all’indebitamento (Corte dei Conti, Sez. controllo Marche, parere 17.12.2014 n.
141).
PROGETTAZIONE: Con riferimento al primo quesito, ritiene il Collegio
che l'Amministrazione, in ossequio al principio della non retroattività della legge e al principio di
competenza, può oggi liquidare secondo la precedente disciplina gli incentivi riferiti a lavori e
opere portate a compimento, compresa la fase del collaudo, prima della data del 19.08.2014.
Quanto al secondo quesito valgono le medesime considerazioni appena svolte, con l’ulteriore precisazione in
base alla quale “il diritto all’incentivo costituisce un vero e proprio diritto soggettivo di natura
retributiva (Cass. Sez. Lav. sent. n. 13384 del 19.07.2004) che inerisce al rapporto di lavoro in
corso nel cui ambito va individuato l’obbligo per l’Amministrazione di adempiere, a prescindere
dalle condizioni e dai presupposti per rendere concreta l’erogazione del compenso”.
INCENTIVO
In ordine al terzo quesito si richiama sul punto il citato parere 19.09.2014 n. 183 della Sezione Emilia
Romagna, che ha affermato come “fino all’entrata in vigore della legge di conversione 11.08.2014,
n. 114 del decreto-legge 24.06.2014, n. 90, anche il dirigente di ruolo di un ufficio tecnico del
Comune potrà beneficiare degli incentivi, in quanto il contratto collettivo nazionale di lavoro
dell’Area II prevede espressamente quale deroga al principio dell’onnicomprensività la
spettanza
di
incentivi
per
la
progettazione”.
--------------La richiesta di parere è intesa a conoscere la corretta applicazione del riparto del fondo per la progettazione
e l’innovazione ex art. 93, comma 7-ter, decreto legislativo n. 163/2006 a seguito delle riformulazione operata
dall’articolo 13-bis del decreto-legge 24.06.2014, n. 90, recante "Misure urgenti per la semplificazione e la
trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari", convertito dalla legge 11.08.2014, n. 114.
...
Il
Comune
chiede,
quindi,
di
sapere:
1) se l'Amministrazione, in ossequio al principio della non retroattività della legge e al principio di
competenza, possa in oggi liquidare secondo la precedente disciplina gli incentivi riferiti a lavori e opere
portate a compimento, compresa la fase del collaudo, prima della data del 19.08.2014;
2) quali debbano essere le modalità di liquidazione dell'incentivo nel caso di lavori e opere iniziate prima
del
19.08.2014
e
portate
a
compimento
successivamente
a
tale
data;
3) se per il personale con qualifica dirigenziale l'esclusione dal pagamento dell'incentivo operi a decorrere
dal 19.08.2014 solo con riferimento a lavori ed opere successive a tale data oppure anche dalla liquidazione
degli incentivi riferiti a lavori ed opere portati a compimento prima del 19.08.2014;
4) se la disposizione che impone di non superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico
complessivo annuo lordo sia applicabile solo per il pagamento degli incentivi riferiti a lavori e opere avviati
dopo il 19.08.2014, oppure si tratti di norma immediatamente operante su tutte le liquidazioni effettuate dopo
il 19.08.2014, anche se riferite a lavori e opere portate a compimento prima di tale data.
...
La richiesta di parere concerne distintamente quattro quesiti relativi all’applicazione degli articoli 92 e 93 del
decreto legislativo 12.04.2006, n.163 (codice dei contratti pubblici), come modificati dagli articoli 13 e 13-bis
della legge 11.08.2014, n.144, di conversione del decreto-legge 24.06.2014, n. 90, che hanno abrogato i
commi 5 e 6 del citato articolo 92 e aggiunto i commi da 7-bis a 7-quinqiues all’articolo 93.
Il Collegio ravvisa opportuno trattare direttamente, nella presente deliberazione, i primi tre, avendo ritenuto
invece di sottoporre al Presidente della Corte dei conti la valutazione, ai sensi dell’articolo 6,
comma 4, decreto-legge 10.10.2012, convertito dalla legge 07.12.2012, n. 213, sull’opportunità
di rimettere alla Sezione delle Autonomie o alle Sezioni riunite la questione di massima, in
presenza di contrasto interpretativo, in relazione al quarto quesito, con il parere 13.11.2014 n.
300
della
Sezione
regionale
di
controllo
per
la
Lombardia.
La richiesta di parere, limitatamente ai primi tre quesiti, è da considerarsi ammissibile sotto il profilo soggettivo
e procedurale, poiché è stata sottoscritta dall’organo legittimato a rappresentare l’Amministrazione ed è stata
trasmessa tramite il Consiglio delle Autonomie Locali della Liguria, nel rispetto delle formalità previste dall’art.
7
della
legge
05.06.2003,
n.
131.
In ordine al requisito oggettivo si osserva che la questione evidenziata dal Comune e riassunta nella richiesta
di parere può costituire oggetto di attività consultiva, in quanto rientrante nell’accezione dinamica del concetto
di “materia di contabilità pubblica”, di cui alla deliberazione della Sezioni Riunite 54/CONTR/2010, da ultimo,
ripresa
dalla
delibera
3/SEZAUT/2014.
La materia, come ricorda lo stesso Comune, è stata oggetto di due delibere di questa Corte la deliberazione
08.05.2009 n. 7/AUT/2009/QMIG della Sezione Autonomie e la più recente parere 19.09.2014 n. 183 Sez.
Emilia-Romagna.
Appaiono sul punto pienamente condivisibili le conclusioni cui pervengono le deliberazioni sopra richiamate,
fatte proprie anche dal citato parere 13.11.2014 n. 300 della Sezione regionale di controllo per la Lombardia
(da cui non si ha motivo di discostarsi limitatamente ai quesiti oggetto del presente parere).
La deliberazione 08.05.2009 n. 7/AUT/2009/QMIG ha precisato che ”la soluzione della questione non può
prescindere dalla verifica dell’esistenza e della consistenza del diritto che si pretende intangibile
dalla legge sopravvenuta, in quanto la irretroattività della legge costituisce un principio di
salvezza di un diritto acquisito, purché se ne dimostri l’avvenuta insorgenza””. Quanto appena
affermato, prosegue la Sezione Autonomie “presuppone una valutazione preliminare sulla
configurabilità, o meno, di un vincolo di destinazione, giuridicamente rilevante, tra la
quantificazione della somma da ripartire per ogni singola opera, ed il “quantum” del diritto al
beneficio, di talché si possa ritenere che nel momento in cui sia sorto tale diritto e cioè quando
siano state compiute le varie attività che legittimano la corresponsione dell’incentivo (attività
procedimentali amministrative, progettazione, collaudo, collaborazioni etc.) rimangono fissate,
in maniera intangibile, da un lato, la somma da ripartire e, dall’altro, la misura del beneficio, così
come le stesse sono state determinate in base ai meccanismi previsti dalla norma stessa.
(modalità e criteri della ripartizione previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un
regolamento)”.
Alla luce di tale ricostruzione, con riferimento al primo quesito, ritiene il Collegio che l'Amministrazione, in
ossequio al principio della non retroattività della legge e al principio di competenza, può oggi
liquidare secondo la precedente disciplina gli incentivi riferiti a lavori e opere portate a
compimento, compresa la fase del collaudo, prima della data del 19.08.2014.
Quanto al secondo quesito valgono le medesime considerazioni appena svolte, con l’ulteriore precisazione in
base alla quale “il diritto all’incentivo costituisce un vero e proprio diritto soggettivo di natura
retributiva (Cass. Sez. Lav. sent. n. 13384 del 19.07.2004) che inerisce al rapporto di lavoro in
corso nel cui ambito va individuato l’obbligo per l’Amministrazione di adempiere, a prescindere
dalle condizioni e dai presupposti per rendere concreta l’erogazione del compenso ” (deliberazione
08.05.2009
n.
7/AUT/2009/QMIG
citata).
In ordine al terzo quesito si richiama sul punto il citato parere 19.09.2014 n. 183 della Sezione Emilia
Romagna, che ha affermato come “fino all’entrata in vigore della legge di conversione 11.08.2014,
n. 114 del decreto-legge 24.06.2014, n. 90, anche il dirigente di ruolo di un ufficio tecnico del
Comune potrà beneficiare degli incentivi, in quanto il contratto collettivo nazionale di lavoro
dell’Area II prevede espressamente quale deroga al principio dell’onnicomprensività la
spettanza di incentivi per la progettazione” (Corte dei Conti, Sez. controllo Liguria, parere 16.12.2014
n. 73).
INCENTIVO PROGETTAZIONE: Sulla questione del riconoscimento –o meno- dell’incentivo per la
progettazione
al
R.U.P..
Un comune lombardo si è posto un interrogativo sicuramente fondato, tenuto conto di cosa si è verificato
all'inizio del corrente anno in merito all'incentivo (30%) in materia di atti di pianificazione urbanistica. Invero,
nonostante i termini della questione fossero sufficientemente chiari laddove si contrapponeva la sola Sez. di
controllo Veneto a tutto il resto d'Italia, la Sez. controllo Liguria ha ritenuto ugualmente necessario rimettere
la controversia alla Sez. Autonomie la quale, siccome notorio, ha sconfessato la tesi della Sez. Veneto.
Ne caso di specie, invece, la contrapposizione è all'incirca pari al 50% fra due tesi: 1) chi sostiene l’erogazione
dell’incentivo al R.U.P. sempre e comunque e 2) chi sostiene l’erogazione dell’incentivo al R.U.P. solo in
caso
di
progettazione
interna.
Il
quesito
posto
è
di
seguito
riportato:
Per formulare compiutamente il quesito necessita operare una breve premessa siccome rappresentata a
seguire.
La recente legge n. 114/2014, di conversione del d.l. n. 90/2014, ha abrogato i commi 5 e 6 dell’articolo 92
del d.lgs. 12.04.2006 n. 163, in materia di incentivi per la progettazione, e con l’art. “ 13-bis (Fondi per la
progettazione e l’innovazione)” ha introdotto all’art. 93 del codice degli appalti i nuovi commi 7-bis, 7-ter, 7quater,
7-quinquies.
Nel recente parere 01.10.2014 n. 247 di codesta spettabile Corte, in ordine alle novità in materia di incentivo
per la progettazione apportate dalla suddetta legge 114/2014, si può leggere un passaggio che desta
perplessità e cioè: “Limitando l’analisi ai soli quesiti avanzati dal comune istante, i punti fermi che il
regolamento interno deve rispettare (sull’impossibilità da parte del regolamento di derogare a quanto previsto
dalla legge o di attribuire compensi non previsti, si rimanda al parere 30.05.2012 n. 259 della Sezione) sono
i
seguenti:
- erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma (responsabile del
procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del
collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto,
di un appalto di fornitura di beni o di servizi). La norma non richiede, ai fini della legittima erogazione,
il necessario espletamento interno di una o più attività (per esempio, la progettazione), purché il
regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia
la
quota
relativa
agli
incarichi
conferiti
a
professionisti
esterni; ”.
La perplessità non sta tanto nell’affermazione in sé, che risulta assolutamente condivisibile (La norma non
richiede, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento interno di una o più
attività), quanto nel fatto che la stessa non risulta pacifica ed unanime fra le varie sezioni regionali di
controllo della Corte dei Conti, col potenziale rischio di svolgere un’attività amministrativa cagionevole di
danno erariale laddove fosse erogato l’incentivo e, successivamente, dichiarata la stessa illegittima da un
eventuale
pronunciamento
della
sez.
Autonomie
della
Corte
dei
Conti.
Invero, la questione che qui interessa è quella relativa al riconoscimento –o meno- al R.U.P. (Responsabile
Unico del Procedimento) della quota-parte di incentivo prevista dall’apposito regolamento comunale e la stessa
risulta controversa laddove alcune Corti regionali propendono per il riconoscimento della quota-parte di
incentivo sempre e comunque ed altre propendono per la tesi secondo cui, invece, spetti nel sol caso di
progettazione interna. E citiamo la figura del R.U.P. poiché fra quelle previste dalla norma (il responsabile del
procedimento, gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori,
del collaudo, nonché loro collaboratori) è l’unica che ricorre sempre e comunque, sia che la progettazione
venga
affidata
all’esterno
dell’ente
sia
che
la
stessa
venga
espletata
all’interno.
Infatti,
per
quanto
di
nostra
conoscenza:
1.
sono
per
l’erogazione
dell’incentivo
al
R.U.P.
sempre
e
comunque:
o
Corte
dei
Conti,
Sez.
controllo
Lombardia,
parere
01.10.2014
n.
247
o
Corte
dei
Conti,
Sez.
controllo
Lombardia,
parere
15.07.2014
n.
220
o
Corte
dei
Conti,
Sez.
controllo
Lombardia,
parere
26.03.2014
n.
135
o
Corte
dei
Conti,
Sez.
controllo
Lombardia,
parere
05.02.2014
n.
45
o
Corte
dei
Conti,
Sez.
controllo
Liguria,
parere
18.04.2013
n.
18
o
Corte
dei
Conti,
Sez.
controllo
Lombardia,
parere
24.10.2012
n.
453
o
Corte
dei
Conti,
Sez.
controllo
Lombardia,
parere
24.10.2012
n.
452
o
Corte
dei
Conti,
Sez.
controllo
Lombardia,
parere
08.10.2012
n.
425
2. sono per l’erogazione dell’incentivo al R.U.P. solo in caso di progettazione interna:
o
Corte
dei
Conti,
Sez.
controllo
Piemonte,
parere
02.10.2014
n.
197
o
Corte
dei
Conti,
Sez.
controllo
Piemonte,
parere
28.02.2014
n.
39
o
Corte
dei
Conti,
Sez.
controllo
Piemonte,
parere
19.12.2013
n.
434
o
Corte
dei
Conti,
Sez.
controllo
Umbria,
parere
21.12.2012
n.
284
o
Corte
dei
Conti,
Sez.
controllo
Piemonte,
parere
30.08.2012
n.
290
3. sono per l’erogazione dell’incentivo (alle varie figure contemplate dal codice) solo in caso di
progettazione
interna:
o
Corte
dei
Conti,
Sez.
controllo
Lombardia,
parere
23.10.2012
n.
440
o
Corte
dei
Conti,
Sez.
controllo
Toscana,
parere
27.09.2012
n.
256
o
Corte
dei
Conti,
Sez.
controllo
Lombardia,
parere
30.05.2012
n.
259
Orbene, non v’è dubbio che le due tesi contrapposte sono di fatto, per la quasi totalità, ad opera della
sezione di controllo della Corte piemontese e della Corte lombarda e ciò non garantisce la necessaria
tranquillità
nell’operare
quotidiano.
Siccome già anticipato in premessa, si condivide la tesi di codesta Corte in ordine alla spettanza dell’incentivo
(quota-parte) al R.U.P. sempre e comunque, e cioè a prescindere che la progettazione sia effettuata
all’esterno ovveroall’interno dell’ente poiché in entrambi i casi le numerosissime incombenze di legge in capo
a
tale
soggetto
devono
essere
comunque
espletate.
Tuttavia, al di là di chiedere -con la presente nota- a codesta spettabile Corte l’eventuale conferma –o
meno- di quanto già affermato col proprio parere citato in premessa, si chiede altresì se non si ravvisi
l’opportunità -se non addirittura la necessità- di rimettere alla Sez. Autonomie il suddetto contrasto
interpretativo e ciò al fine di non incorrere in attività amministrativa potenzialmente foriera di danno erariale,
siccome già operato dalla Corte dei Conti, Sez. controllo Liguria (deliberazione 21.01.2014 n. 6), in ordine alla
(notoria) questione dell’incentivo sugli atti di pianificazione ovverosia se quest’ultimi dovessero –o menoessere correlati all’esecuzione di un’opera pubblica ... poi definitivamente risolta con deliberazione 15.04.2014
n.
7.
Nell’attesa di un cortese riscontro, si ringrazia e si porgono distinti saluti.
La
Sez.
di
controllo
Lombardia
si
è
così
espressa:
...
la
richiesta
in
esame
deve
ritenersi
oggettivamente
inammissibile.
Per come formulata, infatti, essa appare diretta non tanto ad ottenere chiarimenti sull’interpretazione delle
disposizioni di legge richiamate (rispetto alla quale il comune istante non manifesta alcun dubbio, dichiarando
espressamente di condividere i precedenti di questa Sezione) quanto piuttosto a segnalare l’esistenza di un
preteso contrasto tra gli orientamenti manifestati in materia da diverse Sezioni regionali di controllo della
Corte
dei
conti.
La scrivente Sezione, confermando il proprio orientamento, da ultimo ribadito con il parere reso
con il parere 01.10.2014 n. 247, ricorda che la facoltà riconosciuta a Regioni ed enti locali dal citato art.
7, comma 8, della legge 05.06.2003, n. 131 è limitata alla richiesta di pareri in materia di contabilità pubblica
nei
termini
sopra
precisati.
Spetta viceversa esclusivamente alla Sezione investita della richiesta, valutare, con riferimento allo specifico
quesito proposto, la sussistenza di contrasti interpretativi da sottoporre alla Sezione delle Autonomie perché
emani la deliberazione di orientamento di cui all’art. 6, comma 4, del decreto legge 10.10.2012, n. 174
convertito
dalla
legge
07.12.2012,
n.
213.
Beh, non c'è che dire: una "non risposta" che certamente non contribuisce a dormire sonni tranquilli.
Ma se vogliamo vedere il bicchiere "mezzo pieno" potremmo dire che -almeno in Lombardia- possiamo stare
(relativamente) rilassati, senza avere il terrore che la Procura regionale della Corte dei Conti possa accusare
di avere elargito indebitamente l'incentivo al R.U.P. (sempre e comunque): infatti, col suddetto parere, è
stato confermato il proprio orientamento da ultimo ribadito col parere parere 01.10.2014 n. 247.
Ma abbiamo un presentimento nefasto: presto o tardi che sia, la questione sarà sicuramente rimessa alla Sez.
Autonomie -per dirimere il suddetto contrasto interpretativo- e vedrete che la stessa sposerà la tesi
propugnata dalla Sez. Piemonte. Scommettiamo?? (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere
15.12.2014 n. 371).
novembre 2014
INCENTIVO PROGETTAZIONE: Ai progettisti incentivi tagliati solo per le attività svolte dopo metà agosto.
Il personale degli uffici tecnici dei Comuni va incentivato con le nuove regole che le singole
amministrazioni si devono dare in attuazione dei principi dettati dal Dl 90/2014 per le attività
svolte successivamente alla metà dello scorso mese di agosto, cioè dopo l'entrata in vigore della
legge
di
conversione.
Le attività svolte precedentemente devono essere incentivate con le regole previgenti.
La
pronuncia
Sono queste le principali indicazioni contenute nel parere 13.11.2014 n. 300 della sezione regionale di
controllo della Corte dei Conti della Lombardia, che riprende e amplia i primi suggerimenti della deliberazione
della sezione Emilia-Romagna della magistratura contabile, parere 19.09.2014 n. 183.
In questo modo si colma l'assenza di una specifica disposizione per la fase di prima applicazione, mentre lo
stesso provvedimento detta regole precise per l'entrata in vigore delle nuove regole sulla incentivazione degli
avvocati
e
sulla
erogazione
dei
diritti
di
rogito
ai
segretari.
Ambedue questi documenti fanno riferimento alle indicazioni dettate dalla sezione Autonomie della Corte dei
Conti nella deliberazione 08.05.2009 n. 7/2009/QMIG, che affrontò una questione analoga: la decorrenza
della
applicazione
del
taglio
di
questa
incentivazione.
La
competenza
Queste indicazioni scelgono la strada della «competenza», quindi i compensi devono essere calcolati sulla
base delle regole in vigore al momento in cui le attività sono state svolte, e non quella della « cassa», per la
quale i compensi dovrebbero seguire le regole in vigore al momento in cui sono effettuati i pagamenti, strada
che
negli
anni
scorsi
fu
invece
suggerita
dalla
Ragioneria
generale
dello
Stato.
Sono molto importanti anche le indicazioni che il parere dei giudici contabili lombardi dà sulla fase di prima
applicazione, intendendo come tale quella che intercorre tra la data di entrata in vigore della legge di
conversione, l'approvazione del regolamento e la stipula del contratto decentrato: « L'ente, rimanendo per il
resto libero nell'esercizio della propria attività discrezionale, nel periodo transitorio dovrà fare riferimento,
quanto ai presupposti e ai beneficiari dell'incentivo, alla previgente disciplina mentre, per quel che concerne
l'ammontare complessivo delle risorse destinabili al singolo beneficiario, al limite inderogabile fissato dalla
norma con riferimento al trattamento economico spettante al momento dell'erogazione ».
Sulla decorrenza del divieto di erogazione del compenso ai dirigenti la sezione regionale di controllo della
Corte dei Conti dell'Emilia-Romagna ha chiarito dal canto suo che «fino all'entrata in vigore della legge di
conversione anche il dirigente di ruolo di un ufficio tecnico del Comune potrebbe beneficiare degli incentivi,
in quanto il contratto collettivo nazionale di lavoro dell'area II prevede espressamente quale deroga al principio
dell'onnicomprensività la spettanza di incentivi per la progettazione » (commento tratto da
www.quotidianoentilocali.ilsole24ore.com - link a www.giustizia-amministrativa.it).
INCENTIVO PROGETTAZIONE: A decorrere dall’entrata in vigore della legge n. 114/2014, di
conversione del d.l. n. 90/2014, i comuni, come tutte le altre pubbliche amministrazioni, devono
fare riferimento, per la disciplina degli incentivi al personale interno, incaricato di attività
tecniche nell’ambito del procedimento di aggiudicazione ed esecuzione di un’opera pubblica, alla
nuova disciplina legislativa, con conseguente necessaria adozione di un nuovo regolamento che
stabilisca la percentuale massima destinata a tali compensi (comma 7-bis) e un accordo
integrativo decentrato, da recepire nel predetto regolamento, che stabilisca i criteri di
ripartizione
(comma
7-ter).
Entrambi dovranno adeguarsi alle novità normative, fra le quali spicca l’esclusione, fra i soggetti
beneficiari dell’incentivo, del personale con qualifica dirigenziale (comma 7-ter, ultimo periodo).
Fino all’entrata in vigore della L. 11.08.2014, n. 114, n. 90, possono trovare applicazione le
previgenti disposizioni (la novella costituisce disposizione non applicabile retroattivamente, non
essendo
norma
di
interpretazione
autentica).
--------------
Dal compimento dell’attività nasce il diritto al compenso, intangibile dalle disposizioni riduttive,
che
non
hanno
alcuna
efficacia
retroattiva.
Né rileva, in contrario avviso, che alla rigorosa applicazione del criterio della spettanza
dell’incentivo nella misura vigente all’atto del compimento della specifica attività, possa
conseguire una differente consistenza del beneficio in ordine alla stessa opera per la quale è
stanziata la somma da ripartire, a seconda se la stessa attività sia stata compiuta prima o dal
19.08.2014.
Ciò perché, ai fini della nascita del diritto quello che rileva è il compimento effettivo dell’attività;
dovendosi, anzi, tenere conto, per questo specifico aspetto, che per le prestazioni di durata, cioè
quelle che non si esauriscono in una puntuale attività, ma si svolgono lungo un certo arco di
tempo, dovrà considerarsi la frazione temporale di attività compiuta”: con la conseguenza che “il
“quantum” del diritto al beneficio, quale spettante sulla base della somma da ripartire nella
misura vigente al momento in cui questo è sorto, ossia al compimento delle attività incentivate,
non possa essere modificato per effetto di norme che riducano per il tempo successivo l’entità
della
somma
da
ripartire”.
--------------L’ente, rimanendo per il resto libero nell’esercizio della propria attività discrezionale, nel periodo
transitorio dovrà fare riferimento, quanto ai presupposti e ai beneficiari dell’incentivo, alla
previgente disciplina mentre, per quel che concerne l’ammontare complessivo delle risorse
destinabili al singolo beneficiario, al limite inderogabile fissato dalla norma con riferimento al
trattamento
economico
spettante
al
momento
dell’erogazione.
---------------
La richiesta mira a conseguire chiarimenti in merito all'applicazione degli artt. 92 e 93 del d.lgs. 12.04.2006,
n. 163 (codice dei contratti pubblici), come modificati dagli artt. 13 e 13-bis della l. 11.08.2014, n. 144, di
conversione del d.l. 24.06.2014, n. 90, che hanno abrogato i commi 5 e 6 del citato art. 92 e aggiunto i commi
da
7-bis
a
7-quinquies
all'art.
93.
Rilevato che il nuovo provvedimento legislativo non contiene alcuna precisa disposizione in merito (a
differenza di quanto comminato per i diritti di rogito dei segretari comunali e provinciali e per i compensi
professionali
degli
avvocati
interni),
in
particolare,
è
richiesto:
i) come si attuino, con riferimento a opere e lavori pubblici che alla data di entrata in vigore delle sopra citate
disposizioni siano in corso di realizzazione (in fase di progettazione o già aggiudicate) e, in generale, alle
attività tecniche già concluse o ancora in corso prima di tale data ma non ancora liquidate, le norme che
prevedono la costituzione di un "fondo per la progettazione e l'innovazione" (nuovo comma 7-bis dell'art. 93
del codice) a cui ogni amministrazione deve fare confluire le risorse finanziarie da destinare, per l'80%, a
remunerare l'attività di progettazione, e per il restante 20%, all'innovazione (nuovi commi 7-ter e 7-quater);
ii) se sia possibile, stante il disposto del nuovo comma 7-ter, ultimo periodo, corrispondere ancora ai dirigenti
l'incentivo inerente ad attività di progettazione e direzione lavori, concluse o ancora in corso alla data di
entrata in vigore delle nuove disposizioni ed eventualmente in base a quali criteri;
iii) se il limite degli incentivi che possono essere corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, pari al
50% del rispettivo trattamento economico complessivo annuo lordo, operi anche con riferimento a prestazioni,
sia concluse che in corso, rese anteriormente alla vigenza delle norme sopravvenute ma non liquidate.
...
Come più volte messo in evidenza dalla Sezione (cfr. da ultimo parere 01.10.2014 n. 246), il c.d. incentivo
alla progettazione (denominazione risalente all’art. 18 dell’abrogata legge n. 109/1994), in costanza del
previgente art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006, oggetto di costante attenzione da parte della Corte dei
conti (cfr., fra le altre, Sezione Autonomie delibera 13.11.2009 n. 16/2009, Sezione Veneto parere 26.07.2011
n. 337, Sezione Piemonteparere 30.08.2012 n. 290, Sezione Lombardia parere 06.03.2012 n. 57 e parere
30.05.2012 n. 259, parere 08.10.2012 n. 425 e parere 24.10.2012 n. 453) costituiva eccezione al principio di
onnicomprensività della retribuzione, finalizzato ad incentivare il ricorso alle professionalità interne dell’Ente.
A fronte di un’abrogazione secca dei commi 5 e 6 dell’articolo 92 del codice dei contratti pubblici, in materia
di incentivi per la progettazione, disposta dall’art. 13 del decreto legge, l’art. 13-bis, introdotto in sede di
conversione, ha previsto l’istituzione, a carico delle stazioni appaltanti e per le finalità descritte, di un fondo
per la progettazione e l’innovazione, destinato alle risorse umane e strumentali necessarie per tali finalità
In particolare, in base alle conferenti disposizioni, le amministrazioni pubbliche destineranno a un fondo per
la progettazione e l’innovazione risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a
base di gara di un’opera o di un lavoro, secondo modalità determinate da un regolamento adottato
dall’amministrazione.
Sempre tale regolamento dovrà definire i criteri di riparto di tali somme, ferme restando le ripartizioni
direttamente
disposte
dall’atto
normativo.
Di conseguenza (parere 01.10.2014 n. 246) a decorrere dall’entrata in vigore della legge n. 114/2014,
di conversione del d.l. n. 90/2014, i comuni, come tutte le altre pubbliche amministrazioni,
dovranno fare riferimento, per la disciplina degli incentivi al personale interno, incaricato di
attività tecniche nell’ambito del procedimento di aggiudicazione ed esecuzione di un’opera
pubblica, alla nuova disciplina legislativa, con conseguente necessaria adozione di un nuovo
regolamento che stabilisca la percentuale massima destinata a tali compensi (comma 7-bis) e
un accordo integrativo decentrato, da recepire nel predetto regolamento, che stabilisca i criteri
di ripartizione (comma 7-ter). Entrambi dovranno adeguarsi alle novità normative, fra le quali
spicca l’esclusione, fra i soggetti beneficiari dell’incentivo, del personale con qualifica
dirigenziale
(comma
7-ter,
ultimo
periodo).
Sul punto si veda Emilia Romagna, parere 19.09.2014 n. 183, secondo cui, fino all’entrata in vigore della
L. 11.08.2014, n. 114, n. 90, possono trovare applicazione le previgenti disposizioni (la novella
costituisce disposizione non applicabile retroattivamente, non essendo norma di interpretazione
autentica).
Punto essenziale, e pregiudiziale alla risoluzione di tutti e tre i quesiti, è invece la questione della cesura
applicativa tra la vecchia e la nuova normativa; vale a dire, in sintesi, se essa trovi applicazione con riferimento
alle sole attività successive o anche a quelle precedenti, ma non remunerate all’atto dell’entrata in vigore del
decreto.
Come noto, in ambito dottrinario e giurisprudenziale due orientamenti si dividono il campo: la teoria dei c.d.
“diritti quesiti”, secondo cui, al fine di connotare come non retroattiva una disposizione, elemento essenziale
è il dato che non intacchi situazioni giuridiche già maturate; e quella del c.d. “ fatto compiuto”, secondo cui,
fatta salva l’eventuale illegittimità dell’atto normativo per lesione dell’affidamento, l’utilità può considerarsi
intangibile
solo
dopo
che
sia
stata
acquisita
dal
soggetto
interessato.
Al di là di tale considerazione di carattere generale, tuttavia, è possibile ricavare una soluzione interpretativa
al quesito posto dalla deliberazione 08.05.2009 n. 7/2009/QMIG della Sez. autonomie che, affrontando altra
precedente riformulazione dell’incentivo di cui all’art. 92, comma 5, del codice dei contratti pubblici (in
relazione alla riduzione introdotta dall’art. 18, comma 4-sexies, del d.l. 29.11.2008, n. 185, convertito dalla l.
28.01.2009, n. 2, che ha novellato l’art. 61 del d.l. 25.06.2008, n. 112, convertito dalla l. 06.08.2008, n. 133,
con un comma 7-bis) ha precisato che “dal compimento dell’attività nasce il diritto al compenso,
intangibile dalle disposizioni riduttive, che non hanno alcuna efficacia retroattiva. Né rileva, in
contrario avviso, che alla rigorosa applicazione del criterio della spettanza dell’incentivo nella
misura vigente all’atto del compimento della specifica attività, possa conseguire una differente
consistenza del beneficio in ordine alla stessa opera per la quale è stanziata la somma da
ripartire, a seconda se la stessa attività sia stata compiuta prima o dopo il 31.12.2008. Ciò
perché, ai fini della nascita del diritto quello che rileva è il compimento effettivo dell’attività;
dovendosi, anzi, tenere conto, per questo specifico aspetto, che per le prestazioni di durata, cioè
quelle che non si esauriscono in una puntuale attività, ma si svolgono lungo un certo arco di
tempo, dovrà considerarsi la frazione temporale di attività compiuta ”: con la conseguenza che “il
“quantum” del diritto al beneficio, quale spettante sulla base della somma da ripartire nella
misura vigente al momento in cui questo è sorto, ossia al compimento delle attività incentivate,
non possa essere modificato per effetto di norme che riducano per il tempo successivo l’entità
della
somma
da
ripartire”.
A diverse conclusioni deve invece addivenirsi con riferimento al terzo quesito, in considerazione del dato che
la norma effettua un chiaro riferimento al momento della corresponsione e che non condiziona la possibilità
di erogare l’incentivo, ma si limita a determinarne ( per relationem rispetto al trattamento economico fruito)
l’ammontare
massimo.
In conclusione, l’ente, rimanendo per il resto libero nell’esercizio della propria attività
discrezionale, nel periodo transitorio dovrà fare riferimento, quanto ai presupposti e ai
beneficiari dell’incentivo, alla previgente disciplina mentre, per quel che concerne l’ammontare
complessivo delle risorse destinabili al singolo beneficiario, al limite inderogabile fissato dalla
norma con riferimento al trattamento economico spettante al momento dell’erogazione (Corte
dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 13.11.2014 n. 300).
INCENTIVO PROGETTAZIONE: L'art. 92 del codice dei contratti pubblici, per l'esplicita
formulazione del testo e per la ratio che lo ispira, permette di riconoscere l'incentivo ai
dipendenti incaricati dell'attività di progettazione solo ove questa sia finalizzata alla costruzione
di un'opera pubblica, la cui realizzazione sia preceduta da una necessaria attività di
progettazione e per il cui affidamento si faccia ricorso a procedure di evidenza pubblica. La
presenza di tali circostanze è, pertanto, elemento preliminare indispensabile per la legittima
attribuzione
dell'incentivo.
--------------Rientra nell’autonomia decisionale dell’ente richiedente identificare le attività di cui alla legge
forestale regionale che, attuandosi previa progettazione confluente nella realizzazione di
un’opera, e realizzando in concreto le finalità di “presidio e difesa ambientale e di ingegneria
naturalistica”, legittimano il riconoscimento dell’incentivo alla progettazione previsto dall’art.
92
del
codice
dei
contratti.
--------------
Con la nota in epigrafe, il Presidente della Provincia di Pistoia ha richiesto, per il tramite del Consiglio delle
autonomie locali, il parere di questa Sezione sul punto se gli interventi pubblici forestali di cui all'art. 10 della
legge regionale 21.03.2000, n. 39 possano farsi rientrare fra le opere di presidio e difesa ambientale e di
ingegneria naturalistica ai sensi dell'art. 3, co. 8, del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163, e possano quindi
dar luogo legittimamente alla corresponsione degli incentivi previsti dal medesimo decreto legislativo al
personale
dipendente
interno
incaricato
della
progettazione
di
tali
lavori.
...
3. – L’art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006 (codice dei contratti pubblici) recita: “Una somma non superiore
al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro [...] è ripartita, per ogni singola
opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un
regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione
del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori ".
Quanto alla nozione di "opera" o "lavoro", l'art. 3, comma 8, del medesimo d.lgs. precisa che: "I 'lavori' di cui
all'Allegato I comprendono le attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro,
manutenzione, di opere. Per 'opera' si intende il risultato di un insieme di lavori, che di per sé esplichi una
funzione economica o tecnica. Le opere comprendono sia quelle che sono il risultato di un insieme di lavori
edilizi o di genio civile, sia quelle di presidio e difesa ambientale e di ingegneria naturalistica ".
L'amministrazione provinciale di Pistoia, ai fini dell'attribuzione dei predetti incentivi al proprio personale, si
interroga sulla qualificabilità come opere “di presidio e difesa ambientale e di ingegneria naturalistica " degli
interventi pubblici forestali previsti dall'art. 10 della l.r. 21.03.2000, n. 39 (legge forestale della Toscana).
Tale disposizione stabilisce al comma 1 che: "Gli interventi pubblici forestali realizzano opere e servizi volti a
tutelare, migliorare e ampliare i boschi della Toscana ed a garantirne la funzione sociale ", mentre al successivo
comma
2
precisa:
"Sono
interventi
pubblici
forestali:
a) i rimboschimenti finalizzati a difendere il suolo, regimare le acque, preservare e migliorare la qualità
dell’ambiente e del paesaggio, prevenire o contenere i danni da valanghe e altre calamità, consolidare le dune
e
le
zone
litoranee;
b) le sistemazioni idraulico-forestali volte agli stessi fini di cui alla lettera a);
c) le cure colturali ai rimboschimenti di cui alla lettera a) fino alla loro completa affermazione e la
manutenzione straordinaria delle sistemazioni di cui alla lettera b) per mantenerne le funzionalità;
d) il miglioramento di boschi degradati e di quelli danneggiati o distrutti dal fuoco o da altre cause avverse;
e) le conversioni e le trasformazioni boschive volte a conferire una maggiore stabilità biologica ed un migliore
assetto
ambientale
e
paesaggistico
all’area
forestale
interessata;
f) la creazione ed il miglioramento di boschi periurbani o comunque destinati a fini sociali, culturali e didattici;
g) la cura, la manutenzione e la sorveglianza dei boschi di proprietà della Regione e di altri enti pubblici;
h) la rinaturalizzazione, anche tramite specie forestali autoctone e tecniche d’ingegneria naturalistica di aree
degradate,
di
corsi
d’acqua
e
di
rimboschimenti;
i) le opere ed i servizi volti a prevenire e reprimere gli incendi boschivi, a difendere il bosco da attacchi
parassitari
e
da
danni
di
altra
origine;
l) l’azione di pronto intervento ed il ripristino nelle zone forestali colpite da calamità naturali o da eventi di
eccezionale
gravità;
m) la viabilità forestale e le opere costruttive connesse agli interventi di cui alle lettere da a) a l);
n) la produzione di materiale forestale di propagazione (MFP) necessario per gli interventi di cui alle lettere
da a) a l) e per la distribuzione gratuita a favore di chi attua volontariamente rimboschimenti, migliorie
boschive e sistemazioni idraulico-forestali a fini di difesa e miglioramento ambientale ".
4. - Questa Sezione ha già chiarito in passato (v., fra le altre, parere 30.08.2012 n. 290 e parere 19.03.2013
n. 15, conformi peraltro all’orientamento di altre Sezioni regionali) che l'art. 92 del codice dei contratti
pubblici, per l'esplicita formulazione del testo e per la ratio che lo ispira, permette di riconoscere
l'incentivo ai dipendenti incaricati dell'attività di progettazione solo ove questa sia finalizzata
alla costruzione di un'opera pubblica, la cui realizzazione sia preceduta da una necessaria attività
di progettazione e per il cui affidamento si faccia ricorso a procedure di evidenza pubblica. La
presenza di tali circostanze è, pertanto, elemento preliminare indispensabile per la legittima
attribuzione
dell'incentivo.
Ciò premesso, va esaminata la questione dell’ascrivibilità degli interventi forestali di cui alla legge regionale
toscana alle opere di presidio e difesa ambientale e di ingegneria naturalistica menzionate dal codice dei
contratti
pubblici.
L’esame dei due testi normativi mostra che essi si propongono obiettivi non coincidenti, l'uno (la legge
regionale toscana) avendo di mira la tutela ed il miglioramento del patrimonio boschivo, anche tenuto conto
della sua funzione sociale (cfr. il già citato 1° comma dell’art. 10), l'altro (il codice dei contratti) comprendendo
invece nel proprio oggetto, fra l’altro, le opere destinate alla salvaguardia e messa in sicurezza del territorio.
La diversità di finalità dei due testi normativi non consente una associazione automatica e inequivoca delle
voci elencate dalla legge regionale con il concetto di opera pubblica come sopra identificato, ma si ritiene
senz’altro possibile un’intersezione tra le due discipline, in riferimento a quegli interventi forestali che
presentano caratteristiche di strumentalità rispetto ad obiettivi di difesa del suolo e contrasto al degrado
territoriale.
E’ noto infatti che l'azione di messa in sicurezza del territorio può attuarsi anche mediante rinsaldamenti e
opere costruttive che prevedono l’impiego di materiale vegetale vivo (da solo o in associazione a materiali
inerti), per la sua capacità di contenimento dei fenomeni erosivi e trattenimento del suolo (e in ciò consistono
appunto
le
tecniche
di
ingegneria
naturalistica).
Tanto considerato, rientra nell’autonomia decisionale dell’ente richiedente identificare le attività
di cui alla legge forestale regionale che, attuandosi previa progettazione confluente nella
realizzazione di un’opera, e realizzando in concreto le finalità di “presidio e difesa ambientale e
di ingegneria naturalistica”, legittimano il riconoscimento dell’incentivo alla progettazione
previsto dall’art. 92 del codice dei contratti (Corte dei Conti, Sez. controllo Toscana, parere 12.11.2014
n. 239).
INCENTIVO PROGETTAZIONE: La possibilità di corrispondere l’incentivo è limitata all’area degli
appalti pubblici di lavori, e non si estende agli appalti di servizi manutentivi; in ragione della
natura eccezionale della deroga, l’incentivo non può riconoscersi per qualunque intervento di
manutenzione straordinaria/ordinaria, ma solo per lavori finalizzati alla realizzazione di
un’opera pubblica, e sempre che alla base sussista una necessaria attività progettuale (ancorché
non condizionata alla presenza di tutte e tre le fasi della progettazione: preliminare, definitiva
ed esecutiva); si devono escludere dall’ambito di applicazione dell’incentivo tutti i lavori di
manutenzione per il cui affidamento non si proceda mediante svolgimento di una gara (com’è il
caso
per
i
lavori
di
manutenzione
eseguiti
in
economia).
In base a tali orientamenti, appare evidente che le ipotesi di riconoscibilità dell’incentivo ad attività
di manutenzione ordinaria, anche laddove riconosciute astrattamente possibili, presenterebbero
in concreto margini molto limitati, spettando comunque all’ente di valutare quale sia la soglia
minima di complessità tecnica e progettuale che ne giustifichi la corresponsione.
--------------In passato la Sezione Toscana ha adottato l’interpretazione più restrittiva, ritenendo che “l’art.
92 presuppone l’attività di progettazione, nelle varie fasi, expressis verbis come finalizzata alla
costruzione dell’intera opera pubblica progettata”, e traendone la conclusione che, a priori, i
lavori di manutenzione ordinaria non siano da ricomprendere tra le attività retribuibili con
l’incentivo
in
questione.
--------------Sul punto è ormai intervenuto il d.l. 24.06.2014, n. 90, convertito dalla l. 11.08.2014, n. 114 che,
nell’abrogare il citato art. 92, comma 5, preclude espressamente, per il futuro, la riconoscibilità
dell’incentivo all’intero novero di attività qualificabili come manutentive, sia straordinarie che
ordinarie, a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di progettazione.
Tuttavia, poiché la richiamata novella non costituisce interpretazione autentica e non si applica
pertanto in via retroattiva, le considerazioni sopra esposte restano valide con riferimento alle
attività di manutenzione compiute sotto il vigore della disciplina soppressa, ma non ancora
liquidate alla data di entrata in vigore del d.l. 90; per esse l’ente conserva infatti il proprio
interesse
ad
ottenere
l’avviso
della
Corte.
---------------
Il Presidente della Giunta Regionale Toscana ha inoltrato alla Sezione, con nota prot. n.
AOOGRT/0075429A.60.20 del 19.03.2014, una richiesta di parere ai sensi dell’art. 7, co. 8, della l. 05.06.2003,
n. 131, avente ad oggetto le condizioni per la riconoscibilità al personale dipendente dalla Regione
dell’incentivo alla progettazione previsto dall’art. 92, comma 5, del codice dei contratti, in relazione ai lavori
di
manutenzione
ordinaria.
...
3. Nel merito del quesito, il Presidente della Regione chiede specificamente se gli incentivi predetti possano
essere riconosciuti al personale regionale in relazione a “ lavori di manutenzione ordinaria, inseriti nella
programmazione dei lavori pubblici dell’ente”, per il cui affidamento “sia stata adottata una procedura ad
evidenza pubblica” e sia prevista un’attività di progettazione ai sensi dell’art. 93 del codice dei contratti, ovvero
dell’art. 105, commi 1 e 2, del DPR 207/2010, o infine dell’art. 249 del medesimo DPR (riguardante,
quest’ultimo,
i
beni
del
patrimonio
culturale).
4. L’ente richiedente è avveduto della complessa questione interpretativa concernente la spettanza
dell’incentivo di progettazione, e correttamente richiama le condizioni progressivamente enucleate dalla Corte
dei conti in sede consultiva per ritenere applicabile il beneficio anche agli interventi di manutenzione.
Posto che l’incentivo in questione dà luogo ad una ipotesi derogatoria del principio di onnicomprensività e
determinazione contrattuale della retribuzione, e non si presta pertanto a interpretazione analogica, le
numerose pronunce delle Sezioni regionali di controllo intervenute nella materia (si vedano, fra le altre: Sez.
controllo Lombardia, parere 06.03.2013 n. 72 e parere 28.05.2014 n. 188; Sez. controllo Liguria, parere
10.05.2013 n. 24; Sez. controllo Piemonte, parere 28.02.2014 n. 39 e parere 21.05.2014 n. 97; Sez. controllo
Toscana, parere 13.11.2012 n. 293 e parere 19.03.2013 n. 15) fanno emergere alcuni orientamenti
consolidati: la possibilità di corrispondere l’incentivo è limitata all’area degli appalti pubblici di
lavori, e non si estende agli appalti di servizi manutentivi; in ragione della natura eccezionale
della deroga, l’incentivo non può riconoscersi per qualunque intervento di manutenzione
straordinaria/ordinaria, ma solo per lavori finalizzati alla realizzazione di un’opera pubblica, e
sempre che alla base sussista una necessaria attività progettuale (ancorché non condizionata
alla presenza di tutte e tre le fasi della progettazione: preliminare, definitiva ed esecutiva); si
devono escludere dall’ambito di applicazione dell’incentivo tutti i lavori di manutenzione per il
cui affidamento non si proceda mediante svolgimento di una gara (com’è il caso per i lavori di
manutenzione
eseguiti
in
economia).
5. In base a tali orientamenti, appare evidente che le ipotesi di riconoscibilità dell’incentivo ad
attività di manutenzione ordinaria, anche laddove riconosciute astrattamente possibili,
presenterebbero in concreto margini molto limitati, spettando comunque all’ente di valutare
quale sia la soglia minima di complessità tecnica e progettuale che ne giustifichi la
corresponsione (così Sez. controllo Puglia, parere 06.02.2014 n. 33 e parere 28.05.2014 n. 114).
Va peraltro sottolineato che in passato la Sezione Toscana ha adottato l’interpretazione più
restrittiva, ritenendo che “l’art. 92 presuppone l’attività di progettazione, nelle varie fasi,
expressis verbis come finalizzata alla costruzione dell’intera opera pubblica progettata”, e
traendone la conclusione che, a priori, i lavori di manutenzione ordinaria non siano da
ricomprendere tra le attività retribuibili con l’incentivo in questione (Sez. controllo Toscana, parere
19.03.2013 n. 15, alle cui considerazioni si fa qui rinvio; conforme anche Sez. Liguria, parere 10.05.2013 n.
24).
6. Sul punto è ormai intervenuto il d.l. 24.06.2014, n. 90, convertito dalla l. 11.08.2014, n. 114
che, nell’abrogare il citato art. 92, comma 5, preclude espressamente, per il futuro, la
riconoscibilità dell’incentivo all’intero novero di attività qualificabili come manutentive, sia
straordinarie che ordinarie, a prescindere dalla presenza o meno di una preventiva attività di
progettazione (si veda in proposito l’art. 13-bis, che si riferisce al riparto del neo-istituito fondo per la
progettazione
e
l’innovazione).
Tuttavia, poiché la richiamata novella non costituisce interpretazione autentica e non si applica
pertanto in via retroattiva, le considerazioni sopra esposte restano valide con riferimento alle
attività di manutenzione compiute sotto il vigore della disciplina soppressa, ma non ancora
liquidate alla data di entrata in vigore del d.l. 90; per esse l’ente conserva infatti il proprio
interesse ad ottenere l’avviso della Corte (conforme Sez. controllo Liguria, parere 24.10.2014 n. 60)
(Corte dei Conti, Sez. controllo Toscana, parere 12.11.2014 n. 237).
ottobre 2014
INCENTIVO PROGETTAZIONE: L’analisi complessiva delle varie pronunce di Sezioni regionali di
controllo già intervenute in materia consente altresì di enucleare gli specifici caratteri e
condizioni che devono ricorrere nei casi di interventi di manutenzione perché ad essi possa
ritenersi
applicabile
il
sistema
incentivante
considerato.
E' stato unanimemente acclarato che la possibilità di corrispondere l’incentivo in parola è
limitata all’area degli appalti pubblici di lavori, i cui connotati sono normativamente definiti negli
artt. 7 e 8 del Codice dei contratti pubblici, con conseguente divieto di estensione agli appalti di
fornitura
o
servizi.
--------------Il c.d. “incentivo alla progettazione” non può essere riconosciuto per qualunque intervento di
manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell’ente locale, ma solo per lavori di
manutenzione
riferiti
alla
realizzazione
di
un’opera
pubblica.
--------------Il regolamento di esecuzione ed attuazione del Codice, approvato con d.p.r. 05.10.2010, n.
207, definisce la manutenzione come “la combinazione di tutte le azioni tecniche, specialistiche
ed amministrative, incluse le azioni di supervisione, volte a mantenere o a riportare un'opera o
un impianto nella condizione di svolgere la funzione prevista dal provvedimento di approvazione
del
progetto”
(art.
3,
co.
1,
lett.
n).
Elementi essenziali perché possa parlarsi di lavori di manutenzione appaiono quindi l’inerenza
ad un’opera, la finalità di ripristino funzionale, l’approvazione di un progetto. In ogni caso, dovrà
porsi attenzione ai criteri distintivi affermati dalla giurisprudenza (specialmente
amministrativa) da cui deriva, tra l’altro, la precisazione per cui la manutenzione può rientrare
nell’ambito dei lavori –e non in quello dei servizi– sempre che l’attività dell’appaltatore comporti
la creazione di un aliquid novi, vale a dire un’azione prevalente ed essenziale di modificazione
della realtà fisica, con l’utilizzazione, la manipolazione e l’installazione di materiali aggiuntivi e
sostitutivi
non
inconsistenti
sul
piano
strutturale
e
funzionale.
