1 Corte dei Conti Sezione Regionale di Controllo per la Calabria

Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
Corte dei Conti
Sezione Regionale di Controllo per la Calabria
RELAZIONE DI SINTESI
SULL’ATTIVITA’ DEGLI ENTI STRUMENTALI
DELLA REGIONE CALABRIA
-Biennio 2004/2005
MAGISTRATO RELATORE
CONSIGLIERE GIUSEPPE GINESTRA
Adunanza del 24 novembre 2006
1
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
Magistrato relatore: Consigliere Giuseppe GINESTRA
Funzionari: Rag.Michele PAPANDREA e D.ssa Stefania BONAIUTO
2
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di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
INDICE
I.
PARTE GENERALE
pag.
1. Premessa
2
2. Quadro generale
7
II.
PARTE SPECIALE
AFOR
13
ATERP
32
ARDIS
53
ARPACAL
67
ARSSA
82
AZIENDA CALABRIA LAVORO
87
AZIENDE DI PROMOZIONE TURISTICA
3
89
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2006
III.
CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE
90
ENTI STRUMENTALI
SECONDO REFERTO
I
PARTE GENERALE
1. Premessa introduttiva
1.1. Sull’attività degli Enti “strumentali” della Regione Calabria, questa
Sezione regionale di controllo della Corte dei conti ha avviato, nell’anno 2004, una
specifica indagine, le cui primigenie risultanze hanno dato luogo, com’è noto, ad un
primo referto parziale, reso pubblico nell’Adunanza del 13 maggio 20051.
La notevole ampiezza e la considerevole consistenza della materia interessata
dall’indagine, nonché l’articolato quanto complesso quadro delle problematiche fin
dall’inizio
emerse
politico/istituzionale
(e
sul
che
hanno
punto,
subito
rivelatosi,
prodotto
il
all’evidenza,
risveglio
un
del
importante
dibattito
“nervo
scoperto” dell’Ente Regione), avevano indotto la Sezione a preannunciare, fin dalla
citata Adunanza, la necessità della prosecuzione e completamento dell’indagine
medesima, che è stata inserita, infatti, nell’ambito del programma di controllo per
l’anno 2006
2
e che, alfine, con il presente secondo referto, giunge all’approdo finale.
Ciò premesso, in questa prima parte introduttiva va sottolineato un
significativo dato positivo, cioè il fatto che finalmente la Regione abbia, per così dire,
“battuto un colpo”, mostrando di avere avviato l’inizio di un percorso che si spera (e
1
2
V. Deliberazione n. 10 in pari data.
V. Deliberazione n. 27/05 del 25 novembre 2005.
4
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2006
la Sezione vigilerà in tal senso) virtuoso (quanto - devesi peraltro annotaredoveroso per dettato normativo : v. “le misure conseguenziali” prescritte dall’art. 3,
sesto comma, della legge 14 gennaio 1994, n. 20), in correlazione sia alle pregresse
osservazioni, sia a quelle rassegnate già in itinere (cioè nel corso stesso della
presente istruttoria svolta “sul campo” da questo Giudice3) nonché, infine, a quelle
conclusive e di cui melius nelle considerazioni riassuntive del presente referto.
Invero, con la recente legge regionale 21 agosto, n.74, avente ad oggetto il
“provvedimento generale recante norme di tipo ordinamentale e finanziario” (ovvero
il collegato alla manovra di finanza regionale per l’anno 2006, ai sensi dell’art. 3,
comma 4 della legge regionale n. 8/2002), è stato, tra l’altro, disposto (art. 26) che
per consentire la riorganizzazione secondo criteri di efficienza, razionalità e
trasparenza degli Enti, la Giunta regionale, in attuazione delle disposizioni di cui
all’art. 54, comma 2, dello Statuto regionale, debba predisporre, assieme ad uno
specifico piano di razionalizzazione delle partecipazioni della Regione medesima in
enti e società, una proposta di riforma complessiva degli enti strumentali e delle
società
partecipate, con
particolare riferimento ad AFOR, ARSSA, ATERP
e
FINCALABRA S.p.A.
Infine, nella seduta del 21 settembre 2006, il Consiglio Regionale5 ha
approvato l’Aggiornamento del Programma di governo presentato dal Presidente
della Giunta Regionale, ai sensi del combinato disposto degli artt. 16, comma 2,
lettera a) e 33, comma 4, dello Statuto regionale.
Il
documento
dell’Esecutivo
regionale
contiene
alcuni
specifici
punti
programmatici concernenti il “destino delle società regionali o partecipate e degli enti
strumentali”, inseriti in un testuale quadro di riferimento basato sugli elementi di
informazione e di analisi forniti con la citata prima Relazione in subjecta materia.
Infatti, siccome accennato, già in tale occasione la Sezione aveva fatto
presente come, proprio dalla constatazione della pregnanza economica, finanziaria e
occupazionale assunta dagli Enti dipendenti dalla Regione (Enti strumentali latu
sensu, Aziende, Agenzie, ect., e correlata galassia delle partecipazioni societarie
varie),
fosse
scaturita
la
decisione
di
svolgere
un
monitoraggio,
dapprima
3
L’istruttoria di questa seconda tranche (non meno complessa e laboriosa della precedente) non solo si
è avvalsa, ai fini del referto finale, della notevole mole di atti e documenti vari (bilanci preventivi,
rendiconti, relazioni, provvedimenti, etc.) acquisiti e presso l’Amministrazione regionale e presso ciascuno
degli Enti interessati, ma si è snodata, nel corso dell’anno corrente, attraverso lo svolgimento di n. 35
audizioni, nel cui ambito sono stati sentiti gli Assessori regionali al ramo e i relativi Direttori generali dei
Dipartimenti competenti, tutti gli Organi deliberativi, amministrativi e di controllo (interno) di ciascun
Ente, nonché, si è avvalsa, infine, dei dati raccolti mediante specifici questionari appositamente
predisposti dalla Sezione per ciascuno degli enti monitorati.
In data 23 maggio 2006, si è pure svolta un’audizione generale, iniziativa (concordata con il Segretario
Generale della Giunta regionale), che ha consentito di fare un primo punto generale della situazione, ma,
soprattutto, rappresentato un utile momento di confronto, esemplificativo di un modus operandi in
funzione collaborativa cui sarebbe opportuno ricorrere in via metodologica anche in futuro.
4
Pubblicata sul BUR (Bollettino Ufficiale della Regione Calabria) del 28 agosto 2006 (Supplemento
Straordinario n.3 al n. 15 del 16 agosto 2006).
5
Con Deliberazione n.89 in pari data, VIII Legislatura, 23^ seduta (Estratto del processo verbale).
5
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limitatamente al triennio 2001-2003 e ora aggiornato fino al 2005, mirato allo scopo
di comprendere l’utilità effettiva dell’operato degli enti in rassegna e, dunque, la
permanenza o meno delle ragioni giustificatrici della loro stessa sussistenza: in altre
parole, le ragioni della “attualità” o meno degli organismi in esame (o in ogni caso
della loro vigente conformazione strutturale), nel più ampio panorama istituzionale
dell’Ente Regione e alla luce del contesto socioeconomico di riferimento (la realtà
calabrese).
Ragioni e valutazioni da consegnare, quindi, alla Regione medesima come
elementi obiettivi di proficua riflessione, avuto riguardo al principio del buon
andamento dell’azione amministrativa, sancito dall’art. 97 della Carta costituzionale
e cui ogni gestore pubblico ha l’obbligo di conformarsi.
Più precisamente, ai fini dell’esercizio della funzione legislativa e di controllo
politico spettante all’Assemblea elettiva regionale, gli elementi di giudizio e
valutazione forniti dalla Sezione regionale costituiscono – nello svolgimento del
controllo sulla gestione delle pubbliche amministrazioni operanti nell’ambito del
territorio regionale (spettante esclusivamente alle Sezioni regionali di controllo della
Corte dei conti: art. 7, commi 7 ss. legge n. 131 del 2003) - un fattivo (se
doverosamente e adeguatamente recepito) contributo all’elaborazione di linee
programmatiche e di indirizzo, nonchè, sul piano delle scelte operative (gestionali)
proprie dell’Esecutivo regionale, alla ponderata individuazione delle modalità di
attuazione delle politiche pubbliche regionali nella materia.
In un siffatto contesto, si inserisce, dunque, il dato positivo costituito
dall’avvio del processo di riforma degli enti de quibus e che va letto, altresì, come
significativa
esemplificazione della ratio della funzione di controllo sulla gestione
esercitato in chiave collaborativa da questa Corte territoriale.
Ed è esattamente in tal senso, alfine, che l’evoluzione sul campo per ben due
anni della presente indagine (e con riferimento ad un significativo arco temporale, il
quinquennio 2001-2005, con punte di aggiornamento anche all’anno in corso) ha
consentito di poter registrare i segnali di una fattiva collaborazione Sezione di
controllo/Giunta regionale/Enti monitorati, foriera, è l’auspicio, di proficui sviluppi
ulteriori sul piano dei rapporti prefigurati dal legislatore e di cui, analiticamente, alla
più volte citata legge n.131/2003.
1.2. Com’è noto, gli “enti pubblici strumentali” sono, da tempo, sia a livello
nazionale che periferico, al centro di analisi e dibattiti per il loro ruolo nel processo
di modernizzazione e miglioramento gestionale del sistema pubblico e, in particolare,
di quello delle autonomie territoriali.
I cosiddetti “Enti strumentali regionali”, in alcuni casi costituiti nella forma
giuridica di Enti pubblici (Aziende, Agenzie,etc.) e, in altri, società a partecipazione
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maggioritaria pubblica, costituiscono dei veri e propri "bracci operativi" (strumenti di
azione) dell’Ente Regione.
Nello specifico della Regione Calabria, le forme giuridiche e le modalità
gestionali finora utilizzate, rispettivamente, per la costituzione e il funzionamento
degli organismi in parola, non hanno comportato, però, né il conseguimento di
congrui livelli di autonomia e flessibilità tali da consentire il raggiungimento di
risultati di gestione positivi (e dare ragione, così, del giustificato ricorso ad essi quali
strumenti operativi snelli e idonei a favorire il processo di miglioramento del sistema
pubblico), né, per altro paradossale verso, il rafforzamento degli strumenti di
programmazione, indirizzo e controllo che sono propri della Regione.
Una solida ed efficiente governance non è necessaria soltanto al singolo
organismo strumentale, ma all’intero sistema (governance di gruppo).
Allo stato, l’annotazione critica principale concerne la carenza di una politica
di programmazione, sia complessiva sia riferita ai singoli enti (in disparte alcune
importanti recenti iniziative di settore -su cui infra- che fanno ben sperare circa
l’inizio di una corretta inversione di tendenza), laddove, di converso, si deve
registrare la costante negativa degli interventi “tampone”, insomma della politica
dell’emergenza.
Inconsistente permane la struttura di programmazione regionale, sia in
termini di risorse umane impegnate sia con riguardo ad apparati normativi e
procedurali e a sedi certe di riferimento.
E ciò assume valenza particolare in una regione come la Calabria dove la
formazione della decisione è parcellizzata in una miriade di istituzioni, enti ed
organizzazioni non sempre coordinati tra loro e, soprattutto,
privi di un solido
quadro strategico generale di riferimento che possa consentire, attraverso una
costante azione di monitoraggio, di intervenire tempestivamente con gli eventuali
correttivi necessari, mirati all’individuazione ed eliminazione di inefficienze e sprechi
di varia natura.
Insufficiente si manifesta, evidentemente, anche l’esercizio delle funzioni di
vigilanza/controllo sui singoli organismi, compreso il potere-dovere di sindacato
intestato al massimo organo deliberativo, il Consiglio regionale, avuto riguardo,
volendo fornire un indicativo e concreto esempio, all’esigenza di assicurare il
tempestivo ed efficace esame dei bilanci/rendiconti degli enti cui pure tante risorse
del bilancio regionale (ma non solo) sono invero destinate.
1.3. A questo punto, riassuntivamente, emerge:
-
in primo luogo,
la necessità dell’adozione di linee programmatiche che
supportino la oculata individuazione delle risorse finanziarie necessarie per il
7
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funzionamento degli enti ed una più opportuna articolazione delle relative fonti di
reperimento (verifica della capacità/possibilità di autofinanziamento, ad es.) ;
- inoltre, l’urgenza di colmare il deficit di conoscenza (attraverso la circolarità
della comunicazione interistituzionale, ad es.) al fine di acquisire adeguata
consapevolezza in ordine alla spendita, in un quadro certo di legalità e trasparenza,
delle risorse finanziarie medesime nel rispetto dell’essenziale principio costituzionale
del buon andamento e dei suoi canoni applicativi (economicità, efficacia, efficienza)6.
Ed è solo mettendo a sistema funzioni e risorse di tutte le varie tipologie di
autonomie strutturali e funzionali (presenti e in fieri) che, invero, si potranno
perseguire risultati positivi di rilievo e, infine, si potrà conseguentemente tentare di
pervenire all’obiettivo, assoluto e prevalente, di coniugare qualità dei servizi e
ottimizzazione della spesa.
Ed è altrettanto chiaro
come solo dopo che saranno state esattamente
individuate le criticità attuali si potrà utilmente procedere a:
1. definire principi e regole di buona governance degli enti regionali e
cui quelli già esistenti e ancora mantenuti dovrebbero immediatamente allinearsi;
2. orientare l’Amministrazione regionale nella scelta dell’assetto giuridico,
strutturale
e
funzionale
ottimale
per
gli
organismi
di
futura
costituzione,
evidenziandone specificità, vantaggi e limiti;
3. definire alfine il rapporto tra la Regione e gli organismi strumentali
vari interessati, attraverso l’adozione anche per via regolamentare di uno schema di
disciplinare base.
Si tratta di un processo che dovrà passare attraverso la revisione ed armonica
implementazione dei seguenti elementi strutturali e di funzionamento:
leggi
istitutive
razionalizzazione
e
regolamenti
dell’impianto
applicativi:
normativo
attraverso
rinnovazione
un’analisi
e
degli
impatti del nuovo Statuto e delle principali norme regionali;
struttura
strategiche
organizzativa
e
dei
e
procedimenti:
programmi
operativi
integrazione
degli
enti;
delle
raccordo
linee
tra
programmazione finanziaria e programmazione strategica; adeguamento ai
principi e sistemi contabili della Regione;
6
Com’è noto, suol dirsi efficienza il rapporto tra il risultato dell'azione organizzativa (output) e la quantità
di risorse impiegate (input) per conseguirlo; efficacia il rapporto tra ciò che si è effettivamente realizzato e
ciò che si sarebbe dovuto realizzare (in base ad un piano, un programma, alle istanze dell’utenza, ect..);
infine, l’economicità è quel requisito che connota il comportamento (l’azione) tendente al massimo
risultato entro i limiti di una data disponibilità di mezzi.
8
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sistemi di gestione: passaggio dalle logiche di finanziamento/contributo
alle logiche di budget e connessi meccanismi di premialità;
sistemi di controllo: attivazione del sistema integrato dei controlli interni e,
in particolare, del controllo di gestione e di quello strategico, per
verificare la congruità dell’azione amministrativa (assolutamente inadeguati i
risultati prodotti finora dai vari “Nuclei di valutazione”, laddove istituiti);
ottimizzazione delle risorse impiegate anche con tempestivi interventi di
correzione in itinere del rapporto tra costi e risultati; adozione di una
direttiva regionale per la valutazione del management pubblico7.
2. QUADRO GENERALE
L’indagine complessiva ha mirato alla conoscenza dell’attività che la Regione
Calabria ha svolto a mezzo (e nei confronti) dei seguenti Enti strumentali: l’AFOR –
forestazione- l’ARSSA - settore agricolo-,
l’ARPACAL
- settore ambientale-, le
Aziende di promozione turistica (APT) -settore turistico-, le ATERP - settore
dell’edilizia residenziale pubblica-, , le Aziende per il Diritto allo studio – ARDIS settore scolastico superiore, e, infine, l’Azienda Calabria Lavoro – settore
dell’occupazione.
La Regione ha sostenuto pagamenti8, nel corso del biennio 2004-2005, per
oltre 417 milioni di euro complessivi (215 Meuro nel 2004 - 212 Meuro nel 2005),9
corrispondenti al 4,78% per il 2004 e al 4,865 % per il
2005 delle proprie spese
(pagamenti totali) per fare fronte alla gestione dei soli Enti strumentali (tabella
seguente).
ENTI
ANNO 2005
ANNO 2004
ARSSA
1,02%
1,08%
ARDIS
0,09%
0,29%
AFOR
3,37%
3,13%
7
Con l'espressione "public manager" si suole indicare il modello emergente (ma che stenta ancora ad
“emergere” purtroppo) di un dirigente pubblico chiamato ad operare e ad essere valutato secondo logiche
e parametri non più soltanto legali e/o burocratici, ma anche (e soprattutto) di efficienza-efficaciaeconomicità (v. nota che precede). Ovviamente, va tenuta presente la non sovrapponibilità completa con
il management privato che svolge un'attività esclusivamente governata dall'economia di mercato, mentre
quello pubblico conduce un'attività pur sempre regolata e finalizzata al perseguimento dell'interesse
pubblico.
8
I dati utilizzati sono quelli comunicati con nota n 2383 del 26 maggio 2006 dal Dipartimento economia della Regione
Calabria.
Nel corso del precedente triennio 2001-2003 la Regione aveva destinato, in termini di impegni, oltre 619 milioni di
euro complessivi (159 Meuro nel 2001 - 214 Meuro nel 2002 e 246 Meuro nel 2003), devolvendo, in media, circa il 4,4%
annuo delle proprie spese (impegni) per la gestione degli Enti strumentali monitorati.
9
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ATERP
0,04%
0,01%
ARPACAL
0,24%
0,23%
APT CZ
AZIENDA
CALABRIA
LAVORO
0,02%
0,03%
0,02%
0,02%
Si rileva che tali trasferimenti presentano un trend che peraltro si manifesta
costante nell’arco di tutto l’ultimo quinquennio, attestandosi, mediamente, su valori
pari al 4,8% degli impegni di spesa regionale complessivi.
Questi dati, tuttavia, diventano maggiormente significativi ove si consideri
che oltre il 58,8 % delle risorse del bilancio della Regione Calabria è mediamente
assorbito dalla sanità (il 55,3% nel corso del 2004 e il 62,3% nel 2005), cosicché l’
incidenza dei pagamenti relativi agli enti strumentali sulla porzione di bilancio non
vincolata strettamente alla copertura delle spese su menzionate raggiunge il valore
dell’8% nel corso del 2004 e del 7,5% nel corso del 2005.
A tale proposito, deve sottolinearsi che le differenze di valore relativo rispetto
ai precedenti periodi monitorati sono da imputarsi al sempre maggior peso assunto
dagli esborsi per la sanità.
Ritenendo, inoltre, che le erogazioni a favore degli Enti strumentali, ossia
degli enti che operano per lo sviluppo economico, che promuovono l’istruzione, la
formazione e il lavoro, rappresentano un investimento per la realtà calabrese, si è
ritenuto utile effettuare una comparazione tra i conferimenti complessivi agli enti
strumentali e le
spese complessive (pagamenti) in conto capitale effettuate dalla
Regione. Da questa seconda analisi emerge che l’incidenza sul bilancio regionale
delle somme trasferite agli Enti in termini di pagamenti, in linea con il trend
evidenziato nella precedente relazione, è di rilevante entità, ed è pari al 23% nel
2004 e al 26% nell’esercizio 2005.
Ove le valutazioni vengano effettuate tenendo presente la destinazione
ulteriore dei trasferimenti ricevuti dagli Enti, si può precisare che, ad esempio, i
trasferimenti alle ARDIS sono generalmente costituiti da
concessione di
contributi erogati per la
borse di studio e per prestiti d’onore, e quindi costituiscono
trasferimenti di parte corrente.
Di fatto, meno del 20% dei trasferimenti effettuati dalla Regione Calabria ai
propri Enti strumentali sono relativi a spese in conto capitale, e la maggior parte dei
trasferimenti in conto capitale sono stati destinati all’ARPACAL ( meglio nella Parte
Speciale del referto).
Invece, l’analisi condotta con riferimento al complesso delle somme erogate
dalla Regione, a prescindere dalla distinzione tra spesa corrente e
10
spesa in conto
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capitale, ha consentito di verificare una diversa
distribuzione (articolazione) tra i
vari Enti ( Aziende e/o Agenzie).
E’ emerso, infatti (v. grafici seguenti), che gran parte dei
trasferimenti è
assorbito dall’Azienda forestale regionale AFOR (mediamente nel biennio il 67,4% dei
trasferimenti regionali), seguita dall’ Agenzia regionale per lo sviluppo e per i servizi
in agricoltura –ARSSA- (mediamente il 22%circa) e dall’ARPACAL (mediamente il
4,8%), mentre i trasferimenti erogati alle ARDIS (sempre in termini di pagamenti)
hanno subito una drastica riduzione. Difatti, nel corso del 2004 la Regione aveva
destinato alle ARDIS il 6,1% dei trasferimenti globalmente effettuati ai propri enti
strumentali, mentre nel corso del 2005 l’Amministrazione regionale ne ha erogato
unicamente il 3,8%.
PAGAMENTI EFETTUATI DALLA REGIONE CALABRIA AGLI
ENTI STRUMENTALI - ANNO 2004ARSSA
0,4%
4,8%
0,6%
ARDIS
22,5%
AFOR
0,2%
ATERP
ARPACAL
6,1%
APT CZ
65,5%
AZIENDA CALABRIA
LAVORO
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PAGAMENTI EFETTUATI DALLA REGIONE CALABRIA AGLI
ENTI STRUMENTALI - ANNO 2005-
ARSSA
0,3%
4,9%
0,4%
ARDIS
21,1%
0,3%
AFOR
ATERP
ARPACAL
3,8%
APT CZ
69,3%
AZIENDA CALABRIA
LAVORO
Come già detto, oltre il 67% dei trasferimenti risulta effettuato in favore
dell’AFOR che, com’è noto, è l’Azienda regionale di maggiori dimensioni, mentre oltre
il 21,8% annuo viene assorbito dall’ARSSA che, sempre dopo l’AFOR, è l’agenzia
regionale con il numero maggiore di addetti.
Si rileva, infine che gli altri enti (agenzie, aziende), complessivamente non
raggiungono l’1% delle somme totali erogate dalla Regione.
2. LE ENTRATE DEGLI ENTI STRUMENTALI (SEGUE)
Prima di affrontare l’aspetto complessivo della gestione dei singoli enti
strumentali, si fornisce una panoramica di alcuni aspetti significativi dell’attività
finanziaria di tutti gli enti monitorati. Il punto di partenza ha riguardato la
provenienza delle entrate anche per comprendere l’eventuale grado di autonomia
finanziaria dell’ente nei confronti della Regione Calabria (tabella in appendice).
Dall’analisi delle entrate è emerso che i finanziamenti regionali presentano
un andamento medio costante
e
rivestono un’importanza vitale
per il
raggiungimento degli scopi degli Enti.
Invero, l’autonomia dell’ente strumentale rispetto ai finanziamenti regionali
è, in genere, estremamente esigua ed è spesso collegata alla contestuale presenza
di ulteriori finanziamenti non regionali ( statali, europei, etc) nonchè alla capacità
dell’Ente di attivare propri canali di entrata .
A titolo esemplificativo, possono considerarsi le ARDIS (di Catanzaro e di
Reggio Calabria), l’86% delle entrate delle quali è di mera di provenienza regionale,
così come per l’AFOR e l’ARSSA le cui entrate mediamente sono costituite nella
percentuale, rispettivamente, del 76% e dell’68%, da trasferimenti regionali.
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Infine, un discorso a parte merita la situazione delle ATERP che, viceversa,
sono destinatarie di somme assolutamente irrisorie da parte della Regione e che
riescono ad attuare lo scopo
sociale grazie ai finanziamenti statali ( mediamente
pari a oltre il 45% delle entrate accertate) e alle risorse derivanti dalla gestione
ordinaria.
3. LE SPESE
Premesso che la struttura delle spese sostenute dai singoli Enti sarà
esaminata nei successivi capitoli, nella presente sezione sono trattate unicamente
le spese del personale e quelle sostenute per gli Organi statutari (Consiglio di
amministrazione e Collegio dei Revisori). Tale scelta deriva dalla necessità di
individuare la quota spesa dagli Enti per il sostentamento dalla
struttura
organizzativa e di paragonarla a quella inerente la gestione vera e propria e quindi
alle spese fondamentali per il raggiungimento dello scopo istitutivo.
Si deve specificare, inoltre, che tale analisi comparativa tiene conto
unicamente delle risultanze globali dell’esercizio finanziario 2004, in quanto non tutti
gli Enti hanno approvato il rendiconto per l’esercizio 2005, cosicché non è possibile
effettuare disamine comparative globali omogenee.
Le risultanze specifiche attinenti all’esercizio 2005 saranno esaminate, poi,
nel corso della trattazione dei singoli Enti.
composizione delle spese- impegni 2004
100%
80%
60%
TOTALE IMPEGNI
IMPEGNI PERSONALE
IMPEGNI ORGANI
40%
20%
AR
D
IS
AR CZ
D
I
AZ S R
C
C
AL
L
AR AV
PA
C
AL
AF
O
R
AP
T
C
Z
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P
C
AT
S
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P
R
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AT
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P
KR
AR
SS
A*
0%
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Fonte : Elaborazione della Corte dei Conti su dati da Rendiconti e relazioni dei revisori degli Enti strumentali -
Dall’ulteriore esame svolto (v. tabelle relative
esempio,
che i pagamenti inerenti il
in appendice) è emerso, ad
personale proprio dell’ARSSA ( non anche Ex
Esac) sono lievemente aumentati nel corso del biennio 2004-2005, così come ha subito
un incremento di oltre un punto percentuale l’incidenza degli impegni per le spese del
personale sul totale delle spese impegnate dall’Agenzia ( sempre al netto delle partite
di giro). Se a tale dato si aggiunge il costo del personale che opera presso l’ESAC, il
valore cambia attestandosi a circa il 70% delle spese.
E’ necessario fornire tale doppia indicazione in quanto i valori indicati non sono
omogenei. Difatti, l’ex ESAC utilizza il sistema della contabilità economica cosicché i
valori attengono ai costi, mentre l’ARSSA utilizza unicamente la contabilità finanziaria
dalla quale si desumono solo gli impegni e i pagamenti.
Quanto all’ ARPACAL, si rileva che gli impegni per il personale hanno subito un
incremento medio del 2% nel corso del triennio 2003/2005, mentre quelli relativi all’
ARDIS di Catanzaro sono aumentati di oltre il 3% nell’arco del biennio 2003-2004 e
quelli dell’ARDIS di Reggio Calabria, infine, sono quasi raddoppiati nell’ambito del
medesimo arco temporale10.
-----
10
Al riguardo, si annota che l’ARDIS di Reggio Calabria ha comunicato (nota prot. n.2497 del 15 corrente
mese) che la lievitazione della spesa è dipesa dall’incremento delle somme erogate nell’anno 2004 per le
indennità relative a n. 5 P.O.(Posizione Organizzativa), al cui conferimento l’ente reggino si è determinato
in assenza di figure dirigenziali e a fronte dell’adozione della pianta organica (approvata nel 2004 e
modificata con DGR n.110 del 27.02.2005).
14
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
PARTE SPECIALE
1.
