Strasburgo, 19 Settembre 2016
CDL-PI(2016)011
Engl. only1
COMMISSIONE EUROPEA PER LA DEMOCRAZIA ATTRAVERSO IL DIRITTO
(COMMISSIONE DI VENEZIA)
COMPILAZIONE DI PARERI E RAPPORTI DELLA COMMISSIONE DI
VENEZIA RIGUARDANTE
LA LIBERTA D'ESPRESSIONE E I MEDIA (*)
_______________
(*) Questo documento verrà aggiornato regolarmente. Questa versione contiene tutti i pareri e i rapporti/studi
adottati fino a e inclusa la 108° Sessione Plenaria della Commissione di Venezia (13-15 Ottobre 2016).
1 Traduzione: Laura Harth per il Partito Radicale Nonviolento Transnazionale Transpartito / Global Committee for the
Rule of Law Marco Pannella
INTRODUZIONE
Questo documento è una raccolta di estratti tratti da pareri e rapporti/studi adottati dalla
Commissione di Venezia su questioni relative alla libertà di espressione in generale e il ruolo dei
media e dei giornalisti professionisti in particolare. Il suo scopo è quello di fornire una panoramica
dell'approccio della Commissione di Venezia verso questi argomenti.
La compilazione intende servire come fonte di riferimento ai redattori di costituzioni e di
legislazione relativa alla libertà d'espressione e i mass-media, ai ricercatori, così come ai membri
della Commissione di Venezia, ai quali viene richiesto di preparare pareri e rapporti relativi a
legislazione in materia. Quando si fa riferimento a elementi contenuti in questa compilazione, si
prega di citare il documento originale e non la compilazione in quanto tale.
La compilazione è strutturata in maniera tematica al fine di facilitare l'accesso alle linee generali
adottate dalla Commissione di Venezia sulle varie questioni in materia. Tuttavia, non dovrebbe
impedire ai membri della Commissione di Venezia di introdurre nuovi punti di vista o divergenti da
quelli precedenti se vi è buona ragione per farlo. La compilazione deve essere considerata
meramente come quadro di riferimento.
Il lettore dovrebbe anche essere consapevole che la maggior parte dei pareri (al contrario dei
rapporti e degli studi generali) da cui provengono gli estratti citati nella compilazione sono relativi a
singoli paesi e tengono conto della situazione specifica del caso. Pertanto, le citazioni non saranno
necessariamente applicabili nel contesto di altri paesi. Questo non vuole dire che le
raccomandazioni in esso contenute non possono essere rilevanti anche per altri sistemi.
I rapporti e gli studi della Commissione di Venezia citati in questa compilazione cercano di
presentare degli standard e dei principi generali per tutti gli Stati membri e osservatori della
Commissione di Venezia. Le raccomandazioni formulate nei rapporti e negli studi sono dunque
generalmente applicabili, anche se la specificità delle situazioni nazionali/locali rappresenta un
fattore importante e dovrebbe essere presa in considerazione in modo adeguato.
Ogni citazione nella compilazione è accompagnata da un riferimento che definisce la sua
posizione esatta nel parere/rapporto/studio (numero di paragrafo, numero di pagina per pareri
vecchi), consentendo al lettore di ritrovarla nel parere o nel rapporto/studio da dove deriva. Al fine
di ottenere una piena comprensione della posizione della Commissione su una particolare
questione, è utile leggere il testo intero del parere in questione e il capitolo intero sul tema rilevante
nella compilazione. La maggior parte dei riferimenti e delle note ulteriori sono omessi nel testo
delle citazioni; solo la parte essenziale del paragrafo rilevante è riprodotto.
Questa compilazione non descrive situazioni particolari legate al ruolo dei media nel processo
elettorale. La posizione della Commissione di Venezia su questo argomento è delineato nella
Compilazione di pareri e rapporti in materia di media e elezioni (CDL-PI(2016)006 o aggiornamenti
ulteriori di questo documento).
La compilazione non è un documento statico e verrà aggiornato regolarmente con estratti di pareri
recentemente adottati dalla Commissione di Venezia. La Segreteria sarà grata per i suggerimenti
di miglioramento di questa compilazione ([email protected]).
1. PRINCIPI FONDAMENTALI IN MATERIA DI LIBERTA DI ESPRESSIONE
1.1.
DIBATTITO PUBBLICO APERTO E ROBUSTO COME FONDAZIONE DELLA
DEMOCRAZIA
"Una democrazia non dovrebbe temere il dibattito, anche sulle idee più scioccanti o antidemocratiche. E' attraverso la discussione aperta che queste idee dovrebbero essere contrastate
e che la supremazia dei valori democratici sono dimostrati. [...] La persuasione attraverso il
dibattito pubblico aperto, contrariamente alla proibizione o la repressione, è il mezzo più
democratico per preservare i valori fondamentali."
CDL-AD(2008)026, Rapporto sulla relazione tra la libertà di espressione e la libertà di religione: la
questione della regolamentazione e l'accusa di blasfemia, insulti religiosi e incitamento all'odio
religioso, §44
“[…] La libertà d'espressione […] è una condizione indispensabile, essenziale per l'auto-sviluppo di
ogni individuo. […].
La libertà d'espressione, opinione e informazione consente al pubblico di tenere le autorità (nel
senso più ampio del termine) responsabili, realizzando i principi di trasparenza e un dibattito
pubblico ampio, aperto e robusto. [...] La libertà d'espressione ha un significato speciale in
relazione ai media, il cane da guardia del pubblico; la libertà giornalistica copre il possibile ricorso
fino ad un certo grado di esagerazione, o persino di provocazione."
CDL-AD(2014)040, Amicus Curiae per la Corte Costituzionale della Georgia in materia di
diffamazione dei deceduti, §§20-21; vedi anche CDL-AD(2015)004, §11
“[…] L'Articolo 10(2) CEDU lascia poco spazio alle restrizioni sul discorso politico o il dibattito sulle
questioni di interesse pubblico, definito in senso ampio. […].”
CDL-AD(2016)002, Parere sugli Articoli 216, 299, 301 e 314 del Codice Penale della Turchia, §67
1.2 RUOLO SPECIALE DELLA STAMPA E ALTRI MASS-MEDIA2
“Il ruolo della stampa in una società democratica è vitale. La Corte ha più volte sottolineato che la
stampa e gli altri mezzi di comunicazione hanno una posizione speciale nella società democratica
come 'fornitore di informazioni e cane di guardia pubblico'.[…]”
CDL-AD(2013)024, Parere sulla legislazione relativa alla protezione di diffamazione nella Repubblica
dell'Azerbaigian, §22; vedi anche CDL-AD(2005)017, §36
“[…] [L'Articolo 10 § 1 della Convenzione europea] non fa menzione esplicita della libertà di
stampa o della pluralità e diversità dei media. Si arriva alla libertà di trasmissione e di stampa
come parte della libertà attiva a passiva di opinione tramite una interpretazione della seconda frase
del paragrafo 1. La Corte europea dei Diritti Umani ha interpretato l'Articolo 10 § 1 innanzitutto in
termini di diritti individuali […]. Il concetto del ruolo dei media in quanto servono l'obiettivo di
promuovere la libertà d'informazione è stato tuttavia ripreso e applicato dalla Corte in relazione al
paragrafo 2 dell'Articolo 10 della Convenzione europea.
[…] Lo Stato è il garante ultimo del pluralismo, soprattutto in relazione ai media audiovisivi, i cui
programmi sono spesso trasmessi in modo molto ampio.”
CDL-AD(2005)017, Parere sulla compatibilità delle leggi “Gasparri” e “Frattini” dell'Italia con gli
standard del Consiglio d'Europa sulla libertà d'espressione e pluralismo dei media, §36 and §260
2 Vedi anche Sezione 7.
1.3 DIRITTO DEL PUBBLICO DI RICEVERE LE INFORMAZIONI
“[…] [L'Articolo 10 protegge inter alia] il diritto di opinione e di ricevere informazioni e idee, così
come il diritto di comunicarli. [...] I lettori di giornali/internet, i telespettatori o gli ascoltatori della
radio possono pertanto far valere il loro diritto di ricevere informazioni e idee, un diritto che deve
essere considerato in qualsiasi caso sulla base dell'Articolo 10 che coinvolge i media. Gli Stati
contraenti, e in particolare le loro corti nazionali, devono debitamente tenere conto del fatto che
l'impedimento ad una persona di comunicare o il subire un danno o una multa come conseguenza
della comunicazione equivale ad una interferenza del diritto sia dell'oratore che del pubblico
secondo l'Articolo 10. […].”
CDL-AD(2013)024, Parere sulla legislazione relativa alla protezione di diffamazione nella Repubblica
dell'Azerbaigian, §21
“[…] Il diritto di accedere alle informazioni riguarda innanzitutto l'accesso alle fonti generali
d'informazione e mira a vietare ad un Governo di impedire a chiunque di ricevere le informazioni
che altri volevano o potrebbero aver voluto condividere.
[…] Tuttavia, la libertà di ricevere informazioni non potrà essere interpretata nel senso di imporre
allo Stato degli obblighi positivi di raccogliere e diffondere informazioni di propria iniziativa. […]
[…] Anche se la Convenzione o la giurisprudenza (della CEDU) non consente di trarre regole
vincolanti in materia, esiste una certa tendenza ad accettare che il diritto di ricevere informazioni,
in quanto elemento del diritto alla libertà di espressione, implica in linea di principio il diritto di
accedere alle informazioni delle amministrazioni - informazioni che devono essere rese pubbliche
dietro specifica richiesta e fatti salvi i motivi consueti di limitazione.”
CDL-INF(2000)015, Parere sulla Libertà d'Espressione e la Libertà di Accesso alle Informazioni
come Garantiti nella Costituzione di Bosnia ed Erzegovina, §§13, 16 e 20
“La Commissione di Venezia accoglie con particolare favore l'inclusione, nei [termini della legge],
di [...] l'obbligo di fornire l'accesso circostanziato ad un documento contenente soltanto alcune
informazioni segrete e l'istituzione di una procedura per l'accesso rapido ai dati associati con
rimedi efficaci […].
[…] [La Commissione di Venezia] [...] condivide l'opinione che la protezione dei dati e l'accesso ai
documenti ufficiali rappresentano a priori degli interessi ugualmente legittimi, il che implica che in
caso di conflitti specifici questi interessi verranno misurati caso per caso e che l'ambito di
protezione dovrebbe dipendere delle circostanze specifiche della richiesta d'accesso. […]”
CDL-AD(2012)023, Parere sull'Atto CXII del 2011 sull'auto-determinazione informativa e la Libertà
d'Informazione in Ungheria, §§51 e 53
1.4 LIMITI ALLA LIBERTA DI ESPRESSIONE E IL MARGINE D'APPREZZAMENTO
DELLO STATO
“[…] La Commissione di Venezia non sostiene il liberalismo assoluto. Mentre non vi è alcun dubbio
che in teoria in una democrazia tutte le idee, anche se scioccanti o disturbanti, devono godere di
protezione [...], è altrettanto vero che non tutte le idee meritano la circolazione. Dal momento che
l'esercizio della libertà di espressione comporta doveri e responsabilità, è lecito aspettarsi che ogni
membro di una società democratica eviti, per quanto possibile, le espressioni che esprimono
disprezzo o che siano gratuitamente offensive per gli altri e che violino i loro diritti.”
CDL-AD(2008)026, Rapporto sulla relazione tra la libertà di espressione e la libertà di religione: la
questione della regolamentazione e l'accusa di blasfemia, insulti religiosi e incitamento all'odio
religioso, §73
“Ai sensi del Paragrafo 2 dell'Articolo 10 e la giurisprudenza consolidata della Corte, l'esercizio del
diritto alla libertà di espressione può essere sottoposto a determinate formalità, condizioni,
restrizioni o sanzioni che sono 'previste dalla legge', mirano ad uno degli obiettivi individuati in
maniera esaustiva nel secondo paragrafo dell'Articolo 10, e come 'necessari in una società
democratica'. Come stabilito dalla Corte, l'interferenza da parte delle autorità deve corrispondere
ad un 'bisogno sociale imperativo', essere proporzionato allo scopo legittimo perseguito ai sensi
dell'Articolo 10 (2), ed essere giustificato da decisioni giudiziarie che danno ragioni pertinenti e
sufficienti. Mentre le autorità nazionali dispongono di un certo margine d'apprezzamento, quel
margine non è illimitato per quanto monitorato della Corte europea.”
CDL-AD(2013)024, Parere sulla legislazione relativa alla protezione di diffamazione nella Repubblica
dell'Azerbaigian, §24
1.4.1
Forme diverse di "espressione" e di interferenza con esso
“[…] Si può distinguere tra, da un lato, le opere d'arte (in qualsiasi forma, [...]), e, dall'altro, le
dichiarazioni o pubblicazioni che esprimono un parere (discorso che è udibile in pubblico,
giornalismo, parlare in pubblico, dibattito radio-televisivo, ecc). Tuttavia, un'opera d'arte può
contenere commenti politici e un'espressione apparentemente politica può anche essere accettata
o diventare come arte. Per quanto riguarda dunque entrambe le forme d'espressione, alcune
restrizioni saranno possibili solo se causano una indebita ingerenza per un diritto garantito di
un'altra persona o un altro gruppo […].”
CDL-AD(2008)026, Rapporto sulla relazione tra la libertà di espressione e la libertà di religione: la
questione della regolamentazione e l'accusa di blasfemia, insulti religiosi e incitamento all'odio
religioso, §52
“Nella maggioranza dei procedimenti civili ex Articolo 10 che coinvolgono i mezzi di
comunicazione, l'interferenza è costituita da una sentenza negativa, un risarcimento per danni,
l'imposizione di un ordine che vieti una pubblicazione ('prior restraint order'), un ordine di
pubblicazione della sentenza o delle scuse, un ordine di rivelare la fonte o il sequestro o la
distruzione di materiale. Nel campo penale, le interferenze sono costituite da, tra l'altro, condanne,
multe e pene detentive.”
CDL-AD(2013)024, Parere sulla legislazione relativa alla protezione di diffamazione nella Repubblica
dell'Azerbaigian, §25
“In secondo luogo, la rimozione di contenuti da e il blocco degli accessi a internet rappresentano
restrizioni al diritto alla libertà di espressione che richiedono una giustificazione sulla base di uno
dei motivi e le condizioni di cui al secondo comma dell'Articolo 10 CEDU. […]”
CDL-AD(2016)011, Turchia - Parere sulla Legge No. 5651 sulla regolamentazione delle
pubblicazioni su internet e la lotta contro crimini commessi attraverso tali pubblicazioni (“The internet
law”), §64
1.4.2
Carattere legale delle restrizioni; livello regolamentare
“[…] Il requisito di "riferimenti legali" si riferisce implicitamente ad una certa qualità della legge in
questione. Una restrizione non sarebbe "lecita" se la legge non fosse sufficientemente chiara,
accessibile o se la sua applicazione è imprevedibile. […]”
CDL-AD(2015)015, Parere sulla Legislazione dei Media (Act CLXXXV on Media Services and on the
Mass Media, Act CIV on the Freedom of the Press, and the Legislation on Taxation of Advertisement
Revenues of Mass Media) dell'Ungheria, §22; vedi anche CDL-AD(2008)026, §50
“[…] I termini utilizzati nell'emendamento hanno il potenziale per una applicazione talmente vasta
che mancano la chiarezza e la precisione necessaria per essere in regola con la condizione che
una restrizione della libertà d'espressione deve essere 'prevista dalla legge'.”
CDL-AD(2013)012, Parere sul Quarto Emendamento della Legge Fondamentale dell'Ungheria, §52;
vedi anche CDL-AD(2005)017, §155
“Per quanto riguarda la sfera mediatica, può essere giustificabile cercare stabilità nel modo in cui è
organizzata e funziona l'autorità regolatrice, e richiedere una larghissima maggioranza per
correggere o modificare tali regole. [...] Tuttavia, la Commissione non vede alcun motivo particolare
per usare le leggi cardinali per altre regolamentazioni, in particolare quelle dettagliate, mediatiche.
Esse dovrebbero essere lasciate alla legislazione ordinaria o agli strumenti non-vincolanti
sviluppati dall'organismo di regolamentazione di Stato o anche gli organi di auto-regolamentazione
della comunità dei media […].”
CDL-AD(2015)015, Parere sulla Legislazione dei Media (Act CLXXXV on Media Services and on the
Mass Media, Act CIV on the Freedom of the Press, and the Legislation on Taxation of Advertisement
Revenues of Mass Media) dell'Ungheria, §18
“La Corte [europea] accetta, per quanto riguarda il calcolo dei danni per lesioni alla reputazione,
che le leggi nazionali devono tenere conto di una varietà illimitata di situazioni e che può essere
necessario un notevole grado di flessibilità per consentire una valutazione dei danni su misura
delle circostanze nel caso particolare. Tuttavia, le leggi nazionali in materia di diffamazione devono
essere formulate in modo sufficientemente preciso per consentire ai cittadini di regolare la loro
condotta: devono essere in grado - se necessario, con appropriato avviso - di prevedere, in termini
ragionevoli nelle circostanze date, le conseguenze a cui un'azione particolare possa portare.”
CDL-AD(2013)038, Parere sulla legislazione sulla diffamazione in Italia, §18
“La Commissione è consapevole del fatto che non tutti i tipi di contenuti multimediali illegali
possono essere definiti con precisione dalla legge. E' illusoria l'idea che una certezza giuridica
assoluta possa essere raggiunta attraverso un testo legale. Così, ad esempio, può risultare difficile
la descrizione di oscenità senza l'uso di termini e/o immagini osceni. In linea di principio, il
legislatore può rinviare alle corti e lasciare che siano i giudici a sviluppare e chiarire tali concetti
tramite la giurisprudenza. [...] Tuttavia, la legge dovrebbe essere rivisitata al fine di garantire che
tali concetti vaghi [...] non vengano interpretati in modo troppo ampio dai tribunali.
[…] La Commissione di Venezia ritiene che [...] il Consiglio Mediatico debba sviluppare e
pubblicare le proprie linee guida politiche. Lo scopo principale delle linee guida dovrebbe quello di
limitare la discrezionalità del Consiglio Mediatico nell'interpretazione delle disposizioni di legge sui
contenuti mediatici illegali e sull'applicazione dei suoi poteri sanzionatori. Le linee guida
dovrebbero essere aggiornate regolarmente per tener conto degli sviluppi recenti nella
giurisprudenza relativa all'applicazione della [legge], in particolare la giurisprudenza della Corte
costituzionale e della CEDU. Le linee guida devono essere chiare e consentire l'interpretazione
coerente da parte del Consiglio Mediatico dei principi generali contenuti nella legge, e aiutare gli
operatori dei media nel pieno esercizio della loro libertà di espressione senza alcun effetto
dissuasivo che possa essere conseguenza dalla vaghezza dei concetti utilizzati nella legge. Tali
linee guida non dovrebbero essere vincolanti per i tribunali, che restano i garanti ultimi della libertà
di stampa.”
CDL-AD(2015)015, Parere sulla Legislazione dei Media (Act CLXXXV on Media Services and on the
Mass Media, Act CIV on the Freedom of the Press, and the Legislation on Taxation of Advertisement
Revenues of Mass Media) dell'Ungheria, §27 and §32
1.4.3
Principi generali relativi alla “necessità” di restrizioni alla libertà
d'espressione
“Le autorità pubbliche devono rispettare il diritto dei giornalisti di diffondere informazioni su
questioni di interesse generale, anche mediante il ricorso ad un grado di esagerazione o di
provocazione, a condizione che essi agiscano in conformità con il giornalismo responsabile.”
CDL-AD(2013)038, Parere sulla legislazione sulla diffamazione in Italia, §81
“[…] In una vera democrazia l'imposizione di restrizioni alla libertà di espressione non dovrebbe
essere utilizzata come mezzo per preservare la società da opinioni dissenzienti, anche se sono
estreme. [...] Sono da vietare soltanto le pubblicazioni o le espressioni di idee tali da essere
fondamentalmente incompatibili con un regime democratico perché incitano all'odio.”
CDL-AD(2008)026, Rapporto sulla relazione tra la libertà di espressione e la libertà di religione: la
questione della regolamentazione e la prosecuzione di blasfemia, insulti religiosi e incitamento
all'odio religioso, §46
“[…] La Commissione di Venezia ricorda che la difesa dell''ordine costituzionale', 'la morale
pubblica' o la 'dignità' degli individui sono degli obiettivi legittimi che lo Stato può perseguire;
tuttavia, di per sé non possono giustificare una interferenza con la libertà d'espressione. La Legge
sulla Stampa dovrebbe chiarire che i limiti a questa libertà dipendono dal contesto e che la libertà
di espressione può, in determinate circostanze, prevalere su altri interessi legittimi. Non ogni
affermazione che può essere vista come un attacco all'ordine costituzionale, alla dignità o al
morale è illegale. […].”
CDL-AD(2015)015, Parere sulla Legislazione dei Media (Act CLXXXV on Media Services and on the
Mass Media, Act CIV on the Freedom of the Press, and the Legislation on Taxation of Advertisement
Revenues of Mass Media) dell'Ungheria, §30
“[…] Il principio dell''invadenza minima' costituisce un elemento importante del requisito di
proporzionalità […].”
CDL-AD(2016)011, Turchia - Parere sulla Legge No. 5651 sulla regolamentazione delle
pubblicazioni sull'Internet e la lotta contro crimini commessi attraverso tali pubblicazioni (“The
internet law”), §36
2. REGOLAMENTAZIONE DEL MERCATO MEDIATICO
2.1 OBBLIGO DELLO STATO DI FORNIRE LE CONDIZIONI PER UN MERCATO
MEDIATICO PLURALISTICO
“Il pluralismo dei mezzi di comunicazione può [...] essere considerato come un aspetto della libertà
di espressione. [...] Il pluralismo mediatico è raggiunto quando vi è una molteplicità di media
autonomi e indipendenti al livello nazionale, regionale e locale, garantendo una varietà di contenuti
mediatici che riflettono diverse opinioni politiche e culturali.”