--------------Si è affermato che presupposto per l’applicazione dell’incentivo è che alla base dei lavori di
manutenzione riferiti ad un’opera pubblica vi sia una necessaria attività di progettazione.
Tale assunto è stato anche precisato nel senso che l’attività di progettazione richiesta ai fini in esame
è quella cui si riferiscono gli articoli 90, 91 e 93 del Codice dei contratti pubblici, articolata in
varie fasi secondo differenti livelli di successivi approfondimenti tecnici. Se in regime ordinario
tali livelli sono i tre corrispondenti alla progettazione, rispettivamente, preliminare, definitiva
ed esecutiva, va ricordato che, in base all’art. 105 del già citato regolamento attuativo del
Codice, in taluni casi l’esecuzione dei lavori di manutenzione può prescindere dall’avvenuta
redazione ed approvazione del progetto esecutivo (comma 1), mentre i contratti di lavori di
manutenzione ordinaria possono essere affidati sulla base di un progetto definitivo costituito
almeno da una relazione generale, dall’elenco dei prezzi unitari delle lavorazioni previste, dal
computo metrico-estimativo, e dal piano di sicurezza e di coordinamento (comma 2).
Fatta salva quest’ultima eccezione (e comunque entro i termini in cui essa è prevista), ciò che va escluso è
che, ai fini del riconoscimento dell’incentivo, all’attività di progettazione come sopra identificata
possano essere assimilati atti di altra natura, quali ad esempio gli studi di fattibilità oppure quelli
comunemente denominati “elaborati progettuali”, come la stima sommaria delle opere da
eseguire,
l’elenco
dei
prezzi,
la
bozza
di
contratto,
eccetera.
In presenza di lavori di manutenzione che assai difficilmente possono comportare problematiche
progettuali di particolare complessità, i dipendenti dell’ente coinvolti nelle attività considerate
dall’art. 92, co. 5, Codice dei contratti pubblici, non hanno titolo a vedersi attribuito l’incentivo
previsto se l’espletamento di tali attività è ricompreso negli ordinari compiti d‘ufficio che gli
stessi sono tenuti ad assolvere, posto che per la relativa remunerazione vale in tal caso il
trattamento
fondamentale
ed
accessorio
contrattualmente
previsto.
Tale assunto, essenzialmente ispirato a un criterio di ragionevolezza, risulta oggi suffragato dalla posizione su
cui si è attestata altra articolazione regionale della Corte dei conti secondo cui, con espresso riferimento
(esemplificativo) a taluni lavori di manutenzione ordinaria o straordinaria, sarebbe lecito attendersi che i
regolamenti interni delle amministrazioni fissino una soglia minima di rilevanza tecnica dei
lavori e delle opere (in termini di entità dell’importo e/o di complessità), al di sotto della quale
non sia prevista la corresponsione di alcun incentivo aggiuntivo, trattandosi di fattispecie in cui
obiettivamente non è richiesta un’attività di progettazione quale richiamata negli artt. 90-93 del
Codice.
In base all’art. 125, co. 6, Codice dei contratti pubblici, la manutenzione di opere od impianti
rientra
tra
i
lavori
eseguibili
in
economia.
--------------Nei casi di lavori di manutenzione eseguiti in economia l’art. 92, co. 5, del Codice dei contratti
pubblici non trova applicazione ove venga meno il necessario presupposto di una procedura ad
evidenza pubblica, ove cioè non vi sia svolgimento di una gara alla cui base sia posto l’importo
cui
è
normativamente
commisurato
l’incentivo
in
questione.
Solamente gli organi dell’Ente deputati ad assumere le determinazioni previste sono in grado di
disporre di tutti gli elementi informativi e di giudizio relativi alla fattispecie amministrata e di
stabilire di conseguenza se sussistono le condizioni per l’erogazione dell’incentivo.
Gli spazi per il riconoscimento dell’incentivo alla progettazione in caso di attività manutentive
appaiono in concreto alquanto ristretti, specialmente per quanto concerne la manutenzione
ordinaria che, infatti, in diverse delle pronunce segnalate è esclusa tout court dal novero dei
lavori
incentivabili
ex
art.
92,
co.
5.
Non appare casuale, a questo proposito, che la nuova disciplina della materia, come visto
introdotta dall’art. 13-bis, d.l. n. 90/2014, pur ricalcando in linea di massima quella dell’art. 92,
co. 5 in esame, tuttavia esclude espressamente le attività manutentive dalle opere che i
regolamenti degli enti possono considerare ai fini del riparto del fondo per la progettazione e
l’innovazione
(art.
93,
co.
7-ter,
d.lgs.
n.
163/2006).
--------------Un’ultima notazione viene riservata all’incarico di coordinatore della sicurezza nella fase
dell’esecuzione che nella richiesta di parere viene ricompreso tra quelli per cui è viene ipotizzato
il
riconoscimento
dell’incentivo
alla
progettazione.
Tale tipo di figura, infatti, non rientrerebbe in realtà nell’elenco dei possibili beneficiari previsto
dall’art.
92,
co.
5,
d.lgs.
n.
163/2006.
--------------Il Sindaco del Comune di Rapallo ha formulato una richiesta di parere in ordine alla corretta applicazione
dell’articolo 92, comma 5, del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163, concernente il riconoscimento di incentivi
alla progettazione di opere pubbliche a favore del personale dipendente dell’amministrazione.
In essa si legge che, per l’esecuzione di diverse opere di manutenzione ordinaria e straordinaria di immobili,
strade ed aree pubbliche, l’Amministrazione Comunale, nell’ottica di ridurre le spese per consulenze, ha
affidato a propri dipendenti gli incarichi rispettivamente di, responsabile del procedimento, progettista,
direttore
dei
lavori,
coordinatore
della
sicurezza
e
collaudatore.
Tra le opere in questione vengono menzionate, a titolo esemplificativo, gli interventi per la manutenzione di
murature, intonaci e pitturazioni di edifici pubblici, implicanti l’uso di ponteggiature per lavorazioni in
elevazione, nonché lavori stradali quali scarifiche, asfaltature, ricostruzione di muri e sostegni di protezione
stradale, comportanti l’uso di macchinari complessi in cantieri ad alta responsabilità in termini di sicurezza e
gestione
della
viabilità.
Ciò premesso, il Sindaco del Comune chiede specificamente se l’incentivo di cui al citato art. 92, co. 5, d.lgs.
n. 163/2006 possa essere riconosciuto anche in relazione a lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria
riguardanti la realizzazione di opere pubbliche alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione e
che comportano l’allestimento di cantieri edili o stradali nonché l’affidamento di incarichi procedurali/esecutivi
di
responsabilità,
tipo
quelli
esemplificativamente
indicati.
...
3. Nel merito, occorre anzitutto premettere che la disposizione di cui si discute, ovvero l’art. 92, co. 5, d.lgs.
n. 163/2006 (così come il successivo comma 6 relativo agli incentivi per la redazione di atti di pianificazione),
è stata recentemente abrogata dall’articolo 13, comma 1, del decreto legge 24.06.2014, n. 90, convertito,
con modificazioni, dalla legge 11.08.2014, n. 114. La disciplina relativa alla incentivazione della progettazione
interna è stata quindi oggetto di riconsiderazione ad opera del successivo articolo 13-bis, d.l. n. 90/2014, che
ha a tal fine inserito all’art. 93, d.lgs. n. 163/2006, in particolare, i nuovi commi 7-bis e 7-ter.
In ogni caso, tanto la suddetta abrogazione quanto la nuova disciplina (che non interviene a titolo
di interpretazione autentica della precedente) non hanno effetto retroattivo e pertanto non
valgono che per l’avvenire. Tale evenienza è nota al Comune istante che, infatti, nelle premesse, riferisce
la richiesta di parere alle attività compiute in vigenza della disposizione oggi soppressa, in relazione alle quali
sopravvive appunto l’interesse del Comune ad ottenere i chiarimenti invocati a questa Sezione.
4. Il tema dei presupposti e delle modalità applicative dell’art. 92, co. 5, d.lgs. n. 163/2006 (Codice dei
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE) è
già stato diffusamente affrontato dalla giurisprudenza contabile in sede consultiva e numerose pronunce
hanno riguardato, in particolare, proprio la questione della possibilità di ricomprendere nell’ambito di
operatività della norma anche ipotesi di interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria fatti eseguire
dagli enti locali (oltre a Sezione controllo Lombardia parere 06.03.2013 n. 72, Sezione controllo Liguria parere
10.05.2013 n. 24 e Sezione controllo Piemonte parere 28.02.2014 n. 39, ricordate dal Comune nell’istanza di
parere, si menzionano altresì Sezione controllo Lombardia parere 15.10.2013 n. 442 e parere 28.05.2014 n.
188, Sezione controllo Piemonte parere 16.01.2014 n. 8 e parere 21.05.2014 n. 97, Sezione controllo
Toscana parere 13.11.2012 n. 293, parere 12.12.2012 n. 459 e parere 19.03.2013 n. 15).
Ne emerge un orientamento essenzialmente consolidato anzitutto per quanto attiene all’inquadramento dei
profili
generali
della
materia.
Come noto, l’art. 92, co. 5, d.lgs. n. 163/2006, allo scopo di contenere i costi di realizzazione delle opere
pubbliche mediante la valorizzazione nelle varie fasi dell’apporto di professionalità interne alle amministrazioni,
prevede e disciplina la corresponsione di un incentivo al personale dipendente delle amministrazioni
impegnato in specifiche attività collegate alle procedure di affidamento ed esecuzione di appalti pubblici, e
cioè, al responsabile del procedimento e agli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza,
della
direzione
dei
lavori,
del
collaudo,
nonché
ai
loro
collaboratori.
E’ stato chiarito che in questo caso il legislatore, riconoscendo un compenso ulteriore e speciale per prestazioni
comunque rientranti nell’attività d’ufficio del dipendente, opera in via di eccezione rispetto ai generali principi
di onnicomprensività e determinazione contrattuale della retribuzione dei dipendenti pubblici.
Come tale, la disposizione in esame si presta a stretta interpretazione e, in base all’art. 14 delle disposizioni
preliminari
al
codice
civile,
non
può
applicarsi
in
via
analogica.
Secondo il disposto normativo, la definizione della disciplina di dettaglio per la ripartizione e l’attribuzione
dell’incentivo ai dipendenti beneficiari è rimessa alla contrattazione decentrata i cui esiti sono assunti in un
regolamento adottato da ciascuna amministrazione. Sulla base delle indicazioni offerte dal dettato legislativo,
la giurisprudenza contabile ha individuato i punti fermi che devono essere rispettati nel regolamento interno:
per l’esame complessivo degli stessi si rimanda semplicemente alle pronunce sopra segnalate, oltre che per
ragioni di brevità espositiva anche perché essi sono in tutto condivisi da questa Sezione e verosimilmente
conosciuti
dall’Ente
istante
come
risulterebbe
dal
tenore
della
richiesta
di
parere.
5. Venendo al tema oggetto di tale richiesta, l’analisi complessiva delle varie pronunce di Sezioni
regionali di controllo già intervenute in materia consente altresì di enucleare gli specifici
caratteri e condizioni che devono ricorrere nei casi di interventi di manutenzione perché ad essi
possa
ritenersi
applicabile
il
sistema
incentivante
considerato.
5.1. In linea generale, muovendo dal dato letterale offerto dagli artt. 90, co. 1 e 92, co. 1, d.lgs. n. 163/2006,
in cui è fatto espresso riferimento ai concetti di “ opera” e “lavori”, è stato unanimemente acclarato che
la possibilità di corrispondere l’incentivo in parola è limitata all’area degli appalti pubblici di
lavori, i cui connotati sono normativamente definiti negli artt. 7 e 8 del Codice dei contratti
pubblici, con conseguente divieto di estensione agli appalti di fornitura o servizi.
Con riferimento al campo di attività che qui interessa, il suddetto approdo interpretativo è stato specificato
anzitutto nel senso che il c.d. “incentivo alla progettazione” non può essere riconosciuto per
qualunque intervento di manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell’ente locale, ma solo
per
lavori
di
manutenzione
riferiti
alla
realizzazione
di
un’opera
pubblica.
E’ chiaro che, al riguardo, viene in primo luogo in rilievo la distinzione dei lavori di manutenzione rispetto ai
servizi
di
manutenzione.
Il Codice dei contratti pubblici si limita a comprendere la manutenzione tra i lavori di cui al già menzionato
art. 3, comma 8, ed allo stesso tempo, nel successivo comma 10 dell’art. 3, ai fini della definizione degli
appalti pubblici di servizi rinvia per l’oggetto alle prestazioni indicate nell’allegato II in cui sono menzionati
anche
i
servizi
di
manutenzione
e
riparazione
(Allegato
II
A,
categoria
1).
Il regolamento di esecuzione ed attuazione del Codice, approvato con d.p.r. 05.10.2010, n.
207, definisce la manutenzione come “la combinazione di tutte le azioni tecniche, specialistiche
ed amministrative, incluse le azioni di supervisione, volte a mantenere o a riportare un'opera o
un impianto nella condizione di svolgere la funzione prevista dal provvedimento di approvazione
del progetto” (art. 3, co. 1, lett. n). Elementi essenziali perché possa parlarsi di lavori di
manutenzione appaiono quindi l’inerenza ad un’opera, la finalità di ripristino funzionale,
l’approvazione di un progetto. In ogni caso, dovrà porsi attenzione ai criteri distintivi affermati
dalla giurisprudenza (specialmente amministrativa) da cui deriva, tra l’altro, la precisazione per
cui la manutenzione può rientrare nell’ambito dei lavori –e non in quello dei servizi– sempre che
l’attività dell’appaltatore comporti la creazione di un aliquid novi, vale a dire un’azione
prevalente ed essenziale di modificazione della realtà fisica, con l’utilizzazione, la manipolazione
e l’installazione di materiali aggiuntivi e sostitutivi non inconsistenti sul piano strutturale e
funzionale
(Cons.
Stato,
Sez.
V,
31.01.2006,
n.
348).
Si ritiene poi che, sotto questo specifico profilo, possano altresì assumere rilevanza i differenti caratteri che
qualificano la manutenzione in ordinaria o straordinaria. Sul piano normativo, ad esempio, sebbene riferito a
specifico settore, si rinviene in proposito l’articolo 3, comma 1, d.p.r. 06.06.2001, n. 380 (Testo unico in
materia edilizia) che distingue la manutenzione straordinaria per il fatto che gli interventi riguardano opere e
modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti strutturali degli edifici, mentre quella ordinaria consiste
in attività di riparazione, rinnovamento e sostituzione delle finiture e in quelle volte ad integrare o mantenere
l’efficienza
di
impianti.
5.2. In base agli stessi riferimenti normativi dianzi considerati si è poi affermato che presupposto per
l’applicazione dell’incentivo è che alla base dei lavori di manutenzione riferiti ad un’opera
pubblica
vi
sia
una
necessaria
attività
di
progettazione.
Tale assunto è stato anche precisato nel senso che l’attività di progettazione richiesta ai fini in esame
è quella cui si riferiscono gli articoli 90, 91 e 93 del Codice dei contratti pubblici, articolata in
varie fasi secondo differenti livelli di successivi approfondimenti tecnici. Se in regime ordinario
tali livelli sono i tre corrispondenti alla progettazione, rispettivamente, preliminare, definitiva
ed esecutiva, va ricordato che, in base all’art. 105 del già citato regolamento attuativo del
Codice, in taluni casi l’esecuzione dei lavori di manutenzione può prescindere dall’avvenuta
redazione ed approvazione del progetto esecutivo (comma 1), mentre i contratti di lavori di
manutenzione ordinaria possono essere affidati sulla base di un progetto definitivo costituito
almeno da una relazione generale, dall’elenco dei prezzi unitari delle lavorazioni previste, dal
computo metrico-estimativo, e dal piano di sicurezza e di coordinamento (comma 2).
Fatta salva quest’ultima eccezione (e comunque entro i termini in cui essa è prevista), ciò che va escluso è
che, ai fini del riconoscimento dell’incentivo, all’attività di progettazione come sopra identificata
possano essere assimilati atti di altra natura, quali ad esempio gli studi di fattibilità oppure quelli
comunemente denominati “elaborati progettuali”, come la stima sommaria delle opere da
eseguire,
l’elenco
dei
prezzi,
la
bozza
di
contratto,
eccetera.
5.3. Già con il citato parere 10.05.2013 n. 24, peraltro adottato in esito ad istanza di codesto Comune di
Rapallo, questa Sezione si è espressa nel senso che, in presenza di lavori di manutenzione che assai
difficilmente possono comportare problematiche progettuali di particolare complessità, i
dipendenti dell’ente coinvolti nelle attività considerate dall’art. 92, co. 5, Codice dei contratti
pubblici, non hanno titolo a vedersi attribuito l’incentivo previsto se l’espletamento di tali attività
è ricompreso negli ordinari compiti d‘ufficio che gli stessi sono tenuti ad assolvere, posto che
per la relativa remunerazione vale in tal caso il trattamento fondamentale ed accessorio
contrattualmente
previsto.
Tale assunto, essenzialmente ispirato a un criterio di ragionevolezza, risulta oggi suffragato dalla posizione su
cui si è attestata altra articolazione regionale della Corte dei conti secondo cui, con espresso riferimento
(esemplificativo) a taluni lavori di manutenzione ordinaria o straordinaria, sarebbe lecito attendersi che i
regolamenti interni delle amministrazioni fissino una soglia minima di rilevanza tecnica dei
lavori e delle opere (in termini di entità dell’importo e/o di complessità), al di sotto della quale
non sia prevista la corresponsione di alcun incentivo aggiuntivo, trattandosi di fattispecie in cui
obiettivamente non è richiesta un’attività di progettazione quale richiamata negli artt. 90-93 del
Codice (Sezione controllo Puglia parere 06.02.2014 n. 33 e parere 28.05.2014 n. 114).
5.4. In base all’art. 125, co. 6, Codice dei contratti pubblici, la manutenzione di opere od impianti
rientra
tra
i
lavori
eseguibili
in
economia.
Come noto, in linea generale la previsione della possibilità per le amministrazioni di operare, sia pur entro
importi e per categorie di prestazioni legislativamente predeterminati, mediante procedure semplificate quali
sono quelle con cui si effettuano le c.d. “spese in economia”, risponde alle esigenze emerse dalla constatazione
che il ricorso sistematico a procedure di evidenza pubblica, di regola implicanti costi non trascurabili in capo
alle stazioni appaltanti per l’espletamento di gare, finirebbe in taluni casi per contrastare con i principi di
economicità
e
buon
andamento
dell’attività
amministrativa.
Ebbene, secondo l’orientamento comune maturato nella giurisprudenza contabile in sede consultiva, nei casi
di lavori di manutenzione eseguiti in economia l’art. 92, co. 5, del Codice dei contratti pubblici
non trova applicazione ove venga meno il necessario presupposto di una procedura ad evidenza
pubblica, ove cioè non vi sia svolgimento di una gara alla cui base sia posto l’importo cui è
normativamente
commisurato
l’incentivo
in
questione.
6. Ciò riferito, si evidenzia tuttavia che la verifica del ricorrere dei presupposti sopra ricostruiti è rimessa, nei
singoli casi, a ciascun ente, il quale può già conformare alle indicazioni fornite la propria regolamentazione in
materia. D’altronde, anche nel caso in esame, per quanto siano forniti diversi dettagli delle tipologie di lavori
di manutenzione sottoposte alla valutazione di questo Collegio, solamente gli organi dell’Ente deputati
ad assumere le determinazioni previste sono in grado di disporre di tutti gli elementi informativi
e di giudizio relativi alla fattispecie amministrata e di stabilire di conseguenza se sussistono le
condizioni per l’erogazione dell’incentivo (a titolo dimostrativo si osserva, ad esempio, che, in base alla
richiesta di parere esaminata, non è dato sapere se l’attività di progettazione svolta risponda ai requisiti sopra
indicati,
oppure
se
i
lavori
siano
eseguiti
in
economia).
Quello che questa Sezione può aggiungere è che, dalla ricostruzione operata, gli spazi per il
riconoscimento dell’incentivo alla progettazione in caso di attività manutentive appaiono in
concreto alquanto ristretti, specialmente per quanto concerne la manutenzione ordinaria che,
infatti, in diverse delle pronunce segnalate è esclusa tout court dal novero dei lavori incentivabili
ex
art.
92,
co.
5.
Non appare casuale, a questo proposito, che la nuova disciplina della materia, come visto
introdotta dall’art. 13-bis, d.l. n. 90/2014, pur ricalcando in linea di massima quella dell’art. 92,
co. 5 in esame, tuttavia esclude espressamente le attività manutentive dalle opere che i
regolamenti degli enti possono considerare ai fini del riparto del fondo per la progettazione e
l’innovazione
(art.
93,
co.
7-ter,
d.lgs.
n.
163/2006).
8. Un’ultima notazione, sebbene non risponda all’oggetto di un quesito posto dal Comune, viene
riservata all’incarico di coordinatore della sicurezza nella fase dell’esecuzione che nella richiesta
di parere viene ricompreso tra quelli per cui è viene ipotizzato il riconoscimento dell’incentivo
alla progettazione. Tale tipo di figura, infatti, non rientrerebbe in realtà nell’elenco dei possibili
beneficiari
previsto
dall’art.
92,
co.
5,
d.lgs.
n.
163/2006.
Al riguardo, per l’individuazione dei limiti e delle condizioni alla cui presenza il sistema incentivante si ritiene
nondimeno applicabile anche per lo svolgimento di tale mansione si rinvia al già menzionato parere 28.05.2014
n. 114Sezione controllo Puglia le cui conclusioni al riguardo sono pienamente condivise da questo Collegio
(Corte dei Conti, Sez. controllo Liguria, parere 24.10.2014 n. 60).
INCENTIVO PROGETTAZIONE: Nei contratti misti di lavori e forniture l’incentivo di progettazione
di cui all’art. 92, comma 5, del Codice dei contratti pubblici, vigente all’epoca del provvedimento
e oggi sostituito dall’art. 13-bis del d.l. 24.06.2014, n. 90, conv. in legge 11.08.2014, n. 114, che
ha inserito all’art. 93 del medesimo Codice dei contratti i commi 7-bis e 7-ter, non può essere
conteggiato sul prezzo a base d’asta rappresentante il valore del contratto interamente
considerato, bensì sul valore della sola parte lavori nel suo importo posto a base d’asta.
--------------2.
Sugli
incentivi
di
progettazione
riconosciuto
dal
provvedimento
in
esame.
L’art. 92, comma 5, del Codice dei contratti, recentemente abrogato dall’art. 13, comma 1, del d.l. 24.06.2014,
n. 90, conv. in l. 11.08.2014, n. 114, ma vigente all’epoca dei fatti, prevedeva l’erogazione di incentivi di
progettazione a favore del responsabile del procedimento, degli incaricati della redazione del progetto, del
piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo nonché dei loro collaboratori, che avessero
prestato la propria opera nella progettazione di lavori pubblici, in deroga al principio dell’onnicomprensività
degli
emolumenti
dei
pubblici
dipendenti.
La ratio della disposizione (che rimane ferma nella nuova norma introdotta dal d.l. n. 90/2014 cit. mediante
l’inserimento dell’art. 93, comma 7-bis nel Codice dei contratti), era sostanzialmente da individuare nella
valorizzazione della professionalità dei dipendenti pubblici e, al contempo, nel risparmio di spesa nella
progettazione, in quanto in tal modo l’Amministrazione evita di ricorrere a consulenti esterni, certamente più
onerosi. Peraltro, la norma si poneva in coerenza logica con il divieto per le Amministrazioni, che fossero
dotate di personale dipendente tecnicamente competente, di conferire incarichi esterni, come codificato all’art.
7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001 e successive modificazioni e integrazioni (cfr. Corte dei conti, Sez.
Autonomie,
deliberazione
15.04.2014
n.
7).
Come è noto, l’importo erogabile a titolo di incentivo era previsto in termini percentuali non superiori al 2%
del valore del progetto (la nuova disposizione in tema di incentivi inserita dall’art. 13-bis del d.l. n. 90/2014
succitato, contenuta nell’art. 93, al comma 7-ter, del Codice dei contratti pubblici, dispone invece che sia
istituito un Fondo per la progettazione e l’innovazione da ripartirsi “ con le modalità e i criteri previsti in sede
di contrattazione decentrata integrativa del personale e adottati nel regolamento di cui al comma 7-bis”).
La disciplina delle modalità di calcolo della percentuale effettiva da destinare agli incentivi di progettazione
era
rimessa
dall’art.
92
sopra
citato
a
regolamento
ministeriale.
Pertanto, il Ministero delle Infrastrutture emanava a tal fine il D.M. 17.03.2008, n. 84 (“Regolamento recante
norme per la ripartizione dell’incentivo di cui all’art. 92, comma 5, del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163 ”).
L’art. 1, comma 2, del D.M. citato, all’epoca vigente, disciplinava la fattispecie dei contratti misti, così
disponendo “In caso di appalti misti l’incentivo… è corrisposto per la redazione della progettazione relativa
alla
componente
lavori
e
per
il
corrispondente
importo
degli
stessi .”.
*****
Alla luce del quadro normativo così delineato il Collegio osserva che il criterio di quantificazione adottato
dall’Amministrazione per il conteggio degli incentivi da riconoscere ai progettisti ai sensi dell’art.
92, comma 5, del Codice dei contratti e sancito dal decreto in esame non si dimostra conforme
a
legge.
Infatti, l’Amministrazione risulta aver conteggiato l’importo del 2% spettante agli incaricati per
la progettazione prendendo a base di calcolo l’intero valore del contratto, come indicato alla voce
sub A – 1) del decreto in esame, denominata “Lavori a misura” e recante l’importo di € 188.535,62, destinando
un totale di € 3.770,71 per l’incentivo in questione. Il dato, peraltro, non è stato contestato
dall’Amministrazione.
Così operando, il Provveditorato non ha calcolato l’incentivo per la progettazione sulla base del
valore dei lavori, che, come visto, nel cottimo in considerazione è percentualmente molto
inferiore al valore dei gruppi frigo acquistati. Al contrario, ha effettuato il calcolo sulla base del
valore dei lavori sommato al valore dei gruppi frigo, così aggiungendo alla componente “lavori”,
sulla quale, sola, per legge, deve essere quantificata la percentuale destinata all’incentivo, anche
la diversa componente di “forniture”, che corrisponde al valore del bene “gruppi frigo”.
Tuttavia il Collegio, conclusivamente valutando la vicenda amministrativa sottoposta all’esame, è dell’avviso
che il vizio rilevato presenti i caratteri della marginalità, pertanto, non sia tale da invalidare il provvedimento
all’esame (Corte dei Conti, Sez. controllo Lazio, deliberazione 20.10.2014 n. 174).
INCENTIVO PROGETTAZIONE: Se sia possibile il riconoscimento del diritto agli incentivi in capo al RUP
nel caso di progettazione affidata all’esterno dell’Ente, pur in presenza dello svolgimento interno di altre fasi
della
realizzazione
dell’opera
(nello
specifico,
direzione
lavori
e
collaudo).
L’art. 13 del decreto legge n. 90/2014 ha abrogato i commi 5 e 6 dell’articolo 92 del codice dei
contratti.
Peraltro, contestualmente la stessa normativa ha introdotto, nel successivo articolo 93, commi
7-bis e seguenti, una disciplina degli incentivi alla progettazione del tutto analoga –per quanto
qui
interessa–
alla
precedente.
La modifica di maggior sostanza, infatti, attiene alle modalità di determinazione della provvista
per l’erogazione degli incentivi: mentre in precedenza la determinazione del compenso e la sua
ripartizione avveniva per ogni singola opera o lavoro appaltato, nell’attuale previsione
normativa le risorse destinate, in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base
di gara di un’opera o di un lavoro, vengono fatte confluire in un apposito “Fondo per la
progettazione
e
l’innovazione”.
Le modalità e i criteri di ripartizione, nello specifico, sono demandati ad un apposito regolamento
dell’amministrazione.
I parametri normativi per l’erogazione sono rimasti i medesimi: la ripartizione avviene “tra
il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della
sicurezza, delladirezione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori; gli importi sono
comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione”.
Non sussistono motivi, pertanto, per discostarsi dalla lettura interpretativa espressa dalla
Sezione
e
richiamata
dall’Ente
nel
corpo
del
parere.
Va ribadito che la norma, laddove circoscrive il compenso al responsabile del procedimento e
gli incaricati della redazione del progetto, “àncora chiaramente il riconoscimento del diritto ad
ottenere il compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto sia
avvenuta all’interno dell’ente. Qualora sia avvenuta all’esterno non è idonea a far sorgere il
diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli uffici tecnici dell’ente”.
In conclusione, “con specifico riferimento alla figura del responsabile del procedimento (r.u.p.),
occorre rilevare che questi normalmente, in base alle previsioni contenute nei singoli
regolamenti predisposti dalle amministrazioni ai sensi del citato comma 5 dell’art. 92 del D.lgs.
n. 163/2006, partecipa alla ripartizione dell’incentivo, ovviamente sempre in relazione ad atti di
progettazione collegati alla realizzazione di opere pubbliche. Occorre sottolineare, però, che la
sua partecipazione alla ripartizione degli emolumenti, ai sensi del ridetto comma 5 dell’art. 92
del Codice dei contratti, non avviene in ragione della sua qualifica, ma in relazione al complessivo
svolgimento interno dell’attività di progettazione. In sostanza, qualora l’attività venga svolta
internamente tutti i soggetti che, a qualsivoglia titolo, collaborano hanno diritto, in base alle
previsioni del regolamento dell’ente, a partecipare alla distribuzione dell’incentivo. Qualora, al
contrario, l’attività sopra specificata venga svolta all’esterno, non sorgendo il presupposto per
la ripartizione di un incentivo fra i vari dipendenti dell’ufficio non vi è neppure un autonomo
diritto del responsabile del procedimento ad ottenere un compenso per un’attività che, al
contrario,
rientra
fra
i
suoi
compiti
e
doveri
d’ufficio”.
Non induce a difforme conclusione la circostanza che da tale disciplina siano esclusi i dirigenti: si
tratta, infatti, di scelta legislativa discrezionale volta a ritenere prevalente, per tale categoria di
dipendenti, il principio di onnicomprensività della retribuzione in relazione all’ampiezza di
compiti
e
responsabilità
che
gravano
sui
dirigenti.
--------------Il sindaco del Comune di Venaria Reale, con nota n. 19163 del 11.09.2014, chiedeva all’adita Sezione
l’espressione di un parere in ordine alla corresponsione degli incentivi alla progettazione di cui all’articolo 93
del
decreto
legislativo
12.04.2006,
n.
163.
In particolare, il Sindaco del comune di Venaria Reale, ricordata l’avvenuta abrogazione dei commi 5 e 6
dell’art. 92 del citato decreto ad opera dell’articolo 13 del d.l. n. 90/2014, convertito nella legge n. 114/2014,
ed il contestuale inserimento dei commi 7-bis e seguenti all’interno dell’articolo 93 del codice dei
contratti, chiede se sia possibile riconoscere l’incentivo alla progettazione in caso di:
a)
progettazione
esterna,
direzione
lavori
interna
e
collaudo
esterno;
b)
progettazione,
direzione
lavori
e
collaudo
esterni.
...
Il comune di Venaria Reale, richiamate le novità normative introdotte dal decreto legge 24.06.2014, n. 90 –
così come convertito dalla legge 11.08.2014, n. 114– chiede se sia possibile il riconoscimento del diritto
agli incentivi in capo al RUP nel caso di progettazione affidata all’esterno dell’Ente, pur in
presenza dello svolgimento interno di altre fasi della realizzazione dell’opera (nello specifico,
direzione
lavori
e
collaudo).
Come evidenziato dallo stesso Ente, l’articolo 13 del decreto legge n. 90/2014 ha abrogato i commi
5
e
6
dell’articolo
92
del
codice
dei
contratti.
Peraltro, contestualmente la stessa normativa ha introdotto, nel successivo articolo 93, commi
7-bis e seguenti, una disciplina degli incentivi alla progettazione del tutto analoga –per quanto
qui
interessa–
alla
precedente.
La modifica di maggior sostanza, infatti, attiene alle modalità di determinazione della provvista
per l’erogazione degli incentivi: mentre in precedenza la determinazione del compenso e la sua
ripartizione avveniva per ogni singola opera o lavoro appaltato, nell’attuale previsione
normativa le risorse destinate, in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base
di gara di un’opera o di un lavoro, vengono fatte confluire in un apposito “ Fondo per la
progettazione
e
l’innovazione”.
Le modalità e i criteri di ripartizione, nello specifico, sono demandati ad un apposito regolamento
dell’amministrazione.
Al di là delle modalità di collazione delle risorse, i parametri normativi per l’erogazione sono rimasti i
medesimi: la ripartizione avviene “tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della
redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché
tra i loro collaboratori; gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e
assistenziali
a
carico
dell'amministrazione”.
Non sussistono motivi, pertanto, per discostarsi dalla lettura interpretativa espressa dalla
Sezione
e
richiamata
dall’Ente
nel
corpo
del
parere.
Ciò posto, come già chiarito con il parere 30.08.2012 n. 290 e parere 19.12.2013 n. 434, va ribadito che la
norma, laddove circoscrive il compenso al responsabile del procedimento e gli incaricati della
redazione del progetto, “àncora chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il
compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto sia avvenuta all’interno
dell’ente. Qualora sia avvenutaall’esterno non è idonea a far sorgere il diritto di alcun compenso
in
capo
ai
dipendenti
degli
uffici
tecnici
dell’ente ”.
In conclusione, “con specifico riferimento alla figura del responsabile del procedimento (r.u.p.),
occorre rilevare che questi normalmente, in base alle previsioni contenute nei singoli
regolamenti predisposti dalle amministrazioni ai sensi del citato comma 5 dell’art. 92 del D.lgs.
n. 163/2006, partecipa alla ripartizione dell’incentivo, ovviamente sempre in relazione ad atti di
progettazione collegati alla realizzazione di opere pubbliche. Occorre sottolineare, però, che la
sua partecipazione alla ripartizione degli emolumenti, ai sensi del ridetto comma 5 dell’art. 92
del Codice dei contratti, non avviene in ragione della sua qualifica, ma in relazione al complessivo
svolgimento interno dell’attività di progettazione. In sostanza, qualora l’attività venga svolta
internamente tutti i soggetti che, a qualsivoglia titolo, collaborano hanno diritto, in base alle
previsioni del regolamento dell’ente, a partecipare alla distribuzione dell’incentivo. Qualora, al
contrario, l’attività sopra specificata venga svolta all’esterno, non sorgendo il presupposto per
la ripartizione di un incentivo fra i vari dipendenti dell’ufficio non vi è neppure un autonomo
diritto del responsabile del procedimento ad ottenere un compenso per un’attività che, al
contrario,
rientra
fra
i
suoi
compiti
e
doveri
d’ufficio”.
Non induce a difforme conclusione la circostanza che da tale disciplina siano esclusi i
dirigenti (l’ultimo periodo dell’articolo 93, comma 7-ter, cod. contr., prevede che “Il presente comma non si
applica al personale con qualifica dirigenziale”): si tratta, infatti, di scelta legislativa discrezionale volta
a ritenere prevalente, per tale categoria di dipendenti, il principio di onnicomprensività della
retribuzione in relazione all’ampiezza di compiti e responsabilità che gravano sui dirigenti (Corte
dei Conti, Sez. controllo Piemonte, parere 02.10.2014 n. 197).
INCENTIVO PROGETTAZIONE: A decorrere dall’entrata in vigore della legge n. 114/2014, di
conversione del d.l. n. 90/2014, i comuni, come tutte le altre pubbliche amministrazioni, devono
fare riferimento, per la disciplina degli incentivi al personale interno incaricato di attività
tecniche nell’ambito del procedimento di aggiudicazione ed esecuzione di un’opera pubblica, alla
nuova disciplina legislativa, con conseguente necessaria adozione di un nuovo regolamento
interno che stabilisca la percentuale massima destinata a tali compensi (comma 7-bis) e un nuovo
accordo integrativo decentrato, da recepire nel regolamento, che stabilisca i criteri di
ripartizione (comma 7-ter). Entrambi dovranno adeguarsi alle novità normative, fra le quali spicca
l’esclusione, fra i soggetti beneficiari dell’incentivo, del personale con qualifica
dirigenziale
(comma
7-ter,
ultimo
periodo).
La nuova disciplina si pone in sostanziale prosecuzione della precedente, prevedendo
esplicitamente che beneficiari dei compensi in discorso possano essere i dipendenti interni
incaricati delle funzioni di responsabile del procedimento, della redazione del progetto, del piano
della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché i loro collaboratori.
Allo stesso modo la nuova disciplina ribadisce la confluenza in economia delle quote parti
dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti sopra indicati, ma affidate
a personale esterno all'organico dell'amministrazione (ovvero prive, novità normativa,
dell’accertamento dell'effettivo rispetto, nella fase realizzativa dell'opera, dei tempi e dei costi
previsti
dal
quadro
economico
del
progetto
esecutivo).
--------------E' stato sottolineato come la norma (oggi l’art. 93, commi 7-bis, 7-ter e 7-quater, del d.lgs. n.
163/2006) vada letta nel complessivo contesto delle modalità d’affidamento degli incarichi
tecnico professionali, previsti dalla legislazione in materia di contratti pubblici.
Quest’ultima (cfr. artt. 10, 84, 90, 112, 120 e 130 del d.lgs. 163/2006) è informata da un principio
generale, codificato anche dall’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001, in base al quale i predetti
incarichi possono essere conferiti a soggetti esterni al plesso amministrativo solo se non si
disponga di professionalità adeguate nel proprio organico e tale carenza non sia altrimenti
risolvibile con strumenti flessibili di gestione delle risorse umane. Tale presupposto mira a
preservare le finanze pubbliche, oltre che a valorizzare il personale interno alle amministrazioni.
Pertanto, nelle ipotesi (che la legge considera ordinarie) in cui gli incarichi tecnici siano espletati
da personale interno occorre far riferimento, ai fini della loro remunerazione, alle regole generali
previste per il pubblico impiego, il cui sistema retributivo è conformato da due principi cardine,
quello di definizione contrattuale delle componenti economiche e quello di onnicomprensività
della
retribuzione
(cfr.
artt.
2,
24,
40
e
45
del
d.lgs.
n.
165/2001).
Secondo questi ultimi nulla è dovuto, oltre al trattamento economico fondamentale ed
accessorio stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che ha svolto una prestazione che
rientra
nei
suoi
doveri
d’ufficio,
anche
se
di
particolare
complessità.
--------------Il c.d. “incentivo alla progettazione” (la cui denominazione risale all’art. 18 dell’abrogata legge
n. 109/1994), costituisce uno di quei casi nei quali il legislatore, derogando al principio per cui
il trattamento economico è fissato dai contratti collettivi, attribuisce un compenso ulteriore e
speciale, rinviando ai regolamenti dell’amministrazione aggiudicatrice ed alla contrattazione
decentrata, i criteri e le modalità di ripartizione. In quanto tale costituisce un’eccezione di stretta
interpretazione con divieto di analogia (art. 12 delle diposizioni preliminari al codice civile).
--------------La legge pone alcuni paletti per la ripartizione del predetto incentivo, rimettendone la disciplina
concreta (“modalità e criteri”) ad un regolamento interno assunto previa contrattazione
decentrata (in virtù della novella legislativa del 2014, risulta chiarita la competenza della sola
amministrazione, a mezzo di atto regolamentare, per la quantificazione del fondo, nella
percentuale
massima
del
2%
dell’importo
posto
a
base
di
gara).
I punti fermi che il regolamento interno deve rispettare sono i seguenti:
- erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma
(responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della
sicurezza, delladirezione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione
ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, di un appalto di fornitura di beni o di
servizi). La norma non richiede, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento
interno di una o più attività (per esempio, la progettazione), purché il regolamento ripartisca gli
incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota
relativa
agli
incarichi
conferiti
a
professionisti
esterni;
- puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del
procedimento, progettista, responsabili della sicurezza, direttore dei lavori, collaudatori,
nonché
loro
collaboratori),
secondo
percentuali
rimesse
alla
discrezionalità
dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e
ragionevolezza;
- devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non
svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione. Obbligo
che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le percentuali
spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in
cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione;
- devoluzione in economia delle quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni, anche se
svolte da dipendenti interni, prive dell’accertamento di esecuzione dell’opera in conformità ai
tempi ed ai costi prestabiliti (novità discendente dal predetto art. 93, comma 7-ter, per gli incarichi
attribuiti
dopo
l’entrata
in
vigore
della
legge
di
conversione
n.
114/2014).
--------------Altri principi applicabili alla fattispecie (rilevanti ai fini del parere di cui si discute) si ricavano
dalla normativa generale sul pubblico impiego e, in particolare, dall’art. 7, comma 5, del d.lgs. n.
165/2001, in base al quale “le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti
economici accessori che non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese”.
La regola è fatta espressamente propria dal legislatore anche nella materia degli incentivi di cui
si discute, posto che il nuovo art. 93, comma 7-ter, del d.lgs. n. 163/2006 (riprendendo analoga
formulazione del precedente art. 92, comma 5) dispone che “la corresponsione dell'incentivo è
disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo
accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti”. Nel caso in cui
tale accertamento sia invece negativo, scatta la medesima regola della devoluzione in economia
esaminata
in
precedenza.
--------------Il Sindaco del comune di Settala, con nota del 06.06.2014, ha formulato una richiesta di parere avente ad
oggetto i compensi incentivanti previsti dall’art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006, oggetto di recente
abrogazione ad opera dell’art. 13 del d.l. n. 90/2014, convertito con legge n. 114/2004, ma la cui disciplina è
confluita nei nuovi commi 7-bis, 7-ter e 7-quater dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006, inseriti dall’art. 13-bis
della
legge
n.
114/2014.
Premette che, nella recente giurisprudenza, relativamente a casistiche che prevedono l'affidamento all'esterno
dell'attività di progettazione di opere/lavori, si riscontrerebbero interpretazioni e posizioni contrastanti. Infatti,
la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti della Calabria, in un giudizio di responsabilità, con sentenza
03.02.2014 n. 22 ha affermato che, nel caso di progettazione esterna di un’opera pubblica, l'unico incentivo
legittimamente percepibile dai dipendenti dell'Ente, è quello correlato all'attività di responsabile di
procedimento
(RUP).
Di contro, la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo del Piemonte, con parere 28.02.2014 n. 39 ha
affermato quanto segue: “in relazione specifica poi alla posizione del responsabile del procedimento (RUP), si
osserva che questi normalmente, in base alle previsioni contenute nei singoli regolamenti degli Enti, attuativi
del citato comma 5 dell'art. 92 del d.lgs. n. 163/2006, prende parte alla ripartizione dell'incentivo in relazione
ad atti di progettazione interna collegati alla realizzazione di opere pubbliche. La partecipazione del
responsabile del procedimento al riparto degli emolumenti, tuttavia, non avviene in ragione della sua qualifica,
ma in relazione al complessivo svolgimento interno dell'attività di progettazione. In sostanza, qualora l’attività
venga svolta internamente, tutti i soggetti che, a qualsivoglia titolo, collaborano hanno diritto, in base alle
previsioni del regolamento dell'Ente, a partecipare alla distribuzione dell'incentivo. Viceversa nel caso contrario
in cui l'attività venga svolta all'esterno, non sorgendo il presupposto per la ripartizione di un incentivo fra i
vari dipendenti dell'ufficio, non vi é neppure un autonomo diritto del responsabile del procedimento ad
ottenere un compenso per un'attività che, al contrario, rientra fra i suoi compiti e doveri d'ufficio (cfr. Sez.
contr.
Piemonte,
parere
30.08.2012
n.
290)”.
Facendo quindi riferimento alla circostanza in cui l'attività di progettazione di un’opera/lavoro pubblico, viene
affidata e svolta da un professionista esterno all'Ente, il Comune chiede se sia corretto o meno riconoscere al
dipendente comunale interno, nominato responsabile unico del procedimento (RUP), in ragione delle
particolari responsabilità cui è soggetto (identiche sia nei casi di progettazione interna che esterna), il
compenso incentivante in argomento secondo la percentuale (ulteriormente ridotte in presenza di incarichi
esterni di supporto tecnico-amministrativo alle attività del responsabile del procedimento) definita
nell'apposito
regolamento
vigente
nell'Ente.
...
Risulta necessario premettere che l’art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006, su cui si incentra la richiesta di
parere, risulta abrogato dall’art. 13 del d.l. n. 90/2014, convertito con legge n. 114/2014. Tuttavia, il
legislatore ha mantenuto ferma la possibilità di attribuzione di un incentivo ai dipendenti degli enti pubblici
cui sono conferiti incarichi tecnici nell’ambito delle procedure di aggiudicazione ed esecuzione di un’opera
pubblica, salvo ridisciplinarne presupposti e limiti nel nuovo “fondo per la progettazione e l’innovazione ”
previsto
dall’art.
13-bis
della
legge
n.
114/2014.
Quest’ultima norma ha inserito, nell’art. 93 del codice dei contratti pubblici, d.lgs. n. 163/2006, quattro nuovi
commi (7-bis, 7-ter, 7-quater e 7-quinquies), il cui contenuto si riporta per comodità espositiva: " 7-bis. A
valere sugli stanziamenti di cui al comma 7, le amministrazioni pubbliche destinano ad un fondo per la
progettazione e l'innovazione risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a
base di gara di un'opera o di un lavoro; la percentuale effettiva è stabilita da un regolamento adottato
dall'amministrazione, in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare.
7-ter. L'80 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l'innovazione è ripartito, per
ciascuna opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del
personale e adottati nel regolamento di cui al comma 7-bis, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati
della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i
loro collaboratori; gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico
dell'amministrazione. Il regolamento definisce i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle
responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle
effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere,
escludendo le attività manutentive, e dell'effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell'opera, dei tempi e dei
costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo. Il regolamento stabilisce altresì i criteri e le
modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali
incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, redatto nel rispetto
dell'articolo 16 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010, n. 207, depurato
del ribasso d'asta offerto. Ai fini dell'applicazione del terzo periodo del presente comma, non sono computati
nel termine di esecuzione dei lavori i tempi conseguenti a sospensioni per accadimenti elencati all'articolo
132, comma 1, lettere a), b), c) e d). La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal
responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche
attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo
dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del
trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni
non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione
medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. Il presente comma non si applica
al
personale
con
qualifica
dirigenziale.
7-quater. Il restante 20 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l'innovazione è
destinato all'acquisto da parte dell'ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di
innovazione, di implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa
per centri di costo nonché all'ammodernamento e all'accrescimento dell'efficienza dell'ente e dei servizi ai
cittadini.
7-quinquies. Gli organismi di diritto pubblico e i soggetti di cui all'articolo 32, comma 1, lettere b) e c), possono
adottare con proprio provvedimento criteri analoghi a quelli di cui ai commi 7-bis, 7-ter e 7-quater del presente
articolo.".
Di conseguenza, a decorrere dall’entrata in vigore della legge n. 114/2014, di conversione del d.l.
n. 90/2014, i comuni, come tutte le altre pubbliche amministrazioni, dovranno fare riferimento,
per la disciplina degli incentivi al personale interno incaricato di attività tecniche nell’ambito del
procedimento di aggiudicazione ed esecuzione di un’opera pubblica, alla nuova disciplina
legislativa, con conseguente necessaria adozione di un nuovo regolamento interno che stabilisca
la percentuale massima destinata a tali compensi (comma 7-bis) e un nuovo accordo integrativo
decentrato, da recepire nel regolamento, che stabilisca i criteri di ripartizione (comma 7ter). Entrambi dovranno adeguarsi alle novità normative, fra le quali spicca l’esclusione, fra i
soggetti beneficiari dell’incentivo, del personale con qualifica dirigenziale (comma 7-ter, ultimo
periodo).
Circa il quesito specifico posto dal Comune istante, invece, la nuova disciplina si pone in sostanziale
prosecuzione della precedente, prevedendo esplicitamente che beneficiari dei compensi in
discorso possano essere i dipendenti interni incaricati delle funzioni di responsabile del
procedimento, della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori,
del
collaudo,
nonché
i
loro
collaboratori.
Allo stesso modo la nuova disciplina ribadisce la confluenza in economia delle quote parti
dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai dipendenti sopra indicati, ma affidate
a personale esterno all'organico dell'amministrazione (ovvero prive, novità normativa,
dell’accertamento dell'effettivo rispetto, nella fase realizzativa dell'opera, dei tempi e dei costi
previsti
dal
quadro
economico
del
progetto
esecutivo).
I dubbi posti dal Comune istante sono stati ampiamente oggetto dell’attività consultiva della magistratura
contabile, con motivazioni e conclusioni che, sul punto, permangono valide, anche alla luce della nuova
disciplina legislativa (cfr., fra le altre, Sezione Autonomie delibera 13.11.2009 n. 16/2009, Sezione
Veneto parere 26.07.2011 n. 337, Sezione Piemonte parere 30.08.2012 n. 290, Sezione Lombardia parere
06.03.2012
n.
57
e
parere
30.05.2012
n.
259).