L’ Azienda Forestale della Regione Calabria (AFOR)
1.1. Breve Excursus storico-giuridico
La problematica della forestazione in Calabria - la cui realtà boschiva è
attualmente stimata in 480.511 Ha11 - presenta le connotazioni più evidenti di un
grave e generalizzato rischio idro-geologico specialmente a partire dal secondo
dopoguerra, in conseguenza della dissennata opera di indiscriminati tagli dei boschi
effettuata per esigenze belliche.
I primi sommari interventi, effettuati dalla CASMEZ (Cassa per il Mezzogiorno)
per porre rimedio a tale situazione, risalgono agli inizi degli anni ’50, ma non sono
risolutivi, in quanto diretti alla semplice ricostituzione del manto vegetale e,
pertanto, non frenano i fenomeni alluvionali, che, infatti, continueranno a verificarsi
provocando ingenti disastri e l’abbandono di diversi centri urbani situati lungo le
pendici montane.
Nel 1955, viene varata la c.d. Legge speciale Calabria (legge 26 novembre
1955, n. 1177) con cui si autorizza, nel rispetto della vigente legislazione forestale,
11
Di cui oltre due terzi (66,8%) in montagna, il 31% in zona collinare e il 2,2% in pianura (Fonte:
Assessorato Regionale all’agricoltura, foreste e forestazione, Schema del Programma autosostenibile di
sviluppo del settore forestale, elaborato dal Comitato tecnico Scientifico e dal Gruppo di Pilotaggio istituiti
con Delibera di Giunta Regionale n. 747 dell’8 agosto 2005).
15
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
l’adozione di un piano organico di opere straordinarie per la sistemazione idraulicoforestale, per la sistemazione dei corsi d'acqua e dei bacini montani, per la stabilità
delle pendici e per la bonifica montana e valliva. 12
L’art.12 della Legge Speciale prevede l’affidamento dell’esecuzione delle
opere alla Cassa per il Mezzogiorno, al Corpo Forestale dello Stato e all'Opera
valorizzazione Sila (OVS) ed autorizza, altresì, interventi sul territorio anche da parte
dei Consorzi di bonifica e di irrigazione.
Ad un certo punto, però, per porre un freno all’enorme dilatazione della spesa
(a metà degli anni ‘70 la manodopera bracciantile arrivò a sfiorare le 30.000 unità
circa) derivante in parte dall’esigenza di eseguire opere di carattere infrastrutturale,
interviene la legge n. 442 del 1984 (di conversione del decreto-legge 15 giugno
1984, n. 233), recante norme sull'impiego di lavoratori idraulico-forestali nella
regione Calabria.
Con tale norma si impose il blocco delle assunzioni e il “congelamento” delle
giornate lavorative per addetto, stabilendo (art.2) che nel caso in cui fossero occorse
temporanee esigenze di intensificazione delle attività relative alla silvicoltura, alla
prevenzione e agli interventi antincendio e di protezione civile, alla tutela del
patrimonio forestale, alla difesa del suolo, alla sistemazione idraulico-forestale e
delle connesse infrastrutture civili, la regione Calabria, i Consorzi e gli altri enti
regionali avrebbero potuto assumere esclusivamente lavoratori che nell'anno
precedente avessero
prestato alle loro dipendenze attività lavorativa per almeno
cinquantuno giornate e che, in ogni caso, il contratto di lavoro non potesse avere
durata superiore al numero di giornate prestate nell'anno precedente.
E si giunge, così, alla tuttora vigente13 legge regionale 19 ottobre 1992, n.
20 (Forestazione, difesa del suolo e foreste regionali in Calabria), contenente la
disciplina degli interventi in materia di forestazione e gestione delle foreste regionali,
ed avente i seguenti obiettivi (art.1, comma 1):
migliorare le funzioni produttive e sociali dei boschi esistenti;
concorrere:
o
alla tutela dell'ambiente ed alla difesa idrogeologica del territorio;
12
La legislazione forestale, il cui corpo principale è ancora rappresentato dal r.d. 30 dicembre 1923 n.
3267, è prevalentemente orientata alla tutela del bosco come fattore di salvaguardia del suolo, onde
evitare che il terreno possa subire denudazioni e perdere la stabilità, alterando il regime delle acque. Solo
la legislazione regionale più recente ha inteso disciplinare anche l'attività di silvicoltura accentuando gli
aspetti di conservazione del bosco, mediante l'assoggettamento di tutti i terreni boscati (e non solo di
quelli vincolati ex r.d. n. 3627 del 1923citato) alle prescrizioni di massima e di polizia forestale, e
l'adozione di norme dirette ad impedire la distruzione del patrimonio arboreo (ad es. vietando il taglio a
raso delle piante d'alto fusto, imponendo nella ceduazione il rilascio di un certo numero di “matricine”,
dilatando i turni di taglio e così via).
13
Nel testo coordinato con le modifiche e le integrazioni di cui alle successive leggi regionali sulla
materia: 22 settembre 1998, n. 10, 19 marzo 1999, n. 4, 24 maggio 1999, n. 14, 13 settembre 1999,
n. 27, 28 agosto 2000, n. 14, 2 maggio 2001, n. 7, 26 giugno 2003, n. 8 e 14 luglio 2003, n. 10.
16
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
alla valorizzazione delle attività agro-silvo-pastorali e turistiche nelle aree
o
interne collinari e montane;
al miglioramento delle condizioni di vita e di sicurezza delle popolazioni
o
interessate.
Fatti salvi gli ambiti di competenza riconosciuti agli enti locali, le finalità
anzidette devono essere perseguite nel quadro della programmazione regionale e
degli indirizzi stabiliti in materia dalla legislazione nazionale e comunitaria.
E per conseguire gli obiettivi di cui sopra vengono individuati dalla legge i
seguenti settori di intervento:
assetto idro-geologico del territorio;
assetto forestale con opere di rimboschimento e di miglioramento dei
boschi esistenti e delle aree pascolative;
opere infrastrutturali di limitata entità interconnesse agli interventi di
cui ai punti precedenti o dirette comunque a migliorare la sistemazione
idraulico agraria dei bacini versanti.
Per la realizzazione degli interventi, la Regione Calabria ha il compito di
elaborare un apposito programma regionale, di durata non superiore ai cinque
anni, che, una volta approvato dal Consiglio regionale, si aggiorna per scorrimento e
si attua con piani annuali, attraverso specifici progetti esecutivi.
I piani annuali di attuazione devono essere predisposti direttamente dall'AFOR
(l'Azienda Forestale della Regione Calabria istituita dall’art. 9 della stessa legge) ed
approvati dalla Giunta regionale, sentite le Province territorialmente interessate.
Gli interventi, da effettuarsi prioritariamente con l'impiego degli operai
idraulico-forestali di cui alla legge n. 442/84 (v. oltre), sono eseguiti in economia col
metodo dell'Amministrazione diretta :
a) dall'A.FO.R. - su tutto il territorio appartenente al patrimonio indisponibile
regionale;
b) dagli Enti di cui alla L.R. 10 marzo 1988, n. 5 (Consorzi di bonifica14),
quando gli interventi ricadono sul territorio di appartenenza dei comprensori di
bonifica integrale15;
c) dalle Comunità Montane nei territori di loro pertinenza e non compresi in
quelli di cui alle precedenti lettere a) e b).
Gli interventi per i quali invece sia previsto il ricorso ad appalto sono affidati
dalla Regione, sulla base della medesima articolazione di competenze e distribuzione
territoriale di sui sopra.
14
I Consorzi di bonifica sono persone giuridiche pubbliche a struttura associativa, ai sensi dell'articolo 862
del codice civile, rientranti tra gli Enti pubblici economici (v. art. 15 della legge regionale 23/7/2003 n.11
recante disposizioni per la bonifica e la tutela del territorio rurale ed il nuovo ordinamento dei Consorzi di
bonifica).
15
Anche se la legge regionale n.5/88 citata nel testo è stata abrogata dalla l. r. n. 11/2003 menzionata
nella nota che precede, tuttavia inalterato è rimasto il riparto di competenze che qui interessa.
17
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2006
Quanto precede, almeno, sulla scorta del dettato normativo, poiché, nella
realtà, l’AFOR interviene ancora su tutte le aree di competenza degli ex Uffici Legge
Speciale, coincidenti in pratica con i distretti del Corpo Forestale dello Stato16.
Infine, la legge regionale n. 34/02, concernente il riordino delle funzioni
amministrative regionali e locali, prevede che sono riservate alla regione le
competenze esercitate dal Corpo forestale dello Stato, salvo quelle necessarie
all’esercizio delle funzioni di competenza statale (art. 67, comma 1, lett. b).
2. STRUTTURA E GESTIONE DELL’AFOR
2.1. Organi e compiti
L'Azienda Forestale della Regione Calabria è munita di personalità giuridica ed
ha sede nel capoluogo della Regione (art.9 l. r. n. 20/92 cit.).
Nell'ambito delle direttive programmatiche del Consiglio regionale, all’AFOR
risulta affidato (art.10) il compito di:
a) elaborare i programmi annuali ed eseguire gli interventi di competenza;
b) contribuire alla difesa del suolo ed alla valorizzazione del territorio sul
quale ricadono i beni affidati alla sua gestione;
c) conservare e migliorare il patrimonio forestale della Regione;
d) promuovere e partecipare alle attività di ricerca e di sperimentazione nel
campo delle foreste e del relativo ambiente, nonché della tecnologia del legno,
attuate da Istituti o Enti specializzati.
Sono organi dell'Azienda: a) il Presidente; b) il Consiglio di Amministrazione;
c) il Collegio dei revisori dei conti (art. 13).
Il Presidente viene eletto dal Consiglio regionale.
Il Consiglio di Amministrazione (che dura in carica cinque anni) è composto
dal Presidente e da cinque membri di cui tre eletti dal Consiglio regionale, uno
designato dall'unione regionale delle Bonifiche ed uno designato dalla Delegazione
regionale dell’UNCEM.
La Giunta regionale e l’Assessorato regionale alla Forestazione sono
titolari di potere ispettivo per accertare il regolare funzionamento dell’Azienda.
Il Consiglio di Amministrazione dell’Azienda può essere sciolto per gravi
violazioni di leggi statali o regionali o dei regolamenti dell’Azienda, con decreto del
Presidente della Giunta regionale previa deliberazione del Consiglio regionale.
Inoltre, in caso di persistente inattività o inefficienza, il Consiglio può essere sciolto,
sempre previa deliberazione della Giunta regionale, su proposta dell’Assessore alla
Forestazione.
16
Relazione del Dirigente Generale del Dipartimento n.6 dell’Assessorato Regionale Agricoltura e
Forestazione datata 28.04.2006.
18
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
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2006
Il Collegio dei revisori dei conti (art.19 ) è composto di tre membri
effettivi e di 2 supplenti, eletti dal Consiglio regionale e di cui uno effettivo ed uno
supplente eletti dalla minoranza.
Esso
esercita
il
controllo
sulla
gestione
contabile
e
finanziaria
dell'Azienda e redige una relazione annuale che viene allegata al rendiconto
consuntivo, finanziario, patrimoniale ed economico.
Infine, il Collegio dei revisori dei conti esercita la funzione di vigilanza
sulla gestione finanziaria dell'Azienda, riferendo annualmente su di essa alla
Giunta regionale; redige relazioni sul bilancio di previsione, sul rendiconto generale e
sui risultati di gestione.
2.2. Il Personale
L’AFOR si articola in Servizi provinciali ed in Uffici sub provinciali, il cui
personale amministrativo ammonta (dati 2005) a n. 180 unità, distribuite
secondo la tabella riportata in Appendice.
Il personale di cantiere preposto all'esecuzione degli interventi è quello
degli operai idraulico forestali (O.I.F.) a tempo determinato e a tempo indeterminato
di cui al D.L. 15.06.1984, n. 233, convertito nella legge 04.08.1984 n. 442, utilizzato
dagli uffici regionali della forestazione, dai Consorzi di Bonifica e dall'ex ESAC (già
O.V.S. e poi ARSSA) per l'esecuzione degli interventi di settore.
Attualmente, l’attività di forestazione è gestita da 9 Consorzi di bonifica (di cui
3 raggruppamenti) e dall’AFOR che ha anche assorbito l‘attività dell’ex ESAC e degli
uffici regionali della Legge speciale Calabria.
Il numero complessivo degli operai addetti (dati al 31.12.2005) è di 10.261
unità così suddivise:
- Personale AFOR n. 6.499 (di cui n. 65 a tempo determinato)
- Personale Consorzi di bonifica n. 3.761 (di cui n. 25 a tempo
determinato).
La Pianta Organica, ancorché adottata dall’Azienda fin dal 30 marzo 2001
(deliberazione n. 207), non risulta ancora approvata dal Consiglio Regionale, mentre
è stato approvato il Piano Triennale del Fabbisogno con l’ultima modifica intervenuta
in data 3.11.2004.
3. Programma Regionale e Piani annuali
L’ultimo strumento programmatorio, relativo al triennio 2003-2005, adottato
dalla Giunta Regionale in data 21.10.2002, non risulta ancora approvato dal
Consiglio regionale e costituisce peraltro reiterazione di altri programmi pluriennali
anch’essi non approvati.
19
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
Allo stato, risulta predisposto, ma non ancora deliberato, il già richiamato17
schema di Programma autosostenibile di sviluppo del settore forestale, sulla scorta
del quale, a sua volta,
dovrebbe poi essere adottato il nuovo Programma
pluriennale.
Nelle more, la Giunta Regionale ha proceduto (con deliberazione n. 19 del
16.01.2006) all’approvazione di un c.d. “Piano Ponte”, predisposto dall’Azienda,
avente lo scopo di poter proseguire negli interventi sul territorio senza soluzioni di
continuità, e garantire, così, il mantenimento della manodopera e l’erogazione dei
relativi salari.
4. I BILANCI
Il documento di programmazione annuale ed il bilancio di previsione
dell'Azienda devono essere presentati alla Giunta regionale entro il 31 agosto
dell'anno precedente a cui si riferiscono.
Il bilancio preventivo è allegato a quello della Regione ed è sottoposto
contestualmente a quello all'approvazione del Consiglio regionale.
Il rendiconto generale (Bilancio Consuntivo) deve essere presentato alla
Giunta regionale entro il 31 marzo dell'anno successivo a quello cui si riferisce e da
questa trasmesso al Consiglio regionale che lo esamina insieme con il rendiconto
generale della Regione.
Situazione attuale dei Bilanci
Il bilancio di previsione per l’esercizio 2005 è stato adottato dal Consiglio di
Amministrazione
dell’Afor con deliberazione n. 179 del 07.11.2005 ed
approvato
dal Consiglio Regionale con deliberazione n. 59 del 22.12.2005.
Il bilancio di previsione del 2006 è stato approvato dal Consiglio di
Amministrazione
ma è stato deliberato solo ai fini dell’autorizzazione all’esercizio
provvisorio.Soltanto in data 19 agosto 200618 il Consiglio di Amministrazione
dell’Afor ha approvato il bilancio di previsione definitivo 2006, e lo ha rimesso alla
Giunta Regionale per gli atti di sua competenza.
Avuto riguardo al quinquennio di riferimento, i Bilanci consuntivi annuali
risultano tutti deliberati dall’Azienda, ma non sono stati ancora approvati dal
Consiglio Regionale.
Da parte sua, Il Collegio dei Revisori dell’AFOR, in ordine al Consuntivo
concernente l’esercizio 2002, ha relazionato positivamente circa il conto finanziario
ed espresso riserve sul conto economico e patrimoniale.
17
18
Vedi precedente nota n.1.
Come comunicato dall’Azienda con nota prot. n.797 del 15.11.2006.
20
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
Ha invece espresso parere negativo in ordine ai conti consuntivi di ciascuno
degli anni 2003, 2004 e 2005 (gli ultimi due peraltro adottati dal Consiglio di
Amministrazione dell’Azienda, con
notevole ritardo,
in data 9.08.2006,
con un
unico atto deliberativo, n.197 in pari data).
Le principali osservazioni del Collegio dei revisori (organo peraltro allo stato in
regime di prorogatio di fatto19)
si possono così sintetizzare : “I residui passivi
comunicati dalle sedi periferiche scaturiscono esclusivamente dai rapporti finanziari
tra la sede centrale e le sedi periferiche ma non rappresentano i rapporti tra le sedi
periferiche ed i terzi. Il meccanismo definito come “verbale di chiusura” non equivale
a rendicontazione in quanto non indica e non certifica le somme realmente spese a
fronte dei trasferimenti dalla sede centrale a quelle periferiche e da per scontato che
tutto ciò che viene trasferito viene speso nell’esercizio di competenza. Non esiste
quadratura del rendiconto che sintetizzi rapporti finanziari esclusivamente tra la sede
centrale e le sedi periferiche e non dell’intero Ente nei confronti dei terzi”.
Anche in relazione a tali aspetti, il precedente Consiglio di Amministrazione
aveva dato incarico ad una società di revisione esterna di effettuare una “due
diligence” per l’anno 2004 e che peraltro ha rassegnato osservazioni e conclusioni
non dissimili anche per il rendiconto 2005.
Occorre dare atto, a questo punto, che è stato dato l’avvio ad
riorganizzazione dei sistemi di gestione di finanza delegata, intanto,
provvisoria chiusura, decisa dall’attuale Consiglio di amministrazione,
una
con la
dei conti
correnti intestati alle sedi periferiche (v. infra).
19
Il Collegio dei Revisori dell’AFOR è scaduto il 13 aprile 2006.
Il mancato rinnovo, a tuttoggi, di tale organo di controllo interno, previsto dalla legge istitutiva come
organismo costitutivo obbligatorio (essenziale) dell’Azienda (art.19 della L.R. n. 20/1992), costituisce una
palese inosservanza di legge che non può continuare ad essere “sanata” dal regime di proroga di fatto e
ad nutum in cui praticamente si è trovato ad operare finora il Collegio scaduto.
Per altro ipotetico verso, anche l’eventualmente ritenuta applicabilità alla fattispecie de qua delle
disposizioni di cui alla L.R. n. 39 del 4.08.1995 (“Disciplina della proroga degli organi amministrativi e
delle nomine di competenza regionale”) che espressamente limitano il regime della prorogatio degli organi
amministrativi in genere ad un massimo di 45 giorni dalla scadenza (art.6, comma 1), non farebbe altro
che aggravare, da un lato, la problematica, intanto sotto il profilo della correttezza e del buon andamento
di cui all’art.97 Cost., di una gestione dell’Azienda che fosse portata avanti in assenza del principale ed
essenziale Organo interno di vigilanza e controllo previsto dalla legge istitutiva, e poi, dall’altro, le
conseguenze derivanti dalla violazione dell’obbligo del Consiglio Regionale consistente nella (tempestiva)
nomina del nuovo Collegio dei Revisori dell’AFOR, ai sensi dell’art. 19 L.R. n.20/1992 cit.;).
E senza considerare, inoltre, le eventuali ulteriori implicanze di cui all’art. 7 della L.R. n. 39/95 cit.,
laddove è stabilito che rispondono dei danni determinati dalla decadenza degli organi amministrativi i
soggetti che vi abbiano dato causa e quanti non hanno esercitato i poteri sostitutivi previsti dalla
medesima legge.
Infine, per concludere, la mancanza di un Collegio dei Revisori rileva peraltro anche sotto altri e distinti
aspetti che investono direttamente questa Sezione della Corte dei conti nell’esercizio delle sue funzioni in
sede di controllo sulla gestione.
Infatti, dovendosi considerare anche il necessitato nesso funzionale Corte dei conti/Organi di controllo
interno, dalla mancata costituzione di un Collegio dei Revisori operativo e legittimamente funzionante,
discenderebbe l’ulteriore illegittima conseguenza consistente nell’impedimento (ovvero nell’ostacolo)
all’esercizio di un potere/dovere altrui, ovverosia a quel potere/dovere proprio della Corte dei conti nello
svolgimento del controllo sulla gestione delle pubbliche amministrazioni e sul funzionamento dei relativi
controlli interni (art. 3, commi 4 ss. legge n. 20/94 e succ. modif. e integraz.;art.7, commi 7 ss. legge
n.131/03). -
21
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
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2006
Ciò premesso, dai dati raccolti e dalle risposte inserite nei questionari elaborati
dalla Sezione emerge una situazione variegata in quanto:
- i bilanci (di previsione annuale e rendiconto generale) dell’Ente formalmente
sono redatti in conformità alla struttura e all’articolazione dei corrispondenti
documenti della Regione;
- il conto generale del patrimonio è redatto in conformità della LR 8/2002;
- non è stata attivata ancora la contabilità economico-patrimoniale con un
sistema parallelo di rilevazione rispetto allo standard regionale.
-non sono state disposte specifiche elaborazioni per la ricostruzione dei flussi
finanziari territoriali al fine del “consolidamento dei conti pubblici” (art. 57, comma
2, LR 8/2002)
-non viene effettuata una rilevazione dei dati contabili sulla base delle
scritture patrimoniali.
5. PATTO DI STABILITA’
L’Azienda è tenuta al rispetto del patto di stabilità previsto dall’art. 2 ter della
LR 8/2003 e dall’art. 7 LR finanziaria 2005.
La Sezione ha predisposto una apposita scheda che, compilata dall’Ente, ha
permesso di verificare che, per quanto riguarda il 2003 ed il 2004, sono stati
rispettati i parametri del patto di stabilità, contenendo adeguatamente le relative
spese correnti.
6. LE ENTRATE
L'Amministrazione regionale concorre nelle spese di impianto e di gestione
dell'A.fo.r. erogando un contributo ordinario annuo a carico del proprio bilancio.
L'Azienda realizza i propri compiti e provvede alla gestione del personale
mediante le seguenti entrate:
- aliquota spese generali sull'esecuzione degli interventi affidati alla A.fo.r. da
erogarsi da parte della Regione Calabria nella misura fissa del 7 per cento (prima
dell’11% e ridotta al 6% a decorrere dal 2007);
- contributi e straordinari ordinari della Regione;
- eventuali contributi dello Stato; eventuali contributi degli Enti Locali;
- introiti a qualunque titolo derivanti dalla gestione dell'Azienda.
Premesso che in Appendice è riportata una tabella con tutte le entrate divise
per titoli, qui si annotano le seguenti risultanze:
–gli accertamenti sulle previsioni si aggirano intorno al 90,1% negli anni presi
in esame;
22
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
-le riscossioni in conto competenza sono stati, media il 83,08% degli
accertamenti;
-l’ indice di scostamento dei residui attivi, in corso d’esercizio, con riferimento
ai soli trasferimenti della Regione, presenta un andamento molto oscillante nel
periodo monitorato che va dal –21% dell’anno 2002 al +34% del 2004. Negli anni
2003 e 2004 si registrano residui attivi da esercizio di competenza per oltre,
rispettivamente, 20 milioni e 26 milioni di euro.
GRADO DI DIPENDENZA
Nelle tabelle riportate in Appendice sono evidenziati (dati da c/consuntivo), i
trasferimenti della Regione rispetto alle entrate totali, sia in termini di accertamenti
che di riscossioni, sia in c/competenza che in c/residui.
In particolare, si può osservare che nei cinque anni presi in esame,
mediamente, i trasferimenti regionali
costituiscono, rispetto alle entrate totali, il
73% in termini di accertamenti e l’ 81% in termini di riscossioni.
CANONI DI CONCESSIONE
Dalla tabella in Appendice risulta che gli accertamenti per canoni di
concessione costituiscono appena lo 0,07% circa sono delle entrate totali dell’Afor.
Per quanto riguarda la vendita di prodotti, legnami ed altro, si segnala che in
media nei cinque anni le entrate rappresentano solo lo 0,28% delle entrate totali.
7. LE SPESE
In Appendice è riportata una tabella, elaborata dalla Sezione, con tutte le
entrate divise per titoli, da cui si evince che gli impegni totali sono aumentati del 3%
nel 2002 , dell’ 1% nel 2003 , del 24% nel 2004 e del 8% nel 2005.
La capacita di pagamento rispetto agli impegni e mediamente pari al 71 %
nei cinque anni.
8. L’ATTIVITÀ
8.1. Interventi realizzati
Siccome già accennato, l’attività dell’AFOR si svolge essenzialmente sui due
seguenti fronti principali: a) interventi di tipo manutentivo concernenti l’assetto idrogeologico del territorio (correzione dei corsi d'acqua e rinsaldamento delle sponde,
interventi a carattere integrativo e complementare per la sistemazione dei bacini,
ecc) e l’assetto forestale (rimboschimento, di ricostituzione dei boschi degradati, di
miglioramento dei boschi esistenti e delle aree pascolative, ecc.); b) opere
infrastrutturali interconnesse agli interventi anzidetti e idonee a favorire lo sviluppo
delle aree interne e rendere più redditizia la produzione forestale) nonché intese a
migliorare la sistemazione idraulico agraria dei bacini versanti (costruzione di
23
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
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laghetti
collinari
e
la
sistemazione
delle
condotte
di
adduzione
principali,
razionalizzazione dei piccoli sistemi irrigui esistenti nelle aree interne, ecc.).
Ciò premesso, risulta che gli interventi finora realizzati sono stati, pressoché
totalmente, di carattere manutentivo, mentre, sul fronte delle opere infrastrutturali,
gli interventi sono stati di modesto rilievo, ad eccezione degli interventi finalizzati alla
prevenzione e alla lotta agli incendi nei boschi (come le fasce tagliafuoco e altro).
La modestia complessiva degli interventi infrastrutturali sembra sia dovuta,
innanzitutto, alla insufficienza dei fondi per l’acquisto dei materiali necessari, e, poi,
al calo della resa produttiva degli operai la cui età anagrafica è nella media piuttosto
avanzata.20
Ad ogni buon conto, in termini numerici di spesa, nel corso dei cinque anni, la
spesa per il settore foreste (gestione e manutenzione delle foreste esistenti) è
drasticamente diminuita (in particolare -50% nel 2003 e -44% nel 2004) passando dai
12 mln di euro del 2001 ai 4 mln di euro del 2005.
E’ invece aumentata la spesa per la forestazione (il rimboschimento di terreni
anche privati) che è aumentata del 12% nel 2003, del 5% nel 2004 e del 9% nel
2005. Si è passati, in quest’ultimo settore,
da una spesa di 122 mln di euro del
2001 ad una di 171 mln di euro nel 2005.
Tali numeri dimostrano che gli interventi affidati all’AFOR si orientano sempre
di più verso la creazione di nuove foreste.
8.2. L’Inventario Forestale
Nonostante sia stata avviata fin dal 2001 la procedura di conferimento
dell’incarico per la redazione del progetto generale dell’Inventario Forestale, solo
nel 2005 è stato provveduto
all’ approvazione e contestuale impegno della spesa
necessaria per la sua realizzazione.
Peraltro, la concreta fase formativa, avviata pure nel 2005, ha già subito
un’interruzione, per effetto di intervenute difficoltà procedurali nella liquidazione
delle prime (due) fatture emesse dalla società consortile affidataria del servizio di
rielaborazione del progetto generale.21
Attualmente, la situazione è ferma, pertanto, alla fase primaria, propedeutica
alla effettiva realizzazione delle fasi successive del progetto esecutivo (costruzione
rete inventariale, fotointerpretazione, campionamenti vari di controllo, sino a
giungere alfine alla Carta forestale della Calabria).
20
Relazione prec. nota n. 6.