CDL-AD(2005)017, Parere sulla compatibilità delle Leggi “Gasparri” e “Frattini” in Italia con gli
standard del Consiglio d'Europa nell'ambito della libertà di espressione e pluralismo mediatico, §37 e
§40
“L'Articolo 5, paragrafo 2, della Costituzione prevede che le associazioni pubbliche avranno il
diritto di utilizzare i mass media statali. Tuttavia, questo non può essere interpretato in modo da
implicare che non saranno impegnate in proprie attività mass-mediatiche. Tale tipo di monopolio
statale nel settore dei mass media sarebbe contrario all'Articolo 10 della CEDU, in combinato
disposto con l'Articolo 11. […].”
CDL-AD(2010)053rev, Parere sull'avvertimento rivolto all'associazione bielorussa dei giornalisti il 13
gennaio 2010 dal Ministero della Giustizia della Bielorussia, §67
“Gli sviluppi nel settore dei nuovi servizi di comunicazione possono portare alla creazione di
posizioni di mercato dominanti. Con riguardo alla radiodiffusione digitale, gli Stati sono chiamati a
introdurre delle norme relative all'accesso equo, trasparente e non-discriminatorio ai sistemi e ai
servizi. […].”
CDL-AD(2005)017, Parere sulla compatibilità delle Leggi “Gasparri” e “Frattini” in Italia con gli
standard del Consiglio d'Europa nell'ambito della libertà di espressione e del pluralismo mediatico,
§60
“[…] Laddove un specifico gruppo politico ha una particolare influenza politica, il pluralismo dei
media e l'indipendenza della professione giornalistica necessitano misure speciali di protezione.
[...] Il specifico contesto politico e economico del paese deve essere preso in considerazione
(quasi-monopolio della coalizione di governo nella sfera politica, poteri e struttura degli organismi
di regolamentazione statali, dimensione e livello di concentrazione del mercato mediatico, ecc).
[…].”
CDL-AD(2015)015, Parere sulla Legislazione dei Media (Act CLXXXV on Media Services and on the
Mass Media, Act CIV on the Freedom of the Press, and the Legislation on Taxation of Advertisement
Revenues of Mass Media) dell'Ungheria, §15
2.2 PLURALISMO ESTERNO E INTERNO: MODELLI DI PLURALISMO
“Il pluralismo esterno o strutturale può essere distinto dal pluralismo interno.
Il pluralismo esterno si riferisce alla pluralità degli attori attivi su un mercato specifico. […].
Il pluralismo interno si riferisce all'obbligo dei media di fornire un servizio pluralistico. […].
Mentre il pluralismo esterno è particolarmente rilevante con riguardo al settore privato, il pluralismo
interno è in modo crescente associato al settore pubblico. […].
Nel contesto di pluralismo esterno, le restrizioni sulla proprietà dei media possono conservare
diverse proprietà e contribuire alla diversità della produzione finché il consolidamento o la
condivisione di contenuti editoriali tra i proprietari dei prodotti rivali è scoraggiato.
In relazione al pluralismo interno invece, restrizioni sulla proprietà non sono sufficienti a garantire
la diversità della produzione in termini di opinioni politiche e culturali diversi. Per favorire il
pluralismo interno occorrono quindi altri strumenti politici, oltre alle restrizioni sulla proprietà.
Secondo il parere della Commissione, il pluralismo interno deve essere ottenuto in ogni settore
mediatico allo stesso tempo: non sarebbe accettabile, per esempio, se il pluralismo fosse garantito
nel settore della carta stampata ma non in quello televisivo.”
CDL-AD(2005)017, Parere sulla compatibilità delle Leggi “Gasparri” e “Frattini” in Italia con gli
standard del Consiglio d'Europa nell'ambito della libertà di espressione e pluralismo mediatico, §§4147
“Possiamo distinguere tre modelli di base per la pluralità dei media e la diversità dei contenuti
mediatici.
Il Modello 'Pure Market' si basa sulla premessa che il funzionamento libero di domanda e offerta
fornisce l'accesso ai mezzi di comunicazione a tutte le "voci" che se lo possono permettere [...].
Ovviamente questo modello favorisce la concentrazione del capitale e della proprietà nei media.
I Modello 'New Media' si basa sull'idea che la profusione di canali creati dalle nuove tecnologie
incoraggia mittenti a cercare la redditività tramite l'individuazione di nicchie di mercato e
mettendosi al servizio di un pubblico trascurato da altri media. […].
Il Modello 'Public-Policy' cerca di completare il modello di mercato per mezzo di un intervento
pubblico nel suo funzionamento in modo da promuovere il pluralismo. […].”
CDL-AD(2005)017, Parere sulla compatibilità delle Leggi “Gasparri” e “Frattini” in Italia con gli
standard del Consiglio d'Europa nell'ambito della libertà di espressione e pluralismo mediatico, §§4851
2.3 MISURE “ANTI-TRUST”; CONFLITTI D'INTERESSE
2.3.1
Definire e limitare la quota di mercato di una singola azienda mediatica
“La Commissione concorda [...] che la digitalizzazione porterà ad un aumento del numero di canali
[…].
[…] [Tuttavia] molti dei nuovi canali disponibili sono suscettibili di avere quote di ascolto pubblico
molto basse [...]. [...] Pertanto, [...] la soglia di tutela del pluralismo mediatico, come misurato dal
20 per cento dei canali, non è di per sé un chiaro indicatore della quota di mercato.
Né è questa soglia un indicatore inequivocabile di equilibrio e pluralismo nel mercato audiotelevisivo complessivo. Le aziende più grandi potranno godere di un maggiore potere d'acquisto in
una vasta gamma di attività quali l'acquisto dei programmi e potranno godere di notevoli vantaggi
rispetto ad altri fornitori di contenuti nazionali. Essi possono anche godere di una quota illimitata
del pubblico nel caso questo schema fosse istituito.
In ultima analisi, la misura della concentrazione sulla base della quota dei canali o dei programmi
non può [...] essere utile per la valutazione della posizione di un impresa nei mercati nazionali
radiofonici e televisivi.”
CDL-AD(2005)017, Parere sulla compatibilità delle Leggi “Gasparri” e “Frattini” in Italia con gli
standard del Consiglio d'Europa nell'ambito della libertà di espressione e pluralismo mediatico, §§8891
“La Commissione concorda [...] che il concetto del SIC [(SIC è un concetto di 'sistema di
comunicazione integrato', coniato per stabilire una soglia di reddito ai fini delle misure di
concentrazione dei media e tra cui una vasta gamma di media - carta stampata, mezzi
radiotelevisivi, cinema, pubblicità ecc)] riflette una tendenza attuale: diversi mercati mediatici sono
infatti propensi a convergere in modo da formare un giorno un mercato unico. […]
[…] [Tuttavia], è altamente improbabile che questa convergenza avverrà interamente nel prossimo
futuro ed è improbabile che possa avere un impatto significativo sulla situazione attuale. Si ritiene
pertanto che il SIC non debba essere utilizzato per sostituire, già in questa fase, il criterio di
'mercato rilevante'.
[…] Una singola azienda potrebbe avere dei gradi estremamente elevati di quote di reddito nei
singoli mercati, e rimanere allo stesso tempo al di sotto della soglia del 20 per cento per l'intero
settore. In conclusione, la Commissione ritiene che senza altri indicatori tale soglia di quota di
pubblico e un indicatore di 'mercato rilevante' nelle soglie previste [...] [dalla legge] sono in gran
parte superflui come indicatori di diversità.”
CDL-AD(2005)017, Parere sulla compatibilità delle Leggi “Gasparri” e “Frattini” in Italia con gli
standard del Consiglio d'Europa nell'ambito della libertà di espressione e pluralismo mediatico, §§9597, e §106.
2.3.2
Definire l'affiliazione di società mediatiche con i funzionari pubblici
“La Legge Frattini riguarda i conflitti d'interesse tra le cariche governative e le attività professionali
e imprenditoriali. Intende in particolare fornire una soluzione adeguata alla situazione di conflitti
d'interesse potenziali in cui il Primo Ministro si ritrova, essendo egli il proprietario (ma non il
manager) di vasti interessi mediatici […].
La Legge dichiara soltanto una incompatibilità generale tra la gestione di una impresa e di un
incarico di pubblico ufficio, non tra la proprietà in quanto tale e l'ufficio pubblico.
Tuttavia, in Italia questo sembra essere l'aspetto importante dei conflitti d'interesse [...]. Di
conseguenza, la Legge Frattini dovrebbe offrire una soluzione adeguata a questo problema.
E' vero che la Sezione 3, paragrafo 2, fa riferimento ad 'un effetto specifico, preferenziale sul
patrimonio del titolare d'ufficio pubblico o del suo coniuge o parenti fino al secondo grado, o di
aziende o altre imprese da loro controllate a scapito del pubblico interesse'.
Tuttavia, il fatto che tale effetto debba essere 'specifico' e 'a discapito dell'interesse pubblico' rende
molto pesante l'onere della prova, e rende difficile l'applicazione concreta di questa disposizione."
CDL-AD(2005)017, Parere sulla compatibilità delle Leggi “Gasparri” e “Frattini” in Italia con gli
standard del Consiglio d'Europa nell'ambito della libertà di espressione e pluralismo mediatico,
§§233 e §§237-240
“[…] La Raccomandazione del Consiglio OSCE prevede una vasta gamma di obblighi, tra cui: la
dismissione o liquidazione della partecipazione da parte del pubblico ufficiale; la ricusazione del
pubblico ufficiale dal coinvolgimento in un processo decisionale interessato; la restrizione di
accesso da parte del pubblico ufficiale a determinate informazioni; l'assegnazione degli interessi di
conflitto in una disposizione di 'blind trust'; le dimissioni del pubblico ufficiale dalla funzione privata
conflittuale e/o le dimissioni del pubblico ufficiale dall'ufficio pubblico in questione.
Nessuna disposizione del genere è prevista dalla Legge Frattini.
La Commissione ritiene che entrare nell'arena politica è la libera scelta di ogni individuo. Esso
comporta prerogative e doveri. Un ufficio pubblico porta con sé alcune incompatibilità e limitazioni.
Stabilito che queste siano ragionevoli, chiare, prevedibili e non compromettano la possibilità stessa
di accesso alle cariche pubbliche, sta ad ogni individuo decidere se accettarle o meno. La
semplice possibilità di subire qualche perdita finanziaria non dovrebbe essere, di per sé, un motivo
per escludere un'attività dall'elenco delle attività incompatibili con cariche pubbliche.”
CDL-AD(2005)017, Parere sulla compatibilità delle Leggi “Gasparri” e “Frattini” in Italia con gli
standard del Consiglio d'Europa nell'ambito della libertà di espressione e del pluralismo mediatico,
§§ 243-244 e §251.
2.4 CONTENUTO DELLE TRASMISSIONI PUBBLICHE: NEUTRALITA', QUALITA',
DIVERSITA'
“Le trasmissioni pubbliche sono un servizio pubblico. Le emittenti pubbliche hanno degli obblighi
che vanno dalla fornitura di un servizio universale, a qualche forma di rappresentanza sociale, alla
fornitura di una vasta gamma di programmi di qualità. In cambio, essi godono di un accesso
privilegiato alle risorse e alle strutture.
Il servizio pubblico di trasmissione audio-televisivo deve essere libero dalle forze coercitive dello
Stato e, d'altra parte, godere di autonomia e indipendenza dal mercato. [...] E' tipicamente
universale in termini di contenuti e accesso; garantisce l'indipendenza e l'imparzialità editoriale;
fornisce un punto di riferimento di qualità; offre una varietà di programmi e servizi destinati alle
esigenze di tutti i gruppi presenti nella società ed è pubblicamente responsabile. […].”
CDL-AD(2005)017, Parere sulla compatibilità delle Leggi “Gasparri” e “Frattini” in Italia con gli
standard del Consiglio d'Europa nell'ambito della libertà di espressione e pluralismo mediatico, §§52
e 54
“La segnalazione delle notizie in modo equilibrato e neutrale è, infatti, uno standard professionale
encomiabile per ogni giornalista. Inoltre, è perfettamente legittimo richiedere che 'il sistema
mediatico in generale' sia organizzato in modo tale da 'fornire informazioni credibili, in modo rapido
e preciso'[…].
Tuttavia, è lecito chiedersi se 'l'equilibrio' dovrebbe diventare un obbligo giuridico di ogni singola
emittente mediatica. Le norme in esame creano un obbligo molto complesso per i media e
mancano in precisione. Come può essere 'equilibrata' l'informazione? E' comprensibile l'equilibrio
di opinioni, ma l'informazione in sé (i fatti) deve essere approfondita e accurata, non 'equilibrata'.
Con quale velocità deve essere raggiunto 'l'equilibrio' quando il programma è 'una serie di
programmi regolarmente mostrati'? Il 'bilancio' deve essere valutato in termini quantitativi o
piuttosto in termini qualitativi? Inoltre, 'fatti' non possono sempre essere chiaramente distinti da
'opinioni'; dopotutto, è difficile immaginare che un presentatore non possa utilizzare nessun
aggettivo, sapendo che ogni aggettivo dà un certo sapore di 'opinione' ad un dato di fatto. In
sintesi, la vaghezza dei termini usati in due atti può trasformare tali disposizioni in uno strumento di
soppressione della libertà di parola […].”
CDL-AD(2015)015, Parere sulla Legislazione dei Media (Act CLXXXV on Media Services and on the
Mass Media, Act CIV on the Freedom of the Press, and the Legislation on Taxation of Advertisement
Revenues of Mass Media) dell'Ungheria, §§49-50
“La Commissione di Venezia raccomanda la modifica della Legge sui Media in modo da consentire
ad ogni singolo medium di servizio pubblico di scegliere le proprie fonti di notizie o di creare la
propria redazione. Non ci dovrebbe essere un monopolio della fornitura di notizie da un organismo
con un direttore nominato politicamente.”
CDL-AD(2015)015, Parere sulla Legislazione dei Media (Act CLXXXV on Media Services and on the
Mass Media, Act CIV on the Freedom of the Press, and the Legislation on Taxation of Advertisement
Revenues of Mass Media) dell'Ungheria, §§90
2.5 ORGANIZZAZIONE INTERNA DELLE IMPRESE DI TRASMISSIONI PUBBLICHE
2.5.1
Composizione dei Consigli d'Amministrazione delle emittenti pubbliche
“[…] L'Atto Mediatico non garantisce la composizione pluralistica degli organi di vigilanza dei MSP
[(media di servizio pubblico)]; le sue disposizioni consentono al partito/alla coalizione di governo di
assicurarsi della lealtà del Consiglio Mediatico, della MTVA e del BoT, e, attraverso loro, di
controllare le finanze e il personale delle emittenti pubbliche. Questo crea uno spazio per
l'intrusione segreta nella libertà giornalistica nel settore delle emittenti pubbliche - una intrusione
che non è sempre possibile discernere, perché non si manifesta come ordini formalizzati e
sanzioni, e non possono dunque essere prevenute mediante un controllo giudiziario.
[…] Non esiste un modello comune europeo di governance del settore mediatico pubblico.
Pertanto, spetta alle autorità ungheresi sviluppare un quadro legislativo che potrebbe garantire il
pluralismo all'interno degli organi di controllo dei MSP e una sufficiente indipendenza delle
emittenti pubbliche. Tuttavia, a seguito di tale riforma, la struttura degli organi che governano il
settore dei MSP dovrebbe essere semplificata, l'influenza del partito di governo nel processo di
nomina dei membri degli organi di controllo e i dirigenti dei MSP deve essere ridotta, e all'interno di
questi organi deve essere garantita una rappresentazione corretta di tutti i gruppi importanti politici,
sociali e di rilevanza professionale.”
CDL-AD(2015)015, Parere sulla Legislazione dei Media (Act CLXXXV on Media Services and on the
Mass Media, Act CIV on the Freedom of the Press, and the Legislation on Taxation of Advertisement
Revenues of Mass Media) dell'Ungheria, §§86 e 88
“La Commissione ricorda che una delle caratteristiche più tipiche del servizio pubblico
radiotelevisivo è che dovrebbe operare in modo indipendente da coloro che detengono il potere
economico e politico. […]
La Commissione osserva che, nel caso di un basso interesse nell'acquisto di quote RAI [nel
processo di privatizzazione], il Ministro dell'Economia manterrà un certo controllo del Consiglio di
Amministrazione. Esiste anche la possibilità che gli amministratori che rappresentano gli azionisti
privati apparterranno ai partiti politici della maggioranza. […]”
CDL-AD(2005)017, Parere sulla compatibilità delle Leggi “Gasparri” e “Frattini” in Italia con gli
standard del Consiglio d'Europa nell'ambito della libertà di espressione e del pluralismo mediatico,
§§162 e 168
2.5.2
L'indipendenza economica dei media di servizio pubblico
2.5.2.1
Finanziamento degli emittenti pubblici 3
“I metodi di finanziamento della RAI (definizione del livello del canone solo per un anno; possibili
contratti con enti pubblici per servizi a pagamento) non sono pienamente in linea con la
Raccomandazione No. R(96) 10 sulla Garanzia di Indipendenza del Servizio Pubblico
Radiotelevisivo (SPR), che afferma nella sua appendice che:
il potere decisionale delle autorità in materia di finanziamento non dovrebbe essere
utilizzato per esercitare, direttamente o indirettamente, alcuna influenza sulla indipendenza
editoriale e l'autonomia istituzionale dell'organizzazione degli SPR; […]
il pagamento del contributo o di canone dovrebbe essere fatto in modo tale da
garantire la continuità delle attività dell'organizzazione di un SPR, permettendogli di
impegnarsi in una pianificazione a lungo termine; e
l'utilizzo del contributo o del canone da parte dell'organizzazione di servizio pubblico
radiotelevisivo dovrebbe rispettare il principio dell'indipendenza e dell'autonomia.
In termini più generali, con riferimento alla privatizzazione della RAI, la Commissione ricorda il
dilemma tra il modello di mercato puro e il modello di public policy.
La Commissione desidera inoltre fare riferimento all'avvertimento che l'AGCOM ha pubblicato
recentemente con riferimento alla circostanza che la RAI, in quanto società per azioni, sarà sotto
grande pressione per massimizzare la raccolta pubblicitaria, il quale interferirà con il
raggiungimento degli obiettivi di public policy. [...] La privatizzazione non appare idonea a garantire
che la RAI svolga il compito di public policy in modo efficiente, mentre si trova a dover competere
efficacemente con altri operatori [...] nel settore della raccolta pubblicitaria.
L'AGCOM ha infatti sottolineato la soluzione in vigore nel Regno Unito, dove il 'Public Broadcasting
Service' è di proprietà pubblica e finanziato dal canone, mentre gli operatori commerciali, compresi
quelli pubblici, sono finanziati attraverso la pubblicità.”
CDL-AD(2005)017, Parere sulla compatibilità delle Leggi “Gasparri” e “Frattini” in Italia con gli
standard del Consiglio d'Europa nell'ambito della libertà di espressione e pluralismo mediatico,
§§170-173
3 Vedi anche sezione “Pubblicità”.
2.5.2.2
Finanziamento della carta stampata
“Diversi governi hanno introdotto delle agevolazioni finanziarie per i giornali, sotto forma sia di
sovvenzioni dirette, [...] sussidi di costituzione, o sussidi indiretti sotto forma di agevolazioni fiscali
a valore aggiunto, [...]. Diversi Stati europei impongono una tassa sulla pubblicità, e alcuni di loro
la collegano al finanziamento di un sistema di sovvenzioni per la stampa.
Il Governo italiano prende certe misure a sostegno della carta stampata. Sussidi finanziari
vengono concessi, su richiesta, a quei giornali che dichiarano di essere stampa ufficiale di un
partito politico. Questi sussidi permettono ad alcuni giornali con scarse risorse pubblicitarie di
sopravvivere.
Il sostegno al settore stampa è anche sancito dall'articolo 25 (6) della Legge Gasparri, che
prevede che 'per ogni esercizio finanziario almeno il 60 per cento del bilancio complessivo
stanziato da un ufficio della pubblica amministrazione o da un ente pubblico o una società pubblica
per azioni limitata per l'acquisto di spazi pubblicitari per la comunicazione istituzionale sui mezzi di
comunicazione di massa devono essere utilizzati per quotidiani e riviste.’
La Commissione ritiene che queste misure sono senza dubbio positive e costituiscono un buon
contributo al pluralismo mediatico.”
CDL-AD(2005)017, Parere sulla compatibilità delle Leggi “Gasparri” e “Frattini” in Italia con gli
standard del Consiglio d'Europa nell'ambito della libertà di espressione e pluralismo mediatico, §178
e §§184-186
2.6 ORGANISMI REGOLATORI DEI MEDIA: COMPOSIZIONE, MANDATO E
PROCEDURE
“Un'appendice [alla CM Raccomandazione No. R(96) 10 stabilisce] che 'il quadro giuridico che
disciplina le emittenti di servizio pubblico dovrebbe stabilire chiaramente la loro indipendenza
editoriale e l'autonomia istituzionale'. […].
Il ruolo della Commissione parlamentare in materia di programmi radiotelevisivi [...] potrebbe
anche essere problematico in questo senso. La Commissione ricorda che l'Appendice alla
Raccomandazione (2000) 23 del Comitato dei Ministri [...] stabilisce che, al fine di preservare
l'indipendenza editoriale del servizio pubblico radiotelevisivo, le autorità regolatrici non dovrebbero
esercitare un controllo a priori sulla programmazione.”