Prima di richiamarli è opportuno precisare come non emergono, dalla lettura dei precedenti richiamati
nell’istanza di parere, sentenza 03.02.2014 n. 22 della Sezione giurisdizionale per la Calabria e parere
28.02.2014 n. 39 della Sezione Piemonte, i profili di contrasto interpretativo evidenziati dal Comune. La
deliberazione della Sezione Piemonte, infatti, ribadisce l’orientamento delle Sezioni di controllo (attribuzione
dell’incentivo per le sole attività concretamente affidate ed espletate, con confluenza in economia delle quote
parti del fondo incentivante corrispondenti agli incarichi affidati all’esterno), mentre la pronuncia
giurisdizionale si riferisce a fattispecie specifica in cui è stata accertata l’illegittima erogazione di somme a
titolo di progettazione, non per l’espletamento delle attività di responsabile del procedimento.
Nelle deliberazioni della Sezione parere 08.10.2012 n. 425 e parere 24.10.2012 n. 453, dopo averne
richiamato il tenore letterale, è stato sottolineato come la norma (oggi l’art. 93, commi 7-bis, 7-ter
e 7-quater, del d.lgs. n. 163/2006) vada letta nel complessivo contesto delle modalità
d’affidamento degli incarichi tecnico professionali, previsti dalla legislazione in materia di
contratti pubblici. Quest’ultima (cfr. artt. 10, 84, 90, 112, 120 e 130 del d.lgs. 163/2006) è informata
da un principio generale, codificato anche dall’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001, in base
al quale i predetti incarichi possono essere conferiti a soggetti esterni al plesso amministrativo
solo se non si disponga di professionalità adeguate nel proprio organico e tale carenza non sia
altrimenti risolvibile con strumenti flessibili di gestione delle risorse umane. Tale presupposto
mira a preservare le finanze pubbliche, oltre che a valorizzare il personale interno alle
amministrazioni.
Pertanto, nelle ipotesi (che la legge considera ordinarie) in cui gli incarichi tecnici siano espletati
da personale interno occorre far riferimento, ai fini della loro remunerazione, alle regole generali
previste per il pubblico impiego, il cui sistema retributivo è conformato da due principi cardine,
quello di definizione contrattuale delle componenti economiche e quello di onnicomprensività
della retribuzione (cfr. artt. 2, 24, 40 e 45 del d.lgs. n. 165/2001, nonché Corte dei Conti, sezione
giurisdizionale per la Puglia, sentenza 20.07.2010 n. 464, sentenza 22.07.2010 n. 475 e sentenza 02.08.2010
n.
487).
Secondo questi ultimi nulla è dovuto, oltre al trattamento economico fondamentale ed
accessorio stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che ha svolto una prestazione che
rientra
nei
suoi
doveri
d’ufficio,
anche
se
di
particolare
complessità.
Tuttavia, la fonte legislativa, oltre a disciplinare la struttura ed i livelli di contrattazione nel pubblico impiego
(cfr. artt. 2, 24, 40 e 45 d.lgs. 165/2001) può, in omaggio al generale sistema delle fonti previsto dalla
Costituzione, disciplinare in modo diretto l’ammontare del trattamento economico (si rimanda, per esempio,
ai precetti posti dall’art. 9 del d.l. n. 78/2010, convertito nella legge n. 122/2010), nonché attribuire ulteriori
specifici compensi (come nel caso dell’art. 92, comma 5, del Codice dei contratti pubblici, oggi art. 93, commi
7-bis
e
seguenti).
Il c.d. “incentivo alla progettazione” (la cui denominazione risale all’art. 18 dell’abrogata legge
n. 109/1994), costituisce, infatti, uno di quei casi nei quali il legislatore, derogando al principio
per cui il trattamento economico è fissato dai contratti collettivi, attribuisce un compenso
ulteriore e speciale, rinviando ai regolamenti dell’amministrazione aggiudicatrice ed alla
contrattazione decentrata, i criteri e le modalità di ripartizione. In quanto tale costituisce
un’eccezione di stretta interpretazione con divieto di analogia (art. 12 delle diposizioni preliminari al
codice
civile,
cfr.
altresì
Sezione
Campania,
parere
07.05.2008
n.
7/2008).
Come evincibile dalla lettera del comma, la legge pone alcuni paletti per la ripartizione del predetto
incentivo, rimettendone la disciplina concreta (“ modalità e criteri”) ad un regolamento interno
assunto previa contrattazione decentrata (in virtù della novella legislativa del 2014, risulta
chiarita la competenza della sola amministrazione, a mezzo di atto regolamentare, per la
quantificazione del fondo, nella percentuale massima del 2% dell’importo posto a base di gara).
Limitando l’analisi ai soli quesiti avanzati dal comune istante, i punti fermi che il regolamento interno
deve rispettare (sull’impossibilità da parte del regolamento di derogare a quanto previsto dalla legge o di
attribuire compensi non previsti, si rimanda al parere 30.05.2012 n. 259 della Sezione) sono i seguenti:
- erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma
(responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della
sicurezza, delladirezione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione
ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, di un appalto di fornitura di beni o di
servizi). La norma non richiede, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento
interno di una o più attività (per esempio, la progettazione), purché il regolamento ripartisca gli
incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota
relativa
agli
incarichi
conferiti
a
professionisti
esterni;
- puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del
procedimento, progettista, responsabili della sicurezza, direttore dei lavori, collaudatori,
nonché
loro
collaboratori),
secondo
percentuali
rimesse
alla
discrezionalità
dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e
ragionevolezza (cfr. Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, deliberazione 13.12.2007 n.
315,
deliberazione
22.06.2005
n.
70,
deliberazione
19.05.2004
n.
97-bis);
- devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non
svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione. Obbligo
che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le percentuali
spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in
cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione (si rinvia
all'Autorità di vigilanza con la deliberazione 13.12.2007 n. 315, deliberazione 08.04.2009 n. 35, deliberazione
07.05.2008
n.
18
edeliberazione
02.05.2001
n.
150);
- devoluzione in economia delle quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni, anche se
svolte da dipendenti interni, prive dell’accertamento di esecuzione dell’opera in conformità ai
tempi ed ai costi prestabiliti (novità discendente dal predetto art. 93, comma 7-ter, per gli incarichi
attribuiti
dopo
l’entrata
in
vigore
della
legge
di
conversione
n.
114/2014).
Altri principi applicabili alla fattispecie (rilevanti ai fini del parere di cui si discute) si ricavano
dalla normativa generale sul pubblico impiego e, in particolare, dall’art. 7, comma 5, del d.lgs. n.
165/2001, in base al quale “le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti
economici accessori che non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese”.
La regola è fatta espressamente propria dal legislatore anche nella materia degli incentivi di cui
si discute, posto che il nuovo art. 93, comma 7-ter, del d.lgs. n. 163/2006 (riprendendo analoga
formulazione del precedente art. 92, comma 5) dispone che “la corresponsione dell'incentivo è
disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo
accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti ”. Nel caso in cui
tale accertamento sia invece negativo, scatta la medesima regola della devoluzione in economia
esaminata in precedenza (cfr. in tal senso, sia pure nel previgente contesto normativo, la deliberazione
22.06.2005 n. 69 dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici) (Corte dei Conti, Sez. controllo
Lombardia, parere 01.10.2014 n. 247).
INCENTIVO PROGETTAZIONE: Dal Sindaco del Comune di Gorlago sono stati esplicitati i seguenti quesiti:
1) se gli interventi citati nella stessa nota, realizzati su progetto e sotto la direzione del personale dell'ufficio
tecnico comunale, rientrano nel concetto di opere e/o lavori soggetti all'applicazione dell'incentivo in
parola.Inammissibile;
2) se l'importo del progetto, e il fatto di essere o meno inserito nell'elenco annuale delle opere pubbliche,
pregiudica
l'applicazione
dell'incentivo
di
cui
sopra;
3) se le opere di manutenzione sono completamente escluse dall'applicazione del predetto incentivo, oppure
è necessario valutare, caso per caso, lo svolgimento di un'attività progettuale da parte dell'ufficio tecnico.
In merito al secondo quesito, non si rinviene alcuna limitazione normativa quantitativa nel nuovo
art. 93, commi 7-bis e 7-ter, citati, rimettendosi, invece, all’amministrazione la possibilità di
introdurre dei limiti, specificando espressamente come l’ammontare effettivo del fondo per la
progettazione e l’innovazione, costituito da una somma non superiore al 2% dell’importo posto
a base di gara, debba essere stabilito “ in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da
realizzare”.
Soluzione negativa va data in riscontro al terzo quesito a seguito dell’entrata in vigore della novella del
2014
(L.
n.
114/2014).
---------------
A decorrere dall’entrata in vigore della legge n. 114/2014, di conversione del d.l. n. 90/2014, i
comuni, come tutte le altre pubbliche amministrazioni, dovranno fare riferimento, per la
disciplina degli incentivi al personale interno, incaricato di attività tecniche nell’ambito del
procedimento di aggiudicazione ed esecuzione di un’opera pubblica, alla nuova disciplina
legislativa, con conseguente necessaria adozione di un nuovo regolamento che stabilisca la
percentuale massima destinata a tali compensi (comma 7-bis) ed un accordo integrativo
decentrato, da recepire nel predetto regolamento, che stabilisca i criteri di ripartizione (comma
7-ter).
Entrambi dovranno adeguarsi alle novità normative, fra le quali spicca l’esclusione, fra i soggetti
beneficiari dell’incentivo, del personale con qualifica dirigenziale (comma 7-ter, ultimo periodo).
--------------E' stato sottolineato come la disciplina (oggi avente fonte nell’art. 93, commi 7-bis, 7-ter e 7quater, del d.lgs. n. 163/2006) vada letta nel complessivo contesto delle modalità d’affidamento
degli incarichi tecnico-professionali, previste dalla legislazione in materia di contratti pubblici.
Quest’ultima (cfr. artt. 10, 84, 90, 112, 120 e 130 del d.lgs. 163/2006) è informata da un
principio (codificato in linea generale anche dall’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001), in base al quale
i predetti incarichi possono essere conferiti a soggetti esterni al plesso amministrativo solo se
non si disponga di professionalità adeguate nel proprio organico e tale carenza non sia altrimenti
colmabile con strumenti flessibili di gestione delle risorse umane. Tale presupposto mira a
preservare le finanze pubbliche, oltre che a valorizzare il personale interno alle amministrazioni.
Pertanto, nelle ipotesi (che la legge considera ordinarie) in cui gli incarichi tecnici siano espletati
da personale interno, occorre far riferimento, ai fini della loro remunerazione, alle regole
generali previste per il pubblico impiego, il cui sistema retributivo è conformato da due principi
cardine, quello di definizione contrattuale delle componenti economiche e quello di
onnicomprensività
della
retribuzione.
Secondo questi ultimi nulla è dovuto, oltre al trattamento economico fondamentale ed accessorio
stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che ha svolto una prestazione che rientra nei
doveri
d’ufficio,
anche
se
di
particolare
complessità.
Tuttavia, la legge, oltre a disciplinare la struttura ed i livelli di contrattazione nel pubblico
impiego (cfr. artt. 2, 24, 40 e 45 d.lgs. 165/2001), può, in omaggio al generale sistema delle fonti
previsto dalla Costituzione, disciplinare in modo diretto l’ammontare del trattamento
economico nonché attribuire ulteriori specifici compensi (come nel caso dell’art. 92, comma 5, del
Codice
dei
contratti
pubblici,
oggi
art.
93,
commi
7-bis
e
seguenti).
Il c.d. “incentivo alla progettazione” costituisce, infatti, uno di quei casi nei quali il legislatore,
derogando al principio per cui il trattamento economico è fissato dai contratti collettivi,
attribuisce un compenso ulteriore e speciale, rinviando ai regolamenti dell’amministrazione ed
alla
contrattazione
decentrata,
i
criteri
e
le
modalità
di
ripartizione.
Come tale l’art. 92, comma 5, del d.lgs. 163/2006 (e, oggi, l’art. 93, commi 7-bis e
seguenti) costituisce un’eccezione di stretta interpretazione, per la quale sussiste il divieto di
analogia
posto
dall’art.
12
delle
diposizioni
preliminari
al
codice
civile.
--------------La legge pone alcuni paletti per la ripartizione del predetto incentivo, rimettendone la disciplina
concreta (“modalità e criteri”) ad un regolamento interno assunto previa contrattazione
decentrata (in virtù della novella legislativa del 2014, risulta chiarita la competenza della sola
amministrazione, a mezzo di atto regolamentare, per la quantificazione del fondo, nella
percentuale
massima
del
2%
dell’importo
posto
a
base
di
gara).
Limitando l’analisi ai quesiti avanzati dal comune istante, si evidenzia come la norma come non richieda
un limite d’importo minimo dei lavori o opere, oggetto di aggiudicazione/esecuzione, al fine di
costituire il “fondo per la progettazione e l’innovazione”. I limiti d’importo, indicati dall’art. 128
del medesimo decreto legislativo al fine di includere un’opera o lavoro nella programmazione
triennale e annuale, esplicano, infatti, la propria portata applicativa alla specifica materia,
mentre non si rinviene alcuna limitazione quantitativa nel nuovo art. 93, commi 7-bis e 7-ter,
del d.lgs. n. 163/2006 (cosi come non sussisteva nella previgente disciplina, avente fonte nell’art. 92,
comma
5,
del
d.lgs.
n.
163/2006).
La legge rimette, invece, all’amministrazione la possibilità di introdurre dei limiti, specificando
espressamente come l’ammontare effettivo del fondo, costituito da una somma non superiore al
2% dell’importo posto a base di gara, deve essere stabilito “in rapporto all'entità e alla
complessità
dell'opera
da
realizzare”.
Di conseguenza, nell’esercizio della propria discrezionalità, l’amministrazione potrà prevedere
aliquote percentuali meno elevate del 2% per le opere ed i lavori aventi importo inferiore a
determinate soglie (che siano quelle previste per l’inserimento nell’elenco annuale ex art. 128
del d.lgs. n. 163/2006 o altre prestabilite). Inoltre potrà prevedere, come ancora la norma
permette, una diversa quantificazione del fondo anche in relazione alla tipologia qualitativa
dell’opera o lavoro da aggiudicare ed eseguire, valutandone preventivamente la maggiore o
minore
complessità.
--------------I paletti che il regolamento interno deve rispettare in punto di lavori di manutenzione sono stati
esplicitati nelle precedenti deliberazioni della Sezione di cui al parere 06.03.2013 n. 72 e parere
15.10.2013 n. 442, le cui conclusioni permangono valide per le attività espletate, ma non ancora
liquidate, sino alla data di entrata in vigore della legge n. 114/2014.
In quelle occasioni era stato evidenziato come l’incentivo alla progettazione non possa essere
riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria o straordinaria effettuato sui beni
dell’ente locale, ma solo per quelli alla cui base vi sia un’attività di progettazione. Vi esulavano,
pertanto, tutti quei lavori manutentivi per la cui realizzazione non era necessaria un’attività
progettuale, come delineata negli articoli 90, 91 e 92 del decreto n. 163/2006.
Tale conclusione, frutto di un’interpretazione sistematica dell’articolato normativo, va rivista per gli
incarichi tecnici attribuiti per opere e lavori aggiudicati ed eseguiti dopo l’entrata in vigore della
legge n. 114/2014 che, nel disciplinare il nuovo “fondo per la progettazione e l’innovazione”, ha
espressamente escluso le attività manutentive da quelle oggetto di incentivazione.
Di conseguenza, il regolamento di costituzione del fondo (art. 93, comma 7-bis, d.lgs. n. 163/2006) e
quello di ripartizione (ex art. 93, comma 7-ter, quest’ultimo adottato previa contrattazione integrativa
decentrata) non potranno più prevedere forme di incentivazione per il personale interno cui sono
conferiti gli incarichi previsti dalla norma (RUP, progettista, direttore dei lavori, etc.) in caso di
lavori qualificabili, ai sensi del codice dei contratti e del regolamento di attuazione (DPR n.
207/2010), e relativi allegati, come lavori di manutenzione (a prescindere dalla presenza o
meno, all’interno del relativo procedimento di aggiudicazione, di un’attività di progettazione).
--------------Il Sindaco del comune di Gorlago, con nota del 25.06.2014, ha formulato una richiesta di parere avente ad
oggetto i compensi incentivanti previsti dall’art. 92 del d.lgs. n. 163/2006 (oggetto di recente abrogazione ad
opera dell’art. 13 del d.l. n. 90/2014, convertito con legge n. 114/2004, ma la cui disciplina è confluita nei
nuovi commi 7-bis, 7-ter e 7-quater dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006, inseriti dall’art. 13-bis della legge n.
114/2014).
In particolare i quesiti vertono sull'applicazione dell'incentivo al personale interno dell'ufficio tecnico coinvolto
nell'attività di progettazione relativa ai seguenti interventi sul patrimonio immobiliare comunale:
- asfaltatura e manutenzione dei manti stradali, consistente nella realizzazione di nuovi tappeti bituminosi;
rettifica di marciapiedi con la rimozione e posa di nuovi cordoli; opere complementari. Importo totale di
progetto:
€
57.400,35;
- realizzazione di frangisole della nuova biblioteca comunale, consistente nell'ideazione progettuale e nella
realizzazione di una struttura esterna atta a proteggere l'edificio dal sole. Importo totale di progetto: €
20.000,00;
- adeguamento antincendio della palestra e dell'auditorium, consistente in opere murarie, serramentistiche,
impiantistiche
ed
affini.
Importo
totale
di
progetto
€
50.829,65.
Premette che, per la realizzazione dei sopra citati interventi, è stato individuato il responsabile unico del
procedimento (RUP), sono state seguite dal personale interno dell'ufficio tecnico comunale le fasi di
progettazione, direzione dei lavori, e contabilità finale, compresa l'emissione del certificato di regolare
esecuzione.
Precisa, altresì, che il Comune di Gorlago è dotato di un regolamento relativo alla ripartizione dell'incentivo,
che
contempla
le
opere
di
manutenzione.
L’istanza evidenzia come la fattispecie è stata più volte esaminata da diverse Sezioni della Corte dei conti (per
esempio, Lombardia parere 06.03.2013 n. 72; parere 15.10.2013 n. 442), dall’esame dei quali risulterebbe
condiviso il concetto di ritenere che sia l'art. 90, che l'art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006 facciano
riferimento esclusivamente ai lavori pubblici, e che quest’ultima norma (la cui disciplina è oggi refluita nell’art.
93, commi 7-bis e seguenti, del d.lgs. n. 163/2006) presuppone l'attività di progettazione, finalizzata alla
costruzione
dell'opera
pubblica.
Il Comune istante ha pertanto necessità di chiarire se i lavori sopra elencati possano rientrare nel concetto di
"opera pubblica", avendo le caratteristiche ascrivibili alla manutenzione ordinaria, straordinaria o di
completamento (detti lavori, dato il non elevato importo, non risultano inseriti nell'elenco annuale delle opere
pubbliche, alla luce dei limiti di importo previsti dall’art. 128 del d.lgs. n. 163/2006).
Alla
luce
di
quanto
esposto,
il
Comune
pone
i
seguenti
quesiti:
1) con il primo chiede se le tipologie di interventi citati in premessa, realizzati su progetto e sotto la direzione
del personale dell'ufficio tecnico comunale, rientrano nel concetto di opere e/o lavori soggetti all'applicazione
dell'incentivo previsto dall'art. 92 comma 5, del d.lgs. n. 163/2006 (oggi, art. 93, commi 7-bis e seguenti);
2) con il secondo chiede se l'importo del progetto, e il fatto di essere o meno inserito nell'elenco annuale delle
opere
pubbliche,
pregiudica
l'applicazione
dell'incentivo
di
cui
sopra;
3) con il terzo chiede se le opere di manutenzione sono completamente escluse dall'applicazione del predetto
incentivo, oppure è necessario valutare, caso per caso, lo svolgimento di un'attività progettuale da parte
dell'ufficio
tecnico.
...
Risulta necessario premettere che l’art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006, su cui si incentra la richiesta di
parere, risulta abrogato dall’art. 13 del d.l. n. 90/2014, convertito con legge n. 114/2014. Tuttavia, il
legislatore ha mantenuto ferma la possibilità di attribuzione di un incentivo ai dipendenti degli enti pubblici
cui sono conferiti incarichi tecnici nell’ambito delle procedure di aggiudicazione ed esecuzione di un’opera
pubblica, salvo ridisciplinarne presupposti e limiti nel nuovo “fondo per la progettazione e l’innovazione ”
previsto
dall’art.
13-bis
della
legge
n.
114/2014.
Quest’ultimo ha inserito nell’art. 93 del codice dei contratti pubblici, d.lgs. n. 163/2006, quattro nuovi commi
(7-bis, 7-ter, 7-quater e 7-quinquies), il cui contenuto si riporta per comodità espositiva: "7-bis. A valere sugli
stanziamenti di cui al comma 7, le amministrazioni pubbliche destinano ad un fondo per la progettazione e
l'innovazione risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di
un'opera o di un lavoro; la percentuale effettiva è stabilita da un regolamento adottato dall'amministrazione,
in
rapporto
all'entità
e
alla
complessità
dell'opera
da
realizzare.
7-ter. L'80 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l'innovazione è ripartito, per
ciascuna opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del
personale e adottati nel regolamento di cui al comma 7-bis, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati
della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i
loro collaboratori; gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico
dell'amministrazione. Il regolamento definisce i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle
responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle
effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere,
escludendo le attività manutentive, e dell'effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell'opera, dei tempi e dei
costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo. Il regolamento stabilisce altresì i criteri e le
modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali
incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, redatto nel rispetto
dell'articolo 16 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010, n. 207, depurato
del ribasso d'asta offerto. Ai fini dell'applicazione del terzo periodo del presente comma, non sono computati
nel termine di esecuzione dei lavori i tempi conseguenti a sospensioni per accadimenti elencati all'articolo
132, comma 1, lettere a), b), c) e d). La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal
responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche
attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo
dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del
trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni
non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione
medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. Il presente comma non si applica
al
personale
con
qualifica
dirigenziale.
7-quater. Il restante 20 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l'innovazione è
destinato all'acquisto da parte dell'ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di
innovazione, di implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa
per centri di costo nonché all'ammodernamento e all'accrescimento dell'efficienza dell'ente e dei servizi ai
cittadini.
7-quinquies. Gli organismi di diritto pubblico e i soggetti di cui all'articolo 32, comma 1, lettere b) e c), possono
adottare con proprio provvedimento criteri analoghi a quelli di cui ai commi 7-bis, 7-ter e 7-quater del presente
articolo.".
Di conseguenza, a decorrere dall’entrata in vigore della legge n. 114/2014, di conversione del d.l.
n. 90/2014, i comuni, come tutte le altre pubbliche amministrazioni, dovranno fare riferimento,
per la disciplina degli incentivi al personale interno, incaricato di attività tecniche nell’ambito
del procedimento di aggiudicazione ed esecuzione di un’opera pubblica, alla nuova disciplina
legislativa, con conseguente necessaria adozione di un nuovo regolamento che stabilisca la
percentuale massima destinata a tali compensi (comma 7-bis) ed un accordo integrativo
decentrato, da recepire nel predetto regolamento, che stabilisca i criteri di ripartizione (comma
7-ter). Entrambi dovranno adeguarsi alle novità normative, fra le quali spicca l’esclusione, fra i
soggetti beneficiari dell’incentivo, del personale con qualifica dirigenziale (comma 7-ter, ultimo
periodo).
La disciplina del c.d. incentivo alla progettazione (denominazione risalente all’art. 18 dell’abrogata legge n.
109/1994), in costanza del previgente art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006, è stata oggetto di costante
attenzione da parte della Corte dei conti (cfr., fra le altre, Sezione Autonomie delibera 13.11.2009 n. 16/2009,
Sezione Veneto parere 26.07.2011 n. 337, Sezione Piemonte parere 30.08.2012 n. 290, Sezione
Lombardia parere 06.03.2012 n. 57,parere 30.05.2012 n. 259, parere 08.10.2012 n. 425 e parere 24.10.2012
n. 453), alle cui motivazioni e conclusioni può farsi riferimento per i profili generali.
Nei precedenti indicati è stato sottolineato come la disciplina (oggi avente fonte nell’art. 93, commi
7-bis, 7-ter e 7-quater, del d.lgs. n. 163/2006) vada letta nel complessivo contesto delle
modalità d’affidamento degli incarichi tecnico-professionali, previste dalla legislazione in
materia
di
contratti
pubblici.
Quest’ultima (cfr. artt. 10, 84, 90, 112, 120 e 130 del d.lgs. 163/2006) è informata da un
principio (codificato in linea generale anche dall’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001), in base al quale
i predetti incarichi possono essere conferiti a soggetti esterni al plesso amministrativo solo se
non si disponga di professionalità adeguate nel proprio organico e tale carenza non sia altrimenti
colmabile con strumenti flessibili di gestione delle risorse umane. Tale presupposto mira a
preservare le finanze pubbliche, oltre che a valorizzare il personale interno alle amministrazioni.
Pertanto, nelle ipotesi (che la legge considera ordinarie) in cui gli incarichi tecnici siano espletati
da personale interno, occorre far riferimento, ai fini della loro remunerazione, alle regole
generali previste per il pubblico impiego, il cui sistema retributivo è conformato da due principi
cardine, quello di definizione contrattuale delle componenti economiche e quello di
onnicomprensività della retribuzione (cfr. artt. 2, 24, 40 e 45 del d.lgs. n. 165/2001, nonché Corte dei
conti, sezione giurisdizionale per la Puglia, sentenza 20.07.2010 n. 464, sentenza 22.07.2010 n.
475 e sentenza 02.08.2010 n. 487). Secondo questi ultimi nulla è dovuto, oltre al trattamento
economico fondamentale ed accessorio stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che ha
svolto una prestazione che rientra nei doveri d’ufficio, anche se di particolare complessità.
Tuttavia, la legge, oltre a disciplinare la struttura ed i livelli di contrattazione nel pubblico
impiego (cfr. artt. 2, 24, 40 e 45 d.lgs. 165/2001), può, in omaggio al generale sistema delle fonti
previsto dalla Costituzione, disciplinare in modo diretto l’ammontare del trattamento
economico (si rimanda, per esempio, ai precetti posti dall’art. 9 del d.l. n. 78/2010, convertito nella legge n.
122/2010), nonché attribuire ulteriori specifici compensi (come nel caso dell’art. 92, comma 5, del
Codice
dei
contratti
pubblici,
oggi
art.
93,
commi
7-bis
e
seguenti).
Il c.d. “incentivo alla progettazione” costituisce, infatti, uno di quei casi nei quali il legislatore,
derogando al principio per cui il trattamento economico è fissato dai contratti collettivi,
attribuisce un compenso ulteriore e speciale, rinviando ai regolamenti dell’amministrazione ed
alla
contrattazione
decentrata,
i
criteri
e
le
modalità
di
ripartizione.
Come tale l’art. 92, comma 5, del d.lgs. 163/2006 (e, oggi, l’art. 93, commi 7-bis e
seguenti) costituisce un’eccezione di stretta interpretazione, per la quale sussiste il divieto di
analogia posto dall’art. 12 delle diposizioni preliminari al codice civile (in tal senso, cfr. Sezione
Campania,
parere
07.05.2008
n.
7/2008).
Come evincibile dalla lettera del comma, la legge pone alcuni paletti per la ripartizione del predetto
incentivo, rimettendone la disciplina concreta (“ modalità e criteri”) ad un regolamento interno
assunto previa contrattazione decentrata (in virtù della novella legislativa del 2014, risulta
chiarita la competenza della sola amministrazione, a mezzo di atto regolamentare, per la
quantificazione del fondo, nella percentuale massima del 2% dell’importo posto a base di gara).
Limitando l’analisi ai quesiti avanzati dal comune istante, si evidenzia come la norma come non richieda
un limite d’importo minimo dei lavori o opere, oggetto di aggiudicazione/esecuzione, al fine di
costituire il “fondo per la progettazione e l’innovazione”. I limiti d’importo, indicati dall’art. 128
del medesimo decreto legislativo al fine di includere un’opera o lavoro nella programmazione
triennale e annuale, esplicano, infatti, la propria portata applicativa alla specifica materia,
mentre non si rinviene alcuna limitazione quantitativa nel nuovo art. 93, commi 7-bis e 7-ter,
del d.lgs. n. 163/2006 (cosi come non sussisteva nella previgente disciplina, avente fonte nell’art. 92,
comma
5,
del
d.lgs.
n.
163/2006).
La legge rimette, invece, all’amministrazione la possibilità di introdurre dei limiti, specificando
espressamente come l’ammontare effettivo del fondo, costituito da una somma non superiore al
2% dell’importo posto a base di gara, deve essere stabilito “ in rapporto all'entità e alla
complessità
dell'opera
da
realizzare”.
Di conseguenza, nell’esercizio della propria discrezionalità, l’amministrazione potrà prevedere
aliquote percentuali meno elevate del 2% per le opere ed i lavori aventi importo inferiore a
determinate soglie (che siano quelle previste per l’inserimento nell’elenco annuale ex art. 128
del d.lgs. n. 163/2006 o altre prestabilite). Inoltre potrà prevedere, come ancora la norma
permette, una diversa quantificazione del fondo anche in relazione alla tipologia qualitativa
dell’opera o lavoro da aggiudicare ed eseguire, valutandone preventivamente la maggiore o
minore
complessità.
Per quanto riguarda, invece, il terzo quesito, i paletti che il regolamento interno deve
rispettare (sull’impossibilità da parte del regolamento di derogare a quanto previsto dalla legge o di attribuire
compensi non previsti, si rimanda al parere 30.05.2012 n. 259 della Sezione) in punto di lavori di
manutenzione sono stati esplicitati nelle precedenti deliberazioni della Sezione di cui al parere
06.03.2013 n. 72 e parere 15.10.2013 n. 442, le cui conclusioni permangono valide per le attività
espletate, ma non ancora liquidate (cfr., in tal senso, mutatis mutandis, il parere 06.12.2010 n. 58 delle
Sezioni Riunite in sede controllo), sino alla data di entrata in vigore della legge n. 114/2014.
In quelle occasioni era stato evidenziato come l’incentivo alla progettazione non possa essere
riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria o straordinaria effettuato sui beni
dell’ente locale, ma solo per quelli alla cui base vi sia un’attività di progettazione. Vi esulavano,
pertanto, tutti quei lavori manutentivi per la cui realizzazione non era necessaria un’attività
progettuale, come delineata negli articoli 90, 91 e 92 del decreto n. 163/2006 (sulla stessa linea
era
stata
richiamata
il
parere
13.11.2012
n.
293
della
Sezione
Toscana).
Tale conclusione, frutto di un’interpretazione sistematica dell’articolato normativo, va rivista per gli
incarichi tecnici attribuiti per opere e lavori aggiudicati ed eseguiti dopo l’entrata in vigore della
legge n. 114/2014 che, nel disciplinare il nuovo “fondo per la progettazione e l’innovazione”, ha
espressamente escluso le attività manutentive da quelle oggetto di incentivazione.
Di conseguenza, il regolamento di costituzione del fondo (art. 93, comma 7-bis, d.lgs. n. 163/2006) e
quello di ripartizione (ex art. 93, comma 7-ter, quest’ultimo adottato previa contrattazione integrativa
decentrata) non potranno più prevedere forme di incentivazione per il personale interno cui sono
conferiti gli incarichi previsti dalla norma (RUP, progettista, direttore dei lavori, etc.) in caso di
lavori qualificabili, ai sensi del codice dei contratti e del regolamento di attuazione (DPR n.
207/2010), e relativi allegati, come lavori di manutenzione (a prescindere dalla presenza o
meno, all’interno del relativo procedimento di aggiudicazione, di un’attività di
progettazione) (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 01.10.2014 n. 246).
settembre 2014
PROGETTAZIONE:
Non retroattivi i nuovi incentivi ai progettisti.
La nuova disciplina degli incentivi alla progettazione non ha efficacia retroattiva, ma si applica
solo
a
decorrere
dal
19.08.2014
INCENTIVO
Il chiarimento arriva dalla Corte dei conti - Sezione regionale di controllo per l'Emilia Romagna, che con
il parere 19.09.2014 n. 183 si è pronunciata sulla decorrenza della riforma introdotta dalla legge 114/2014,
di
conversione
del
dl
90/2014.
In particolare, viene in considerazione l'art. 13-bis, che ha abrogato i commi 5 e 6 dell'art. 92 del codice dei
contratti pubblici (dlgs 163/2006) e ha inserito 4 nuovi commi (da 7-bis a 7-quinquies) al successivo art. 93.
In base a questi ultimi, ciascuna amministrazione deve istituire (con apposito regolamento) un fondo in cui
far confluire una somma fino al 2% degli importi a base di gara. Di tali somme, l'80% verrà ripartito al
progettisti interni, mentre il restante 20% sarà destinato all'acquisto da parte dell'ente di beni, strumentazioni
e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, di implementazione delle banche dati per il controllo e il
miglioramento della capacità di spesa per centri di costo nonché all'ammodernamento ed efficientamento
dell'ente
e
dei
servizi
ai
cittadini.
In ogni caso, i premi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse
amministrazioni, non potranno superare il 50% trattamento economico complessivo annuo lordo.
Gli incentivi, inoltre, sono ora espressamente collegati alla sola realizzazione di opere pubbliche e non anche
a mete attività di pianificazione territoriale e, in ossequio al principio della onnicomprensività della retribuzione
dirigenziale,
non
spettano
ai
dirigenti.
Tuttavia, hanno chiarito in magistrati contabili, la nuova disciplina non è applicabile retroattivamente, non
essendo norma di interpretazione autentica, ma scatta solo dall'entrata in vigore della l. 114 e quindi, come
detto, dal 19 agosto. Il parere in commento suggerisce anche come regolarsi rispetto al pregresso chiarendo
che fino al 19 agosto continuano ad applicarsi le regole previgenti. Rimane il dubbio se la novella si applichi
per le sole opere progettate dopo tale data (facendo quindi salvi tutti gli impegni assunti prima) o valga,
invece, per tutte le liquidazioni successive, anche se riferite a opere progettate quando era in vigore la
precedente normativa. A parere di chi scrive è preferibile la prima lettura (articolo ItaliaOggi del 03.10.2014 tratto da www.centrostudicni.it).
INCENTIVO PROGETTAZIONE: a) l’ambito applicativo degli incentivi per la progettazione di cui
agli artt. 92 del d.lgs. n. 163 del 2006 riguarda non un'attività di semplice pianificazione
territoriale ma esclusivamente progettazione collegata direttamente con la realizzazione di
un'opera
pubblica;
b) fino all’entrata in vigore della legge di conversione 11.08.2014, n. 114 del decreto-legge
24.06.2014, n. 90, anche il dirigente di ruolo di un ufficio tecnico del Comune potrebbe
beneficiare degli incentivi, in quanto il contratto collettivo nazionale di lavoro dell’Area II
prevede espressamente quale deroga al principio dell’onnicomprensività la spettanza di incentivi
per la progettazione (come detto, strettamente riferibile alla realizzazione di un’opera
pubblica);
c) in base al principio dell’alterità, il beneficiario dell’incentivo non può coincidere con il soggetto
(ad esempio, il capo dell’Ufficio tecnico) che provvederà all’accertamento del buon esito del
progetto;
d) l’art. 93, comma 7-ter, ultimo periodo, del codice di cui al decreto legislativo 12.04.2006, n.
163, come inserito dall’art. 13-bis “Fondi per la progettazione e l'innovazione” della legge di
conversione 11.08.2014, n. 114 del decreto-legge 24.06.2014, n. 90 –disposizione non
applicabile retroattivamente, non essendo norma di interpretazione autentica– ha espunto
dall’ordinamento il comma 5 (al quale il CCNL dell’Area II faceva richiamo) e il comma 6
dell'articolo 92 del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al
decreto legislativo 12.04.2006, n. 163; in base a tale nuova disciplina il riparto del fondo per la
progettazione non trova più applicazione per il personale con qualifica dirigenziale.
--------------Il Comune di Cesenatico chiede di conoscere se è legittimo corrispondere, per attività svolte nell’anno
2013, incentivi di progettazione ai sensi dell’art. 92 del d.lgs. n. 163 del 2006 al dirigente del settore
urbanistica incaricato per l’Ente, ai sensi dell’art. 110, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000, individuato
specificamente nel procedimento di redazione e progettazione di “Variante generale al PRG 98, ai sensi dell’ex
art. 15 della l.r. n. 47 del 1978 e successive modificazioni ” come “progettista”, laddove il regolamento
comunale vigente espressamente prevede che “progettisti” si identificano nei dipendenti di ruolo facenti parte
dell’ufficio
tecnico.
...
2.1. Al riguardo, giova premettere che il Comune richiedente, come è possibile desumere dal preambolo
dell’allegato A alla richiesta di parere (che richiama la giurisprudenza di questa Corte in materia, in particolare
i pareri delle Sezioni di controllo della Regione Toscana, parere 29.07.2013 n. 252 e parere 23.10.2013 n.
276 e della Regione Veneto parere 22.11.2013 n. 361), è avveduto –ma come si vedrà in modo insufficiente–
della complessa questione interpretativa concernente la spettanza degli incentivi di progettazione ai sensi
dell’art. 92 del d.lgs. n. 163 del 2006 a favore dei dirigenti - nel senso che la previsione dell’art. 92, comma
6, del d.lgs. n. 163 del 2006 conterrebbe, per i dirigenti, una norma di incentivazione autonoma derogatoria
rispetto al principio di onnicomprensività contenuta nel comma 5 del medesimo articolo.
In particolare, nel citato parere 22.11.2013 n. 361, la Corte dei conti Sezione regionale per la Regione Veneto
ha ritenuto che: “che la previsione dell’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163/2006 contenga una esplicita norma
di incentivazione che deroga al principio di onnicomprensività. La norma introduce quindi una previsione
derogatoria autonoma e distinta rispetto a quella contenuta nel comma 5, ricavabile da numerosi fattori. Tale
conclusione è avvalorata, in particolare, sia dalla analisi dell’evoluzione storica della norma che dalla verifica
della sua trasposizione nel corpus del codice dei contratti. Essa trova conferma altresì nella esplicita previsione
testuale della norma (atto di pianificazione comunque denominato), nonché dalla previsione di una diversa
commisurazione del compenso rispetto a quanto previsto in tema di progettazione di opere pubbliche.
L’oggettiva e dimostrata maggiore complessità delle funzioni di pianificazione trova una sua esplicitazione a
livello normativo nella documentazione che viene allegata alle varianti agli strumenti urbanistici rispetto alle
modifiche puntuali di essi connesse alla progettazione delle opere pubbliche. Tali attività di elaborazione sono
pertanto di uno scrutinio comparativo alla luce dei principi dell’ordinamento e in particolare di ragionevolezza
e di quelli enunciati all’art. 36 della Costituzione. Anche sul piano soggettivo, le mansioni di pianificazione
generali –a differenza di quelle di progettazione di opera pubblica– non sono ascrivibili alla specifica
competenza di un solo soggetto, ma richiedono una attività multidisciplinare, che non potrebbe trovare deroga
alcuna attese le tassatività delle competenze professionali stabilite dalla legge. Peraltro, esse richiedono
comunque una intensa attività di coordinamento che trova esplicita conferma testuale nella norma del comma
6 nel rinvio alle modalità e criteri del regolamento di cui al comma precedente. La stessa commisurazione del
compenso, in modo sensibilmente diverso rispetto a quella di progettazione dell’opera pubblica, dimostra
come l’intenzione del legislatore è stata quella di attribuire la giusta retribuzione all’attività di pianificazione,
anche
mediata,
a
prescindere
dal
suo
collegamento
con
un’opera
pubblica ”.
2.2. Tale questione interpretativa non costituisce, invero, il petitum del quesito, essendo quest’ultimo volto a
conoscere se il Comune sia legittimato ad estendere al dirigente del Settore urbanistica del Comune medesimo
(come previsto dalla delibera a firma dello stesso dirigente del Comune allegata alla richiesta di parere) la
corresponsione degli incentivi per la progettazione, laddove, invece, il Regolamento comunale, emanato ai
sensi dell’art. 110, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000, identifica i progettisti beneficiari “ nei dipendenti di
ruolo facenti parte dell’ufficio tecnico ”, (v. art. 3, comma 1, lettera b, del Regolamento comunale per la
corresponsione
degli
incentivi
per
la
progettazione
del
06.10.2006).
2.3. Tuttavia, occorre qui svolgere una importante precisazione circa la validità dell’orientamento formulato
in proposito dalla Corte dei conti, Sezione di controllo per la Regione Veneto - parere 22.11.2013 n. 361,
citato nel preambolo della Determinazione n. 841 allegata alla richiesta di parere, evidentemente non a
conoscenza
del
Comune
richiedente.
2.3.1. La Corte dei conti, Sezione autonomie, con la deliberazione 15.04.2014 n. 7 ha risolto la questione di
massima circa la corretta interpretazione delle disposizioni recate dall’art. 92, comma 6, del d.lgs. 12.04.2006,
n. 163 (in prosieguo Codice dei contratti) ed, in particolare, della definizione ivi riportata “ atto di pianificazione
comunque
denominato”.
Due erano gli indirizzi interpretativi formatisi nella giurisprudenza della Corte: il primo considerava i
corrispettivi previsti dalle citate disposizioni di cui all’art. 92, comma 6, a favore dei dipendenti,
a titolo di incentivi alla progettazione interna, necessariamente collegati alla realizzazione di
opere pubbliche e la partecipazione alla redazione di un atto di pianificazione di carattere
generale quale attività rientrante nell’espletamento di funzioni istituzionali (cfr. ex multis: Sez.
contr. Toscana parere 18.10.2011 n. 213 e parere 19.03.2013 n. 15; Sez. contr. Piemonte parere 30.08.2012
n. 290; Sez. contr. Puglia Puglia, parere 16.01.2012 n. 1, parere 09.11.2012 n. 107; Sez. contr.
Lombardia parere 24.10.2012 n. 452 e parere 27.09.2013 n. 391; Sez. contr. Campania parere 10.04.2013 n.
141; Sez. contr. Emilia Romagna parere 25.06.2013 n. 243; Sez. contr. Marche parere 04.10.2013 n. 67; Sez.
contr. Umbria parere 09.07.2013 n. 119 e parere 23.10.2013 n. 125); il secondo, di recente espresso dalla
Sezione regionale di controllo per il Veneto (deliberazione n. 361/2013), e richiamato nel preambolo della
determinazione n. 841 del 04.12.2013, allegata alla richiesta di parere del Comune di Cesenatico, affermava
che “con l’utilizzo della locuzione atto di pianificazione comunque denominato, lungi
dall’autorizzare interpretazioni restrittive, il legislatore ha inteso utilizzare una dizione
sufficientemente generale ed aperta, tale da consentire di ascrivere all’ambito oggettivo della
norma ogni atto di pianificazione, prescindendo dal suo collegamento diretto con la
progettazione di un’opera pubblica”, concludendosi per un’applicazione dell’istituto premiale
estesa
ad
ogni
atto
di
pianificazione
“anche
di
carattere
mediato”.
2.3.2. Nel merito, la Sezione autonomie, nella citata deliberazione 15.04.2014 n. 7, ha risolto la questione di
massima e dunque il contrasto tra le pronunce delle Sezioni regionali di controllo della Corte nel senso che gli
incentivi di cui al citato art. 92, commi 5 e 6, devono essere necessariamente riferiti alla
progettazione di opere pubbliche e non invece a meri atti di pianificazione non collegati
direttamente alla realizzazione di un'opera pubblica, come invece risulterebbe dalla citata
determinazione n. 841 allegata alla richiesta di parere del Comune di Cesenatico, che, appunto, fa riferimento
alla progettazione della “variante generale al PRG 98, ai sensi dell’ex art. 15 l.r. n. 47/1978 e s.m.i. ”.
2.4. Tanto premesso, in considerazione del tenore della richiesta di parere, occorre comunque stabilire se
l’attuale formulazione del Regolamento comunale per la corresponsione degli incentivi per la progettazione
osti, in via di principio, a legittimare il Comune a corrispondere, per attività svolte nell’anno 2013, incentivi
per la progettazione (riferibile alla realizzazione di opere pubbliche) al dirigente responsabile della struttura,
dato, come si è visto, che il citato regolamento individua i beneficiari degli incentivi nei progettisti “ dipendenti
di
ruolo
facenti
parte
dell’ufficio
tecnico”,
come
individuati
dal
dirigente.
2.5. Al riguardo occorre ricordare che il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro del Personale Dirigente del
comparto Regioni e autonomie locali (Area II Regioni e Autonomie locali) Quadriennio normativo 2006-2009,
Biennio 2006-2007 prevede all’art. 20 (Onnicomprensività del trattamento economico) quanto segue: “ In
aggiunta alla retribuzione di posizione e di risultato, ai dirigenti possono essere erogati direttamente, a titolo
di retribuzione di risultato, solo i compensi previsti da specifiche disposizioni di legge, come espressamente
recepite nelle vigenti disposizioni della contrattazione collettiva nazionale e secondo le modalità da queste
stabilite: art. 92, comma 5, d.lgs. n. 163 del 12.04.2006; art. 37 del CCNL del 23.12.1999; art. 3, comma 57,
della legge n. 662 del 1996; art. 59, comma 1, lett. p), del d.lgs. n. 446/1997 (recupero evasione ICI); art.
12, comma 1, lett. b), del d.l. n. 437 del 1996, convertito nella legge n. 556 del 1996. L'ente definisce
l'incidenza delle suddette erogazioni aggiuntive sull'ammontare della retribuzione di risultato sulla base criteri
generali oggetto di previa concertazione sindacale, ai sensi dell'art. 6 del CCNL del 22.02.2006 .”.
Tale clausola negoziale riproduce quelle già inserite nel CCNL del 23.12.2009 (art. 26, comma 1, lett. e), e
nel
CCNL
del
10.04.1996
(art.
37,
comma
1,
lett.
e).
Nell’orientamento applicativo del 27.11.2007, l’Aran ha anche chiarito che “ le risorse derivanti dalla
applicazione dell’art. 18 della legge 109/1994 (ora art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006) possono confluire
nel fondo di posizione e di risultato della dirigenza (per essere erogate come retribuzione di risultato) solo a
condizione che sussistano i finanziamenti destinati alla esecuzione delle relative opere pubbliche e,
naturalmente, limitatamente al solo anno di riferimento temporale dello stesso finanziamento ”.
2.6. Quanto alla individuazione dell’Ufficio tecnico, l’organigramma del Comune di Cesenatico non individua
espressamente l’”Ufficio tecnico”, bensì diversi Uffici con competenze di progettazione urbanistica tra cui
l’Ufficio diretto dal dirigente arch. Vittorio Foschi Edilizia privata-vigilanza (cfr. determinazione n. 841 del
04.12.2013, allegata alla richiesta di parere del Comune di Cesenatico); sicché, quest’ultimo sembra
riconducibile
nell’ambito
applicativo
della
disposizione
comunale.
2.7. Sulla base del ricostruito quadro normativo di riferimento, la formulazione della norma regolamentare
del Comune di Cesenatico non sembra di per sé di ostacolo alla destinazione nell’an degli incentivi di cui al
Fondo per la progettazione al personale dirigenziale di ruolo di un Ufficio tecnico del Comune, in quanto come
si è visto, sulla base delle vigenti clausole contrattuali, la cd. onnicomprensività del trattamento dei dirigenti
appartenenti all’ Area II (Dirigenti di Regioni ed Enti locali) non esclude l’eventuale destinazione, anche a loro
beneficio,
degli
incentivi
di
cui
all’art.
92
del
d.lgs.
n.
163
del
2006.
3. Un ulteriore profilo merita di essere evidenziato sebbene esso non formi oggetto del quesito.
La citata determinazione n. 841 del 04.12.2013, allegata alla richiesta di parere, prevede che il dirigente capo
dell’Ufficio risulta beneficiario nella misura del 40% dell’incentivo; e tuttavia, tenuto conto del disposto di
cui al quarto periodo dell’art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163 del 2006 “ La corresponsione
dell'incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo accertamento
positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti ”, la determinazione omette di
indicare il soggetto deputato ad “accertare” che le attività da remunerare saranno svolte in modo
positivo, potendo invero ipotizzarsi che, nel silenzio della determina, il capo dell’Ufficio
beneficiario dell’incentivo possa coincidere con il soggetto che provvederà all’accertamento del
buon
esito
del
progetto.
In proposito, occorre segnalare che il Comitato consultivo dell’Avvocatura generale dello Stato, nel parere
21.12.2013 n. 513720/23 di prot. (CS 4955-6145/13, Sez. VII, avv. Marco Stigliano Messuti), in riferimento
al quesito su “chi debba intendersi per membro interno ovvero esterno alla stazione appaltante ai fini
dell’applicazione rispettivamente degli incentivi ex art. 92, comma 5, d.lgs. n. 163/2006 ”, ha ritenuto che "[…]
gli aventi diritto potevano essere solo le figure tecnico-professionali espressamente richiamate ai fini del
riparto, ossia il responsabile del procedimento, il progettista, il direttore dei lavori, i collaudatori, nonché i loro
collaboratori"; il citato parere aggiunge che [nella fattispecie esaminata] " il convenuto ha percepito il fondo
come collaboratore di sé medesimo in evidente violazione dell'art. 92, comma 5, nella parte in cui, invece,
stabiliva la destinazione ad 'economia' non solo per la quota d'incentivo riguardante le attività conferite a
soggetti esterni, ma anche per quelle prive del dovuto “accertamento" da parte del dirigente, e non vede il
Collegio come il ... abbia potuto sindacare, valutare e, dunque, 'accertare' la propria auto-collaborazione".