Con decreto dirigenziale del 2001 è stato conferito incarico per la redazione del progetto generale ad un
professionista che ha consegnato l’elaborato al Dipartimento Agricoltura nel luglio 2002. Il progetto è
stato poi rielaborato e reso esecutivo da parte dell’Unità di gestione PSM “Villa Margherita” e quindi, con
decreto del Dirigente generale pro-tempore, nel 2005 è stato provveduto all’approvazione e contestuale
impegno della spesa necessaria per la sua realizzazione. Successivamente, il Dipartimento ha individuato,
quale soggetto realizzatore del progetto Task in outsourcing, la Società consortile “Brutium Service” di
Lamezia Terme.
21
24
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
E’ auspicabile che non si tratti dell’ennesimo intoppo destinato ad appesantire
il tavolo del contenzioso pubblico ed impedire (o comunque prolungare sine die) il
raggiungimento di un così importante risultato.
9. I Regolamenti interni e la gestione dei lavori
9.1. Allo stato, l’AFOR dispone dei seguenti Regolamenti interni: Regolamento
lavori, forniture e servizi da effettuarsi in economia e in amministrazione diretta;
Regolamento fondo economato; Regolamento per il decentramento amministrativo;
Regolamento per la separazione delle funzioni di indirizzo e controllo politico
amministrativo da quelle di gestione amministrativa; Regolamento Nucleo di
valutazione.
L’Azienda, però, è ancora sprovvista del regolamento costituente presupposto
essenziale del licere agere di ogni pubblica amministrazione, cioè del Regolamento
di contabilità ed amministrazione.
La mancata adozione di
tale indispensabile strumento, che serve a
disciplinare innanzitutto l’attività di spesa dell’amministrazione,
concorrendo a
mantenerla entro i canoni della correttezza e del buon andamento, ha comportato
finora varie e notevoli disfunzioni, le quali, aggravate anche dalla mancanza di un
sistema di contabilità economica-patrimoniale parallelo allo standard regionale,
hanno (giustamente) indotto, tra l’altro, il Collegio dei revisori dell’AFOR alla
formulazione di “Parere Negativo” ai Consuntivi del 2003, del 2004 e, infine, del
2005. In proposito, bisogna tuttavia dare atto al Consiglio di amministrazione
dell’AFOR di avere in corso di avanzata preparazione il Regolamento anzidetto e se
ne auspica la sollecita e completa definizione formale ai fini dell’ immediata entrata
in vigore e, quindi, dell’urgente applicazione all’intero sistema aziendale e relativo
modus operandi.
9.2. Il (mal) funzionamento del sistema decentrato di spesa.
Quanto precede, circa l’assoluta urgenza dell’adozione e applicazione rigorosa
e puntuale di un organico Regolamento di contabilità ed amministrazione, assume
assoluto rilievo, avuto riguardo, in particolare, alla notevole problematica derivante
dallo storico “scollamento” intervenuto tra la sede centrale di Catanzaro e quelle
periferiche e concernente, in primo luogo, l’esigenza fondamentale di una corretta
tenuta della contabilità ed il rigoroso rispetto delle procedure di spesa e dell’obbligo
di precisa effettiva rendicontazione da parte dei centri periferici (Servizi Provinciali e
Uffici sub provinciali), al fine di riportali e mantenerli sotto costante vigilanza e
controllo da parte dei competenti Organi istituzionali e amministrativi dell’Azienda.
25
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
Il ricorso per legge al preponderante sistema dell’amministrazione diretta per
l’esecuzione dei lavori e la distribuzione dei seimila e cinquecento operai forestali in
centinaia di cantieri dislocati su tutto il territorio regionale interessato hanno fornito
la ragione storica e fondamento logico all’articolazione attraverso uffici periferici,
provinciali e sub provinciali e della connessa autonomia operativa, teoricamente
idonea ad un’efficace conduzione dei lavori stessi.
Tale autonomia operativa, inoltre, ha trovato risalente riscontro di carattere
contabile nell’apertura, presso ciascuna delle sedi periferiche, di appositi conti
correnti bancari, su cui sono confluiti, in anticipazione da parte della Regione,
cospicui accreditamenti (anche dell’ordine di diverse decine di miliardi di lire l’anno),
in ordine ai quali vi era autorizzazione di traenza nei confronti di funzionari regionali
incaricati della gestione così sub delegata.
Sennonché, tale sistema decentrato - che pure aveva, si ripete, una sua
plausibile
logica
di
carattere
operativo
in
quanto
consentiva
l’erogazione
relativamente snella e spedita delle somme di spesa maturate per il pagamento
mensile dei salari e oneri connessi degli operai idraulico-forestali e delle forniture
necessarie all’esecuzione dei lavori in amministrazione diretta- ad un certo punto,
benché riconfermato con apposita deliberazione di Giunta Regionale n. 685 del
20.02.1995
22
-,
entrò
in
verosimilmente, da un lato,
crisi,
stratificatisi
nel
tempo
gli
effetti
negativi,
perché i conti correnti de quibus restavano ancora
distinti dal conto di tesoreria unica proprio dell’Azienda, nonché, dall’altro, per il
ricorso ad una metodologia di gestione delle somme, come sopra decentrata, non
sempre rispettosa delle norme di contabilità pubblica, ivi compreso l’assolvimento di
un corretto obbligo di rendicontazione e del conseguente puntuale esercizio del
potere/dovere di controllo ( di legittimità e di merito) ai vari livelli competenti, infra
ed extra aziendali.
Le osservazioni che precedono
emergono e trovano conferma anche nella
relazione conclusiva di un apposito accertamento “due diligence”, affidato ad una
società del settore dal precedente Consiglio di Amministrazione (e portato a
conclusione in data 24.05.2006), in correlazione anche al parere negativo sui conti
consuntivi degli ultimi tre anni e connessi rilievi espressi da parte del Collegio dei
revisori dell’AFOR.
Peraltro, tutta la problematica in discorso è alla genesi (o quanto meno è tra
le principali cause) di varie questioni, tra cui l’attendibilità dell’accertamento della
spesa effettiva dell’Ente strumentale e, quindi, inficiante l’attendibilità degli stessi
bilanci preventivi e consuntivi dell’Azienda, in correlazione anche al subdolo e
sommerso fenomeno dei c.d. debiti fuori bilancio, nonchè al numero spropositato di
vertenze con il personale e pignoramenti vari (infra).
22
Relazione Presidente AFOR del 22.02.2006,
26
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
Anche al riguardo, bisogna comunque dare atto agli organi di vertice
dell’Azienda di aver posto in essere, sollecitati anche da una rinnovata opera di
vigilanza avviata dalla dirigenza del Dipartimento Agricoltura e Foreste,
alcune
misure urgenti, drastiche ma necessarie, come, ad esempio, la chiusura, sul finire
del 2005,
dei conti correnti prima intestati ai singoli responsabili dei Servizi
Provinciali e il conseguente rientro a livello centrale del potere di liquidazione della
spesa, nonché, infine, di aver iniziato ad affrontare concretamente pure l’altro grave
problema
sopra
accennato
e
costituito
dalla
necessità
di
emersione
e
di
accertamento dei debiti fuori bilancio e del loro riesame, partita per partita, da parte
del
Consiglio
di
amministrazione,
ai
fini
del
relativo
legittimo
riconoscimento/pagamento o meno (v. punto seguente).
10. Debiti fuori bilancio e partite sospese
10.1. Secondo una stima di larga massima, approssimata per difetto, i debiti
fuori bilancio ammonterebbero (il condizionale è d’obbligo per quanto già detto circa le
difficoltà di emersione ed accertamento del fenomeno) a oltre 35 milioni di euro
complessivi alla data del 31.12.2005, in correlazione anche al cumularsi degli effetti di
Pianificazioni Quantitative (PQ) sottostimate.
Più in particolare, per quello che è stato possibile accertare con sufficiente
precisione
nel
senso
di
partite
analiticamente
(una
per
una)
compiutamente
individuate23, risulterebbe che le partite sospese sono per l’anno 2004 di euro
2.164.297,37 e per il 2005 di euro 5.343.544,87.
A tali somme vanno aggiunte quelle relative agli intervenuti pignoramenti
(soprattutto derivanti da contenzioso con gli OIF e che , in quanto non riconosciuti in
sede di rendicontazione da parte della Regione, formano debiti fuori bilancio),
ammontanti,
rispettivamente,
ad euro 2.628.326,00 per l’anno 2004 e ad euro
5.349.016,70 per il 2005.
10.2. Il Contenzioso
Anche
il
contenzioso
a
carico
dell’Azienda
costituisce
un
fenomeno
particolarmente rilevante e preoccupante a causa, soprattutto, dei numerosi giudizi
promossi dagli operai idraulico forestali
in relazione, essenzialmente, alla tardiva
applicazione di istituti economici contrattuali (pagamento festività pregresse,
indennità
chilometrica,
retribuzione
mansioni
superiori,
presunto
erronea
liquidazione T.F.R. anni pregressi, etc.), nonché, ma in termini residuali, al mancato
pagamento di fatture, richieste di interessi una tantum e pretese varie ancora.
23
Deliberazioni CdA AFOR del 27.04.2006 e correlati pareri del Collegio dei revisori del 25.04.2006.
27
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
Nel quinquennio di riferimento le controversie (la quasi totalità con decreti
ingiuntivi e ricorso) ammontano al numero di ben 13.151 azioni giudiziali in corso,
con una media di oltre n. 2.600 l’anno.
Solo nel 2005, per problematiche pregresse, sono stati instaurati contro
l’AFOR
n. 2932 giudizi. Inoltre, sempre nel 2005, sono stati ben 2.117 gli atti
esecutivi che hanno portato al pignoramento presso terzi della complessiva somma
di euro 5.349.016,70 sopra già riferita.
Come
ben
si
vede,
trattasi
di
somme
prodotte
da
una
miriade
di
provvedimenti giudiziali di minuto importo singolo, ma che generano, altresì,
rilevanti spese legali a carico dell’Azienda, come, ad esempio, quelle per il
pagamento di professionisti esterni (gli addetti all’Ufficio Legale dell’Ente sono due),
che ammontano a 40.000 euro circa solo per il 2005 (non è stato possibile acquisire
il dato degli anni precedenti).
Secondo
quanto
riferito
dal
Dirigente
Generale
del
Dipartimento
dell’Assessorato Regionale Agricoltura e Forestazione, l’intervenuta adozione di una
dettagliata contrattazione integrativa regionale, frutto di costanti relazioni sindacali,
avrebbe consentito già una sensibile riduzione del contenzioso in essere.
10.3. Stabilizzazione O.I.F.
In ordine alla stabilizzazione degli operai
idraulico forestali, risulta che la
stessa consegue da un’intesa raggiunta con le Organizzazioni Sindacali di categoria
in data 24 novembre 2003, sancita in un verbale laddove è stabilito che “a partire dal
giorno 1 gennaio 2004, sarà realizzato il tempo indeterminato per tutti gli O.T.D.” e
con minimo di n. 282 giornate lavorative annuali.
Più precisamente, la trasformazione del rapporto ha riguardato gli operai che
nel corso del 2003 avessero effettuato giornate lavorative,
tranne coloro che
volontariamente avessero optato per lo svolgimento dello stesso numero di giornate
effettuate nel 2003 e comprese tra le 156 e le 179, in quanto la trasformazione a
tempo indeterminato interveniva automaticamente con il raggiungimento di n. 181
giornate lavorative annue.
Nel 2004, a fronte di n. 11.388 unità in servizio, soltanto 149 hanno scelto di
rimanere
a
tempo
determinato,
sicché
a
fine
2004
risultavano
stabilizzati
complessivamente n. 11.239 operai.
Nel corso del 2004, pertanto, la stabilizzazione è intervenuta per un numero
complessivo di n.6.811 lavoratori della forestazione, così suddivisi:
- n. 4.146 operai dell’AFOR;
- n. 2.665 dei Consorzi di Bonifica.
28
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
Alla data del 31 dicembre 2005, come già riportato più sopra, il numero
complessivo degli operai addetti è di 10.261 unità, di cui Personale AFOR n. 6.499,
Personale Consorzi di bonifica n. 3.761.
10.4. Indennità chilometrica OIF
L’indennità chilometrica viene corrisposta, così come disposto dal contratto
integrativo di lavoro, allorquando l’Ente datore di lavoro non metta a disposizione del
lavoratore i mezzi di trasporto, per gli spostamenti dal luogo di residenza al posto di
cantiere.
Notevoli risultano gli sforzi recentemente sostenuti dall’Amministrazione
dell’AFOR e dal Dipartimento regionale competente per tenere sotto controllo tale
voce di spesa, che ha un’incidenza non trascurabile sul costo complessivo del
trattamento economico degli operai e, quindi, sulle risorse finanziarie dell’Azienda.
La problematica affrontata coinvolge vari aspetti24, relativi, da un lato, alla
necessità di una corretta e costante vigilanza sulla legittima ed effettiva spettanza
dell’indennità in questione (ad es. il vero luogo di residenza ed il reale percorso
effettuato per gli spostamenti), dall’altro, la individuazione di misure alternative più
razionali ed economiche, come, ad esempio,
la messa a disposizione da parte
dell’Ente di mezzi di trasporto collettivi.
Infine, si ritiene che possa contribuire in senso favorevole al superamento
della problematica in questione una disposizione specifica inserita nella già citata
legge regionale n. 7/2006 (di approvazione del collegato all’assestamento di bilancio
per il 2006), laddove è previsto (art. 28, comma 8) che il compenso a titolo di spese
generali riconosciuto all’AFOR, ai Consorzi di Bonifica e alle Comunità Montane25 è
aumentato di un punto percentuale nel caso in cui il costo sostenuto per la
corresponsione dell’indennità chilometrica agli operai idraulico forestali sia minore
del dieci per cento di quella corrisposta nello stesso periodo del precedente anno (al
netto della percentuale di incremento o decremento annuo del costo del carburante).
10.5. Trattamento di fine rapporto (TFR) degli Operai Idraulico
Forestali (O.I.F.).
Il primo dato emergente in proposito è che fino al 29 luglio1994, data in cui il
(primo) Commissario straordinario dell’epoca delibera il primo bilancio dell’Azienda
per il medesimo anno in corso, la Regione non aveva (come non ha ancora)
24
Peraltro, anche il rimborso chilometrico risulta tra le questioni che hanno dato luogo a contenzioso di
vario genere.
25
Trattasi del compenso corrisposto dalla Regione agli enti anzidetti, a titolo di spese generali, per gli
interventi di cui all’art.12 della legge regionale n. 20 del 1992 e determinato, per il 2007, nella misura,
relativamente ai prime due enti, non superiore al 6% del relativo costo (art.28, comma 6, del sopra citato
collegato).
29
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
provveduto all’accantonamento delle somme relative al TFR per i lavoratori degli ex
Uffici Legge Speciale (poi Uffici Provinciali Forestali) transitati alle dipendenze
dell’AFOR.
L’onere finanziario anzidetto, ammontante all’importo presunto di 32 milioni
di euro circa, costituisce un credito dell’Azienda nei confronti della Regione, in
quanto anteriormente alla data di cui sopra i lavoratori de quibus dipendevano
direttamente dall’Ente Regione.
La medesima questione è insorta anche per quei i lavoratori che, a seguito
della dismissione dell’attività di forestazione da parte dell’ARSSA (già ESAC e ancor
prima OVS) ai sensi della legge regionale 14.12.1993, n.15, di istituzione appunto
dell' Agenzia Regionale per lo Sviluppo e per i Servizi in Agricoltura, sono stati
trasferiti all’AFOR, una volta subentrata quest’ultima nello svolgimento dell’attività
anzidetta.
La spettanza del relativo accantonamento, del presunto importo complessivo
di euro 16 milioni, è, però, attualmente oggetto ancora di una vertenza giudiziaria
tra l’Azienda forestale e l’Agenzia per l’Agricoltura, sicché, nelle more, il competente
Dipartimento regionale ha chiesto all’AFOR, al fine di evitare aggravi di spesa a
seguito di eventuali controversie con i dipendenti a mano a mano aventi diritto alla
liquidazione del TFR, di provvedere all’anticipazione delle somme relative al
trattamento maturato ma non accantonato o, comunque, non trasferito dall’ARSSA
all’AFOR.
Quanto sopra costituisce indubbio esempio di cattivo andamento della
gestione della cosa pubblica, comportante un potenziale ma sicuramente prevedibile
danno erariale - essendo entrambi i contendenti organismi pubblici e addirittura enti
strumentali della stessa Regione – presuntivamente da quantificarsi, al momento
conclusivo della vertenza in corso, perlomeno, nella misura delle spese di causa e
legali, degli interessi di mora e degli ulteriori oneri accessori che, difatti, saranno
fatti gravare su quale che sia ente strumentale risulti alfine soccombente.
La Sezione, allo stato, non può che prendere atto del fatto che l’AFOR non
riesce, ormai da tanti anni,
a recuperare i crediti vantati relativamente agli
accantonamenti anzidetti e che, tuttavia, rimangono iscritti come residui attivi nel
bilancio dell’Azienda, per un importo di 42 milioni di euro circa (capitolo di entrata
2001112). La stessa somma risulta anche come residuo passivo al capitolo di uscita
3121212.
La circostanza in questione, unitamente peraltro a quella delle partite sospese
(v.sopra) non appare certamente ininfluente ai fini della verifica dell’ (effettivo)
equilibrio di bilancio dell’ente, sia a preventivo che a consuntivo e, di converso, del
del deteriore fenomeno dei debiti fuori bilancio, ciò che investe, al dunque, obbligo
30
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
dei rispetto dei principi di veridicità e attendibilità che devono contraddistinguere
tutti i bilanci delle Amministrazioni pubbliche, ivi compresa ovviamente l’AFOR.
Inoltre,
ancora
sul
TFR,
la
Sezione
rileva
come
non
siano
state
adeguatamente riscontrate (mediante cioè l’adozione delle effettive e concrete
misure necessarie) le pur reiterate osservazioni in passato avanzate dal Collegio dei
revisori e consistenti, in particolare, nell’invito a procedere alla rivalutazione per
legge degli accantonamenti, nonché all’opportuno investimento delle somme -allo
stato giacenti sul c/c speciale aperto presso la filiale CARIME di Catanzaro per un
importo, al 31.12.2005, di euro 12.313.631,18-
in forme tali che, garantendo
ovviamente la sorte capitale, siano in grado altresì di restituire un congruo
rendimento.
Di contro, sembra emergere un utilizzo improprio degli accantonamenti TFR,
talora fungendo essi come una sorta di riserva di liquidità cui attingere (alla stregua
di una anticipazione di cassa) per potere corrispondere le paghe degli OIF negli
ultimi
mesi
dell’anno,
cioè
allorquando
viene
concretamente
all’evidenza
l’insufficienza degli stanziamenti di bilancio come iscritti e accertati in entrata,
rispetto alle voci di spesa previste all’inizio dell’anno, nei competenti capitoli di
uscita, in misura del tutto sottostimata.
E’ evidente il duplice profilo negativo scaturente da quanto precede: da un
lato, la sottrazione, sia pure temporanea, alle legittime opportunità di proficuo
investimento degli accantonamenti medesimi, dall’altro, il rischio (non solo teorico
come dimostra la vicenda della controversia tra i due enti strumentali sopra
accennata) di ritrovarsi l’Azienda nella condizione di non poter fare fronte alle
necessità della legittima destinazione (l’esborso) del TFR maturato dagli aventi
diritto.
I vertici dell’AFOR, in sede di controdeduzioni, hanno “contestato” la
fondatezza del dato fattuale e delle correlate perplessità in ordine al punto in
discussione:la Sezione non può che riservarsi ulteriori accertamenti e le opportune
iniziative di propria competenza.
11. I Controlli Interni
Attualmente, la situazione dei controlli interni è la seguente:
- non è stato adottato il controllo di gestione e non è stato ancora definito il
progetto del sistema di controllo, né sono state individuate le unità responsabili della
gestione del controllo medesimo;
- non esiste uno strumento informatico che supporti il controllo di gestione;
- non sono stati costituiti uffici preposti all’attività di controllo strategico;
31
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
- è stato costituito invece il nucleo di valutazione della dirigenza e approvato
il relativo regolamento di funzionamento. Tale nucleo ha iniziato ad operare in data
1/9/2004 ma non risulta effettuata alcuna valutazione di sintesi dei dirigenti ai fini
dell’erogazione delle indennità di risultato e i dirigenti non hanno ricevuto l’indennità
di risultato neanche per l’anno 2004.
Ciò premesso, risulta meritevole di positiva annotazione il fatto che il CdA
dell’Azienda, in data 11 luglio 2006, abbia approvato un articolato documento in cui
viene prospettata una nuova struttura organizzativa dell’AFOR.
Il documento prelude al regolamento funzionale dell’Azienda e alla relativa
dotazione organica.
La ipotizzata struttura organizzativa prevede la istituzione, presso la Sede
Centrale, di sei Servizi:
- Servizio Forestazione e Conservazione del Suolo; - Servizio Foreste; Servizio Affari Generali; - Servizio Ragioneria e Bilancio; - Servizio Legale e Gestione
delle Risorse Umane; - Servizio Controllo di Gestione.
La
istituzione,
in
particolare,
di
quest’ultimo
servizio,
risponde,
esplicitamente, alle sollecitazione avanzate in sede istruttoria da questa Sezione e
prevede lo svolgimento di un apposito Controllo Tecnico ed Amministrativo sulla
gestione dei lavori da parte dei primi due Servizi sopra citati, nonché sulla gestione
delle aziende faunistiche e dei vivai.
12. Il “Fondo Sollievo”
Nello stato previsionale dell’esercizio 2006 risulta iscritta la somma di €
18.000.000,00 (capitolo di entrata 21010008 - risorse autonome- capitolo di spesa
31010111 di pari importo) destinata alla realizzazione del programma regionale di
valorizzazione, salvaguardia, manutenzione, ripristino e recupero dei territori
montani di cui all’art. 1 della legge regionale 2.03.2005, n. 8 (collegato alla manovra
di finanza regionale per l’anno 2005).
Trattasi del finanziamento (oltre alla somma di € 14.611.702,80 rinveniente
dal Consuntivo AFOR 2005 –residui passivi),
della società consortile denominata
FONDO SOLLIEVO, partecipata pressoché interamente dall’AFOR, preposta alla
realizzazione dei programmi regionali di cui sopra nell’ambito degli enti locali
(7
Comuni ed una Comunità Montana) meglio specificati ai commi 4 e 5 dell’art. 1 della
legge regionale dianzi pure citata.
Ciò premesso, la Sezione conviene sulla
necessità, evidenziata dal Collegio
dei revisori dell’AFOR nella propria Relazione al Bilancio preventivo dell’AFOR per
l’esercizio 2006, di portare all’opportuna e debita conoscenza sia del Consiglio di
32
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
Amministrazione dell’AFOR sia dei competenti Organismi di controllo, tutta la relativa
documentazione necessaria allo svolgimento delle verifiche sulla gestione della
partecipata.
- Per ovvie ragioni, lo stesso è a dirsi, inoltre, per quanto concerne la verifica
dell’andamento del progetto “Puliamo la Calabria”, iscritto anch’esso tra gli
stanziamenti dei bilanci dell’AFOR.
13. PATRIMONIO – BENI
L’AFOR provvede all’amministrazione dei seguenti beni affidati dalla Regione:
- foreste, terreni, fabbricati ed impianti esistenti nel territorio regionale, già
facenti parte del demanio forestale dello Stato o compresi nel patrimonio dell’azienda
di Stato per le foreste demaniali o comunque da essa amministrati e trasferiti alla
Regione in attuazione dell’art. 11 della legge 281/1970;
- foreste e terreni suscettibili di coltura forestale che in qualsiasi modo
perverranno alla Regione.
Il patrimonio dell’Azienda è costituito anche da beni mobili compresi quelli
esistenti presso le foreste, i fabbricati e gli impianti di cui ai punti precedenti.
I boschi ed i terreni che a qualsiasi titolo perverranno all’Azienda entrano a
far parte del patrimonio indisponibile della Regione.
- L’AFOR partecipa al 30%, valore € 309.737,07, al capitale della Società
Centro Agroalimentare Calabria Spa.
E’ stato chiesto all’Azienda di fornire i dati relativi al patrimonio gestito in
termini di terreni, fabbricati ecc., nonché la ubicazione di tale patrimonio per singole
province ed il valore di tale patrimonio.
L’AFOR non ha prodotto i dati complessivi così come richiesti, ma ha prodotto
solo dati parziali e più precisamente ha comunicato (peraltro soltanto con nota del
15 corrente) che gestisce, al 31.12.2005, un patrimonio di n. 53.360 ettari di terreni
e n. 187 fabbricati.
VALORIZZAZIONE DEL PATRIMONIO FORESTALE, AMMINISTRAZIONE DEI BENI
AFFIDATI DALLA REGIONE
L’Azienda, come già ricordato, svolge una duplice attività: -esecuzione degli
interventi funzionali alla difesa ed alla salvaguardia del suolo, secondo le linee
dettate dal Programma triennale di forestazione e dal Piano Attuativo annuale sia su
terreni privati detenuti in occupazione temporanea e sia su terreni demaniali; amministrazione dei beni di proprietà della regione.
Il demanio regionale è costituito da circa 54.000 ettari di terreno a
prevalente destinazione forestale nonché dai fabbricati e relative pertinenze ivi
33
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
insistenti. L’Azienda denuncia di non aver mai ricevuto dalla Regione Calabria fondi
da destinare specificamente alla valorizzazione del patrimonio regionale e che,
finora, ha destinato a tale fine gran parte del proprio (presunto) avanzo netto di
amministrazione.
14. Costituzione Aziende produttive (artT. 30 e 31 l. istitutiva)
L’ A.FO.R., per le finalità e nei limiti di cui all’ art. 31, può costituire:
a) Aziende per la utilizzazione del legno di prima lavorazione;
b) altre Aziende di trasformazione dei prodotti di bosco.
Per la gestione delle Aziende di cui all'art. 30 devono essere utilizzati
lavoratori forestali. Le eventuali Aziende costituite potranno essere concesse per tre
anni rinnovabili in gestione a cooperative di operai forestali di età compresa tra i 21
e i 40 anni, a condizione che gli stessi siano esclusi dagli elenchi anagrafici di settore
alla fine del primo triennio di concessione e che siano in possesso dei requisiti
previsti dalla legge.
L’AFOR, appositamente interpellata, ha comunicato che non ha sinora
costituito Aziende produttive ex art. 30. -----
LE ATERP CALABRESI
1. PREMESSA. CENNI STORICI E QUADRO NORMATIVO.
La legislazione specifica sull’edilizia residenziale pubblica e la conseguente
costruzione di alloggi destinati alle famiglie in condizioni economiche modeste hanno
avuto in Italia una lunga tradizione che,
partendo dall’inizio del XIX secolo si è
sviluppata, successivamente, in tre grandi fasi.
Infatti, gli Istituti Autonomi per le Case Popolari (IACP, oggi ATERP nella
Regione Calabria), originano dalla legge n. 251 del 31.5.1903 (legge Luzzatti) che è
la prima legge promulgata in Italia per favorire la costruzione di case popolari.
Il provvedimento si inseriva nel quadro di una politica sociale che, avendo di
mira “il bene casa", diffuse in Italia forme nuove di enti economici e l'intervento dello
Stato a beneficio dei ceti popolari.
Alla prima delle tre fasi ulteriori appartengono i provvedimenti legislativi
succedutisi dal primo dopoguerra al 1971, tutti basati sul quadro giuridico introdotto
dal Testo Unico sull'Edilizia Popolare ed Economica del 1938 (R.D. 28 aprile 1938,
n.1165).