CDL-AD(2005)017, Parere sulla compatibilità delle Leggi “Gasparri” e “Frattini” in Italia con gli
standard del Consiglio d'Europa nell'ambito della libertà di espressione e pluralismo mediatico,
§§148 e 150
“[…] Una componente parlamentare nei Consigli d'Amministrazione degli emittenti pubblici non
esiste soltanto in Italia, ma anche in altri paesi europei. […].
Tuttavia, questo ruolo parlamentare dovrebbe riguardare principalmente la definizione delle linee
guida e la soluzione ad alcuni problemi di opinione pubblica, e non dovrebbe essere estesa
all'interferenza con il lavoro editoriale dell'emittente o anche con la nomina e la revoca dei
giornalisti.”
CDL-AD(2005)017, Parere sulla compatibilità delle Leggi “Gasparri” e “Frattini” in Italia con gli
standard del Consiglio d'Europa nell'ambito della libertà di espressione e pluralismo mediatico,
§§152-153
In base alla legge Ungherese, i membri del Consiglio Mediatico devono ricevere il sostegno di una
maggioranza qualificata in Parlamento per essere eletti. In circostanze normali, lo scopo di imporre
tale obbligo di maggioranza qualificata è quello di garantire il sostegno trasversale dei partiti per
delle misure significative o per delle personalità. Tuttavia, laddove il requisito di super-maggioranza
è introdotto su iniziativa di un gruppo politico in possesso di tale super-maggioranza, questa
regola, invece di garantire il pluralismo e il distacco politico dell'organismo regolatore, di fatto
'cementifica' l'influenza di questo particolare gruppo all'interno dell'organismo regolatore, e
protegge tale influenza dal cambiamento del vento politico. […].
[La Commissione di Venezia raccomanda che] un sistema che riflette la diversità politica in
relazione alla composizione del Consiglio Mediatico potrebbe essere considerato come opzione, al
fine di garantire che tutti i principali partiti politici e gruppi sociali vi abbiano equa rappresentanza.
[...] Un elemento di autogoverno dovrebbe essere introdotto nella composizione del Consiglio
Mediatico. Se la comunità mediatica e l'industria delle telecomunicazioni delegano, attraverso
organismi di autoregolamentazione o in altro modo, dei rappresentanti al Consiglio Mediatico,
questo organismo diventerebbe più politicamente neutrale il che aumenterebbe la fiducia del
pubblico nella sua indipendenza. Anche i gruppi della società civile potrebbero partecipare a
questo processo. E' importante che i rappresentanti della società civile e del settore mediatico con
delega al Consiglio Mediatico vengano selezionati tramite una procedura trasparente ed equa e
che gli organismi che li delegano non abbiano forti legami finanziari, istituzionali o di altro tipo con il
Governo o con il Consiglio Mediatico stesso.
Lo status, i poteri e le modalità di nomina del Presidente dell'Autorità/Presidente del Consiglio
Mediatico dovrebbero anche essere riconsiderati. Pertanto, sarebbe opportuno ridurre la durata
dell'incarico e rimuovere alcuni dei suoi poteri di nomina nei confronti dei principali decision-maker
delle strutture regolatrici. Prima di nominare il Presidente dell'Autorità, si potrebbe richiedere dal
Presidente della Repubblica di condurre delle consultazioni formali obbligatorie con l'opposizione e
la comunità mediatica. [...] Si suggerisce di dare al Presidente ungherese un vero potere di veto
sul candidato proposto dal Primo Ministro. O, meglio ancora, che il Presidente del Consiglio
Mediatico venga eletto direttamente al loro interno dagli altri membri del Consiglio.
Più in generale, i poteri che sono attualmente concentrati all'interno del Consiglio Mediatico o nelle
mani del suo Presidente potrebbero essere divisi tra diversi organismi autonomi. In particolare, si
tratta dei poteri del Consiglio Mediatico nei confronti delle emittenti di servizio pubblico [...].
Idealmente, il Presidente dell'Autorità Mediatica non dovrebbe essere la stessa persona del
Presidente del Consiglio Mediatico, non da ultimo perché il lavoro dell'Autorità Mediatica è in gran
parte dedicato al settore delle telecomunicazioni, mentre il Consiglio Mediatico è essenzialmente
legato a questioni di contenuto radiotelevisivo.”
CDL-AD(2015)015, Parere sulla Legislazione dei Media (Act CLXXXV on Media Services and on the
Mass Media, Act CIV on the Freedom of the Press, and the Legislation on Taxation of Advertisement
Revenues of Mass Media) dell'Ungheria, §64, e §§70-72
“[…] Le associazione giornalistiche forniscono il paradigma di autoregolamentazione dei giornalisti
e definiscono il quadro di regole etiche che i giornalisti devono rispettare quando cercano di
rivelare la verità.”
CDL-AD(2010)053rev, Parere sull'avvertimento mandato all'Associazione dei Giornalisti bielorusso
dal Ministro della Giustizia della Bielorussia il 13 gennaio 2010, §58
2.7 LICENZA, DISTRIBUZIONE DELLE FREQUENZE RADIOTELEVISIVE,
ACCREDITAMENTO, ECC.
“Nel caso di Groppera Radio AD e altri c. la Svizzera, la Corte [europea] ha ritenuto che il potere
delle autorità nazionali di regolamentare il sistema delle licenze non può essere esercitato per
scopi diversi da quelli tecnici, ed in nessun modo deve interferire con la libertà di espressione
contrariamente alle esigenza del secondo paragrafo dell'Articolo 10.”
CDL-AD(2016)011, Turchia - Parere sulla Legge No. 5651 sulla regolamentazione delle
pubblicazioni sull'Internet e la lotta contro crimini commessi attraverso tali pubblicazioni (“The
internet law”), §91
“Ai sensi dell'Articolo 6A(10), il fornitori di servizi Internet che non sono membri dell'Unione dei
fornitori d'Accesso non hanno diritto di operare. […]
[…] L'iscrizione obbligatoria all'Unione per i fornitori d'accesso potrebbe essere considerata una
'licenza' di operatività. […]
Come accennato in precedenza, l'unica funzione dell'Unione è la diffusione di ordini di blocco di
accesso ai suoi membri [...]. [...] La questione è se la mera fornitura di informazioni su una
decisione di blocco d'accesso ai fornitori di tale accesso può essere considerata sufficientemente
'tecnica' per giustificare una iscrizione obbligatoria presso l'Unione [...]. [...] La Commissione ritiene
che, al fine di essere in conformità con i requisiti di necessità democratica e proporzionalità [...]
l'iscrizione obbligatoria ai sensi dell'Articolo 6A(10) dovrebbe essere giustificata con ulteriori motivi
tecnici […].”
CDL-AD(2016)011, Turchia - Parere sulla Legge No. 5651 sulla regolamentazione delle
pubblicazioni sull'Internet e la lotta contro crimini commessi attraverso tali pubblicazioni (“The
internet law”), §§87, 90, 92
“Il sistema di accreditamento basato sulla Legge sui mass media in Bielorussia non fornisce
garanzie contro le esclusioni arbitrarie dall'accesso al giornalismo. Anche se così fosse, la
questione delle licenze giornalistiche rimane molto controversa.
[…] Nell'obbligare il BAJ [(Associazione dei Giornalisti bielorusso)] ad assicurare che tutti i
documenti d'iscrizione rilasciati ai membri del BAJ che mostrano la parola "PRESS" e "PRESS
REPUBLIK OF BELARUS" sono ritirati, facendo in modo di garantire che non possono essere
utilizzati in futuro, l'avvertimento ha violato il diritto del BAJ e dei suoi membri di ricevere e
diffondere informazioni e idee come garantito dall'Articolo 19 del ICCPR e dall'Articolo 10 della
CEDU.”
CDL-AD(2010)053rev, Parere sull'avvertimento mandato all'Associazione dei Giornalisti bielorusso
dal Ministro della Giustizia della Bielorussia il 13 gennaio 2010, §§86-87
3. DIFFAMAZIONE, INSULTI, COMUNICAZIONE DI DATI PERSONALI
3.1 ASPETTI DIVERSI DELLA “PRIVACY”
“Oggi il diritto alla 'privacy' è riconosciuto in tutto il mondo come un principio di base, che copre vari
campi ben distinti; la sua definizione varia nelle diverse giurisdizioni. La 'privacy' è spesso invocata
per quanto riguarda la protezione contro le intercettazioni delle comunicazioni private - per
telefono, posta, internet o in altro modo. A volte ci riferiamo alla 'privacy' al fine di tutelare la propria
dignità o reputazione. Questo concetto è stato utilizzato come riferimento per il diritto di non vedere
comunicate certe informazioni di carattere privato o, viceversa, di avere accesso a determinate
informazioni. La privacy può anche riguardare alcune pratiche intime con cui il Governo non
dovrebbe interferire (come le pratiche sessuali). L'elenco delle situazioni in cui si può far valere il
diritto alla 'privacy' è lungo ed in espansione.”
CDL-AD(2016)008, Parere in merito alla Legge sulla tutela della privacy e sulla Legge sulla
protezione dei whistleblowers della Macedonia, §33
“A livello internazionale i concetti di 'onore e reputazione' sono considerati come diritti umani.
L'Articolo 17 del Patto Internazionale sui Diritti Civili e Politici (ICCPR) protegge esplicitamente
'l'onore e la reputazione', che sono concetti distinti dalla 'privacy'.”
CDL-AD(2014)040, Amicus Curiae per la Corte Costituzionale della Georgia in materia di
diffamazione dei deceduti, §13
“[…]Oltre all'obbligo prevalentemente negativo dello Stato di astenersi da interferenze arbitrarie
nell'esercizio del diritto alla vita privata e familiare, ci sono anche obblighi positivi per garantire il
rispetto effettivo della vita privata, in particolare il diritto alla protezione della propria reputazione.
[…].”
CDL-AD(2013)038, Parere sulla legislazione sulla diffamazione in Italia, §16
3.2 EQUILIBRARE LA LIBERTA' DI ESPRESSIONE E IL DIRITTO ALLA PRIVACY DISPOSIZIONI GENERALI
“[…] Nei casi di diffamazione la tutela della propria reputazione deve essere ponderata con
l'interesse pubblico più ampio a garantire che le persone possano parlare e scrivere liberamente,
disinibite dalla prospettiva di essere citate in giudizio per danni nel caso in cui si siano sbagliate o
mal informate. Inoltre, [...] la protezione dell'Articolo 10 si applica non solo alle informazioni o alle
idee che sono favorevoli e inoffensive, ma anche a quelle offensive, scioccanti, o che disturbano lo
Stato o una parte della popolazione.”
CDL-AD(2013)024, Parere sulla legislazione relativa alla protezione di diffamazione nella Repubblica
dell'Azerbaigian, §31; vedi anche CDL-AD(2015)015, §25, CDL-AD(2013)038, §23 e CDLAD(2008)026, §43
“Il divieto di diffamazione solleva la questione del giusto equilibrio tra la libertà di espressione
tutelata dall'Articolo 10 della CEDU, e il diritto al rispetto per la vita privata e familiare tutelata
dall'Articolo 8 CEDU. La libertà d'espressione comporta doveri e responsabilità che sono di
particolare importanza quando la reputazione di una persona individuata e i 'diritti altrui' sono a
rischio.”
CDL-AD(2013)038, Parere sulla legislazione sulla diffamazione in Italia, §13; vedi anche CDLAD(2013)024, §§23 e 54
“[Le disposizioni della legge] creano l'impressione che i 'diritti di personalità' degli individui devono
sempre prevalere sulla libertà di stampa. Tuttavia, questa interpretazione non è corretta: spetta al
tribunale bilanciare gli interessi concorrenti e decidere quale di essi prevale nelle circostanze
specifiche del caso: la libertà di parola o qualsiasi interesse privato sul quale questa libertà può
incidere. Quindi, è sbagliato affermare categoricamente che tali espressioni sono sempre
inammissibili. […]”
CDL-AD(2015)015, Parere sulla Legislazione dei Media (Act CLXXXV on Media Services and on the
Mass Media, Act CIV on the Freedom of the Press, and the Legislation on Taxation of Advertisement
Revenues of Mass Media) dell'Ungheria, §26; vedi anche CDL-AD(2016)008, §22
3.3 CASI DI DIFFAMAZIONE E LIBERTA' DI ESPRESSIONE
3.3.1
Descrizione generale del test da applicare nei casi di diffamazione (e
simili)
“Ciò che manca chiaramente dal testo dell'Articolo 2.1.1 è che le dichiarazioni diffamatorie devono
essere false o non vere. Nella giurisprudenza sui diritti umani, la diffamazione è intesa come l'atto
di rendere dichiarazioni false/inesatte sui fatti altrui, colpendo la sua reputazione. La Corte
[europea] ha dichiarato che la verità dovrebbe essere una difesa per l'accusa di diffamazione. […]”
CDL-AD(2013)024, Parere sulla legislazione relativa alla protezione di diffamazione nella Repubblica
dell'Azerbaigian, §66
“Quale tipo di dichiarazioni diffamatorie equivalgono ad una interferenza con la 'vita privata' è
discusso nella giurisprudenza della Corte. In tal modo, nel caso di Karakò c. Ungheria, la Corte ha
dichiarato che tramite l'Articolo 8 la Convenzione protegge gli aspetti 'fondamentali' della
reputazione di una persona; dà protezione da 'accuse fattuali [...] di natura offensiva talmente
grave che la loro pubblicazione ha avuto un effetto diretto ed inevitabile sulla vita privata del
ricorrente' e non soltanto sulla 'valutazione esterna dell'individuo'. Qualunque sia questa 'soglia', è
chiaro che la CEDU riconosce il diritto di 'reputazione' come derivata dal concetto di vita privata.”
CDL-AD(2014)040, Amicus Curiae per la Corte Costituzionale della Georgia in materia di
diffamazione dei deceduti, §16
“[…] Laddove la libertà di parola [...] entra in conflitto con il diritto alla vita privata [...] la CEDU ha
stabilito i seguenti criteri principali per l'esercizio di bilanciamento:
Contributo ad un dibattito di interesse generale. Le dichiarazioni rilasciate nel corso di un
dibattito politico come un commento equo su questioni di interesse pubblico godono della
massima protezione ai sensi della Convenzione. Occorrono ragioni molto forti per
giustificare delle restrizioni sul discorso politico. La penalizzazione di un mezzo di
comunicazione mediatico, gli editori, o i giornalisti sulla base esclusiva di critica al Governo
o un sistema politico sposato dal Governo, non può mai essere considerata una restrizione
necessaria della libertà di espressione;
Lo status pubblico di una persona sottoposta a critiche. Qualcuno attivo nel dominio
pubblico deve avere un grado di tolleranza più elevato per le critiche. I limiti della critica
accettabile sono più ampi per quanto riguarda i politici che agiscono nella loro capacità
pubblica. Sono personaggi pubblici anche coloro che utilizzano risorse pubbliche, sono
influenti nel settore economico o svolgono un ruolo nella vita pubblica;
La condotta precedente della persona oggetto di critiche. Ci dovrebbe essere un
collegamento ragionevole tra fatti conosciuti circa il comportamento, le opinioni, gli
atteggiamenti, ecc della persona oggetto di critiche e il giudizio di opinione/valore negativo
su questa persona;
La difesa di verità (laddove il discorso contiene affermazioni di fatto);
Contenuto, forma e conseguenze della pubblicazione. Il semplice fatto che la forma di
espressione venga considerata offensiva non è sufficiente a giustificare l'imposizione di
sanzioni. Tuttavia, l'intensità del discorso e dei suoi effetti sulla reputazione della persona
interessata sono un fattore da prendere in considerazione.
Questo elenco non è esaustivo; per valutare se c'è stato un giusto equilibrio tra gli interessi di
reputazione e la libertà di parola, la Corte valuta altri fattori rilevanti come, ad esempio, la gravità
della sanzione imposta all'autore della dichiarazione diffamatoria. Nel contesto del caso presente
potrebbe essere rilevante per la valutazione dell'impatto ('le conseguenze') della dichiarazione il
fatto che la dichiarazione era stata fatta dal capo di Stato o di Governo, accusando,
presumibilmente falsamente, la persona morta di un reato grave.”
CDL-AD(2014)040, Amicus Curiae per la Corte Costituzionale della Georgia in materia di
diffamazione dei deceduti, §23; vedi anche CDL-AD(2013)038, §17, CDL-AD(2014)040, §23, e CDLAD(2016)008, §§20-21
“Tutti i giudizi riprodotti nell'Appendice forniscono esempi di come altre Corti europee si occupano
di questo bilanciamento di tutti i fattori in un caso specifico, al fine di stabilire se una persona che
ha formulato un'accusa fattuale diffamatoria di cui non può dimostrare la veridicità sia comunque
libera di farlo. Si richiama in particolare la lista di fattori inclusi nella decisione Reynolds della
Camera dei Lord britannica […]:
1. La gravità delle accuse. Più grave è l'accusa, più è malinformato il pubblico e danneggiato
l'individuo, se l'accusa non è vera.
2. La natura delle informazioni e la misura in cui l'oggetto rappresenta una questione di
interesse pubblico.
3. La fonte delle informazioni. Alcuni informanti non hanno alcuna conoscenza diretta degli
eventi. Alcuni hanno un interesse personale, o sono pagati per le loro storie.
4. Le misure adottate per verificare le informazioni.
5. Lo status delle informazioni. L'accusa potrebbe già essere stata oggetto di un'indagine che
esige rispetto.
6. L'urgenza della questione. Le notizie sono spesso un bene deperibile.
7. Se il ricorrente è stato invitato a commentare. Egli può essere in possesso di informazioni
che altri non possiedono o non hanno rivelato. Tuttavia non sarà sempre necessario
includere il ricorrente.
8. Se l'articolo conteneva l'essenza dal lato della storia del ricorrente.
9. Il tono dell'articolo. Un giornale può sollevare domande o richiedere un'indagine. Non deve
adottare delle accuse come dichiarazioni di fatto.
10. Le circostanze della pubblicazione, ivi compresa la tempistica.”
CDL-AD(2004)011, Parere Amicus Curiae sulla relazione tra la Libertà di Espressione e la
Diffamazione relativo alle accuse diffamatorie non provate come richiesto dalla Corte Costituzionale
della Georgia, §12
“Il test proposto dalla Corte non è categorico: in altre parole, i vari elementi dovrebbero essere
valutati per arrivare ad un risultato corretto.[…]
E' difficile, se non impossibile, misurare in astratto il peso relativo di ogni elemento del testo
applicato dalla Corte. Tuttavia, sarebbe giusto dire che quando la pubblicazione riguarda seri
argomenti di interesse pubblico, altre considerazioni saranno in generale di minore importanza.
[…]”.
CDL-AD(2016)008, Parere in merito alla Legge sulla tutela della privacy e sulla Legge sulla
protezione dei whistleblowers della Macedonia, §§22-23
3.3.2
Difesa di veridicità e l'obbligo di verificare accuse fattuali: distinzione
tra giudizi di valore e fatti
Per ulteriori informazioni su questo tema vedere anche Sezione 7.3
“[…] La salvaguardia di 'interesse pubblico' offerta dall'Articolo 10 [della CEDU] ai giornalisti è
subordinata alla condizione che agiscano in buona fede al fine di fornire informazioni accurate e
affidabili in conformità con l'etica del giornalismo.
Nella sua giurisprudenza, la Corte ha distinto tra le dichiarazioni di fatto e giudizi di valore. Mentre
l'esistenza di fatti è dimostrabile, la veridicità di giudizi di valore non è suscettibile alla prova. La
Corte ha dichiarato l'impossibilità di dimostrare la verità di un giudizio di valore [...]. Laddove una
dichiarazione equivale ad un giudizio di valore, la proporzionalità dell'interferenza può dipendere
dal fatto 'che esista o meno una base fattuale sufficiente per la dichiarazione impugnata, dal
momento che anche un giudizio di valore senza alcuna base fattuale può essere eccessiva'.
In linea di principio, l'onere della prova spetta all'autore. Tuttavia, non deve essere imposta come
obbligo la prova della verità sull'autore del reato nei casi in cui è impossibile dimostrare le verità o
in cui sarebbero necessari degli sforzi irragionevoli, mentre il ricorrente ha accesso ai fatti rilevanti.
Per quanto riguarda i mezzi di comunicazione, in McVicar c. Regno Unito, la Corte ha ricordato
che 'sono necessari dei motivi speciali prima che un giornale possa essere dispensato dall'obbligo
ordinario di verificare le dichiarazioni fattuali che erano diffamatorie per degli individui privati'.
Allo stesso modo, come parte della difesa 'dell'interesse pubblico', la giurisprudenza della Corte ha
fermamente stabilito il diritto del pubblico a ricevere informazioni e idee di ogni genere, anche se a
volte non del tutto confermate. Inoltre, la Corte ha dichiarato che, nel contesto del dibattito
sull'interesse pubblico, la libertà giornalistica copre anche il ricorso possibile ad un grado di
esagerazione, o persino di provocazione.”
CDL-AD(2013)038, Parere sulla legislazione sulla diffamazione in Italia, §§24-27; vedi anche CDLAD(2013)024, §§98-99
“[…] Ci possono essere delle situazioni in cui un giornalista distorce deliberatamente una
conversazione intercettata, o travisa il contenuto in modo malizioso. Tali abusi dovrebbero essere
punibili; la libertà di stampa non dovrebbe coprire falsi asserzioni fattuali fatte con cattiveria o con
totale indifferenza per la verità. [...] Dovrebbe essere il dovere professionale del giornalista quello
di verificare, adottando misure ragionevoli, l'autenticità di qualsiasi materiale egli intenda
pubblicare. Tale verifica può includere, ad esempio, contattare le persone interessate dalla
conversazione e chiedere i loro commenti.