4. Occorre aggiungere che la disciplina in tema di riparto del fondo per l’incentivazione per la progettazione
interna è stata riconsiderata ad opera dell’art. 13-bis del d.l. 24.06.2014, n. 90 “Misure urgenti per la
semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari ”, convertito dalla legge
11.08.2014, n. 114, che ha abrogato i commi 5 e 6 dell'articolo 92 del codice dei contratti pubblici relativi a
lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12.04.2006, n. 163, che ha inserito, dopo il comma 7
dell'articolo 93 del codice di cui al decreto legislativo 12.04.2006, n. 163, il comma 7-ter, il quale così dispone
“L'80 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l'innovazione è ripartito, per ciascuna
opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale
e adottati nel regolamento di cui al comma 7-bis, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della
redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro
collaboratori; gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico
dell'amministrazione. Il regolamento definisce i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo conto delle
responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle
effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta, della complessità delle opere,
escludendo le attività manutentive, e dell'effettivo rispetto, in fase di realizzazione dell'opera, dei tempi e dei
costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo. Il regolamento stabilisce altresì i criteri e le
modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali
incrementi dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, redatto nel rispetto
dell'articolo 16 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010, n. 207, depurato
del ribasso d'asta offerto. Ai fini dell'applicazione del terzo periodo del presente comma, non sono computati
nel termine di esecuzione dei lavori i tempi conseguenti a sospensioni per accadimenti elencati all'articolo
132, comma 1, lettere a), b), c) e d). La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal
responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche
attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo
dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del
trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni
non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione
medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie. Il presente comma non si applica
al
personale
con
qualifica
dirigenziale.”.
Per
effetto
di
questa
innovazione
normativa:
a) la disciplina del regime dell’incentivazione è ora espressamente da ricondurre alla sola realizzazione di
opere
pubbliche
e
non
anche
ad
attività
di
pianificazione
territoriale;
b) in base all’ultimo periodo del citato comma 7-ter, il legislatore, evidentemente ispirato alla ratio del principio
della onnicomprensività della retribuzione, prevede ora che non spetta al “ dirigente” il riparto degli incentivi
dal
Fondo
per
la
progettazione.
5.
Conclusivamente,
deve
ritenersi
che:
a) l’ambito applicativo degli incentivi per la progettazione di cui agli artt. 92 del d.lgs. n. 163
del 2006 riguarda non un'attività di semplice pianificazione territoriale (come sembra avvenire
nel caso all’esame), ma esclusivamente progettazione collegata direttamente con la
realizzazione
di
un'opera
pubblica;
b) fino all’entrata in vigore della legge di conversione 11.08.2014, n. 114 del decreto-legge
24.06.2014, n. 90, anche il dirigente di ruolo di un ufficio tecnico del Comune potrebbe
beneficiare degli incentivi, in quanto il contratto collettivo nazionale di lavoro dell’Area II
prevede espressamente quale deroga al principio dell’onnicomprensività la spettanza di incentivi
per la progettazione (come detto, strettamente riferibile alla realizzazione di un’opera
pubblica);
c) in base al principio dell’alterità, il beneficiario dell’incentivo non può coincidere con il
soggetto (ad esempio, il capo dell’Ufficio tecnico) che provvederà all’accertamento del buon
esito
del
progetto;
d) l’art. 93, comma 7-ter, ultimo periodo, del codice di cui al decreto legislativo 12.04.2006, n.
163, come inserito dall’art. 13-bis “Fondi per la progettazione e l'innovazione” della legge di
conversione 11.08.2014, n. 114 del decreto-legge 24.06.2014, n. 90 –disposizione non
applicabile retroattivamente, non essendo norma di interpretazione autentica– ha espunto
dall’ordinamento il comma 5 (al quale il CCNL dell’Area II faceva richiamo) e il comma 6
dell'articolo 92 del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al
decreto legislativo 12.04.2006, n. 163; in base a tale nuova disciplina il riparto del fondo per la
progettazione non trova più applicazione per il personale con qualifica dirigenziale (Corte dei
Conti, Sez. controllo Emilia Romagna, parere 19.09.2014 n. 183).
luglio 2014
INCENTIVO PROGETTAZIONE: Nessun contrasto di pronunce giurisprudenziali si ritiene
sussistente tra quanto statuito sia dalla deliberazione 15.04.2014 n. 7 della Sezione delle
Autonomie sia dalla deliberazione 28.06.2013 n. 2 di queste Sezioni Riunite per la Regione
siciliana.
Con la nota in epigrafe indicata, il Sindaco del Comune di Solarino (SR), dopo aver operato un
ampio excursus sugli orientamenti giurisprudenziali formatisi in tema di presupposti per la riconoscibilità del
compenso incentivante di cui all’art. 92, comma 6, del d.lgs. 163/2006 e ss.mm.ii, recepito in Sicilia con legge
regionale n. 12/2011, chiede di conoscere se <<risulta maggiormente coerente con lo Statuto regionale
attenersi all’interpretazione dell’art. 92, comma 6, del d.lgs. 163/2006 e s.m.i., come recepito in Sicilia dalla
legge regionale n. 12/2001, data, in sede consultiva, dalle Sezioni Riunite per la Regione siciliana di codesta
Corte
con
deliberazione
n.
2/2013/SS.RR./PAR>>.
La richiesta di parere avanzata muove dal presupposto di un contrasto di giurisprudenza in ordine alle
condizioni per il riconoscimento del compenso incentivante tra la citata deliberazione n. 2/2013/SS.RR./PAR
delle Sezioni Riunite per la Regione siciliana e quella, successiva, della Sezione delle Autonomie (deliberazione
n.
7/SEZAUT/2014/QMIG).
...
Passando al merito della questione, la stessa riguarda la corretta interpretazione della normativa di cui all’art.
92, comma 6, del d.lgs. 163/2006 e ss.mm.ii, recepito in Sicilia con legge regionale n. 12/2011, a norma del
quale <<il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione
comunque denominato è ripartito, con le modalità ed i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5, tra
i
dipendenti
dell’amministrazione
aggiudicatrice
che
lo
abbiano
redatto >>.
In proposito la Sezione rileva come entrambe le deliberazioni citate in premessa -relative alla
definizione dei presupposti per il riconoscimento del suddetto compenso incentivante e per le
quali si presume l’esistenza di un non meglio specificato contrasto- convergano in realtà nella
medesima direzione ermeneutica. Entrambe, infatti, espressamente subordinano la concessione
dell’incentivo ad un’attività progettuale, legata alla realizzazione di un’opera pubblica o di
pubblico interesse, ulteriore rispetto alla mera attività di pianificazione urbanistica generale.
Tale condizione è infatti rinvenibile sia nella deliberazione 15.04.2014 n. 7 della Sezione delle
Autonomie, laddove si subordina la riconoscibilità del compenso incentivante al contenuto
specifico dell’atto di pianificazione <<che deve risultare strettamente connesso alla
realizzazione di un’opera pubblica>>, attraverso un’attività ulteriore e specifica di progettualità
interna, sia nella deliberazione n. 2/2013/SS.RR./PAR di queste Sezioni Riunite per la Regione
siciliana, laddove si afferma che <<l’attività di pianificazione, ai fini dell’incentivabilità delle
prestazioni tecniche del personale dipendente, si ritiene, infatti, che debba prevedere una
localizzazione di interventi pubblici o di opere di pubblico interesse, in relazione alle quali l’ente
agirà in veste di stazione appaltante, nei termini previsti dal Codice dei contratti e dalle direttive
n.
2004/17/CE
e
2004/18/CE>>.
Ancora più chiaramente, nella citata deliberazione, si rileva come << l’attività di pianificazione
debba essere contestualizzata nell’ambito dei lavori pubblici, in un rapporto di necessaria
strumentalità
con
l’attività
di
progettazione
di
opere
pubbliche >>.
Tanto fermo restando l’imprescindibile rispetto delle condizioni, fissate dalla legislazione vigente, per il
riconoscimento
dei
compensi
incentivanti
al
personale
dipendente.
Nessun contrasto di pronunce giurisprudenziali si ritiene pertanto sussistente ed ogni altra
questione posta, anche di natura preliminare, si ritiene conseguentemente assorbita (Corte dei Conti, Sez.
controllo Sicilia,parere 30.07.2014 n. 91).
INCENTIVO PROGETTAZIONE: Ai “...fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante,
la corretta interpretazione delle disposizioni in esame considera determinante, non tanto il
nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico, che deve
risultare strettamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero quel quid pluris
di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale”, che costituisce il
presupposto
per
l’erogazione
dell’incentivo.
“Pertanto, ove tale presupposto manchi, non è possibile giustificare la deroga ai principi cardine
in materia di pubblico impiego di onnicomprensività e di definizione contrattuale delle
componenti del trattamento economico, alla luce dei quali, nulla è dovuto oltre al trattamento
economico fondamentale ed accessorio stabiliti dai contratti collettivi, al dipendente che abbia
svolto
una
prestazione
rientrante
nei
suoi
doveri
d’ufficio….”.
---------------
Nella stesura di un documento di pianificazione deve necessariamente attribuirsi “….alle
specifiche professionalità del personale tecnico la elaborazione di una analisi che richiede una
complessità superiore, frutto del necessario, imprescindibile apporto di una pluralità di
professionalità”.
Va peraltro sottolineato che la redazione di un piano di lottizzazione e, in genere, di uno
strumento di pianificazione urbanistica costituisce attività che richiede una competenza
specifica in tale settore attraverso una visione di insieme e la capacità di affrontare e risolvere i
problemi
di
carattere
programmatorio.
Il Collegio, conclusivamente, ritiene che una volta valutato e verificato il collegamento tra
l’attività di pianificazione e la successiva realizzazione dell’opera pubblica, i soggetti destinatari
dell’incentivo di cui trattasi siano i dipendenti dell’ente, in possesso dei requisiti abilitanti
(previsti dalla vigente normativa) per eseguire prestazioni professionali, seppur in quota parte,
funzionali
alla
redazione
dell’atto
di
pianificazione.
Dipendenti appositamente individuati ed incaricati dalla stessa amministrazione con specifico
provvedimento, mentre tra i destinatari dell’incentivo non potrà essere tuttavia annoverato, a
mente del citato art. 13 del D.L. 90/2014, il personale con qualifica dirigenziale, in ragione della
onnicomprensività
del
relativo
trattamento
economico.
--------------Il Sindaco del Comune di Mirano, formula a questa Sezione una richiesta di parere, in merito all’applicazione
dei compensi per atti di pianificazione ai sensi dell’art. 90, commi 1 e 4, e dell’art. 92, comma 6, del D.lgs. n.
163/2006 ovvero sulla possibilità di erogare i compensi richiesti da alcuni dipendenti comunali per la redazione
di
atti
di
pianificazione
urbanistica-PAT,
tenuto
conto:
“della
normativa
prevista
agli
artt.
90
e
92
del
D.Lgs.
n.
163/2006;
- del parere della delibera n. 7 del 04.04.2014 della Corte dei Conti - Sezione Autonomie,
- che l'attività di pianificazione Urbanistica - PAT, oggetto della presente richiesta, è iniziata nell'anno 2011
ed è tuttora in corso, - che il Regolamento comunale sui compensi della progettazione interna di atti di
pianificazione, approvato con delibera di C.C. n. 217 del 06.12.2007, era antecedente alle pronunce della
Corte dei Conti” e facendo “inoltre presente che il Piano di Assetto del Territorio (PAT) è lo strumento di
pianificazione generale che individua preventivamente gli interventi manutentivi e di realizzazione di nuove
opere pubbliche sul territorio che l'Amministrazione Comunale intenderà attuare. Inoltre chiede “se, in tal
senso, il PAT è da intendersi come strumento di pianificazione finalizzato alla realizzazione delle medesime
opere
pubbliche”.
...
Venendo al merito, con il primo quesito il sindaco di Mirano chiede se “il PAT è da intendersi come strumento
di pianificazione finalizzato alla realizzazione delle medesime opere pubbliche " o possa rientrare nel novero
degli atti di pianificazione comunque denominati previsti dalla norma di cui all’articolo 92, comma 6, del Codice
appalti, atteso che è lo strumento di pianificazione generale che individua preventivamente gli interventi
manutentivi e di realizzazione di nuove opere pubbliche sul territorio che l'Amministrazione Comunale
intenderà
attuare.
La disposizione citata prevede espressamente che “ Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla
redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità ed i criteri previsti nel
regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto ".
In questa sede giova evidenziare che la Sezione, con il proprio parere 26.07.2011 n. 337, nel dare risposta
ad un quesito sempre vertente sulla possibilità di corresponsione del corrispettivo di cui trattasi in caso di
pianificazione urbanistica generale, aveva proceduto ad una attenta ricostruzione dell’istituto contemplato dal
richiamato comma 6. Si affermava, in detto parere che la pianificazione urbanistica implica una complessa
partecipazione multispecialistica che porta ad allargare necessariamente le figure professionali coinvolte (oltre
a ingegneri, architetti, urbanisti non possono mancare geologi, economisti, esperti di mobilità e infrastrutture,
ecc.).
La questione del rapporto tra la pianificazione comunque denominata e l’attività di pianificazione contemplata
nell’articolo 92, comma 6, ha trovato, invece, approfondimento nel recente parere 22.11.2013 n. 361 della
Sezione nella quale, tra l’altro e per quello che qui interessa, si richiama anche la posizione assunta
dall’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici (AVCP) nell'atto di segnalazione 25.09.2013 n. 4 sul significato
che deve assumere la dizione letterale “atto di pianificazione comunque denominato” utilizzata dal legislatore
nel
richiamato
comma
6.
In detto Atto si sottolineava come “….l’applicazione della norma è particolarmente ampia al punto che possano
essere ritenuti assoggettati alla categoria di “atti di pianificazione comunque denominati” i piani di
lottizzazione, i piani per insediamenti produttivi, i piani di zona, i piani particolareggiati, i piani regolatori, i
piani urbani del traffico, e tutti quegli atti aventi contenuto normativo e connessi alla pianificazione, quali i
regolamenti edilizi, le convenzioni, purché completi per essere approvati dagli organi competenti, ribadendo
la considerazione, svolta nelle citate note precedenti, che “tali atti afferiscono, sia pure mediatamente, alla
progettazione di opere o impianti pubblici o di uso pubblico, dei quali definiscono l’ubicazione nel tessuto
urbano" (l’Autorità a tal fine richiamava anche le seguenti pronunce rese in precedenza: la determinazione
25.09.2000 n. 43, la deliberazione 13.06.2000 ed il parere sulla normativa 10.05.2010 - rif. AG-13/10 e parere
sulla
normativa
21.11.2012
rif.
AG-22/12).
Il Collegio, in relazione al quesito posto dal Sindaco del comune di Mirano ed alla luce di quanto evidenziato
nei richiamati pareri della Sezione (ai contenuto dei quali si rinvia) e nell’Atto di segnalazione n. 47/2013
dell’Autorità citato, ritiene che il redigendo Piano di Assetto del Territorio (PAT) è lo strumento di
pianificazione generale che individua preventivamente gli interventi manutentivi e di
realizzazione di nuove opere pubbliche sul territorio che l'Amministrazione Comunale intenderà
attuare, assumendo valenza pianificatoria nel senso sopra richiamato, e possa ben essere
ritenuto
quale
“atto
di
pianificazione
comunque
denominato”.
Il quesito proposto presuppone altresì la questione sulla spettanza dell’incentivo in oggetto nelle ipotesi di
pianificazione
“comunque
denominata”.
Sul punto, giova richiamare la posizione interpretativa già assunta dalla Sezione con proprio parere 22.11.2013
n.
361
sopra
richiamato.
In tale sede, questa Sezione, sul tema specifico relativo alla possibilità offerta agli enti pubblici appaltanti
dall’articolo 92, comma 6, del D.lgs. n. 163/2006, di corrispondere quale incentivo il trenta per cento della
tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato ai dipendenti
che lo abbiano redatto (con le modalità ed i criteri previsti nel regolamento in materia approvato
dall’Amministrazione), aveva riconosciuto tale possibilità indipendentemente dal collegamento dell’attività di
pianificazione
alla
successiva
realizzazione
di
un
opera
pubblica.
Il Collegio, affermando dapprima che le mansioni di pianificazione generali richiedono una attività
multidisciplinare che non potrebbe trovare deroga alcuna attese le tassatività delle competenze professionali
stabilite dalla legge, conclusivamente aveva ritenuto che la stessa modalità di commisurazione del compenso
(collegato ad una percentuale delle tariffe professionali e fissato dalla norma in modo sensibilmente diverso
rispetto a quello stabilito per l’attività di progettazione dell’opera pubblica ove la commisurazione è legata ad
una percentuale del valore dell’opera), sia indice dell’intenzione del legislatore di attribuire la giusta
retribuzione all’attività di pianificazione, anche mediata, a prescindere dal suo collegamento con un’opera
pubblica.
Tale posizione interpretativa, peraltro, consentiva di attribuire piena effettività all’operatività della norma in
oggetto anche in considerazione del fatto che non necessariamente all’attività di pianificazione consegue
nell’immediatezza una successiva attività di progettazione prima e realizzazione poi, di un opera pubblica.
L’assenza di detti ultimi elementi renderebbe di fatto non operativa la disposizione di cui trattasi nei casi,
tutt’altro che rari, di pianificazione generale ove la realizzazione dell’opera pubblica può essere assente o
procrastinata
nel
tempo.
Sulla questione oggetto del parere di cui trattasi, si sono espresse altre Sezioni regionali di controllo che hanno
assunto divergenti posizioni interpretative in considerazione del fatto che la disposizione in oggetto –
riferendosi alle amministrazioni aggiudicatrici– avrebbe ristretto la corresponsione dell’incentivo alle sole
ipotesi di pianificazione urbanistica direttamente collegata alla realizzazione di opere pubbliche.
La Sezione di controllo della Liguria, alla luce degli emersi contrasti interpretativi sollevava questione
interpretativa davanti alla Sezione delle Autonomie ai sensi dell’articolo 6, comma 4, del D.L. 10.10.2012, n.
174. La sezione ligure, infatti, con l parere 21.01.2014 n. 6, rimetteva al Presidente della Corte dei conti per
il successivo deferimento alla Sezione delle Autonomie una questione di massima in relazione a cosa debba
intendersi per “atti di pianificazione comunque denominati”: dizione, quest’ultima, contenuta nel citato comma
6,
dell’art.
92
del
d.lgs.
12.04.2006,
n.
163.
In particolare si dibatteva se la stessa dizione dovesse essere intesa nel senso che il diritto all’incentivo per la
redazione di un atto di pianificazione sussista solo nel caso in cui l’atto medesimo sia collegato direttamente
ed in modo immediato alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero se l’anzidetto diritto si configuri anche
nell’ipotesi di redazione di atti di pianificazione generale (quali ad esempio la redazione di un piano urbanistico
generale o attuativo ovvero di una variante), ancorché non puntualmente connessi alla realizzazione di
un’opera
pubblica.
La Sezione delle Autonomie, con propria deliberazione 15.04.2014 n. 7 di orientamento, dopo aver ricostruito
le diverse e contrastanti posizioni interpretative delle varie Sezioni regionali ha preliminarmente affermato
che le disposizioni di cui ai commi 5 e 6 del citato art. 92 “ …..esprimono, in modo evidente, il
favor legis per l’affidamento a professionalità interne alle amministrazioni aggiudicatrici di
incarichi consistenti in prestazioni d’opera professionale e, pertanto, ove non ricorrano i
presupposti previsti dalle norme vigenti per l’affidamento all’esterno degli stessi, le
amministrazioni devono fare ricorso a personale dipendente, al quale applicheranno le regole
generali previste per il pubblico impiego; il cui sistema retributivo è basato sui due principi
cardine di onnicomprensività della retribuzione, sancito dall’art. 24, comma 3, del d.lgs.
30.03.2001, n. 165, nonché di definizione contrattuale delle componenti economiche, fissato dal
successivo art. 45, comma 1. Principi alla luce dei quali nulla è dovuto oltre il trattamento
economico fondamentale ed accessorio, stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che abbia
svolto
una
prestazione
rientrante
nei
suoi
doveri
d’ufficio…. ”.
Nel prosieguo, la Sezione delle Autonomie ha poi ritenuto che il legislatore “……con le disposizioni in
esame, ha voluto riconoscere agli Uffici tecnici delle amministrazioni aggiudicatrici un compenso
ulteriore e speciale, derogando agli anzidetti principi. In effetti, le previsioni contenute nell’art.
92 ai commi 5 e 6, appaiono evidentemente relative a due distinte ipotesi di incentivazione ed a
due distinte deroghe ai ricordati principi, in quanto, in un caso, la deroga riguarda la redazione
del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, da ripartire per
ogni singola opera o lavoro tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione e
nell’altro caso la deroga riguarda la redazione di un atto di pianificazione comunque denominato,
da ripartire fra i dipendenti dell’amministrazione che lo abbiano, in concreto, redatto, entrambe
riferite alla progettazione di opere pubbliche. La norma deve essere considerata, dunque, norma
di stretta interpretazione, non suscettibile di applicazione in via analogica, alla luce del divieto
posto dall’art.14 delle disposizioni preliminari al codice civile, e neppure appare possibile una
lettura della definizione in essa contenuta che attribuisca alla volontà del legislatore quanto
dallo
stesso
non
esplicitato
(lex
minus
dixit
quam
voluit) ”.
In relazione a quanto sopra richiamato, i giudici della nomofilachia hanno conclusivamente ritenuto che ai
“…...fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante, la corretta interpretazione
delle disposizioni in esame considera determinante, non tanto il nomen juris attribuito all’atto
di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico, che deve risultare strettamente connesso
alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero quel quid pluris di progettualità interna, rispetto
ad un mero atto di pianificazione generale”, che costituisce il presupposto per l’erogazione
dell’incentivo. “Pertanto, ove tale presupposto manchi, non è possibile giustificare la deroga ai
principi cardine in materia di pubblico impiego di onnicomprensività e di definizione contrattuale
delle componenti del trattamento economico, alla luce dei quali, nulla è dovuto oltre al
trattamento economico fondamentale ed accessorio stabiliti dai contratti collettivi, al
dipendente che abbia svolto una prestazione rientrante nei suoi doveri d’ufficio…. ”.
Un siffatto principio, di natura assolutamente cogente e valevole per tutte le fattispecie regolate dalla norma
in questione, affermato anche nella citato parere 22.11.2013 n. 361 di questa Sezione, è stato vieppiù
corroborato dalla espressa previsione contenuta nell’art. 13 del D.L. 90/2014, rubricato “ Incentivi per la
progettazione” che all’articolo 92 del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163, aggiunge dopo il comma 6 il
seguente comma 6-bis: "In ragione della onnicomprensività del relativo trattamento economico, al personale
con qualifica dirigenziale non possono essere corrisposte somme in base alle disposizioni di cui ai commi 5 e
6.".
E, come sottolineato dalla citato parere 22.11.2013 n. 361 di questa Sezione, la materia è demandata alle
leggi ed ai contratti collettivi nazionali, non derogabile a livello di regolamento del singolo ente locale, che
anzi dovrà sottostare ai principi enunciati in chiave nomofilattica dalla deliberazione 15.04.2014 n. 7 Sez. Aut.
citata, in relazione all’art. 6, comma 4, del decreto legge 10.10.2012, n. 174, convertito con modificazioni
dalla
legge
07.12.2012,
n.
213.
Alla luce di quanto sopra evidenziato deve essere affrontata, dunque, la questione interpretativa
implicitamente posta dal quesito in merito all’ampiezza della platea dei destinatari dell’incentivo
di
cui
alla
norma
in
oggetto.
A tal fine, come si è accennato, l’amministrazione dovrà preliminarmente (tenendo in debita evidenza il
principio interpretativo affermato dalla Sezione centrale), verificare se il “contenuto specifico” del Piano di
Assetto del Territorio (PAT), sia “strettamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica ”, in quanto
strumento di pianificazione generale che individua preventivamente gli interventi manutentivi e di
realizzazione di nuove opere pubbliche sul territorio che l'Amministrazione Comunale intenderà attuare, e sia
caratterizzato
da
“quel
quid
pluris
di
progettualità
interna”.
Una volta che l’amministrazione (la sola che detiene le informazioni utili per detto accertamento), avrà
confermato l’esistenza di detto necessario presupposto legittimante l’attribuzione dell’incentivo, si tratterebbe
di verificare l’ampiezza del novero dei destinatari dello stesso. Ciò, in quanto il riferimento è ad una potenziale
platea variegata di dipendenti dell’ente (urbanisti, avvocati, agronomi, geologi, informatici, geometri, periti,
disegnatori) che, a diverso titolo e con diversi apporti professionali, potrebbero contribuire alla redazione
dell’atto
di
pianificazione
cui
si
riferisce
il
comune
di
Mirano.
Proprio richiamando il dato testuale dell’articolo 92, comma 6, del D.lgs. n. 163/2006 emerge chiaramente
come la platea dei destinatari dell’incentivo (incentivo da ripartire con criteri e modalità fissati ex ante da
apposito strumento regolamentare), possa essere ampia –con l’espressa eccezione contenuta nel comma 6bis- atteso che vi si annoverano “….i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto… ”.
Sul punto, tuttavia, in relazione all’esigenza di fissare criteri idonei atti ad individuare detti dipendenti, appare
necessario preliminarmente richiamare il già citato parere 22.11.2013 n. 361 di questa Sezione laddove si è
affermato chenella stesura di un documento di pianificazione debba necessariamente attribuirsi
“….alle specifiche professionalità del personale tecnico la elaborazione di una analisi che
richiede una complessità superiore, frutto del necessario, imprescindibile apporto di una
pluralità
di
professionalità”.
Va peraltro sottolineato che, secondo la prevalente giurisprudenza (cfr. TAR Brescia, sez. I, 29.10.2008 n.
1466, Cons. St. Sez. IV 03.09.2001 n. 4620) la redazione di un piano di lottizzazione e, in genere, di
uno strumento di pianificazione urbanistica costituisce attività che richiede una competenza
specifica in tale settore attraverso una visione di insieme e la capacità di affrontare e risolvere i
problemi
di
carattere
programmatorio.
Il Collegio, conclusivamente, ritiene che una volta valutato e verificato il collegamento tra l’attività
di pianificazione e la successiva realizzazione dell’opera pubblica, i soggetti destinatari
dell’incentivo di cui trattasi siano i dipendenti dell’ente, in possesso dei requisiti abilitanti
(previsti dalla vigente normativa) per eseguire prestazioni professionali, seppur in quota parte,
funzionali
alla
redazione
dell’atto
di
pianificazione.
Dipendenti appositamente individuati ed incaricati dalla stessa amministrazione con specifico
provvedimento, mentre tra i destinatari dell’incentivo non potrà essere tuttavia annoverato, a
mente del citato art. 13 del D.L. 90/2014, il personale con qualifica dirigenziale, in ragione della
onnicomprensività del relativo trattamento economico (Corte dei Conti, Sez. controllo Veneto, parere
24.07.2014 n. 403).
INCENTIVO PROGETTAZIONE: Ritiene la Sezione che, successivamente alla realizzazione di
un’opera pubblica, non sia consentito modificare i quadri economici al fine di aggiungere le spese
per incentivi per la progettazione interna rilevato che, secondo l’impostazione prescelta dal
legislatore, le risorse destinate agli incentivi per la progettazione debbano trovare copertura, ai
sensi dell’art. 93, comma 7, del D.Lgs. n. 163/2006, nell’ambito dei fondi stanziati per la
realizzazione
dei
singoli
lavori
negli
stati
di
previsione
della
spesa.
--------------Il Sindaco del Comune di Torremaggiore (FG) illustra che l’Ente ha realizzato ed ultimato sei opere pubbliche
finanziate con fondi regionali e cofinanziate, in alcuni casi, con fondi comunali o con l’accensione di un mutuo
presso
la
Cassa
Depositi
e
Prestiti.
Il Sindaco evidenzia, quindi, che i quadri economici iniziali delle opere non prevedevano alcuna somma per
gli incentivi per la progettazione e che tali somme sono state richieste dai tecnici comunali dopo l’ultimazione
dei lavori e pertanto non è possibile trovare copertura alle suddette spese nell’ambito dei quadri economici
già
approvati.
Conseguentemente, il Sindaco, rilevato che sia il mutuo che i fondi regionali ed i cofinanziamenti comunali
sono incapienti, richiede il parere della Sezione per accertare se sia possibile, a lavori ultimati, modificare i
relativi quadri economici al fine di aggiungere le spese per incentivi per la progettazione ai sensi dell’art. 92
del D. Lgs. n. 163/2006 aumentando di pari importo il totale complessivo del quadro economico e ponendo
le
suddette
spese
a
carico
del
bilancio
comunale.
...
Il quesito sottoposto all’esame di questa Sezione appare riconducibile alla materia della contabilità pubblica
poiché inerente l’interpretazione della normativa sulla corresponsione degli incentivi di progettazione interna
destinata
ad
incidere
direttamente
sulla
gestione
del
bilancio
dell’Ente.
L’articolo 92, comma 5, del D.Lgs. 12/04/2006 n. 163, recante il codice dei contratti pubblici, prevede che
una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro,
comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione, a valere direttamente
sugli stanziamenti di cui all'articolo 93, comma 7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità
e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato
dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del
piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale
effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla
complessità dell'opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle
specifiche
prestazioni
da
svolgere.
La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente, previo
accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti; limitatamente alle attività di
progettazione, l'incentivo corrisposto al singolo dipendente non può superare l'importo del rispettivo
trattamento economico complessivo annuo lordo; le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non
svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione
medesima,
ovvero
prive
del
predetto
accertamento,
costituiscono
economie.
Preliminarmente, questa Sezione osserva che gli enti devono prevedere, in via analitica, nell’apposito
regolamento, richiamato dall’art. 92, comma 5, del D.Lgs. n. 163/2006, i criteri e le modalità di
quantificazione, di ripartizione, di corresponsione e di liquidazione dell’incentivo alla
progettazione
interna.
Con il parere 28.05.2014 n. 114 questa Sezione ha, infatti, evidenziato che modalità e criteri di ripartizione
devono essere previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato dalla Giunta
comunale
ai
sensi
dell’art.
48,
comma
3,
del
D.Lgs.
267/2000.
In assenza del regolamento e della precedente contrattazione decentrata, la corresponsione è
illecita
e
determina
danno
erariale.
La percentuale complessiva effettiva delle somme destinate all’incentivo è predeterminata in sede
regolamentare in rapporto all’entità e complessità dell’opera da realizzare. Perciò il regolamento deve
consentire il calcolo della percentuale effettiva attraverso una congrua e proporzionale gradazione di
valori/punteggi da attribuire ai due coefficienti. La predeterminazione di un incentivo sproporzionato rispetto
ad entità e complessità dell’opera è potenzialmente foriero di danno erariale alle casse comunali, per cui si
impone
una
ponderazione
adeguata
e
oggettiva
dei
valori.
La Sezione, con la citata deliberazione, ha, inoltre, precisato che la corresponsione dell’incentivo può
essere disposta solo a favore dei seguenti soggetti in organico all’amministrazione: responsabile
del procedimento; incaricati della redazione del progetto; incaricati della redazione del piano
della sicurezza; incaricati della direzione dei lavori; incaricati del collaudo e collaboratori dei
soggetti
predetti.
La giurisprudenza delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ha chiarito che il cosiddetto “ incentivo
alla progettazione”, previsto dal Codice dei contratti pubblici, costituisce uno di quei casi nei quali il legislatore
attribuisce un compenso ulteriore e speciale, in deroga ai principi di onnicomprensività e determinazione
contrattuale della retribuzione del dipendente pubblico rinviando ai regolamenti dell’amministrazione
aggiudicatrice, previa contrattazione decentrata, i criteri e le modalità di ripartizione (Sezione regionale di
controllo per il Piemonte, parere 21.05.2014 n. 97 e parere 17.03.2014 n. 44, Sezione regionale di controllo
per l’Umbria, parere 09.07.2013 n. 119, Sezione regionale di controllo per la Campania, parere 31.01.2013 n.
17).
L’art. 13, comma 1, del recente D.L. 24/06/2014 n. 90 ha inserito, nel predetto articolo 92, il comma 6-bis
che vieta la corresponsione dei predetti incentivi di progettazione al personale con qualifica dirigenziale proprio
in ragione del principio di onnicomprensività del trattamento economico espressamente richiamato dalla
novella
normativa.
Ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante, la Sezione delle Autonomie, con la deliberazione
15.04.2014 n. 7, ha chiarito che deve ritenersi determinante non tanto il nomen juris attribuito
all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico, che deve risultare strettamente
connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ed ha ribadito che, ove tale presupposto
manchi, non è possibile giustificare la deroga ai principi cardine in materia di pubblico impiego
di onnicomprensività e di definizione contrattuale delle componenti del trattamento economico.
L’articolo 93, comma 7, del D.Lgs. n. 163/2006 dispone che gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione
dei lavori, alla vigilanza e ai collaudi, nonché agli studi e alle ricerche connessi, gli oneri relativi alla
progettazione dei piani di sicurezza e di coordinamento e dei piani generali di sicurezza quando previsti ai
sensi del decreto legislativo 14.08.1996, n. 494, gli oneri relativi alle prestazioni professionali e specialistiche
atte a definire gli elementi necessari a fornire il progetto esecutivo completo in ogni dettaglio, ivi compresi i
rilievi e i costi riguardanti prove, sondaggi, analisi, collaudo di strutture e di impianti per gli edifici esistenti,
fanno carico agli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa
o
nei
bilanci
delle
stazioni
appaltanti.
Questa Sezione, alla luce del disposto predetto art. 93, comma 7, già con la deliberazione n. 8/PAR/2007 del
14/05/2007, aveva, quindi, evidenziato che le risorse finanziarie destinate agli incentivi per la
progettazione devono essere ex lege previste nel quadro economico di ogni singola opera
pubblica atteso che il legislatore ha inteso considerare in modo unitario la spesa complessiva
destinata alla realizzazione di un’opera pubblica e conseguentemente si era specificato che
l’allocazione in bilancio di tali risorse deve essere effettuata al titolo II della spesa relativo alla
spesa in conto capitale atteso che è destinata a seguire gli stanziamenti previsti per le opere
pubbliche.
Con la su citata deliberazione 15.04.2014 n. 7, la Sezione delle Autonomie ha, inoltre, richiamato la propria
precedente deliberazione 13.11.2009 n. 16 che aveva affermato per gli “incentivi per la progettazione
interna” la natura di spese di investimento, attinenti alla gestione in conto capitale, iscritte nel
titolo II della spesa, e finanziate nell’ambito dei fondi stanziati per la realizzazione di un’opera
pubblica, e non di spese di funzionamento, rispetto alle quali la spesa per il personale occupa un
rilevante peso, nell’alveo della gestione corrente, ed è iscritta nel titolo I della spesa.
Ritiene, quindi, la Sezione che, successivamente alla realizzazione di un’opera pubblica, non sia
consentito modificare i quadri economici al fine di aggiungere le spese per incentivi per la
progettazione interna rilevato che, secondo l’impostazione prescelta dal legislatore, le risorse
destinate agli incentivi per la progettazione debbano trovare copertura, ai sensi dell’art. 93,
comma 7, del D.Lgs. n. 163/2006, nell’ambito dei fondi stanziati per la realizzazione dei singoli
lavori negli stati di previsione della spesa (Corte dei Conti, Sez. controllo Puglia, parere 18.07.2014 n.
133).
INCENTIVO PROGETTAZIONE: L’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici, con atto di regolazione
n. 6 del 04/11/1999, aveva già avuto modo di precisare come, nel caso della progettazione
interna, la prestazione dei dipendenti, in quanto riferita direttamente all’amministrazione di
appartenenza, è da considerare svolta "ratione offici" e non "intuitu personae", risolvendosi "in
una modalità di svolgimento del rapporto di pubblico impiego", nell'ambito della cui disciplina,
normativa e contrattuale, vanno individuati i termini della relativa retribuzione.
--------------I punti fermi che il regolamento interno (per la disciplina dell'incentivo) deve rispettare paiono
essere
i
seguenti:
- erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla
norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della
sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione
ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, per un appalto di fornitura di beni o di
servizi).
La norma non presuppone, tuttavia, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento
interno di una o più attività (per esempio, la progettazione) purché, come sarà meglio
specificato, il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità
attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni;
- ammontare complessivo non superiore al due per cento dell’importo a base di gara. Di
conseguenza la somma concretamente prevista dal regolamento interno può essere stabilita in
misura
percentuale
inferiore;
- ancoramento del fondo incentivante alla base di gara (non all’importo oggetto del contratto,
né a quello risultante dallo stato finale dei lavori). Si deduce che non appare ammissibile la
previsione e l’erogazione di alcun compenso nel caso in cui l’iter dell’opera o del lavoro non sia
giunto, quantomeno, alla fase della pubblicazione del bando o della spedizione delle lettere
d’invito.
Quanto detto non esclude che, in sede di regolamento interno, al fine di ancorare l’erogazione
dell’incentivo a più stringenti presupposti, l’amministrazione possa prevedere la corresponsione
solo
subordinatamente
all’aggiudicazione
dell’opera;
- puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del
procedimento, progettista, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo
percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i
binari
della
logicità,
congruenza
e
ragionevolezza;
- devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non
svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione. Obbligo
che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le percentuali
spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in
cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione.
--------------La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente preposto alla struttura competente,
previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti”.
Nel caso in cui tale accertamento sia invece negativo, la norma, adotta la medesima regola della
devoluzione in economia, prevista per il caso di attività eseguita da professionisti esterni.
--------------Circa il corretto significato da attribuire alla locuzione “atto di pianificazione” inserita nel testo
dell’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163/2006, la Sezione richiama il condivisibile orientamento
espresso dalla Sezione regionale di controllo per il Piemonte, a tenore del quale, l’atto di
pianificazione, comunque denominato, debba necessariamente riferirsi alla progettazione di
opere pubbliche e non ad un mero atto di pianificazione territoriale redatto dal personale tecnico
abilitato
dipendente
dell’amministrazione.
Si condivide l’argomentazione secondo cui “la norma àncora chiaramente il riconoscimento del
diritto ad ottenere il compenso incentivante alla circostanza che la redazione dell’atto di
pianificazione, riferita ad opere pubbliche e non ad atti di pianificazione del territorio, sia
avvenuta all’interno dell’Ente. Qualora sia avvenuta all’esterno non è idonea a far sorgere il
diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli Uffici tecnici dell’Ente”.
--------------L’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera, quale presupposto per l’erogazione di
compensi incentivanti al personale in servizio per la redazione di progetti, è testualmente
previsto nell’art. 92, comma 7, del d.lgs. 163/2006, quale criterio da prendere in considerazione
per lo stanziamento dei fondi necessari al finanziamento delle spese progettuali in sede di
stesura dei bilanci dello Stato, delle amministrazioni statali, delle regioni e delle autonome locali.
In conclusione, ciò che rileva ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante non è
tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico
intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero a quel quid pluris di
progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale (piano regolatore o
variante generale) che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale
dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante.
Salva la discrezionalità dell’amministrazione richiedente nel determinare le scelte nel caso ipotizzato alla luce
dei principi sopra declinati, il collegio osserva che la mera redazione di un progetto preliminare senza
che si sia ottenuto il finanziamento per appaltare l’opera pubblica e in carenza di qualsivoglia
titolo giuridico per l’impegno della spesa di progettazione, non appare idonea a consentire la
corresponsione del compenso incentivante ai sensi dell’art. 92, comma 5, del D.Lgs. 163/2006.
--------------Il sindaco del comune di Mezzanino (PV), mediante nota n. 961 del 15.05.2014, ha posto un quesito in merito
alla
corretta
interpretazione
dell’art.
95,
comma
5,
del
D.Lgs.
163/2006
.
Il sindaco riferisce che il comune, con deliberazione di giunta comunale n. 16 del 22.10.2013 ha approvato il
progetto preliminare per la realizzazione di una scuola dell'infanzia, finalizzato alla partecipazione del bando
"6000 campanili" (di cui all'articolo 18, comma 9, del DL 69/2013, convertito con modificazioni dalla legge
09.08.2013, n. 98), dando atto che alla spesa necessaria per la realizzazione dei lavori “ si farà fronte con le
risorse rese disponibili dal Programma 6000 Campanili”. Pertanto, non è stato assunto alcun impegno di spesa.
Il responsabile dell'area tecnica comunale (dipendente a tempo indeterminato e titolare di posizione
organizzativa) è stato nominato RUP e ha predisposto il progetto preliminare dell'opera.
Il comune di Mezzanino, all'esito del bando, non è risultato utilmente collocato in graduatoria e pertanto non
ha avuto accesso alle risorse messe a disposizione dal citato programma “ 6000 campanili”. In mancanza
dell'integrale finanziamento previsto, non è stata avviata alcuna procedura per l'appalto e la realizzazione
dell'opera.
Il responsabile dell'area tecnica ha richiesto la liquidazione dell'incentivo di cui all'art. 92, comma 5, del D.Lgs.
163/2006 in relazione alla attività svolta in qualità di RUP di progettista interno.
Ciò premesso il sindaco chiede se sia legittima la corresponsione del compenso richiesto, anche in
considerazione
dei
seguenti
aspetti:
• le risorse destinate all'incentivo ex art. 92, c. 5, sono previste nel quadro economico dell'opera;
• l'opera è risultata non finanziata (mancato accesso ai fondi del programma 6000 campanili);
•
conseguentemente,
non
è
stato
possibile
indire
la
procedura
di
appalto;
•
non
risulta
alcun
impegno
di
spesa
per
la
liquidazione
dell'incentivo;
• in caso di dovuta liquidazione dell'incentivo si configurerebbe un debito fuori bilancio.
...
Con riferimento ai quesiti posti nel presente interpello, il collegio evidenzia la sussistenza di un consolidato
orientamento consultivo, che può essere sintetizzato nelle argomentazioni del precedente parere 24.10.2012
n. 452 SRC Lombardia, in relazione alla quale non si rilevano motivi idonei a mutarne le conclusioni.
Si riporta in sintesi la citata deliberazione: “L’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici, con atto di
regolazione n. 6 del 04/11/1999, aveva già avuto modo di precisare come, nel caso della
progettazione interna, la prestazione dei dipendenti, in quanto riferita direttamente
all’amministrazione di appartenenza, è da considerare svolta "ratione offici" e non "intuitu
personae", risolvendosi "in una modalità di svolgimento del rapporto di pubblico impiego" (Cass.
Civ. Sez. Un. 02.04.1998, n. 3386), nell'ambito della cui disciplina, normativa e contrattuale, vanno
individuati
i
termini
della
relativa
retribuzione.
Come evincibile dalla lettera del comma, la legge pone alcuni paletti per l’attribuzione del predetto
incentivo, rimettendone la disciplina concreta (“ criteri e modalità”) ad un regolamento interno
assunto
previa
contrattazione
decentrata.
I punti fermi che il regolamento interno deve rispettare (sull’impossibilità da parte del regolamento di
derogare a quanto previsto dalla legge o di attribuire compensi non previsti, si rimanda al parere 30.05.2012
n.
259
della
Sezione)
paiono
essere
i
seguenti:
- erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla
norma (responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della
sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione
ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, per un appalto di fornitura di beni o di
servizi).
La norma non presuppone, tuttavia, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento
interno di una o più attività (per esempio, la progettazione) purché, come sarà meglio
specificato, il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità
attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni;
- ammontare complessivo non superiore al due per cento dell’importo a base di gara. Di
conseguenza la somma concretamente prevista dal regolamento interno può essere stabilita in
misura
percentuale
inferiore;
- ancoramento del fondo incentivante alla base di gara (non all’importo oggetto del contratto,
né a quello risultante dallo stato finale dei lavori). Si deduce che non appare ammissibile la
previsione e l’erogazione di alcun compenso nel caso in cui l’iter dell’opera o del lavoro non sia
giunto, quantomeno, alla fase della pubblicazione del bando o della spedizione delle lettere
d’invito (cfr., per esempio, l’art. 2, comma 3, del DM Infrastrutture n. 84 del 17/03/2008).
Quanto detto non esclude che, in sede di regolamento interno, al fine di ancorare l’erogazione
dell’incentivo a più stringenti presupposti, l’amministrazione possa prevedere la corresponsione
solo
subordinatamente
all’aggiudicazione
dell’opera;
- puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del
procedimento, progettista, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo
percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i
binari della logicità, congruenza e ragionevolezza (cfr. Autorità per la vigilanza sui contratti
pubblici, deliberazione 13.12.2007 n. 315, deliberazione 22.06.2005 n. 70, deliberazione 19.05.2004 n. 97bis);
- devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non
svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione. Obbligo
che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le percentuali
spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in
cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione (si rinvia
alla deliberazione 13.12.2007 n. 315, deliberazione 08.04.2009 n. 35, deliberazione 07.05.2008 n.
18
e
deliberazione
02.05.2001
n.
150).
Altri principi applicabili alla fattispecie (rilevanti ai fini del parere di cui si discute) si ricavano dalla normativa
generale sul pubblico impiego e, in particolare, dall’art. 7, comma 5, del d.lgs. n. 165/2001 in base al quale
“le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti economici accessori che non corrispondano
alle
prestazioni
effettivamente
rese”.
La regola è fatta espressamente propria dal legislatore anche nella materia degli incentivi di cui si discute,
posto che l’art. 92, comma 5, del d.lgs. 163/2006, nella formulazione discendente dalla novella apportata
dall’art. 1 del d.l. n. 162/2008, dispone che “la corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente
preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte
dai
predetti
dipendenti”.
Nel caso in cui tale accertamento sia invece negativo, la norma, adotta la medesima regola della
devoluzione in economia, prevista per il caso di attività eseguita da professionisti esterni (in
proposito l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici ha affermato, nella Deliberazione n. 69 del
22/06/2005, emessa nel previgente similare contesto normativo, che l’incentivo assolve alla funzione di
compensare i progettisti dipendenti che abbiano in concreto effettuato la redazione degli elaborati progettuali.
Pertanto, la previsione, da parte di un regolamento interno, della corresponsione anche nell’ipotesi di
progettazione nella sostanza redatta da professionisti esterni, risulta in contrasto con la ratio della disposizione
legislativa,
concretando
un’ipotesi
di
duplicazione
di
spesa).
Per quanto concerne la prospettata questione circa il corretto significato da attribuire alla locuzione
“atto di pianificazione” inserita nel testo dell’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163/2006, la Sezione
richiama il condivisibile orientamento espresso dalla Sezione regionale di controllo per il
Piemonte (cfr. parere 30.08.2012 n. 290), a tenore del quale, l’atto di pianificazione, comunque
denominato, debba necessariamente riferirsi alla progettazione di opere pubbliche e non ad un
mero atto di pianificazione territoriale redatto dal personale tecnico abilitato dipendente
dell’amministrazione.
Stante la sedes materiae della norma sugli incentivi alla progettazione (Codice degli appalti), nonché
la ratio della disposizione (contenere i costi connessi alla progettazione delle opere pubbliche valorizzando le
professionalità interne alla pubblica amministrazione), si condivide l’argomentazione secondo cui “ la
norma àncora chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante
alla circostanza che la redazione dell’atto di pianificazione, riferita ad opere pubbliche e non ad
atti di pianificazione del territorio, sia avvenuta all’interno dell’Ente. Qualora sia avvenuta
all’esterno non è idonea a far sorgere il diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli
Uffici tecnici dell’Ente” (in termini, Sezione contr. Piemonte deliberazione cit.; cfr. altresì Sezione contr.
Lombardia, parere 30.05.2012 n. 259, parere 06.03.2012 n. 57; Sezione contr. Puglia, parere 16.01.2012 n.
1;
Sezione
contr.
Toscana,
parere
18.10.2011
n.
213).
Si osserva, inoltre, che l’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera, quale presupposto per
l’erogazione di compensi incentivanti al personale in servizio per la redazione di progetti, è
testualmente previsto nell’art. 92, comma 7, del d.lgs. 163/2006, quale criterio da prendere in
considerazione per lo stanziamento dei fondi necessari al finanziamento delle spese progettuali
in sede di stesura dei bilanci dello Stato, delle amministrazioni statali, delle regioni e delle
autonome
locali.
In conclusione, ciò che rileva ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante non è
tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico
intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero a quel quid pluris di
progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale (piano regolatore o
variante generale) che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale
dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante.
Salva la discrezionalità dell’amministrazione richiedente nel determinare le scelte nel caso ipotizzato alla luce
dei principi sopra declinati, il collegio osserva che la mera redazione di un progetto preliminare senza
che si sia ottenuto il finanziamento per appaltare l’opera pubblica e in carenza di qualsivoglia
titolo giuridico per l’impegno della spesa di progettazione, non appare idonea a consentire la
corresponsione del compenso incentivante ai sensi dell’art. 92, comma 5, del D.Lgs.
163/2006 (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 15.07.2014 n. 220).