In particolare, le scelte legislative del periodo 1947-1954, che traggono
origine dalla necessità della ricostruzione postbellica (fra le principali leggi relative al
settore vi è la cosiddetta legge Tupini n.408 del 2.7.1949) costituiscono una svolta
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determinante per gli I.A.C.P., in quanto essi non agiscono più esclusivamente per
conto proprio (e qualche volta per conto e in accordo con i Comuni), ma diventano
strumenti di esecuzione e di gestione per conto terzi (Stato, Ina-Casa, Gescal).
La seconda fase (1971-1995) è caratterizzata dalla legge quadro sulla casa
n.865 del 22 ottobre 1971, istitutiva degli IACP come unici referenti dello Stato in
materia di edilizia residenziale pubblica e dalle leggi n.10 del 28 gennaio 1977 sul
regime dei suoli, n.513 dell'8 agosto 1977 sulla vendita degli alloggi e n.457 del 5
agosto
1978
(piano
decennale
per
l'edilizia).
Con la testè citata legge n.865/71 venne introdotto il principio di una
programmazione unitaria di tutti gli interventi di edilizia residenziale pubblica e si
operò la riorganizzazione degli organi e degli enti preposti a tale scopo, provvedendo
all'eliminazione di tutti gli enti pubblici operanti nel settore con la sola eccezione
degli IACP, di fatto trasformati da Enti Pubblici Economici ad Enti Pubblici non
economici con prevalenza, pertanto, dell'attività pubblico-assistenziale.
La legge istituì, altresì, un nuovo organo centrale, il CER (Comitato per
l'Edilizia Residenziale) per la distribuzione dei fondi previsti in esecuzione dei
programmi pubblici di edilizia residenziale alle singole Regioni, alle quali veniva
affidata la localizzazione degli interventi e la loro attuazione mediante la scelta dei
soggetti esecutori pubblici (IACP) e privati (cooperative edilizie).
Ancora nella seconda fase, notevole è l'importanza della legge n.457/78 che
ha previsto un piano decennale di edilizia residenziale riguardante:
- gli interventi di edilizia sovvenzionata diretti alla costruzione di abitazioni e
al recupero del patrimonio edilizio degli enti pubblici;
- gli interventi di edilizia convenzionata e agevolata diretti alla costruzione di
abitazioni e al recupero del patrimonio edilizio esistente;
- l'acquisizione e l'urbanizzazione di
aree
destinate agli
insediamenti
residenziali.
Tutto ciò permise un intensificarsi dell'attività costruttiva, alla quale si unì
anche quella del recupero, novità assoluta per gli Istituti.
Infine, negli anni Novanta, le Regioni vengono chiamate a svolgere funzioni di
programmazione e di controllo (Dlgs n.112/98).
In particolare, le Regioni devono provvedere: ad individuare il fabbisogno
abitativo nel territorio regionale; alla determinazione delle linee di intervento e degli
obiettivi nel settore; alla formazione di programmi quadriennali e progetti biennali di
intervento per l’utilizzazione delle risorse finanziarie disponibili; a ripartire gli
interventi per ambiti territoriali; ad individuare i soggetti incaricati della realizzazione
dei programmi edilizi; all’ attività di controllo.
1.2. Ed è in un siffatto contesto che si
giunge, quindi, alla promulgazione
della (tuttora vigente) legge della Regione Calabria 3 agosto 1996, n. 27,
35
con la
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quale si delibera la trasformazione degli IACP in Aziende Territoriali per l'Edilizia
Residenziale Pubblica (ATERP), definite come “enti pubblici dotati di personalità
giuridica e di autonomia organizzativa, amministrativa e contabile” (art.6, co. 2).
Lo stesso articolo di legge prevede che “successivamente all’entrata in vigore
della legge quadro di riassetto degli IACP, con legge regionale le ATERP saranno
trasformate
in
enti
pubblici
economici
dotati
di
autonomia
patrimoniale
e
imprenditoriale”.
Tale previsione legislativa non è stata attuata.
Risulta, invece, elaborata, di recente, da parte dell’Assessorato regionale ai
Lavori pubblici competente per materia, un’articolata e diversa proposta di riforma
che prevede, nel più ampio contesto di un quadro programmatorio (finalmente
organico e finalizzato alla definizione di articolate linee di “politica abitativa” anche in
Calabria), la trasformazioni delle attuali ATERP in ARES (Aziende per la Residenza e i
Servizi), laddove il cambio di denominazione non è solo nominalistico, in quanto si
stabilisce che “Le ARES sono enti pubblici non economici e non dipendenti dalla
Regione, che esercita il controllo su di essi nelle forme previste dagli articoli 56 e
57” di cui alla stessa proposta.
2. Premesso quanto precede, appare opportuno, a questo punto, sia pure
brevemente e nei limiti che sono propri di questa sede, sciogliere, de jure condito, la
riserva formulata dalla Sezione in occasione del primo referto in ordine alla natura
istituzionale delle attuali ATERP.
In proposito, la problematica nasce dai rapporti storicamente non facili tra le
Aziende de quibus e l’Ente Regione e, più precisamente, dal fatto se leprime siano da
considerarsi “enti strumentali” della seconda.
In sede istruttoria, quasi tutte le ATERP hanno espresso perplessità al
riguardo, derivanti, principalmente, dalla circostanza per cui i loro bilanci non
vengono allegati al bilancio regionale nonché dal fatto che non ricevono fondi dalla
Regione, se non in quote limitate, ma prevalentemente dallo Stato (tuttora fondi
CIPE residui).
E’ stato possibile rilevare che tale questione ha ingenerato confusione e
fraintendimenti nell’applicazione di alcune delle norme regionali che, nel corso degli
anni,
hanno
previsto
una
serie
di
adempimenti
di
cui
sono
destinatari,
genericamente, gli “enti strumentali”.
Naturalmente, la soluzione concreta e definitiva, è d’uopo precisarlo, è di
stretta competenza degli organi della Regione preposti al controllo e vigilanza sulle
Aterp o, meglio ancora, in ultima ed esaustiva
analisi non può che essere
demandata, in via di interpretazione autentica o in sede di riforma, più propriamente
al legislatore regionale.
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Allo stato attuale, possono, comunque, in proposito, formularsi alcune
considerazioni di carattere generale.
Le attuali ATERP sono, ovviamente, enti pubblici, trovandosi in una chiara
relazione di diretta dipendenza con la Regione, ravvisabile sia nella fase genetica
della costituzione, sia nella fase dello svolgimento dell'attività (approvazione degli
atti fondamentali, dei bilanci, vigilanza e controllo da parte dell’Ente Regione).
Se si ha riguardo, poi, alla specificità della relazione che lega le ATERP alla
Regione, esse possono anche essere definite enti strumentali, nel senso che si
trovano in un rapporto di servizio con la Regione tale da agire quale amministrazione
indiretta del massimo Ente pubblico territoriale.
In altri termini, l'attività svolta dalle ATERP avrebbe potuto essere affidata ad
organi propri della Regione, ma, per ragioni di snellezza operativa, è stato creato un
ente pubblico distinto, sia pure in posizione di strumentalità.
Tale dipendenza, siccome già anticipato, si riscontra nella ingerenza più o
meno estesa che la Regione esercita non solo nel momento genetico della
costituzione ma, altresì, in quello funzionale dell’attività delle ATERP, attraverso
l’esame e l’approvazione degli atti fondamentali, del bilancio preventivo e del
rendiconto, l’esercizio dei poteri di vigilanza e di controllo, ecc.
L’attività delle ATERP, insomma, è disciplinata, coordinata e controllata
dall'Ente Regione, talché il mero discrimine derivante dalla individuazione delle fonti
di finanziamento (autofinanziamento da entrate proprie e/o risorse esogene che
siano) non sembra decisivo, in quanto il vero elemento discretivo appare quello della
appartenenza della funzione dalle ATERP svolta, cioè, della individuazione del
soggetto dell’ordinamento che di tale funzione sia titolare.
Orbene, tutta la problematica della individuazione dei soggetti pubblici
competenti e della ripartizione tra di essi dei compiti di intervento (insomma il
riparto di attribuzioni tra le componenti della Repubblica di cui all’art.114 Cost.) deve
essere (ri)esaminata, anche in materia di edilizia residenziale pubblica, alla luce della
modifica del titolo V della Costituzione di cui alla legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3. Nel nuovo assetto26, né la materia dell’edilizia né quella dell’urbanistica
risultano espressamente menzionate, mentre si individua, tra le materie soggette a
legislazione concorrente, quella relativa (genericamente) al “Governo del Territorio”.
A questo punto, se si deve partire, in ossequio al principio della tassatività,
dalla constatazione
che l’edilizia non è menzionata tra le materie espressamente
26
In particolare, quanto all’esercizio della potestà legislativa, l’art.117 Cost. individua tre diversi ambiti:
- quello esclusivo dello Stato, ove si esercita pienamente la funzione legislativa statale, con possibilità di
delega alle Regioni della sola potestà regolamentare;
- quello concorrente tra Stato e Regioni, ove le potestà legislativa e regolamentare spettano alle Regioni,
salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservati alla legislazione statale;
- quello esclusivo delle Regioni, in ogni materia non rientrante espressamente nei primi due ambiti
anzidetti.
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riservate allo Stato, né tra quelle soggette a potestà legislativa concorrente, ne
discende, allora, ch’essa è compresa tra quelle rientranti, in via residuale appunto,
nell’ambito della potestà legislativa esclusiva delle Regioni.
Ove, invece, si volesse seguire
l’indirizzo che riconduce l’edilizia nell’alveo
della azione di “governo del territorio”, essa dovrebbe rientrare nella potestà
legislativa concorrente, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali,
riservati sempre alla legislazione dello Stato.
Ad ogni modo e per concludere sul punto, entrambe le ipotesi anzidette, come
si può vedere, sembrano in ogni caso confermare o, comunque, non contraddicono
l’assunto iniziale circa la natura di enti strumentali della Regione rivestita dalle
ATERP, in un rapporto di servizio con la Regione medesima tale da poterle
configurare, come già accennato, quali soggetti di
amministrazione indiretta del
massimo Ente pubblico territoriale.
3. COMPITI, FINALITA’ E FUNZIONI.
Con riguardo all'oggetto dell'attività svolta, allo stato attuale le ATERP della
Regione Calabria sono da annoverare nell’ambito degli enti pubblici non economici,
in quanto caratterizzate dallo svolgimento sussidiario di attività economica rispetto ai
fini istituzionali di natura pubblicistica, laddove gli enti pubblici economici sono
invece connotati dallo svolgimento esclusivo (o perlomeno
prevalente) di attività
economica, che, pur se ovviamente strumentale rispetto al perseguimento del
pubblico interesse, ha prevalentemente ad oggetto l'esercizio di una impresa, diretta
a conseguire un profitto o quanto meno a coprire i costi.
A differenza degli enti pubblici economici, titolari di imprese di diritto comune
e operanti istituzionalmente in vista della remunerazione delle prestazioni rese e
della destinazione dei prodotti per il mercato, le ATERP non producono per il libero
mercato, così come non sono libere nella scelta dei destinatari delle prestazioni dei
servizi e dei beni prodotti, e neppure di stabilire la misura delle remunerazioni delle
prestazioni rese ai beneficiari.
L'attività delle ATERP è incentrata esclusivamente nel settore dell'edilizia
sociale sovvenzionata attraverso la provvista dell'alloggio (in proprietà o in
locazione) ai lavoratori e alle famiglie meno abbienti, secondo i limiti fissati dalla
legge.27
27
Appare utile riportare almeno in nota il significato (il contenuto) delle definizioni correnti in materia.
Edilizia sovvenzionata
L'edilizia sovvenzionata è costruita a totale carico dello Stato attraverso le Regioni e gli enti locali. Si
realizza mediante interventi diretti del Comune o delle Aziende territoriali per l'edilizia residenziale. In
sostanza si tratta di alloggi meglio conosciuti come Edilizia Residenziale Pubblica (ERP) o case popolari.
Le aree individuate vengono acquistate da parte del Comune mediante l'esproprio (legge n. 865/1971,
art. 35 e successive modifiche).
È anche possibile attuare interventi di edilizia sovvenzionata al di fuori del Peep, ove questo non sia stato
ancora approvato, ma nell'ambito delle aree residenziali previste nel Prg.
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- Come già detto, le ATERP sono state istituite con la legge regionale n.
27/1996 e sono in tutto cinque, una per ciascun territorio provinciale.
Il bilancio di previsione ed il conto consuntivo sono redatti, secondo quanto
prescritto dall’art. 19 della legge istitutiva, in conformità ai principi della legislazione
statale e regionale in materia e sulla base dello schema di bilancio tipo approvato
con il decreto interministeriale 10/10/1986, n. 3440.
In allegato al bilancio consuntivo, le ATERP devono fornire dettagliati elementi
informativi sui costi delle attività espletate e dei servizi prestati e sui corrispettivi
introitati.
Le ATERP inviano annualmente alla Giunta regionale (per il successivo inoltro
al Consiglio regionale): una relazione sull'attuazione dei programmi di ERP e delle
attività svolte e una copia del Bilancio preventivo e consuntivo.
La Giunta regionale, sulla base degli indirizzi formulati dal Consiglio regionale,
esercita la vigilanza sull'amministrazione delle ATERP e può disporre ispezioni e
verifiche.
Sono atti soggetti all'approvazione della Giunta regionale le deliberazioni
riguardanti lo Statuto della Azienda, il Regolamento del personale e la pianta
organica,
il
Bilancio
previsionale
ed
il
Conto
Consuntivo.
Il decentramento amministrativo.
La Legge regionale n. 34/02, recante il riordino delle funzioni amministrative
regionali e locali, alla sezione I si occupa di Edilizia Residenziale Pubblica,
prefigurando le funzioni riservate alla Regione (art. 64) e quelle da attribuire alle
Province (art. 65) e ai Comuni (art. 66).
Alla Regione sono riservate le funzioni concernenti: a) le iniziative di
coordinamento con i Comuni e le Province per la realizzazione dei programmi di ERP;
b) la disciplina, la distribuzione e il trasferimento alle Province delle risorse
In quest'ultimo caso, è prevista l'assegnazione alle Ater solo del diritto di superficie (legge n. 865/1971,
art. 51 e successive modificazioni).
Edilizia convenzionata
L'edilizia convenzionata, viene attuata da operatori privati (imprese di costruzione, cooperative) che si
convenzionano col Comune accordandosi soprattutto sul prezzo di cessione degli alloggi da realizzare. È
principalmente presente nell'ambito delle lottizzazioni private, in cui i soggetti che realizzano le abitazioni
devono spesso sopportare anche gli oneri economici per le opere di urbanizzazione necessarie.
Edilizia agevolata
Lo Stato interviene favorendo la costruzione di alloggi da destinare a prima abitazione, attraverso la
erogazione di contributi destinati alle singole famiglie, in misura proporzionale al reddito, in conto interessi
e a fondo perduto.
In pratica viene concesso alle famiglie che acquistano la prima casa un mutuo agevolato facendo si che
una quota degli interessi siano a carico dello Stato. In questo tipo di intervento sono le imprese di
costruzione a richiedere direttamente i finanziamenti alle Regioni o agli enti locali.
È possibile rivolgersi ai comuni per avere informazioni sui programmi ammessi ai finanziamenti agevolati
(servizio espropri e Peep del Comune).
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finanziarie destinati al settore; c) la verifica ed efficienza dei programmi e la
utilizzazione
delle
risorse
finanziarie;
d)
l’elaborazione
degli
indirizzi
per
l’assegnazione degli alloggi; e) la determinazione dei canoni.
Alle Province sono attribuite le funzioni concernenti: il rilevamento del
fabbisogno abitativo in collaborazione con i Comuni; l’individuazione delle tipologie di
interventi idonei a soddisfare i fabbisogni rilevanti; la localizzazione degli interventi;
l’individuazione dei soggetti attuatori; ecc.
Ai Comuni sono attribuite le funzioni relative all’assegnazione degli alloggi e
all’accertamento dei requisiti soggettivi ed oggettivi per l’accesso ai finanziamenti.
In ordine al decentramento amministrativo, così come previsto dalla predetta
legge n.34, sono stati finora adottati dall‘Ente Regione due provvedimenti: con
delibera di Giunta Regionale
n.943/2005, è stato disposto, in via temporanea, il
conferimento della delega di funzioni amministrative alle Province; con successivo
decreto attuativo
(n. 20394 del 14/12/2005 ) del Dirigente Generale del
Dipartimento LL.PP., è stato disposto il trasferimento alle Province di tutta una serie
di funzioni e compiti amministrativi in materia di ERP, dal 1.1.2006.
Tuttavia, in effetti, il processo di decentramento è ancora sulla carta,
essenzialmente per la difficoltà di trasferire, in uno alle funzioni, anche gli strumenti
e i mezzi (in primis il personale e le correlate provviste finanziarie).
4. IL CAMPO D’AZIONE DELL’ATERP
L’ATERP deve provvedere:
a) ad attuare interventi di edilizia residenziale sovvenzionata, agevolata e
convenzionata diretti alla costruzione di nuove abitazioni e relative pertinenze e
attrezzature residenziali ed extra residenziali; all'acquisto e al recupero di abitazioni
e immobili degradati, nonché agli interventi di urbanizzazione primaria e secondaria,
infrastrutture e servizi, di riqualificazione urbana ed ambientale; ad istruire, tenere e
aggiornare l'anagrafe provinciale degli assegnatari degli alloggi di ERP, ecc.;
b) a progettare programmi integrati e programmi di recupero urbano e/o
attuare opere di edilizia e di urbanizzazione per conto di enti pubblici o di privati;
c) a svolgere attività per nuove costruzioni e/o per il recupero del patrimonio
immobiliare esistente, collegate a programmi di edilizia residenziale pubblica;
d) a gestire il patrimonio proprio e quello ad essa affidato da altri enti
pubblici, nonché a svolgere ogni altra attività di edilizia residenziale pubblica
rientrante nei fini istituzionali e conforme alla normativa statale e regionale;
e) a stipulare convenzioni con gli Enti locali e con altri operatori per la
progettazione e/o l'esecuzione delle azioni
40
consentite ai
sensi
delle lettere
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precedenti, nonché accordi di programma con operatori e soggetti istituzionali,
europei, nazionali e territoriali;
f) a svolgere attività di consulenza ed assistenza tecnica, studio, ricerca e
sperimentazione a favore di operatori pubblici e privati;
g) a intervenire, con fini calmieratori, sul mercato edilizio, realizzando
abitazioni per locarle o venderle a prezzi economicamente competitivi, secondo i
prezzi praticati nell’ ambito dell'edilizia residenziale pubblica;
h) a formulare proposte sulle localizzazioni degli interventi di edilizia
residenziale pubblica e sui programmi di riqualificazione urbana;
La Regione, dal canto suo, deve assicurare il concreto svolgimento delle
attività
e
delle
funzioni
sopra
elencate,
prioritariamente
attraverso
la
programmazione ordinaria delle risorse di ERP, ed inoltre con l'assegnazione di
ulteriori finanziamenti comunque programmati o disponibili, nonché mediante ogni
iniziativa diretta a rendere effettiva l'attività di agenzia tecnica di supporto agli Enti
locali e territoriali, anche per compensare la differenza tra tariffe agevolate, in favore
dell'utenza a basso reddito, e prezzi di mercato.
5. STRUTTURA E ORGANI
In base all’art. 9 della legge regionale istitutiva, ciascuna Azienda Territoriale
di Edilizia Residenziale Pubblica (ATERP) costituisce una struttura organizzativa
articolata in:
un settore amministrativo:
un settore tecnico;
servizi ed uffici.
Sono Organi dell’ATERP:
a) il direttore generale;
b) il collegio dei revisori dei conti.
Le funzioni di direzione generale e di coordinamento di ciascuna ATERP sono
svolte dal Direttore generale, che viene nominato con decreto del Presidente della
Giunta regionale adottato su proposta dell’Assessore ai Lavori pubblici.
Il Direttore Generale è coadiuvato dal direttore amministrativo e dal direttore
tecnico i quali forniscono pareri obbligatori sugli atti relativi alle rispettive
competenze.
Attualmente, a capo (di ciascuna) delle cinque Aterp risultano insediati dei
“Commissari straordinari” con i poteri che la legge attribuisce ai Direttori Generali.
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Tale situazione dura fin dal 2001, anno in cui i Direttori generali sono stati
dichiarati decaduti con Delibera della Giunta Regionale per gravi inefficienze e si è
proceduto alla nomina del Commissari in quanto non si era ancora provveduto alla
formazione dell’elenco degli aspiranti a Direttore Generale.
L’anomalia peculiare della situazione anzidetta è sottolineata anche dal fatto
che un organo monocratico, il commissario straordinario, sostituisce un altro organo
monocratico, il direttore generale.
COLLEGIO DEL REVISORI
Il Collegio dei Revisori dei Conti di ciascuna ATERP è composto di tre esperti
in materia di amministrazione e contabilità, iscritti nel registro dei revisori contabili e
residenti nella Provincia ove ha sede l'Azienda.
I collegi dei revisori delle cinque Aterp risultano tutti regolarmente costituiti.
Al Collegio compete, in via primaria, la funzione di controllo generale di
legittimità e di merito su tutti gli atti che implicano impegni finanziari di bilancio,
nonché il controllo sulla regolarità contabile e fiscale e la vigilanza sulla gestione
economico finanziaria dell'Ente.
Il Collegio è altresì tenuto ad attestare la rispondenza del rendiconto
consuntivo alle risultanze della gestione.
Nel corso dei cinque anni, si rileva un notevole cambio di composizione dei
Collegi stessi. All’Aterp di Catanzaro si sono alternati n. 6 collegi, n. 4 nell’Aterp di
Cosenza così come in quella di Reggio Calabria.
E’ stato chiesto di comunicare se il Collegio dei revisori, a termini dell’art. 15
co. 5 della legge istitutiva, avesse riferito alla Giunta Regionale in merito a eventuali
gravi irregolarità nella gestione dell'Ente. Soltanto il Collegio dei revisori dell’Aterp di
Vibo Valentia ha segnalato di avere fatto, nel mese di ottobre del 2005, una
comunicazione per non meglio definite “carenze ed inadeguatezze amministrative”
varie.
Infine, presso ciascuna ATERP è costituito un Comitato Tecnico che esprime
parere obbligatorio sugli atti tecnici ed economici relativi agli interventi di edilizia
residenziale pubblica sovvenzionata o agevolata realizzati dai Comuni;circa la
congruità economica dei programmi di intervento di edilizia sovvenzionata ,ecc.
GLI ATTI FONDAMENTALI
La legge istitutiva prevede atti che possono definirsi fondamentali per il
funzionamento dell’Azienda e che sono soggetti all'approvazione della Giunta
regionale. Essi sono: lo Statuto (art. 8), il Regolamento del personale e la pianta
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organica, il Bilancio previsionale ed il Conto Consuntivo (art. 20, comma 3).
Attualmente risultano adottati ed approvati tutti gli Statuti. .
6. I CONTROLLI INTERNI
Non risulta che le Aterp abbiano istituito il controllo di gestione, ad eccezione
di quella di Crotone che lo ha attivato nel 2002.
Il controllo interno di regolarità amministrativa e contabile viene svolto dal
Collegio dei revisori e, per quanto di spettanza, dal Direttore Amministrativo.
Le Aterp non hanno istituito neanche il controllo strategico, mentre,
conformandosi ad un orientamento di autoreferenzialità purtroppo largamente
diffuso28 , hanno costituito soltanto il Nucleo di valutazione dei dirigenti.
Trattasi di carenze a livello sistemico e strutturale che impediscono qualsiasi
seria possibilità di tutelare effettivamente l’obiettivo della buona governance delle
Aziende di che trattasi.
8. PERSONALE IN SERVIZIO
Al 31.12.2005, il personale complessivamente
ATERP ammonta
a n. 245 unità,
in servizio presso le cinque
di cui 20 dirigenti, n.184 tra funzionari ed
impiegati a tempo indeterminato e n. 41 unità a tempo determinato.
Nel corso del 2005 sono state assunte in totale n. 44 unità di personale (5
tra funzionari e impiegati a tempo indeterminato e n. 39 a tempo determinato o a
progetto). Sempre in totale,
nel corso dei cinque anni sono state assunte, tra
personale a tempo determinato e indeterminato, n. 73 unità di personale.
Nel 2005, l’ATERP di COSENZA ha assunto n. 21 unità di personale “a tempo
determinato
fuori
dotazione
organica”e
l’ATERP
di
VIBO
VELENTIA
n.
18
“collaboratori a progetto” a tempo determinato; l’ATERP di REGGIO CALABRIA n. 5
unità di personale, mediante la trasformazione del rapporto di lavoro da tempo
determinato a tempo indeterminato.
Si sono registrate altalenanti variazioni nell’ATERP di CROTONE, laddove si è
passati da n. 8 dirigenti nel 2002 a n. 2 dirigenti nel 2003 e nel 2004 e infine a n. 4
dirigenti nel 2005. Nel complesso, il personale effettivamente in servizio presso
l’ATERP di Crotone è diminuito da un totale di 48 unità nel 2002 ad un totale di 12
unità nel 2003. L’Azienda anzidetta, nel 2003, ha dovuto procedere, al licenziamento
di un certo numero di unità personale, assunte illegittimamente nel 2002.
28
Sul punto, cfr. Sez. controllo Calabria, Relazione su Il funzionamento dei controlli interni con
riferimento ad un campione di dieci Comuni della Regione Calabria, Adunanza del 19 gennaio 2006.
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L’art. 34 comma 1 della legge 289/2002 obbliga le Amministrazioni pubbliche
ad effettuare la rideterminazione delle dotazioni organiche. Hanno ottemperato a tale
obbligo di legge le ATERP di Catanzaro, di Cosenza, di Reggio Calabria e di Crotone.
Non risulta che vi abbia ottemperato l’ATERP di VIBO VALENTIA.
- Nel quadriennio 2001-2004 (i dati del 2005 non risultano ancora disponibili
per mancata approvazione del consuntivo), la spesa media sostenuta dalle cinque
ATERP per il trattamento economico del personale e i compensi agli organi si attesta
intorno al12% delle uscite totali.
Tale incidenza è passata dal 10% del 2001 al 13% del 2004 (per ogni singola
Aterp si rinvia all’apposita tabella in appendice).
9. FONTI DI FINANZIAMENTO. BILANCI.
ENTRATE. SPESE.
Le fonti principali di finanziamento delle ATERP sono costituite da:
- i rimborsi per spese tecniche e generali relative ai programmi di edilizia
residenziale pubblica, nella misura stabilita dalla Giunta Regionale; -una quota dei
canoni di locazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, quale rimborso
spese generale di amministrazione e di manutenzione, secondo i criteri e le modalità
stabilite dalla normativa
vigente; - i proventi dell’alienazione del patrimonio
immobiliare nel rispetto delle disposizioni di leggi nazionali e regionali vigenti; - gli
ulteriori proventi derivanti dalle attività varie previste dall’art. 7 della legge istitutiva.
BILANCI PREVENTIVI E CONTI CONSUNTIVI
Tali essenziali documenti contabili vengono redatti in conformità ai principi
della legislazione statale e regionale e sulla base dello schema di bilancio tipo
approvato con il D.I. n. 3440/86.