Detto questo, la veridicità del materiale pubblicato non sembra essere la preoccupazione
principale della Legge sulla Privacy. Dal suo testo è chiaro che non era previsto come strumento
per combattere i comportamenti maliziosi o imprudenti dei giornalisti. La Legge si occupa piuttosto
della pubblicazione di materiali veri che possono essere, nonostante la loro veridicità, dannosi per
la privacy di qualcuno. La pubblicazione di tali audio-cassette è simile alla pubblicazione di una
vera fotografia. Tali audio-cassette, se pubblicate, possono distruggere la reputazione, causare
sofferenze morali, perturbare le relazioni familiari, ecc, ma non perché non sono vere.
La Commissione di Venezia aderisce al parere espresso dalla Corte Suprema statunitense secondi
cui 'l'azione dello Stato per punire la pubblicazione di informazioni veritiere è raramente in linea
con gli standard costituzionali'. Se la legge è finalizzata alla comunicazione onesta di materiali
autentici ai cittadini – o di materiali che sembrano tali [Nota 31: Non necessariamente 'veri'; il
giornalista può non essere tenuto alla dimostrazione della veridicità della sua affermazione al di là
di ogni ragionevole dubbio; di solito si applica un test più flessibile per verificare che il giornalista
abbia agito in modo professionale e, nelle circostanze date, che abbia fatto tutto ciò che si può
ragionevolmente aspettare al fine di verificare l'esattezza delle informazioni] – che sono di
interesse pubblico, la loro pubblicazione non può essere vietata solo perché possono danneggiare
la reputazione di qualcuno. Il danno alla reputazione è un argomento rilevante, ma non sufficiente la legge deve anche tenere conto di altri elementi relativi al contenuto delle informazioni[…].”
CDL-AD(2016)008, Parere in merito alla Legge sulla tutela della privacy e sulla Legge sulla
protezione dei whistleblowers della Macedonia, §§45-47; vedi anche CDL-AD(2013)038, §§36-42
3.3.3
Criteri di “interesse pubblico” e “figura pubblica”
“Il discorso politico gode di una protezione speciale a causa della sua dimensione sociale.[…].”
CDL-AD(2010)053rev, Parere sull'avvertimento mandato all'Associazione dei Giornalisti bielorusso
dal Ministro della Giustizia della Bielorussia il 13 gennaio 2010, §58
“Nella sua giurisprudenza la Corte ha costantemente applicato il concetto di una soglia di
tolleranza alta per la critica rivolta ai politici [...]. [...] I limiti della critica ammissibile sono più ampi
per quanto riguarda i personaggi pubblici o politici che per quanto riguarda un privato. In una
società democratica, l'azione governativa deve essere subordinata all'esame attento non soltanto
delle autorità legislative e giudiziarie, ma anche della stampa e dell'opinione pubblica. […]”
CDL-AD(2013)038, Parere sulla legislazione sulla diffamazione in Italia, §20; vedi anche CDLAD(2013)024, §28
“La Commissione di Venezia ricorda anche che il concetto di 'vita privata' viene applicata in modo
diverso a privati, da un lato, e politica dall'altro. Questi ultimi 'si espongono inevitabilmente e
consapevolmente ad attento esame delle loro parole e azioni dai giornalisti e dal pubblico in
generale, e devono quindi mostrare un maggiore grado di tolleranza' [...]. I limiti della critica
ammissibile sono di conseguenza più ampi per quanto riguarda un politico in quanto tale. Al
contrario, lo status di persona comune 'amplifica il raggio di interazioni che possono rientrare
nell'ambito della vita privata'.”
CDL-AD(2016)008, Parere in merito alla Legge sulla tutela della privacy e sulla Legge sulla
protezione dei whistleblowers della Macedonia, §24; vedi anche §48 di questo parere e CDLAD(2013)038, §20
“Ovviamente, i politici, gli uomini d'affari di primo piano, alti funzionari, membri delle famiglie reali,
atleti e personaggi famosi, rientrano nell'ambito di applicazione della figura pubblica. Alcuni fatti
relativi alla vita privata dei personaggi pubblici, in particolare i politici, possono effettivamente
essere di interesse per i cittadini, e può quindi essere legittimo che i lettori, che sono anche
elettori, siano informati di questi fatti. […]”
CDL-AD(2013)024, Parere sulla legislazione relativa alla protezione di diffamazione nella Repubblica
dell'Azerbaigian, §78; vedi anche CDL-AD(2009)010, §26
“[…] Per quanto riguarda gli insulti che contengono parolacce pronunciate contro il Presidente
della Repubblica e i membri della sua famiglia, senza - secondo le autorità - contenuto critico,
bisogna fare una distinzione netta tra critiche e insulti. Se l'unico intento di qualsiasi forma di
espressione è quella di insultare il Presidente, equivalente a denigrazione sfrenata o gratuito
attacco personale, in linea di principio una sanzione non costituirebbe una violazione del diritto alla
libertà di espressione. Tuttavia, la Commissione di Venezia è colpita dalle pene detentive e gli
arresti e le detenzioni di custodia cautelare emesse per chi ha insultato il Presidente. Anche se le
espressioni possono contenere parolacce, l'arresto in scuola di un ragazzo di 16 anni per aver
insultato il Presidente e le pene detentive pronunciate da tribunali [...] creeranno molto
probabilmente un effetto agghiacciante nella società nel suo complesso e non possono essere
considerate proporzionate allo scopo legittimamente perseguito, vale a dire la protezione
dell'onore e della dignità del Presidente.”
CDL-AD(2016)002, Parere sugli Articoli 216, 299, 301 e 314 del Codice penale della Turchia, §68;
vedi anche §126
3.3.4
Tipi di espressioni che godono di immunità assoluta
“Le disposizioni del [...] Codice penale a tutela delle espressioni diffamatorie, in quanto
dichiarazioni privilegiate, nei procedimenti dinanzi ad un'autorità giudiziaria e amministrativa
potrebbero beneficiare di una maggiore chiarezza. [...] Si raccomanda inoltre che venga introdotta
una difesa assolutamente privilegiata nel contesto di altre circostanze, come ad esempio i dibattiti
nei parlamenti […].
Ai sensi dell'Articolo 599 § 2 del Codice penale, relativo a 'ritorsione e provocazione', le persone
che hanno insultato o diffamato 'in uno stato di rabbia, che è stato causato da un atto ingiusto da
parte di terzi [...]' sono esenti da sanzioni.
E' sostanzialmente in linea con la giurisprudenza della Corte di tener conto della condotta e delle
espressioni precedenti di una persona oggetto di diffamazione e il contesto particolare in cui la
dichiarazione è stata fatta. Tuttavia, la discrezionalità nella legge (di non punire del tutto) può
andare troppo lontano per quanto riguarda l'Articolo 8 CEDU, se il tribunale competente non
bilancia gli interessi in gioco. […].”
CDL-AD(2013)038, Parere sulla legislazione sulla diffamazione in Italia, §§52-54
“Ai sensi dell'Articolo 10.1.1, i membri degli organi legislativi o altri organi rappresentativi sono
immuni da cause per diffamazione per le dichiarazioni rese nel corso dei procedimenti di questi
organi. Il DDL dovrebbe dichiarare più chiaramente che queste persone godono del privilegio di cui
sopra solo nell'esercizio della loro funzione pubblica.
D'altra parte, vi è una omissione sorprendente in quanto, le dichiarazioni rese da, ad esempio,
giudici, parti o testimoni in occasione di procedimenti giudiziari non sono menzionate tra le
dichiarazioni privilegiate, anche se sono riconosciute come potenti ragioni di interesse pubblico ai
sensi dell'Articolo 6 e 10 CEDU. Si raccomanda vivamente che questa difesa sia inclusa nel DDL.
Questa difesa permette anche la segnalazione corretta e precisa di queste dichiarazioni nei media
[…].
A questo proposito, è necessario un chiarimento per quanto riguarda la difesa ai sensi dell'Articolo
10.1.4. La persona o l'ente incaricato della relazione non dovrebbe essere responsabile per i
contenuti, a meno che il querelante fornisca un argomento ben ragionato secondo il quale certe
affermazioni diffamatorie contenute nella relazione non rispecchiano le informazioni riportate.
Le dichiarazioni privilegiate di cui all'Articolo 10.3.1 e 10.3.2 includono le dichiarazioni ripubblicate
che non sono state confutate dal denunciante. In sostanza, la dichiarazione deve riguardare una
questione di interesse pubblico e ripubblicato da un giornalista senza adozione. [...] E' quindi
importante che il giornalista/editore che non è in grado di verificare la veridicità delle dichiarazioni
agisca responsabilmente, chiarendo che non c'è accordo con le accuse diffamatorie.”
CDL-AD(2013)024, Parere sulla legislazione relativa alla protezione dalla diffamazione nella
Repubblica dell'Azerbaigian, §§102-105
3.3.5
Sanzioni per diffamazione
Vedi Sezione 5.1.
3.4 COMUNICAZIONE AL PUBBLICO DI MATERIALI CLASSIFICATI, CONVERSAZIONI
PRIVATE E INFORMAZIONI PERSONALI
3.4.1
Divulgazione di materiali classificati
“Uno Stato deve essere in grado di mantenere alcune informazioni segrete, e di proteggere questa
segretezza sia con meccanismi amministrativi che con il diritto penale. La segretezza può però
anche nascondere incompetenza, secondi fini e corruzione. Inoltre, la segretezza rende la vita più
facile alle autorità statali, poiché protegge loro e le loro politiche dal controllo da parte dei cittadini
e dei media. Le autorità statali sono quindi continuamente tentate di mantenere le informazioni
segrete e di secretare oltremodo le informazioni.”
CDL-AD(2008)008, Parere sulla Legge sul Segreto di Stato della Repubblica Moldova, §5; vedi
anche, mutatis mutandis, CDL-AD(2012)023, §63
3.4.2
Divulgazione di conversazioni intercettate illegalmente
“La Legge introduce una responsabilità penale per la divulgazione di materiali intercettati
illegalmente. Si può concludere che un divieto assoluto, contenuto nell'Articolo 4 par. 2, potrebbe
essere giustificato per il solo fatto che il materiale è stato ottenuto in palese violazione della
segretezza delle comunicazioni private. […].
Tuttavia, la questione è se questa ragione - vale a dire la provenienza illecita di quelle registrazioni
- è un argomento pertinente e sufficiente a giustificare il divieto. Ai sensi dell'Articolo 10 la
giurisprudenza CEDU prende il metodo con cui le informazioni sono state ottenute in
considerazione. […].
Tuttavia, non è necessariamente un argomento sufficiente. L'interesse della popolazione a
conoscere alcune informazioni di interesse pubblico può superare il dovere legale di confidenza.
[…].
Non vi è dubbio che la pratica delle intercettazioni illegali da parte delle forze dell'ordine dovrebbe
essere combattuta. [...] Ad esempio, in alcune giurisdizioni i materiali ottenuti a seguito di
intercettazioni illegali non possono essere utilizzati come prova nei procedimenti penali. Si
suppone che tale regola scoraggi quel tipo di comportamento da parte delle forze dell'ordine.
Tuttavia, questa logica non è applicabile qui. Lo scopo della Legge sulla Privacy è diverso: non
dovrebbe scoraggiare i torti futuri, ma ha come obiettivo di affrontare fatti già accaduti.
E' perfettamente legittimo cercare di individuare e punire gli individui che hanno ordinato o
effettuato intercettazioni illegali. […]
[Tuttavia, la Legge sulla Privacy] può essere applicata ai giornalisti rispettosi della legge che hanno
ricevuto delle informazioni presumibilmente ottenute in violazione della legge, ma non sono
direttamente responsabili delle intercettazioni illegali. [...] Se vi è prova che il giornalista ha agito
come socio criminale degli 'attori senza scrupoli', tale comportamento può essere considerato non
'conforme ai principi del giornalismo responsabile'.
Tuttavia, nella situazione molto particolare per cui la Legge sulla Privacy è stata concepita,
sarebbe ragionevole presumere la buona fede dei giornalisti. [...] Inoltre, la punizione dei giornalisti
non scoraggerebbe future intercettazioni illegali, in quanto, come già detto, la Legge sulla Privacy
riguarda soltanto quelle intercettazioni che hanno già avuto luogo. La Commissione di Venezia non
è chiamata a presentare una regola generale sulla legittimità o meno di un impedimento ai
giornalisti di pubblicare materiali ottenuti illegalmente. Tuttavia, nelle circostanze in cui la Legge
sulla Privacy è stata adottata, la Commissione di Venezia non sostiene l'idea di sanzionare i
giornalisti per la pubblicazione di materiali per il solo fatto che essi hanno una provenienza
dubbiosa. Il compito di un giornalista dovrebbe essere limitato alla valutazione dell'interesse
pubblico contenuto nel materiale e se merita quindi di essere pubblicato, e se la sua pubblicazione
potrebbe causare gravi danni ad alcuni interessi legittimi come, ad esempio, la privacy.”
CDL-AD(2016)008, Parere in merito alla Legge sulla tutela della privacy e sulla Legge sulla
protezione dei whistleblowers della Macedonia, §§36-42
3.4.3
Divulgazione di informazioni altamente personali
“[…] Sembra quindi che la Legge sia interessata soprattutto alla divulgazione di informazioni su
alcuni aspetti molto intimi della vita privata e familiare. Questa è una lettura ragionevole; la
protezione da divulgazione di tali informazioni è un obiettivo legittimo per lo Stato. Rimane tuttavia
la questione di quali sono i limiti di tale 'privacy'.
Come notato sopra, l'Articolo 4 par. 2 vieta qualsiasi divulgazione pubblica di tali informazioni
private. Questo approccio non è corretto. […].
[…] Alcune informazioni possono al contempo essere 'personali' e importanti per il dibattito
pubblico […].
Da questo punto di vista, [...] sarebbe più appropriato - date le circostanze specifiche dello
scandalo sulle intercettazioni – fare affidamento alla presunzione opposta, e cioè che le
conversazioni che coinvolgono personaggi pubblici contengono elementi di interesse pubblico. I
giornalisti dovrebbero pertanto essere autorizzati a pubblicare tali informazioni, ma dovrebbero
sempre essere formulate come eccezioni, non come regola generale.
[…] La Legge sulla Privacy potrebbe essere modificata per richiedere ai giornalisti di prendere
alcune misure pratiche al fine di distinguere le informazioni che possono essere rese pubbliche e
quelle che devono rimanere segrete. [...] Dovrebbe essere un dovere dei giornalisti quello di
evitare tali 'danni collaterali' e, quindi, di escludere quegli elementi di informazione personale che
non riguardano personaggi pubblici e non toccano questioni di interesse pubblico. […]”
CDL-AD(2016)008, Parere in merito alla Legge sulla tutela della privacy e sulla Legge sulla
protezione dei whistleblowers della Macedonia, §49-50 e §§52-54
“La Legge sui Whistleblowers fornisce una protezione alle persone che vogliono - in buona fede rivelare un atto illecito 'che violi o minacci l'interesse pubblico' che scoprono nell'ambito del loro
posto di lavoro. In sostanza, la Legge sui Whistleblowers crea una deroga al dovere legale di
riservatezza, il quale è vincolante per tutti i dipendenti in circostanze normali. [...] In determinate
condizioni [...] i whistleblowers hanno il diritto di fare divulgazioni pubbliche.
Oggi è operativo un quadro giuridico per la protezione dei whistleblowers in molti paesi. Le
divulgazioni considerati illegali o moralmente sospetti per lungo tempo hanno trovate protezione
legale. La Legge sui Whistleblowers macedone segue questa tendenza ed è ampiamente ispirata
all'acquis del Consiglio d'Europa. […].”
CDL-AD(2016)008, Parere in merito alla Legge sulla tutela della privacy e sulla Legge sulla
protezione dei whistleblowers della Macedonia, §§59-60
3.4.4
Whistleblowers
“[…] La Commissione di Venezia sottolinea che il whistleblower non dovrebbe essere tenuto a
dimostrare [...] che le informazioni divulgate sono perfettamente accurate; potrebbe però essere
tenuto a dimostrare che le informazioni divulgate erano credibili almeno a prima vista. […].
La seconda questione è fino a che punto dovrebbero essere determinanti i 'buoni motivi' del
whistleblower per giustificare una protezione legale. […]
[…] Anche se il motivo del whistleblower è un elemento da valutare, il fatto che la divulgazione sia
generata da motivazioni sbagliate non rimuove (del tutto) la protezione che l'interesse pubblico'
può conferire a tale divulgazione. [...]. Le divulgazioni mala fides possono ancora servire una
causa buona ed importante, mentre la bona fides non garantisce un contributo positivo
all'interesse pubblico. ”
CDL-AD(2016)008, Parere in merito alla Legge sulla tutela della privacy e sulla Legge sulla
protezione dei whistleblowers della Macedonia, §§71-73
“[…] E' ragionevole consentire le divulgazioni pubbliche solo a determinate condizioni specifiche.
Tuttavia, [...] la Legge impone una soglia troppo alta. […]
[…] E' difficile accettare che una grave violazione dei diritti umani [...] non possa essere una
giustificazione sufficiente per la divulgazione al pubblico. Lo stesso vale per le accuse gravi di
corruzione, frode elettorale, ecc.
Inoltre, per essere in grado di procedere con la divulgazione al pubblico, ai sensi della Legge, il
whistleblower è tenuto a dimostrare che 'la prova dell'attività [illegale] può essere distrutta a breve'
[...] Ma non in ogni caso grave vi è il rischio della distruzione delle prove. [...] Questa condizione è
molto difficile da soddisfare e dovrebbe essere rimossa come conditio sine qua non.
Infine, l'Articolo 6 par. 3 definisce tre obblighi supplementari per il whistleblower che divulga al
pubblico informazioni protette: rispettare la presunzione di innocenza, rispettare il diritto alla
protezione dei dati personali, non minacciare il corso del conseguente procedimento giudiziario.
Questi tre obblighi supplementari possono avere un effetto dissuasivo su chi è intenzionato a fare
divulgazioni al pubblico.
[…] Si raccomanda che le condizioni per le divulgazioni di informazioni protette al pubblico
includano una delle tre situazioni: (i) una divulgazione interna/esterna fallita in precedenza, (ii) la
non-esistenza di un meccanismo di divulgazione interno/esterno o la sua inefficienza, (iii) il rischio
di occultamento delle attività illecite o di abbandono di responsabilità da parte dei colpevoli nel
caso di una divulgazione interna/esterna o la paura che i materiali possano essere distrutti. […]”
CDL-AD(2016)008, Parere in merito alla Legge sulla tutela della privacy e sulla Legge sulla
protezione dei whistleblowers della Macedonia, §§77-79 e §84
“[…] La protezione fornita dalla Legge sui Whistleblowers sembra essere incentrata sulle eventuali
sanzioni disciplinari contro il whistleblower. Ciò è in linea con l'approccio del Comitato dei Ministri
[…].
La questione successiva è se questa tutela debba andare al di là della sfera disciplinare e coprire
eventuali sanzioni penali derivanti dalla divulgazione, o qualsiasi responsabilità civile in base a
illecito civile o violazione di contratto. […]
Ciò non implica che la Legge sui Whistleblower debba necessariamente diventare un codice
comprensivo per tutti i tipi di divulgazione e fornire una difesa contro tutti i tipi di sanzioni legali.
Probabilmente, rispetto ad alcuni tipi di divulgazione (ad esempio quelli relativi ai segreti di Stato o
militari) devono essere applicate norme speciali. Tuttavia, la Legge dovrebbe essere più specifica
circa la 'protezione' data ai whistleblowers. […]”
CDL-AD(2016)008, Parere in merito alla Legge sulla tutela della privacy e sulla Legge sulla
protezione dei whistleblowers della Macedonia, §§92-94
4. DISCORSI INFIAMMATORI O OSCENITA'
“Alcune giurisdizioni non ammettono restrizioni di espressione sulla base del contenuto, a meno
che, ad esempio, non creino un pericolo chiaro e imminente o un'azione violenta illegale. La Corte
Suprema statunitense distingue tra la mera advocacy generale di violenza e l'incitamento ad uno
specifico atto violento. Il primo caso è protetto dal Primo Emendamento dalla Costituzione degli
Stati Uniti, mentre il secondo può essere punibile.
L'approccio europeo non è così categorico. Come tale, le restrizioni basate sul contenuto non sono
escluse dall'Articolo 10 della Convenzione europea dei Diritti Umani (CEDU) o l'Articolo 11 della
Carte dei Diritti Fondamentali dell'UE. A maggior ragione, ci sono numerosi strumenti internazionali
che spingono gli Stati a prendere delle misure positive per combattere le espressioni d'odio o per
proteggere bambini da contenuti mediatici sessualmente espliciti o violenti.”
CDL-AD(2015)015, Parere sulla Legislazione dei Media (Act CLXXXV on Media Services and on the
Mass Media, Act CIV on the Freedom of the Press, and the Legislation on Taxation of Advertisement
Revenues of Mass Media) dell'Ungheria, §§20-21
4.1 DISCORSI SEDIZIOSI
“[…] Richiedere la modifica della Costituzione con mezzi legali potrebbe essere visto [secondo la
legge nazionale in questione], come una violazione dell'ordine costituzionale - ma, più spesso, si
tratta di una forma accettabile di espressione. Nel suo parere sulla Costituzione romena, la
Commissione di Venezia ha sottolineato che 'in assenza di un elemento di 'violenza', il divieto di
esprimersi a favore del separatismo territoriale (il che potrebbe essere visto come una legittima
espressione di un punto di vista di una persona), può essere considerato oltre ciò che è
ammissibile ai sensi della CEDU'. In un parere sulla legge dell'Azerbaigian sulle ONG, la
Commissione di Venezia ha ritenuto che 'l'advocacy pacifico per una struttura costituzionale
diversa [...] non è considerato come azione criminale, e dovrebbe al contrario essere visto come
espressione legittima'.”