INCENTIVO PROGETTAZIONE: Le Sezioni Riunite, pronunciandosi -oltre che sull’art. 92, comma
5, dlgs 163/2006- sul disposto dell’art. 1, comma 208, l. 266/2005 (a mente del quale le somme
finalizzate alla corresponsione di compensi professionali dovuti al personale dell’Avvocatura interna delle
pubbliche amministrazioni sulla base di specifiche disposizioni contrattuali sono da considerare comprensive
degli oneri riflessi a carico del datore di lavoro), hanno precisato che l’espressione “oneri riflessi”,
contenuta nella disposizione, non comprende l’IRAP che costituisce un onere fiscale a carico
esclusivo
dell’amministrazione.
In particolare, le Sezioni Riunite osservano che “…..anche l’interpretazione sistematica delle
disposizioni all’esame è confermativa della soluzione che esclude la riconducibilità dell’IRAP
nell’ambito degli “oneri riflessi”. Sia la Corte dei conti (nelle deliberazioni citate), che il Consiglio
di Stato (adunanza plenaria sent. n. 32 del 1994) ritengono che i compensi professionali da
corrispondere a titolo di onorari ai dipendenti comunali appartenenti all’Avvocatura interna,
oltre che al personale tecnico, costituiscono parte della retribuzione; sicché, per detti soggetti,
non si realizzano i presupposti per l’applicazione dell’IRAP, dato che tali soggetti sono privi di
autonoma organizzazione….Infatti, il presupposto impositivo dell’IRAP si realizza in capo
all’ente che eroga il compenso di lavoro dipendente, il quale rappresenta il soggetto passivo
dell’imposta, cioè colui che, nella valutazione del legislatore, in quanto titolare di detta
organizzazione è tenuto a concorrere alle spese pubbliche, ai fini di detto tributo;
conseguentemente l’onere fiscale non può gravare sul lavoratore dipendente in relazione a
compensi di natura retributiva (Agenzia delle Entrate, Risoluzione n. 123/E del 02.04.2008)
bensì
unicamente
sul
datore
di
lavoro”.
Come osservato dalla Sezione regionale per il controllo per l’Umbria, “Il principio di diritto affermato
dalla SS.RR. comporta, pertanto, che l’inclusione dell’Irap nel fondo disponibile per il pagamento
delle competenze all’avvocatura interna rappresenta un fatto puramente contabile che non
incide assolutamente sulla liquidazione dei compensi professionali. Ciò nel senso che non vi è
alcuna decurtazione dei compensi professionali degli avvocati interni, semmai una riduzione (a
monte), e in proporzione all’ammontare Irap, delle risorse che, in base alla regolamentazione
interna, sono distribuibili tra detti dipendenti a titolo di compensi professionali. E’ quanto
stabilito dalle SS.RR nella deliberazione anzi citata, laddove si osserva che “le disponibilità di
bilancio da destinare ai “fondi” da ripartire non possono che essere quantificate al netto delle
somme destinate (o destinabili) a coprire gli oneri che gravano sull’amministrazione a titolo di
Irap, poiché, diversamente, una discorde interpretazione confliggerebbe non solo con il chiaro
disposto delle richiamate disposizioni, ma anche con il principio di copertura degli oneri
finanziari
(art.
81,
quarto
comma,
Cost.)".
Di conseguenza: “nel calcolo del fondo di incentivazione destinato (o destinabile) agli avvocati
interni deve tenersi conto anche della relativa quota IRAP, il cui importo l’Amministrazione sarà
tenuto ad accantonare per far fronte agli obblighi tributari…… Invero, il preventivo
accantonamento, nell’ambito del fondo di incentivazione, delle somme dovute dall’ente datore
di lavoro per far fronte agli obblighi tributari (ivi compresa l’Irap) relativi ai compensi
professionali spettanti agli avvocati interni, comporta il divieto di operare qualsiasi trattenuta
(per la quota dovuta dall’ente a titolo di Irap o di altri tributi) in sede di liquidazione dei compensi
medesimi, avendo l’ente già garantito adeguata copertura finanziaria agli obblighi in questione,
che
pertanto
gravano
definitivamente
sul
bilancio
dell’ente.”
--------------Il Sindaco del Comune di Bari formula un articolato parere in merito ai compensi professionali ed alle spese
di trasferta spettanti agli avvocati civici, in applicazione delle disposizioni di cui all’art. 1, comma 457, l.
147/2013 ed all’art. 6, comma 12, l. 78/2010 conv. in l. 122/2010, nonché in merito all’assoggettamento dei
menzionati compensi ai vincoli di cui agli artt. 1, comma 557, l. 296/2006 e 9, comma 2-bis, d.l. 78/2010
conv.
in
l.
122/2010.
In
particolare,
il
Sindaco
formula
i
seguenti
quesiti:
1) se, in relazione alla disposizione di cui all’art. 1, comma 457, l. 147/2013 (a mente della quale “A decorrere
dal 01.01.2014 e fino al 31.12.2016, i compensi professionali liquidati, esclusi, nella misura del 50 per cento,
quelli a carico della controparte, a seguito di sentenza favorevole per le pubbliche amministrazioni ai sensi del
regio decreto-legge 27.11.1933, n. 1578, convertito, con modificazioni, dalla legge 22.01.1934, n. 36, o di
altre analoghe disposizioni legislative o contrattuali, in favore dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni
di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165, e successive modificazioni, ivi incluso
il personale dell'Avvocatura dello Stato, sono corrisposti nella misura del 75 per cento. Le somme provenienti
dalle riduzioni di spesa di cui al presente comma sono versate annualmente dagli enti e dalle amministrazioni
dotate di autonomia finanziaria ad apposito capitolo di bilancio dello Stato. La disposizione di cui al precedente
periodo non si applica agli enti territoriali e agli enti, di competenza regionale o delle province autonome di
Trento e di Bolzano, del Servizio sanitario nazionale ”) la decurtazione ivi prevista vada operata con il criterio
della competenza finanziaria, sui compensi che, nel triennio 2014-2016, verranno a scadenza e saranno
liquidati dall’amministrazione comunale con proprio atto deliberativo, in base ai presupposti di cui agli artt. 37
CCNL 23.12.1999 e 27 CCNL 14.09.2000 ed al Regolamento Comunale sui compensi professionali ai legali in
servizio presso l’avvocatura (deliberazioni di G.C. n. 403 del 15.05.2003 e n. 86 del 09.02.2006) oppure se il
termine “liquidati” contenuto nel testo normativo vada inteso con riferimento al provvedimento giudiziale, con
la conseguenza che la norma si applicherebbe solo ai compensi liquidati dal giudice in base a sentenze
depositate
dopo
il
01.01.2014.
Chiede, altresì, se le somme provenienti dalle riduzioni di spesa derivati dalla disposizione in esame possano
confluire nel fondo per il trattamento accessorio per il personale dipendente, analogamente a quanto previsto
dall’art. 61, co. 9, d.l. 112/2008 (collaudi ed arbitrati) oppure tali somme debbano essere acquisite al bilancio
comunale,
in
analogia
alla
disciplina
dettata
per
il
bilancio
dello
Stato.
Chiede, infine, se l’onere per il pagamento dell’IRAP afferente ai compensi per gli avvocati interni debba
essere finanziato a valere sui compensi liquidati dal giudice, non potendo costituire un onere aggiuntivo per
l’ente, oppure debba calcolarsi sui compensi liquidati dal giudice e, quindi, con onere a carico dell’Ente;
2) se, in relazione al disposto dell’art. 6, comma 12, d.l. 78/2010 (“A decorrere dall'anno 2011 le
amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell'articolo 1 della legge
31.12.2009, n. 196, incluse le autorità indipendenti, non possono effettuare spese per missioni, anche
all'estero, con esclusione delle missioni internazionali di pace e delle Forze armate, delle missioni delle forze
di polizia e dei vigili del fuoco, del personale di magistratura, nonché di quelle strettamente connesse ad
accordi internazionali ovvero indispensabili per assicurare la partecipazione a riunioni presso enti e organismi
internazionali o comunitari, nonché con investitori istituzionali necessari alla gestione del debito pubblico, per
un ammontare superiore al 50 per cento della spesa sostenuta nell'anno 2009. Gli atti e i contratti posti in
essere in violazione della disposizione contenuta nel primo periodo del presente comma costituiscono illecito
disciplinare e determinano responsabilità erariale. Il limite di spesa stabilito dal presente comma può essere
superato in casi eccezionali, previa adozione di un motivato provvedimento adottato dall'organo di vertice
dell'amministrazione, da comunicare preventivamente agli organi di controllo ed agli organi di revisione
dell'ente”) le spese di trasferta degli avvocati civici per la difesa delle dell’amministrazione comunale presso i
vari distretti di Corte d’Appello abbiano natura giuridica di “ spese di missione” con assoggettamento al limite
di cui all’art. 6, co. 12 oppure, trattandosi di spese obbligatorie da assumere per la regolare costituzione in
giudizio e patrocinio dell’Ente, possano essere considerati oneri e spese accessorie per l’attività professionale
svolta e, di conseguenza, suscettibili di essere disciplinate (sul piano di limiti, presupposti e modalità di
liquidazione) dal Regolamento Comunale sui compensi professionali ai legali in servizio presso l’avvocatura
con
assimilazione
contabile
alle
spese
di
lite;
3) se, in relazione al disposto dell’art. 1, comma 557, l. 296/2006 (“Ai fini del concorso delle autonomie
regionali e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, gli enti sottoposti al patto di stabilità interno
assicurano la riduzione delle spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e
dell'IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, garantendo il contenimento della dinamica
retributiva e occupazionale, con azioni da modulare nell'ambito della propria autonomia e rivolte, in termini
di principio, ai seguenti ambiti prioritari di intervento: a) riduzione dell'incidenza percentuale delle spese di
personale rispetto al complesso delle spese correnti, attraverso parziale reintegrazione dei cessati e
contenimento della spesa per il lavoro flessibile; b) razionalizzazione e snellimento delle strutture burocraticoamministrative, anche attraverso accorpamenti di uffici con l'obiettivo di ridurre l'incidenza percentuale delle
posizioni dirigenziali in organici; c) contenimento delle dinamiche di crescita della contrattazione integrativa,
tenuto anche conto delle corrispondenti disposizioni dettate per le amministrazioni statali ”) gli incentivi
professionali ex art. 27 CCNL 23.12.1999 e art. 37 CCNL 14.09.2000 siano da escludere totalmente dal
computo ai fini del tetto di spesa del personale oppure, essendo spese autofinanziate solo quelle derivati da
cause con vittoria di spese a carico della controparte, nel calcolo della spesa del personale vadano escluse
solo queste ultime, mentre vi dovrebbero rientrare i compensi dovuti con riferimento a sentenze favorevoli
con
spese
compensate,
essendo
queste
a
carico
dell’Ente;
4) se, in relazione al disposto dell’art. 9, comma 2-bis, d.l. 78/10 conv. il l. 122/2010 (“A decorrere dal
01.01.2011 e sino al 31.12.2014 l'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento
accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all'articolo 1,
comma 2, del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165, non può superare il corrispondente importo dell'anno
2010 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in
servizio”) nel calcolo del limite del fondo per la contrattazione integrativa, siano da escludere totalmente i
compensi dovuti all’avvocatura interna oppure l’esclusione vada circoscritta ai soli compensi derivati da cause
con vittoria di spese a carico della controparte, trattandosi di spese eterofinanziate, mentre rimangono a
carico del bilancio dell’Ente i compensi relativi a sentenze favorevoli con compensazione di spese.
...
Passando al merito della richiesta, il Comune istante pone una serie di questioni relative all’interpretazione di
alcune disposizioni che dettano vincoli e limiti in materia di compensi professionali spettanti all’avvocatura
interna e, più in generale, vincoli e limiti in materia di spesa del personale.
Con il primo quesito, l’Ente chiede se la decurtazione prevista dall’art. 1, comma 457, l. 147/2013 (legge di
stabilità 2014) operi con riferimento ai compensi che, nel triennio 2014-2016, verranno a scadenza e saranno
liquidati dall’amministrazione comunale con proprio atto deliberativo -sulla base di quanto previsto dagli artt.
37 CCNL 23.12.1999 (area dirigenza) e 27 CCNL 14.09.2000 (personale del comparto) nonché dal
regolamento comunale sui compensi professionali ai legali dell’avvocatura interna (deliberazioni di GC n. 403
del 15.03.2003 e n. 86 del 9.02.2006)- oppure operi con riferimento ai compensi liquidati dal giudice in base
a
sentenze
depositate
successivamente
all’entrata
in
vigore
della
disposizione.
L’art. 1, comma 457, legge di stabilità 2014 prevede, in un’ottica di risparmio di spesa, che, per il triennio
2014-2016, le amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, d.lgs. 165/2001, dotate di personale di avvocatura
interna, corrispondano nella misura del 75% “i compensi professionali liquidati, esclusi, nella misura del 50%,
quelli a carico della controparte, a seguito di sentenza favorevole per le pubbliche amministrazioni ai sensi del
regio decreto-legge 27.11.1933 n. 1578, convertito, con modificazioni, dalla legge 22.01.1934 n. 36, o di altre
analoghe
disposizioni
legislative
o
contrattuali”.
La disposizione prevede, altresì, che “Le somme provenienti dalle riduzioni di spesa di cui al presente comma
sono versate annualmente dagli enti e dalle amministrazioni dotate di autonomia finanziaria ad apposito
capitolo di bilancio dello Stato”. Quest’ultima disposizione ha un ambito si applicazione espressamente
circoscritto alle sole amministrazioni statali, essendo previsto che “La disposizione di cui al precedente periodo
non si applica agli enti territoriali e agli enti, di competenza regionale o delle province autonome di Trento e
di
Bolzano,
del
Servizio
sanitario
nazionale”.
Ciò posto, in via preliminare occorre precisare che il rinvio, contenuto nella disposizione in esame, alla legge
22.01.1934 n. 36 deve essere inteso come relativo alla nuova disciplina dell’ordinamento della professione
forense, introdotta con legge del 31.12.2012 n. 247, in vigore dall’01.02.2013 (a cui si affiancano l’abrogazione
del sistema tariffario di determinazione dei compensi dell’avvocatura operata con d.l. 24.01.2012 n. 1 conv.
in l. 24.03.2012 n. 27 nonché la previsione introdotta con d.m. 140/2012 di determinazione dei parametri per
la liquidazione giudiziale dei compensi), trattandosi di un rinvio c.d. “ mobile” o “recettizio”, come si desume
dal riferimento alle altre “analoghe disposizioni legislative e contrattuali” che appalesa l’intenzione del
legislatore di richiamarsi non tanto e non solo al singolo testo di legge, ma all’intero corpus disciplinante
l’ordinamento
della
professione
forense.
Passando all’esame del quesito avanzato dal Comune, la disposizione in esame è suscettibile di due diverse
interpretazioni, potendo il termine “liquidati” essere riferito sia ai compensi professionali pagati
dall’amministrazione nel triennio di interesse (01.01.2014-31.12.2016), a prescindere dalla data di deposito
della sentenza favorevole (e, quindi, anche in relazione a sentenze pubblicate prima dell’entrata in vigore della
legge), sia ai compensi liquidati dal giudice nell’arco triennale di riferimento, con la conseguenza che- stante
l’irretroattività della disposizione ai sensi dell’art. 11 disp. prel. c.c. - rimarrebbero esclusi dalla decurtazione
le
somme
dovute
in
base
a
sentenza
depositate
prima
del
01.01.2014.
A parere di questa Sezione, in assenza di espresse indicazioni legislative, l’interpretazione
preferibile è quella che ancora il termine “ liquidati” al provvedimento giudiziale, atteso che
spetta al giudice il potere di liquidazione delle spese in sentenza, mentre l’amministrazione
procede alla corresponsione delle somme già in precedenza liquidate. A norma dell’art 91 c.p.c.,
infatti, “Il giudice, con la sentenza che chiude il processo davanti a lui, condanna la parte
soccombente al rimborso delle spese a favore dell’altra parte e ne liquida l’ammontare insieme
con gli onorari di difesa”, mentre, in base al disposto del successivo art. 92 c.p.c. “ Se vi è
soccombenza reciproca o concorrono altre gravi ed eccezionali ragioni, esplicitamente indicate
nella motivazione, il giudice può compensare, parzialmente o per intero, le spese tra le parti ”.
La liquidazione delle spese processuali, così come la compensazione delle stesse, è espressione
di un potere discrezionale del giudice, insindacabile in sede di legittimità, salvo i casi di
violazione del principio della soccombenza (cfr., tra le altre, Cass., sez. VI, ord. 7654/2013, Cass., sez
I, n. 14542/2011 e C.d.S, sez. VI ,n. 7581/2005, secondo cui la statuizione del giudice prime cure sulle spese
sulle spese e sugli onorari di giudizio costituisce espressione di un ampio potere discrezionale).
A conferma di quanto sopra, si osserva che sia l’art. 37 CCNL 23.12.1999 che l’art. 27 CCNL 14.09.2000, nel
riferirsi alla disciplina dei compensi spettanti all’avvocatura interna, prevedono espressamente che gli enti
locali procedano alla mera corresponsione dei compensi, già liquidati dal giudice in sentenza: “ Gli enti provvisti
di Avvocatura costituita secondo i rispettivi ordinamenti disciplinano la corresponsione dei compensi
professionali, dovuti a seguito di sentenza favorevole all’ente, secondo i principi di cui al regio decreto legge
27.11.1933 n. 1578 valutando l’eventuale esclusione, totale o parziale, dei dirigenti interessati, dalla
erogazione
della
retribuzione
di
risultato”.
Siffatta interpretazione risulta, inoltre, suffragata da quanto sancito dall’art. 152-bis disp. att c.p.c. (introdotto
dall’art 4 comma 42 l. 183/11, legge di stabilità 2013) che, sotto la rubrica “ liquidazione di spese processuali”,
dispone: “Nelle liquidazioni delle spese di cui all'art. 91 del codice di procedura civile a favore delle pubbliche
amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165, e successive
modificazioni, se assistite da propri dipendenti ai sensi dell'articolo 417-bis del codice di procedura civile, si
applica la tariffa vigente per gli avvocati, con la riduzione del 20 per cento degli onorari di avvocato ivi previsti ”,
con ciò confermando che la liquidazione a favore della parte vittoriosa trova la propria base normativa nell’art.
91
c.p.c,
che
disciplina
il
potere
giudiziale
di
liquidazione.
In assenza di precise indicazione ad opera del legislatore, si deve, pertanto, preferire un’interpretazione
della disposizione coerente con il sistema, con la conseguenza che, essendo la liquidazione delle
spese un tipico potere/dovere che il giudice esercita in sentenza, deve ritenersi che la
decurtazione riguardi solo i compensi liquidati con sentenze depositate dopo il 01.01.2014,
mentre rimangono esclusi i compensi liquidati con sentenze antecedenti, anche se corrisposti
dall’ente
in
epoca
successiva
al
sopra
menzionato
termine.
Il quesito posto Comune di Bari in merito all’interpretazione dell’art. 1, comma 457, l. 147/2013 si articola,
inoltre,
in
due
ulteriori
sotto-quesiti,
essendo
richiesto
a
questa
Sezione:
a) se le somme provenienti dalle riduzioni di spesa possano confluire nel fondo per il trattamento accessorio
per il personale dipendente, analogamente a quanto previsto dall’art. 61, comma 9, d.l. 112/2008 in materia
di collaudi ed arbitrati oppure se tali somme debbano essere acquisite al bilancio comunale in analogia con la
disciplina
dettata
per
il
bilancio
dello
Stato;
b) se l’onere per il pagamento dell’IRAP afferente ai compensi per gli avvocati interni debba essere finanziato
a valere sui compensi liquidati dal giudice, non potendo costituire un onere aggiuntivo per l’Ente, oppure
debba calcolarsi sui compensi liquidati dal giudice e, quindi, con onere a carico dell’Ente.
Quanto al profilo sub a), l’art. 1, comma 457, dopo aver previsto che le somme derivanti dalle riduzioni di
spesa così disposte debbano essere versate annualmente dagli enti e dalle amministrazioni dotate di
autonomia finanziaria ad apposito capitolo di bilancio dello Stato, espressamente esclude siffatto obbligo con
riferimento, tra l’altro, agli enti territoriali. L’esclusione deve essere intesa, logicamente, nel senso che le
risorse
di
cui
sopra
vengono
trattenute
nel
bilancio
dell’Ente.
Per contro, non sembra possibile far confluire le risorse in questione nel fondo per il trattamento accessorio
del personale dipendente poiché, contrariamente a quanto disposto dall’art. 61, co. 9, d.l. 112/2008 (ove si
legge espressamente: “il predetto importo è riassegnato al fondo di amministrazione per il finanziamento del
trattamento economico accessorio dei dirigenti ”), siffatta finalizzazione non risulta prevista da alcuna
disposizione di legge (cfr. art. 15, comma 1, lett. k, CCNL 01.04.1999 e Sezioni Riunite n. 51/CONTR/2011,
paragrafo 3 della motivazione; in tal senso, anche l’Aran-Ral1047 orientamenti applicativi- che esclude dal
campo di applicazione dell’art. 15, lett. k, del CCNL 01.04.1999 le risorse destinate al finanziamento del
compenso in esame in quanto la norma contrattuale fa riferimento solo alle risorse che specifiche disposizioni
di legge finalizzano alla incentivazione di prestazioni o di risultati del personale e nel caso di specie “ non solo
non vengono in considerazione risorse previste da specifiche fonti legislative e finalizzate all’incentivazione
del personale, ma i compensi dei professionisti legali, di cui all’art. 27 del CCNL del 14.09.2000, non sono
neppure oggetto di contrattazione né per l’individuazione dei destinatari né per ciò che attiene alla misura ed
alle
modalità
di
erogazione
degli
stessi”).
Passando alla soluzione del quesito sub b), si ricorda che sul punto sono intervenute le Sezioni Riunite, con
una pronuncia di orientamento generale a cui tutte le Sezioni regionali sono tenute a conformarsi
(deliberazione
n.
33/CONTR/2010).
Più precisamente, le Sezioni Riunite, pronunciandosi -oltre che sull’art. 92, comma 5, dlgs
163/2006- sul disposto dell’art. 1, comma 208, l. 266/2005 (a mente del quale le somme finalizzate
alla corresponsione di compensi professionali dovuti al personale dell’Avvocatura interna delle pubbliche
amministrazioni sulla base di specifiche disposizioni contrattuali sono da considerare comprensive degli oneri
riflessi a carico del datore di lavoro),hanno precisato che l’espressione “oneri riflessi”, contenuta
nella disposizione, non comprende l’IRAP che costituisce un onere fiscale a carico esclusivo
dell’amministrazione.
In particolare, le Sezioni Riunite osservano che “…..anche l’interpretazione sistematica delle
disposizioni all’esame è confermativa della soluzione che esclude la riconducibilità dell’IRAP
nell’ambito degli “oneri riflessi”. Sia la Corte dei conti (nelle deliberazioni citate), che il Consiglio
di Stato (adunanza plenaria sent. n. 32 del 1994) ritengono che i compensi professionali da
corrispondere a titolo di onorari ai dipendenti comunali appartenenti all’Avvocatura interna,
oltre che al personale tecnico, costituiscono parte della retribuzione; sicché, per detti soggetti,
non si realizzano i presupposti per l’applicazione dell’IRAP, dato che tali soggetti sono privi di
autonoma organizzazione….Infatti, il presupposto impositivo dell’IRAP si realizza in capo
all’ente che eroga il compenso di lavoro dipendente, il quale rappresenta il soggetto passivo
dell’imposta, cioè colui che, nella valutazione del legislatore, in quanto titolare di detta
organizzazione è tenuto a concorrere alle spese pubbliche, ai fini di detto tributo;
conseguentemente l’onere fiscale non può gravare sul lavoratore dipendente in relazione a
compensi di natura retributiva (Agenzia delle Entrate, Risoluzione n. 123/E del 02.04.2008)
bensì
unicamente
sul
datore
di
lavoro”.
Resta fermo, peraltro, che gli enti che corrispondono compensi professionali alle avvocature interne sono
tenuti, sul piano contabile, a provvedere ed accantonare nei fondi gli importi necessari a fronteggiare il
pagamento
dell’IRAP,
rendendoli
indisponibili.
Come osservato dalla Sezione regionale per il controllo per l’Umbria, “ Il principio di diritto affermato
dalla SS.RR. comporta, pertanto, che l’inclusione dell’Irap nel fondo disponibile per il pagamento
delle competenze all’avvocatura interna rappresenta un fatto puramente contabile che non
incide assolutamente sulla liquidazione dei compensi professionali. Ciò nel senso che non vi è
alcuna decurtazione dei compensi professionali degli avvocati interni, semmai una riduzione (a
monte), e in proporzione all’ammontare Irap, delle risorse che, in base alla regolamentazione
interna, sono distribuibili tra detti dipendenti a titolo di compensi professionali. E’ quanto
stabilito dalle SS.RR nella deliberazione anzi citata, laddove si osserva che “le disponibilità di
bilancio da destinare ai “fondi” da ripartire non possono che essere quantificate al netto delle
somme destinate (o destinabili) a coprire gli oneri che gravano sull’amministrazione a titolo di
Irap, poiché, diversamente, una discorde interpretazione confliggerebbe non solo con il chiaro
disposto delle richiamate disposizioni, ma anche con il principio di copertura degli oneri
finanziari (art. 81, quarto comma, Cost.)” (Sezione regionale per il controllo Umbria, deliberazione n.
25/PAR/2014, nello stesso senso: Sezione regionale per il controllo Lombardia, deliberazione n. 73/PAR/2012,
Sezione regionale per il controllo Basilicata, deliberazione n. 115/PAR/2013, Sezione regionale per il controllo
Sardegna,
deliberazione
n.
18/PAR/2012
).
Di conseguenza: “nel calcolo del fondo di incentivazione destinato (o destinabile) agli avvocati
interni deve tenersi conto anche della relativa quota IRAP, il cui importo l’Amministrazione sarà
tenuto ad accantonare per far fronte agli obblighi tributari…… Invero, il preventivo
accantonamento, nell’ambito del fondo di incentivazione, delle somme dovute dall’ente datore
di lavoro per far fronte agli obblighi tributari (ivi compresa l’Irap) relativi ai compensi
professionali spettanti agli avvocati interni, comporta il divieto di operare qualsiasi trattenuta
(per la quota dovuta dall’ente a titolo di Irap o di altri tributi) in sede di liquidazione dei compensi
medesimi, avendo l’ente già garantito adeguata copertura finanziaria agli obblighi in questione,
che
pertanto
gravano
definitivamente
sul
bilancio
dell’ente.”
Le coordinate tracciate dalla giurisprudenza contabile sopra richiamata inducono ad affermare che l’Irap debba
calcolarsi sui compensi liquidati dal giudice, stante l’obbligo di preventivo accantonamento nell’ambito del
fondo
di
incentivazione.
Sotto altro profilo, si osserva che i compensi liquidati in sentenza non contemplano l’Irap, sicché una diversa
interpretazione si tradurrebbe inevitabilmente in una traslazione del tributo in capo al lavoratore, in contrasto
con quanto osservato dalle Sezioni Riunite,(sul presupposto dell’IRAP, cfr. Corte Cost. sent. 156/2001 “l’IRAP
non è un’imposta sul reddito, bensì un’imposta di carattere reale che colpisce –come già si è osservato- il
valore aggiunto prodotto dalle attività autonomamente organizzate (……..) è evidente che nel caso di una
attività professionale che fosse svolta in assenza di elementi di organizzazione –il cui accertamento, in
mancanza di specifiche disposizioni normative, costituisce questione di mero fatto- risulterà mancante il
presupposto stesso dell’imposta sulle attività produttive, per l’appunto rappresentato, secondo l’art. 2,
dall’"esercizio abituale di un’attività autonomamente organizzata diretta alla produzione o allo scambio di beni
ovvero alla prestazione di servizi”, con la conseguente inapplicabilità dell’imposta stessa).
Passando all’esame del quesito n. 2, il Comune di Bari chiede se le spese di trasferta degli avvocati civici per
la difesa dell’amministrazione comunale presso le Magistrature di ogni distretto di Corte d’Appello abbiano
natura giuridica di spese di missione di dipendenti pubblici e siano soggette alla disciplina di cui all’art. 6,
comma 12, d.l. 78/2010 conv. in l. 122/2010 oppure, trattandosi di spese obbligatorie da assumere per la
regolare costituzione in giudizio e patrocinio dell’Ente, possano considerarsi oneri e spese accessorie per
l’attività professionale svolta che potrebbero trovare disciplina nel Regolamento Comunale sui compensi
professionali ai legali in servizio presso l’avvocatura ed assimilate contabilmente alle spese di lite.
Il quesito attiene all’interpretazione dell’espressione “spese di missione” contenuta nell’art. 6, comma 12, d.l.
78/2010. Siffatta disposizione si colloca nel quadro delle norme vincolistiche e restrittive con cui il legislatore,
nell’ambito di una più ampia procedura di risanamento dei conti pubblici, ha cercato di ridurre le spese degli
apparati
politici
ed
amministrativi.
In particolare, l’art. 6, rubricato “Riduzione dei costi degli apparati amministrativi”, prevede che, a decorrere
dall’anno 2011, le amministrazione pubbliche inserite nel conto consolidato della pubblica amministrazione di
cui all’art. 1, comma 3, della l. 196/2009 (comprensivo degli enti territoriali) non possono effettuare spese
per
missioni
in
misura
superiore
al
50%
di
quella
sostenuta
nell’anno
2009.
La stessa disposizione, nell’introdurre il limite de quo, prevede espressamente l’esclusione per talune tipologie
di spesa (missioni internazionali di pace e delle Forze armate, missioni delle forze di polizia e dei vigili del
fuoco, del personale di magistratura, quelle strettamente connesse ad accordi internazionali ovvero
indispensabili per assicurare la partecipazione a riunioni presso enti e organismi internazionali o comunitari,
nonché con investitori istituzionali necessaria alla gestione del debito pubblico) ed una deroga generale con
riferimento a “casi eccezionali” (la cui individuazione in concreto spetterà all’Ente: cfr., sul punto, Sezione
regionale controllo della Toscana deliberazioni n. 185/PAR/2011 e n. 249/PAR/2012, secondo cui “ i casi per i
quali derogare al limite di spesa non possono che essere situazioni fuori dall’ordinaria attività amministrativa
ed istituzionale dell’ente che giustifichino, appunto, l’eccezionalità dello sforamento. In assenza di norme o
interpretazioni in merito può essere considerata eccezionale, ad esempio, anche una spesa per una missione
non sostenuta in passato e che si ritiene, in ragione della sua natura, possa essere sostenuta una tantum….. ”
) a cui si accompagna l’indicazione dell’iter da seguire per l’autorizzazione al superamento (adozione di un
motivato provvedimento adottato dall’organo di vertice dell’amministrazione, da comunicare preventivamente
agli
organi
di
controllo
ed
agli
organi
di
revisione
dell’ente).
Tale iter procedimentale per l’autorizzazione allo sforamento del tetto è strumentale a consentire un vaglio
del requisito dell’eccezionalità, anche alla luce delle responsabilità disciplinare ed erariale scaturenti dalla
violazione ingiustificata del limite, come previsto dal medesimo art. 6, comma 12 (“ Gli atti e i contratti posti
in essere in violazione della disposizione contenuta nel primo periodo del presente comma costituiscono illecito
disciplinare
e
determinano
responsabilità
erariale”).
In materia di spese di missione sono intervenute a più riprese le Sezioni Riunite con deliberazioni n.
8/CONTR/2011, 9/CONTR/2011 e 21/CONTR/2011 le quali hanno, da un lato chiarito, come l’art. 6 in esame
abbia limitato le spese connesse al trattamento di missione, “ ossia ai trasferimenti effettuati per conto
dell’amministrazione di appartenenza per l’espletamento di funzioni ed attività da compiere fuori sede ”
(deliberazione n. 9/CONTR/2011) e, dall’altro lato, precisato- con riferimento all’uso del mezzo proprio da
parte del dipendente- che ”il dipendente che intenda avvalersi del mezzo proprio, al fine di rendere
più agevole il proprio spostamento, potrà comunque conseguire l’autorizzazione da parte
dell’amministrazione, con il limitato effetto di ottenere la copertura assicurativa dovuta in base
alle disposizioni vigenti. Le disposizioni interne delle singole amministrazioni potranno
prevedere, in caso di autorizzazione all’uso del mezzo proprio, un indennizzo corrispondente alla
somma che il dipendente avrebbe speso se fosse ricorso ai mezzi pubblici, ove ciò determini un
più efficace espletamento dell’attività, garantendo, ad esempio, un più rapido rientro in servizio,
risparmi del pernottamento, l’espletamento di un numero maggiore di interventi ” (deliberazione
n.
8/CONTR/2011).
Le Sezioni Riunite nella successiva deliberazione n. 21/CONTR/2011 hanno, inoltre, osservato che ”va
affermata l’impossibilità per l’amministrazione di reintrodurre, attraverso una regolamentazione
interna, il rimborso delle spese sostenute dal dipendente sulla base delle indicazioni fornite dal
disapplicato art. 8 della legge n. 417 del 1988. Tale modo di operare, infatti, costituirebbe una
chiara elusione del dettato e della ratio del disposto del richiamato art. 6, comma 12, del decreto
legge n. 78 del 2010.” La giurisprudenza delle Sezioni regionali di controllo si è successivamente conformata
alle statuizioni appena richiamate: Sezione regionale controllo Toscana deliberazioni n. 183/PAR/2011 e n.
249/PAR/2012, Sezione regionale controllo Veneto deliberazione n. 392/PAR/2011, Sezione regionale controllo
Campania deliberazione n. 21/PAR/2013 Sezione regionale controllo Piemonte deliberazioni n. 390/PAR/2013
e
400/PAR/2013.
Le coordinate ermeneutiche appena esposte si attagliano anche alle spese di trasferta degli
avvocati dell’Ente per il patrocinio presso i vari distretti di Corte d’Appello, trattandosi di esborsi
che rientrano nel concetto di “spese di missione”, secondo la definizione fornita dalle Sezioni
Riunite nella deliberazione n. 9 del 2011, sopra richiamata (“ trasferimenti effettuati per conto
dell’amministrazione di appartenenza per l’espletamento di funzioni ed attività da compiere
fuori sede”), sicché risulta applicabile, in prima battuta, anche alle trasferte dei legali la
disciplina
contenuta
nell’art.
6,
comma
12,
del
d.l.
78/2010.
Tuttavia, la Sezione osserva come, nel caso dell’avvocatura interna, la missione del dipendente assuma una
valenza particolare, trattandosi di attività strumentale e prodromica all’esplicazione della difesa in giudizio
dell’Ente ed afferendo all’esercizio di un diritto di rilievo costituzionale, al pari degli interessi alla cui tutela
sono funzionalizzate le missioni espressamente escluse dalla disciplina in esame (le missioni internazionali di
pace e delle Forze armate, strumentali all’attuazione dei disposti di cui agli artt. 10 e 11 Cost., le missioni
delle forze di polizia e dei vigili del fuoco strumentali alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, le
missioni
della
magistratura,
strumentali
all’esercizio
della
funzione
giurisdizionale
ecc).
L’’interpretazione letterale della disposizione in esame, pertanto, si tradurrebbe in una compressione di un
diritto di rilievo costituzionale (sia pure ai fini della tutela di un altro interesse di pari rango, quello degli
equilibri di bilancio), sicché è necessario accedere ad una interpretazione che, oltre ad essere
costituzionalmente orientata, consenta un equo contemperamento degli interessi in gioco.
D’altra parte, un’applicazione rigorosa del limite rischierebbe, in siffatta ipotesi, di radicare situazioni
contrastanti con la ratio di contenimento di spesa sottesa alla disposizione in esame, costringendo l’ente a
ricorrere
a
professionisti
esterni
con
conseguente
aggravio
di
costi.
Il medesimo legislatore ha ammesso una deroga al limite in presenza di situazioni eccezionali, prevedendo,
come già chiarito, un iter procedimentale di approvazione tale da consentire il vaglio del presupposto
dell’eccezionalità, anche al fine di valutare un’eventuale responsabilità disciplinare o erariale in caso di
autorizzazione
di
assenza
dei
presupposto
richiesto.
La trasferta dell’avvocato dell’Ente per patrocinare presso diversi distretti di Corte d’Appello, se non rientra
nel concetto di eccezionalità previsto dalla disposizione in esame (non essendo eccezionale il patrocinio presso
un’Autorità Giudiziaria situata in un distretto diverso da quello in cui è la sede dell’Ente: cfr. le conclusioni cui
è pervenuta la Sezione regionale di controllo della Toscana in merito al requisito dell’eccezionalità con
deliberazioni n. 185/PAR/2011 e n. 249/PAR/2012, sopra richiamate), tuttavia risponde alla medesima ratio di
evitare che il formale rispetto del limite si traduca di fatto in un aggravamento di spesa per fronteggiare la
situazione, finalità a cui anche la deroga prevista sul piano normativo evidentemente si ispira.
Una interpretazione formalistica, quindi, potrebbe determinare l’effetto paradossale di una moltiplicazione dei
costi,
laddove
l’ente
fosse
costretto
a
ricorrere
a
professionisti
esterni.
Ad identiche conclusioni, sia pure con riferimento alla diversa problematica del rispetto del limite di cui all’art.
9 comma 2-bis d.l. 78/2010, ma con argomentazioni che conservano validità anche in relazione alla questione
oggetto di esame, sono pervenute le Sezioni Riunite nella deliberazione n. 51/CONTR/2011, sancendo
che sono escluse dal limite di cui all’art. 9, comma 2-bis, d.l. 78/2010 (a mente del quale
l’ammontare complessivo delle risorse destinate al trattamento accessorio del personale non
può superare il corrispondente importo dell’anno 2010 ed è automaticamente ridotto in misura
proporzionale alla risoluzione del personale in servizio) quelle risorse destinate a remunerare
prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati o individuabili e che, peraltro, potrebbero
essere acquisite attraverso il ricorso all’esterno dell’amministrazione pubblica, con possibili costi
aggiuntivi per i bilanci dei singoli enti. Nell’ambito delle prestazioni escluse, le Sezioni Riunite
menzionano espressamente le risorse destinate a remunerare le prestazioni professionali dell’avvocatura
interna.
Sotto altro profilo, si osserva che, anche in relazione alla problematica- più strettamente afferente al quesito
in esame- relativa all’utilizzo del mezzo proprio, le Sezioni Riunite hanno sottolineato che occorre evitare il
rischio di interpretazione applicative le quali, pur formalmente rispettose della norma, si pongano, in realtà,
in contrasto con lo scopo di riduzione dei costi degli apparati amministrativi, determinando addirittura un
incremento dei medesimi. In questo caso, infatti, per l’Ente è possibile “ il ricorso a regolamentazioni
interne volte a disciplinare, per i soli casi in cui l’utilizzo del mezzo proprio risulti
economicamente più conveniente, forme di ristoro del dipendente dei costi dallo stesso sostenuti
che, però, dovranno tenere conto delle finalità di contenimento della spesa introdotte con la
manovra estiva e degli oneri che in concreto avrebbe sostenuto l’ente per le sole spese di
trasporto in ipotesi di utilizzo dei mezzi pubblici di trasporto” (deliberazione n. 21/CONTR/2011)
Alla luce di quanto statuito dalla giurisprudenza contabile sopra richiamata, questa Sezione ritiene che le spese
di trasferta degli avvocati civici per il patrocinio dell’Ente presso diversi distretti di Corte d’Appello abbiano
natura giuridica di spese di missione e, in quanto tali, soggette al vincolo di cui all’art. 6, comma 12, d.l.
78/2010.
Tuttavia, atteso il carattere non assoluto del vincolo per le ragioni sopra esposte, si ritiene che il limite possa
essere derogato allorché la missione risulti necessaria per l’esercizio del diritto di difesa in giudizio e
l’osservanza dello stesso determini la necessità del ricorso a professionisti esterni con aggravio di costi per il
bilancio
dell’Ente.
In altri termini, solo nel caso in cui sia accertato che il rispetto limite si tradurrebbe in un effettivo
aumento di costi per il bilancio dell’ente (anche in considerazione della necessità di ricorso a
professionisti esterni) è consentito lo sforamento, venendo altrimenti frustrata la finalità di
risparmio
di
spesa.
La deroga deve, infine, come correttamente osservato dalle Sezioni Riunite, “ tenere conto delle finalità di
contenimento della spesa introdotte con la manovra estiva ” sia con riferimento alle spese di trasporto (cfr.
deliberazione Sezioni Riunite n. 21/CONTR/2011, già richiamata, in relazione alla necessità per l’Ente di tenere
conto degli oneri che in concreto l’ente avrebbe sostenuto per le sole spese di trasporto in ipotesi di utilizzo
di mezzi di trasporto pubblici) sia con riferimento alle eventuali spese di vitto e pernottamento, la cui
autorizzazione dovrà essere adottata con provvedimento rigorosamente motivato anche ai fini della
valutazione
dell’eventuale
responsabilità
disciplinare
ed
erariale.
Passando all’esame dei quesiti n. 3 e 4, il Comune di Bari chiede se gli incentivi professionali spettanti
all’avvocatura interna ai sensi degli artt. 37 del CCNL 23.12.1999 e 27 del CCNL 14.09.2000 siano da escludere
totalmente dal computo del tetto di spesa del personale previsto dall’art. 1, comma 557, della l. 296/2006 e
dal vincolo previsto dall’art. 9, comma 2-bis, d.l. 78/2010 oppure debbano considerarsi esclusi solo i compensi
derivati da sentenze favorevoli con vittoria di spese a carico della controparte, rivestendo solo questi ultimi i
caratteri di spese eterofinanziate (mentre i compensi derivanti da sentenze favorevoli con compensazioni di
spese
rimangono
a
carico
del
bilancio
dell’Ente).
L’art. 1, comma 557, l. 296/2006 (finanziaria 2007) introduce l’obiettivo di riduzione della spesa del personale,
garantendo il contenimento della dinamica retributiva ed occupazionale ed indicando espressamente gli ambiti
prioritari di intervento al fine del raggiungimento dell’obiettivo del contenimento (riduzione dell’incidenza
percentuale delle spese del personale rispetto al complesso delle spese correnti, razionalizzazione e
snellimento delle strutture burocratico-amministrative, contenimento delle dinamiche di crescita della
contrattazione integrativa, sul punto cfr. Sezioni Riunite deliberazione n. 27/CONTR/2011).
Le voci escluse dal computo ai fini della determinazione dell’aggregato “ spesa del personale”, rilevante ai
sensi dell’art. 1, comma 557, sono indicate nella tabella n. 6.3 dei questionari (quanto ai comuni sopra i 5.000
abitanti) per gli organi di revisione economico finanziaria degli enti locali relativi al rendiconto 2013 ed
approvati con deliberazione della Sezione delle Autonomie n. 11/SEZAUT/2014/ INPR. Nell’elenco delle voci
da sottrarre all’ammontare della spesa in questione non sono compresi gli incentivi professionali spettanti
all’avvocatura interna, a prescindere dalla circostanza che si tratti di somme derivanti da sentenze favorevoli
con vittoria di spese a carico della controparte o di somme derivanti da sentenze favorevoli con spese
compensate.
Per tali ragioni, i compensi in questione rientrano nel computo del tetto di spesa del personale di
cui all’art. 1, comma 557, l. 266/2005, a prescindere dalle statuizioni contenute in sentenza in
merito
alla
condanna
o
meno
alle
spese
di
parte
soccombente.
Venendo all’esame dell’art. 9, comma 2-bis, d.l. 78/2010, si osserva preliminarmente come la disposizione,
da ultimo modificata dall’art. 1, comma 456, l. 147/2013, si ponga l’obiettivo di riduzione della spesa del
personale, sancendo che “a decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31.12.2014 l'ammontare complessivo
delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di
ciascuna delle amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30.03.2001, n. 165, non
può superare il corrispondente importo dell'anno 2010 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura
proporzionale alla riduzione del personale in servizio. A decorrere dal 01.01.2015, le risorse destinate
annualmente al trattamento economico accessorio sono decurtate di un importo pari alle riduzioni operate
per
effetto
del
precedente
periodo”.
Le Sezioni Riunite della Corte dei conti, nella già citata deliberazione n. 51/CONTR/2011, hanno precisato che
la ratio dell’art. 9 comma 2-bis, è quella di cristallizzare al 2010 il tetto di spesa relativo all’ammontare
complessivo delle risorse presenti nei fondi unici che dovrebbero tendenzialmente essere destinate al
trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni pubbliche
ed, alla luce di tale ratio, non sembra possa ammettere deroghe ed esclusioni, in quanto la regola generale
voluta dal legislatore è quella di porre un limite alla crescita dei fondi della contrattazione integrativa destinati
alla
generalità
dei
dipendenti
dell’ente
pubblico.
Tra le risorse incentivanti solo quelle destinate a remunerare prestazioni professionali per la progettazione di
opere pubbliche e quelle dell’avvocatura interna devono, secondo la Sezioni Riunite, ritenersi escluse
dall’ambito applicativo dell’art. 9, comma 2-bis, del DL n. 78/2010 poiché trattasi di prestazioni professionali
tipiche la cui provvista all’esterno potrebbe comportare aggravi di spesa a carico dei bilanci delle
amministrazioni pubbliche, mentre le risorse che alimentano il fondo derivanti dal recupero dell’ICI o da
contratti di sponsorizzazione non si sottraggono alla regola generale e devono essere computate ai fini della
determinazione del tetto di spesa posto al fondo per la contrattazione integrativa dall’art. 9, comma 2 bis in
quanto potenzialmente destinabili alla generalità dei dipendenti dell’ente attraverso lo svolgimento della
contrattazione
integrativa.
Con la successiva deliberazione n. 56/CONTR/11 del 2/11/2011, le Sezioni Riunite hanno ulteriormente
precisato che “qualunque sia la fonte di finanziamento del fondo per la contrattazione, in particolare le risorse
per sostenere le iniziative rivolte a migliorare la produttività, l’efficienza e l’efficacia dei servizi, non sono
consentite deroghe a quanto disposto dall’art. 9, comma 2-bis” , in quanto è “chiara è l’intenzione del
legislatore di ridurre la spesa di personale, anche attraverso il blocco delle risorse decentrate, blocco che non
ammette
in
via
generale
alcuna
deroga”.
Ciò posto, in tema di assoggettamento dei compensi professionali, derivanti da sentenze favorevoli all’Ente,
al vincolo di cui all’art. 9, comma 2-bis, d.l. 78/2010 si sono espresse le Sezioni regionali di controllo di questa
Corte.
Ad una prima pronuncia della Sezione regionale di controllo per l’Umbria, secondo cui rimangono assoggettati
all’art. 9, comma 2-bis, d.l. 78/2010 i compensi a favore dell’avvocato non derivanti da condanna alle spese
della controparte (deliberazione n. 3/PAR/2012, nello stesso senso Ragioneria Generale dello Stato, parere
prot. 72010 del 04.09.2013), è seguita una successiva deliberazione della Sezione regionale di controllo della
Liguria (deliberazione n. 86/PAR/2013) che ha incentrato la soluzione alla questione, più che sul carattere
eterofinanziato dei compensi a carico della parte soccombente, sulla natura di retribuzione principale e non
accessoria
dei
compensi
professionali
spettanti
agli
avvocati
interni.
La Sezione ligure ha, infatti, osservato che “ la norma citata fissa un tetto di spesa al trattamento accessorio
del personale in servizio presso le pubbliche amministrazioni, ma i compensi all’esame di questo Collegio non
costituiscono trattamento accessorio alla retribuzione degli avvocati alle dipendenze degli enti locali bensì
rappresentano essi stessi retribuzione per l’attività professionale espletata in favore dell’ente pubblico, e
pertanto è del tutto irrilevante la derivazione dei compensi dalla condanna di controparte alle spese del giudizio
piuttosto che dalla loro compensazione tra le parti…….pertanto, i compensi non hanno valenza incentivante
in quanto con essi non si mira ad aumentare la produttività del personale dell’avvocatura interna bensì a
compensare
il
lavoro
svolto”.
Questa Sezione ritiene che l’esclusione dei compensi professionali dell’avvocatura interna dal limite di cui
all’art. 9, comma 2-bis, d.l. 78/2009 discenda direttamente da quanto osservato dalle Sezioni Riunite nella più
volte
citata
deliberazione
n.
51/CONTR/2011.
In quella sede, infatti, le Sezioni Riunite hanno statuito che “ ai fini del calcolo del tetto di spesa cui fa
riferimento il citato vincolo, necessario a calcolare l’ammontare complessivo delle risorse
destinate annualmente al trattamento economico accessorio, occorrerà sterilizzare, non
includendole nel computo dell’importo 2010, le risorse destinate a remunerare le prestazioni di
progettazione interna e le prestazioni professionali dell’avvocatura interna, stante la loro natura
“professionale” che le rende non destinabili alla generalità dei dipendenti dell’Ente attraverso lo
svolgimento della contrattazione integrativa.” Ciò in quanto si tratta di risorse “destinate a
remunerare prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati o individuabili e che peraltro
potrebbero essere acquisite attraverso il ricorso all’esterno dell’amministrazione pubblica con
possibili costi aggiuntivi per il bilancio dei singoli enti” (nello stesso senso, di recente, Sezione
regionale
controllo
Veneto
deliberazione
n.
200/PAR/2014).
Trattandosi di somme destinate alla remunerazione di prestazioni professionali tipiche,
suscettibili di essere acquisite tramite esternalizzazione con conseguente aggravio di costi per
l’Ente, devono ritenersi sottratte al limite di cui all’art. 9, comma 2-bis, d.l. 78/2010, a
prescindere dalla natura eterofinanziata (in quanto gravanti su controparte soccombente) o
meno
(in
quanto
compensate
dal
giudice).