In allegato al bilancio Consuntivo, le ATERP devono fornire dettagliati
elementi informativi concernenti i costi delle attività espletate e dei servizi prestati e
i corrispettivi introitati, specificando in particolare: -la quota dei costi generali non
ripartibili; - la differenza, per i servizi espletati dietro corrispettivo, tra il prezzo di
mercato e le tariffe agevolate in concreto applicate,ecc.
Allo stato non risultano approvati i conti consuntivi relativi al
2005 delle
ATERP di Cosenza e Reggio Calabria.
Per quanto riguarda il bilancio di Previsione per l’esercizio 2006, risulta che le
Aterp hanno approvato e trasmesso alla Regione i relativi bilanci. La Giunta
regionale
ha proceduto ad approvarli limitatamente ai tre dodicesimi dell’esercizio
provvisorio (31 marzo 2006).
44
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
Risulta anche che le Aterp, nelle more, hanno inteso come assentiti i bilanci
per decorso del tempo a disposizione della Regione ed hanno proceduto a darvi
applicazione.
ENTRATE E TRASFERIMENTI
Nei quattro anni presi in esame, le entrate complessive di tutte le Aterp
ammontano a oltre 439 milioni di euro.
La maggior parte delle entrate sono state riscosse dalle Aterp di Cosenza e
Reggio Calabria con una media, sul totale, rispettivamente, del 36% e del 35%,
seguono Catanzaro con 17,9% ed infine, con il 4,9% ciascuna, Crotone e Vibo
Valentia.
Più precisamente, per quanto riguarda le entrate in conto capitale, le ATERP
risultano sorrette principalmente da finanziamenti statali. Irrisori sono i trasferimenti
regionali.
Non risultano, negli anni esaminati, trasferimenti da parte delle Province o
dei Comuni o di altri enti pubblici o privati.29
- Nella tabella che segue si espongono, per ciascun esercizio e per ogni
singola Azienda, i dati relativi ai (soli) trasferimenti (in termini di entrate accertate).
I dati sono stati estratti dalla Sezione dai conti consuntivi approvati dalle
singole ATERP nel quadriennio 2001-2004.
29
Sul piano delle risorse, in particolare per quanto riguarda la ERP sovvenzionata, quella cioè gestita dalle
ATERP, la Regione non ha assunto alcuna disposizione legislativa in merito al finanziamento del settore.
Gli unici proventi che si stanno utilizzando sono quelli derivanti dalla vendita di alloggi popolari ex art. 14
legge 560 del 1983.
45
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
ATERP - TRASFERIMENTI DA REGIONE E STATO
ANNO
trasferimenti
Regione
% su
totale
accertamenti
ATERP CZ
ATERP CS
ATERP RC
ATERP VV
ATERP KR
trasferimenti Stato
% su
totale
accertamenti
2001
0,00
0,0
7.279.348,34
15,2
2002
0,00
0,0
11.890.482,44
23,7
2003
0
0,0
13.474.458,90
23,8
2004
0
0,0
4.861.624,62
11,1
2001
60.023,81
72,9
10.775.513,33
22,5
2002
43.163,54
21,4
11.585.616,02
23,1
2003
43.163,54
100,0
14.371.839,41
25,4
2004
43.163,54
0,0
13.403.703,00
30,7
2001
0
0,0
20.133.781,31
42,0
2002
0
0,0
22.849.553,11
45,6
2003
0
0,0
22.659.830,51
40,0
2004
0
0,0
20.315.796,67
46,5
2001
0
0,0
1.248.271,10
2,6
2002
158.720,00
78,6
3.768.839,62
7,5
2003
0
0,0
5.367.327,20
9,5
2004
0
0,0
2.915.403,81
6,7
2001
22.351,94
27,1
8.511.634,34
17,8
2002
0
0,0
0
0,0
2003
0
0,0
787.730,47
1,4
2004
0
0,0
2.158.815,69
4,9
2001
82.375,75
100,0
47.948.548,43
100,0
2002
201.883,54
100,0
50.094.491,19
100,0
2003
43.163,54
100,0
56.661.186,49
100,0
2004
43.163,54
0,0
43.655.343,79
100,0
TOTALI
compl.vi
370.586,37
media
18,5
25,4
43,5
6,6
6,0
100,0
198.359.569,90
Come ben si vede, l’Aterp di Reggio Calabria ha beneficiato della maggior parte
dei trasferimenti statali (ammontanti ad oltre 198 milioni di euro complessivamente),
con una media nel quadriennio del 43,5% sul totale di essi, seguono l’Aterp di
Cosenza con una media del 25,4% e di Catanzaro con il 18,5%. Le Aziende di Vibo e
Crotone chiudono la graduatoria con una media del 6% circa ciascuna.
Nella
ulteriore
tabella
che
segue
si
espongono
nuovamente i
trasferimenti regionali e statali ma con riferimento alle entrate totali.
46
dati
dei
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
ATERP - TRASFERIMENTI DA REGIONE E STATO RISPETTO ALLE ENTRATE TOTALI
ENTRATE TOTALI
DA C/CONSUNT
ANNO
trasferimenti
da Regione
accertamenti
(3)
accertamenti (1)
ATERP
CZ
ATERP
CS
ATERP
RC
ATERP
VV
ATERP
KR
trasferimenti da
Stato
accertam (4)
%4/1
media
%3/1
2001
17.064.747,26
0,00
7.279.348,34
42,66
0,00
2002
24.010.273,85
0,00
11.890.482,44
49,52
0,00
2003
23.958.343,93
0
13.474.458,90
56,24
2004
13.325.211,16
0
4.861.624,62
36,48
2001
36.481.569,60
60.023,81
10.775.513,33
29,54
0,16
2002
34.711.457,83
43.163,54
11.585.616,02
33,38
0,12
2003
36.451.746,95
43.163,54
14.371.839,41
39,43
2004
53.530.241,43
43.163,54
13.403.703,00
25,04
2001
30.608.700,19
0
20.133.781,31
65,78
0,00
2002
40.424.981,11
0
22.849.553,11
56,52
0,00
2003
45.314.403,60
0
22.659.830,51
50,01
2004
41.107.752,64
0
20.315.796,67
49,42
2001
2.811.504,40
0
1.248.271,10
44,40
0,00
2002
6.065.296,87
158.720,00
3.768.839,62
62,14
2,62
2003
7.454.410,91
0
5.367.327,20
72,00
2004
5.733.078,86
0
2.915.403,81
50,85
2001
10.072.502,16
22.351,94
8.511.634,34
84,50
0,22
2002
1.931.292,31
0
0
0,00
0,00
2003
3.646.221,80
0
787.730,47
21,60
2004
5.016.765,55
0
2.158.815,69
43,03
0,00
46,23
0,00
0,12
31,85
0,08
0,00
55,43
0,00
0,00
57,35
0,00
0,00
37,28
0,00
2001
97.039.023,61
82.375,75
47.948.548,43
49,41
0,08
2002
107.143.301,97
201.883,54
50.094.491,19
46,75
0,19
2003
116.825.127,19
43.163,54
56.661.186,49
48,50
2004
118.713.049,64
43.163,54
43.655.343,79
36,77
TOTALI
GENERA
LI
439.720.502,41
370.586,37 198.359.569,90
0,04
45,36
45,1
0,04
0,08
Dalla tabella si evince anche il grado di dipendenza delle Aziende rispetto ai
trasferimenti statali.
In media, nei quattro anni, le Aterp hanno ricevuto dallo Stato il 45% delle
entrate. Con delle punte del 57% e 55% per le Aterp di Vibo e Reggio, del 46% per
quella di Catanzaro e del 37% e 31% per le restanti Crotone e Cosenza.
USCITE
Nella apposita tabella in Appendice sono analiticamente riportano le uscite
totali
in
termini
di
impegni
negli
anni
presi
in
esame
e
che
ammontano
complessivamente ad euro 431.542.069,00.
Così come per le entrate,
anche per le uscite oltre i due terzi della somma
complessiva è da attribuire alle Aterp di Reggio e Cosenza, rispettivamente, con il
36% ed il 33% in media nei quattro anni considerati (2001-2004).
47
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
SPESE PER CONSULENZE
Le spese per consulenze, studi e ricerca, secondo i dati che è stato possibile
acquisire, ammonterebbero nel periodo di riferimento complessivamente
1.658.889,20.Il condizionale è d’obbligo stante una certa “altalena”
ad euro
tra i dati
acquisiti presso gli enti nella fase istruttoria e quelli forniti da taluno degli enti in
sede di controdeduzione.La Sezione si riserva ulteriori iniziative ai fini della relazione
integrale definitiva, avuto riguardo anche al rispetto delle prescrizioni limitative in
materia dettate dalle leggi n. 168 del 2004 (art.1, comma 8) e n.311 del 2004 .
10.
PATRIMONIO IMMOBILIARE
Il lavoro di indagine e ricerca svolto dalla Sezione, al fine di “fotografare” il
complessivo patrimonio immobiliare delle ATERP calabresi e la relativa gestione, può
essere considerato veramente notevole e senza precedenti.
Infatti, i risultati conseguiti
hanno consentito di quantificare il numero
complessivo degli alloggi, il loro presuntivo valore, nonché di procedere alla relativa
catagolazione per ubicazione, dimensione, classificazione catastale.
Sono stati rilevati anche il dato della vetustà degli alloggi in relazione
all’epoca di costruzione e, nei limiti del possibile, gli interventi di manutenzione
effettuati negli ultimi dieci anni.
Infine, è stata analizzata l’attività di gestione degli alloggi: vendita alloggi e
destinazione dei ricavi realizzati; gestione dei canoni (entrate, morosità); alloggi
inoccupati
e
alloggi
occupati
abusivamente;
interventi
di
ristrutturazione;
realizzazione di nuove costruzioni e quant’altro.
I vari dati specifici relativi a quanto sopra sono esposti nelle numerose tabelle
esposte di seguito od anche in Appendice.
10.1. Numero alloggi, valore, vetustà, ubicazione,
dimensione, classificazione catastale .
Nella tabella seguente sono riportati i dati relativi al numero degli alloggi di
proprietà delle ATERP, il loro valore ed il numero degli alloggi acquisiti dallo Stato.
48
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
1 patrimonio - numero alloggi, valore
aterp
alloggi di proprietà dell'ATERP
2005 e % sul
totale
valore al 31.12.05 e
% sul totale
valore
medio
singoli
alloggi
numero
alloggi
acquisiti
dallo Stato
1.077
%scost.
01/05
2001
2002
2003
2004
cz
5.849
5.801
6.535
6.479
7.506
24
28
143.983.012
25
19.182
cs
8.247
8.396
8.458
8.599
11.208
35
36
188.151.938
33
16.787
2.704
rc
8.654
8.549
8.570
8.565
8.513
27
-2
184.797.267
32
21.708
2.474
vv
1.274
1.290
1.527
1.810
2.019
6
58
41.037.301
7
20.326
329
kr
1.590
1.590
1.614
2.424
2.387
8
50
19.355.237
3
8.109
273
tot
25.614
25.626
26.704
27.877
100
23
577.324.755
100
18.251
6.857
31.633
Come ben si vede, il totale complessivo degli alloggi di proprietà delle ATERP,
al 31.12.05, è di n. 31.633. Il valore di tale patrimonio è di oltre 577 milioni di
euro. Oltre un terzo degli alloggi è di proprietà della sola Aterp di Cosenza.
Il valore medio dei singoli alloggi è di poco più di 17 mila euro per alloggio,
con valori di punta che vanno dai 21 mila euro di Reggio ai 20 mila di Vibo Valentia
ed ai 19 mila di Catanzaro, per scendere ai 16 mila di Cosenza e infine agli 8 mila di
Crotone.
10.2. Nella tabella n.2 che segue è rappresentato il patrimonio di proprietà
delle Aterp in relazione alla stato di vetustà ed agli interventi di manutenzione e
ristrutturazione.
2 patrimonio - vetustà e interventi
Aterp
n. alloggi
di
proprietà
vetustà e interventi di risanamento e ristrutturazione
2005
ante
01/01/1981
%
sul
tot
Interventi dal
1981al 1990
%
sul
tot
interventi
succc al 1991
% sul
tot
cz
7.506
4.693
63
1.832
24
1.316
18
cs
11.208
5.510
49
2.188
20
3.510
31
rc
8.513
4.244
50
0
4.474
52
vv
2.019
309
15
828
41
380
19
kr
2.387
943
39
637
27
817
34
tot
31.633
15.699
50
5.485
17
10.497
33
media
6.327
3.140
43
1.097
22
2.099
31
Dalla tabella che precede emerge che gli alloggi di proprietà delle
ATERP sono stati costruiti, in media, per il 43% prima del 1981, il 22% negli
anni ’80 e il 31% dopo il 1991. Ovviamente l’effettivo dato complessivo degli
interventi in relazione alla vetustà emerge solo sommando i dati relativi agli
interventi eventualmente ancora in corso.
49
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
10.3. Patrimonio in relazione alla dimensione degli alloggi
La stragrande maggioranza degli alloggi di proprietà delle Aterp ha una
superficie tra i 45 e i 95 mq (82% del totale), raggiunge il 100% l’Aterp di
Cosenza.
Per quanto riguarda la ubicazione degli alloggi nei Peep, la sola Aterp di
Catanzaro è stata in grado di fornire il dato (65% di alloggi di proprietà ubicati
nel Peep).
10.4. Classificazione catastale degli alloggi
Il 55% degli alloggi di proprietà delle Aterp è catalogato in fascia A3 ed il
restante 45% in fascia A4. (v. in Appendice Tab.4 Patrimonio - ubicazione dimensione e
classificazione catastale).
10.5. Vendita alloggi e ricavi effettuati negli anni dal 1994 al 2005.
La Sezione, al fine di avere una visione quanto più completa dell’attività
gestionale svolta dalle 5 ATERP calabresi, ha inteso acquisire pure i dati concernenti
l’attività di alienazione degli immobili di proprietà degli enti relativamente agli ultimi
12 anni, la destinazione del ricavato delle vendite, e, inoltre, con distinto riferimento
alle vendite intervenute ai sensi della legge n. 560 del 1993 (contenente le norme in
materia di alienazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica dirette, tra l’altro,
a favorire l’acquisto da parte degli assegnatari o dei loro familiari conducenti alloggi
a titolo di locazione da oltre un quinquennio ed in regola con il pagamento dei
canoni- al fenomeno della morosità peraltro è dedicato un apposito paragrafo - v.
avanti) e le vendite effettuate invece ai sensi di altre e differenti disposizioni
normative.
- Dalla lettura dei dati più salienti (riportati nella tabella in Appendice)
emerge che negli anni dal 1994 al 2005 le Aterp hanno venduto in totale n. 3.144
alloggi con un ricavo complessivo di oltre 36 milioni di euro. Di tali alloggi n. 790
sono stati venduti concedendo apposita rateizzazione.
L’Aterp di Catanzaro ha venduto più di mille alloggi ex legge 560 per oltre 15
milioni di euro complessivi, e l’Aterp di Reggio n. 618 alloggi per oltre 7 milioni di
euro. L’Aterp di Cosenza ha venduto n. 267 alloggi in base a leggi diverse dalla
n.560/93.
Per gli alloggi alienati in contanti (n.2354),
il ricavo medio per alloggio
venduto in base alla legge 560/93 si attesta sui 15 mila euro e ai 13 mila euro per
quelli venduti in base a leggi diverse.
10.6. Destinazione dei ricavi (rinvio).
50
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
Stante anche qui una certa “altalena” dei dati, la Sezione si riserva alla
medesima stregua di quanto già annotato in ordine alle Spese per consulenze.
11. GESTIONE ALLOGGI
Totale complessivo alloggi gestiti
Nella apposita tabella riportata in Appendice, riferita al quinquennio 20012005, sono evidenziati sia gli alloggi di proprietà delle Aterp, sia quelli di proprietà
di altri enti ma gestiti dalle stesse Aterp.
Dalla lettura dei dati emerge che, nel corso degli anni, gli alloggi di proprietà
di altri enti gestiti dalle ATERP sono andati diminuendo, essendo passati dagli oltre
15 mila del 2001 ai quasi 9 mila del 2005, e ciò perché le ATERP hanno acquisito il
patrimonio di altri enti, Stato e Comuni.
Al 2005, solo le Aterp di Vibo Valentia (797),
Crotone (743) e Reggio
Calabria (ben 7.455) gestiscono ancora alloggi di altri Enti, Stato e Comuni.
Il dato di Reggio Calabria si discosta notevolmente dalla media generale ed è
comunque alquanto rilevante, specie ove si tenga conto che il numero di alloggi di
proprietà dell’Azienda medesima ammonta a 8.513 unità, per un totale complessivo
di alloggi gestiti dall’ATERP in questione pari a 15.968 unità.
Infine,
si
può
anche
annotare
che
gli
edifici
(“le
palazzine”)
dove
materialmente sono insediati i singoli alloggi, tenuto in debito conto che l’Aterp di
Reggio Calabria non dispone del dato, ammontano a poco più di 4.500.
11.2. Gestione amministrativo/contabile e contrattuale degli alloggi locati
Tutte le ATERP provvedono a predisporre e sottoscrivere i contratti di
locazione, a consegnare gli alloggi, ad effettuare la gestione amministrativa e
contabile
della
locazione,
alla
gestione
della
manutenzione
ordinaria,
alla
consegna/restituzione degli alloggi.
L’ATERP di Cosenza non ha predisposto alcun servizio per l’incasso del canone
di locazione. Infine, soltanto l’Aterp di Catanzaro provvede ad anticipare le spese per
i servizi comuni ma anche a rendicontare le spese.
11.3. ENTRATE CANONE
Le entrate per canoni di ERP ed altro, nei cinque anni presi in considerazione,
superano i 19 milioni di euro complessivamente.
Tutte le ATERP hanno avuto un andamento medio oscillante, passando,
rispetto all’anno immediatamente precedente, da un meno 6% nel 2002 ad un + 4%
nel 2003, ad un +88% nel 2004, per infine scendere ad un -50% nel 2005.
Negli anni dal 2001 al 2004 nell’Aterp di Catanzaro i canoni sono sempre
diminuiti (-19% in media).Non è stato possibile acquisire il dato relativo al 2005.
51
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
Il canone mensile medio è molto vario per le singole Aterp e va dai 38 euro
dell’Aterp di Crotone ad un massimo di 71 euro per l’ATERP di Cosenza. Il canone
minimo varia da poco più di 5 euro delle ATERP di Catanzaro, Cosenza e Reggio C.,
ad un massimo di poco più di 12 euro dell’Aterp di Vibo Valentia. I criteri per la
quantificazione del canone minimo sono quelli stabilità dalla l.r. n. 21/96 e dalle
delibere CIPE.
I presupposti per l’applicazione del canone minimo sono quelli del reddito
familiare non superiore alla pensione INPS minima.
11.5. Gestione del patrimonio – LA SITUAZIONE DI MOROSITÀ -
Tenuto in debito conto che per le ATERP di Reggio Calabria, Crotone e
Catanzaro
la conoscenza dei dati concernenti le situazioni di
morosità nella
riscossione dei canoni si è dovuta fermare al 31/12/2004, non essendo stato
possibile acquisire il dato relativo all’anno 2005, il totale complessivo (tutte e cinque
le Aterp) dello stato di morosità ammonta ad oltre 96 milioni di euro.
Con una media per singola ATERP di oltre 19 milioni di euro.
Il “grosso” della morosità (46%) è in capo all’Aterp di Cosenza con oltre 44
milioni di euro di canoni non riscossi.
Nel corso degli anni dal 2001 al 2005 la media della morosità è sempre
andata aumentando con una punta di +53% nel 2004.
Anche il rapporto percentuale tra la morosità ed il gettito per canone annuo è
molto elevato, avendo raggiunto una media del 42% nel quinquennio.
Com’è possibile constatare compiutamente dalla lettura dei dati di cui alla
tabella n. 6 riportata in Appendice, l’ATERP di Catanzaro presenta, nel quinquennio,
una media di morosità del 59%, con punte del 63% sia nel 2002 che nel 2004.
L’Aterp di Crotone presenta, sempre nel quinquennio di riferimento, una
media del 33%, con punte, rispettivamente, del 55% e addirittura del 68% negli
anni 2003 e 2004.
Ciò premesso, poiché la legge regionale 8/2005, ha previsto, all’art. 11, la
possibilità di accesso ad un condono per il recupero delle morosità pregresse,
la
Sezione ha tentato di capire se ed in quali eventuali termini (somme recuperate,
accordi stipulati, oppure contenzioso avviato, ecc.) sia stata utilizzata la legge.
I risultati conseguiti consentono di riferire che l’ATERP di Crotone ha incassato
la somma di 2.351.091,34 euro, nel mentre le ATERP di Catanzaro e Reggio oltre un
milione di euro ciascuna (rispettivamente, 1.069.000,00 e 1.363.270,14). Appena di
46.881,58 euro l’incasso di Vibo Valentia, che, comunque, ha avviato n. 132 pratiche
di recuperi rateizzati.
52
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
Invece, l’ATERP di Cosenza ha stipulato solo accordi (n. 134) con una parte
degli assegnatari morosi ed invitato “un altro centinaio” circa di utenti a fornire
“chiarimenti
sulla
documentazione
inviata”
ai
fini
della
domanda
di
rateizzazione.Sempre secondo le indicazioni fornite in limine dall’ATERP di Cosenza,
i piani di rientro sottoscritti a marzo 2005 ammonterebbero a 365 per un totale di
euro 1.338.603,48.
Complessivamente le ATERP hanno avviato, nei cinque anni in esame, in
totale n. 69.404
procedimenti (infra ed extra giudiziari) per il recupero delle
situazioni di morosità.
Di tali procedimenti, 40 mila circa hanno riguardato l’Aterp di Cosenza, nel
mentre l’Aterp di Catanzaro, a fronte di una morosità di oltre 12 milioni di euro in
totale e di una percentuale media del 59%, ha intentato, nel quinquennio, circa
4 mila procedimenti per recuperare le somme ad essa dovute dagli assegnatari
morosi.
Non sono emersi canoni prescritti nel periodo 2001/2005.
11.6. Gestione patrimonio - Attività di assegnazione alloggi Sono i Comuni che provvedono all’assegnazione degli alloggi.
La normativa fondamentale in base alla quale avvengono le assegnazioni è la
Lr n. 32/96.
Non è stato possibile ottenere un quadro complessivo degli alloggi messi a
concorso ed assegnati negli anni in questione.
Tenendo conto che l’Aterp di Reggio Calabria, inspiegabilmente, non fornisce
alcun dato in proposito, risulta che negli anni dal 2001 al 2005 sono stati assegnati
n. 1.461 alloggi dei quali n. 502 amministrati dall’Aterp di Catanzaro, n. 679 da
quella di Cosenza, n. 192 da quella di Vibo Valentia e n. 88 di Crotone (ma solo per il
2003-2005 in quanto l’Aterp di Crotone non dispone del dato per gli anni
2001/2002).
11.7. Gestione patrimonio - Alloggi non occupati In totale, al 31.12.2005, sono n. 811 gli alloggi gestiti dalle Aterp che non
risultano occupati. L’Aterp di Catanzaro ne ha 234, e quella di Cosenza e Crotone n.
182 ciascuna, Vibo Valentia n. 115 e infine Reggio Calabria n. 98.
Rispetto al totale alloggi gestiti, risulta non occupato il 2%.
L’Azienda di Crotone presenta la percentuale più alta (6%).
Sono 122 gli alloggi sono stati dichiarati inabitabili e 201 quelli in attesa di
assegnazione, nel mentre sono addirittura n.465 quelli non occupati per motivi vari o
comunque non specificati.
53
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
11.8. Gestione patrimonio - Alloggi occupati da non aventi titolo e
procedimenti avviati.
Gli alloggi occupati da non aventi titolo al 31.12.2005 sono, in totale, oltre 6
mila (per la precisione, n. 6270- v. tabella n.11 che segue), corrispondente ad una
media del 15% degli alloggi complessivamente gestiti dalle ATERP.
La stragrande maggioranza degli alloggi occupati senza titolo risulta “in capo”
all’ATERP di Reggio Calabria, con oltre 4 mila alloggi.
La maggiore incidenza percentuale relativa è sempre quella dell’ATERP di
Reggio C. (più del 26%), seguita dall’ATERP di Crotone con più del 20% e da quella
di Catanzaro con più del 10%.
L’aspetto più negativamente significativo
è che la stragrande maggioranza
degli alloggi illegittimamente occupati è per assenza originaria del titolo, 5.854
alloggi su 6270.
A fronte di tali cifre ben pochi risultano i procedimenti instaurati per risolvere
il problema. Sono solo 1.000 circa i procedimenti avviati e appena 156 i
procedimenti conclusi positivamente (in pratica solo il 14% dei procedimenti avviati
si conclude positivamente). Sono n.779 le situazioni interessate da sanatoria, di cui
728 riguardanti l’ATERP di Crotone.
11.9. Risanamento/ristrutturazione. Manutenzione.
- Gli alloggi interessati da risanamento e ristrutturazione dal 2001 al 2005
sono stati in totale quasi 15 mila (per la precisione n.14.977).30
Di questi, il 56% concerne alloggi ricadenti nell’ambito territoriale dell’Aterp di
Reggio Calabria, il 15% in quello di Cosenza, il 13% Vibo Valentia, il 12% Crotone,
appena il 4% per quanto riguarda l’Aterp di Catanzaro.
La percentuale media di alloggi interessati da risanamento e ristrutturazione,
sempre nel quinquennio, è del 37%.
Mentre per l’Aterp di Vibo Valentia questa percentuale è del 70% e per l’Aterp
di Crotone del 57%ee per l’Aterp di Reggio del 52%, solo l’8% degli alloggi gestiti
dall’Aterp di Catanzaro sono stati interessati dagli interventi di che trattasi.
Le risorse
utilizzate (spesa sostenuta) per la manutenzione ordinaria
e
straordinaria degli alloggi in gestione nel quinquennio ammontano complessivamente
a oltre 51 milioni di euro. L’Aterp di Vibo però non fornisce il dato.
Le Aterp hanno utilizzato oltre 37 milioni di euro di provenienza regionale
(meglio: di provenienza statale ridistribuiti dalla Regione) ed oltre 14 milioni di euro
di fondi propri.
30
Occorre però tener presente che l’Aterp di Crotone non dispone del dato relativamente agli anni
2001/2002.
54
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
L’importo medio di spesa, raffrontata al totale degli alloggi gestiti, è,
per
ogni singolo alloggio (media teorica), di circa 2000 euro nel quinquennio, di cui 500
euro da entrate proprie e 1.500 euro provenienti da risorse esogene.
12. INTERVENTI DI NUOVA COSTRUZIONE (dal 1.1.1998 al 30.6.2004)
Per effettuare interventi di nuova costruzione alle ATERP sono stati assegnati
fondi per oltre 95 milioni di euro complessivi e, precisamente, euro 95.465.093,11,
così suddivisi:
Catanzaro
29.450.193,52;
Cosenza
20.079.844,24;
Reggio C.
27.895.215,83;
Vibo V.
16.800.342,96;
Crotone
1.239.496,56.
I tempi medi di realizzazione delle costruzioni31 risultano di 25 mesi,
con
punte di 37 mesi per l’ATERP di Cosenza.
Nel periodo di riferimento, gli interventi di nuova costruzione previsti
ammontavano a n. 184 interventi, per un totale di 2.443 alloggi.
Il 95% di tali interventi è stato poi effettivamente avviato per un totale n.