CDL-AD(2015)015, Parere sulla Legislazione dei Media (Act CLXXXV on Media Services and on the
Mass Media, Act CIV on the Freedom of the Press, and the Legislation on Taxation of Advertisement
Revenues of Mass Media) dell'Ungheria, §23, con riferimento a CDL-AD(2014)010, §73 e CDLAD(2014)043, §49; vedi anche CDL-AD(2007)043, §10; CDL-AD(2012)016, §33
“[…] La legislazione dovrebbe chiarire che va vietata soltanto la diffusione di materiali riguardanti
appelli a partecipare a eventi di disordini di massa, in cui vi sia materiale di promozione di disordini
di massa o dove l'editore sa che tali atti sono in programma o avranno luogo.”
CDL-AD(2008)017, Parere sui Progetti di modifica del Codice Penale della Repubblica di Armenia ,
§14; vedi anche §§16-17
4.2 INCITAMENTO ALL'ODIO E SIMILE
“La Commissione di Venezia sottolinea [...] che l'incitamento all'odio 'è in contraddizione con i
valori alla base della Convenzione, in particolare la tolleranza, la pace sociale e la nondiscriminazione' e, in virtù dell'Articolo 17 della CEDU, non può beneficiare della protezione offerta
dall'Articolo 10 CEDU.”
CDL-AD(2013)024, Parere sulla legislazione relativa alla protezione di diffamazione nella Repubblica
dell'Azerbaigian, §42; vedere anche CDL-AD(2008)026, §56
“[…] Laddove il discorso incita alla violenza nei confronti di un individuo o di un settore della
popolazione, le autorità statali godono di un ampio margine di apprezzamento e possono
disciplinare tali espressioni con l'introduzione di formalità, condizioni, restrizioni o sanzioni. Anche il
giornalismo politico ha i suoi limiti: una critica robusta delle politiche pubbliche, figure politiche o
gruppi di persone dovrebbe comunque essere responsabile, e non contenere espressioni di odio o
incitare alla violenza illegale. Ci sono documenti internazionali che richiedono attivamente agli Stati
di adottare misure, ivi comprese misure di diritto penale, per combattere il crimine d'odio.”
CDL-AD(2015)004, Parere sui Progetti di modifica della Legge sui Media del Montenegro, §12
“[…] Non è certo che ogni esercizio della libertà di espressione volto alla “violazione della dignità di
una comunità etnica, razziale o religiosa" sia del tipo di discorso di incitamento all'odio menzionato.
I termini utilizzati nell'emendamento sono potenzialmente applicabili ad una gamma talmente vasta
che mancano la chiarezza e la precisione necessarie per essere in regola con la condizione che
una limitazione della libertà di espressione deve essere 'prevista dalla legge'.”
CDL-AD(2013)012, Parere sul Quarto Emendamento alla Legge Fondamentale dell'Ungheria, §52
“La Commissione di Venezia è del parere che, al fine di qualificare il 'fomento di discordia sociale,
razziale, etnica o religiosa' come 'attività estremistica', la definizione dovrebbe esplicitamente
richiedere un elemento di violenza. Questo sarebbe [...] più in linea con l'approccio generale del
concetto di 'estremismo' nella Convenzione di Shanghai.”
CDL-AD(2012)016, Parere sulla Legge Federale sulla Lotta alle Attività Estremiste della Federazione
Russa, §36; vedi anche CDL-AD(2008)026, §21, e CDL-PI(2016)010, §40
“Il negazionismo, nel senso di negazione pubblica di fatti storici o di genocidio con obiettivo
razziale, è un reato in pochi paesi (Austria, Belgio, Francia, Svizzera). In altri paesi come la
Germania, determinate attività che equivalgono al negazionismo possono rientrare nella
definizione del reato di incitamento all'odio.”
CDL-AD(2008)026, Rapporto sulla relazione tra la libertà di espressione e la libertà di religione: la
questione della regolamentazione e l'accusa di blasfemia, insulto religioso e incitamento all'odio
religioso, §30
“Quando si tratta di affermazioni, certi elementi dovrebbero essere presi in considerazione nel
decidere se una data dichiarazione costituisce un insulto o se può essere equiparato ad
incitamento all'odio: il contesto in cui è stato fatto; il pubblico a cui si è rivolta; se la dichiarazione è
stata fatta da una persona nella sua veste ufficiale, in particolare se questa persona svolge
funzioni particolari. […]
Per quanto riguarda il contesto, un fattore rilevante è se la dichiarazione (o un'opera d'arte) è stata
diffusa in un ambiente ristretto o ampiamente accessibile al pubblico in generale, se è stata fatta in
un luogo chiuso, accessibile su acquisto di un biglietto, o esposto in una zona pubblica. La
circostanza che fosse, ad esempio, stata diffusa tramite i media è particolarmente importante alla
luce del potenziale impatto dei mezzi di comunicazione in questione. […]
Per quanto riguarda i contenuti, [...] in una società democratica, i gruppi religiosi, come anche altri
gruppi, devono tollerare dichiarazioni pubbliche critiche e il dibattito sulle loro attività, insegnamenti
e credenze, a condizione che tali critiche non equivalgano all'incitamento all'odio e non
costituiscano un incitamento al disturbo della quiete pubblica o alla discriminazione dei seguaci di
una particolare religione.
Si dovrebbe anche accettare che per cui idee che, nei termini della formula utilizzata dalla Corte di
Strasburgo, 'non contribuiscono ad alcuna forma di dibattito pubblico in grado di promuovere il
progresso negli affari umani' provocano dei danni, deve essere possibile tenere responsabile chi le
ha espresse. […]”.
CDL-AD(2008)026, Rapporto sulla relazione tra la libertà di espressione e la libertà di religione: la
questione della regolamentazione e l'accusa di blasfemia, insulto religioso e incitamento all'odio
religioso, §§69-70, 72, 76
“[…] Si è spesso sostenuto che esiste una differenza essenziale tra gli insulti razzisti e gli insulti
basati sull'appartenenza ad una data religione: mentre la razza è ereditata e immutabile, la
religione non lo è, ed è invece basata su credenze e valori che il credente terrà come unica verità.
Questa differenza ha spinto alcuni a concludere che si può accettare una gamma di critiche più
vasta rispetto alla religione che rispetto alla razza. Questo argomento presuppone che mentre le
idee di superiorità di una razza sono inaccettabili, le idee di superiorità di una religione sono
accettabili, […].
A giudizio della Commissione, questo argomento è convincente solo nella misura in cui si tratta di
una discussione vera e propria, ma non dovrebbe essere utilizzato per allungare indebitamente i
confini tra una genuina discussione 'filosofica' su idee religiose e insulti religiosi gratuiti contro un
credente di una fede 'inferiore'. D'altra parte, non si può dimenticare che gli strumenti internazionali
e la maggior parte della legislazione nazionale mettono razza e religione in condizioni di parità
come motivi proibiti di discriminazione e intolleranza. ”
CDL-AD(2008)026, Rapporto sulla relazione tra la libertà di espressione e la libertà di religione: la
questione della regolamentazione e dell'accusa di blasfemia, insulto religioso e incitamento all'odio
religioso, §§60-61
4.3 OSCENITA' E ALTRE FORME "IMMORALI" DI ESPRESSIONE
“[…] Riferirsi alla 'morale pubblica' non è sufficientemente preciso per formare una base giuridica
per una interferenza così grave come un divieto ex-ante.
[…] La morale è un concetto in rapida evoluzione e il suo contenuto è spesso incerto. In effetti, i
requisiti della morale, [...] 'variano di volta in volta e di luogo in luogo, soprattutto nella nostra
epoca, caratterizzata da una rapida e capillare evoluzione di opinioni sul tema'. Occorrono requisiti
più stringenti per i casi di restrizioni a priori su pubblicazioni mediatiche, che richiedono che 'la
legge deve fornire una chiara indicazione delle circostanze in cui tali restrizioni sono ammissibili, a
maggior ragione se le conseguenze della restrizione devono completamente bloccare la
pubblicazione di un periodico'. Quindi, a meno che non esista una giurisprudenza di lunga data
che limita l'applicazione di questa misura a casi molto gravi che sono prevedibili, il mero
riferimento alla 'morale' nella legge è troppo vaga.”
CDL-AD(2015)004, Parere sui Progetti di modifica della Legge sui Media del Montenegro, §§35-36
“[…] Secondo la giurisprudenza della Corte, una dichiarazione umiliante, espressa in modo osceno
e sanzionato ai sensi dell'Articolo 148, può ancora rientrare nella voce 'informazioni e idee che
offendono, disturbano o sono scioccanti' protetta dall'Articolo 10 CEDU. […]”
CDL-AD(2013)024, Parere sulla legislazione relativa alla protezione dalla diffamazione nella
Repubblica dell'Azerbaigian, §48
“La Commissione di Venezia ha appreso che al termine 'oscenità' [...] e al termine 'prostituzione'
indicati [...] [nella Legge], viene data un'interpretazione estensiva dai giudici di pace e dalla
Presidenza delle Telecomunicazioni quando bloccano l'accesso a siti web correlati a LGBT, come i
siti web che difendono i diritti LGBT o siti d'incontro omosessuali. [...] E' stato affermato che, in
pratica, qualsiasi sito web relativo a questioni LGBT può essere considerato come 'osceno' dalla
Presidenza e dai giudici/dalle corti. Senza essere in grado di valutare il contenuto dei siti web di cui
sopra e le singole decisioni sul blocco dell'accesso, la Commissione di Venezia ribadisce che
l'interpretazione estensiva delle violazioni di cui all'Articolo 8, par. 1, come ad esempio 'oscenità',
creerà innanzitutto un problema di prevedibilità, perché, a conoscenza della Commissione di
Venezia, nella giurisprudenza stabilita dai tribunali penali della Turchia, il mero orientamento
sessuale o le legittime espressioni di orientamento sessuale non sono considerate come 'oscenità'
ai sensi dell'Articolo 226 del Codice Penale. […].”
CDL-AD(2016)011, Turchia - Parere sulla Legge No. 5651 sulla regolamentazione delle
pubblicazioni su internet e la lotta contro crimini commessi attraverso tali pubblicazioni (“The internet
law”), §47
5. SANZIONI, RIMEDI E QUESTIONI PROCEDURALI
“Esistono diverse forme di sanzione alla libertà di espressione, tra cui:
sanzioni amministrative;
rimedi di diritto civile, compresa la responsabilità per i danni;
restrizioni sulla pubblicazione di periodici, riviste, giornali o libri, o su mostre d'arte;
sanzioni penali, sia multe che reclusione.”
CDL-AD(2008)026, Rapporto sulla relazione tra la libertà di espressione e la libertà di religione: la
questione della regolamentazione e l'accusa di blasfemia, insulto religioso e incitamento all'odio
religioso, §54
“[…] Invece di sanzioni penali, a parere della Commissione di Venezia adatte solo a prevenire
l'incitamento all'odio, si dovrebbe utilizzare gli strumenti d'azione esistenti, ivi compresa la
possibilità di richiesta di risarcimento dei danni da parte degli autori. Questa conclusione non
impedisce il ricorso, se del caso, ad altri reati penali, in particolare i reati di ordine pubblico.
Spetta ai giudici determinare se un danno è stato subito e, in caso affermativo, l'entità di tali danni
(compresa la questione se un'azione è impedita dall'immunità parlamentare). Le corti sono in
grado di far rispettare le norme di legge relative a queste questioni e di prendere in considerazione
i fatti di ogni situazione; le loro decisioni devono riflettere l'opinione pubblica per non correre il
rischio di non essere compresi e accettati, e dunque di mancare di legittimazione.”
CDL-AD(2008)026, Rapporto sulla relazione tra la libertà di espressione e la libertà di religione: la
questione della regolamentazione e l'accusa di blasfemia, insulto religioso e incitamento all'odio
religioso, §§74-75
5.1 SANZIONI E RIMEDI NEI CASI DI DIFFAMAZIONE E SIMILI
5.1.1
Sanzioni penali e altre sanzioni punitive (reclusione, multe ecc)
“Rimedi per diffamazione richiedono l'esame più attento. Essi devono tener conto delle circostanze
specifiche del caso e le eventuali sanzioni devono mantenere un ragionevole rapporto di
proporzionalità con il danno alla reputazione subito. Misure punitive eccessive dovrebbero essere
evitati e l'imposizione di una pena detentiva dovrebbe essere limitata a circostanze eccezionali.
[…] Nel regolare l'esercizio della libertà di espressione in modo da garantire una adeguata
protezione legale della reputazione degli individui, gli Stati dovrebbero evitare di prendere misure
che potrebbero scoraggiare i media di adempiere al loro ruolo chiave di informare e allertare il
pubblico su questioni di interesse pubblico.”
CDL-AD(2013)024, Parere sulla legislazione relativa alla protezione dalla diffamazione nella
Repubblica dell'Azerbaigian, §§38-39
“La Corte [europea] non ha proscritto disposizioni penali sulla diffamazione. A suo parere, sta alle
autorità statali competenti adottare, se del caso, misure anche di carattere penale. Tuttavia, la
Corte ha evidenziato l'effetto dissuasivo del semplice fatto che una sanzione è di natura penale e
ha criticato l'uso eccessivo di disposizioni penali.
Gli emendamenti proposti alla normativa vigente sono volti [...] a limitare l'uso di sanzioni penali
per diffamazione, e introducono, come passo positivo notevole, l'abolizione della detenzione come
sanzione per diffamazione. […]”
CDL-AD(2013)038, Parere sulla legislazione sulla diffamazione in Italia, §29 e §59; vedi anche CDLAD(2013)024, §40 e §57, CDL-AD(2015)015, §38
“[…] La gravità delle sanzioni previste dalle disposizioni italiane sulla diffamazione [...] è una fonte
di particolare preoccupazione. Pare difficile che pene detentive massime fino a uno, due o sei anni,
e sentenze minime di sei mesi in determinate circostanze, sono - fatta eccezione per le situazioni
eccezionali indicate dalla Corte - in linea con il principio di proporzionalità stabilito dalla
giurisprudenza ex Articolo 10. […]”
CDL-AD(2013)038, Parere sulla legislazione sulla diffamazione in Italia, §55
“L'assenza di un limite massimo per le sanzioni pecuniarie applicabili per diffamazioni pubblicate
nei media dovrebbe essere riconsiderato […].
[…] Inoltre, secondo i principi generali previsti dal Codice Penale per l'applicazione delle sanzioni,
nel determinare l'importo delle multe entro i limiti di discrezionalità fissati dalla legge [...], il giudice
deve inter alia tener conto della gravità del reato [...] così come della situazione economica del
trasgressore e l'effetto della sanzione pecuniaria [...]. Sarebbe comunque opportuno fare esplicito
riferimento al requisito di proporzionalità nelle disposizioni che trattano specificamente la
diffamazione, per applicare più adeguatamente le garanzie di cui sopra.
Secondo il DDL, la diffamazione diretta alle istituzioni e alle agenzie pubbliche non è più punibile
con livelli più elevati di sanzioni. Questo è uno sviluppo molto positivo, che merita di essere lodato.
[…]”
CDL-AD(2013)038, Parere sulla legislazione sulla diffamazione in Italia, §§56–57 e §63
“[…] Non vi è dubbio che gli importi massimi delle multe previste della Legge sui Media [per la
pubblicazione di contenuti illegali (l'importo massimo della multa per un fornitore di servizi mediatici
con un significativo potere di mercato è di circa 650.000 euro, mentre l'importo massimo della
multa per un prodotto di stampa online è di circa 80.000 euro)] sono estremamente elevati, pur
tenendo conto delle dimensioni e della condizione economica del potenziale trasgressore. […]”
CDL-AD(2015)015, Parere sulla Legislazione dei Media (Act CLXXXV on Media Services and on the
Mass Media, Act CIV on the Freedom of the Press, and the Legislation on Taxation of Advertisement
Revenues of Mass Media) dell'Ungheria, §38
5.1.2
post
Riconoscimento dei danni e altre forme di sanzioni compensative ex
“Le leggi civili sulla diffamazione hanno un effetto meno dissuasivo sulla libertà di espressione
rispetto alle leggi penali, a condizione che la legge sia formulata in modo da escludere abusi da
parte delle autorità. E' essenziale garantire che coloro citati in giudizio siano in grado di metter su
una difesa adeguata.”
CDL-AD(2013)038, Parere sulla legislazione sulla diffamazione in Italia, §78
“Le ammende pecuniarie applicate nei procedimenti civili devono tener conto delle circostanze
specifiche del caso e mantenere un ragionevole rapporto di proporzionalità con il danno alla
reputazione subito. [...] Le compensazioni finanziarie eccessive possono avere un 'effetto
dissuasivo' sulla libertà di espressione e portare all'auto-censura. Questo effetto dissuasivo è
altamente problematico quando colpisce, in particolare, coloro che cercano di fare luce sulla
corruzione e sugli abusi nelle alte sfere. [...] D'altra parte, è consentito prevedere obblighi specifici
per i media, come ad esempio la correzione di dichiarazioni false, il diritto di replica per il
denunciante, o la pubblicazione di una sentenza del tribunale che stabilisce la falsità di una
dichiarazione.”
CDL-AD(2013)038, Parere sulla legislazione sulla diffamazione in Italia, §32; vedi anche CDLAD(2013)024, §43
“Nella sua forma attuale, la Legge sulla Stampa prevede [...] il principio di proporzionalità in
relazione all'ammontare del risarcimento che il danneggiato può richiedere, oltre al risarcimento
dei danni ai sensi del Codice Penale [...]. Tuttavia, non viene fatto alcun riferimento esplicito alla
situazione economica dell'imputato, che deve essere presa in considerazione in ogni caso, come
richiesto dall'Articolo 133bis del Codice Penale.”
CDL-AD(2013)038, Parere sulla legislazione sulla diffamazione in Italia, §58; vedi anche CDLAD(2013)024, §§58 e 112
“[…] In linea di principio, in base alle disposizioni costituzionali nazionali, si può richiedere allo
Stato di fornire una protezione alla reputazione del defunto. Tuttavia, il rispetto di tale obbligo non
richiede necessariamente l'introduzione di rimedi di diritto privato per la diffamazione di persone
defunte. Inoltre, è consentito negare alcuni tipi di rimedi, purché tale politica miri ad evitare
l'interferenza con il diritto alla libertà di espressione o altre considerazioni altrettanto importanti. Nel
contesto attuale, l'Articolo 6 della Legge sulla Libertà di Espressione [(che nega la causa di azione
relativa a difendere la reputazione del defunto)] può essere considerato carente solo se la portata
dei casi in cui si nega qualsiasi rimedio effettivo è sostanziale e potrebbe applicarsi nei casi in cui il
danno alla reputazione del defunto è particolarmente grave. Gli Stati godono di un ampio margine
di apprezzamento e spetta a loro scegliere il modo migliore per proteggere 'onore' e 'reputazione'
senza, allo stesso tempo, intaccare la libertà di espressione. ”
CDL-AD(2014)040, Amicus Curiae per la Corte Costituzionale della Georgia in materia di
diffamazione dei deceduti, §67
5.2 SANZIONI PER INCITAMENTO ALL'ODIO
“L'incitamento all'odio quindi giustifica sanzioni penali. Infatti, l'introduzione pan-europea di
sanzioni contro l'incitamento all'odio ha un forte valore simbolico, che va oltre l'oggettiva difficoltà
di definire e perseguire il reato di incitamento all'odio. [...] [La CEDU] ha dichiarato che 'per una
questione di principio, può essere considerato necessario in alcune società democratiche
sanzionare o addirittura prevenire tutte le forme di espressione che diffondono, incitano,
promuovono o giustificano l'odio sulla base di intolleranza (ivi inclusa l'intolleranza religiosa), a
condizione che le eventuali 'formalità', 'condizioni', 'restrizioni' o 'sanzioni' imposte siano
proporzionate al fine legittimo perseguito'.
L'applicazione di legislazione contro l'odio deve essere ponderata in modo da evitare un risultato in
cui le restrizioni che mirano potenzialmente alla protezione di minoranze da abusi, estremismo o
razzismo, hanno invece l'effetto perverso di imbavagliare l'opposizione e le voci di dissenso,
mettendo a tacere le minoranze e rafforzando il discorso e l'ideologia dominante in termini politici,
sociali e morali.”
CDL-AD(2008)026, Rapporto sulla relazione tra la libertà di espressione e la libertà di religione: la
questione della regolamentazione e dell'accusa di blasfemia, insulto religioso e incitamento all'odio
religioso, §§57-58; vedi anche §91
“La pena detentiva massima prevista per incitamento all'odio varia significativamente (da uno a
dieci anni) tra gli Stati membri:19 un anno (Belgio, Francia, Paesi Bassi); diciotto mesi (Malta); due
anni (Austria, Cipro, Repubblica Ceca, Danimarca, Georgia, Islanda, Irlanda, Lituania, Slovenia,
Svezia); tre anni (Azerbaigian, Bulgaria, Croazia, Estonia, Ungheria, Italia, Lettonia, Moldavia,
Norvegia, Polonia, Slovacchia, Spagna, Turchia); quattro anni (Armenia); cinque anni (BosniaErzegovina, Germania, Monaco, Montenegro, Portogallo, Serbia, "ex-Repubblica jugoslava di
Macedonia", Ucraina); dieci anni (Albania). In tutti i paesi, la detenzione è alternativa o cumulativa
a una multa pecuniaria.”