In conclusione i compensi professionali all’avvocatura interna rimangono interamente
assoggettati al limite di cui all’art. 1, comma 557, l. 296/2006, mentre sono esclusi dal computo
del tetto di cui all’art. 9, comma 2-bis, d.l. 78/2010, a prescindere dalla circostanza che derivino
da sentenza favorevole con vittoria di spese a carico della controparte o da sentenza favorevole
con spese compensate (Corte dei Conti, Sez. controllo Puglia, parere 07.07.2014 n. 127).
maggio 2014
INCENTIVO PROGETTAZIONE: Non spetta l'incentivo nel caso di progettazione di opere e di lavori di
manutenzione ordinaria sulle strade e sui fabbricati di competenza (quali la manutenzione ordinaria delle
strade comunali, degli immobili comunali e loro pertinenze nonché del verde pubblico).
Nel caso di specie, non pare che (in termini puramente astratti) il servizio di manutenzione
ordinaria di immobili, strade o del verde pubblico (in disparte il profilo della sua ascrizione alla
concessione di servizi pubblici ovvero al contratto di appalto di servizi) possa presentare i
prescritti requisiti, attesa l’insussistenza di un opus che è intimamente connessa al concetto di
“manutenzione ordinaria”, che, per l’appunto, esclude l’esistenza di miglioramenti o
modificazioni
apprezzabili
al
bene
oggetto
di
manutenzione.
Ciò pare peraltro confermato dalla costante giurisprudenza di settore che ha precisato come la
manutenzione possa rientrare nell’ambito dei lavori, e non in quello dei servizi, sempre che
l’attività dell’appaltatore comporti la creazione di un aliquid novi, vale a dire un’attività di
modificazione della realtà fisica, con l’utilizzazione, la manipolazione e l’installazione di materiali
aggiuntivi e sostitutivi non inconsistenti sul piano strutturale e funzionale.
--------------Il sindaco del comune di Pavia richiede chiarimenti sulla norma di cui all’art. 92 del d.lgs. 12.04.2006, n. 163
(codice dei contratti pubblici) e in particolare sull’applicazione dell’incentivo previsto dalla norma riportata a
personale dipendente interno dell'Ufficio Tecnico, coinvolto nella progettazione di opere e di lavori di
manutenzione ordinaria sulle strade e sui fabbricati di competenza (quali la manutenzione ordinaria delle
strade comunali, degli immobili comunali e loro pertinenze nonché del verde pubblico).
In particolare, il comune precisa che le attività prestate dal personale interno consistono nell'esecuzione di
tutte le procedure previste per la realizzazione delle opere pubbliche in tutte le sue fasi a partire dalla
predisposizione di progetti nei livelli di approfondimento di progettazione necessaria all'appalto (preliminare,
definitiva ed esecutiva), passando per lo svolgimento di gara pubblica, sino alla conseguente attività di
direzione lavori, assistenza, contabilità, coordinamento della sicurezza e collaudo finale, e che l'ammontare
complessivo della manutenzione ordinaria si attesta annualmente su importi di rilevante entità, ed è oggetto
di programmazione mediante inserimento nel programma triennale dei lavori pubblici.
Lo stesso quesito viene posto sulla possibilità di liquidare l'incentivo ai dipendenti per la manutenzione
ordinaria del verde pubblico, posta a gara come servizio, ivi compresa la progettazione esecutiva.
...
L’art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006 recita: “ Una somma non superiore al due per cento dell'importo
posto a base di gara di un'opera o di un lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a
carico dell’amministrazione, a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 93, comma 7, è ripartita,
per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e
assunti in un regolamento adottato dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati
della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i
loro collaboratori. La percentuale effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento
in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità
professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal
dirigente preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai
predetti dipendenti; limitatamente alle attività di progettazione, l'incentivo corrisposto al singolo dipendente
non può superare l'importo del rispettivo trattamento economico complessivo annuo lordo; le quote parti
dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale
esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono
economie. I soggetti di cui all'articolo 32, comma 1, lettere b) e c), possono adottare con proprio
provvedimento
analoghi
criteri”.
Il comma 6 del medesimo articolo 92 recita: “Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla
redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, (…) tra i dipendenti
dell'amministrazione
aggiudicatrice
che
lo
abbiano
redatto ”.
La fattispecie in esame è stata più volte oggetto di delibazione in sede consultiva da parte di questa Sezione
(parere 06.03.2013 n. 72; parere 15.10.2013 n. 442) nonché, più di recente, della Sezione Autonomie della
Corte
dei
contideliberazione
15.04.2014
n.
7.
La giurisprudenza menzionata ha precisato che il c.d. “incentivo alla progettazione”, previsto dal
Codice dei contratti pubblici, rappresenta un’eccezione legale al principio per cui il trattamento
economico dei dipendenti pubblici è fissato dai contratti collettivi, in quanto attribuisce un
compenso ulteriore e speciale, rinviando ai regolamenti dell’amministrazione aggiudicatrice,
previa
contrattazione
decentrata,
i
criteri
e
le
modalità
di
ripartizione.
Esso, in particolare, deroga ai principi di onnicomprensività e determinazione contrattuale della
retribuzione del dipendente pubblico e, come tale, costituisce un’eccezione che si presta a stretta
interpretazione e per la quale sussiste il divieto di analogia posto dall’art. 12 delle diposizioni
preliminari al codice civile (in tal senso Corte dei Conti, Sezione reg. controllo Campania, parere
07.05.2008
n.
7/2008).
Come evincibile dalla littera legis, la disposizione pone alcuni “paletti” per l’attribuzione del predetto
incentivo, rimettendone la disciplina concreta (“ criteri e modalità”) ad un regolamento interno
assunto
previa
contrattazione
decentrata.
I punti fermi che il regolamento interno deve rispettare (sull’impossibilità da parte del regolamento di
derogare a quanto previsto dalla legge o di attribuire compensi non previsti, si rimanda al parere 30.05.2012
n.
259
di
questa
Sezione)
paiono
essere
i
seguenti:
- erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma
(responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della
sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione
ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, per un appalto di fornitura di beni o di
servizi). La norma non presuppone, tuttavia, ai fini della legittima erogazione, il necessario
espletamento interno di una o più attività (per esempio, la progettazione) purché, come sarà
meglio specificato, il regolamento ripartisca gli incentivi in maniera conforme alle responsabilità
attribuite e devolva in economia la quota relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni;
- ammontare complessivo non superiore al due per cento dell’importo a base di gara. Di
conseguenza, la somma concretamente prevista dal regolamento interno può essere stabilita in
misura
percentuale
inferiore;
- ancoramento del fondo incentivante alla base di gara (non all’importo oggetto del contratto,
né a quello risultante dallo stato finale dei lavori). Si deduce che non appare ammissibile la
previsione e l’erogazione di alcun compenso nel caso in cui l’iter dell’opera o del lavoro non sia
giunto, quantomeno, alla fase della pubblicazione del bando o della spedizione delle lettere
d’invito (cfr., per esempio, l’art. 2, comma 3, del DM Infrastrutture n. 84 del 17/03/2008). Quanto detto
non esclude che, in sede di regolamento interno, al fine di ancorare l’erogazione dell’incentivo a
più stringenti presupposti, l’amministrazione possa prevedere la corresponsione solo
subordinatamente
all’aggiudicazione
dell’opera;
- puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del
procedimento, progettista, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo
percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i
binari
della
logicità,
congruenza
e
ragionevolezza;
- devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non
svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione: obbligo
che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le percentuali
spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in
cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione.
Sulla base di tali criteri, venendo più specificamente alla fattispecie oggetto del quesito, la giurisprudenza
della Sezione ha concluso che l’incentivo alla progettazione di cui al comma 5 della norma riferita
non può venire riconosciuto per qualunque lavoro di manutenzione ordinaria/straordinaria su
beni dell’ente locale, ma solo per lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia
una necessaria attività di progettazione (parere 06.03.2013 n. 72, diffusamente riportato in questa
sede).
Tale approdo interpretativo è, ormai, consolidato nell’ambito della giurisprudenza contabile: sul punto, ex
multis, si richiama la successiva pronuncia -resa in sede consultiva- dalla Sezione regionale di controllo per la
Toscana,parere 19.03.2013 n. 15, secondo cui “l’art. 92 presuppone l’attività di progettazione nelle
varie fasi, expressis verbis come finalizzata alla costruzione dell’intera opera pubblica
progettata. Quanto espresso pare escludere dal novero delle attività retribuibili con l’incentivo
in questione i lavori di manutenzione ordinaria, peraltro finanziati con risorse di parte corrente
del bilancio. Lo stesso può concludersi in riferimento ai lavori in economia, siano essi connessi o
meno
ad
eventi
imprevedibili”.
Anche sul disposto normativo del comma 6 la Sezione si è già più volte pronunciata con il parere 06.03.2012
n. 57, parere 30.05.2012 n. 259 e parere 23.10.2012 n. 440 cui si rinvia per la completezza del quadro
giurisprudenziale.
Richiamati le suesposte considerazioni sull’eccezionalità della previsione normativa, va ricordato che le
condivisibili conclusioni di questa Sezione sono pertanto che “l’art. 92, comma 6, non potrebbe costituire
titolo per l’erogazione di speciali compensi ai dipendenti che svolgono attività sussidiarie,
strumentali o di supporto alla redazione di atti di pianificazione affidata a professionisti esterni.
Tale disposizione, infatti, abilita (nella misura autoritativamente fissata dalla legge) a
riconoscere uno speciale compenso, al di là del trattamento economico ordinariamente
spettante, solo in presenza dei due seguenti elementi di fattispecie: a) sul piano dell’oggetto,
che la prestazione consista nella diretta “redazione di un atto di pianificazione”, non in attività
variamente sussidiarie che rientrano nei doveri d’ufficio dei dipendenti, nel contesto dell’attività
di governo del territorio (cfr. il parere 27.01.2009 n. 9 di questa Sezione); b) implicitamente, che la
redazione dello stesso non sia stata esternalizzata ad un professionista esterno ai sensi dell’art.
90,
comma
6”.
Quanto al corretto significato da attribuire alla locuzione “atto di pianificazione” inserita nel testo
dell’art. 92, comma 6, del d.lgs. n. 163/2006, si rammenta che la citata pronunzia della Sezione
Autonomie ha avuto modo di precisare che, al di là del nomen iuris adottato
dall’amministrazione, il relativo atto deve presentare un contenuto specifico, strettamente
connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero quel quid pluris di progettualità interna,
rispetto ad un mero atto di pianificazione generale, che costituisce il presupposto per
l’erogazione
dell’incentivo.
In conclusione, ciò che rileva ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante non è
tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico
intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero a quel quid pluris di
progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale (piano regolatore o
variante generale) che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività istituzionale
dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente spettante.
Nel caso di specie, non pare che (in termini puramente astratti) il servizio di manutenzione
ordinaria di immobili, strade o del verde pubblico (in disparte il profilo della sua ascrizione alla
concessione di servizi pubblici ovvero al contratto di appalto di servizi) possa presentare i
requisiti sopra descritti, attesa l’insussistenza di un opus che è intimamente connessa al
concetto di “manutenzione ordinaria”, che, per l’appunto, esclude l’esistenza di miglioramenti o
modificazioni
apprezzabili
al
bene
oggetto
di
manutenzione.
Ciò pare peraltro confermato dalla costante giurisprudenza di settore (si veda sul punto Consiglio
di Stato, Sez. V, sentenza 31.01.2006 n. 348; AVCP, parere di precontenzioso 21.05.2008 n. 158) che ha
precisato come la manutenzione possa rientrare nell’ambito dei lavori, e non in quello dei servizi,
sempre che l’attività dell’appaltatore comporti la creazione di un aliquid novi, vale a dire
un’attività di modificazione della realtà fisica, con l’utilizzazione, la manipolazione e
l’installazione di materiali aggiuntivi e sostitutivi non inconsistenti sul piano strutturale e
funzionale.
Resta peraltro ferma la possibilità di erogazione dell’incentivo in presenza di una diversa situazione giuridicofattuale (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, parere 28.05.2014 n. 188).
INCENTIVO PROGETTAZIONE: La norma dell’art. 92, comma 5, del D.Lgs. 163/2006 prevede un
incentivo al personale dipendente dell’ente impegnato in attività collegate ad un appalto di
opere, in via di eccezione rispetto al principio di onnicomprensività del trattamento economico
dei
dipendenti
pubblici.
L’eccezionalità della previsione richiede particolare rigore nella disciplina di dettaglio in quanto
la corresponsione è subordinata ai seguenti limiti, presupposti e modalità:
a. LIMITE PERCENTUALE MASSIMO COMPLESSIVO E COMPUTO NEL QUADRO ECONOMICO. L’importo
complessivo destinato ad incentivare il personale non può essere superiore al 2% dell’importo
posto a base di gara di un’opera o di un lavoro (quindi sono escluse dalla base di calcolo le somme
per accantonamenti, imprevisti, acquisizioni ed espropri di immobili, IVA, mentre sono inclusi,
tra l’altro, gli oneri per la sicurezza pur se non sono assoggettabili a ribasso).
La percentuale comprende anche gli oneri previdenziali e assistenziali a carico
dell’amministrazione (l’IRAP viene imputata –e decurtata- al fondo) e grava direttamente sugli
stanziamenti
previsti
per
la
realizzazione
dei
singoli
lavori.
Essa va individuata, quindi, nel quadro economico dell’intervento, transitando nel c.d. fondo
salario
accessorio;
b. DIVIETO DI ESTENSIONE DELL’INCENTIVO AGLI APPALTI DI FORNITURA E SERVIZI. In disparte la
questione sulle coordinate applicative dell’incentivo per gli atti di pianificazione di cui all’art. 92, comma 6, del
Codice dei contratti, la norma del comma 5, ponendo riferimento espresso ai concetti di “opera” e
“lavoro”, esclude la possibilità di corrispondere l’incentivo agli appalti pubblici diversi da quelli
di lavori, i cui connotati sono definiti a livello normativo dall’art. 3, commi 7 e 8, del Codice dei
contratti
pubblici;
c. RILEVANZA TECNICA DEI LAVORI E DELLE OPERE. Il regolamento comunale dovrebbe fissare una
soglia minima di complessità tecnica (in termini di entità dell’importo e/o di complessità dei
lavori e delle opere), come per esempio nel caso di taluni lavori di manutenzione ordinaria e
straordinaria, al di sotto della quale non è prevista la corresponsione di alcun incentivo in quanto
non è richiesta un’attività di progettazione, quale richiamata negli artt. 90, 91 e 92 del D.Lgs
163/2006;
d. NECESSARIO RAGGIUNGIMENTO DELLA FASE DI PUBBLICAZIONE DEL BANDO DI GARA O DI SPEDIZIONE
DEGLI INVITI. La norma, nello stabilire il limite percentuale massimo dell’incentivo in funzione
dell’importo posto a base di gara, se da una parte non intende subordinare la spettanza
dell’incentivo per le attività espletate nella fase di progettazione all’esito della fase di
affidamento o di esecuzione dell’appalto, dall’altra richiede da parte dell’amministrazione che
sia
stata
almeno
avviata
la
procedura
di
ricerca
del
contraente.
Non influirebbero nella spettanza dell’incentivo eventuali interruzioni del procedimento di
appalto, salvo il caso che l’interruzione del procedimento dipenda da errori nell’espletamento
delle
attività
incentivate;
e. NECESSARIA PREDETERMINAZIONE DEI CRITERI DI RIPARTIZIONE DELL’INCENTIVO. Modalità e criteri
di ripartizione devono essere previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un
regolamento adottato dall’Amministrazione, ovvero, per gli enti locali, della Giunta comunale ai
sensi
dell’art.
48,
comma
3,
del
D.Lgs.
267/2000.
In assenza del regolamento (e della precedente contrattazione decentrata), la corresponsione è
illecita
e
determina
danno
erariale;
f. CRITERI DI (PRE)DETERMINAZIONE DELLA PERCENTUALE EFFETTIVA COMPLESSIVA. La percentuale
complessiva effettiva (inferiore a quella massima) delle somme destinate all’incentivo è
predeterminata in sede regolamentare in rapporto all’entità e complessità dell’opera da
realizzare. Perciò il regolamento deve consentire il calcolo della percentuale effettiva attraverso
una congrua e proporzionale gradazione di valori/punteggi da attribuire ai due coefficienti.
La predeterminazione di un incentivo sproporzionato rispetto ad entità e complessità dell’opera
è potenzialmente foriero di danno erariale alle casse comunali, per cui si impone una
ponderazione
adeguata
e
oggettiva
dei
valori;
g. CRITERI DI (PRE)DETERMINAZIONE DELLA PERCENTUALE EFFETTIVA INDIVIDUALE. Le quote
dell’incentivo, calcolato secondo i criteri fissati nella lettera precedente, destinate alle figure
professionali impegnate nelle attività, devono essere predeterminate in sede regolamentare in
rapporto alle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere.
La predeterminazione deve avere ad oggetto la ripartizione (del 100% dell’incentivo effettivo
complessivo) tra le figure professionali indicate nella lettera successiva, in funzione delle
responsabilità
connesse
anche
alla
fase
endo-procedimentale
raggiunta.
Per esempio, per il responsabile del procedimento, per gli incaricati della redazione del progetto
e per i loro collaboratori occorre suddividere e graduare l’incentivo in funzione delle fasi o delle
parti di esse nelle quali potrebbero svolgere le proprie incombenze (progettazione preliminare,
progettazione definitiva, progettazione esecutiva, affidamento, esecuzione dei lavori), e solo a
seguito della conclusione della fase o in relazione al suo stato di avanzamento può essere
erogato
l’emolumento.
La carenza ordinaria di risorse umane idonee allo svolgimento di uno degli incarichi remunerabili
con l’incentivo, come frequentemente avviene per gli enti di piccole dimensioni, non può indurre
alla predeterminazione di percentuali sproporzionate a favore (ma anche a detrimento) di quelle,
in concreto, presenti nell’organico, in quanto l’unico criterio che il legislatore prevede è quello
del confronto teorico tra responsabilità esistenti in capo a tutte le figure professionali
potenzialmente
coinvolte
nell’intero
procedimento
di
appalto.
Per tale motivo è stata ritenuta del tutto incongrua la devoluzione dell’intero incentivo al
responsabile del procedimento quando parte delle prestazioni professionali erano svolte da
tecnici
esterni;
h. TASSATIVITA’ DELL’ELENCO DEI POSSIBILI BENEFICIARI. La corresponsione dell’incentivo può
essere disposta solo a favore dei seguenti soggetti in organico all’amministrazione:
responsabile
del
procedimento
incaricati
della
redazione
del
progetto
incaricati
della
redazione
del
piano
della
sicurezza
incaricati
della
direzione
dei
lavori
incaricati
del
collaudo
collaboratori
dei
soggetti
predetti.
i. TETTO QUANTITATIVO INDIVIDUALE. Limitatamente alle attività di progettazione, l'incentivo
corrisposto al singolo dipendente non può superare l'importo del rispettivo trattamento
economico complessivo annuo lordo. Tale disposizione è stata introdotta dall’art. 1, comma 10quater, del Dl. 23.10.2008, n. 162 convertito nella legge 22.12.2008, n. 201, al fine di porre un
temperamento
ad
effetti
illimitatamente
espansivi
della
spesa
pubblica.
Con riferimento specifico al quesito del Comune, per “trattamento economico complessivo
annuo lordo” la norma, riferendosi implicitamente all’art. 45 del DLgs 165/2001, intende il
trattamento fondamentale (stipendio tabellare, tredicesima, indennità integrativa speciale ove
prevista, retribuzione individuale di anzianità, ove spettante, indennità di comparto) e il
trattamento accessorio di qualunque natura, fissa e variabile (escluso quello derivante da altri
incentivi
per
la
progettazione).
Il limite, essendo rapportato ad un’annualità, è apposto non solo alla misura dell’incentivo del
singolo incarico, ma anche alla sommatoria degli incentivi relativi agli incarichi eseguiti, anche
parzialmente, nel corso dell’anno. Non rileva in tal senso la fase del pagamento (c.d. criterio di
cassa), ma quella della maturazione del diritto all’emolumento che avviene con l’esecuzione
della
prestazione.
Così il chiaro riferimento alle attività di progettazione indica che trattasi delle sole attività
elencate nell’allegato tecnico XXI di cui all’art. 164 del D.Lgs 163/2006.
L’eventuale eccedenza dell’incentivo rispetto al limite normativo costituisce economia acquisita
definitivamente al bilancio dell’ente e non redistribuibile al personale destinatario dell’incentivo
né, tanto meno, alla medesima unità di personale nell’anno successivo a quello di esecuzione
dell’incarico;
l. PRINCIPIO DI EFFETTIVITA’ DELLE ATTIVITA’ INCENTIVATE. L’incentivo può essere corrisposto solo
previa verifica da parte del dirigente della struttura competente del buon esito della specifica
attività effettivamente svolta del dipendente e della sua stretta attinenza all’incarico per il quale
la
norma
prevede
l’incentivo.
Ciò corrisponde anche al principio fissato dall’art. 7, comma 5, del D.Lgs. 165/2001 secondo il
quale “le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti economici accessori che
non
corrispondano
alle
prestazioni
effettivamente
rese”;
m. DIVIETO DI REDISTRIBUZIONE DELLE QUOTE DI INCENTIVO NON RIPARTITE A CAUSA
DELL’AFFIDAMENTO ALL’ESTERNO ALL’ORGANICO O ALL’ASSENZA DI ATTIVITA’ CONNESSE ALL’APPALTO
DA PARTE DEI SOGGETTI DESTINATARI. Le quote parti dell’incentivo corrispondenti a prestazioni
non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all’organico
dell’amministrazione medesima, ovvero prive dell’accertamento positivo delle specifiche attività
svolte dai dipendenti incaricati costituiscono economie. Pertanto, non potranno essere
reimpiegate
a
favore
del
personale
interno
destinatario
dell’incentivo.
---------------
L’art. 92 nel disciplinare le funzioni, prevede che il coordinatore, durante la realizzazione
dell’opera:
a) verifica l’applicazione da parte delle imprese e lavoratori autonomi dell’applicazione delle disposizioni del
Piano
di
sicurezza
e
coordinamento;
b) verifica l’idoneità del Piano operativo di sicurezza e della continua coerenza con il Piano di sicurezza e
coordinamento
e
con
il
fascicolo
di
cui
all’art.
91,
c.
1,
lett.
b);
c) organizza tra i datori di lavoro, ivi compresi i lavoratori autonomi, la cooperazione ed il coordinamento delle
attività
nonché
la
loro
reciproca
informazione;
d) verifica l'attuazione di quanto previsto negli accordi tra le parti sociali al fine di realizzare il coordinamento
tra i rappresentanti della sicurezza finalizzato al miglioramento della sicurezza in cantiere;
e) segnala al committente o al responsabile dei lavori, previa contestazione scritta alle imprese e ai lavoratori
autonomi interessati, le inosservanze alle disposizioni degli articoli 94, 95, 96 e 97, comma 1 (obblighi dei
lavoratori autonomi, dei datori di lavoro e dei preposti, misure generali di tutela e obblighi per la sicurezza dei
datori di lavoro dell’impresa affidataria), e alle prescrizioni del piano di sicurezza, ove previsto, e propone la
sospensione dei lavori, l'allontanamento delle imprese o dei lavoratori autonomi dal cantiere, o la risoluzione
del contratto. Nel caso in cui il committente o il responsabile dei lavori non adotti alcun provvedimento in
merito alla segnalazione, senza fornire idonea motivazione, il coordinatore per l'esecuzione dà comunicazione
dell'inadempienza all’AUSL e alla direzione provinciale del lavoro territorialmente competenti;
f) sospende, in caso di pericolo grave e imminente, direttamente riscontrato, le singole lavorazioni fino alla
verifica
degli
avvenuti
adeguamenti
effettuati
dalle
imprese
interessate;
g) in taluni casi, redige il piano di sicurezza e di coordinamento e predispone il fascicolo, di cui all'art. 91, c.
1,
lettere
a)
e
b).
Secondo quanto prescrive l’art. 90, comma 4, del predetto Testo unico, la sua nomina è
obbligatoria nei cantieri in cui è prevista la presenza di più imprese esecutrici anche non
contemporanea.
L’art. 98 prescrive specifici requisiti di formazione (laurea conseguita in determinate classi e
corso specifico di formazione) e tirocinio (espletamento di attività lavorativa nel settore delle
costruzioni per periodi variabili da uno a tre anni a seconda del titolo di studio posseduto).
L’art. 151 del DPR 05.10.2010, n. 207, inoltre, prevede che le funzioni possano (rectius debbano)
essere svolte dal direttore dei lavori, qualora sia provvisto dei requisiti previsti dalla normativa
stessa o, in caso negativo, da almeno un direttore operativo in possesso dei requisiti previsti
dalla
normativa.
Sull’oggetto del quesito si è già espressa l’Autorità per la vigilanza sui contratti, rilevando che l’omessa
indicazione del coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione tra i destinatari dell’incentivo
deve farsi risalire alla lett. h), comma 2, art. 125 del DPR 554/1999, la quale pone l’attività di
tale figura professionale in capo al direttore operativo dei lavori o, se non designato, al direttore
dei
lavori.
Da ciò deriverebbe che, ai fini dell’incentivo, l’attività del personale interno all’ente adibito a tale
mansione deve trovare copertura all’interno dell’aliquota attribuita all’ufficio del direttore dei
lavori.
L’incarico in argomento non trova espressa previsione nel Codice dei contratti, a differenza
dell’omologa figura dell’incaricato della sicurezza per la fase di progettazione, per cui
sembrerebbe prevalere il principio dell’onnicomprensività del trattamento economico.
Pur tuttavia, si condivide l’orientamento assunto dall’Authority di settore, in quanto
effettivamente l’incarico è considerato dalla normativa speciale quale incarico complementare a
quello di direttore dei lavori o di direttore operativo, cioè da soggetti che a diverso titolo (per
espressa designazione o perché rientranti nel novero dei collaboratori) sono già destinatari di
quota
dell’incentivo.
Tale interpretazione è coerente con l’intento della norma dell’art. 92, comma 5, del Codice dei
contratti, che è quello di privilegiare l’apporto delle professionalità interne incentivandone
l’utilizzo qualunque sia la fase dei lavori nella quale esse operino, dalla progettazione al collaudo.
Sarà, pertanto, cura del regolamento dell’ente prevedere una maggiorazione della quota
dell’incentivo spettante per tale incarico quale specifica responsabilità professionale connessa
alle
specifiche
prestazioni
da
svolgere.
---------------
L'attività di validazione dei progetti è contemplata dall’art. 112, del D.Lgs. 12.04.2006, n. 163
(già
art.
30,
commi
6
e
6-bis,
della
legge
109/1994).
Il soggetto incaricato dell'attività di verifica deve essere munito, dalla data di accettazione
dell'incarico, di una polizza di responsabilità civile professionale, estesa al danno all'opera,
dovuta ad errori od omissioni nello svolgimento dell'attività di verifica, avente le caratteristiche
indicate nel regolamento. Il premio relativo a tale copertura assicurativa, per i soggetti interni
alla stazione appaltante, è a carico per intero dell'amministrazione di appartenenza ed è
ricompreso all'interno del quadro economico; l'amministrazione di appartenenza vi deve
obbligatoriamente provvedere entro la data di validazione del progetto. Il premio è a carico del
soggetto
affidatario,
qualora
questi
sia
soggetto
esterno.
Per opere puntuali di importo inferiore a un milione di euro e per opere a rete sotto soglia
comunitaria (€ 5.278.000), l’attività di verifica può essere effettuata dal Responsabile del
procedimento, se non ha svolto le funzioni di progettista, o dagli uffici tecnici delle stazioni
appaltanti anche non dotati di un sistema interno di controllo di qualità.
Anche in tal caso l’attività dell’incaricato della verifica del progetto, pur se non espressamente
contemplata dall’art. 92, comma 5, del D.Lgs. 163/2006, viene ricondotta alla figura del
Responsabile
del
procedimento
o
dei
suoi
collaboratori.
Perciò, alla luce di quanto dispone il terzo periodo di detta norma, tale attività deve essere
valorizzata in termini di spettanza di una maggior quota dell’incentivo, in quanto incrementa la
responsabilità professionale dell’incaricato. Si rammenta in ogni caso che la corresponsione di
tale maggiorazione deve essere preceduta da un’intesa in sede di contrattazione decentrata e
dalla conseguente modifica del regolamento comunale che disciplina la materia.
-------------Il Sindaco del comune di Lequile, con la nota sopra indicata, ha richiesto il parere di questa Sezione in merito
alla possibilità di riconoscere al personale dipendente gli incentivi di cui all’art. 92, comma 5, del D.Lgs.
12.04.2006,
n.
163
per
talune
attività.
A
tal
proposito,
il
Sindaco
riferisce
che:
- il responsabile del settore lavori pubblici di quel Comune, oltre alle normali attività di ufficio, per incarico di
quell’Amministrazione,
svolge
ulteriori
attività
quali:
a) progettazione, redazione dei piani di sicurezza, direzione lavori, contabilità, collaudo (nei limiti delle
competenze professionali e di quelle previste dalla legislazione vigente relative all’importanza e agli importi
dei
lavori);
b)
coordinatore
della
sicurezza
nella
fase
dell’esecuzione;
c) validazione di progetti di opere pubbliche di competenza comunale redatti da professionisti esterni;
- il suddetto dipendente ha richiesto la liquidazione delle competenze professionali svolte, distinguendo, nella
richiesta di liquidazione, le prestazioni di cui alla lett. a) da quelle di cui alle lettere b) e c) non previste
nell’elenco delle prestazioni incentivanti dall’art. 92 del D.Lgs. 163/2006. La liquidazione è stata richiesta dal
dipendente, in base ad importi forfetari contenuti, comunque, nelle somme appositamente previste ed
approvate nei quadri economici di progetto, abbattuti dell’80/90% rispetto alle tariffe professionali;
- l’Amministrazione comunale trae notevole vantaggio economico dalle prestazioni del personale interno alla
medesima, raggiungendo l’obiettivo di conformarsi alla disciplina di cui al DL 78/2010 art. 9, c. 2-bis, sul
risparmio
della
spesa;
- gli incarichi di cui alle lett. b) (coordinatore della sicurezza nella fase dell’esecuzione) e c) (validazione di
progetti di opere pubbliche), secondo l’interpretazione del dipendente, non rientrerebbero nelle attività
incentivanti di cui all’art. 92 del D.Lgs 163/2006, tuttavia, comportano un suo particolare impegno, con
assunzione di specifiche responsabilità, essendo anche effettuate in giorni e orari diversi da quelli d’ufficio per
cui potrebbe valere il principio della retribuzione commisurata al lavoro effettivamente prestato.
...
La norma dell’art. 92, comma 5, del D.Lgs. 163/2006 (che ha le sue origini nella precedente norma
dell’art. 18 della legge 11.02.1994, n. 109 della Legge Merloni) prevede un incentivo al personale
dipendente dell’ente impegnato in attività collegate ad un appalto di opere, in via di eccezione
rispetto al principio di onnicomprensività del trattamento economico dei dipendenti pubblici (cfr.
artt. 2, 24, 40 e 45 del d.lgs. n. 165/2001, nonché Corte dei Conti, Sezione giurisdizionale per la
Puglia, sentenza 20.07.2010 n. 464, sentenza 22.07.2010 n. 475 e sentenza 02.08.2010 n. 487).
L’eccezionalità della previsione richiede particolare rigore nella disciplina di dettaglio in quanto
la corresponsione è subordinata ai seguenti limiti, presupposti e modalità, peraltro oggetto di
diffusa interpretazione anche da parte delle varie articolazioni della Corte dei conti:
a. LIMITE PERCENTUALE MASSIMO COMPLESSIVO E COMPUTO NEL QUADRO ECONOMICO. L’importo
complessivo destinato ad incentivare il personale non può essere superiore al 2% dell’importo
posto a base di gara di un’opera o di un lavoro (quindi sono escluse dalla base di calcolo le somme
per accantonamenti, imprevisti, acquisizioni ed espropri di immobili, IVA, mentre sono inclusi,
tra l’altro, gli oneri per la sicurezza pur se non sono assoggettabili a ribasso).
La percentuale comprende anche gli oneri previdenziali e assistenziali a carico
dell’amministrazione (l’IRAP viene imputata –e decurtata- al fondo come chiarito dalle SSRR con
la deliberazione 30.06.2010 n. 33/2010) e grava direttamente sugli stanziamenti previsti per la
realizzazione
dei
singoli
lavori.
Essa va individuata, quindi, nel quadro economico dell’intervento, transitando nel c.d. fondo
salario
accessorio;
b. DIVIETO DI ESTENSIONE DELL’INCENTIVO AGLI APPALTI DI FORNITURA E SERVIZI. In disparte la
questione sulle coordinate applicative dell’incentivo per gli atti di pianificazione di cui all’art. 92, comma 6, del
Codice dei contratti, la norma del comma 5, ponendo riferimento espresso ai concetti di “opera” e
“lavoro”, esclude la possibilità di corrispondere l’incentivo agli appalti pubblici diversi da quelli
di lavori, i cui connotati sono definiti a livello normativo dall’art. 3, commi 7 e 8, del Codice dei
contratti
pubblici;
c. RILEVANZA TECNICA DEI LAVORI E DELLE OPERE. Il regolamento comunale dovrebbe fissare una
soglia minima di complessità tecnica (in termini di entità dell’importo e/o di complessità dei
lavori e delle opere), come per esempio nel caso di taluni lavori di manutenzione ordinaria e
straordinaria, al di sotto della quale non è prevista la corresponsione di alcun incentivo in quanto
non è richiesta un’attività di progettazione, quale richiamata negli artt. 90, 91 e 92 del D.Lgs
163/2006 (così Sezione regionale di controllo per la Lombardia parere 06.03.2013 n. 72);
d. NECESSARIO RAGGIUNGIMENTO DELLA FASE DI PUBBLICAZIONE DEL BANDO DI GARA O DI SPEDIZIONE
DEGLI INVITI. La norma, nello stabilire il limite percentuale massimo dell’incentivo in funzione
dell’importo posto a base di gara, se da una parte non intende subordinare la spettanza
dell’incentivo per le attività espletate nella fase di progettazione all’esito della fase di
affidamento o di esecuzione dell’appalto, dall’altra richiede da parte dell’amministrazione che
sia
stata
almeno
avviata
la
procedura
di
ricerca
del
contraente.
Non influirebbero nella spettanza dell’incentivo eventuali interruzioni del procedimento di
appalto, salvo il caso che l’interruzione del procedimento dipenda da errori nell’espletamento
delle
attività
incentivate;
e. NECESSARIA PREDETERMINAZIONE DEI CRITERI DI RIPARTIZIONE DELL’INCENTIVO. Modalità e criteri
di ripartizione devono essere previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un
regolamento adottato dall’Amministrazione, ovvero, per gli enti locali, della Giunta comunale ai
sensi
dell’art.
48,
comma
3,
del
D.Lgs.
267/2000.
In assenza del regolamento (e della precedente contrattazione decentrata), la corresponsione è
illecita
e
determina
danno
erariale;
f. CRITERI DI (PRE)DETERMINAZIONE DELLA PERCENTUALE EFFETTIVA COMPLESSIVA. La percentuale
complessiva effettiva (inferiore a quella massima) delle somme destinate all’incentivo è
predeterminata in sede regolamentare in rapporto all’entità e complessità dell’opera da
realizzare. Perciò il regolamento deve consentire il calcolo della percentuale effettiva attraverso
una congrua e proporzionale gradazione di valori/punteggi da attribuire ai due coefficienti.
La predeterminazione di un incentivo sproporzionato rispetto ad entità e complessità dell’opera
è potenzialmente foriero di danno erariale alle casse comunali, per cui si impone una
ponderazione
adeguata
e
oggettiva
dei
valori;
g. CRITERI DI (PRE)DETERMINAZIONE DELLA PERCENTUALE EFFETTIVA INDIVIDUALE. Le quote
dell’incentivo, calcolato secondo i criteri fissati nella lettera precedente, destinate alle figure
professionali impegnate nelle attività, devono essere predeterminate in sede regolamentare in
rapporto alle responsabilità professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere.
La predeterminazione deve avere ad oggetto la ripartizione (del 100% dell’incentivo effettivo
complessivo) tra le figure professionali indicate nella lettera successiva, in funzione delle
responsabilità
connesse
anche
alla
fase
endo-procedimentale
raggiunta.
Per esempio, per il responsabile del procedimento, per gli incaricati della redazione del progetto
e per i loro collaboratori occorre suddividere e graduare l’incentivo in funzione delle fasi o delle
parti di esse nelle quali potrebbero svolgere le proprie incombenze (progettazione preliminare,
progettazione definitiva, progettazione esecutiva, affidamento, esecuzione dei lavori), e solo a
seguito della conclusione della fase o in relazione al suo stato di avanzamento può essere
erogato
l’emolumento.
La carenza ordinaria di risorse umane idonee allo svolgimento di uno degli incarichi remunerabili
con l’incentivo, come frequentemente avviene per gli enti di piccole dimensioni, non può indurre
alla predeterminazione di percentuali sproporzionate a favore (ma anche a detrimento) di quelle,
in concreto, presenti nell’organico, in quanto l’unico criterio che il legislatore prevede è quello
del confronto teorico tra responsabilità esistenti in capo a tutte le figure professionali
potenzialmente
coinvolte
nell’intero
procedimento
di
appalto.
Per tale motivo è stata ritenuta del tutto incongrua la devoluzione dell’intero incentivo al
responsabile del procedimento quando parte delle prestazioni professionali erano svolte da
tecnici
esterni(A.V.LLPP.
deliberazione
17.02.2004
n.
31);
h. TASSATIVITA’ DELL’ELENCO DEI POSSIBILI BENEFICIARI. La corresponsione dell’incentivo può
essere disposta solo a favore dei seguenti soggetti in organico all’amministrazione:
responsabile
del
procedimento
incaricati
della
redazione
del
progetto
incaricati
della
redazione
del
piano
della
sicurezza
incaricati
della
direzione
dei
lavori
incaricati
del
collaudo
collaboratori
dei
soggetti
predetti.
i. TETTO QUANTITATIVO INDIVIDUALE. Limitatamente alle attività di progettazione, l'incentivo
corrisposto al singolo dipendente non può superare l'importo del rispettivo trattamento
economico complessivo annuo lordo. Tale disposizione è stata introdotta dall’art. 1, comma 10quater, del Dl. 23.10.2008, n. 162 convertito nella legge 22.12.2008, n. 201, al fine di porre un
temperamento
ad
effetti
illimitatamente
espansivi
della
spesa
pubblica.
Con riferimento specifico al quesito del Comune, per “trattamento economico complessivo
annuo lordo” la norma, riferendosi implicitamente all’art. 45 del DLgs 165/2001, intende il
trattamento fondamentale (stipendio tabellare, tredicesima, indennità integrativa speciale ove
prevista, retribuzione individuale di anzianità, ove spettante, indennità di comparto) e il
trattamento accessorio di qualunque natura, fissa e variabile (escluso quello derivante da altri
incentivi
per
la
progettazione).
Il limite, essendo rapportato ad un’annualità, è apposto non solo alla misura dell’incentivo del
singolo incarico, ma anche alla sommatoria degli incentivi relativi agli incarichi eseguiti, anche
parzialmente, nel corso dell’anno. Non rileva in tal senso la fase del pagamento (c.d. criterio di
cassa), ma quella della maturazione del diritto all’emolumento che avviene con l’esecuzione
della prestazione (nello stesso senso Sezione regionale di controllo per la Lombardia parere 30.06.2011 n.
427).
Così il chiaro riferimento alle attività di progettazione indica che trattasi delle sole attività
elencate nell’allegato tecnico XXI di cui all’art. 164 del D.Lgs 163/2006 (in tal senso anche Sezione
regionale
di
controllo
per
la
Lombardia
parere
14.09.2009
n.
604).
L’eventuale eccedenza dell’incentivo rispetto al limite normativo costituisce economia acquisita
definitivamente al bilancio dell’ente e non redistribuibile al personale destinatario dell’incentivo
né, tanto meno, alla medesima unità di personale nell’anno successivo a quello di esecuzione
dell’incarico;
l. PRINCIPIO DI EFFETTIVITA’ DELLE ATTIVITA’ INCENTIVATE. L’incentivo può essere corrisposto solo
previa verifica da parte del dirigente della struttura competente del buon esito della specifica
attività effettivamente svolta del dipendente e della sua stretta attinenza all’incarico per il quale
la
norma
prevede
l’incentivo.
Ciò corrisponde anche al principio fissato dall’art. 7, comma 5, del D.Lgs. 165/2001 secondo il
quale “le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti economici accessori che
non
corrispondano
alle
prestazioni
effettivamente
rese”;
m. DIVIETO DI REDISTRIBUZIONE DELLE QUOTE DI INCENTIVO NON RIPARTITE A CAUSA
DELL’AFFIDAMENTO ALL’ESTERNO ALL’ORGANICO O ALL’ASSENZA DI ATTIVITA’ CONNESSE ALL’APPALTO
DA PARTE DEI SOGGETTI DESTINATARI. Le quote parti dell’incentivo corrispondenti a prestazioni
non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all’organico
dell’amministrazione medesima, ovvero prive dell’accertamento positivo delle specifiche attività
svolte dai dipendenti incaricati costituiscono economie. Pertanto, non potranno essere
reimpiegate
a
favore
del
personale
interno
destinatario
dell’incentivo.
Per quanto concerne lo specifico quesito, il comune di Lequile chiede se il dipendente che svolge le attività di
coordinatore della sicurezza nella fase di esecuzione, nonché quelle di validazione di progetti di opere
pubbliche di competenza comunale redatti da professionisti esterni possa essere destinatario di una quota
(non
definita
dall’ente)
dell’incentivo.
Come già illustrato la disciplina vigente prevede che il corrispettivo sia destinato a figure determinate che, si
ribadisce, sono quelle di responsabile del procedimento, incaricato della redazione del progetto, incaricato
della redazione del piano della sicurezza, incaricato della direzione dei lavori, incaricato del collaudo, nonché
di
collaboratore
dei
soggetti
predetti.
Il coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione (anche detto “ coordinatore in materia di sicurezza e di
salute durante la realizzazione dell’opera” o “coordinatore per l’esecuzione dei lavori”) è contemplato dall’art.
89, c. 1, lett. f), del D.Lgs. 09.04.2008, n. 81 (c.d. Testo unico sulla sicurezza), che lo definisce quale soggetto
incaricato, dal committente o dal responsabile dei lavori, dell'esecuzione dei compiti di cui all'articolo 92.
L’art. 89 stabilisce, peraltro, un regime di incompatibilità per cui egli non può essere datore di lavoro delle
imprese affidatarie ed esecutrici o un suo dipendente o il responsabile del servizio di prevenzione e protezione
(RSPP), a meno che non vi sia coincidenza fra committente e impresa esecutrice.
L’art. 92 nel disciplinare le funzioni, prevede che il coordinatore, durante la realizzazione
dell’opera:
a) verifica l’applicazione da parte delle imprese e lavoratori autonomi dell’applicazione delle disposizioni del
Piano
di
sicurezza
e
coordinamento;
b) verifica l’idoneità del Piano operativo di sicurezza e della continua coerenza con il Piano di sicurezza e
coordinamento
e
con
il
fascicolo
di
cui
all’art.
91,
c.
1,
lett.
b);
c) organizza tra i datori di lavoro, ivi compresi i lavoratori autonomi, la cooperazione ed il coordinamento delle
attività
nonché
la
loro
reciproca
informazione;
d) verifica l'attuazione di quanto previsto negli accordi tra le parti sociali al fine di realizzare il coordinamento
tra i rappresentanti della sicurezza finalizzato al miglioramento della sicurezza in cantiere;
e) segnala al committente o al responsabile dei lavori, previa contestazione scritta alle imprese e ai lavoratori
autonomi interessati, le inosservanze alle disposizioni degli articoli 94, 95, 96 e 97, comma 1 (obblighi dei
lavoratori autonomi, dei datori di lavoro e dei preposti, misure generali di tutela e obblighi per la sicurezza dei
datori di lavoro dell’impresa affidataria), e alle prescrizioni del piano di sicurezza, ove previsto, e propone la
sospensione dei lavori, l'allontanamento delle imprese o dei lavoratori autonomi dal cantiere, o la risoluzione
del contratto. Nel caso in cui il committente o il responsabile dei lavori non adotti alcun provvedimento in
merito alla segnalazione, senza fornire idonea motivazione, il coordinatore per l'esecuzione dà comunicazione
dell'inadempienza all’AUSL e alla direzione provinciale del lavoro territorialmente competenti;
f) sospende, in caso di pericolo grave e imminente, direttamente riscontrato, le singole lavorazioni fino alla
verifica
degli
avvenuti
adeguamenti
effettuati
dalle
imprese
interessate;
g) in taluni casi, redige il piano di sicurezza e di coordinamento e predispone il fascicolo, di cui all'art. 91, c.
1,
lettere
a)
e
b).
Secondo quanto prescrive l’art. 90, comma 4, del predetto Testo unico, la sua nomina è
obbligatoria nei cantieri in cui è prevista la presenza di più imprese esecutrici anche non
contemporanea.
L’art. 98 prescrive specifici requisiti di formazione (laurea conseguita in determinate classi e
corso specifico di formazione) e tirocinio (espletamento di attività lavorativa nel settore delle
costruzioni per periodi variabili da uno a tre anni a seconda del titolo di studio posseduto).
L’art. 151 del DPR 05.10.2010, n. 207, inoltre, prevede che le funzioni possano ( rectius debbano)
essere svolte dal direttore dei lavori, qualora sia provvisto dei requisiti previsti dalla normativa
stessa o, in caso negativo, da almeno un direttore operativo in possesso dei requisiti previsti
dalla
normativa.
Sull’oggetto del quesito si è già espressa l’Autorità per la vigilanza sui contratti nel parere sulla normativa
21.01.2009 - rif. AG41-08, rilevando che l’omessa indicazione del coordinatore della sicurezza in fase
di esecuzione tra i destinatari dell’incentivo deve farsi risalire alla lett. h), comma 2, art. 125 del
DPR 554/1999, la quale pone l’attività di tale figura professionale in capo al direttore operativo
dei
lavori
o,
se
non
designato,
al
direttore
dei
lavori.
Da ciò deriverebbe che, ai fini dell’incentivo, l’attività del personale interno all’ente adibito a tale
mansione deve trovare copertura all’interno dell’aliquota attribuita all’ufficio del direttore dei
lavori.
L’incarico in argomento non trova espressa previsione nel Codice dei contratti, a differenza
dell’omologa figura dell’incaricato della sicurezza per la fase di progettazione, per cui
sembrerebbe prevalere il principio dell’onnicomprensività del trattamento economico.
Pur tuttavia, si condivide l’orientamento assunto dall’Authority di settore (sulla scorta di altro
precedente dato dalla determinazione 25.09.2000 n. 43), in quanto effettivamente l’incarico è
considerato dalla normativa speciale quale incarico complementare a quello di direttore dei
lavori o di direttore operativo, cioè da soggetti che a diverso titolo (per espressa designazione o
perché rientranti nel novero dei collaboratori) sono già destinatari di quota dell’incentivo.
Tale interpretazione è coerente con l’intento della norma dell’art. 92, comma 5, del Codice dei
contratti, che è quello di privilegiare l’apporto delle professionalità interne incentivandone
l’utilizzo qualunque sia la fase dei lavori nella quale esse operino, dalla progettazione al collaudo.
Sarà, pertanto, cura del regolamento dell’ente prevedere una maggiorazione della quota
dell’incentivo spettante per tale incarico quale specifica responsabilità professionale connessa
alle
specifiche
prestazioni
da
svolgere.
Per quanto concerne la seconda parte del quesito, l’attività di validazione dei progetti è contemplata
dall’art. 112, del D.Lgs. 12.04.2006, n. 163 (già art. 30, commi 6 e 6-bis, della legge 109/1994).
Secondo detta disposizione, le stazioni appaltanti sono tenute a verificare, nei termini e con le modalità stabiliti
nel
regolamento,
che
- gli elaborati progettuali rispondano alle prescrizioni richieste in materia di progettazione dall’art. 93 del
Codice
dei
contratti;
che
siano
conformi
alla
normativa
vigente;
- che vi sia l’unità progettuale tra progetto esecutivo e definitivo e tra definitivo e preliminare.
Il soggetto incaricato dell'attività di verifica deve essere munito, dalla data di accettazione
dell'incarico, di una polizza di responsabilità civile professionale, estesa al danno all'opera,
dovuta ad errori od omissioni nello svolgimento dell'attività di verifica, avente le caratteristiche
indicate nel regolamento. Il premio relativo a tale copertura assicurativa, per i soggetti interni
alla stazione appaltante, è a carico per intero dell'amministrazione di appartenenza ed è
ricompreso all'interno del quadro economico; l'amministrazione di appartenenza vi deve
obbligatoriamente provvedere entro la data di validazione del progetto. Il premio è a carico del
soggetto
affidatario,
qualora
questi
sia
soggetto
esterno.