2348 alloggi (n.174 interventi).
Si segnala che, in particolare, è nell’Aterp di Vibo Valentia che si registrano i
n.10 interventi che non sono stati avviati ancorché previsti.
Infine, gli interventi ultimati nel periodo di riferimento sono stati n.138 per un
totale di n. 1775 alloggi.
Infine, in ordine agli interventi non ultimati al 30.6.2004, si rileva che il
tempo medio trascorso dall’inizio dei lavori è di 39 mesi, con punte di 47 e 48 mesi
per le ATERP , rispettivamente, di Cosenza e Catanzaro.---
31
Le ATERP di Vibo Valentia e Crotone però non forniscono il dato.
55
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
ARDIS (Agenzie regionali per il diritto allo studio)
1. Le Agenzie regionali per il diritto allo studio, istituite presso ciascuna
Università avente sede nella Regione, ad eccezione dell’Università della Calabria
(Rende/Cosenza), sono previste dalla legge regionale n. 34 del 10.12.2001 (art.4,
comma 2).
Sulla base di tale norma, la Giunta regionale, con propria delibera n. 72 del
29 gennaio 2002,
ha costituito le
ARDIS di Reggio Calabria e di Catanzaro,
disponendo che le stesse dovessero “subentrare a tutti gli effetti nei rapporti attivi e
passivi dell'Ente per il diritto allo studio universitario, EDIS, di cui alla legge
regionale n. 32/84 afferenti a ciascun Ente”32.
Il legislatore regionale, in armonia con i principi costituzionali e con quelli
dettati dalla normativa statale (Legge n. 390/91) ha poi affidato
alle proprie
Agenzie, in qualità di enti strumentali, l’attuazione del diritto allo studio universitario.
La realizzazione di tale diritto, sempre ai sensi della normativa regionale,
passa attraverso l’erogazione di una serie di servizi e benefici agli studenti, quali le
borse di studio, gli alloggi, la ristorazione, i trasporti, l’informazione e l’orientamento
al lavoro, i prestiti d'onore, i servizi culturali, librari ed editoriali, i viaggi di studio e
di ricerca,
gli interscambi culturali con Università italiane e straniere, l’assistenza
sanitaria e di medicina preventiva, gli interventi a favore di studenti portatori di
handicap, nonché ogni altro intervento ritenuto utile e coerente con la normativa e la
programmazione regionale.
RUOLO DELLA REGIONE
Dall’analisi
raggiungimento
della
degli
normativa
obiettivi
in
questione,
politici
in
tema
emerge
di
nettamente
istruzione
che
il
universitaria
è
strategicamente legato all’azione di programmazione e controllo posta in essere
dall’Amministrazione regionale.
Difatti, l’articolo 24 della L.R. n. 34/2001 cit. disciplina l’attività di
programmazione regionale e che consiste, sostanzialmente, nella formulazione, da
parte della Giunta regionale, del
Piano triennale degli interventi regionali per
l'attuazione del diritto allo studio.
Il Piano triennale, acquisito il parere dei Comitato Universitario Regionale di
cui al D.P.R. n. 25 del 27/01/98 art. 3, deve essere approvato dal Consiglio regionale
unitamente al bilancio pluriennale cui è riferito. Il Piano triennale indirizza l’azione
amministrativa delle Agenzie, indicando gli obiettivi generali e le priorità a cui fare
riferimento nell'attuazione degli interventi, i criteri generali per l'assegnazione dei
benefici ai destinatari e per la determinazione del merito nonché delle tariffe e delle
32
Articolo 29 della Legge Regionale n. 34/2001 cit.
56
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
fasce di reddito. Inoltre, con il Piano devono essere individuate le risorse finanziarie
per far fronte agli oneri derivanti dall'attuazione degli interventi distinguendo le
spese di gestione e di investimento, nonché definiti gli indirizzi generali, anche per
la programmazione degli interventi attuati direttamente dalla Regione e in concorso
con le Università.
Ove si consideri che l’articolo 24, comma 1, punto 3, della legge regionale più
volte citata33, indica i criteri cui deve attenersi la Giunta Regionale al fine di
assegnare a ciascuna Agenzia o Università convenzionata una quota delle risorse,
emerge evidente il ruolo strategico rivestito da tale documento.
Infine, è previsto che la Giunta regionale, su proposta dell'Assessore alla
Pubblica Istruzione, oltre all’espletamento di attività promozionali e di tipo
informativo-statistico, provveda anche alla definizione di un rapporto annuale sullo
stato di attuazione del diritto allo studio universitario, sull'offerta formativa a livello
universitario, sulle scelte degli studenti che hanno conseguito il diploma di scuola
secondaria superiore, sui livelli di profitto degli universitari iscritti alle facoltà, ai corsi
di laurea e diploma delle università della Regione.
In merito all’attività di controllo,
il Legislatore regionale ha previsto sia un
controllo di tipo gestionale, attraverso la verifica dei
risultati della gestione delle
Agenzie - da parte delle Giunta regionale- e il successivo invio annuale al Consiglio
regionale della relazione del Consiglio dei revisori delle A.R.DI.S. corredata dalle
proprie osservazioni, sia contabile
attraverso l’approvazione dei bilanci annuali
(Preventivo e Rendiconti).
L’articolo 14 della L.R. n.34/2001 cit. prevede un’articolata attività di
vigilanza e controllo, attraverso l’approvazione dello Statuto, del Regolamento di
amministrazione e contabilità, del
regolamento interno e della dotazione organica
del personale. Infine, è affidato alla Giunta l’esercizio delle funzioni sostitutive
qualora gli amministratori dell’Agenzia rifiutino o ritardino il compimento di atti resi
obbligatori da disposizioni di legge e di regolamento.
Di fatto, non risulta che la Regione abbia predisposto, nel periodo monitorato,
alcun Piano triennale, per cui dalla mancata osservazione del dettato normativo in
proposito discende anche il mancato svolgimento di alcun ruolo
da parte del
Consiglio regionale stesso.
Dall’esame istruttorio non emergono incisive azioni di programmazione e
coordinamento dell’attività delle Agenzie regionali, che, tra l’altro,offrono servizi non
omogenei. L’unica attività di maggiore valenza si rinviene nel riparto dei fondi, che,
33
Il quale così dispone “Nella programmazione degli interventi, a ciascuna Agenzia o Università
convenzionata è di norma assegnata una quota di risorse calcolata in funzione del numero degli studenti
iscritti nell'Università di riferimento, dalla qualità e quantità dei servizi erogati, dalle esigenze dei singoli
Atenei, in relazione all'organizzazione della didattica dei vari corsi di laurea”.
57
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
tra l’altro, è avvenuta finora in assenza di criteri predeterminati o comunque ben
esplicitati.
Non vengono indicati, ad esempio, quali siano i parametri attraverso cui si
valuta la “qualità e quantità dei servizi erogati” o il peso assunto nella ripartizione
dei fondi dalle “esigenze dei singoli Atenei, oppure il parametro che permette di
effettuare una suddivisione “in base all'organizzazione della didattica dei vari corsi di
laurea”, etc.
Per quanto concerne il merito della vigilanza posta in essere dalla Regione nei
confronti delle Agenzie, è emerso che il Dipartimento competente ha emanato una
nota ( N. 275/DG del 19/07/2005) con cui ha fornito le proprie direttive in ordine al
rispetto delle prescrizioni contabili previste dalla legge di contabilità regionale.
In particolare, da tale attività di vigilanza è scaturito lo scioglimento del
Consiglio di Amministrazione dell’ARDIS di Catanzaro.
In tema di controllo e approvazione dei bilanci preventivi e dei rendiconti, si
possono ripetere le medesime osservazioni sollevate per altri Enti strumentali, circa i
ritardi con cui vengono approvati dalla Regione i suddetti atti contabili fondamentali
e
le
conseguenze
negative
del
pedissequo
conseguente
ricorso
all’esercizio
provvisorio.
2. STRUTTURA E GESTIONE DELL’ARDIS DI CATANZARO
ORGANI
Ai sensi dell’articolo 5 della legge Regionale n.34/2001, gli Organi delle
Agenzie per il diritto allo studio universitario sono costituiti dal Presidente, dal
Consiglio di Amministrazione e dal Collegio dei Revisori.
Il Consiglio di Amministrazione, a sua volta, nominato con Decreto del
Presidente della Giunta Regionale, è composto dal Presidente, da un rappresentante
dell'Università
designato
dal
Rettore
tra
il
personale
docente,
d’intesa
con
l’Accademia di Belle Arti e del Conservatorio di musica, da uno studente eletto tra
quelli che sono il regola con il corso di studi o fuori corso da non più di un anno e da
due rappresentanti della Regione, designati dal Consiglio regionale.
Dalla data dell’istituzione, o meglio, dal 1 febbraio 2002 (D.P.G.R n. 35)
l’Agenzia è stata amministrata da un Commissario straordinario, e solo alla data del
12 marzo 2005 (con D.P.G.R. n. 26) sono stati nominati i membri del Consiglio di
Amministrazione, mentre il 26 maggio 2004 (con D.P.G.R. n. 87) è stato nominato
il Presidente del Consiglio di Amministrazione.
58
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
Tale Consiglio ha operato sino alla data del 27 dicembre 2005, cioè sino a
quando la Regione, a seguito della verifica di funzionalità di cui si è riferito più sopra,
con Decreto del Presidente della Giunta regionale n. 317 ha sciolto il Consiglio di
Amministrazione medesimo e ha nominato un Commissario straordinario.
Al riguardo, senza ovviamente entrare nel merito, va unicamente segnalato
che la legittimità delle ragioni sottostanti al commissariamento sono tutt’ora al vaglio
delle varie magistrature competenti.
Infine, nel corso dell’istruttoria, in data 26 giugno c.a. l’Ufficio di Presidenza
del Consiglio regionale ha attivato la procedura per la nomina dei rappresentanti
della Regione all’interno del Consiglio di Amministrazione di entrambe le Agenzie
Regionali.
Si ritiene che la normalizzazione attraverso la ricostituzione degli organi
ordinari si renda assolutamente necessaria, tanto più che alla luce delle specifiche
risultanze istruttorie, emerge
un certo disorientamento subito dall’ARDIS di
Catanzaro, seguito anche da rimostranze da parte dei fruitori dei servizi dell’Agenzia.
Infatti, frequenti sono state (o almeno tali sono apparse sugli organi di stampa) le
lagnanze degli studenti dell’Università della “Magna Graecia” relativamente alle
problematiche sull’erogazione delle borse di studio, tra cui il ridotto numero delle
stesse rispetto all’esercizio precedente.
L’attuale Collegio dei revisori è stato nominato, con i poteri sostitutivi, dal
Presidente del Consiglio regionale (Decreto n. 27 del 12 marzo 2004) e dovrebbero
rimanere in carica sino alla durata del Consiglio di Amministrazione.
Il Collegio dei revisori de quo ha puntualmente e con competenza collaborato
con questa Corte, fornendo tempestivamente tutti i supporti documentali e i
chiarimenti richiesti.
IL PERSONALE E LA STRUTTURA ORGANIZZATIVA
L’ARDIS di Catanzaro opera sulla base di una dotazione organica approvata
dalla Giunta Regionale con delibera n. 775 del 06/08/2002, sebbene sin dall’inizio si
sia trovata in una situazione di sott’organico. Inizialmente la Regione ha assegnato
al proprio ente strumentale 6 dipendenti34. Successivamente (deliberazione n.57 del
06/08/2003), l’allora Commissario straordinario ha recepito l’accordo del tavolo di
conciliazione effettuato tra i Sindacati, l’ISEF, la Regione Calabria, la Provincia di
Catanzaro
e l’ARDIS di Catanzaro, al fine di far transitare 15 dipendenti a tempo
determinato e in posizione di part- time presso l’ente. Solo in data 22 luglio 2005, la
Regione (decreto n. 338 dell’11/03/2005 del Dirigente generale vicario del
Dipartimento del personale) ha assegnato all’ARDIS 17 dipendenti.
34
Tali dipendenti sono stati assegnati in virtù di una convenzione, a suo tempo stipulata dall’EDIS Calabria
con l’ISEF di Catanzaro.
59
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
Sostanzialmente, sino al 2005
l’Agenzia ha operato con un organico di 23
unità e in assenza di Dirigenti.
Per sopperire alla carenza di organico, il Commissario ancora
precedente
aveva bandito 15 concorsi che sono stati avviati dal CDA nel corso del 2005. In
merito, va precisato che sono stati conclusi solo due concorsi. Gli altri concorsi sono
stati sospesi in quanto oggetto di alcune delle censure che hanno portato al
Commissariamento attuale dell’ARDIS.
Inoltre,
l’ente è carente, oltre che delle figure dirigenziali, a seguito del
commissariamento anche della figura del Direttore. Inizialmente e considerata
l’urgenza di far fronte a improrogabili esigenze dell’Ente, è stato nominato dal
Commissario straordinario un dirigente della Regione Calabria al fine di svolgere i
compiti di Direttore.
Quest’ultimo, con proprio decreto datato 30/12/2005, ha
nominato un Responsabile dell’Ufficio ragioneria dell’ARDIS, allo scopo di poter
provvedere all’erogazione nei termini delle borse di studio.
Successivamente, a causa delle dimissioni del precedente Dirigente regionale
dalle funzioni di Direttore dell’ARDIS di Catanzaro, il Commissario con delibera
dell’08/02/2006 ha nominato un nuovo Direttore dell’ARDIS con incarico temporaneo
fino al 30 giugno 200635.
Da quanto sopra emerge, ad oltre cinque anni dall’istituzione dell’ARDIS di
Catanzaro, una struttura disorganica e poco stabile e che, specularmente, sembra
palesare anche i limiti che l’Amministrazione regionale stessa incontra nella gestione
dell’Ente strumentale.
Quest’ ultimo, infatti, e ma, in ultima analisi, i fruitori dei servizi (gli
studenti) non possono che ovviamente risentire delle difficoltà organizzative e
gestionali derivanti da gestioni straordinarie e temporanee.
SERVIZI OFFERTI
In merito ai servizi offerti dall’ARDIS di Catanzaro, notevole importanza
riveste l’erogazione di borse di studio agli studenti. Queste, assegnate sulla base di
criteri meritocratici e reddituali, per come indicati dalla normativa nazionale (DPCM
del 09/04/2001), assorbono infatti una cospicua porzione delle risorse dell’Agenzia,
ove si consideri che nel 2003 gli impegni per l’assegnazione delle borse di studio
sono stati pari al oltre il 38% delle spese totalmente impegnate dall’Ente, mentre
nell’anno 2004 si sono attestate intorno al 69% del medesimo totale.
35
Secondo quanto comunicato dall’Ardis di Catanzaro con nota prot. n. 6951 del 14.11.2006.
60
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
Tuttavia, dalle risultanze istruttorie non emerge un dato univoco circa
l’effettivo numero di borse si studio erogate.
La Regione, infatti, ha comunicato che il numero delle borse di studio nel
corso del triennio in esame è variato da 1.172 nell’anno accademico 2002/2003 a
2.102 nell’anno accademico 2003/2005, sino ad attestarsi al n. di 2115 per l’anno
accademico 2004/2005;il precedente Presidente del CDA dell’ARDIS, invece, aveva
comunicato che nel corso dell’anno accademico 2003/2004 erano state
assegnate
2.200 borse di studio, mentre nei precedenti anni accademici il numero sarebbe
stato pari a circa 600.
Indipendentemente dalla discordanze numeriche, che sottendono tuttavia una
certa confusione, comunque può rilevarsi positivamente come il numero dei fruitori
delle borse di studio sia andato aumentando e, in particolare, come durante la
pregressa gestione ordinaria il numero delle borse di studio assegnate sia stato pari
a quello degli idonei e come, infine, nel medesimo arco temporale sia stata anche
percepita la premialità da parte del MIUR.
A tale ultimo riguardo, si sottolinea che la Regione non ha comunicato alcun
dato circa il raggiungimento della premialità per l’anno accademico 2005/2006 e il
numero di borse di studio relative all’anno accademico in questione. Quest’ultimo
dato, invece, è stata fornito direttamente dall’ARDIS che ha comunicato che,
nell’anno accademico 2005/2006, il numero delle borse di studio
si è nettamente
ridotto ed è stato pari a n. 643 di cui solo 110 da erogarsi subito e n. 533 per gli
anni successivi.
Tale situazione è probabilmente da addebitarsi al
sono
state
accreditate
in
data
27
dicembre
fatto le somme spettanti
2005,
ossia
alla
data
del
commissariamento, sicché le borse di studio sono state erogate solo parzialmente. Il
Collegio dei revisori ha chiesto chiarimenti in merito ai criteri seguiti ai fini del
pagamento delle borse.36
SERVIZIO DI MENSA
Attualmente non esiste una mensa per gli studenti ma vengono erogati agli
aventi diritto dei pasti a tariffa agevolata, in base alla fascia di appartenenza.
Nel corso del triennio 2003/2005 è stato mediamente impegnato l’11,5%
delle spese.
Nel corso dell’esercizio 2004, gli studenti sono stati forniti di una
tessera magnetica con apposita foto identificativa del titolare, mentre gli esercenti
convenzionati sono stati dotati di lettore ottico “ POS”. In tal modo, tramite un
36
Contrastanti e alquanto diversi dati relativamente alle borse di studio erogate nell’anno acc. 2005/2006
dall’Ardis di Catanzaro sono invece comunicati con la recentissima lettera del 15 novembre corrente citata
nella nota che precede. A questo punto, alla Sezione non resta altro che riservarsi di svolgere ulteriori ed
autonomi accertamenti al riguardo, i cui esiti saranno rassegnati in sede di relazione definitiva.
61
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
collegamento con i terminali dell’Ente, è attuabile anche un controllo in tempo reale
circa il corretto utilizzo delle “CARD”.
A tale proposito, si rileva
non tanto la corretta iniziativa adottata dal
Consiglio di Amministrazione dell’Ente, quanto l’assenza di meccanismi di controllo
protratta sino ad allora.
In base ai dati forniti dalla Regione Calabria, le risorse impegnate per il
servizio ristorazione sono
2002/2005, a
oltre
mediamente pari, nel corso degli anni accademici
€ 780.000 ( € 757.046 nel corso dell’anno accademico
2002/2003, € 733.054 nel corso dell’anno accademico 2003/2004, 850.000 nel corso
dell’anno accademico 2004/2005). Tuttavia non è possibile valutare l’efficienza e
l’efficacia del servizio in quanto non pare sia stato mai rilevato il grado di
soddisfazione dell’utenza ( customer satisfaction).
SERVIZIO ALLOGGI
In merito agli alloggi si rileva che l’Agenzia non possiede ancora strutture
proprie, cosicché, al fine di provvedere agli alloggi per n. 168 studenti, vengono
assunti in locazione alcuni immobili.
In base alle informazioni fornite dalla Regione, il costo medio che l’Agenzia
ha sostenuto , nel corso del triennio in esame, per ciascun utente cui eroga tale
servizio, è pari a circa 450 euro mensili.
Non sono state fornite informazioni circa il grado di evasione delle domande
relative agli alloggi, né si rileva che l’Agenzia abbia provveduto a monitorare il grado
di soddisfazione dell’Utenza.
Costruzione delle residenze universitarie
L’Agenzia
dispone
in
bilancio,
per
la
realizzazione
delle
residenze
universitarie, della somma di € 5.383.304, ma tali fondi sono rimasti sino ad oggi
inutilizzati.
La situazione è complessa ed origina dalla
delibera CIPE 16/03/1994 che
prevede l’assegnazione di risorse per “ Costruzione, ampliamento e ristrutturazione,
ammodernamento e manutenzione di strutture destinate ad alloggi per studenti
universitari; inoltre è prevista l’assegnazione di risorse per “ la risoluzione di
problemi abitativi di particolari categorie sociali, tra cui gli studenti”.
A seguito di ciò è intervenuta la Regione Calabria con la Delibera n. 3169 del
12/06/1996 avente ad oggetto “ interventi per alloggi per gli studenti universitari”
nell’ambito del Programma regionale di edilizia residenziale pubblica. Con tale
delibera, è stato disposto un intervento su Catanzaro, da attuarsi ad opera dell’allora
IACP (oggi ATERP) di CATANZARO, per la costruzione di nuovi alloggi (n.200) per
62
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
studenti - da attuarsi su un’area richiedente una
variazione
dello strumento
urbanistico-, grazie ad un finanziamento di £ 10.000.000.000 (ora € 5.164.568, 9)
Inoltre, sempre con la summenzionata
delibera, veniva previsto un
intervento su Catanzaro da attuarsi ad opera dall’EDIS Calabria, attinente alla
costruzione di nuovi alloggi, con un finanziamento di £ 5.687.260.000 ( ora €
2.937.224,66). Successivamente, il
Presidente della Regione, stante l’inerzia
dell’EDIS CALABRIA e dell’ATERP di Catanzaro, ha nominato due commissari ad acta,
uno per ciascun ente, rispettivamente con i con decreti nn. 449 e 452 del
09/07/1997.
I Commissari avrebbero dovuto adottare i provvedimenti necessari per
rimuovere i motivi ostativi che avevano determinato il mancato avvio dell’intervento
di edilizia sovvenzionata.
Di seguito a ciò, il Consiglio comunale di Catanzaro, con delibera del n. 113
del 1997 relativa all’approvazione dell’inserimento dell’intervento di costruzione di
alloggi per studenti nell’ambito del progetto “ Città universitaria”, individuava
l’ubicazione complessiva dell’area nell’agro di Germaneto, precisando che l’esatta
perimetrazione sarebbe stata effettuata in sede di approvazione del progetto
esecutivo. In tale area, difatti, l’Università, nell’ambito del progetto citato e nella
visione più ampia di realizzazione di un CAMPUS, aveva proposto l’ampliamento
dell’area universitaria al fine di costruire residenze studentesche per circa 1000 posti
letto.
Successivamente, la Regione Calabria disponeva un’ulteriore assegnazione di
fondi a favore dell’EDIS per la costruzione di alloggi, per un importo pari a £
2.800.000.000, cosicché il finanziamento totale a favore dell’EDIS diveniva
pari a
£, 8.487.260.000 ( ora € 4.383.303). Di seguito ad una richiesta ulteriore ancora
del
Direttore dell’ARDIS di Catanzaro (nota n. 232 del 27/09/2002), la Regione
Calabria ha concesso, con Decreto di impegno di spesa n. 6169 del 22/12/2003, il
finanziamento di € 1.000.000,00. La concessione di tale importo (che si somma alla
somma
disponibile
presso
l’ARDIS
di
€
4.383.304)
all’ottenimento di un cofinanziamento statale
è
risultata
funzionale
al 50% ( legge 388/00),
per
realizzare un programma d’intervento per la realizzazione di 1.000 posti alloggio per
studenti universitari e 120 posti per docenti universitari.
Giunti a questo punto, non è stato possibile ricostruire gli accadimenti
avvenuti tra il 17/03/1998, data dell’ultima nota del Comune di Catanzaro e il
23/09/2002 (data della nota dell’allora
direttore
dell’ARDIS), al fine di accertare
con precisione le motivazioni ostative alla realizzazione dei progetti (da parte del
commissario dell’ARDIS e del commissario dall’ATERP) sino all’insediamento del
precedente Consiglio di Amministrazione dell’ARDIS.
63
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
Invero, tale organo aveva dato impulso alla ripresa delle attività,
che,
tuttavia, si sono arenate, a quanto è stato possibile sapere, anche a causa di una
non chiara ripartizione delle particelle catastali tra l’Università della Magna Grecia e
l’ARDIS su cui edificare gli alloggi, nonché per la mancata realizzazione delle
necessarie opere infrastrutturali
di
urbanizzazione da
parte del
Comune di
Catanzaro.
Il Commissario straordinario dell’ARDIS ha comunicato che nella prima
decade di marzo c.a. si è tenuto un incontro con i soggetti interessati alla
costruzione degli alloggi (ARDIS di Catanzaro, ATERP, Università e Comune di
Catanzaro) ma, ad oggi, nulla è stato ulteriormente comunicato in merito all’esito di
tale incontro.
SERVIZI CULTURALI
L’ARDIS di Catanzaro, infine, eroga servizi culturali agli studenti, ma
l’incidenza economica e conseguentemente il volume di tali servizi risultano del tutto
esigui, incidendo mediamente per circa il 4,5 % sul totale delle spese totali
impegnate.
3. STRUTTURA E GESTIONE DELL’ARDIS DI REGGIO CALABRIA
ORGANI
Come già detto in precedenza, ai sensi dell’articolo 5 della legge Regionale
34/2001 gli Organi delle Agenzie per il diritto allo studio universitario sono costituiti
dal Presidente, dal Consiglio di Amministrazione e dal Collegio dei Revisori. Il
Consiglio di Amministrazione dell'A.R.DI.S., a sua volta, nominato con Decreto del
Presidente della Giunta Regionale, è composto dal Presidente, da un rappresentante
dell'Università
designato
dal
Rettore
tra
il
personale
docente,
d’intesa
con
l’Accademia di Belle Arti e del Conservatorio di musica, da uno studente eletto tra
quelli che sono il regola con il corso di studi o fuori corso da non più di un anno e da
due rappresentanti della Regione, designati dal Consiglio regionale.
Anche l’ARDIS di Reggio Calabria, il cui Statuto è stato approvato, con la
Delibera dalla
Giunta regionale n. 249,
solo in data
il 26/04/04, è retta da un
Organo straordinario.
Infatti, dalla data dell’istituzione, o meglio dal 1 febbraio 2002 (D.P.G.R n.
36), l’Agenzia è stata amministrata da un Commissario straordinario,
e solo alla
data dell’8 marzo 2005,
Decreto n.
il Presidente della Giunta Regionale con il
64
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
47/05, ha provveduto a nominare i membri del Consiglio di Amministrazione e il
Presidente.
Tuttavia, Il TAR Calabria -sezione staccata di Reggio Calabria ha disposto
l’annullamento del D.P.G.R. n. 47 citato e di tutti gli atti adottati nell’ambito del
procedimento di costituzione del Consiglio di Amministrazione dell’ARDIS di Reggio
Calabria. Cosicché, il precedente Commissario straordinario è rientrato nelle funzioni
in data 24 giugno 2005. La Regione Calabria ha comunicato che in data 4 agosto
2005 ha provveduto ad attivare le procedure per il rinnovo degli Organi.
In corso di istruttoria, il 26 giugno c.a. l’Ufficio di Presidenza del Consiglio
regionale ha attivato la procedura per la nomina dei rappresentanti della Regione
all’interno del Consiglio di Amministrazione di entrambe le Agenzie Regionali37, ma,
ad oggi, neppure la situazione di tale Ente è stata normalizzata.
COLLEGIO DEI REVISORI
L’attuale Collegio dei revisori, così come accaduto per l’ARDIS di Catanzaro,
non è stato nominato dal Consiglio regionale, bensì dal Presidente del Consiglio
regionale con Decreto n. 27 del 12 marzo 2004 e dovrebbe rimanere in carica sino
alla durata del Consiglio di Amministrazione.
IL PERSONALE E LA STRUTTURA ORGANIZZATIVA
L’ARDIS di Reggio Calabria ha una dotazione organica di 57 dipendenti,
esclusa la Dirigenza, approvata dalla Giunta Regionale con la Delibera n. 110 del
27/02/2005, sebbene sin dall’inizio utilizzi solo 27 dipendenti, suddivisi in 4 servizi.