CDL-AD(2008)026, Rapporto sulla relazione tra la libertà di espressione e la libertà di religione: la
questione della regolamentazione e l'accusa di blasfemia, insulto religioso e incitamento all'odio
religioso, §40
5.3 SANZIONI PER COMUNICAZIONE DI INFORMAZIONI PERSONALI O
CLASSIFICATE
“[…] Gli errori sono inevitabili: giornalisti possono superare i limiti della loro libertà pubblicando
delle informazioni che non contribuiscono al dibattito pubblico in alcun modo significativo e che,
allo stesso tempo, rivelano informazioni personali molto sensibili.
[…] La 'privacy' è principalmente un interesse privato, che può essere efficacemente protetto con il
diritto privato. Anche se non esiste uno standard comune europeo su questo tema, la
Commissione di Venezia ritiene che si dovrebbero evitare, nella misura massima possibile, le
sanzioni penali per le violazioni della privacy da parte dei giornalisti. E' particolarmente
preoccupante che la stessa sanzione penale possa essere applicata per la 'rivelazione privata' di
cui all'Articolo 4 par.1, ossia nelle situazioni in cui il danno alla privacy è certamente minimo e l'uso
di tali mezzi gravi è chiaramente sproporzionato. Le sanzioni penali, e soprattutto le sanzioni così
gravi come la detenzione, dovrebbero essere applicate solo in casi estremi - per esempio, per la
maligna divulgazione pubblica di dati personali molto sensibili che non sono di alcun interesse
pubblico, con conseguenze molto gravi e chiaramente percepibili per quest'ultimo. E anche le
sanzioni di diritto civile dovrebbero essere commisurate al torto subito dalla 'vittima' o dal
'protagonista' della pubblicazione, e prendere la difesa dell''interesse pubblico' da parte dal
giornalista in questione.”
CDL-AD(2016)008, Parere in merito alla Legge sulla tutela della privacy e sulla Legge sulla
protezione dei whistleblowers della Macedonia, §§56-57
5.4 RESTRIZIONI A PRIORI, BLOCCO DI SITI WEB, DIVIETI DI PROFESSIONE, ECC
“[…] La CEDU non vieta le restrizioni a priori. Tuttavia, dal momento che tali misure costituiscono
una delle minacce più gravi per la libera circolazione delle informazioni e per il dibattito pubblico,
saranno oggetto di un controllo più rigoroso. Di conseguenza, richiede la chiara indicazione di
criteri per le restrizioni a priori nella legge, e garanzie procedurali per aiutare ad evitare delle
violazioni arbitrarie della libertà di espressione. A questo proposito è di particolare importanza il
principio di proporzionalità.
Quanto sopra vale a maggior ragione per la censura relativa non a materiali già esistenti, ma per
pubblicazioni future: in assenza di contenuti pubblicizzati, è difficile valutare il loro effetto nocivo,
se c'è, al fine di condurre l'esercizio di bilanciamento e di progettare una misura appropriata.
[…] La Corte è stata estremamente critica dell'esclusione di singoli giornalisti dalla professione anche quando tale esclusione è provvisoria. La Corte ha ritenuto che una condanna penale che
priva un giornalista professionista del suo diritto di esercitare la professione deve essere
considerata una pena molto dura. L'ex Commissione europea per i Diritti Umani era dello stesso
avviso.
[…] Per diversi motivi un divieto generale su tutte le pubblicazioni future è la sanzione più grave
che si possa applicare ad un mezzo di informazione. Prima di tutto, le notizie sono un 'bene
deperibile'; la censura preventiva dà l'opportunità alle autorità di ritardare una copertura mediatica
che potrebbe danneggiarle per un periodo sufficientemente lungo da far perderne il valore
mediatico. Inoltre, la censura preventiva consente alle autorità di sopprimere rapporti che nessuno
ha visto, rendendo difficile se non impossibile al pubblico verificare se la soppressione fosse
giustificata. Infine, un divieto generale priva il pubblico del suo diritto di essere informati da questo
particolare organo di stampa.”
CDL-AD(2015)004, Parere sui Progetti di modifica della Legge sui Media del Montenegro, §§14-16,
e §31; vedi anche CDL-AD(2015)015, §40
“La Commissione di Venezia è disposta ad accettare che, in casi estremi, un arresto temporaneo
nel caso in un organo di stampa abbia più volte pubblicato materiali che incitano all'odio associato
alla violenza.
La Commissione di Venezia ricorda che l'esercizio del diritto alla libertà di espressione da parte di
media professionisti assume un significato particolare in situazioni di conflitto e di tensione.
Particolare cautela è necessaria quando si considera la pubblicazione di opinioni di rappresentanti
di organizzazioni che ricorrono alla violenza contro lo Stato. I media non devono diventare un
veicolo per la diffusione di discorsi di odio e di promozione della violenza.
Così, la riduzione temporanea delle operazioni di un organo di stampa può esser possibile nel
caso in cui ripetute pubblicazioni non sono solo illegali (oscene, diffamatorie, blasfeme, ecc), ma
rappresentano un gravissimo caso di cattiva condotta dei media - e cioè quando tali pubblicazioni
incitano direttamente alla violenza illegale contro individui o gruppi, al rovesciamento violento
dell'ordine costituzionale, e simili.
Anche in questi casi, il divieto ex ante dovrebbe essere utilizzato come misura di ultima istanza;
occorre una distinzione accurata tra l'incitamento reale e grave all'odio e alla violenza illegale e,
d'altra parte, il diritto individuale (inclusi giornalisti e politici) di esprimere le proprie opinioni
liberamente e di 'offendere, scioccare o disturbare' altri. Una varietà di opinioni è essenziale per il
dibattito pubblico. Nella maggior parte dei casi le pubblicazioni illegali, anche se di natura oscena o
diffamatoria, o se dimostrano intolleranza verso alcuni individui, gruppi o idee, o se mancano di
rispetto per i simboli e le autorità, devono essere combattute con mezzi meno drastici (ad esempio
una multa o una ingiunzione stretta per la non-pubblicazione di alcuni materiali).”
CDL-AD(2015)004, Parere sui Progetti di modifica della Legge sui Media del Montenegro, §§40-43
“[…] [La Legge] dà ai tribunali il potere di ordinare la chiusura provvisoria dell'organo di stampa,
non si limita a vietare una certa pubblicazione su un determinato argomento. Questo potere può
essere utilizzato soltanto in circostanze estreme, dal momento che anche un arresto provvisorio
delle attività può essere letale per l'attività di un giornale. […].”
CDL-AD(2015)004, Parere sui Progetti di modifica della Legge sui Media del Montenegro, §32
“L'introduzione, come pena accessoria, di un divieto di esercitare la professione di giornalista da
uno a sei mesi [...] è problematico in virtù del principio per cui la stampa deve essere in grado di
svolgere il ruolo di cane da guardia pubblico in una società democratica, e dovrebbe essere
riesaminato. In alternativa, la questione può essere deferita agli organi disciplinari della
professione.”
CDL-AD(2013)038, Parere sulla legislazione sulla diffamazione in Italia, §69
“Inoltre, il 29 gennaio 2015, l'Assemblea Parlamentare ha adottato la Risoluzione 2035 (2015)
sulla Tutela della Sicurezza dei Giornalisti e della Libertà Mediatica in Europa, nella quale ha
considerato 'il blocco generale da parte delle autorità pubbliche di siti o servizi web come una
grave violazione della libertà dei media, che priva un numero elevato e indiscriminato di utenti
internet del diritto di accesso a internet'.”
CDL-AD(2016)011, Turchia - Parere sulla Legge No. 5651 sulla regolamentazione delle
pubblicazioni su internet e la lotta contro crimini commessi attraverso tali pubblicazioni (“The internet
law”), §14
“[…] La Legge non si applica ai materiali che sono di già stati resi pubblici [...]. Si tratta di un
approccio ragionevole, dal momento che qualsiasi divieto per l'ulteriore diffusione di materiali che
sono già di dominio pubblico sarebbe inutile e non aiuterebbe a raggiungere l'obiettivo principale
della Legge - la tutela degli interessi di privacy.”
CDL-AD(2016)008, Parere in merito alla Legge sulla tutela della privacy e sulla Legge sulla
protezione dei whistleblowers della Macedonia, §13
5.5 RICORRENTI E IMPUTATI IN CASI RELATIVI ALLA LIBERTA DI ESPRESSIONE
“[…] E' fondamentale sottolineare che è 'l'autore' dell'affermazione diffamante a dover esser
ritenuto responsabile di dichiarazioni non veritiere, se il giornalista si è limitato a citare l'autore. La
Corte ha sottolineato che punire un giornalista per aver contribuito alla diffusione di dichiarazioni
rese da un'altra persona in un'intervista, ostacolerebbe seriamente il contributo della stampa alla
discussione di questioni pubbliche.
In relazione agli Articoli 5.1.1 e 5.1.3, nell'identificare giornalisti ed editori come responsabili delle
dichiarazioni fatte nei mass media o in materiali oggetto di diffusione pubblica di massa, la Legge
dovrebbe far ricadere la responsabilità giuridica primaria dei danni sull'editore che impiega il
giornalista/editore, e che dovrebbe portare tutta o la maggior parte della responsabilità finanziaria,
come incentivo per garantire elevati standard giornalistici negli organi di stampa.
Allo stesso modo, anche gli speech writer non dovrebbero essere ritenuti responsabili per il
discorso pronunciato da un personaggio pubblico [...], e persone che lavorano nella pubblica
amministrazione non devono essere ritenuti responsabili per materiali 'oggetto di diffusione di
massa al pubblico' [...]. Se tale materiale contiene degli errori evidenti, dovrebbe essere corretto.
[...] Dovrebbe ricadere sull'ente d'impiego - Stato, municipio e altre autorità pubbliche - la
responsabilità primaria per la pubblicazione o la preparazione di materiale potenzialmente
'diffamatorio'. Va inoltre chiarito nel testo che l'ente pubblico può essere ritenuto corresponsabile
per la dichiarazione di un individuo soltanto se la dichiarazione in questione è stata fatta
nell'esercizio di una funzione pubblica. ”
CDL-AD(2013)024, Parere sulla legislazione relativa alla protezione dalla diffamazione nella
Repubblica dell'Azerbaigian, §§89-91
“La Commissione di Venezia è del parere che [...] l'obbligo dell'editore di giornale/pubblicazione di
supervisionare, al fine di evitare violazioni della Legge, il contenuto della pubblicazione, compresa
la sua presentazione, così come la relativa passività, sono in conformità con le norme CEDU […].
Allo stesso modo, secondo [...] [la Legge sulla Stampa], i reati commessi a mezzo stampa, il
proprietario della pubblicazione e l'editore sono civilmente responsabili, sia reciprocamente e in
modo congiunto con i trasgressori.
La Commissione di Venezia è del parere che, come incentivo per garantire elevati standard
giornalistici [...], le Legge sulla diffamazione dovrebbe far ricadere la responsabilità giuridica
primaria dei danni sul proprietario/editore che impiega il giornalista/redattore, il quale dovrebbe
portare tutto o la maggior parte della responsabilità finanziaria. Questo è di particolare importanza
per i giornalisti impiegati da media meno prominenti, per i quali la minaccia di multe pesanti e
compensazioni finanziarie sono un deterrente maggiore. […].”
CDL-AD(2013)038, Parere sulla legislazione sulla diffamazione in Italia, §§49-51; vedi anche CDLAD(2008)026, §53
“Le disposizioni del nuovo proposto Articolo 57 del Codice Penale, relative alla responsabilità
editoriale per diffamazione, sollevano diverse questioni. [...] Dal momento che la modifica consente
all'editore di delegare il suo dovere di supervisione, [...] la delega da editore a giornalista può
provocare un effetto dissuasivo nel senso che di fronte a multe molto elevate i giornalisti
esiteranno a praticare quel giornalismo investigativo che spesso provoca una reazione dura da chi
detiene il potere. L'editore/giornale dovrebbe essere responsabile per l'atto di un giornalista che fa
il suo lavoro in conformità con l'etica giornalistica. L'assenza di qualsiasi spiegazione razionale per
la riduzione della sanzione per violazione dell'Articolo 57 di un terzo 'in tutti i casi' può essere visto
come arbitrario.”
CDL-AD(2013)038, Parere sulla legislazione sulla diffamazione in Italia, §66
“Le proposte di modifica devono mettere in chiaro che solo il mezzo di comunicazione mediatico
(un giornale, una radio, un canale televisivo, ecc) responsabile della violazione della Legge sui
Media può essere il destinatario della misura, e non l'azienda mediatica in quanto tale. In caso
contrario, sarebbe possibile vietare la distribuzione di tutti i prodotti mediatici (giornali, canali
televisivi, ecc) della stessa azienda, anche se una parte di essi non ha violato la legge. […]
Inoltre, la legge (sia la legge vigente e le proposte di modifica) non chiarisce fino a che punto
possa essere applicabile ai 'nuovi media' (come ad esempio i siti web) in cui i contenuti possono
essere aggiunti liberamente dagli utenti. Data la complessità della questione, la Commissione di
Venezia ritiene che l'area regolata dalla presente legge dovrebbe essere limitata ai media
'tradizionali' (stampa e audio-visivi) o ai fornitori di contenuti, che hanno una 'linea editoriale' e
sono quindi responsabili per il contenuto pubblicato.”
CDL-AD(2015)004, Parere sui Progetti di modifica della Legge sui Media del Montenegro, §§47-48;
vedi anche CDL-AD(2013)038, §§70-71
“La Commissione di Venezia [...] ricorda che secondo la Dichiarazione del Comitato dei Ministri del
Consiglio d'Europa sulla Libertà di Comunicazione su Internet, 'gli Stati membri non dovrebbero
imporre ai fornitori di servizi un obbligo generale di monitorare i contenuti su internet ai quali danno
accesso, che trasmettono o memorizzano, né quello di cercare attivamente fatti o circostanze che
possano indicare attività illegali'. Nel caso in cui i regolamenti menzionati in queste disposizioni
impongano un obbligo di monitoraggio generale, questo non sarebbe un carico proporzionale per i
fornitori di uso pubblico alla luce degli standard di cui alla suddetta Dichiarazione del Comitato dei
Ministri. ”
CDL-AD(2016)011, Turchia - Parere sulla Legge No. 5651 sulla regolamentazione delle
pubblicazioni su internet e la lotta contro crimini commessi attraverso tali pubblicazioni (“The internet
law”), §97
“[…] Si raccomanda di non escludere che un reclamo per diffamazione possa essere proposto da
o per conto di un gruppo di persone la cui reputazione viene attaccata dalle stesse dichiarazioni
diffamatorie.”
CDL-AD(2013)024, Parere sulla legislazione relativa alla protezione dalla diffamazione nella
Repubblica dell'Azerbaigian, §85
“Il suggerimento [...] che le dichiarazioni su una persona deceduta possono essere perseguibili su
richiesta dei suoi parenti, se le dichiarazioni provocano danno a 'loro diritti e interessi', è discutibile
in circostanze di dibattito pubblico riguardante personaggi pubblici. [...] Un diritto di adire la
diffamazione per la reputazione dei deceduti potrebbe essere abusato per evitare un robusto
dibattito pubblico relativo a eventi storici. Tuttavia, vi è una varietà di pratiche in Europa su questo
punto. […]”
CDL-AD(2013)024, Parere sulla legislazione relativa alla protezione di diffamazione nella Repubblica
dell'Azerbaigian, §86
“La maggior parte dei paesi a regime di common law, [...] di solito negano una causa [in casi di
diffamazione] per i parenti del defunto. […].
In molti paesi appartenenti alla tradizione continentale, l'approccio è diverso e la reputazione del
defunto è ritenuta meritevole di tutela. […].
[…] Sembra che di recente la Corte abbia aperto alla possibilità per i familiari di una persona
deceduta di affermare che i loro diritti fossero stati colpiti da una pubblicazione diffamatoria
riguardante questa persona. Ciò può portare alla comparsa di un obbligo positivo per lo Stato ai
sensi dell'Articolo 8 della Convenzione di proteggere le famiglie dei defunti dal 'danno secondario'
causato loro da una dichiarazione diffamatoria su di lui o di lei. Detto ciò,
questa è una tendenza che non può ancora essere considerata come 'una giurisprudenza
consolidata'; sono necessarie pronunce più esplicite e favorevoli della Corte per concludere
che l'Articolo 8 della Convenzione impone allo Stato di dare protezione legale alla
reputazione di un defunto;
dal momento che non esiste un consenso internazionale su tale questione, gli Stati godono
di un ampio margine di apprezzamento nel decidere se e come difendere la reputazione del
defunto;
nella maggior parte dei casi 'l'interesse di reputazione' dei parenti sarebbe molto debole e
la libertà di parola prevarrebbe, in particolare laddove è trascorso parecchio tempo dalla
morte della persona e la persona la cui reputazione è stata colpita era una figura pubblica
e/o la questione discussa era di interesse pubblico;
l'unica eccezione a quanto sopra può riguardare le pubblicazioni occorse in seguito alla
morte della persona e che mancano di rispetto alla dignità del defunto e feriscono
seriamente i sentimenti della famiglia in lutto (l'eccezione del 'periodo funerario'). Tuttavia,
con il passare del tempo tali considerazioni diventano anche meno rilevanti. ”
CDL-AD(2014)040, Amicus Curiae per la Corte Costituzionale della Georgia in materia di
diffamazione dei deceduti, §§38, 45, e 60
5.6 GARANZIE PROCEDURALI
“[…] Dovrebbe essere chiarito nella Legge che il Consiglio Mediatico può utilizzare i suoi poteri per
imporre sanzioni pesanti (come multe elevate o interruzione delle trasmissioni, il blocco
dell'accesso, ecc) soltanto come misura di ultima istanza, quando sono falliti tutti gli altri tentativi
ragionevoli per guidare il mezzo di informazione sulla strada giusta, e dove le pubblicazioni hanno
ripetutamente e gravemente (entrambe queste condizioni devono essere soddisfatte) messo in
pericolo la pace e l'ordine pubblico. […].”
CDL-AD(2015)015, Parere sulla Legislazione dei Media (Act CLXXXV on Media Services and on the
Mass Media, Act CIV on the Freedom of the Press, and the Legislation on Taxation of Advertisement
Revenues of Mass Media) dell'Ungheria, §41
“[…] La Commissione di Venezia è del parere che il potere della Presidenza [(qui - un'autorità
amministrativa)] di dare l'ordine di bloccare ex officio, senza previo controllo giudiziario, dovrebbe
essere rimosso e, come sottolineato in precedenza, l'obbligo di effettuare il bilanciamento tra il
diritto alla privacy e alla libertà di espressione dovrebbe, nel caso di una decisione con
conseguenze così gravi, incombere innanzitutto su un giudice e non su un organo amministrativo.”
CDL-AD(2016)011, Turchia - Parere sulla Legge No. 5651 sulla regolamentazione delle
pubblicazioni su internet e la lotta contro crimini commessi attraverso tali pubblicazioni (“The internet
law”), §72
“Un nuovo paragrafo [...] stabilisce che, qualora un tribunale imponga un divieto ex post su un
mezzo di informazione, dovrà emettere un avviso formale che ulteriori violazioni della Legge da
parte di questo mezzo mediatico possono comportare il divieto ex ante (ossia la sospensione
temporanea delle sue operazioni). Questa disposizione dovrebbe rendere l'applicazione di un
divieto ex ante più prevedibile.
E' opinabile se sia compito del tribunale emettere tali avvertimenti, anticipando così l'esito di casi
futuri; dopo tutto, l'iniziativa di chiedere un divieto spetta al Procuratore di Stato. Inoltre, non è
chiaro se questo avvertimento è tutt'altro che un semplice promemoria. Almeno, secondo il
progetto di modifica l'imposizione del divieto ex ante non dipende dall'esistenza di un precedente
avvertimento formale. ”
CDL-AD(2015)004, Parere sui Progetti di modifica della Legge sui Media del Montenegro, §§50-51
“[…] L'applicazione immediata di una multa pesante o la cessazione/sospensione delle
trasmissioni, anche se di qualche giorno soltanto, potrebbe distruggere il mezzo mediatico,
soprattutto ora che i media tradizionali sono così fragili economicamente. [...] Le decisioni del
Consiglio Mediatico che possono avere conseguenze irreversibili per il continuo funzionamento del
mezzo di informazione in questione o sul lavoro dei giornalisti non dovrebbero essere
immediatamente esecutive. Si dovrebbe dare tempo sufficiente alla parte interessata da tali misure
gravi per proporre ricorsi giudiziari, e la misura deve rimanere sospesa fin quando la Corte stessa
decide sulla questione di un'ulteriore sospensione. Inoltre, in tutti i casi i tribunali dovrebbero avere
in qualsiasi momento il potere di sospendere l'applicazione di tutte le sanzioni, indipendentemente
dal loro grado o carattere.”
CDL-AD(2015)015, Parere sulla Legislazione dei Media (Act CLXXXV on Media Services and on the
Mass Media, Act CIV on the Freedom of the Press, and the Legislation on Taxation of Advertisement
Revenues of Mass Media) dell'Ungheria, §44
“[…] Il controllo giurisdizionale da parte delle Corti amministrative della 'legalità' delle decisioni del
Consiglio Mediatico dovrebbe non solo includere la verifica del rispetto formale della misura della
Legge sui Media, ma anche questioni sulla proporzionalità delle misure contestate.”