Il regolamento, giusta anche il rinvio ad esso ad opera dell’art. 93, comma 6, del Codice dei contratti, disciplina
le
modalità
di
verifica
dei
progetti,
attenendosi
ai
seguenti
criteri:
a) per i lavori di importo pari o superiore a 20 milioni di euro, la verifica deve essere effettuata da organismi
di controllo accreditati ai sensi della norma europea UNI CEI EN ISO/IEC 17020;
b) per i lavori di importo inferiore a 20 milioni di euro, la verifica può essere effettuata dagli uffici tecnici delle
stazioni appaltanti ove il progetto sia stato redatto da progettisti esterni o le stesse stazioni appaltanti
dispongano di un sistema interno di controllo di qualità, ovvero da altri soggetti autorizzati secondo i criteri
stabiliti
dal
regolamento.
Il
regolamento
detta
disposizioni
di
dettaglio
dagli
artt.
44
a
59.
L’art. 47 obbliga la stazione appaltante a ricorrere alle strutture e al personale tecnico proprio o di altre
amministrazioni di cui può avvalersi ai sensi dell’art. 33, comma 3, del codice.
Per i lavori di importo inferiore ai 20 milioni di euro l’attività di verifica può essere svolta da:
- l’unità tecnica accreditata ai sensi della norma europea UNI CEI EN ISO/IEC 17020, quale Organismo di
ispezione
di
tipo
B;
- gli uffici tecnici delle stazioni appaltanti se il progetto è stato redatto da progettisti esterni;
- gli uffici tecnici delle stazioni appaltanti dotate di un sistema di controllo di qualità se il progetto è stato
redatto
da
progettisti
interni.
Per opere puntuali di importo inferiore a un milione di euro e per opere a rete sotto soglia
comunitaria (€ 5.278.000), l’attività di verifica può essere effettuata dal Responsabile del
procedimento, se non ha svolto le funzioni di progettista, o dagli uffici tecnici delle stazioni
appaltanti anche non dotati di un sistema interno di controllo di qualità.
Anche in tal caso l’attività dell’incaricato della verifica del progetto, pur se non espressamente
contemplata dall’art. 92, comma 5, del D.Lgs. 163/2006, viene ricondotta alla figura del
Responsabile
del
procedimento
o
dei
suoi
collaboratori.
Perciò, alla luce di quanto dispone il terzo periodo di detta norma, tale attività deve essere
valorizzata in termini di spettanza di una maggior quota dell’incentivo, in quanto incrementa la
responsabilità professionale dell’incaricato. Si rammenta in ogni caso che la corresponsione di
tale maggiorazione deve essere preceduta da un’intesa in sede di contrattazione decentrata e
dalla conseguente modifica del regolamento comunale che disciplina la materia (Corte dei Conti,
Sez. controllo Puglia, parere 28.05.2014 n. 114).
INCENTIVO PROGETTAZIONE: L’incentivo alla progettazione non può venire riconosciuto per
qualunque lavoro di manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell’ente locale ma solo per
lavori di realizzazione di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di
progettazione.
Esulano, dunque, tutti quei lavori manutentivi per la cui realizzazione non è necessaria l’attività
progettuale richiamata negli articoli 90, 91 e 92 del d.lgs. n. 163/2006.
Al contrario, l’incentivo si ritiene erogabile qualora nel corso dell'esecuzione di un'opera pubblica
o lavoro si renda necessario redigere, da parte del personale dipendente dall’Ente, una perizia
di variante e suppletiva con incremento dell'importo dei lavori affidati, rientrante negli ambiti
consentiti dalla norma vigente, con esclusione delle varianti determinate da errori di
progettazione, con la specificazione che l’incentivo stesso deve essere correlato all’importo della
perizia
di
variante.
Inoltre, “l’art. 90 del D.lgs. n. 163/2006 sia alla rubrica che al c. 1, fa riferimento esclusivamente
ai lavori pubblici, e l’art. 92, c. 1, presuppone l’attività di progettazione nelle varie fasi come
finalizzata alla costruzione dell’opera pubblica progettata. A fortiori, lo stesso comma 6 dell’art.
92 prevede che l’incentivo alla progettazione venga ripartito tra i dipendenti
dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto e, dunque, è di palmare evidenza
come il riferimento normativo e la conseguente voluntas legis sia ascrivibile solo alla materia
dei lavori pubblici, presupponendosi una procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla
realizzazione
di
un’opera
di
pubblico
interesse”.
Si consideri, inoltre, che l’attività di progettazione, rilevante ai fini del comma 5 dell’articolo 92,
“si articola, nel rispetto dei vincoli esistenti, preventivamente accertati, laddove possibile fin dal
documento preliminare, e dei limiti di spesa prestabiliti, secondo tre livelli di successivi
approfondimenti tecnici, in preliminare, definitiva ed esecutiva, in modo da assicurare:
a)
la
qualità
dell'opera
e
la
rispondenza
alle
finalità
relative;
b)
la
conformità
alle
norme
ambientali
e
urbanistiche;
c) il soddisfacimento dei requisiti essenziali, definiti dal quadro normativo nazionale e
comunitario”.
--------------Con riferimento, infine, all’articolo 92, comma 6, del decreto 163/2006, è sufficiente ricordare
la recente deliberazione 15.04.2014 n. 7 della Sezione delle Autonomie, a mente della
quale risulta “di palmare evidenza il riferimento della definizione “atto di pianificazione
comunque denominato” alla materia dei lavori pubblici”, ritenendo di conseguenza “l’ambito
applicativo della stessa, apparentemente ampio ed indefinito, in realtà, limitato esclusivamente
all’attività progettuale e tecnico amministrativa direttamente collegata alla realizzazione di
opere
e
lavori
pubblici”.
La Sezione, pertanto, conclude affermando che “ai fini della riconoscibilità del diritto al
compenso incentivante, la corretta interpretazione delle disposizioni in esame considera
determinante, non tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo
contenuto specifico, che deve risultare strettamente connesso alla realizzazione di un’opera
pubblica, ovvero quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di
pianificazione generale, che costituisce il presupposto per l’erogazione dell’incentivo”.
--------------Il sindaco del comune di Poirino, con nota n. 4278 del 18.03.2014, chiedeva all’adita Sezione l’espressione di
un parere in ordine alla corretta interpretazione dell’articolo 92, commi 5 e 6, del decreto legislativo n.
163/2006.
In
particolare,
il
Sindaco
del
comune
di
Poirino
formulava
i
seguenti
quesiti:
- se sia riconoscibile l’incentivo previsto dalla citata normativa per il caso di “ esecuzione di lavori pubblici da
effettuarsi per il mero mantenimento e funzionamento del patrimonio e demanio comunale e non si sia in
presenza
di
un’opera
pubblica
(ad
esempio,
la
gestione
del
verde
pubblico) ”;
- se l’incentivo nei casi sopra indicati (esecuzione lavori pubblici manutentivi) sia o meno riconoscibile anche
alla figura del R.U.P., “indipendentemente dalla natura dell’intervento manutentivo, ordinaria e/o
straordinaria, e indipendentemente dalla presenza o meno di una effettiva fase di progettazione ”;
- se per “progettazione” sia da intendersi esclusivamente la realizzazione del progetto tecnico (preliminare,
definitivo, esecutivo) oppure se siano assimilabili alla “progettazione” anche quegli atti che comunemente
vengono definiti “elaborati progettuali”, quali la stima sommaria delle opere, l’elenco dei prezzi, il capitolato
speciale d’appalto, la bozza del contratto, il piano di sicurezza, collaudi e certificati di regolare esecuzione.
...
La questione posta dal comune di Poirino è già stata affrontata dalla giurisprudenza contabile in modo
esauriente in numerosi precedenti: l’orientamento consolidato, pertanto, è nel senso di ritenere
indefettibile il collegamento degli incentivi in esame ad un’attività progettuale riferita alla
realizzazione di un’opera pubblica e non allo svolgimento di semplici lavori di manutenzione.
La norma riportata è stata oggetto di numerose pronunce della Corte (cfr., fra le altre, Sezione
Autonomie delibera 13.11.2009 n. 16/2009, Sezione Veneto parere 26.07.2011 n. 337, Sezione
Lombardia parere 06.03.2012 n. 57,parere 30.05.2012 n. 259, parere 06.03.2013 n. 72; inoltre, parere
30.08.2012 n. 290 di questa Sezione), segnalandosi da ultimo, di questa stessa Sezione, parere 16.01.2014
n.
8
e
parere
17.03.2014
n.
44.
La giurisprudenza citata, dopo aver ricordato la preferenza per l’attività di progettazione svolta all’interno
dell’amministrazione ed il principio di onnicomprensività della retribuzione del pubblico dipendente, ha
rilevato come l’art. 92, comma 5, del d.lgs. 163/2006 deroghi ai principi di onnicomprensività e
determinazione contrattuale della retribuzione del dipendente pubblico e, come tale, costituisca
un’eccezione di stretta interpretazione per la quale sussiste il divieto di analogia posto dall’art.
12 delle diposizioni preliminari al codice civile (in tal senso Sezione Campania, parere 07.05.2008 n.
7/2008, Sezione Umbria, parere 09.07.2013 n. 119, Sezione Marche, parere 04.10.2013 n. 67).
Come evincibile dalla lettera del comma, la legge pone alcuni limiti per l’attribuzione del predetto incentivo,
rimettendone la disciplina concreta (“criteri e modalità”) ad un regolamento interno assunto previa
contrattazione
decentrata.
I punti fermi che il regolamento interno deve rispettare (sull’impossibilità da parte del regolamento di
derogare a quanto previsto dalla legge o di attribuire compensi non previsti, si rimanda al parere 30.05.2012
n.
259
della
Sezione
Lombardia)
paiono
essere
i
seguenti:
- erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma
(responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della
sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione
ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, per un appalto di fornitura di beni o di
servizi);
- ammontare complessivo non superiore al due per cento dell’importo a base di gara. Di
conseguenza la somma concretamente prevista dal regolamento interno può essere stabilita in
misura
percentuale
inferiore;
- ancoramento del fondo incentivante alla base di gara (non all’importo oggetto del contratto,
né a quello risultante dallo stato finale dei lavori). Si deduce che non appare ammissibile la
previsione e l’erogazione di alcun compenso nel caso in cui l’iter dell’opera o del lavoro non sia
giunto, quantomeno, alla fase della pubblicazione del bando o della spedizione delle lettere
d’invito (cfr., per esempio, l’art. 2, comma 3, del DM Infrastrutture n. 84 del 17/03/2008). Quanto detto
non esclude che, in sede di regolamento interno, al fine di ancorare l’erogazione dell’incentivo a
più stringenti presupposti, l’amministrazione possa prevedere la corresponsione solo
subordinatamente
all’aggiudicazione
dell’opera;
- puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del
procedimento, progettista, direttore dei lavori, collaudatori, nonché loro collaboratori), secondo
percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da mantenere, tuttavia, entro i
binari della logicità, congruenza e ragionevolezza (cfr. Autorità per la vigilanza sui contratti
pubblici, deliberazione 13.12.2007 n. 315, deliberazione 22.06.2005 n. 70, deliberazione 19.05.2004 n. 97bis);
- devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni non
svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione. Obbligo
che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le percentuali
spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere, nel caso in
cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione (si rinvia
alla deliberazione 13.12.2007 n. 315, deliberazione 08.04.2009 n. 35, deliberazione 07.05.2008 n.
18
e
deliberazione
02.05.2001
n.
150dell’Autorità
di
vigilanza).
Pertanto, l’incentivo alla progettazione non può venire riconosciuto per qualunque lavoro di
manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell’ente locale ma solo per lavori di realizzazione
di un’opera pubblica alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione.
Esulano, dunque, tutti quei lavori manutentivi per la cui realizzazione non è necessaria l’attività
progettuale richiamata negli articoli 90, 91 e 92 del d.lgs. n. 163/2006.
Al contrario, l’incentivo si ritiene erogabile qualora nel corso dell'esecuzione di un'opera pubblica
o lavoro si renda necessario redigere, da parte del personale dipendente dall’Ente, una perizia
di variante e suppletiva con incremento dell'importo dei lavori affidati, rientrante negli ambiti
consentiti dalla norma vigente, con esclusione delle varianti determinate da errori di
progettazione, con la specificazione che l’incentivo stesso deve essere correlato all’importo della
perizia
di
variante.
Inoltre, come è stato messo in luce dal parere 13.11.2012 n. 293 della Sezione regionale di Controllo per la
Toscana, “l’art. 90 del D.lgs. n. 163/2006 sia alla rubrica che al c. 1, fa riferimento esclusivamente
ai lavori pubblici, e l’art. 92, c. 1, presuppone l’attività di progettazione nelle varie fasi come
finalizzata alla costruzione dell’opera pubblica progettata. A fortiori, lo stesso comma 6 dell’art.
92 prevede che l’incentivo alla progettazione venga ripartito tra i dipendenti
dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto e, dunque, è di palmare evidenza
come il riferimento normativo e la conseguente voluntas legis sia ascrivibile solo alla materia
dei lavori pubblici, presupponendosi una procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla
realizzazione
di
un’opera
di
pubblico
interesse”.
Si consideri, inoltre, che come previsto dall’articolo 93, cod. contr., l’attività di progettazione, rilevante
ai fini del comma 5 dell’articolo 92, “si articola, nel rispetto dei vincoli esistenti, preventivamente
accertati, laddove possibile fin dal documento preliminare, e dei limiti di spesa prestabiliti,
secondo tre livelli di successivi approfondimenti tecnici, in preliminare, definitiva ed esecutiva,
in
modo
da
assicurare:
a)
la
qualità
dell'opera
e
la
rispondenza
alle
finalità
relative;
b)
la
conformità
alle
norme
ambientali
e
urbanistiche;
c) il soddisfacimento dei requisiti essenziali, definiti dal quadro normativo nazionale e
comunitario”.
Con riferimento, infine, all’articolo 92, comma 6, del decreto 163/2006, è sufficiente ricordare la
recente deliberazione 15.04.2014 n. 7 della Sezione delle Autonomie, a mente della quale risulta “di
palmare evidenza il riferimento della definizione “atto di pianificazione comunque denominato”
alla materia dei lavori pubblici”, ritenendo di conseguenza “l’ambito applicativo della stessa,
apparentemente ampio ed indefinito, in realtà, limitato esclusivamente all’attività progettuale e
tecnico amministrativa direttamente collegata alla realizzazione di opere e lavori pubblici ”.
La Sezione, pertanto, conclude affermando che “ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso
incentivante, la corretta interpretazione delle disposizioni in esame considera determinante, non
tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico, che
deve risultare strettamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero quel quid
pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale, che
costituisce
il
presupposto
per
l’erogazione
dell’incentivo”.
D’altra parte, le conclusioni esposte risultano coerenti con quanto esposto nella delibera 13.11.2009 n.
16/2009 in ordine alle modalità di copertura degli oneri derivanti dall’attribuzione degli incentivi alla
progettazione: essi, infatti, sono qualificati spese di investimento e finanziabili, alla luce di quanto disposto
dall’art. 93, comma 7, del Codice dei contratti, nell’ambito dei fondi stanziati per la realizzazione dei singoli
lavori negli stati di previsione della spesa e nei bilanci delle stazioni appaltanti (Corte dei Conti, Sez. controllo
Piemonte, parere 21.05.2014 n. 97).
INCENTIVO PROGETTAZIONE: Gli incentivi possono essere corrisposti solo per remunerare la
redazione di un atto di pianificazione che, oltre ad essere affidato in via esclusiva ai dipendenti
dell’ente, risulti strettamente connesso alla progettazione di un’opera pubblica.
Spetta naturalmente all’ente istante stabilire se, nel caso concreto, l’atto di pianificazione
soddisfi
il
predetto
requisito.
Quantunque la redazione del Piano di Governo del Territorio possa comportare attività ulteriori
rispetto a quelle ordinariamente richieste dalla predisposizione di un generico atto di
pianificazione, solo nel caso in cui tali attività si estrinsechino nella progettazione di un’opera
pubblica potrà farsi applicazione dell’art. 92, comma 6, del codice dei contratti, riconoscendo
l’incentivo
previsto
al
personale
interno.
Con la nota sopra citata, a firma del Sindaco del comune di Cantù (CO), si richiede un parere sull’applicazione
dell’art. 92, comma 6, del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163, riguardante il riconoscimento di incentivi ai
dipendenti
dell’ente
per
la
redazione
di
atti
di
pianificazione.
Si chiede, in particolare, se sussistano i presupposti di legge per l’applicazione dell’istituto previsto dalla
disposizione sopra richiamata al personale interno che abbia direttamente redatto il Piano di Governo del
Territorio.
Nella medesima nota si è ritenuto di evidenziare e puntualizzare la specifica situazione riguardante la
redazione del PGT condotta dall’ente, ravvisandovi una sostanziale differenza rispetto ad altri casi concernenti
la
medesima
questione
già
trattati
in
precedenti
pareri
resi
dalla
Sezione.
A
tal
fine
si
rappresenta
quanto
di
seguito
riportato.
La redazione degli atti di pianificazione costituenti il PGT, unitamente alla VAS, è stata svolta direttamente ed
esclusivamente da personale interno dell'Amministrazione, in forza dello specifico incarico conferito dalla
Giunta
Comunale.
Sul piano sostanziale, il PGT, così come redatto e sviluppato, oltre a definire e disciplinare l'assetto urbanistico
ed edilizio dell'intero territorio comunale mediante la puntuale elaborazione degli atti che lo costituiscono, per
come previsti dalla legge, è stato redatto anche allo scopo di sviluppare in particolare la dotazione di aree per
la localizzazione di opere ed attrezzature pubbliche e d'interesse generale, al fine di sviluppare e riqualificare
la "città pubblica" e quindi i servizi d'interesse generale. A tale scopo il progetto urbanistico non si è limitato
a pianificare il territorio mediante la sola classificazione urbanistica ma, altresì, è stato sviluppato ed
approfondito, individuando e localizzando puntualmente ed analiticamente le opere d'interesse pubblico e
generale, finalizzate a riqualificare e sviluppare la dotazione delle attrezzature pubbliche, e pertanto il relativo
contenuto specifico è totalmente rivolto allo sviluppo della città pubblica, come già sopra detto.
Oltre alla puntuale localizzazione delle opere ed attrezzature pubbliche, l'atto di pianificazione:
- ha altresì individuato con precisione la destinazione specifica per ogni area interessata dalla realizzazione
delle opere d'interesse pubblico e ne ha prefigurato la modalità d'intervento; ha delineato, definito e declinato
gli obiettivi fondamentali, tutti orientati alla valorizzazione e riqualificazione della città pubblica, mediante la
puntuale previsione e precisa localizzazione delle aree da acquisire al patrimonio comunale per la realizzazione
delle opere d'interesse generale in particolare per la realizzazione del dei parchi pubblici (in attuazione della
Legge n. 10 del 14/01/2013) e delle relative connessioni infrastrutturali attrezzate;
- per ogni ambito di trasformazione urbanistica è stato sviluppato un livello di approfondimento e di dettaglio,
individuando puntualmente l'ubicazione dell'area per servizi ed attrezzature pubbliche e la relativa
destinazione, sulla base degli obiettivi fondamentali di sviluppo della città e sulla base delle precise peculiarità
individuate
a
seguito
dell'analisi
urbanistica
condotta
per
ogni
ambito;
- è stato inoltre sviluppato il piano economico-finanziario con l'analisi della sostenibilità economica e della
quantificazione economica, non per mera valutazione generale, ma per ogni opera ed attrezzatura d'interesse
pubblico prevista, individuata e localizzata negli atti di pianificazione costituenti il PGT, anche con riferimento
alla
programmazione
delle
opere
pubbliche.
...
Il quesito proposto richiede di fornire la corretta interpretazione dell’art. 92, comma 6, del decreto legislativo
12 aprile 2006, n. 163 (c.d. codice dei contratti pubblici) ove si dispone che “ il trenta per cento della tariffa
professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le
modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione
aggiudicatrice
che
lo
abbiano
redatto”.
Si tratta di chiarire, in particolare, la natura delle attività riconducibili alla nozione di “ atto di pianificazione
comunque denominato” agli effetti del riconoscimento al personale interno dell’ente dei c.d. “incentivi per la
progettazione”.
Questa Sezione, nei diversi pareri forniti in materia, ha sempre ritenuto di circoscrivere tale nozione
ai soli atti di pianificazione che siano strettamente connessi alla progettazione di opere
pubbliche, escludendo la possibilità di corrispondere gli incentivi previsti dalla legge per la
redazione di atti di pianificazione di carattere generale, privi dei predetti caratteri e rientranti,
come tali, nelle ordinarie mansioni richieste al personale dipendente (Sezione regionale di controllo
per la Lombardia, parere 06.03.2012 n. 57, parere 30.05.2012 n. 259, parere 23.10.2012 n. 440, parere
06.03.2013
n.
72
e
parere
10.02.2014
n.
62).
Un’interpretazione restrittiva della disposizione in esame, per la cui completa disamina si rinvia ai precedenti
citati, porta a sostenere che “ciò che rileva ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso
incentivante non è tanto il nomen juris attribuito all’atto di pianificazione, quanto il suo
contenuto specifico intimamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica, ossia a quel
quid pluris di progettualità interna, rispetto ad un mero atto di pianificazione generale (piano
regolatore o variante generale) che costituisce, al contrario, diretta espressione dell’attività
istituzionale dell’ente per la quale al dipendente è già corrisposta la retribuzione ordinariamente
spettante” (Sezione regionale di controllo per la Lombardia, parere 06.03.2013 n. 72).
Il predetto orientamento, condiviso dalla maggioranza delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti
(tra le varie: Sezione regionale di controllo per la Toscana, parere 19.03.2013 n. 15; Sezione regionale di
controllo per il Piemonte, parere 30.08.2012 n. 290) si contrappone al diverso avviso, recentemente ribadito
in seno alla giurisprudenza contabile, volto, viceversa, ad ammettere il diritto all’incentivo per la sola attività
di pianificazione a prescindere dall’eventuale collegamento con la progettazione di un’opera pubblica (Sezione
regionale di controllo per il Veneto, parere 22.11.2013 n. 361 e parere 03.12.2013 n. 381).
La questione è stata recentemente sottoposta all’esame della Sezione Autonomie della Corte dei conti,
chiamata a stabilire, a fronte del citato contrasto interpretativo, se il diritto all’incentivo per la redazione di un
atto di pianificazione sussista solo nel caso in cui l’atto medesimo sia collegato direttamente ed in modo
immediato alla realizzazione di un’opera pubblica, oppure se tale diritto sussista anche nell’ipotesi di redazione
di atti di pianificazione generale ancorché non puntualmente connessi alla realizzazione di un’opera pubblica.
La Sezione Autonomie, nel risolvere la questione di massima, con la deliberazione 15.04.2014 n. 7, ha ritenuto
di aderire all’orientamento maggioritario che riconosce di “palmare evidenza” il riferimento della
definizione “atto di pianificazione comunque denominato” alla materia dei lavori pubblici,
reputando l’ambito applicativo della disposizione di legge, apparentemente ampio ed indefinito,
limitato esclusivamente all’attività progettuale e tecnico amministrativa direttamente collegata
alla
realizzazione
di
opere
e
lavori
pubblici.
Si riportano di seguito le argomentazioni poste a fondamento della predetta interpretazione rinviando al testo
della
deliberazione
citata
per
la
completa
disamina
della
questione.
Si considera dirimente, innanzitutto, l’argomento che attiene all’interpretazione sistematica delle disposizioni
in esame e che ha riguardo alla collocazione delle stesse ( sedes materiae) all’interno del Capo IV “Servizi
attinenti all’architettura ed all’ingegneria ”- Sez. I “Progettazione interna ed esterna e livelli di progettazione ”del Codice dei Contratti ed al fatto che le stesse siano immediatamente precedute dall’art. 90 rubricato
“progettazione interna ed esterna alle amministrazioni aggiudicatrici in materia di lavori pubblici “.
Disposizione quest’ultima che affida la progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva di lavori agli Uffici
tecnici delle stazioni appaltanti o, in alternativa, a liberi professionisti e che, al comma 6, limita la possibilità
da parte delle amministrazioni aggiudicatrici di ricorrere a professionalità esterne ai soli casi di carenza in
organico di personale tecnico, ovvero di difficoltà di rispettare i tempi della programmazione dei lavori, o,
infine, nell’ipotesi di lavori di speciale complessità. Il successivo art. 91 disciplina le procedure di affidamento.
L’art. 92 rubricato “corrispettivi, incentivi per la progettazione e fondi a disposizione delle stazioni appaltanti"
completa quanto disposto dai precedenti articoli, mantenendosi nell’alveo della disciplina della progettazione
dei
lavori
pubblici.
Decisivo appare, nondimeno, l’argomento basato sull’interpretazione funzionale della norma in esame.
Il citato art. 92 del codice dei contratti pubblici, ai commi 5 e 6, esprime, in modo evidente, il favor legis per
l’affidamento a professionalità interne alle amministrazioni aggiudicatrici di incarichi consistenti in prestazioni
d’opera
professionale.
Pertanto, ove non ricorrano i presupposti previsti dalle norme vigenti per l’affidamento all’esterno degli stessi,
le amministrazioni devono fare ricorso a personale dipendente, al quale applicheranno le regole generali
previste per il pubblico impiego il cui sistema retributivo è basato, come è noto, sui principi cardine di
onnicomprensività della retribuzione, sancito dall’art. 24, comma 3, del d.lgs. 30.03.2001, n. 165, nonché di
definizione contrattuale delle componenti economiche, fissato dal successivo art. 45, comma 1. In base a tali
principi nulla è dovuto oltre il trattamento economico fondamentale ed accessorio, stabilito dai contratti
collettivi, al dipendente che abbia svolto una prestazione rientrante nei suoi doveri d’ufficio.
Il legislatore, con le disposizioni in parola, ha voluto riconoscere agli Uffici tecnici delle amministrazioni
aggiudicatrici
un
compenso
ulteriore
e
speciale,
derogando
agli
anzidetti
principi.
In effetti, le previsioni contenute nell’art. 92, ai commi 5 e 6, appaiono evidentemente relative a due distinte
ipotesi di incentivazione ed a due distinte deroghe ai ricordati principi, in quanto, in un caso, la deroga riguarda
la redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, da ripartire per
ogni singola opera o lavoro tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione e nell’altro caso
la deroga riguarda la redazione di un atto di pianificazione comunque denominato, da ripartire fra i dipendenti
dell’amministrazione che lo abbiano, in concreto, redatto, entrambe riferite alla progettazione di opere
pubbliche.
La norma deve essere considerata, dunque, di stretta interpretazione, non suscettibile di applicazione in via
analogica, alla luce del divieto posto dall’art. 14 delle disposizioni preliminari al codice civile, e neppure appare
possibile una lettura della definizione in essa contenuta che attribuisca alla volontà del legislatore quanto dallo
stesso
non
esplicitato.
La funzione “incentivante” riconosciuta all’art. 92, comma 6, oltre a limitarne l’ambito di applicazione oggettivo
nei termini sopra riferiti, ne circoscrive l’applicazione soggettiva al solo personale interno dell’ente, escludendo
implicitamente, come confermato nei precedenti pareri resi dalla Sezione, che possano essere erogati speciali
compensi ai dipendenti che svolgono attività sussidiarie, strumentali o di supporto alla redazione di un atto di
pianificazione
che
sia
affidato
ad
un
professionista
esterno.
Tutto ciò premesso, questa Sezione, con riferimento alla richiesta formulata, non può che ribadire il proprio
precedente e consolidato orientamento, confermato anche dalla Sezione Autonomie, per cui gli incentivi
possono essere corrisposti solo per remunerare la redazione di un atto di pianificazione che,
oltre ad essere affidato in via esclusiva ai dipendenti dell’ente, risulti strettamente connesso alla
progettazione
di
un’opera
pubblica.
Spetta naturalmente all’ente istante stabilire se, nel caso concreto, l’atto di pianificazione
soddisfi il predetto requisito che tuttavia non sembra emergere dalla descrizione fornita
contestualmente
alla
richiesta
del
presente
parere.
Quantunque la redazione del Piano di Governo del Territorio possa comportare, come nel caso
di specie, attività ulteriori rispetto a quelle ordinariamente richieste dalla predisposizione di un
generico atto di pianificazione, solo nel caso in cui tali attività si estrinsechino nella
progettazione di un’opera pubblica potrà farsi applicazione dell’art. 92, comma 6, del codice dei
contratti, riconoscendo l’incentivo previsto al personale interno (Corte dei Conti, Sez. controllo
Lombardia, parere 20.05.2014 n. 180).
INCENTIVO PROGETTAZIONE: Ritiene il Collegio che la richiesta di parere in ordine alla
possibilità di riconoscere l’incentivo di cui all’art. 92, comma 6, del Codice dei contratti ai
dipendenti che abbiano collaborato alla redazione di un piano regolatore generale, non
strettamente collegato alla realizzazione nell’immediato di opere pubbliche, debba avere
risposta
negativa.
Il Sindaco del comune di Formello (RM) ha inoltrato a questa Sezione, ai sensi dell’articolo 7, comma 8, della
legge 05.06.003 n. 131, richiesta di parere riguardante la possibilità di riconoscere l’incentivo alla
progettazione di cui all’art. 92, comma 6, d.lgs. 12.04.2006, n. 163 (in seguito Codice dei contratti o Codice)
ai dipendenti comunali coinvolti nell’attività di redazione del Piano Urbanistico Comunale Generale, in quanto
attività strumentale rispetto ai lavori pubblici “ che il Comune dovrà progettare e affidare nei prossimi anni”, e
cioè
anche
in
relazione
a
procedure
di
aggiudicazione
“ ancora
da
attivare”.
Il Sindaco richiedente ha ricordato al riguardo quella parte della giurisprudenza della Corte dei conti in sede
consultiva che propende per il riconoscimento suddetto a fronte di “ procedure finalizzate alla realizzazione di
opere
di
pubblico
interesse”.
Ha chiesto, altresì, di dare indicazioni sui criteri da adottare per la quantificazione dell’incentivo evidenziando
le problematicità che emergerebbero se a tal fine si dovesse far riferimento alla stima degli onorari relativi
alle
opere
pubbliche
progettate
con
il
piano
urbanistico.
In particolare, le difficoltà di calcolo deriverebbero dal fatto che l’attività di pianificazione urbanistica ha
carattere generale rispetto alle singole opere pubbliche previste con lo strumento urbanistico; può essere
svolta anche molti anni prima della effettiva realizzazione delle medesime opere pubbliche; non tiene conto
delle varianti al piano che potranno rendersi necessarie in sede di effettiva realizzazione di opere pubbliche.
In pendenza della richiesta di parere presentata dal Comune di Formello è intervenuta la deliberazione della
Sezione regionale di controllo per la Liguria n. 6/2014 del 21.01.2014 di remissione alla Sezione delle
Autonomie di questione di massima avente ad oggetto proprio l’interpretazione del succitato art. 92, comma
6,
del
Codice
dei
contratti.
Per tale ragione la Sezione regionale di controllo per il Lazio nella camera di consiglio del 04.03.2014 ha
deliberato di attendere la pronuncia della Sezione delle Autonomie al fine di avere un quadro interpretativo di
riferimento
chiaro
per
poter
rendere
il
parere
richiesto.
...
Come accennato, la Sezione delle Autonomie è stata di recente investita della questione di massima relativa
all’interpretazione dell’art. 92, comma 6, del d.lgs. 12.04.2006, n. 163 (in seguito Codice degli appalti pubblici
o Codice), in considerazione nella presente richiesta di parere, a causa di un contrasto che si era delineato a
tale riguardo in sede di attività consultiva della Corte dei conti, e si è pronunciata con deliberazione 15.04.2014
n.
7.
La norma esaminata prevede la corresponsione di un incentivo economico pari al trenta per cento delle tariffe
professionali ai dipendenti delle amministrazioni aggiudicatrici che abbiano redatto atti di pianificazione
“comunque
denominati”.
Detto incentivo, pacificamente, nella giurisprudenza formatasi in sede di attività consultiva della Corte dei
conti è stato inteso come deroga al principio di onnicomprensività delle retribuzioni e a quello di definizione
contrattuale
delle
relative
componenti
economiche.
Tale deroga trova la sua ragion d’essere, da un lato, nella valorizzazione del singolo dipendente, chiamato ad
assumersi responsabilità particolari connesse all’attività di progettazione, e, dall’altro lato, nel risparmio
economico garantito all’amministrazione dal ricorso alle professionalità già presenti al suo interno, invece che
al
reclutamento
sul
mercato.
A fronte di tali particolari responsabilità del dipendente e del menzionato risparmio dell’Amministrazione, il
legislatore ha ritenuto giustificato il riconoscimento ai componenti degli uffici tecnici coinvolti di “ una voce
straordinaria non riconducibile alla dinamica retributiva” (Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, delibera
13.11.2009 n. 16/2009) in misura percentuale minima rispetto al suo valore sul mercato esterno (come
accennato si tratta di una somma pari a 30% della tariffa professionale per la redazione di un “ atto di
pianificazione
comunque
denominato”).
Peraltro, la costruzione giuridica si pone in coerenza con il divieto per le Amministrazioni dotate di personale
dipendente tecnicamente competente, di conferire incarichi esterni, come codificato all’art. 7, comma 6, del
d.lgs.
n.
165/2001.
Stante la natura eccezionale delle disposizioni in tema di incentivo di progettazione, la Corte dei conti,
chiamata spesso in sede consultiva a dirimere dubbi interpretativi sulla disciplina della fattispecie, ha indicato
un principio generale di interpretazione in senso stretto delle norme di riferimento, con divieto di
interpretazione analogica, ai sensi dell’art. 12 delle disposizioni preliminari al codice civile .
Tuttavia, come accennato in premessa, nonostante questo punto di partenza condiviso, in sede di definizione
dell’esatto ambito di applicazione della disciplina con specifico riguardo al tema degli “atti di pianificazione
comunque denominati” di cui all’art. 92, comma 6, del Codice, chiamato in causa dal Comune di Formello
nella richiesta di parere, si erano delineati due orientamenti interpretativi diversi, tali da giustificare la
remissione alla Sezione delle Autonomie di questione di massima ad opera della Sezione di controllo per la
Liguria,
al
fine
di
ottenere
una
delibera
di
orientamento.
Infatti, a fronte di un’interpretazione maggioritaria che ha inteso l’incentivo in considerazione come attribuibile
ai dipendenti pubblici nei soli casi di elaborazione di piani urbanistici, o di varianti di piani, finalizzati alla
realizzazione di lavori pubblici ben definiti, si è profilato una diversa interpretazione, secondo cui l’incentivo
sarebbe stato giustificato anche in presenza della mera elaborazione di piani regolatori generali, rispetto ai
quali la progettazione delle opere pubbliche pur presa in considerazione, si ponesse come successiva nel
tempo
e
non
ancora
definita
in
modalità
e
costi
Sul punto la Sezione delle Autonomie ha risolto la questione di massima sottopostale in senso
conforme
all’orientamento
giurisprudenziale
maggioritario
già
descritto
sopra.
Infatti, afferma la Sezione delle Autonomie che depongono a favore di detta soluzione sia la
collocazione sistematica della disposizione, sia il dato storico relativo all’evoluzione della
disciplina degli incentivi di progettazione, sia l’esame dei lavori preparatori in Commissione
parlamentare.
Quanto alla collocazione sistematica, osserva la Sezione delle Autonomie che la norma si colloca
nel Codice nella parte II, Titolo I, Capo IV, dedicato ai “ Servizi attinenti all’architettura
all’ingegneria”, alla Sezione I, intitolata “Progettazione interna ed esterna. Livelli della
progettazione”. Si deve, quindi, ritenere sistematicamente collocata nella sede della disciplina della
progettazione di lavori pubblici. Pertanto, conclude che la norma non include tra le attività coperte da
incentivo anche quelle di pianificazione non attinenti (in via diretta) alla progettazione di opere
pubbliche.
Quanto al dato storico e ai lavori preparatori del testo, osserva la Sezione delle Autonomie che la norma
riproduce disposizioni già contenute nella legge Merloni del 1994 in materia di incentivi e spese di
progettazione, ritenuta riferibile alla progettazione di lavori pubblici in senso stretto.
Alla luce delle conclusioni così raggiunte, ritiene il Collegio che la richiesta di parere del Comune di
Formello in ordine alla possibilità di riconoscere l’incentivo di cui all’art. 92, comma 6, del Codice
dei contratti ai dipendenti che abbiano collaborato alla redazione di un piano regolatore
generale, non strettamente collegato alla realizzazione nell’immediato di opere pubbliche,
debba
avere
risposta
negativa.
In via consequenziale viene meno la seconda delle questioni sottoposte ad esame, relativa alle modalità di
calcolo di detto incentivo (Corte dei Conti, Sez. controllo Lazio, parere 19.05.2014 n. 56).
INCENTIVO PROGETTAZIONE: L’amministrazione deve preliminarmente (tenendo in debita
evidenza il principio interpretativo affermato dalla Sezione centrale), verificare se il “contenuto
specifico” dell’atto di pianificazione “Piano degli Interventi con il recupero e la valorizzazione
delle aree a vincolo decaduto e delle aree di trasformazione delle frazioni”, sia “strettamente
connesso alla realizzazione di un’opera pubblica” e sia caratterizzato da “quel quid pluris di
progettualità
interna”.
Una volta che l’amministrazione (la sola che detiene le informazioni utili per detto accertamento)
avrà confermato l’esistenza di detto necessario presupposto legittimante l’attribuzione
dell’incentivo, si tratterà di verificare l’ampiezza del novero dei destinatari dello stesso. Ciò, in
quanto nel medesimo quesito si fa riferimento ad una platea variegata di dipendenti dell’ente
(urbanisti, avvocati, agronomi, geologi, informatici, geometri, periti, disegnatori) che, a diverso
titolo e con diversi apporti professionali, potrebbero contribuire alla redazione dell’atto di
pianificazione
cui
si
riferisce
il
comune
di
Rovigo.
Proprio richiamando il dato testuale dell’articolo 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 emerge
chiaramente come la platea dei destinatari dell’incentivo (incentivo da ripartire con criteri e
modalità fissati ex ante da apposito strumento regolamentare), possa essere ampia atteso che
vi si annoverano “….i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto…”.
Sul punto, tuttavia, in relazione all’esigenza di fissare criteri idonei atti ad individuare detti
dipendenti, appare necessario preliminarmente richiamare il già citato parere n. 361/2013 di
questa Sezione laddove si è affermato che nella stesura di un documento di pianificazione debba
necessariamente attribuirsi “….alle specifiche professionalità del personale tecnico la
elaborazione di una analisi che richiede una complessità superiore, frutto del necessario,
imprescindibile
apporto
di
una
pluralità
di
professionalità”.
Va peraltro sottolineato che, secondo la prevalente giurisprudenza la redazione di un piano di
lottizzazione e, in genere, di uno strumento di pianificazione urbanistica costituisce attività che
richiede una competenza specifica in tale settore attraverso una visione di insieme e la capacità
di
affrontare
e
risolvere
i
problemi
di
carattere
programmatorio.
Il Collegio, conclusivamente, ritiene che una volta valutato e verificato il collegamento tra
l’attività di pianificazione e la successiva realizzazione dell’opera pubblica, i soggetti destinatari
dell’incentivo di cui trattasi siano i dipendenti dell’ente, in possesso dei requisiti abilitanti
(previsti dalla vigente normativa) per eseguire prestazioni professionali, seppur in quota parte,
funzionali alla redazione dell’ atto di pianificazione. Dipendenti appositamente individuati ed
incaricati
dalla
stessa
amministrazione
con
specifico
provvedimento.
--------------Il Sindaco del Comune di Rovigo, formula a questa Sezione una richiesta di parere, ai sensi dell'articolo 7,
comma 8, della Legge 131/2003, in merito all’applicazione dei compensi per atti di pianificazione ai sensi
dell’art.
92,
comma
6,
del
D.Lgs.
n.163/2006.
Il
legale
rappresentante
dell’ente,
chiede
nello
specifico:
1) “Se la redazione di un "Piano degli Interventi con il recupero e la valorizzazione delle aree a vincolo
decaduto e delle aree di trasformazione delle frazioni" possa rientrare nel novero degli atti di pianificazione
comunque
denominati
previsti
dalla
norma".
2) "Se l'incentivo possa essere corrisposto oltre che ai dipendenti in possesso delle specifiche competenze
tecniche professionali relative all'ingegneria e all'architettura, anche a dipendenti che partecipino alla
redazione del piano a vario titolo (urbanisti, avvocati, agronomi, geologi, informatici, geometri, periti,
disegnatori)”.
...
Venendo al merito, con il primo quesito il sindaco di Rovigo chiede se la “redazione di un "Piano degli Interventi
con il recupero e la valorizzazione delle aree a vincolo decaduto e delle aree di trasformazione delle frazioni"
possa rientrare nel novero degli atti di pianificazione comunque denominati previsti dalla norma di cui
all’articolo
92,
comma
6
del
Codice
appalti".
La disposizione da ultimo citata prevede espressamente che “Il trenta per cento della tariffa professionale
relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità ed i criteri
previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano
redatto".
In questa sede giova evidenziare che la Sezione, con il proprio parere 26.07.2011 n. 337, nel dare risposta
ad un quesito sempre vertente sulla possibilità di corresponsione del corrispettivo di cui trattasi in caso di
pianificazione urbanistica generale, aveva proceduto ad una attenta ricostruzione dell’istituto contemplato dal
richiamato comma 6. Si affermava, in detto parere che la pianificazione urbanistica implica una complessa
partecipazione multispecialistica che porta ad allargare necessariamente le figure professionali coinvolte (oltre
a ingegneri, architetti, urbanisti non possono mancare geologi, economisti, esperti di mobilità e infrastrutture,
ecc.).
La questione del rapporto tra la pianificazione comunque denominata e l’attività di pianificazione contemplata
nell’articolo 92, comma 6, ha trovato, invece, approfondimento nel recente parere 22.11.2013 n. 361 della
Sezione nella quale, tra l’altro e per quello che qui interessa, si richiama anche la posizione assunta
dall’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici (AVCP) nell'atto di segnalazione 25.09.2013 n. 4 sul significato
che deve assumere la dizione letterale “atto di pianificazione comunque denominato” utilizzata dal legislatore
nel
richiamato
comma
6.
In detto Atto si sottolineava come “ ….l’applicazione della norma è particolarmente ampia al punto
che possano essere ritenuti assoggettati alla categoria di “atti di pianificazione comunque
denominati” i piani di lottizzazione, i piani per insediamenti produttivi, i piani di zona, i piani
particolareggiati, i piani regolatori, i piani urbani del traffico, e tutti quegli atti aventi contenuto
normativo e connessi alla pianificazione, quali i regolamenti edilizi, le convenzioni, purché
completi per essere approvati dagli organi competenti, ribadendo la considerazione, svolta nelle
citate note precedenti, che “ tali atti afferiscono, sia pure mediatamente, alla progettazione di
opere o impianti pubblici o di uso pubblico, dei quali definiscono l’ubicazione nel tessuto urbano "
(l’Autorità a tal fine richiamava anche le seguenti pronunce rese in precedenza: determinazione n. 43 del
25/09/2000; deliberazione del 13/06/2000; parere sulla normativa 10.05.2010 - rif. AG-13/10 e parere sulla
normativa
21.11.2012
rif.
AG-22/12).
Il Collegio, in relazione al primo quesito posto dal Sindaco del comune di Rovigo ed alla luce di quanto
evidenziato nei richiamati pareri della Sezione (ai contenuto dei quali si rinvia) e nell’Atto di segnalazione n.
47/2013 dell’Autorità citato, ritiene che il redigendo “Piano degli Interventi con il recupero e la
valorizzazione delle aree a vincolo decaduto e delle aree di trasformazione delle frazioni ",
assumendo valenza pianificatoria nel senso sopra richiamato, possa ben essere ritenuto quale
“atto
di
pianificazione
comunque
denominato”.
In relazione al secondo quesito vertente sulla possibilità che “…l'incentivo possa essere corrisposto oltre che
ai dipendenti in possesso delle specifiche competenze tecniche professionali relative all'ingegneria e
all'architettura, anche a dipendenti che partecipino alla redazione del piano a vario titolo (urbanisti, avvocati,
agronomi, geologi, informatici, geometri, periti, disegnatori)” preliminarmente deve essere risolta la questione
della spettanza dell’incentivo in oggetto nelle ipotesi di pianificazione “ comunque denominata”.
Sul punto, giova richiamare la posizione interpretativa già assunta dalla Sezione con proprio parere 22.11.2013
n. 361 sopra richiamato (citato nella richiesta di parere e che l’ente mostra di ben conoscere).
In tale sede, questa Sezione, sul tema specifico relativo alla possibilità offerta agli enti pubblici appaltanti
dall’articolo 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006, di corrispondere quale incentivo il trenta per cento della
tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato ai dipendenti
che lo abbiano redatto (con le modalità ed i criteri previsti nel regolamento in materia approvato
dall’Amministrazione), aveva riconosciuto tale possibilità indipendentemente dal collegamento dell’attività di
pianificazione
alla
successiva
realizzazione
di
un
opera
pubblica.
Il Collegio, affermando dapprima che le mansioni di pianificazione generali richiedono una attività
multidisciplinare che non potrebbe trovare deroga alcuna attese le tassatività delle competenze professionali
stabilite dalla legge, conclusivamente aveva ritenuto che la stessa modalità di commisurazione del compenso
(collegato ad una percentuale delle tariffe professionali e fissato dalla norma in modo sensibilmente diverso
rispetto a quello stabilito per l’attività di progettazione dell’opera pubblica ove la commisurazione è legata ad
una percentuale del valore dell’opera), sia indice dell’intenzione del legislatore di attribuire la giusta
retribuzione all’attività di pianificazione, anche mediata, a prescindere dal suo collegamento con un’opera
pubblica.
Tale posizione interpretativa, peraltro, consentiva di attribuire piena effettività all’operatività della norma in
oggetto anche in considerazione del fatto che non necessariamente all’attività di pianificazione consegue
nell’immediatezza una successiva attività di progettazione prima e realizzazione poi, di un opera pubblica.
L’assenza di detti ultimi elementi renderebbe di fatto non operativa la disposizione di cui trattasi nei casi,
tutt’altro che rari, di pianificazione generale ove la realizzazione dell’opera pubblica può essere assente o
procrastinata
nel
tempo.
Sulla questione oggetto del parere di cui trattasi, si sono espresse altre Sezioni regionali di controllo che hanno
assunto divergenti posizioni interpretative in considerazione del fatto che la disposizione in oggetto –
riferendosi alle amministrazioni aggiudicatrici– avrebbe ristretto la corresponsione dell’incentivo alle sole
ipotesi di pianificazione urbanistica direttamente collegata alla realizzazione di opere pubbliche.
La Sezione di controllo della Liguria, alla luce degli emersi contrasti interpretativi sollevava questione
interpretativa davanti alla Sezione delle Autonomie ai sensi dell’articolo 6, comma 4, del d.l. 10.10.2012, n.
174. La sezione ligure, infatti, con il parere 21.01.2014 n. 6, rimetteva al Presidente della Corte dei conti per
il successivo deferimento alla Sezione delle Autonomie una questione di massima in relazione a cosa debba
intendersi per “atti di pianificazione comunque denominati”: dizione, quest’ultima, contenuta nel citato comma
6,
dell’art.
92
del
d.lgs.
12.04.2006,
n.
163.
In particolare si dibatteva se la stessa dizione dovesse essere intesa nel senso che il diritto all’incentivo per la
redazione di un atto di pianificazione sussista solo nel caso in cui l’atto medesimo sia collegato direttamente
ed in modo immediato alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero se l’anzidetto diritto si configuri anche
nell’ipotesi di redazione di atti di pianificazione generale (quali ad esempio la redazione di un piano urbanistico
generale o attuativo ovvero di una variante), ancorché non puntualmente connessi alla realizzazione di
un’opera
pubblica.
La Sezione delle Autonomie, con propria deliberazione 15.04.2014 n. 7 di orientamento, dopo aver ricostruito
le diverse e contrastanti posizioni interpretative delle varie Sezioni regionali ha preliminarmente affermato che
le disposizioni di cui ai commi 5 e 6 del citato art. 92 “ …..esprimono, in modo evidente, il favor legis
per l’affidamento a professionalità interne alle amministrazioni aggiudicatrici di incarichi
consistenti in prestazioni d’opera professionale e, pertanto, ove non ricorrano i presupposti
previsti dalle norme vigenti per l’affidamento all’esterno degli stessi, le amministrazioni devono
fare ricorso a personale dipendente, al quale applicheranno le regole generali previste per il
pubblico impiego; il cui sistema retributivo è basato sui due principi cardine di onnicomprensività
della retribuzione, sancito dall’art. 24, comma 3, del d.lgs. 30.03.2001, n. 165, nonché di
definizione contrattuale delle componenti economiche, fissato dal successivo art. 45, comma 1.
Principi alla luce dei quali nulla è dovuto oltre il trattamento economico fondamentale ed
accessorio, stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che abbia svolto una prestazione
rientrante
nei
suoi
doveri
d’ufficio….”.
Nel prosieguo, la Sezione delle Autonomie ha poi ritenuto che il legislatore “ ……con le disposizioni in
esame, ha voluto riconoscere agli Uffici tecnici delle amministrazioni aggiudicatrici un compenso
ulteriore e speciale, derogando agli anzidetti principi. In effetti, le previsioni contenute nell’art.