I SERVIZI OFFERTI
L’espletamento dei servizi erogati dall’Agenzia regionale per il diritto allo
studio è garantita soprattutto dalle risorse derivanti dal trasferimento regionale della
percentuale del Fondo Ministeriale (suddiviso percentualmente tra le Università
calabresi), dal gettito della Tassa regionale per il diritto allo Studio (a partire dal
2005) e infine dall’eventuale quota del Fondo integrativo corrisposta a titolo di
premialità in ragione del rispetto di determinate scadenze (DPCM 9 aprile 2001, art.
1).
Anche per l’ARDIS di Reggio Calabria, così come gia rilevato per quella di
Catanzaro, notevole importanza riveste l’erogazione di borse di studio agli studenti.
37
Cfr. con la Deliberazione dell’Ufficio di Presidenza del Consiglio Regionale del 26/06/2006 n. 16,
pubblicato su l BUR Calabria del 12/07/2006 Supplemento straordinario n. 2 al B.U.R –Parti I e II
dell’01/07/2006
65
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
Queste, infatti, assorbono una cospicua porzione delle risorse
dell’Agenzia, ove si
consideri che nel triennio in esame gli impegni per l’assegnazione delle borse di
studio sono stati pari al oltre il 50% delle spese totalmente impegnate dall’Ente e il
cui numero è mediamente pari a 1.676 borse di studio.
Dall’esame della tabella in appendice, emerge che il numero di borse erogate
nel triennio di riferimento dall’ARDIS di Reggio Calabria è più elevato rispetto a
quello relativo all’Agenzia di Catanzaro nel corso dell’anno accademico 2002/2003,
mentre è nettamente inferiore per gli anni accademici successivi, sebbene sia che
per il 2003 che per il 2004 l’Agenzia abbia comunicato di aver erogato le borse di
studio a tutti gli idonei.
SERVIZIO MENSA
Attualmente non esiste una mensa per gli studenti ma viene fornito,
attraverso imprese convenzionate, un servizio ristorazione. Tale servizio è rimasto
sospeso a partire dal luglio 2002, e per l’anno accademico 2002/2003 l’Agenzia ha
integrato le borse di studio con un contributo mensa.
Emerge, inoltre, che nell’anno in cui sono state integrate le borse di studio
con il contributo per la mensa, le spese relative a tale servizio sono state di importo
pari al doppio ( € 1.015.988,51) rispetto agli anni successivi in cui tale pratica è
cessata.
ALLOGGI
In merito agli alloggi si rileva che l’Agenzia non possiede strutture proprie,
cosicché, al fine di provvedere agli alloggi per 108 studenti,
sono stati assunti in
locazione alcuni immobili. In base alle informazioni fornite dalla Regione il costo
medio che l’Agenzia sostiene, con riferimento al triennio in esame, per ciascun
utente cui eroga tale servizio, comprensivo delle spese di manutenzione e di
portierato è pari a circa 530 euro mensili. Non sono state fornite informazioni circa il
grado di evasione delle domande relative agli alloggi, né si rileva che l’Agenzia abbia
provveduto a rilevare il grado di soddisfazione dell’Utenza.
Costruzione residenze universitarie
Si ritiene di riportare sinteticamente nel presente referto quanto accertato in
sede istruttoria in ordine alla vicenda dell’appalto dei lavori di costruzione delle
residenze universitarie da parte dell’ARDIS di Reggio Calabria, a
ulteriore
esemplificazione dei risultati positivi che possono conseguire, già in itinere (cioè già
in sede istruttoria), dall’attività di
controllo sulla gestione svolto in chiave
collaborativa dalla Sezione regionale di controllo.
66
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
A seguito della concessione di apposito finanziamento pari a 20 miliardi di lire,
finalizzato alla costruzione di residenze universitarie e relativi servizi, l’allora EDIS di
Reggio Calabria stipulava un accordo di programma ad hoc con l’Università degli
studi di Reggio Calabria.
L’accordo
prevedeva
un
apposito
concorso
di
progettazione
ai
fini
dell’elaborazione del progetto preliminare di costruzione degli alloggi.
All’esito del concorso, in data 21.11.1997, l’apposita Commissione di appalto
sceglieva
il
progetto
vincitore
ed
il
Commissario
dell’EDIS
(oggi
ARDIS),
conseguentemente, procedeva alla sua approvazione.
Sulla base delle risultanze delle campagne tecniche di indagine, e dei
conseguenti relativi adattamenti, veniva consegnato il progetto definitivo esecutivo
che veniva assentito con parere favorevole dall’apposito CTO (Comitato Tecnico
Operativo costituito con funzioni di vigilanza) in data 12.05.1999 (nelle more, al fine
di accelerare la procedura, si era proceduto, fin dal 23.11.1998, ad avviare le
formalità di gara) 38.
Conseguentemente, il Commissario dell’EDIS approvava il progetto esecutivo
ed il bando di gara per l’aggiudicazione dei lavori di costruzione relativi.
All’esito della procedura di gara, il Commissario, in data 30.07.1999,
procedeva all’aggiudicazione definitiva dei lavori in favore della ditta vincitrice, la
quale provvedeva alla formale immissione in possesso.
A causa, però,
della accertata indisponibilità della intera area, si rendeva
necessario procedere ad una consegna parziale ed in data 11.01.2000 i lavori di
cantieramento venivano avviati.
In data 4 maggio 2000 veniva concesso un affidamento in subappalto per un
primo stralcio.
Sennonché, appena nel successivo mese di giugno 2000,
l’impresa
aggiudicataria medesima avviava un contraddittorio tendente all’aggiornamento ed
integrazione degli elaborati strutturali che sfociava, nel mese di gennaio del 2002,
nell’unilaterale e definitivo fermo dei lavori da parte dell’ impresa (nel frattempo,
secondo quanto comunicato dal Responsabile del procedimento -cfr. relazione citata
in nota -
risultava tuttavia quasi totalmente realizzata la struttura dei n. 4 edifici
costituenti le residenze).
Successivamente, espletati ulteriori accertamenti tecnici, in data 9 settembre
2003, il Commissario dell’ARDIS procedeva alla risoluzione del contratto in danno
dell’impresa aggiudicataria di che trattasi, con avvio di contenzioso in sede civile
tuttora in corso.
Si giunge così, alfine, all’attualità e, quindi, si entra nell’ambito dei risvolti
positivi dell’attività istruttoria espletata nel corso della presente indagine da questa
38
Cfr. Relazione datata 24.04.2006 del Responsabile del procedimento.
67
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
Sezione, che ha subito sollecitato, all’evidenza trovando piena corrispondenza presso
l’ente controllato, una pronta definizione delle procedure occorrenti per la ripresa dei
lavori, attraverso un riappalto (ovviamente in danno dell’impresa già aggiudicataria)
diretto al completamento dell’opera.
Ed infatti, il Commissario dell’ARDIS di Reggio Calabria, con recente nota del
20.10.2006, facendo seguito alle precedenti comunicazioni intercorse con la Sezione
in merito all’oggetto, ha comunicato che la Giunta Regionale, con determinazione
pubblicata sul B.U.R. Calabria in data 16.08.2006, ha concesso uno stanziamento
integrativo di 2.000.000,00 di euro (assegnando all’ente strumentale un tempo di
mesi sei per la predisposizione del progetto di riappalto), precisando, altresì,
l’intervenuto intensificarsi delle iniziative procedurali occorrenti allo scopo.
SERVIZIO EDITORIALE
L’ARDIS di Reggio Calabria è proprietaria della testata della Rivista scientifica
denominata “Controspazio”.Tale rivista, prettamente relativa ad argomenti di studio
della
Facoltà
di
Architettura
dell’Università
di
Reggio
Calabria,
è
offerta
gratuitamente agli studenti beneficiari di borse di studio, mentre agli altri è fornita
ad un costo di sei euro a copia.
A fronte di entrate che sono mediamente pari ad appena euro 390,00 circa,
l’ARDIS di Reggio Calabria sostiene spese pari a circa € 195.000,00,
con una
copertura quindi assolutamente irrisoria (lo 0,3% medio).
Tuttavia, in corso di istruttoria è stato comunicato che, proprio
per
ottemperare a quanto sopra rilevato e che è stato oggetto di ripetute osservazioni da
parte del Collegio dei revisori, è in atto una nuova impostazione del servizio legata
all’eventualità che l’Università anzidetta assuma direttamente a proprio carico le
spese relative.
ATTIVITA’ CULTURALI E TEATRALI
L’ARDIS di Reggio Calabria è particolarmente attiva nel settore culturale e
teatrale.
Ogni anno, infatti, l’Agenzia programma un’apprezzata stagione teatrale a
favore di studenti e di altri utenti, così come anche manifestazioni e spettacoli di
vario genere ( Jazz, cinema), laboratori sperimentali, etc.
L’Agenzia ha ideato anche una rassegna di spettacolo sperimentale in
collaborazione con altre Associazioni. Le spese sostenute
per tale servizio sono
mediamente pari a circa 250 mila euro per ciascun anno, mentre le entrate,
68
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
aumentate nel corso dell’anno 2004 ( € 32.172), coprono mediamente non più del
7% delle spese sostenute dall’Agenzia. ---
4. Volendo ora rassegnare soltanto una brevissima constatazione conclusiva,
si rileva, a titolo emblematico, l’anomalia di una situazione che vede in Calabria
l’evidente quanto del tutto oggettiva disparità di trattamento, in relazione ai servizi
che sono stati oggetto del presente referto, di fatto esistente tra gli studenti delle
Università di Catanzaro e di Reggio Calabria, da un lato, e quelli dell’Università della
Calabria con sede ad Arcavacata di Rende, dall’altro.
La circostanza per cui l’Ente erogatore dei medesimi servizi per conto
dell’Università della Calabria, in virtù di una originaria speciale autonomia di
quest’ultima, sia rimasto e costituisca sostanzialmente un “braccio “ operativo
dell’Università medesima, infatti, pare essere all’origine della differenza di che
trattasi, in termini di un palmare quanto naturale divario di capacità finanziarie ed
operative che si riverberano, ovviamente, in una corrispondente diversità di risultati
sull’utenza finale.
Appare necessario, pertanto, che la Regione, in sede di riforma, effettui una
profonda riflessione per decidere, al dunque, se potenziare adeguatamente i suoi due
enti strumentali, e non solo sotto il profilo finanziario, essendo stata rilevata già la
carenza di attività programmatoria in materia, ovvero se eventualmente avanzare un
diverso e ulteriore progetto, d’intesa con l’intero sistema universitario calabrese, che
risulti comunque mirato alla perequazione distributiva in favore degli studenti quale
che sia l’Università calabrese cui risultino iscritti.---
69
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
ARPACAL
AGENZIA REGIONALE PER LA PROTEZIONE DELL’AMBIENTE DELLA CALABRIA
L’Agenzia
Regionale
per
la
protezione
dell’Ambiente
della
Calabria
–
A.R.P.A.Cal. è stata istituita con la legge regionale 3 agosto 1999 n. 20, a seguito di
diversi interventi nazionali in materia ambientale e soprattutto in virtù della Legge
21 gennaio 1994, n. 61 (che ha convertito il Decreto – Legge 469/1993).
Il legislatore statale, dettando disposizioni urgenti sulla riorganizzazione dei
controlli ambientali, ha definito le attività tecnico scientifiche per la protezione
dell’ambiente, ma, contestualmente, ha anche previsto l’istituzione di un’Agenzia
nazionale finalizzata alla protezione ambientale e di Agenzie Regionali
aventi il
medesimo scopo. Più precisamente, l’articolo 3 del Decreto legge 469/93 stabiliva
che
le
regioni
e
province
autonome
con
proprie
leggi
dovessero
istituire,
rispettivamente, Agenzie regionali e provinciali per lo svolgimento delle attività di
interesse regionale di natura ambientale, e delle ulteriori attività tecniche di
prevenzione, di vigilanza e di controllo ambientale, eventualmente individuate dalle
regioni (e dalle province autonome di Trento e di Bolzano).
Non senza qualche ritardo, con la legge regionale 3/8/1999, n. 20 la Regione
Calabria ha disposto la costituzione della propria Agenzia regionale per la protezione
ambientale, individuandola, ai sensi dell’articolo
6, come “ ente strumentale della
regione Calabria preposto all'esercizio delle funzioni tecnico-operative per la
prevenzione, protezione e controllo ambientale, nonché all'erogazione di prestazioni
analitiche di rilievo sia ambientale sia sanitario, ivi incluso attività di studi, ricerche e
di verifiche tecnico-impiantistiche”.
A tal fine, l’Agenzia è dotata di personalità giuridica pubblica e di autonomia,
contabile e tecnica.
Con la
normativa regionale sono stati disciplinati il funzionamento e il
riordino delle strutture preposte ai controlli ambientali, le modalità di coordinamento
dell'ARPACAL con la Regione, le Province, i Comuni, le Comunità Montane, e, infine,
con il Sistema Sanitario Regionale.
Di fatto, la strutturazione del nuovo Ente sub regionale, Agenzia Regionale
per la Protezione dell’Ambiente della Calabria- ARPACAL-, è stata avviata nel corso
dell’anno 2003, sulla base di determinazioni assunte
nell’esercizio precedente
(D.G.R 137 del 11/09/2002 e 226 del 30/12/2002), mentre, a seguito di
convenzione
tra Regione e ARPACAL, solo nel luglio del 2004 è stata avviato il
processo teso a dotare di infrastrutture l’Agenzia.39
39
Cfr. Piano delle attività annualità 2005 – allegato al bilancio di previsione 2005 dell’ARPACAL- pag.2.
70
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
FINALITA’ E ATTIVITA’
La legge istitutiva assegna all'ARPACAL notevoli e ampi compiti finalizzati alla
tutela, al controllo e al recupero dell'ambiente, alla prevenzione e promozione della
salute collettiva, all’utilizzo integrato e coordinato delle risorse, all’individuazione e
rimozione dei fattori di rischio per l'uomo, per la fauna, per la flora e per l'ambiente
fisico in generale.
Nello specifico, l'ARPACAL, oltre a svolgere le attività e i compiti di interesse
regionale di cui all'art. 1 del DL n. 496/1993 cit., effettua di attività di accertamento
tecnico e controllo, di campionamento e misurazione, di analisi di laboratorio, e
valutazioni, di rilascio di documentazioni tecniche connesse all’esercizio delle funzioni
di protezione ambientale.
Ancora, tra i compiti assegnati dalla legge istitutiva all’ Ente strumentale
regionale, vi è pure quello di fornire il necessario supporto tecnico-scientifico alla
Regione, alle Province, ai Comuni ed alle altre amministrazioni pubbliche, finalizzato
all'elaborazione di atti di pianificazione e programmazione e di interventi destinati
alla tutela ed al recupero dell'ambiente. Inoltre, sono previste funzioni di consulenza
alla Regione e agli Enti locali per le valutazioni di impatto ambientale, per il controllo
di gestione delle infrastrutture ambientali, per la promozione delle ricerche e della
diffusione di tecnologie ecologicamente compatibili, di prodotti e sistemi di
produzione a ridotto impatto ambientale.
L’Arpacal può anche realizzare specifiche campagne di controllo ambientale ed
elaborare proposte nell'ambito delle rispettive competenze della Regione, delle
Province e dei Comuni, -di cui agli artt. 19-21 decreto legislativo 22/97-, all'uopo
promuovendo apposite Conferenze di servizi, nonché - ove l'apporto venga richiesto
– può rendere pareri su specifiche materie.
L’Ente, infine, può procedere all’elaborazione di dati ed informazioni di
interesse ambientale finalizzati alla prevenzione, anche mediante programmi di
divulgazione e formazione tecnico-scientifica, nonché fornire il necessario supporto
alla redazione di periodiche relazioni sullo stato dell'ambiente della Calabria,
realizzando, anche in collaborazione con altri organismi ed istituti operanti nel
settore, iniziative di ricerca applicata sui fenomeni dell'inquinamento e della
meteoclimatologia, sulle condizioni generali dell'ambiente e di rischio per l'ambiente
e per i cittadini, sulla forma di tutela degli ecosistemi. Altro fondamentale ruolo,
assegnato dalla legge istitutiva all’ARPACAL, si rinviene nella possibilità di garantire
l'esecuzione delle attività analitiche e l'erogazione di ogni altra prestazione in
materia di prevenzione e di controllo ambientale richiesta dalle Amministrazioni
pubbliche per lo svolgimento dei rispettivi compiti istituzionali, collaborando con i
competenti organi per l'individuazione delle discariche abusive esistenti nel territorio
71
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
regionale ed effettuando l'attività di supporto tecnico-scientifico agli organi preposti
alla valutazione ed alla prevenzione dei rischi di incidenti rilevanti connessi ad
attività produttive.
Anche i controlli ambientali delle attività connesse all'uso pacifico dell'energia
nucleare e in materia di protezione delle radiazioni fanno capo all’Agenzia, così come
lo svolgimento delle attività finalizzate a fornire previsioni, informazioni ed
elaborazione meteoclimatiche e radarmeteorologiche, di attività di studio, ricerca e
controllo dell'ambiente marino e costiero e
di ecogestione (sperimentazioni) sia a
livello impiantistico che organizzativo e, infine, attività di formazione.
Di fatto, dalla data dell’istituzione dell’Agenzia ad oggi le attività espletate
dall’ARPACAL sono risultate notevolmente inferiori rispetto a quanto più sopra
descritto,
in virtù di diversi e complessi fattori
di carattere organizzativo ed
economico (v. meglio in seguito). Inoltre, non risultano svolte attività di consulenza,
di studio e di reperimento di risorse all’esterno.
Consistenza e andamento delle attività realizzate dall’ARPACAL nel corso del
triennio 2003/2005, per come comunicato dall’Agenzia stessa, sono riassunte nella
tabella seguente:
ATTIVITA’ ESPLETATA
ANNO 2003
ANNO 2004
Attività analitica sulla matrice delle acque
N. 84.069
n. 87.530
Attività analitica sulla matrice dell’aria
n. 123
Attività analitica sulla matrice delle droghe-alimenti
n. 2285
Attività analitica sulla matrice suolo – rifiuti
n. 174
n. 140
n. 2.350
ANNO 2005
n. 90.088
n. 150
n. 2.650
n. 230
n. 297
Attività svolte nel Settore impiantistico
n. 3566
n. 4.150
n. 4.837
Attività svolte dal Settore Fisico Ambientale
n. 925
n. 1.125
n. 1.390
n. 932
n. 561
n. 80
Attività di controllo alimentare in mense ( n.campioni)
Attività di monitoraggio ( n. campioni esaminati)
n. 209
n. 195
n. 167
Attività di supporto
n. 9153
n. 8564
n. 9408
Ciò premesso, si deve tuttavia positivamente rilevare che l’Arpacal ha anche
avviato la realizzazione, attraverso il sistema dell’Agenzia nazionale, di percorsi di
formazione atti alla riqualificazione e valorizzazione delle risorse umane. Inoltre in
sinergia con il Sistema delle Agenzie Ambientali, sono stati attivati diversi progetti
mirati al rafforzamento della rete dei laboratori delle Agenzie, nonché attività di
partenariato relativamente ad una serie di progetti in convenzione con altre ARPA
regionali (ad esempio con l’Arpa Marche, Con l’Arpa Puglia e con l’Arpa Emilia, l’Arpa
Liguria, l’Arpa Toscana, etc.)
72
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
Dall’analisi dei dati contabili dell’Agenzia e dalle altre informazioni acquisite
emerge che, ancora nel corso del 2005, le risorse utilizzate dall’ARPACAL per
svolgere le specifiche funzioni sono estremamente esigue.
Appare manifesto il ruolo ancora marginale dei tre dipartimenti provinciali
funzionanti (Catanzaro, Reggio Calabria e Cosenza), con le conseguenti ovvie
limitazioni
in termini di attività svolte, derivanti anche dalla mancata attivazione,
(almeno sino a novembre 2006), del Dipartimento di Crotone. Per quanto concerne,
invece, il Dipartimento di Vibo Valentia va rilevato che è stato reso operante in data
06 novembre 2006.
Non tutti i centri operativi, funzionali e di eccellenza sono stati resi operativi,
quali, ad esempio, il centro funzionale e epidemiologico ambientale, il centro
funzionale e strategico oceanografico e di monitoraggio Marino-Biota, il centro
funzionale di eccellenza di cartografia tematica, il centro di eccellenza climatico
ambientale e il centro di eccellenza Cirma.
Infine, lascia perplessi la constatazione che un Ente di carattere scientifico
impegni, nel 2005, unicamente lo 0,26% delle proprie spese in ricerca scientifica e
che le attività di monitoraggio, analisi e controllo dell’ambiente incidano sul bilancio
dell’Agenzia solo per il 2,3%. Va però sottolineato, anche al riguardo, come siano
assolutamente esigue le risorse destinate a tale attività istituzionale dell’Agenzia e
come ulteriori conseguenze negative siano correlabili (pur nella positiva valutazione
del rinnovato modus operandi dell’attuale Dirigenza) sia ai frequenti cambi del vertice
politico
amministrativo,
sia
alla
scarsa
manovrabilità
del
bilancio,
quasi
completamente “ingessato” dalle spese per il personale ( mediamente il 70%) e di
funzionamento40 ( nel 2005 pari al 26,9% degli impegni totali).
In sede di controdeduzioni, il Commissario straordinario ha fatto rilevare che
nel corso del 2006 l’attività di studio e ricerca presenta indubbiamente una maggiore
dinamicità grazie all’avvio di una serie di progetti. Tra questi, il “Progetto Carta della
Natura” che mira ( in collaborazione con le Arpa di altre Regioni) alla realizzazione
della Carta della Natura di alcune aree campioni rappresentative della Calabria e di
altre delle cinque regioni. Inoltre, il “Piano di Azione Locale per la Lotta alla Siccità e
alla Desertificazione”, così come il progetto “Bioindicatori e biomarker “teso a
valutare eventuali alterazioni su strutture e/o funzioni biologiche presenti negli
organismi marini, provenienti da diverse zone delle coste della regione Calabria.
Sono in fase di svolgimento, infine, altre ricerche mirate all’effettuazione di indagini
specifiche come quelle sull’inquinamento da amianto e sulla contaminazione da
metalli pesanti.
40
Per spese di funzionamento si intendono le spese per fitto locali, per manutenzione e riparazione,per
pulizia, per illuminazione, spese telefoniche, spese postali, spese
per registrazione atti, per il
miglioramento della sicurezza sul lavoro, etc.
73
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
ARTICOLAZIONE E ORGANI
Ai sensi
dell’art.9 della legge n.20/1999,
gli Organi dell’Agenzia sono
costituiti da un Comitato regionale di indirizzo, dal Direttore Generale e dal Collegio
dei revisori.
Il Comitato regionale di indirizzo, organo di indirizzo, di consulenza, di
coordinamento e di verifica dei risultati dell'attività dell'ARPACAL, é nominato dal
Presidente della Giunta regionale, previa conforme deliberazione della Giunta stessa.
Ha una composizione di matrice politica e sociale,
dura in carica per un periodo
coincidente con la legislatura regionale, ed è composto dal Presidente della Giunta
regionale, o da un suo delegato, che lo presiede, dall’Assessore all'Ambiente,
dall'Assessore alla Sanità, dall'Assessore all'Industria, da un
rispettivamente,
dell'UPI
regionale,
dell'ANCI
regionale
e
rappresentante,
delle
associazioni
ambientaliste, dal Presidente dell'UNCEM Calabria e, infine, da n. 4 rappresentanti
delle Organizzazioni Sindacali Nazionali.
Di fatto, tale Organo, che si è insediato solo a dicembre del 2005, finora non
ha inciso in alcun modo sull’operato dell’Agenzia stessa.
Il Direttore Generale, legato all’Agenzia da
contratto di diritto privato di
durata quinquennale, è nominato, a seguito di avviso pubblico, dal Presidente della
Giunta regionale, previa delibera della Giunta stessa. E' scelto tra persone laureate
in possesso di comprovate competenze ed esperienze dirigenziali in organizzazioni
complesse del settore, maturate per un periodo superiore al quinquennio.
Il Direttore Generale ha la rappresentanza legale dell'Agenzia, esercita tutti i
poteri di gestione e di direzione,tra cui la direzione, l'indirizzo ed il coordinamento
delle strutture centrali e di quelle periferiche e la relativa assegnazione di dotazioni
finanziarie e strumentali, la predisposizione del bilancio di previsione del conto
consuntivo, l'approvazione dei programmi annuali e pluriennali di intervento proposti
dalle strutture centrali, la gestione del patrimonio e del personale dell'ARPACAL.
Al Direttore generale fa capo, inoltre, la verifica dei livelli di qualità dei
servizi, l’ispezione e il controllo interno, da svolgersi attraverso il ricorso ad un
apposito Nucleo di valutazione.
L’attività svolta e i risultati conseguiti sono oggetto di una relazione che viene
trasmessa alla Giunta regionale e da questa, infine, al Consiglio regionale per le
eventuali determinazioni.
74
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
Dal Direttore generale dipendono la nomina del Direttore scientifico e quella
del Direttore amministrativo.
Tra le vicende più travagliate e probabilmente più lontane
dal concetto di
amministrazione pubblica efficiente ed efficace, va annoverata
la “frenetica”
successione, nel quinquennio monitorato,
di diversi Direttori Generali alla guida
dell’Agenzia regionale.
Il Collegio dei revisori, che ai sensi dell’articolo 12 della L.R. 20/99 cit.
dura in carica tre anni , è composto di tre membri scelti tra gli iscritti al registro dei
Revisori Contabili. I componenti del Collegio sono designati dal Presidente della
Giunta regionale su proposta dell'Assessore all'ambiente, mentre sono nominati dal
Direttore Generale con specifico provvedimento.
Le principali funzioni di tale Collegio sono individuabili nell’esercizio della
vigilanza sulla regolarità contabile e finanziaria dell'ARPACAL e nell’attestazione, con
apposito atto, della
corrispondenza del conto consuntivo alle risultanze della
gestione. Inoltre, i revisori dei conti hanno, anche disgiuntamente, diritto di accesso
agli atti e documenti dell'ARPACAL.
41
LE FUNZIONI DELLA REGIONE
Ai sensi della Legge istitutiva dell’ARPACAl e del successivo Regolamento, al
Presidente della Regione Calabria, al Consiglio regionale, alla Giunta e all’Assessorato
all’ambiente
spettano
programmazione,
importanti
coordinamento
competenze
e
vigilanza
in
tema
degli
di
interventi
pianificazione,
di
protezione
ambientale.
Il Consiglio regionale, su proposta della Giunta regionale, emana le norme per
la gestione economico-funzionale e patrimoniale dell’ARPACAL.
La Giunta Regionale, acquisito il parere del Comitato regionale di indirizzo,
approva il bilancio e definisce le forme di collaborazione ed interazione tra ARPACAL
ed Assessorato all’ ambiente. Svolge anche attività di vigilanza e controllo sia in
merito al controllo preventivo dei bilanci, del programma annuale di attività, del
regolamento di funzionamento e della dotazione organica. Compito del
Presidente
della Giunta Regionale, è quello di designare i componenti del Collegio dei revisori e
di
nominare
gli
organi
statutari
dell’Agenzia,
su
proposta
dell’Assessore
all’ambiente.
41
L’attuale Collegio dei revisori è stato nominato con Decreto del Commissario straordinario n. 328 del 06
giugno 2006.