CDL-AD(2015)015, Parere sulla Legislazione dei Media (Act CLXXXV on Media Services and on the
Mass Media, Act CIV on the Freedom of the Press, and the Legislation on Taxation of Advertisement
Revenues of Mass Media) dell'Ungheria, §45
“Per quanto riguarda le dichiarazioni fatte on-line [...], poiché vi è un chiaro spostamento dalla
stampa al giornalismo su internet, è sempre più importante che le leggi sulla diffamazione
forniscano delle difese equivalenti a coloro che agiscono, rispettivamente, come semplici canali
per il passaggio di informazioni su internet o che ospitano dei siti web. E' anche importante che gli
host siano tenuti ad istituire una procedura efficace (self-policing) di segnalazione e rimozione.
Richiedere a un denunciante di andare in tribunale per ottenere un ordine di rimozione non
protegge sufficientemente il diritto della persona diffamata. Inoltre, questo scoraggia i fornitori di
servizi internet dall'assunzione di responsabilità, una volta avvisati, per i siti web che ospitano. Più
in generale, anche se non giuridicamente vincolante per l'Azerbaigian, la Direttiva dell'Unione
Europea 2000/31/EC e le difese ivi stabilite possono essere utilizzate come riferimento utile per
stabilire le difese disponibili per le varie forme di fornitori di servizi internet. […].”
CDL-AD(2013)024, Parere sulla legislazione relativa alla protezione dalla diffamazione nella
Repubblica dell'Azerbaigian, §92
“Uno dei requisiti del principio di proporzionalità [nei casi di libertà di espressione] è che le
motivazioni addotte dalle autorità nazionali per giustificare delle restrizioni al diritto alla libertà di
espressione dovrebbero essere rilevanti e sufficienti. Inoltre, questo è anche un requisito del
principio del giusto processo ai sensi dell'Articolo 6 CEDU: le sentenze delle corti e tribunali
dovrebbero dare una motivazione sufficiente delle ragioni su cui si basano. Un tribunale di grado
inferiore deve anche dare tali motivazioni per consentire alle parti di fare uso efficace di qualsiasi
diritto di appello esistente. Alcune decisioni dei giudici di pace esaminate dalla Commissione di
Venezia durante le riunioni ad Ankara non forniscono alcuna motivazione o ragione per giustificare
l'interferenza con il diritto alla libertà di espressione. [...] La Commissione di Venezia [...] ribadisce
l'importanza cruciale della motivazione di una decisione del tribunale al fine non solo di rispettare il
principio di proporzionalità di cui all'Articolo 10 CEDU, ma anche per soddisfare le esigenze del
giusto processo ai sensi dell'Articolo 6 CEDU.”
CDL-AD(2016)011, Turchia - Parere sulla Legge No. 5651 sulla regolamentazione delle
pubblicazioni su internet e la lotta contro crimini commessi attraverso tali pubblicazioni (“The internet
law”), §38
“In primo luogo, [...] [la Legge] non prevede alcuna procedura di notifica alla parte interessata sulla
procedura [...] [del blocco d'accesso come un 'ingiunzione provvisoria' disposta dal giudici nel
corso dei procedimenti]. [...] Una vera procedura di notifica dovrebbe essere implementata al fine
di dare ai fornitori di contenuti la possibilità di essere a conoscenza del provvedimento di blocco e
delle ragioni fornite dalle autorità per giustificare il provvedimento. [...] E' fortemente raccomandato
che la disposizione sia modificata per imporre alle autorità l'obbligo di notificare la parte interessata
circa la misura di blocco d'accesso e le sue ragioni. […].
In secondo luogo, la mancanza del ricorso in Cassazione contro il provvedimento di blocco
d'accesso [...] può essere spiegato nella misura in cui la misura di blocco d'accesso ai sensi
dell'Articolo 8(2) è solo una 'misura precauzionale', presa nel quadro di un procedimento penale
concernente i reati elencati [...] [nella Legge]. In ogni caso, il giudice penale competente, vale a
dire il giudice del tribunale penale, dovrebbe avere il potere di rivedere la necessità di mantenere
la misura cautelare di blocco d'accesso e di revocare immediatamente questa misura se lui/lei
ritiene che la misura non è necessaria al fine, ad esempio, di prevenire qualsiasi rischio di danni
irreparabili. [...] Non è accettabile che la decisione presa da un giudice di pace come 'misura
precauzionale' sia vincolante per il giudice del tribunale durante il procedimento penale. […].
Per quanto riguarda gli ordini di blocco ex officio emessi dalla Presidenza delle Telecomunicazioni
nelle condizioni di cui all'Articolo 8(4), i.e. il fornitore di contenuti o hosting si trova al di fuori del
paese o il contenuto delle pubblicazioni costituisce reato di sfruttamento sessuale dei bambini,
oscenità e prostituzione, la necessità di questa disposizione non è chiara alla Commissione di
Venezia. La misura di blocco d'accesso ai sensi dell'Articolo 8 è una misura precauzionale presa
nel quadro di un procedimento penale e dovrebbe essere il ruolo e la responsabilità di un giudice
valutare la necessità di tale misura durante un procedimento penale. Le ragioni di cui all'Articolo
8(4) non giustificano la competenza di un organo amministrativo per il rilascio di ordini di blocco
d'accesso ex officio senza previo controllo giurisdizionale. Questa competenza della Presidenza
dovrebbe essere abrogata.”
CDL-AD(2016)011, Turchia - Parere sulla Legge No. 5651 sulla regolamentazione delle
pubblicazioni su internet e la lotta contro crimini commessi attraverso tali pubblicazioni (“The internet
law”), §§51-53
“[…] Il poco tempo concesso al giudice di pace per prendere una decisione sul blocco dell'accesso
(24 ore secondo gli Articoli 8A e 9; 48 ore secondo l'Articolo 9A), senza tenere un'udienza (Articolo
9) e senza alcuna possibilità di appello davanti a un tribunale superiore contro la decisione del
blocco dell'accesso, non può considerarsi come fornire le necessarie garanzie procedurali al fine di
tutelare la libertà d'espressione su internet.
[…] Le procedure dovrebbero essere modificate profondamente in modo da dare al fornitore
internet il tempo sufficiente e le facoltà di difendersi, e al giudice tempo e possibilità sufficienti per
prendere una decisione ben motivata, e in particolare la competenza di tenere un'audizione al fine
di effettuare una valutazione di proporzionalità adeguata sulla necessità di interferenza con la
libertà di espressione. […].
Più in particolare, nel caso in cui debba essere mantenuto il carattere autonomo di tali procedure,
un ricorso dinanzi alla Corte di Cassazione contro la decisione di blocco dell'accesso dal giudice di
pace dovrebbe quindi essere disponibile. E' vero che, a differenza dal Protocollo n 7 relativo alle
cause penali, l'Articolo 6 CEDU non obbliga gli Stati membri di istituire un sistema di Corti d'appello
e il diritto di ricorso ad un tribunale superiore non è previsto, e non è implicita, nell'Articolo 6.42.
Tuttavia, come ha sottolineato la Commissione di Venezia [in un precedente parere],
l'orientamento dei tribunali superiori è molto importante per i tribunali inferiori nell'interpretazione e
nell'applicazione delle norme sui diritti umani nella loro giurisprudenza. E' evidente che una
procedura di ricorso dinanzi alla Corte di Cassazione, come la più alta Corte, fornirebbe migliori
garanzie alle parti interessate rispetto ad una procedura d'appello dinanzi ad un tribunale di
medesimo livello. […]”
CDL-AD(2016)011, Turchia - Parere sulla Legge n. 5651 sulla regolamentazione delle pubblicazioni
su internet e la lotta contro crimini commessi attraverso tali pubblicazioni (“The internet law”), §§60,
e 62-63
6. LIBERTA' DI ESPRESSIONE, LIBERTA RELIGIOSA E BLASFEMIA
“[…] L'assenza di un concetto europeo uniforme sui requisiti di tutela dei diritti degli altri in
relazione ad attacchi a convinzioni religiose amplia il margine d'apprezzamento degli Stati membri
nel regolamentare la libertà d'espressione in relazione a questioni che possono offendere
convinzioni personali intime all'interno della sfera della morale o della religione. Ciò che può
causare notevole offesa a persone di una determinata convinzione religiosa varierà in modo
significativo di volta in volta e da luogo a luogo, soprattutto in un'epoca caratterizzata da una serie
sempre crescente di fedi e denominazioni: le autorità statali sono pertanto in una posizione
migliore rispetto al giudice internazionale per apprezzare ciò che è 'necessario in una società
democratica'.”
CDL-AD(2008)026, Rapporto sulla relazione tra la libertà di espressione e la libertà di religione: la
questione della regolamentazione e la prosecuzione di blasfemia, insulti religiosi e incitamento
all'odio religioso, §51
“[…] [La CEDU] ha dichiarato che, al fine di garantire la pace religiosa, gli Stati hanno l'obbligo di
evitare per quanto possibile le espressioni che sono gratuitamente offensive per altri e quindi una
violazione dei loro diritti, e che non contribuiscono ad alcuna forma di dibattito pubblico in grado di
promuovere il progresso negli affari umani. E' legittimo pensare che il rispetto per i sentimenti
religiosi dei credenti sia stato violato da raffigurazioni provocanti di oggetti di venerazione religiosa
o attacchi offensivi su principi e dogmi religiosi; in certe circostanze questi possono essere
considerati come violazione dannosa dello spirito di tolleranza, che deve anche essere una
caratteristica di una società democratica.”
CDL-AD(2008)026, Rapporto sulla relazione tra la libertà di espressione e la libertà di religione: la
questione della regolamentazione e accusa di blasfemia, insulti religiosi e incitamento all'odio
religioso, §47
“La Commissione ritiene che ogni differenza nell'applicazione di restrizioni alla libertà di
espressione, al fine di proteggere credenze o convinzioni religiose specifiche (anche per quanto
riguarda la posizione di un gruppo religioso come vittima in contrapposizione al reo), dovrebbe
essere evitata o debitamente giustificata. ”
CDL-AD(2008)026, Rapporto sulla relazione tra la libertà di espressione e la libertà di religione: la
questione della regolamentazione e l'accusa di blasfemia, insulti religiosi e incitamento all'odio
religioso, §82
“Una nuova etica delle relazioni interculturali responsabili in Europa e nel resto del mondo è resa
necessaria dalla diversità culturale nelle società moderne, e richiede che un esercizio responsabile
del diritto alla libertà di espressione debba sforzarsi di rispettare le credenze e le convinzioni
religiose di altri. In questo e altri campi può aiutare l'autocontrollo, a condizione naturalmente che
quest'ultimo non sia dettato dalla paura di reazioni violente, ma soltanto da un comportamento
etico.
Tuttavia, ciò non significa che le società democratiche debbano diventare ostaggio delle sensibilità
eccessive di alcuni individui: la libertà di espressione non deve ritirarsi indiscriminatamente di
fronte a reazioni violente.”
CDL-AD(2008)026, Rapporto sulla relazione tra la libertà di espressione e la libertà di religione: la
questione della regolamentazione e dell'accusa di blasfemia, insulti religiosi e incitamento all'odio
religioso, §§95-96
“[…] Il diritto alla libertà di espressione implica che dovrebbe essere consentito di controllare,
discutere apertamente e criticare, anche in modo aspro e irragionevole, sistemi di credenze,
opinioni e istituzioni, purché ciò non equivalga alla diffusione di odio nei confronti di un individuo o
di un gruppo.”
CDL-AD(2008)026, Rapporto sulla relazione tra la libertà di espressione e la libertà di religione: la
questione della regolamentazione e l'accusa di blasfemia, insulti religiosi e incitamento all'odio
religioso, §49; vedi anche CDL-AD(2015)015, §25
“La Commissione non ritiene la semplice creazione di un reato di insulto religioso (cioè, insulto a
sentimento religioso) necessario o auspicabile, senza un elemento di incitamento all'odio come
componente essenziale. Né ritiene la Commissione indispensabile imporre una sanzione penale
per un insulto basato sull'appartenenza ad una particolare religione. Se una dichiarazione o
un'opera d'arte non si qualifica come incitamento all'odio, allora non dovrebbe essere oggetto di
sanzioni penali.
E' vero che la penalizzazione dell'insulto al sentimento religioso potrebbe dare un segnale forte a
tutti, sia alle vittime potenziali sia agli autori potenziali, che le dichiarazioni e le pubblicazioni
gratuitamente offensive non sono tollerate in una democrazia effettiva.
D'altra parte, la Commissione ribadisce che il ricorso al diritto penale, che dovrebbe in via di
principio di per sé essere riservato ai casi in cui nessun altro rimedio appare efficace, deve
avvenire solo con estrema cautela in materia di libertà di espressione.”
CDL-AD(2008)026, Rapporto sulla relazione tra la libertà di espressione e la libertà di religione: la
questione della regolamentazione e accusa di blasfemia, insulti religiosi e incitamento all'odio
religioso, §§64-66
“E' vero che i confini tra insulto ai sentimenti religiosi (blasfemia inclusa) e i discorsi d'odio possono
confondersi facilmente, cosicché la linea di demarcazione, in un discorso offensivo, tra
l'espressione di un'idea e l'incitamento all'odio è spesso difficile da identificare. Comunque, questo
problema dovrebbe essere risolto attraverso una interpretazione appropriata della nozione di
incitamento all'odio piuttosto che attraverso l'applicazione di sanzioni per insulto ai sentimenti
religiosi.
[…] Deve essere possibile criticare le idee religiose, anche se per alcuni tali critiche possono
essere percepite come una ferita ai loro sentimenti religiosi. Eventuali risarcimenti devono essere
attentamente e rigorosamente giustificati e motivati, e devono essere proporzionali, al fine di
evitare un effetto dissuasivo sulla libertà di espressione.
Vale anche la pena ricordare che un insulto ad un principio o un dogma, o ad un rappresentante di
una religione, non equivale necessariamente ad un insulto ad un individuo che crede in quella
religione. La Corte Europea dei Diritti dell'Uomo ha chiarito che un attacco ad un rappresentante di
una chiesa non causa automatico discredito o denigrazione ad una fetta della popolazione sulla
base della fede nella religione in questione, e che la critica ad una dottrina non contiene
necessariamente attacchi al credo religioso in quanto tale. La differenza tra la calunnia individuale
e la diffamazione di gruppo deve essere attentamente presa in considerazione.”
CDL-AD(2008)026, Rapporto sulla relazione tra la libertà di espressione e la libertà di religione: la
questione della regolamentazione e l'accusa di blasfemia, insulti religiosi e incitamento all'odio
religioso, §§68, e 76-77
“[…] Il reato di blasfemia dovrebbe essere abolito (già il caso nella maggior parte degli Stati
europei) e non dovrebbe essere reintrodotto."
CDL-AD(2008)026, Rapporto sulla relazione tra la libertà di espressione e la libertà di religione: la
questione della regolamentazione e accusa di blasfemia, insulti religiosi e incitamento all'odio
religioso, §89; vedi anche §92
7. GIORNALISMO PROFESSIONALE
“Lo scopo dell'Articolo 10 CEDU comprende molteplici attività relative alla diffusione di informazioni
per mezzo della carta stampata. Non solo la pubblicazione di informazioni nella carta stampata da
giornalisti o da editori, ma anche il rapporto fra giornalisti e editore, le condizioni generali delle
attività del giornalista e l'attività del giornalista stesso sono protetti. In principio, l'Articolo 10 CEDU
copre tutti i settori di attività professionale di un giornalista, in particolare il modo in cui un
giornalista riceve le informazioni e come lui/lei le organizza o modifica. ”
CDL-AD(2010)053rev, Parere sull'avvertimento mandato all'Associazione dei Giornalisti bielorusso
dal Ministro della Giustizia della Bielorussia il 13 gennaio 2010, §62
7.1.
NOZIONE DI “GIORNALISMO PROFESSIONALE”
“[…] Il confine tra il giornalismo freelance e dipendente è offuscato, e non vi è alcuna ragione per
cui i giornalisti freelance dovrebbero essere esclusi dalla regola generale. L'appendice alla
Raccomandazione n° R(2000)7 [...] [del CM] definisce 'giornalisti' come 'qualsiasi persona fisica o
giuridica regolarmente o professionalmente impegnata nella raccolta e diffusione di informazioni al
pubblico attraverso qualsiasi mezzo di comunicazione di massa'. Quindi, anche se il rapporto di
lavoro con un mezzo mediatico è la migliore prova che una persona è un 'giornalista', non è l'unica
prova possibile. Come spiegato dalle autorità, Sezione 6 viene interpretata come comprendente
giornalisti freelance, blogger professionali e simili; tuttavia, dovrebbe essere più chiaro nel testo di
questa disposizione.”
Nota 43: "E' necessaria una riserva importante: la protezione delle fonti rimane il privilegio di
giornalisti professionisti. Così, come dichiarato dal PACE, 'lo stesso rapporto di fiducia non esiste
per quanto riguarda i non-giornalisti, ad esempio persone con il proprio sito web o blog online.
Pertanto, i non-giornalisti non possono beneficiare del diritto giornalistico di non rivelare le loro
fonti'. I blogger possono o non possono essere considerati come giornalisti professionisti che
godono di questo privilegio; tuttavia, nei tempi moderni, la distinzione tra il giornalista e nongiornalista è difficile e può richiedere un ulteriore sviluppo nella giurisprudenza e la legislazione.”
CDL-AD(2015)015, Parere sulla Legislazione dei Media (Act CLXXXV on Media Services and on the
Mass Media, Act CIV on the Freedom of the Press, and the Legislation on Taxation of Advertisement
Revenues of Mass Media) dell'Ungheria, §52, e nota 43 di questo paragrafo
“[…] I mass media non sono l'unica categoria che dovrebbe avere il diritto ad un elevato livello di
libertà di espressione. Così, le persone che diffondono informazioni e idee su questioni di interesse
pubblico e che contribuiscono al dibattito pubblico su tali questioni, inclusi gruppi attivi in alcune
iniziative e rappresentanti eletti, dovrebbero godere di un elevato livello di libertà di espressione,
tra cui un certo grado di esagerazione e persino di provocazione fintanto che agiscono in buona
fede e con diligenza al fine di fornire informazioni accurate e affidabili.”
CDL-AD(2013)024, Parere sulla legislazione relativa alla protezione dalla diffamazione nella
Repubblica dell'Azerbaigian, §37
“Sia i giornalisti membri del BAJ [Associazione bielorussa dei Giornalisti], sia i giornalisti collegati a
enti giuridici operanti nei mass media in base alla Legge sui Mass Media, perseguono attività
giornalistiche. Entrambi hanno bisogno di raccogliere e ricevere informazioni. L'esercizio delle loro
attività può essere effettuato soltanto, o almeno più facilmente, con l'utilizzo di una tessera stampa.
Ci potrebbe essere un obiettivo legittimo che la Repubblica intende perseguire limitando la
distribuzione e l'uso della tessera stampa a coloro che sono previsti ai sensi della Legge sui Mass
Media, come ad esempio la necessità di stabilire agenzie a livello statale nell'ambito dei mass
media. […].
Tuttavia, non vi è alcuna giustificazione obiettiva e ragionevole per la discriminazione tra giornalisti
come descritto nell'avviso. Sarebbe sufficiente, per esempio, distribuire specifiche tessere stampa
a quei giornalisti che sono direttamente collegati alle persone giuridiche operanti nei mass media
ai sensi della Legge sui Mass Media. Vietare qualsiasi riferimento alla parola "PRESS" nelle
tessere di stampa di altre associazioni impegnate nel giornalismo non può essere considerato
proporzionato.”
CDL-AD(2010)053rev, Parere sull'avvertimento mandato all'Associazione dei Giornalisti bielorussa
dal Ministro della Giustizia della Bielorussia il 13 gennaio 2010, §§93-95
7.2 PROTEZIONE DELLE FONTI
“[…] Solo una ragione imperativa di interesse pubblico potrebbe giustificare l'interferenza con la
protezione delle fonti […].”
CDL-AD(2013)024, Parere sulla legislazione relativa alla protezione dalla diffamazione nella
Repubblica dell'Azerbaigian, §97
“[La Legge sulla Stampa] definisce le circostanze in cui ai giornalisti può essere richiesto di rivelare
le proprie fonti. Nel 2012, [...] tale disposizione è stata modificata, limitando l'obbligo per i
giornalisti di rivelare le loro fonti solo ai fini di procedimenti penali e a seguito di un ordine del
tribunale. [...] Questo sviluppo è positivo: limitare l'obbligo di rivelazione ai casi penali aiuta a
proteggere il giornalismo investigativo. Tuttavia, tale limitazione dovrebbe scaturire chiaramente
dal testo della [Legge]. […]
La norma contenuta nella [Legge] deve chiarire cosa si intende per 'casi [penali] giustificati' e
'circostanze eccezionali'. [...] Secondo la Corte Europea dei Diritti dell'Uomo 'un ordine di
rivelazione delle fonti [...] non può essere compatibile con l'Articolo 10 della Convenzione, a meno
che sia giustificato da un motivo imperativo di interesse pubblico'. Il giudice dovrebbe essere libero
di rifiutare la rivelazione anche se l'indagine riguarda un reato grave, o, se del caso, di ordinare
una rivelazione limitata o qualificata in modo da proteggere la rivelazione delle fonti nella massima
misura possibile. […].
Inoltre, nella sua Raccomandazione N° R(2000)7 [...] il Comitato dei Ministri esprime l'opinione che
la rivelazione può essere ordinata soltanto se non esistono ragionevoli misure alternative alla
rivelazione o se esse sono state esaurite, e dove l'interesse legittimo nella rivelazione 'supera
chiaramente l'interesse pubblico'. […]”
CDL-AD(2015)015, Parere sulla Legislazione dei Media (Act CLXXXV on Media Services and on the
Mass Media, Act CIV on the Freedom of the Press, and the Legislation on Taxation of Advertisement
Revenues of Mass Media) dell'Ungheria, §§53-56
“La seconda questione riguarda l'intercettazione delle comunicazioni di altri professionisti che sono
sottoposti anch'essi al dovere di riservatezza nei confronti dei loro clienti (ad esempio medici e
mediatori). La Commissione di Venezia osserva che, come nel caso di avvocati e preti, niente nella
Legge polacca impedisce alla polizia di ascoltare tali conversazioni, anche se le registrazioni poi
non possono essere utilizzate come evidenza. Inoltre, ai sensi dell'Articolo 19 par. 15h, il tribunale
deve accettare le registrazioni di tali conversazioni come prova 'se necessario dal punto di vista
del sistema giudiziario' e in assenza di altri mezzi per stabilire i fatti del caso.