92, ai commi 5 e 6, appaiono evidentemente relative a due distinte ipotesi di incentivazione ed
a due distinte deroghe ai ricordati principi, in quanto, in un caso, la deroga riguarda la redazione
del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, da ripartire per
ogni singola opera o lavoro tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione e
nell’altro caso la deroga riguarda la redazione di un atto di pianificazione comunque denominato,
da ripartire fra i dipendenti dell’amministrazione che lo abbiano, in concreto, redatto, entrambe
riferite alla progettazione di opere pubbliche. La norma deve essere considerata, dunque, norma
di stretta interpretazione, non suscettibile di applicazione in via analogica, alla luce del divieto
posto dall’art.14 delle disposizioni preliminari al codice civile, e neppure appare possibile una
lettura della definizione in essa contenuta che attribuisca alla volontà del legislatore quanto
dallo
stesso
non
esplicitato
(lex
minus
dixit
quam
voluit) ”.
In relazione a quanto sopra richiamato, i giudici della nomofilachia hanno conclusivamente ritenuto che ai
“…...fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante, la corretta interpretazione
delle disposizioni in esame considera determinante, non tanto il nomen juris attribuito all’atto
di pianificazione, quanto il suo contenuto specifico, che deve risultare strettamente connesso
alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero quel quid pluris di progettualità interna, rispetto
ad un mero atto di pianificazione generale”, che costituisce il presupposto per l’erogazione dell’incentivo.
“Pertanto, ove tale presupposto manchi, non è possibile giustificare la deroga ai principi cardine
in materia di pubblico impiego di onnicomprensività e di definizione contrattuale delle
componenti del trattamento economico, alla luce dei quali, nulla è dovuto oltre al trattamento
economico fondamentale ed accessorio stabiliti dai contratti collettivi, al dipendente che abbia
svolto
una
prestazione
rientrante
nei
suoi
doveri
d’ufficio…. ”.
Alla luce di quanto da ultimo affermato dalla Sezione delle Autonomie deve essere affrontata, dunque, la
seconda questione interpretativa posta dal Sindaco del comune di Rovigo in merito all’ampiezza della platea
dei
destinatari
dell’incentivo
di
cui
alla
norma
in
oggetto.
A tal fine, come si è accennato, l’amministrazione dovrà preliminarmente (tenendo in debita
evidenza il principio interpretativo affermato dalla Sezione centrale), verificare se il “ contenuto
specifico” dell’atto di pianificazione “Piano degli Interventi con il recupero e la valorizzazione
delle aree a vincolo decaduto e delle aree di trasformazione delle frazioni ”, sia “strettamente
connesso alla realizzazione di un’opera pubblica ” e sia caratterizzato da “quel quid pluris di
progettualità
interna”.
Una volta che l’amministrazione (la sola che detiene le informazioni utili per detto accertamento) avrà
confermato l’esistenza di detto necessario presupposto legittimante l’attribuzione dell’incentivo,
si tratterebbe di verificare l’ampiezza del novero dei destinatari dello stesso. Ciò, in quanto nel
medesimo quesito si fa riferimento ad una platea variegata di dipendenti dell’ente (urbanisti,
avvocati, agronomi, geologi, informatici, geometri, periti, disegnatori) che, a diverso titolo e con
diversi apporti professionali, potrebbero contribuire alla redazione dell’atto di pianificazione cui
si
riferisce
il
comune
di
Rovigo.
Proprio richiamando il dato testuale dell’articolo 92, comma 6, del D.Lgs. n. 163/2006 emerge
chiaramente come la platea dei destinatari dell’incentivo (incentivo da ripartire con criteri e
modalità fissati ex ante da apposito strumento regolamentare), possa essere ampia atteso che
vi si annoverano “….i dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano
redatto…”. Sul punto, tuttavia, in relazione all’esigenza di fissare criteri idonei atti ad individuare detti
dipendenti, appare necessario preliminarmente richiamare il già citato parere 22.11.2013 n. 361 di questa
Sezione laddove si è affermato che nella stesura di un documento di pianificazione debba necessariamente
attribuirsi “….alle specifiche professionalità del personale tecnico la elaborazione di una analisi
che richiede una complessità superiore, frutto del necessario, imprescindibile apporto di una
pluralità
di
professionalità”.
Va peraltro sottolineato che, secondo la prevalente giurisprudenza (cfr. TAR Brescia, sez. I, 29.10.2008 n.
1466, Cons. St. Sez. IV 03.09.2001 n. 4620) la redazione di un piano di lottizzazione e, in genere, di uno
strumento di pianificazione urbanistica costituisce attività che richiede una competenza specifica in tale settore
attraverso una visione di insieme e la capacità di affrontare e risolvere i problemi di carattere programmatorio.
Il Collegio, conclusivamente, ritiene che una volta valutato e verificato il collegamento tra l’attività
di pianificazione e la successiva realizzazione dell’opera pubblica, i soggetti destinatari
dell’incentivo di cui trattasi siano i dipendenti dell’ente, in possesso dei requisiti abilitanti
(previsti dalla vigente normativa) per eseguire prestazioni professionali, seppur in quota parte,
funzionali alla redazione dell’ atto di pianificazione. Dipendenti appositamente individuati ed
incaricati dalla stessa amministrazione con specifico provvedimento (Corte dei Conti, Sez. controllo
Veneto, parere 14.05.2014 n. 319).
INCENTIVO PROGETTAZIONE: Incentivi per la progettazione e la realizzazione di lavori pubblici.
Secondo il prevalente orientamento delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, gli
incentivi per la progettazione e la realizzazione di lavori pubblici non potrebbero essere
riconosciuti per le attività assimilabili ai lavori svolti in economia (quali la sostituzione di infissi
e i lavori di tinteggiatura presso gli edifici comunali), mentre parrebbero incentivabili tutti i
lavori di manutenzione che richiedono la predisposizione di elaborati progettuali, redatti ai sensi
della
normativa
vigente.
Il Comune, alla luce dei pareri resi dalla Corte dei conti ed, in particolare, dalle Sezioni regionali di controllo
per la Toscana (deliberazione n. 293/2012) e per la Lombardia (deliberazione n. 442/2013), in materia di
incentivi per la progettazione e la realizzazione di lavori pubblici, richiede chiarimenti in ordine alla corretta
applicazione delle previsioni contenute nell'art. 11, comma 1, della legge regionale 31.05.2002, n. 14 e della
propria
disciplina
regolamentare
in
materia
[1].
Nello specifico, l'Ente intende conoscere se il predetto incentivo possa essere riconosciuto con riferimento alle
seguenti
fattispecie:
a) per le attività assimilabili ai lavori svolti in economia, quali la sostituzione di infissi e i lavori di tinteggiatura
presso
gli
edifici
comunali;
b) per le opere di straordinaria manutenzione che non richiedono la redazione del progetto esecutivo;
c) per le opere di manutenzione ordinaria e straordinaria delle strade e dei marciapiedi, che richiedono
l'approvazione
del
progetto.
Sentito il Servizio lavori pubblici della Direzione centrale infrastrutture, mobilità, pianificazione territoriale,
lavori
pubblici,
università,
si
esprimono
le
seguenti
considerazioni.
Occorre, anzitutto, chiarire che esula dai compiti istituzionali di questo Ufficio valutare la legittimità delle
norme di cui l'Ente si è dotato e/o fornirne un'interpretazione, che rimane, ovviamente, di esclusiva
competenza
dell'amministrazione
che
le
ha
elaborate.
Pertanto, le problematiche esposte nel quesito verranno affrontate esaminando le indicazioni interpretative
reperite al riguardo, ancorché esse facciano riferimento alla disciplina nazionale, recata dall'art. 92, comma
5 [2], del decreto legislativo 12.04.2006, n. 163, che risulta -per i profili che qui rilevano- non dissimile da
quanto previsto dall'art. 11, comma 1 [3], della L.R. 14/2002, che disciplina l'istituto degli incentivi per la
progettazione
e
la
realizzazione
di
lavori
pubblici
in
questo
territorio
regionale.
I pareri della Corte dei conti citati dal Comune si inseriscono in un filone interpretativo, ormai consolidato,
che prende le mosse dalla considerazione che l'art. 92, comma 5, del D.Lgs. 163/2006 (come l'art. 11, comma
1, della L.R. 14/2002) deroga ai generali princìpi di onnicomprensività e determinazione contrattuale della
retribuzione del dipendente pubblico e, come tale, costituisce un'eccezione che si presta a stretta
interpretazione
e
per
la
quale
sussiste
il
divieto
di
applicazione
analogica.
Ciò posto, la Corte dei conti osserva che l'art. 90 del D.Lgs. 163/2006, sia alla rubrica che al comma 1 [4],
«fa riferimento esclusivamente ai lavori pubblici» e l'art. 92, comma 1 [5], «presuppone l'attività di
progettazione nelle varie fasi, expressis verbis come finalizzata alla costruzione dell'opera pubblica
progettata»
[6].
Di conseguenza, secondo la Sezione regionale di controllo per la Toscana, dovrebbero ritenersi esclusi dal
novero
delle
attività
incentivabili:
- gli interventi, quali la sostituzione di infissi, che non appaiono riconducibili alla materia dei lavori pubblici, ai
fini dell'applicazione dell'istituto incentivo, ma assimilabili a lavori svolti in economia [7];
- i lavori di manutenzione ordinaria o straordinaria di immobili comunali e di sistemazione della segnaletica
stradale
[8].
La Sezione regionale per la Liguria sostiene, invece, che il riconoscimento dell'incentivo per la progettazione
«presuppone necessariamente la presenza di lavori ed opere di manutenzione straordinaria e non di semplice
manutenzione ordinaria, né di lavori in economia » [9], ammettendo pertanto l'incentivo anche per la
manutenzione
straordinaria.
Si è altresì affermato che il beneficio in argomento non potrebbe essere riconosciuto per « qualunque lavoro
di manutenzione ordinaria/straordinaria su beni dell'ente locale, ma solo per lavori di realizzazione di un'opera
pubblica, alla cui base vi sia una necessaria attività di progettazione » [10]. [11]
Da quanto fin qui rilevato, si evince che l'orientamento della Corte dei conti non risulta univoco.
Appare, pertanto, necessario svolgere alcune considerazioni e segnalare ulteriori interventi interpretativi, che
possano essere d'ausilio per valutare se, nelle fattispecie indicate nel quesito, l'incentivo per la progettazione
possa
essere
attribuito.
L'affermazione della Corte, secondo la quale l'incentivo di cui trattasi riguarderebbe solo l'attività di
progettazione «finalizzata alla costruzione dell'opera pubblica progettata », non appare considerare che la
norma di riferimento (l'art. 92, comma 5, del D.Lgs. 163/2006 e l'art. 11, comma 1, della L.R. 14/2002)
prevede, invece, che l'entità della somma incentiva da accantonare, per il successivo riparto tra il personale,
è stabilita in relazione all'importo posto a base di gara di un'opera ' o di un lavoro'.
Va, inoltre, evidenziato che, con riferimento alla previsione recata dall'art. 2 [12], comma 1, primo
periodo [13], della legge 11.02.1994, n. 109 -ora contenuta nell'art. 3 [14], comma 8 [15], del D.Lgs. n.
163/2006- il Consiglio di Stato ha rilevato che «Se il legislatore, con la l. 109/1994, ha eletto ad oggetto del
proprio intervento la più ampia categoria dei 'lavori pubblici', in luogo di quella dell' 'opera pubblica', è proprio
perché non viene presa tanto in considerazione l'opera realizzata, bensì viene riqualificato il lavoro che
sull'opera è compiuto, cosicché, in definitiva, vengono ad essere ricompresi nell'ottica legislativa non solo i
lavori che hanno dato luogo, mediante un'opera di costruzione, ad un'opera o ad un impianto, ma anche i
lavori che si limitano ad avere l'opera o l'impianto come oggetto dell'attività.» [16].
Occorre, poi, segnalare che l'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (Avcp),
con deliberazione n. 76 del 19.10.2006, ha osservato che, ai sensi del predetto art. 3, comma 8, del D.Lgs.
n. 163/2006, «il termine 'lavori' comprende le attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione,
restauro, manutenzione di opere, laddove per 'opera' si intende il risultato di un insieme di lavori, che di per
sé esplichi una funzione economica o tecnica», mentre la 'manutenzione', come definita dall'art. 3, comma 1,
lett. n), del decreto del Presidente della Repubblica 05.10.2010, n. 207 [17], «consiste nella combinazione
di tutte le azioni tecniche, specialistiche ed amministrative, incluse le azioni di supervisione, volte a mantenere
o a riportare un'opera o un impianto nella condizione di svolgere la funzione prevista dal provvedimento di
approvazione
del
progetto».
Ciò posto -e con riferimento al secondo quesito formulato dall'Ente [18]- si ricorda che l'art. 105 («Lavori di
manutenzione»), comma 1, del D.P.R. 207/2010, dispone che l'esecuzione dei lavori « può prescindere
dall'avvenuta redazione ed approvazione del progetto esecutivo qualora si tratti di lavori di manutenzione, ad
esclusione degli interventi di manutenzione che prevedono il rinnovo o la sostituzione di parti strutturali delle
opere»
[19].
Facendo riferimento all'analoga disciplina previgente [20], l'Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici ha
osservato che «Ciò significa che i lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria, programmabili o di pronto
intervento, possono essere eseguiti sulla base del progetto definitivo» [21], rilevando che la norma conferma
la «derogabilità della disposizione relativa ai tre livelli progettuali (preliminare, definitivo ed esecutivo) ogni
qual volta la differenza di definizione tecnica fra il progetto definitivo e quello esecutivo, nella sostanza, non
sussiste».
Però, puntualizza la predetta Autorità, «La disposizione [...] non può essere intesa nel senso che nel caso dei
lavori di manutenzione non è mai obbligatorio redigere il progetto esecutivo. Qualora, infatti, si tratta di lavori
di manutenzione straordinaria di un'opera, nella quale va compresa anche la ristrutturazione, il recupero o la
trasformazione dell'opera, non si può prescindere dall'obbligo di redigere il progetto esecutivo in quanto
sussiste certamente una differenza di livello di definizione tecnica fra il progetto definitivo e quello esecutivo».
Per quanto fin qui rappresentato, sembrano incentivabili tutti i lavori di manutenzione che richiedono la
predisposizione di elaborati progettuali, redatti ai sensi della normativa vigente [22].
---------------
[1]
Segnalando,
in
particolare,
gli
artt.
2,
7
e
8.
[2] «5. Una somma non superiore al due per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un
lavoro, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione, a valere
direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 93, comma 7, è ripartita, per ogni singola opera o lavoro,
con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento adottato
dall'amministrazione, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del
piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori. La percentuale
effettiva, nel limite massimo del due per cento, è stabilita dal regolamento in rapporto all'entità e alla
complessità dell'opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità professionali connesse alle
specifiche prestazioni da svolgere. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente preposto alla
struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti;
limitatamente alle attività di progettazione, l'incentivo corrisposto al singolo dipendente non può superare
l'importo del rispettivo trattamento economico complessivo annuo lordo; le quote parti dell'incentivo
corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno
all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, costituiscono economie.
I soggetti di cui all'articolo 32, comma 1, lettere b) e c), possono adottare con proprio provvedimento analoghi
criteri.».
[3] «1. Una somma non superiore all'1 per cento dell'importo posto a base di gara di un'opera o di un lavoro,
a valere direttamente sugli stanziamenti di cui all'articolo 8, comma 6, è ripartita, per ogni singola opera o
lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata e assunti in un regolamento
adottato dall'amministrazione, tra il responsabile unico del procedimento, gli incaricati della redazione del
progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra quanti, tecnici e
amministrativi, hanno collaborato alla realizzazione dell'opera. La percentuale effettiva, nel limite massimo
dell'1 per cento, comprensiva anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione, da
ripartirsi esclusivamente tra i dipendenti, e le relative modalità di erogazione sono stabilite dal regolamento
in rapporto all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare. La ripartizione tiene conto delle responsabilità
professionali connesse alle specifiche prestazioni da svolgere. Il regolamento dell'amministrazione può
stabilire un ulteriore incentivo nella misura massima dell'1 per cento, qualora le attività di responsabile unico
del procedimento, le prestazioni relative alla progettazione, al coordinamento della sicurezza in fase di
progettazione e di esecuzione, nonché alla direzione dei lavori siano tutte espletate dagli uffici di cui all'articolo
9, comma 1, lettere a), b) e c). Limitatamente alle attività di progettazione, l'incentivo corrisposto al singolo
dipendente non può superare l'importo del rispettivo trattamento economico complessivo annuo lordo.».
[4]
In
ambito
regionale,
v.
l'art.
9,
comma
1,
della
L.R.
14/2002.
[5] V. l'analoga disposizione contenuta nell'art. 9, comma 12, della L.R. 14/2002.
[6] Sez. reg. di controllo per la Toscana, pareri 18.10.2011, n. 213, 13.11.2012, n. 293, 12.12.2012, n. 459
e 19.03.2013, n. 15, cui fanno riferimento, condividendo l'assunto, la Sez. reg. di controllo per la Lombardia,
con pareri 72/2013, cit. e 442/2013, cit., la Sez. reg. di controllo per la Liguria, con parere 10.05.2013, n. 24
e la Sez. reg. di
controllo per il
Piemonte, con parere
16.01.2014, n.
8.
[7]
Parere
293/2012,
cit..
[8]
Parere
459/2012,
cit..
[9] Parere 24/2013, cit., nel quale si specifica che, per lavori ed opere di manutenzione straordinaria, spetta
al regolamento dell'amministrazione procedente stabilire se la corresponsione del beneficio debba essere, o
meno, necessariamente condizionata alla sussistenza di tutti i vari gradi di progettazione (preliminare,
definitiva
ed
esecutiva).
[10] Corte dei conti -Sez. reg. di controllo per la Lombardia, pareri 72/2013, cit. (concernente opere di
manutenzione ordinaria e straordinaria sugli immobili - di carattere edile e relative agli impianti - e sulle strade
comunali) e 442/2013, cit. (concernente interventi di manutenzione ordinaria delle strade pubbliche e loro
pertinenze, della segnaletica, ecc.); Sez. reg. di controllo per il Piemonte, parere 8/2014, cit. (concernente i
lavori di manutenzione, eccettuati gli interventi che prevedono il rinnovo o la sostituzione di parti strutturali
delle
opere).
[11] Si ricorda che la medesima conclusione era già stata delineata dall'Autorità per la vigilanza sui lavori
pubblici con determinazione n. 43 del 25.09.2000 che, con riferimento alla questione della «sussistenza del
diritto ai compensi in caso di lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria che non comportino la
predisposizione di elaborati progettuali, quali per esempio i lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria
fatti eseguire su semplice richiesta di preventivo e con determina di assegnazione e impegno di spesa adottata
dal responsabile del servizio», ha chiarito che «l'assenza di qualsiasi elaborato progettuale contrasterebbe con
il principio che collega necessariamente il diritto agli incentivi all'espletamento di un'attività di progettazione».
[12]
«Àmbito
oggettivo
e
soggettivo
di
applicazione
della
legge».
[13] «1. Ai sensi e per gli effetti della presente legge e del regolamento di cui all'articolo 3, comma 2, si
intendono per lavori pubblici, se affidati dai soggetti di cui al comma 2 del presente articolo, le attività di
costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro e manutenzione di opere ed impianti, anche di
presidio
e
difesa
ambientale
e
di
ingegneria
naturalistica.
[...]».
[14]
«Definizioni».
[15] «8. I 'lavori' di cui all'allegato I comprendono le attività di costruzione, demolizione, recupero,
ristrutturazione, restauro, manutenzione, di opere. Per 'opera' si intende il risultato di un insieme di lavori,
che di per sé esplichi una funzione economica o tecnica. Le opere comprendono sia quelle che sono il risultato
di un insieme di lavori edilizi o di genio civile, sia quelle di presidio e difesa ambientale e di ingegneria
naturalistica.».
[16]
Sez.
V,
sentenza
04.05.2001,
n.
2518.
[17] Corrispondente a quella fornita, in precedenza, dall'art. 2, comma 2, lett. l), del decreto del Presidente
della
Repubblica
21.12.1999,
n.
554.
[18] Volto a stabilire se risultino incentivabili le opere di straordinaria manutenzione che non richiedono la
redazione
del
progetto
'esecutivo'.
[19] Ferma restando la necessità di predisporre il piano di sicurezza e di coordinamento, con l'individuazione
analitica
dei
costi
della
sicurezza,
non
soggetti
a
ribasso.
[20]
L'art.
19,
comma
5-bis,
della
L.
109/1994.
[21]
Determinazione
n.
13/2004,
cit..
[22] Corre peraltro l'obbligo di segnalare alcuni pareri della Corte dei conti (Sez. regionale di controllo per la
Toscana, n. 15/2013, cit. e Sez. regionale di controllo per la Lombardia, n. 442/2013, cit.) che sembrano
«escludere dal novero delle attività retribuibili con l'incentivo in questione i lavori di manutenzione ordinaria,
peraltro finanziati con risorse di parte corrente del bilancio» (14.05.2014 - link a www.regione.fvg.it).
INCENTIVO PROGETTAZIONE: In ordine al controverso pronunciamento tra le varie sezioni
regionali di controllo, la Sezione delle Autonomie con la deliberazione 15.04.2014 n. 7, il cui
contenuto è vincolante per le Sezioni regionali di controllo, ha risolto la questione ritenendo
<<di “palmare evidenza” il riferimento della definizione “atto di pianificazione comunque
denominato” alla materia dei lavori pubblici>> e considerando l’art. art. 92 6 d.lgs. 163/2006
<<norma di stretta applicazione non suscettibile di applicazione analogica, alla luce del divieto
posto
dall’art.
14
delle
disposizioni
preliminari
al
codice
civile>>.
Ne consegue che l’incentivo relativo alla redazione di atti di pianificazione può essere
legittimamente riconosciuto per le sole prestazioni strettamente connesse alla realizzazione di
un’opera pubblica e non per quelle rientranti genericamente nella materia urbanistico–edilizia.
--------------Il Sindaco del Comune di Andora ha inviato al Consiglio delle Autonomie Locali una richiesta di parere inerente
alla
corretta
interpretazione
dell’art.
92
d.lgs.
163/2006.
In particolare si chiede di sapere se sia corretto estendere la possibilità di erogare l’incentivo costituito dal
30% della tariffa professionale in presenza di redazione di atti di pianificazione urbanistica. Ciò, soprattutto,
in considerazione dei diversi indirizzi, rispettivamente estensivo ed espansivo, assunti dalle Sezioni Regionali
di controllo della Corte dei conti (con la sola eccezione della Sezione di controllo del Veneto) e dell’Autorità di
Vigilanza
sui
Contratti
Pubblici.
...
L’art. 926 d.lgs. 12.04.2006 n. 163 prevede che <<il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla
redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel
regolamento di cui al comma 5, tra i dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto >>.
E’ stata più volte posta all’attenzione delle Sezioni regionali di controllo la questione relativa all’individuazione
degli atti la cui predisposizione consenta ai dipendenti pubblici di godere del compenso aggiuntivo di cui sopra,
con
particolare
riferimento
alla
pianificazione
negativa.
La giurisprudenza contabile (C.d.C. Sez. contr. Campania parere 10.07.2008 n. 14; C.d.C. Sez. contr.
Toscana parere 18.10.2011 n. 213; C.d.C. Sez. contr. Puglia parere 16.01.2012 n. 1; C.d.C. Sez. contr.
Lombardia parere 06.03.2012 n. 57; parere 30.05.2012 n. 259) ha costantemente affermato che si tratta
di una interpretazione eccezionale, in quanto derogativa al principio generale di
onnicomprensività delle retribuzioni pubbliche, come tale non suscettibile di estensione
analogica
a
settori
diversi
da
quello
degli
appalti.
Da ultimo C.d.C. Sez. contr. Piemonte parere 30.08.2012 n. 290, la cui deliberazione è oggetto della richiesta
di parere in esame, ha ribadito che lo scopo perseguito dal legislatore con l’art. 92 D.Lgs. è quello di
<<diminuire i costi delle attività collegate alla progettazione delle opere pubbliche >> e che il riferimento
all’atto di pianificazione <<è da intendersi limitato ad atti che abbiano oggetto la pianificazione collegata alla
realizzazione di opere pubbliche (ad es. variante necessaria per la localizzazione di un’opera) e non ad atti di
pianificazione generale quali possono essere la redazione del piano regolatore o di una variante generale>>,
ancorando il diritto ad ottenere il compenso incentivante <<alla circostanza che la redazione dell’atto di
pianificazione, riferita ad opere pubbliche e non ad atti di pianificazione del territorio, sia avvenuta all’interno
dell’Ente>>.
La sopravvenienza di un diverso e contrapposto indirizzo interpretativo espresso dalla Sezione regionale di
controllo del Veneto ha indotto questa Sezione, chiamata a rispondere su analogo quesito sollevato dal
Comune di Genova, a rimettere al Presidente della Corte dei conti la valutazione in ordine al deferimento della
questione
alla
Sezione
delle
Autonomie,
circostanza
poi
verificatasi.
La citata Sezione con la deliberazione 15.04.2014 n. 7, il cui contenuto è vincolante per le Sezioni regionali
di controllo ai sensi dell’art. 64 d.l. 10.10.2012 n. 174, conv. in l. 07.12.2012 n. 213, ha risolto la questione
ritenendo <<di “palmare evidenza” il riferimento della definizione “atto di pianificazione
comunque denominato” alla materia dei lavori pubblici>> e considerando l’art. art. 926 d.lgs.
163/2006 <<norma di stretta applicazione non suscettibile di applicazione analogica, alla luce
del divieto posto dall’art. 14 delle disposizioni preliminari al codice civile >>.
Ne consegue che l’incentivo relativo alla redazione di atti di pianificazione può essere
legittimamente riconosciuto per le sole prestazioni strettamente connesse alla realizzazione di
un’opera pubblica e non per quelle rientranti genericamente nella materia urbanistico–
edilizia (Corte dei Conti, Sez. controllo Liguria, parere 08.05.2014 n. 26).
aprile 2014
INCENTIVO PROGETTAZIONE: Corte dei conti. Stop agli incentivi ai dipendenti per gli atti di
programmazione
generale.
Progetti
interni,
premi
solo
alle
«opere».
Gli incentivi per la progettazione interna che la legge riconosce ai dipendenti degli enti locali
impegnati in atti di pianificazione scattano solo quando questa attività sia direttamente e
immediatamente collegata a un'opera pubblica: il bonus, in sostanza, non va riconosciuto per i
piani regolatori, le varianti urbanistiche, i piani di intervento, i piani per l'ambiente, i rifiuti, il
turismo, i trasporti e gli altri settori in cui si esercita l'attività di programmazione e progettazione
dei
Comuni.
Le istruzioni arrivano dalla Sezione Autonomie della Corte dei conti, che nella deliberazione 15.04.2014 n.
7 ha raccolto la «questione di massima» sollevata dalla sezione della Liguria e ha offerto un'interpretazione a
cui
ora
si
devono
adeguare
tutte
le
sezioni
della
magistratura
contabile.
Al centro del dibattito, e di divergenti interpretazioni in sede locale, era finita l'ultima versione degli " incentivi
Merloni", scritta nel Codice appalti (articolo 92, comma 6, del Dlgs 163/2006). I premi, che servono a
scoraggiare dagli affidamenti esterni i Comuni che hanno competenze di progettazione nei propri organici,
arrivano al 30% della tariffa professionale e sono collegati, secondo la norma, alla «redazione di un atto di
pianificazione
comunque
denominato».
Proprio la formula generica scelta dal Codice appalti ha aperto la strada alle più diverse richieste di incentivi,
con il rischio che una regola nata per far risparmiare sulle consulenze esterne finisse per moltiplicare i costi
del personale interno. Sul tema era intervenuta anche l'Autorità di vigilanza sui contratti pubblici, che in alcuni
pareri ha compreso nell'ambito di applicazione dei bonus anche gli atti di pianificazione urbanistica ma ha
chiesto
(senza
successo)
al
legislatore
di
intervenire
per
chiarire
il
quadro.
Ora la magistratura contabile sposa quindi la lettura più restrittiva, sulla base di due ragioni: la disciplina degli
incentivi nel Codice appalti segue le regole dei «lavori pubblici», e quindi a essi va riferita. Ma, soprattutto, il
principio dell'«onnicomprensività» dello stipendio pubblico (articolo 24, comma 3, del Dlgs 165/2001) impone
che le eccezioni, come gli "incentivi Merloni", siano sottoposte alla lettura più restrittiva, senza estensioni «in
via analogica»(articolo Il Sole 24 Ore del 18.04.2014 - tratto da www.centrostudicni.it).
INCENTIVO PROGETTAZIONE: La Sezione ritiene condivisibili gli argomenti su cui si fonda
l’indirizzo interpretativo maggioritario, che riconosce di “palmare evidenza” il riferimento della
definizione “atto di pianificazione comunque denominato” alla materia dei lavori pubblici e di
conseguenza reputa l’ambito applicativo della stessa, apparentemente ampio ed indefinito, in
realtà, limitato esclusivamente all’attività progettuale e tecnico-amministrativa direttamente
collegata
alla
realizzazione
di
opere
e
lavori
pubblici.
La Sezione considera dirimente, innanzitutto, l’argomento che attiene all’interpretazione
sistematica delle disposizioni in esame e che ha riguardo alla collocazione delle stesse (sedes
materiae) all’interno del Capo IV “Servizi attinenti all’architettura ed all’ingegneria”- Sez. I
“Progettazione interna ed esterna e livelli di progettazione”- del Codice dei Contratti ed al fatto
che le stesse siano immediatamente precedute dall’art. 90 rubricato “progettazione interna ed
esterna
alle
amministrazioni
aggiudicatrici
in
materia
di
lavori
pubblici“.
Disposizione quest’ultima che affida la progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva di
lavori agli Uffici tecnici delle stazioni appaltanti o, in alternativa, a liberi professionisti e che, al
comma 6, limita la possibilità da parte delle amministrazioni aggiudicatrici di ricorrere a
professionalità esterne ai soli casi di carenza in organico di personale tecnico, ovvero di difficoltà
di rispettare i tempi della programmazione dei lavori, o, infine, nell’ipotesi di lavori di speciale
complessità.
Il
successivo
art.
91
disciplina
le
procedure
di
affidamento.
L’art. 92 rubricato “corrispettivi, incentivi per la progettazione e fondi a disposizione delle
stazioni appaltanti“ completa quanto disposto dai precedenti articoli, mantenendosi nell’alveo
della
disciplina
della
progettazione
dei
lavori
pubblici.
--------------Le disposizioni di cui ai commi 5 e 6 del citato art. 92 esprimono, in modo evidente, il favor legis
per l’affidamento a professionalità interne alle amministrazioni aggiudicatrici di incarichi
consistenti in prestazioni d’opera professionale e, pertanto, ove non ricorrano i presupposti
previsti dalle norme vigenti per l’affidamento all’esterno degli stessi, le amministrazioni devono
fare ricorso a personale dipendente, al quale applicheranno le regole generali previste per il
pubblico impiego; il cui sistema retributivo è basato sui due principi cardine di onnicomprensività
della retribuzione, sancito dall’art. 24, comma 3, del d.lgs. 30.03.2001, n. 165, nonché di
definizione contrattuale delle componenti economiche, fissato dal successivo art. 45, comma 1.
Principi alla luce dei quali nulla è dovuto oltre il trattamento economico fondamentale ed
accessorio, stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che abbia svolto una prestazione
rientrante
nei
suoi
doveri
d’ufficio.
--------------La norma deve essere considerata, dunque, norma di stretta interpretazione, non suscettibile di
applicazione in via analogica, alla luce del divieto posto dall’art. 14 delle disposizioni preliminari
al codice civile, e neppure appare possibile una lettura della definizione in essa contenuta che
attribuisca alla volontà del legislatore quanto dallo stesso non esplicitato (lex minus dixit quam
voluit).
Ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante, la corretta interpretazione delle
disposizioni in esame considera determinante, non tanto il nomen juris attribuito all’atto di
pianificazione, quanto il suo contenuto specifico, che deve risultare strettamente connesso alla
realizzazione di un’opera pubblica, ovvero quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad
un mero atto di pianificazione generale, che costituisce il presupposto per l’erogazione
dell’incentivo. Pertanto, ove tale presupposto manchi, non è possibile giustificare la deroga ai
principi cardine in materia di pubblico impiego di onnicomprensività e di definizione contrattuale
delle componenti del trattamento economico, alla luce dei quali, nulla è dovuto oltre al
trattamento economico fondamentale ed accessorio stabiliti dai contratti collettivi, al
dipendente che abbia svolto una prestazione rientrante nei suoi doveri d’ufficio.
--------------Con parere 21.01.2014 n. 6, depositato in data 21.01.2014 e trasmesso in data 22.01.2014, la Sezione
regionale di controllo per la Liguria, sulla base di una richiesta di parere presentata dal Comune di Genova
per il tramite del Consiglio delle Autonomie Locali, ha sollevato questione di massima in ordine alla
corretta interpretazione delle disposizioni recate dall’art. 92, comma 6, del d.lgs. 12.04.2006, n.
163 (in prosieguo Codice dei contratti) ed, in particolare, della definizione ivi riportata “atto di
pianificazione
comunque
denominato”.
La richiesta è stata formulata dal Sindaco di Genova, al fine di conoscere l’avviso della Corte dei conti in merito
all’interpretazione della norma citata, ossia se la stessa debba essere intesa nel senso che il diritto all’incentivo
per la redazione di un atto di pianificazione sussiste solo nel caso in cui l’atto medesimo sia collegato
direttamente ed in modo immediato alla realizzazione di un’opera pubblica, ovvero se l’anzidetto diritto si
configuri anche nell’ipotesi di redazione di atti di pianificazione generale (quali ad esempio la redazione di un
piano urbanistico generale o attuativo ovvero di una variante), ancorché non puntualmente connessi alla
realizzazione
di
un’opera
pubblica.
La richiesta è stata formulata in ragione dell’incidenza che il pagamento degli anzidetti incentivi riveste per il
bilancio del Comune di Genova, ma anche in considerazione delle difficoltà interpretative derivanti dalla
mancanza di univocità negli orientamenti espressi dalle Sezioni Regionali di controllo, investite da analoghe
richieste di parere, nonché dall’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici (in prosieguo AVCP) nei pareri sulla
normativa resi negli ultimi anni (cfr. ex multis parere sulla normativa 10.05.2010 - rif. AG-13/10, n. AG
13/2011
del
10.05.2011
e
parere
sulla
normativa
21.11.2012
rif.
AG-22/12).
La stessa AVCP, nell'atto di segnalazione 25.09.2013 n. 4, reso ai sensi dell’art. 6, comma 7, lett. f), del d.lgs.
n. 163/2006, alla luce del contrasto interpretativo venutosi a creare e nell’intento di promuovere una soluzione
in
tempi
rapidi
della
questione,
sollecita
l’intervento
chiarificatore
del
legislatore.
La Sezione Regionale di Controllo per la Liguria, valutata positivamente l’ammissibilità del parere richiesto, sia
sotto il profilo soggettivo e procedurale che sotto il profilo oggettivo dell’attinenza del quesito alla “ materia di
contabilità pubblica”, ha richiamato la giurisprudenza delle Sezioni regionali di controllo formatasi nell’attività
consultiva
in
merito
alla
prospettata
questione.
La stessa Sezione ha aderito ad un consolidato indirizzo interpretativo formatosi alla luce delle pronunce
adottate dalle Sezioni regionali di controllo in merito all’applicazione delle disposizioni recate dal citato art. 92,
comma 6 (cfr.ex multis: Sez. contr. Toscana parere 18.10.2011 n. 213 e parere 19.03.2013 n. 15; Sez. contr.
Piemonte parere 30.08.2012 n. 290; Sez. contr. Puglia parere 16.01.2012 n. 1, parere 09.11.2012 n. 107;
Sez. contr. Lombardia parere 24.10.2012 n. 452 e parere 27.09.2013 n. 391; Sez. contr. Campania parere
10.04.2013 n. 141; Sez. contr. Emilia Romagna parere 25.06.2013 n. 243; Sez. contr. Marche parere
04.10.2013 n. 67; Sez. contr. Umbria parere 09.07.2013 n. 119 e parere 23.10.2013 n. 125).
Indirizzo che considera i corrispettivi previsti dalle citate disposizioni a favore dei dipendenti, a titolo di incentivi
alla progettazione interna, necessariamente collegati alla realizzazione di opere pubbliche e la partecipazione
alla redazione di un atto di pianificazione di carattere generale quale attività rientrante nell’espletamento di
funzioni
istituzionali.
La Sezione Regionale di Controllo per la Liguria ha, peraltro, evidenziato l’esistenza in merito alla questione
all’odierno esame di un diverso e contrapposto indirizzo interpretativo, espresso, di recente, dalla Sezione
regionale di controllo per il Veneto, nelle delibere adottate con riferimento a specifiche richieste di parere
formulate dai Comuni di: Cadoneghe (PD) (parere 22.11.2013 n. 361); Dueville (VI) (parere 03.12.2013 n.
380); Bassano del Grappa (VI) (parere 03.12.2013 n. 381); Campagna Lupia (VE) (parere 03.12.2013 n.
382),
parere
03.12.2013
n.
380
e
parere
03.12.2013
n.
381).
In considerazione del predetto contrasto interpretativo, la Sezione Regionale di controllo per la Liguria ha
sospeso la decisione e rimesso la questione alla valutazione del Presidente della Corte dei conti, ai sensi
dell’art. 6, comma 4, del d.l. 10.10.2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 07.12.2012, n.
213.
...
La questione all’esame concerne la corretta interpretazione dell’art. 92, comma 6, del Codice dei contratti ove
si dispone che “Il trenta per cento della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione
comunque denominato è ripartito, con le modalità e i criteri previsti nel regolamento di cui al comma 5 tra i
dipendenti
dell'amministrazione
aggiudicatrice
che
lo
abbiano
redatto ”.
In particolare, la Sezione è chiamata ad esprimere il proprio avviso in merito alla questione di massima
concernente la corretta interpretazione della definizione “ atto di pianificazione comunque denominato”,
ovvero se la stessa debba essere intesa nel senso che il diritto all’incentivo sussiste solo nel caso in cui l’atto
di pianificazione sia collegato strettamente ed in modo immediato alla realizzazione di un’opera pubblica,
oppure nel senso che l’anzidetto diritto si configuri anche nell’ipotesi di redazione di atti di pianificazione
generale, ancorché non puntualmente connessi alla realizzazione di un’opera pubblica.
Al riguardo, in primo luogo, occorre rammentare, come già precisato, l’esistenza di un consolidato
indirizzo giurisprudenziale, formatosi in esito alle reiterate richieste di parere formulate dagli
enti locali, con riferimento tanto alla progettazione di tipo urbanistico (adozione di PRG, variante
urbanistica, piano di intervento) quanto ad altri atti di pianificazione (piani per l’ambiente, piani
per il servizio rifiuti, per il turismo, per i trasporti, per l’innovazione tecnologica ecc….). Indirizzo
che collega direttamente alla realizzazione di un’opera pubblica la redazione degli atti di
pianificazione per i quali possa trovare applicazione la previsione di cui al citato comma 6 e,
dunque, la corresponsione dell’incentivo, consistente nel trenta per cento della relativa tariffa
professionale.
Su una linea interpretativa prossima a quella espressa dalle anzidette Sezioni regionali di controllo si collocano
i citati pareri sulla normativa, resi dall’AVCP, che, peraltro, parzialmente discostandosi dall’anzidetto indirizzo
giurisprudenziale, ha ritenuto di poter ricomprendere nell’ambito della definizione anche gli atti di
pianificazione urbanistica, in quanto, sia pure mediatamente, gli stessi afferiscono la progettazione di opere
o impianti pubblici o di uso pubblico, dei quali definiscono l’ubicazione nel tessuto urbano.
Nell’ambito della giurisprudenza delle Sezioni Regionali di controllo formatasi sulla questione in esame le
Sezioni Riunite per la Regione Siciliana, in sede consultiva, con il parere 03.01.2013 n. 2, hanno precisato
che, pur dovendosi riconoscere alla fonte regolamentare comunale la funzione esplicativa
richiesta dalla genericità dell’espressione usata dal legislatore, per “ atto di pianificazione
comunque denominato” deve intendersi “qualsiasi elaborato complesso, previsto dalla
legislazione statale o regionale, composto da parte grafica/cartografica, da testi illustrativi e da
testi normativi, finalizzato a programmare, definire e regolare, in tutto o in parte, il corretto
assetto del territorio comunale, coerentemente con le previsioni normative e con la
pianificazione territoriale degli altri livelli di governo. In tale specifico contesto, pertanto,
l’assoggettabilità ad incentivo discende, innanzitutto, dal contenuto tecnico documentale degli
elaborati, che richiede necessariamente l’utilizzo di specifiche competenze professionali reperite
esclusivamente all’interno dell’ente. In secondo luogo... si ritiene che l’attività di pianificazione
debba essere contestualizzata nell’ambito dei lavori pubblici, in un rapporto di necessaria
strumentalità
con
l’attività
di
progettazione
di
opere
pubblich e”.
Contrario avviso rispetto all’indirizzo interpretativo prevalente è stato espresso dalla Sezione Regionale di
controllo per il Veneto, in alcune recenti delibere, sopra richiamate, ove si afferma che “ con l’utilizzo della
locuzione atto di pianificazione comunque denominato, lungi dall’autorizzare interpretazioni restrittive, il
legislatore ha inteso utilizzare una dizione sufficientemente generale ed aperta, tale da consentire di ascrivere
all’ambito oggettivo della norma ogni atto di pianificazione, prescindendo dal suo collegamento diretto con la
progettazione di un’opera pubblica.”, concludendosi per un’applicazione dell’istituto premiale estesa ad ogni
atto
di
pianificazione
“anche
di
carattere
mediato”.
La Sezione Veneto, nelle predette deliberazioni, discostandosi dalla giurisprudenza prevalente delle Sezioni
regionali di controllo, afferma che la previsione di cui all’art. 92, comma 6, contiene un’esplicita norma di
incentivazione che deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione del pubblico dipendente e
rappresenta, comunque, un’ipotesi derogatoria distinta rispetto a quella introdotta dal comma 5.
Tale conclusione risulta, a parere della Sezione Veneto, avvalorata sia dall’analisi dell’evoluzione storica della
norma che dalla verifica della sua trasposizione nel corpus del Codice dei contratti. Essa troverebbe conferma,
inoltre, nella previsione di una diversa commisurazione del compenso dovuto come incentivo ex comma 6,
rispetto a quanto previsto in tema di progettazione di opere pubbliche. Il che dimostrerebbe l’intenzione del
legislatore di attribuire la giusta retribuzione all’attività di pianificazione anche mediata, a prescindere dal suo
collegamento
con
un’opera
pubblica.
Premesso il quadro giurisprudenziale -quale sommariamente ricostruito– la Sezione ritiene condivisibili
gli argomenti su cui si fonda l’indirizzo interpretativo maggioritario, che riconosce di “ palmare
evidenza” il riferimento della definizione “atto di pianificazione comunque denominato” alla
materia dei lavori pubblici e di conseguenza reputa l’ambito applicativo della stessa,
apparentemente ampio ed indefinito, in realtà, limitato esclusivamente all’attività progettuale e
tecnico-amministrativa direttamente collegata alla realizzazione di opere e lavori pubblici.
La Sezione considera dirimente, innanzitutto, l’argomento che attiene all’interpretazione
sistematica delle disposizioni in esame e che ha riguardo alla collocazione delle stesse (sedes
materiae) all’interno del Capo IV “Servizi attinenti all’architettura ed all’ingegneria”- Sez. I
“Progettazione interna ed esterna e livelli di progettazione”- del Codice dei Contratti ed al fatto
che le stesse siano immediatamente precedute dall’art. 90 rubricato “progettazione interna ed
esterna
alle
amministrazioni
aggiudicatrici
in
materia
di
lavori
pubblici “.
Disposizione quest’ultima che affida la progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva di
lavori agli Uffici tecnici delle stazioni appaltanti o, in alternativa, a liberi professionisti e che, al
comma 6, limita la possibilità da parte delle amministrazioni aggiudicatrici di ricorrere a
professionalità esterne ai soli casi di carenza in organico di personale tecnico, ovvero di difficoltà
di rispettare i tempi della programmazione dei lavori, o, infine, nell’ipotesi di lavori di speciale
complessità.
Il
successivo
art.
91
disciplina
le
procedure
di
affidamento.
L’art. 92 rubricato “corrispettivi, incentivi per la progettazione e fondi a disposizione delle
stazioni appaltanti“ completa quanto disposto dai precedenti articoli, mantenendosi nell’alveo
della
disciplina
della
progettazione
dei
lavori
pubblici.
All’esegesi della norma in esame, oltre al criterio sistematico, dianzi illustrato, soccorre la ricostruzione
dell’evoluzione storica della disciplina degli incentivi alla progettazione, attraverso la quale si può riconoscere
nel testo vigente la riproduzione di disposizioni contenute nella legge 11.02.1994, n. 109 e specificatamente
nell’art. 18 in materia di incentivi e spese per la progettazione. Disposizione quest’ultima che ha subito nel
corso degli anni diverse modifiche, fino alla formulazione introdotta dall’art. 12 della legge 17.05.1999, n. 144
e
sostanzialmente
ripresa
nel
testo
dell’art.
92
del
Codice
dei
contratti.
Al riguardo, nella ricerca della ratio legis sottesa alle norme in esame, non appare dirimente la lettura dei
lavori preparatori ed, in particolare, della relazione delle Commissioni Bilancio e Lavoro (V e XI) sul d.d.l.
“misure in materia di investimenti…… ” a proposito dell’emendamento al testo dell’art. 12, comma 4, che ha
introdotto la definizione di che trattasi; lettura che, al più, sembrerebbe confermare la riconducibilità delle
disposizioni in esame nell’ambito esclusivo della disciplina in materia di progettazione di lavori pubblici.
Le disposizioni di cui ai commi 5 e 6 del citato art. 92 esprimono, in modo evidente, il favor
legis per l’affidamento a professionalità interne alle amministrazioni aggiudicatrici di incarichi
consistenti in prestazioni d’opera professionale e, pertanto, ove non ricorrano i presupposti
previsti dalle norme vigenti per l’affidamento all’esterno degli stessi, le amministrazioni devono
fare ricorso a personale dipendente, al quale applicheranno le regole generali previste per il
pubblico impiego; il cui sistema retributivo è basato sui due principi cardine di onnicomprensività
della retribuzione, sancito dall’art. 24, comma 3, del d.lgs. 30.03.2001, n. 165, nonché di
definizione contrattuale delle componenti economiche, fissato dal successivo art. 45, comma 1.
Principi alla luce dei quali nulla è dovuto oltre il trattamento economico fondamentale ed
accessorio, stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che abbia svolto una prestazione
rientrante
nei
suoi
doveri
d’ufficio.
Il legislatore, con le disposizioni in esame, ha voluto riconoscere agli Uffici tecnici delle amministrazioni
aggiudicatrici
un
compenso
ulteriore
e
speciale,
derogando
agli
anzidetti
principi.
In effetti, le previsioni contenute nell’art. 92, ai commi 5 e 6, appaiono evidentemente relative a due distinte
ipotesi di incentivazione ed a due distinte deroghe ai ricordati principi, in quanto, in un caso, la deroga riguarda
la redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, da ripartire per
ogni singola opera o lavoro tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione e nell’altro
caso la deroga riguarda la redazione di un atto di pianificazione comunque denominato, da ripartire fra i
dipendenti dell’amministrazione che lo abbiano, in concreto, redatto, entrambe riferite alla progettazione di
opere
pubbliche.
La norma deve essere considerata, dunque, norma di stretta interpretazione, non suscettibile di
applicazione in via analogica, alla luce del divieto posto dall’art. 14 delle disposizioni preliminari
al codice civile, e neppure appare possibile una lettura della definizione in essa contenuta che
attribuisca alla volontà del legislatore quanto dallo stesso non esplicitato (lex minus dixit quam
voluit).
Ai fini della riconoscibilità del diritto al compenso incentivante, la corretta interpretazione delle
disposizioni in esame considera determinante, non tanto il nomen juris attribuito all’atto di
pianificazione, quanto il suo contenuto specifico, che deve risultare strettamente connesso alla
realizzazione di un’opera pubblica, ovvero quel quid pluris di progettualità interna, rispetto ad
un mero atto di pianificazione generale, che costituisce il presupposto per l’erogazione
dell’incentivo. Pertanto, ove tale presupposto manchi, non è possibile giustificare la deroga ai
principi cardine in materia di pubblico impiego di onnicomprensività e di definizione contrattuale
delle componenti del trattamento economico, alla luce dei quali, nulla è dovuto oltre al
trattamento economico fondamentale ed accessorio stabiliti dai contratti collettivi, al
dipendente che abbia svolto una prestazione rientrante nei suoi doveri d’ufficio.
Tale soluzione appare, peraltro, avvalorata dai limiti precisati nella delibera 13.11.2009 n. 16/2009 alle
modalità di copertura degli oneri derivanti dall’attribuzione degli incentivi alla progettazione, qualificati spese
di investimento e finanziabili, alla luce di quanto disposto dall’art. 93, comma 7, del Codice dei contratti,
nell’ambito dei fondi stanziati per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa e nei
bilanci delle stazioni appaltanti (Corte dei Conti, Sez. Autonomie, deliberazione 15.04.2014 n. 7).