La seconda parte di questo test (di sussidiarietà) è solida; tuttavia, la prima parte - la 'necessità'
per la giustizia - è problematica. Tutte le informazioni utili per far luce sulle circostanze di un caso
possono essere viste come 'necessarie dal punto di vista del sistema giudiziario'. Tuttavia, se
l'utilità di una conversazione intercettata è l'unico criterio per il suo utilizzo come prova, 'il segreto
professionale' diventa una parola vuota.
Questo è particolarmente importante quando la sorveglianza riguarda un giornalista, poiché può
facilmente rivelare le sue fonti. [...] La CEDU è pronta a porre gli ordini di rivelazione che possono
portare all'identificazione delle fonti giornalistiche sotto il più stretto controllo. Così, nei casi in cui la
libertà di stampa sia a rischio, occorrono standard più elevati nel processo decisionale. […]
La Commissione di Venezia ritiene che, oltre a impedire l'intercettazione mirata di comunicazioni
protette, la Legge dovrebbe contenere garanzie che danno una protezione supplementare a tali
comunicazioni, anche quando sono state intercettate accidentalmente. […].
In sintesi, la Commissione di Venezia raccomanda al legislatore polacco di riflettere su una regola
più stringente che, pur rispettando gli standard internazionali sui diritti umani, descriva le
circostanze in cui le comunicazioni professionali privilegiate possono essere segretamente
registrate e poi introdotte come prova.”
CDL-AD(2016)012, Polonia – Parere sulla Legge del 15 gennaio 2016 di modifica della Legge sulla
Polizia e alcuni altri Legge, §§81-85; vedi anche CDL-AD(2016)011, §83
“Normalmente i giornalisti non sono tenuti a rivelare le loro fonti giornalistiche, poiché la tutela di
queste fonti è una delle condizioni fondamentali per la libertà di stampa. Pertanto, il possesso di
una tessera stampa è di particolare importanza per essere in grado di ricevere informazioni. In
effetti, il giornalista potrebbe non ricevere la stessa quantità o qualità di informazione dalle sue
fonti se la sua identità come giornalista non può essere stabilita.”
CDL-AD(2010)053rev, Parere sull'avvertimento mandato all'Associazione dei Giornalisti bielorusso
dal Ministro della Giustizia della Bielorussia il 13 gennaio 2010, §§70
“[…] La Legge deve specificare che la rivelazione dell'identità di un whistleblower, anche se per
decisione giudiziaria, dovrebbe essere possibile solo in casi eccezionali - per esempio dove la
divulgazione riguarda un reato grave che non può essere indagato o perseguito a meno che il
whistleblower stesso sia chiamato a testimoniare. In questo scenario, si potrebbe richiedere
l'adozione di misure supplementari dal giudice per proteggere il whistleblower da eventuali
ritorsioni (ad esempio, utilizzando lo status di un testimone anonimo o altro). […].
[…] Evidentemente, la questione della rivelazione dell'identità del whistleblower deve essere
decisa dal giudice con la partecipazione del whistleblower stesso, in modo da consentirgli/le di
presentare le sue considerazioni in merito.”
CDL-AD(2016)008, Parere in merito alla Legge sulla tutela della privacy e sulla Legge sulla
protezione dei whistleblowers della Macedonia, §§87-88
7.3 INTERVISTE E SEGNALAZIONI ACCURATE SU DICHIARAZIONI ALTRUI
“[…] [La Legge] dovrebbe chiarire [...] che alla persona intervistata non è consentito l'impedimento
di pubblicazione o trasmissione dell'intervista per il solo fatto che i cambiamenti [al resoconto
integrale dell'intervista] sono stati fatti 'a suo danno', quando i brani selezionati danno una
presentazione complessiva accurata di ciò che la persona ha dichiarato. Il giornalista deve avere il
diritto di pubblicare un'intervista se lui/lei ritiene che il testo o i filmati da pubblicare sono accurati
(senza essere necessariamente 'testualmente'), mentre la persona intervistata deve avere il diritto
di vedere la rettifica pubblicata con lo stesso risalto o il diritto di citare il giornalista ex post facto, se
lui/lei crede che l'intervista sia sostanzialmente inesatta e dannosa per la sua reputazione, e spetta
al lettore generale (nel caso di un diritto di replica) oppure alla tribunale (nel caso di azioni legali) di
decidere se il giornalista abbia svolto il proprio lavoro in modo professionale o meno.”
CDL-AD(2015)015, Parere sulla Legislazione dei Media (Act CLXXXV on Media Services and on the
Mass Media, Act CIV on the Freedom of the Press, and the Legislation on Taxation of Advertisement
Revenues of Mass Media) dell'Ungheria, §35
“Le dichiarazioni privilegiate ex Articolo 10.3.1 e 10.3.2 includono le dichiarazioni ripubblicate che
non sono state confutate dal denunciante. In sostanza, la dichiarazione deve riguardare una
questione di interesse pubblico e ripubblicato da un giornalista senza modifiche. Eppure, basare la
difesa sul fatto che le informazioni non sono state confutate dal denunciante può lasciare una
protezione insufficiente per il diritto alla privacy. E' quindi importante che il giornalista/editore che
non è in grado di verificare la verità delle dichiarazioni si comporti in modo responsabile, chiarendo
che le accuse diffamatorie non vengono adottate o concordate.
All'Articolo 10.3.3, l'eccezione di responsabilità per 'la diffusione di dichiarazioni che i mass media
non possono modificare o non sono obbligati a modificare per ragioni legali o tecniche' è redatta in
termini troppo vaghi e ampi, e rischia di scoraggiare la trasmissione o lo streaming responsabile.
L'emittente deve sempre cercare di evitare dichiarazioni diffamatorie illegali durante le trasmissioni
in diretta, ad esempio dando degli avvertimenti ai partecipanti prima della sezione in diretta del
programma o prendendo cura delle tecniche interrogatorie degli intervistatori; o, se vengono fatte,
cercando immediatamente di fornire un contesto e equilibrio, ad esempio chiarendo che non
concorda con le dichiarazioni e che non esiste alcuna prova per sostenerle.”
CDL-AD(2013)024, Parere sulla legislazione relativa alla protezione dalla diffamazione nella
Repubblica dell'Azerbaigian, §§105-106
7.4 DIRITTO DI REPLICA
“[…] D'altra parte, è consentito prevedere degli obblighi specifici per i media, come ad esempio la
correzione di una dichiarazione falsa, dando al denunciante il diritto di replica o la pubblicazione di
una sentenza del tribunale che dichiara falsa una dichiarazione.”
CDL-AD(2013)024, Parere sulla legislazione relativa alla protezione dalla diffamazione nella
Repubblica dell'Azerbaigian, §43
“[…] La Commissione di Venezia ricorda che, come la CEDU ha ritenuto nel caso di Wegrzynowski
e Smolczewski v. Polonia, una rettifica o un commento aggiuntivo sul sito web può essere un
rimedio sufficiente e adeguato, nel qual caso la misura di blocco dell'accesso o di rimozione del
contenuto può essere considerata sproporzionata rispetto agli scopi legittimi perseguiti dalla
restrizione e costituiscono quindi una violazione della libertà di espressione.[…].”
CDL-AD(2016)011, Turchia - Parere sulla Legge No. 5651 sulla regolamentazione delle
pubblicazioni su internet e la lotta contro crimini commessi attraverso tali pubblicazioni (“The internet
law”), §37
8. PUBBLICITA'
“I limiti alla pubblicità in televisione e sulla radio possono perseguire l'obiettivo di salvaguardare
l'indipendenza delle trasmissioni.[…].
Le emittenti [pubbliche] che dipendono pesantemente dal finanziamento commerciale, e che sono
dunque entrate in diretta concorrenza con il settore commerciale, sono diventate molto sensibili
alle esigenze degli inserzionisti e degli sponsor, e le loro strategie programmatiche sono guidate
dalle esigenze degli inserzionisti e i numeri d'ascolto, piuttosto che dai requisiti dei loro obblighi.”
CDL-AD(2005)017, Parere sulla compatibilità delle Leggi “Gasparri” e “Frattini” in Italia con gli
standard del Consiglio d'Europa nell'ambito della libertà di espressione e pluralismo mediatico, §§67
e 58
“La Commissione di Venezia è consapevole del fatto che non esiste un consenso europeo su
come regolamentare le pubblicità politiche pagate sulle emittenti radiotelevisive. [...] Nel parere
della Commissione di Venezia, [...] il divieto di pubblicità politica pagata penalizza ingiustamente
l'opposizione, e assicura il dominio della maggioranza di governo nei media, riducendo la
probabilità di cambiamento politico.
[…] Questa misura può avere un effetto negativo, anche indirettamente, sulla qualità dei contenuti
mediatici e la diversità del mercato mediatico.”
CDL-AD(2015)015, Parere sulla Legislazione dei Media (Act CLXXXV on Media Services and on the
Mass Media, Act CIV on the Freedom of the Press, and the Legislation on Taxation of Advertisement
Revenues of Mass Media) dell'Ungheria, §§100-101
“La Corte ha riconosciuto che 'gruppi finanziari potenti possono ottenere vantaggi competitivi nel
settore della pubblicità commerciale e possono quindi esercitare pressioni su, ed eventualmente
limitare la libertà delle emittenti radiotelevisive che trasmettono gli spot." La Corte continua: "Tali
situazioni minano il ruolo fondamentale della libertà di espressione in una società democratica
come sancito dall'Articolo 10 della Convenzione, in particolare laddove questa serve per
comunicare informazioni e idee di interesse generale che il pubblico ha inoltre diritto di ricevere.
[…].”
CDL-AD(2005)017, Parere sulla compatibilità delle Leggi “Gasparri” e “Frattini” in Italia con gli
standard del Consiglio d'Europa nell'ambito della libertà di espressione e del pluralismo mediatico,
§69
“Secondo il parere della Commissione, il legislatore ungherese dovrebbe aumentare la
trasparenza del sistema di appalti per l'assegnazione del budget pubblicitario di Stato tra i fornitori
mediatici sulla base di dati verificabili di audience e distribuzione, ed estendere questo sistema alle
aziende in cui lo Stato ha una partecipazione rilevante.”
CDL-AD(2015)015, Parere sulla Legislazione dei Media (Act CLXXXV on Media Services and on the
Mass Media, Act CIV on the Freedom of the Press, and the Legislation on Taxation of Advertisement
Revenues of Mass Media) dell'Ungheria, §95
“[…] Il divieto di qualsiasi pubblicità politica nei servizi commerciali mediatici, che sono utilizzati in
maniera più ampia rispetto ai media di servizio pubblico in Ungheria, priverà i partiti d'opposizione
della importante possibilità di esprimere efficacemente le loro opinioni e quindi di controbilanciare
la posizione dominante del Governo nella copertura mediatica.”
CDL-AD(2013)012, Parere sul Quarto Emendamento della Legge Fondamentale dell'Ungheria, §45
9. LIBERTA' DI ESPRESSIONE, GIUDICI E PROCEDIMENTI GIUDIZIARI
9.1 LIBERTA' DI ESPRESSIONE DEI GIUDICI
“Le disposizioni legislative e costituzionali europee, e la relativa giurisprudenza, dimostrano che le
garanzie alla libertà di espressione si estendono anche ai dipendenti pubblici, tra cui i giudici. Ma,
la specificità dei compiti e le responsabilità che incombono sui giudici, e la necessità di assicurare
l'imparzialità e l'indipendenza della magistratura sono considerati obiettivi legittimi al fine di imporre
restrizioni specifiche sulla libertà di espressione, di associazione e riunione dei giudici, incluse le
loro attività politiche.
Tuttavia, la CEDU ha ritenuto che, tenuto conto in particolare della crescente importanza attribuita
alla separazione dei poteri e l'importanza di salvaguardare l'indipendenza della magistratura,
qualsiasi interferenza con la libertà di espressione di un giudice richiede un attento esame.”
CDL-AD(2015)018, Rapporto sulla libertà di espressione dei giudici, §§80-81
“Nel contesto di un dibattito politico a cui partecipa un giudice, è importante prendere in
considerazione il contesto politico nazionale del dibattito al fine di valutare la portata consentita
della libertà dei giudici. Per esempio, sono di particolare importanza il contesto storico, politico e
legale del dibattito, se la discussione include o meno una questione di interesse pubblico o se la
dichiarazione impugnata è resa nel contesto di una campagna elettorale. Una crisi democratica o il
crollo dell'ordine costituzionale sono naturalmente considerati come elementi importanti del
contesto concreto di un caso, essenziali nel determinare lo scopo delle libertà fondamentali dei
giudici.”
CDL-AD(2015)018, Rapporto sulla libertà di espressione dei giudici, §84
“[…] Colleghi giudici dovrebbero criticare le decisioni dei loro colleghi con cautela, al fine di
mantenere un'atmosfera di lavoro costruttiva e amichevole […].”
CDL-AD(2016)013, Repubblica del Kazakistan - Parere sul Progetto di Codice di Etica Giudiziaria,
§56
9.2 ATTACCHI VERBALI AI GIUDICI E AL SISTEMA GIUDIZIARIO
“Per quanto riguarda la critica mediatica mirata ai giudici, la Corte, sottolineando la necessità di un
equilibrio adeguato tra l'interesse pubblico nella buona amministrazione della giustizia e la libertà
di espressione [...], ha sottolineato che, come tutte le altre istituzioni pubbliche, le corti non sono
immuni da critiche e controllo, 'sia nelle riviste specializzate, nella stampa generale, o nel pubblico
in generale'. La Corte ha tuttavia ricordato che, visto il suo ruolo speciale nella società, la
magistratura deve godere della fiducia del pubblico per avere successo e, da questo punto di vista,
può risultare necessario 'proteggere tale fiducia da attacchi distruttivi che sono essenzialmente
infondati, soprattutto tenendo conto del fatto che i giudici sottoposti a critiche sono soggetti a un
dovere di discrezione che impedisce loro di rispondere'.”
Pertanto, bisogna fare distinzione tra le critiche legittime relative alle attività professionali dei
giudici, cioè la motivazione di una sentenza, con i suoi limiti più ampi, e le accuse diffamatorie o
insulti nei confronti di un singolo giudice. Quando la critica include accuse di comportamento
illecito e abusivo da parte di membri della magistratura, essa dovrebbe essere supportata da prove
rilevanti. Infine, nel bilanciamento degli interessi, la Corte ha prestato particolare attenzione ai
media in quanto spazio per esprimere le critiche; ha sottolineato che, visto che il pubblico è più
vasto, le critiche infondate nei confronti dei giudici/altri membri della magistratura nei media, o la
divulgazione ai media di 'informazioni giudiziarie' non-pubbliche possono probabilmente causare
lesioni più gravi alla reputazione dei giudici e di altri membri della autorità giudiziaria.”
CDL-AD(2013)038, Parere sulla legislazione sulla diffamazione in Italia, §§21-22
9.3 PUBBLICAZIONI CHE INTERFERISCONO CON IL PROCEDIMENTO NORMALE
DELLA GIUSTIZIA; TRASPARENZA DELLA GIUSTIZIA PER I MEDIA
“[…] E' importante sottolineare che ci sono dei procedimenti che sono chiusi al pubblico, compresi i
media. I tribunali dovrebbero compiere il loro dovere e trovare un equilibrio tra la tutela dei diritti
contrastanti della dignità umana, la privacy, la reputazione e la presunzione di innocenza da un
lato, e la libertà di impartire informazioni dall'altro. Per esempio, la pubblicazione di
immagini, dell'identificazione o dei record di minori devono essere vietati in ogni momento.”
CDL-AD(2009)055, Parere sul Disegno di Legge sull'ottenimento delle informazioni sulle attività dei
Tribunali dell'Azerbaigian, §27
“[…] Il principio di procedimento pubblico significa che i cittadini e i media dovrebbero avere
accesso alle aule di tribunale in cui si svolgono i procedimenti. Tuttavia, c'è il rischio che la
presenza di telecamere nelle aule potrebbe disturbare il procedimento e influenzare il
comportamento delle parti coinvolte nel processo.
Qualora venga autorizzata la copertura televisiva di procedimenti giudiziari, si dovrebbero utilizzare
telecamere fisse e dovrebbe essere possibile per il presidente del tribunale decidere sulle
condizioni in cui la registrazione è consentita. I giudici che presiedono devono anche avere il
potere di interrompere la registrazione in qualsiasi momento. Allo stesso modo, quando si
prendono le decisioni, anche il parere delle altre parti in causa dovrebbe essere preso in
considerazione.”
CDL-AD(2009)055, Parere sul Disegno di Legge sull'ottenimento delle informazioni sulle attività dei
Tribunali dell'Azerbaigian, §§47-48
“[…] La condizione che le divulgazioni pubbliche [da whistleblowers] non dovrebbero 'minacciare
conseguenti procedimenti giudiziari' è troppo vaga. E' legittimo prevenire la divulgazione pubblica
in situazioni in cui la pubblicazione di determinate informazioni sensibili è in contrasto con interessi
giudiziari chiaramente identificabili in una determinata causa pendente - ad esempio, laddove la
divulgazione pubblica può rivelare il nome di un testimone anonimo. Tuttavia, il fatto che una
divulgazione si riferisca ad una storia che può di seguito diventare oggetto di 'conseguenti'
procedimenti giudiziari non è argomento sufficiente per impedire la pubblicazione. Il danno al
normale corso della giustizia dovrebbe essere immediato, facilmente identificabile e
sufficientemente serio per giustificare un divieto di divulgazione pubblica. […].”
CDL-AD(2016)008, Parere in merito alla Legge sulla tutela della privacy e sulla Legge sulla
protezione dei whistleblowers della Macedonia, §83
ANNEX
Lista dei pareri e rapporti citati nella compilazione
CDL-PI(2016)010, Azerbaijan - Preliminary Opinion on the Draft Modifications to the
Constitution submitted to the Referendum of 26 September 2016
CDL-AD(2016)012, Opinion on the Act of 15 January 2016 amending the Police Act and
certain other Acts
CDL-AD(2016)011, Opinion on Law No. 5651 on regulation of publications on the internet
and combating crimes committed by means of such publication (“the Internet Law”) of
Turkey
CDL-AD(2016)008, Opinion on the Law on the protection of privacy and on the Law on the
protection of whistleblowers of “The Former Yugoslav Republic of Macedonia”
CDL-AD(2016)002, Opinion on Articles 216, 299, 301 and 314 of the Penal Code of Turkey
CDL-AD(2015)015, Opinion on Media Legislation (Act CLXXXV on Media services and on
the mass media, act CIV on the freedom of the press, and the legislation on taxation of
advertisement revenues of mass media) of Hungary
CDL-AD(2015)004, Opinion on Draft Amendments to the Media Law of Montenegro
CDL-AD(2014)043, Opinion on the Law of non-governmental organisations (public
associations and funds) as amended of the Republic of Azerbaijan
CDL-AD(2014)040, Amicus Curiae brief for the Constitutional Court of Georgia on the
question of the defamation of the deceased
CDL-AD(2014)010, Opinion on the Draft Law on the review of the Constitution of Romania
CDL-AD(2013)038, Opinion on the legislation on defamation of Italy
CDL-AD(2013)024, Opinion on the legislation pertaining to the protection against
defamation of the Republic of Azerbaijan
CDL-AD(2013)013, Joint Opinion of the Venice Commission and the Directorate for Justice
and Human Dignity of the Directorate General of Human Rights and Rule of Law (DG I) of
the Council of Europe on the Draft Law on the temporary State Commission on
miscarriages of justice of Georgia
CDL-AD(2013)012, Opinion on the Fourth Amendment to the Fundamental Law of Hungary
CDL-AD(2012)023, Opinion on Act CXII of 2011 on informational self-determination and
freedom of information of Hungary
CDL-AD(2012)016, Opinion on the Federal Law on combating extremist activity of the
Russian Federation
CDL-AD(2010)053rev, Opinion on the warning addressed to the Belarusian Association of
Journalists on 13 January 2010 by the Ministry of Justice of Belarus
CDL-AD(2009)055, Opinion on the Draft Law about obtaining information on activities of the
Courts of Azerbaijan
CDL-AD(2008)017, Opinion on the draft amendments to the Criminal Code of the Republic
of Armenia
CDL-AD(2008)008, Opinion on the Law on State secret of the Republic of Moldova
CDL-AD(2007)043, Comments on the compatibility of Article 301 of the Criminal Code of
Armenia with European standards
CDL-PI(2016)011
CDL-AD(2005)017, Opinion on the compatibility of the Laws “Gasparri” and “Frattini” of Italy
with the Council of Europe standards in the field of freedom of expression and pluralism of
the media
CDL-AD(2004)011, Amicus Curiae Opinion on the relationship between the freedom of
expression and defamation with respect to unproven defamatory allegations of fact as
requested by the Constitutional Court of Georgia
CDL-INF(2000)15, Opinion on freedom of expression and freedom of access to information
as guaranteed in the Constitution of Bosnia and Herzegovina
CDL-AD(2015)018, Report on the freedom of expression of Judges
CDL-AD(2008)026, Report on the relationship between freedom of expression and freedom
of religion: the issue of regulation and prosecution of blasphemy, religious insult and
incitement to religious hatred.