75
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
Dalle risultanze
istruttorie emerge che la Giunta Regionale ha debitamente
approvato il Regolamento dell’ ARPACAL42, autorizzato l’acquisizione della gestione
dei beni immobili, nominato i componenti del Comitato d’indirizzo, la
annuale sull’attività dell’Ente, i c/consuntivi 2001 e 2002 ed
relazione
ha proceduto
all’assegnazione del personale e dei beni.
Il Presidente della Giunta Regionale, infine, ha adottato il decreto di
trasferimento del personale e dei beni dalle Aziende Sanitarie all’Arpacal e dalla
Presidenza del Consiglio dei Ministri alla Regione ed all’Agenzia Regionale.
Invece, nessuna attività, ad oggi, è stata posta in essere dal Consiglio
regionale nei confronti dell'Agenzia de qua.
LA STRUTTURA
Per come previsto dalla legge istitutiva (art.17 L.R. 20/99), l’ARPACAL si
articola attraverso una struttura centrale e cinque dipartimenti provinciali. I
dipartimenti provinciali mirano a realizzare i programmi di competenza attraverso i
servizi territoriali ed i dipartimenti tecnici.
L’articolazione territoriale, che riproduce, nelle diramazioni finali, gli ambiti
territoriali delle ASL, permette alla struttura centrale dell’Agenzia di svolgere le
attività connesse alla programmazione e progettazione, alla gestione del personale,
del bilancio, del patrimonio, alla formazione, nonché ad ogni altra attività di
carattere unitario.
I singoli dipartimenti provinciali e le loro articolazioni possono essere
incaricati di svolgere determinati compiti a livello interprovinciale o regionale.
Sempre ai sensi della legge istitutiva, le funzioni svolte dai Presidi Multizonali
di Prevenzione delle Unità Sanitarie Locali sono state
unitamente al personale, nonché ai
trasferite all’ARPACAL,
beni mobili ed immobili ad essi afferenti.
Conseguentemente, l’articolazione attuale prevede una Direzione generale (con l’area
innovazione e aggiornamento supportata da quattro organi di staff), una direzione
Amministrativa e una Direzione tecnico scientifica. Infine, i cinque Dipartimenti
provinciali sono composti di un Settore amministrativo e di un Settore tecnico.
Dalle risultanze istruttorie emerge che la (ri)strutturazione non è stata
agevole. Difatti, sono state incontrate difficoltà al momento dei
passaggi delle
funzioni e delle strutture da parte di altre Amministrazioni. Inoltre, allorquando si è
proceduto all’effettivo trasferimento del personale e dei beni mobili ed immobili dalle
ASL
(aprile 2003), è risultato che molti tra i laboratori
trasferiti erano dotati di
42
Il regolamento dell’ARPACAL è stato approvato con Decreto Commissariale n. 75 del 09/04/2002 (seduta
del Comitato di indirizzo del 220/04/2002 e delibera di Giunta Regionale n. 370 del 14/05/2002 di
modifica al testo di Regolamento approvato con Delibera di G.R. n. 1176 del 27/12/2001).
76
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
strutture precarie ed inadeguate,così come
molte attrezzature erano obsolete e,
infine, il personale esiguo.
Va segnalato che il processo attraverso il quale l’Agenzia regionale sta
tentando di assumere una propria fisionomia e autonomia strutturale
lentamente: i Dipartimenti storici di Cosenza, Catanzaro ,
procede
Reggio Calabria e Vibo
Valentia (avviato solo nel novembre 2006) gestiscono infatti strutture e laboratori
ancora del tutto inadeguati, mentre il dipartimento provinciale di Crotone non è stato
neppure attivato.
Inoltre, nonostante fossero stati redatti da tempo i verbali di ricognizione
dello stato
Reggio
degli immobili tra le Aziende Sanitarie storiche (Catanzaro, Cosenza e
Calabria) e l’Arpacal, solo in data
30/01/2006, quando l’istruttoria
dell’indagine de qua era già in corso, è stato disposto, sulla base di apposite delibere
della Giunta regionale43, il trasferimento degli immobili appartenenti agli ex
PP.MM.PP dalle Aziende Sanitarie su menzionate all’Arpacal.
Le accennate problematiche di funzionamento trovano conferma anche nelle
difficoltà che ancora l’Agenzia sta affrontando, ad oltre cinque anni dalla sua
istituzione, nel tentativo di dotarsi
di strumentazioni adeguate,
soprattutto
attingendo alle risorse del Programma Operativo Regionale. Tuttavia, anche a
riguardo, il Commissario dell’Agenzia ha precisato che “L’Agenzia, facendo un
importante sforzo organizzativo, è riuscita a mantenere fede agli impegni assunti in
riferimento alla possibilità di attingere alle risorse del Programma Operativo
Regionale” mercè l’attivazione di bandi che ” sommati a quelli pubblicati ed esperiti
nel
2005,
hanno
permesso
di
dotare
i
dipartimenti
provinciali
Arpacal
di
strumentazioni scientifiche tra le più all’avanguardia nello scenario nazionale;
l’apertura ufficiale del Dipartimento di Vibo Valentia – come già accennato – ne è la
dimostrazione.”
Infine,
la
collocazione
istituzionale
dell’ARPACAL
ha
subito
alternate
variazioni:con delibera n. 965 del 21 ottobre 2002, la Giunta Regionale aveva
disposto il trasferimento all’Agenzia delle strutture, dei servizi, delle funzioni e del
personale, dell’Ufficio Idrografico e Mareografico Compartimentale di Catanzaro,
invece, con successiva delibera di Giunta (n. 974 del 22 novembre 2005) la delibera
predetta è stata revocata, disponendosi il (ri) trasferimento dall’ARPACAL alla
Regione Calabria (Settore Protezione civile) del personale, del Know-How, di tutti i
beni mobili e immobili dell’Ufficio Idrografico e Mareografico Compartimentale di
Catanzaro.
43
Le Delibere di G.R sono le seguenti: n. 30 del 30/01/2006, n. 59 del 30/01/2006 e la n. 60 del
30/01/2006.
77
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
PERSONALE
Il Regolamento e la Pianta organica, predisposti dall’Agenzia , con il parere
positivo del Comitato d'indirizzo, sono stati approvati dalla Giunta regionale con
delibera n. 370 del maggio 2002.
L’Agenzia, ai sensi della propria legge istitutiva (art. 25 ,comma 1) avrebbe
dovuto acquisire l’intera dotazione organica degli ex-PMP (nonché le risorse per fra
fronte alla retribuzione di detto personale).
Tale dotazione, definita a seguito della delibera del Consiglio regionale n. 497
del 18 ottobre 198944, prevedeva la presenza di 414 unità. Ad oggi, sono state
trasferite solo 135 unità presenti presso le ASL alla data del 1 aprile 2003, mentre non
sono state trasferite le risorse economiche corrispondenti al costo dei 279 posti ex PMP
non coperti.
La dotazione organica dell'ARPACal risulta pari a 567 unità + 20 unità previste
per l'ex Ufficio Compartimentale Idrografico e Mareografico, per complessive 587
unità45.
Con D.G.R n. 596 del 02 settembre 2004, la Regione ha preso atto del Piano
triennale Assunzioni dell'Arpacal, volto a reclutare le unità di personale mancante
rispetto a quello previsto dal fabbisogno. Gli indirizzi per le assunzioni, invece, sono
stati deliberati solo con con D.G.R. n° 1051 del 22 dicembre 2004.
Il Piano Triennale Assunzioni 2004/2006, diviso in tre annualità,
prevede il
reclutamento delle 435 unità occorrenti al completamento della dotazione organica
dell'Arpacal.
Con la legge regionale n° 13 del 17/08/2005 (collegato alla manovra di
assestamento di bilancio per l'anno 2005) l'Agenzia è stata autorizzata a procedere
alle assunzioni del personale (con una prima tranche pari a 185 unità), secondo i
criteri stabiliti dalla citata deliberazione della Giunta regionale n° 1051 del 22
dicembre 2004. Tali assunzioni sono attualmente in fase di espletamento.
Sino al 2005, l’ARPACAL ha operato con 135 unità di personale trasferite dagli
ex PMP della Calabria nel corso del 2003 (DPGR n. 137 dell’’11/09/2002 e DPGR n.
226 del 30/12/2002) e con
8 unità di personale trasferite dall’ Ex Idrografico e
Mareografico ( DRG n. 965 del 22/11/2005). In seguito alla revoca del trasferimento
44
Tale delibera definì ed approvò le Piante Organiche degli ex P.M.P delle AA.SS di Cosenza, Catanzaro e
Reggio Calabria, per complessive 414 unità. La stessa delibera stabilì che il costo di tale personale dovesse
gravare sulla quota corrente del fondo Sanitario Nazionale assegnato alle U.S.L della Regione, oggi
"Fabbisogno Sanitario Regionale, rimesso alla Regione dallo Stato" ai sensi dell'Ari. 51 della L. 23 dicembre 78
n. 833.
45
La struttura organizzativa, varata infatti con il Regolamento ARPACal approvato con delibera della Giunta
Regionale n° 370 del 14 maggio 2002, aggiornata dal modello funzionale approvato in sede di concertazione
sindacale, prevede: Dirczione Centrale (composta da tre direzioni - Generale, Amministrativa e Tecnico
Scientifica -costituita da 10 Settori - 3 amministrativi e 7 tecnici); Cinque Dipartimenti Provinciali ( Dipartimento
di Cosenza, Catanzaro, Reggio Calabria, Vibo e Crotone costituiti da 10 Settori, 5 amministrativi e 5 tecnici);
eventuali Centri Funzionali Strategici (equiparati a Settori)
78
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
dell’ ex Idrografico e Mareografico e alla normativa sull’esodo del personale regionale
nonché al normale andamento dei collocamenti a riposo, la consistenza del personale,
alla data dell’1/01/2006, è di 101 dipendenti. Tra questi si contano 19 dirigenti e 82
unità di personale di comparto.
Le spese impegnate per il personale, tranne che nell’esercizio 2002, in cui la
struttura era in fase embrionale,
presentano un andamento costante
e sono
mediamente pari ad euro 8.011.675, sebbene incidano sulle spese complessivamente
impegnate dall’ARPACAL in misura differente. Infatti, a parte il valore percentuale
afferente all’esercizio 2002 (43% degli impegni totali) laddove, come testè precisato,
l’attività era ancora in fase di avvio, le spese per il personale incidono per il 75,1%
nel corso del 2003,per il 29% nel 2004 e infine per il 70% nell’esercizio finanziario
2005. Il valore anomalo dell’esercizio
2004 è dovuto ad un elevato importo di
impegni totali (che riducono, quindi, l’incidenza percentuale) derivanti dall’utilizzo di
risorse del Programma Operativo Regionale (POR).
SITUAZIONE CONTABILE
Prima di descrivere nello specifico la situazione contabile dell’ARPACAL, vanno
evidenziati i notevoli ritardi registrati nella fase di approvazione dei bilanci preventivi
e dei rendiconti dell’Agenzia. Infatti,si è rilevato che sebbene la predisposizione dei
bilanci preventivi 2003, 2004 e 2005 non sempre sia stata tempestiva, la Regione ha
approvato i bilanci di previsione 2003 e 2004 quando la gestione prevista volgeva
ormai al termine, ossia in data, rispettivamente, 29 dicembre 2003 e 15 novembre
2004.
Il Consiglio regionale, poi, ha approvato il bilancio di previsione 2005
allorquando la gestione preventiva era già abbondantemente terminata, in data 14
febbraio 2006. Infine, sebbene l’ARPACAL abbia approvato il bilancio di previsione
2006 in data 28 dicembre 2005, la Regione non l’ha ancora approvato.
Uguale disattenzione emerge in fase di approvazione dei rendiconti relativi agli
esercizi 2003, 2004 e 2005
dell’ARPACAL, e ancorché
ove si consideri che, sebbene
non sempre
nei termini,
deliberati dagli Organi
ad oggi detti rendiconti non
risultano ancora approvati dai competenti Organi regionali.
ACQUISIZIONE DELLE RISORSE
Appare
di
palmare
evidenza
efficacemente i compiti assegnati
necessita di notevoli risorse.
che
l’ARPACAL,
dalla normativa statale
per
poter
svolgere
e da quella regionale,
A tal fine, la norma statale ha previsto che le Arpa
ottengano una quota del fondo che dallo stesso Servizio Sanitario Nazionale giungealle
79
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
Regioni.
In linea con quanto prescritto dalla normativa, con il DPGR n. 137 del 11
settembre 2002 è stato disposto che, annualmente, venga attribuito all’ARPACAL l'1%
del "Fabbisogno Sanitario Regionale rimesso alla Regione dallo Stato dell'Art.
51
ai
della L. 23 dicembre 78 n. 833, da adeguare annualmente".
Inoltre,
l’Arpacal, come già detto,
sensi
46
potrebbe incamerare risorse proprie
attraverso l’erogazione dei Servizi cui è preposta.
Tuttavia,
dall’esame
della
documentazione
contabile,
emerge
che
la
sopravvivenza dell’Ente è legata strettamente ai trasferimenti che l’Agenzia riceve dalla
Regione, dallo Stato e da altri enti ( grafici in appendice).
Ed infatti, il grado di dipendenza dalla Regione è elevatissimo ove si consideri
che oltre
il 92% dei trasferimenti in conto corrente viene ricevuto appunto dalla
Regione Calabria.
Va comunque fatto presente che dall’esame comparato dei dati contabili del
triennio
2003/2005,
emergono
segnali
positivi,
ove
si
consideri
che
mentre
nell’esercizio 2003 solo il 4,7% delle entrate accertate dall’ARPACAL proveniva
dall’erogazione di servizi, nel corso del 2005 tale valore si è duplicato ( circa il 10%).
Va rilevato, infine, che circa la metà delle entrate in conto capitale deriva da
trasferimenti in conto capitale. Ciò è dovuto ala partecipazione dell’ARPACAL ai
trasferimenti relativi alla misura 1.9 del Programma operativo regionale ( POR Calabria
2000/2006).
Composizione delle entrate
nell'esercizio finanziario 2003
( dati al netto delle partite di giro )
0%
0%
Incidenza delle
ent rat e derivanti da
t rasf eriment i
corrent i dello
Stat o, della
Regione e di altri
Enti pubblici
Incidenza delle
ent rat e ext ra
t ributarie
5%
Incidenza delle
ent rat e derivanti da
alienazioni, da
t rasf eriment i di
capit ale e da
riscossione di
credit i
Incidenza delle
ent rat e derivanti da
accensione di
prest iti
95%
46
Ai sensi dell'Articolo 25 comma L della L.R. 20/99 istitutiva dell’Arpacal (La Regione, con apposito atto,
assegna la quota percentuale in base ai parametri di cui all'art. 23 lett. B del Fondo sanitario regionale di cui
agli artt. 2, lett. n) e 23, lett. b) così da far fronte agli oneri derivanti dal numero dei posti delle dotazioni dei
Presìdi multizonali di prevenzione e dei servizi delle A.S.L. trasferiti all'ARPACAL, alle relative spese per
beni e servizi, nonché ai livelli delle prestazioni tecnico - laboratoristiche erogate).
80
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
Composizione delle entrate nel corso
dell'esercizio 2005
( Dati al netto delle partite di giro)
0%
0%
10%
Incidenza delle
entrate derivanti da
trasferimenti correnti
dello Stato, della
Regione e di altri
Enti pubblici
Incidenza delle
entrate extra
tributarie
Incidenza delle
entrate derivanti da
alienazioni, da
trasferimenti di
capitale e da
riscossione di crediti
Incidenza delle
entrate derivanti da
accensione di prestiti
90%
SITUAZIONE DELLE SPESE
Prima di descrivere la situazione delle spese dell’ARPACAL, si deve premettere
che l’analisi comparativa delle stesse viene effettuato solo per il triennio 2002/2004,
mentre verranno fornite le informazioni non comparate dei dati contabili dell’esercizio
finanziario 2005, in quanto nel corso di tale esercizio l’Agenzia ha ottemperato alle
disposizioni della vigente normativa regionale (L.R.8/2002), modificando lo schema di
bilancio precedentemente utilizzato e adottando quello in essere presso la Regione
Calabria. Pertanto, e ove a
ciò si aggiunga che non è stata ancora attivata la
contabilità economica e quindi la contabilità analitica per centri di costo, ben si
comprende come risulterebbe, prima che difficoltoso, del tutto incongruo procedere
alla comparazione di dati suddivisi in base a criteri differenti.
Ciò precisato, si rileva che le spese sostenute dall’ARPACAL nel corso del
periodo 2002/2005 presentano un andamento mutevole in quanto correlato all’avvio
dell’attività istituzionale dell’Ente stesso. Infatti, mentre nel corso del 2002 e del
2003, le spese correnti inserite nel titolo I (servizi generali) incidono, rispettivamente,
per l’82,43% ed il 94,5% sul totale delle spese impegnate in ciascuno dei due
esercizi, nel corso dell’esercizio 2004 invece la composizione delle spese presenta un
andamento diverso in quanto gli impegni di parte corrente sono pari solo al 43,33%
del totale delle spese impegnate (sempre al netto delle partite di giro), per ritornare
infine, nell’anno 2005 le spese derivanti dai ritornano ad essere pari al 91,8%.
Invero,
la differenza emersa nell’anno 2004 rispetto agli altri esercizi è
imputabile alla gestione degli interventi derivanti dal Piano Operativo regionale ( POR
2000/2006- misura 1.9), che, nel 2004, presenta impegni pari a €13.758.69,11 (oltre
il 51% degli impegni totali al netto delle partite di giro). Infine, dall’esame delle spese
effettuate dall’Agenzia nel corso del 2005 emerge che gli impegni attinenti al
81
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
Programma operativo regionale si sono ridotti in percentuale assolutamente esigua,
mentre i pagamenti ad esso afferenti sono stati pari ad oltre il 20% dei pagamenti
totali.
Composizione delle spese
-Anno 2002-( al netto delle partite di giro)
10%
Incidenza delle
spese correnti
sul totale delle
spese
Incidenza delle
spese in conto
capitale sul
totale delle
spese
8%
Incidenza delle
spese per
rimborso
prestiti sul
totale delle
spese
82%
Composizione delle spese -Esercizio
2003- ( al net t o d el le p ar t i t e d i g i r o )
4%
Incidenza delle
spese co rrenti sul
to tale delle spese
2%
Incidenza delle
spese in co nto
capitale sul to tale
delle spese
Incidenza delle
spese per
rimbo rso prestiti
sul to tale delle
spese
94%
Composizione delle spese - Esercizio
Incidenza delle
2004- ( al net t o d ell e p ar t i t e d i g i r o )
spese co rrenti sul
to tale delle spese
0,4%
43,3%
Incidenza delle
spese in co nto
capitale sul to tale
delle spese
Incidenza delle
spese per
rimbo rso prestiti
sul to tale delle
spese
56,3%
82
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
Dall’esame del rendiconto relativo all’esercizio 2005 si evince come le spese
sostenute dai singoli Dipartimenti siano assolutamente esigue, ldal momento che le
spese dipartimentali che presentano la maggiore incidenza sono quelle sostenute da
Catanzaro e sono pari allo 0,56% ( Reggio Calabria allo 0,2% e Cosenza allo 0,4%).
Considerato che le aree di spesa dei singoli dipartimenti attengono all’attività
ordinaria dell’ARPACAL, ossia sono relativi agli impegni per monitoraggi e censimenti
di radiazione, dell’acqua, dell’aria del suolo e dei rifiuti, nonché alle spese per servizi
laboratoristici e per servizi territoriali, ne discende che l’autonomia funzionale dei
Dipartimenti, come già detto, è invero molto limitata e, dunque,
che l’operatività
degli stessi è parziale. Peraltro, i Dipartimenti di Vibo Valentia e Crotone non hanno
svolto alcuna attività.
Verificato che l’Ente, nel corso degli esercizi 2003, 2004 e 2005 ha sempre
presentato un avanzo di amministrazione
47
, si rileva comunque una scarsa elasticità
del bilancio, la cui “manovra” è quasi completamente assorbita dalle spese per il
personale e di funzionamento.
A titolo di esempio, si consideri che nel corso del 2005 gli impegni per spese
di funzionamento sono stati pari al 26,9% e che le spese per il personale hanno
comportato impegni per un importo superiore al 70% degli impegni totali (sempre al
netto delle partite di giro), lasciando così una manovrabilità degli impegni derivanti
da spese non obbligatorie e rigide assolutamente irrisoria.
IL CONTO DEL PATRIMONIO
La consistenza dei valori attivi e passivi dell’Agenzia sono rappresentati nel
conto del Patrimonio, che costituisce parte integrante del rendiconto dell’Ente.
L’ARPACAL ha inviato il Conto del patrimonio, come parte integrante del rendiconto,
solo per gli esercizi 2002, 2003 e 2004.
La consistenza del patrimonio è indicata nella tabella riassuntiva (v. pagina
seguente), ma va rilevato che le relazioni che corredano il conto del patrimonio non
sempre appaiono esaustive.
Anche dall’esame dei dati del patrimonio emerge una composizione che
conferma la dipendenza dell’Ente da soggetti esterni. Infatti, prendendo ad esempio
l’ultima composizione patrimoniale fornita, è possibile rilevare
assunto ( 52%)
il
notevole peso
dai conferimenti che costituiscono i contributi in conto capitale
erogati da soggetti pubblici, mentre è praticamente risibile il peso assunto dalle
47
L’avanzo di amministrazione assume i seguenti valori: nell’anno 2003 è pari a € 4.559.314,99, nell’anno
2004 è pari a € 6.692.731,01, nell’anno 2005 è pari a € 10.760.578,48.
83
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
immobilizzazioni materiali. Tali immobilizzazioni, che
potrebbero essere fonte di
reddito o, quantomeno, potrebbero evitare costi per fitto locali, sono pari al solo
1,9% delle attività totali.
Infine, per concludere, la Sezione sottolinea l’esigenza di vagliare l’esigibilità
dei crediti, considerato il notevole peso (70% dell’attivo) da essi assunto.
ATTIVO
31/12/2002
31/12/2003
31/12/2004
8.980,40
24.906,78
75.646,21
337.845,20
449.172,93
0,00
0,00
362.751,98
524.819,14
Immobilizzazioni
immateriali
Immobilizzazioni
376.630,13
materiali
Immobilizzazioni
finanziarie
Totale immobilizzazioni
385.610,53
Rimanenze
Crediti
165.326,61
1.396.621,96
19.097.000,70
991.516,82
7.483.305,74
7.503.321,25
1.156.843,43
8.879.927,70
27.125.141,09
Totale attivo
1.542.453,96
9.242.679,68
27.125.141,09
Conti d'ordine
123.487,61
387.192,02
15.143.830,88
562.623,12
4.931.052,16
8.051.018,18
21.638,00
14.318.429,01
4.042.989,52
4.755.693,00
4.042.989,52
4.755.693,00
247.000,00
0,00
Altre attività finanziarie
Disponibiltà liquide
Totale
circolante
attivo
Ratei e risconti
PASSIVO
Patrimonio netto
Conferimenti
debiti
Totale debiti
979.830,84
979.830,84
Ratei e risconti
Totale passivo
1.542.453,96
9.242.679,68
27.125.140,19
Conti d'ordine
123.487,61
387.192,02
15.143.830,88
84
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
ARSSA
Per quanto concerne ogni informazione di carattere generale ed un più
compiuto discorso sull’ARSSA, si deve rimandare a quanto indicato nella precedente
relazione di questa Corte.
Le
pagine seguenti, infatti, si riferiscono soltanto agli
aggiornamenti di
maggior rilievo che hanno interessato l’ Ente in questione.
COMPOSIZIONE DEGLI ORGANI STATUTARI
Rispetto alla situazione rappresentata nella precedente relazione si è rilevato,
in primo luogo, che l’Agenzia opera con Organi statutari completamente rinnovati, a
seguito della
legge regionale sul c.d.
spoil system (cfr. Decreto n. 20 del
18/09/2005 del Presidente del Consiglio regionale).
L’ARSSA, che in ciò costituisce un’eccezione, ha potuto operare sin dal primo
momento con l’ Organo di amministrazione ordinaria. Allo stato, però, il Consiglio di
Amministrazione opera con un consigliere in meno,
in quanto non è stato ancora
nominato il sostituito di un consigliere dimissionario.
ATTIVITÀ SVOLTA
Dalle risultanze istruttorie e dalle audizioni con gli Organi apicali dell’ARSSA è
emersa una volontà di rinnovamento, che, però, allo stato dei fatti, presenta notevoli
rallentamenti nella sua effettiva realizzazione.
Al momento, il Consiglio di Amministrazione risulta aver operato soprattutto
in direzione della riorganizzazione della struttura e della programmazione dell’
attività. Infatti, il CDA ha approvato il piano Triennale dei Servizi di sviluppo agricolo
2006/200848,
ha
predisposto
un
documento
programmatico
delle
attività
dell’ARSSA, ha variato la struttura organizzativa e la dotazione organica dell’Ente49,
e, infine, disposto la nomina di un’apposita Commissione per la stima degli Immobili
dell’ARSSA.
50
LA STRUTTURA ORGANIZZATIVA
E LA DOTAZIONE ORGANICA
Come accennato, il Consiglio di Amministrazione, con delibera n. 32/C del
28/03/2006, ha modificato la struttura organizzativa dell’Agenzia, abrogando le
deliberazioni precedenti.
48
49
50
Delibera n. 181/C del 19/12/2005 del Consiglio di Amministrazione
Delibere 32/c e 33/C del 28 marzo 2006 del Consiglio di Amministrazione
Delibera 12/C del 24/01/2006 del Consiglio di Amministrazione
85
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
La struttura attuale risulta così composta:
- cinque settori (13 i precedenti), 19 servizi, 70 Uffici centrali, 105 Uffici
territoriali, tra cui sono da comprendersi 15 CSD, 24 CEDA, dipendenti dai 10 CeSa,
oltre a due POLI.
A seguito di tali variazioni,
con
deliberazione n. 33/C del 28/03/2006, il
Consiglio di Amministrazione ha ridefinito la Dotazione Organica dell’ARSSA,
modificando all’uopo la precedente delibera 224/C/04. Nelle more dell’approvazione
della Deliberazione 33/c, tuttavia, è intervenuta la legge regionale 2 marzo 2005, n.
8- recante norme di carattere ordinamentale e finanziario-
volta ad incentivare
l’esodo dei dipendenti regionali.
Alla luce di ciò, sono stati collocati a riposo
qualifica dirigenziale e
38 dipendenti, di cui 19 con
17 di qualifiche diverse, cosicché su 349 unità lavorative,
rimangono in servizio 23 dirigenti (tra cui il Direttore Generare).
L’organico precedente (delibera 244/C/04) prevedeva n. 657 dipendenti,
comprensivo di n. 53 divulgatori agricoli, assunti a decorrere dal 01/04/2005.
Sulla scorta delle nuove esigenze, è stata rimodulata la dotazione organica,
nel numero complessivo di n. 599 unità, oltre al Direttore Generale. Tali unità sono
state così suddivise: 150 dipendenti presso i 70 Uffici centrali, 216 dipendenti (di cui
120 divulgatori, 48 dipendenti amministrativi e 48 dipendenti ausiliari) presso i 24
CEDA, infine 120 dipendenti presso i 10 CESA, 10 dipendenti presso le 5 Unità
operative, e 69 dipendenti presso i 16 CSD. Oltre a ciò, sono previsti 34 dirigenti
(più il Direttore Generale).
Sempre con la delibera in esame, sono state previste le modalità di copertura
della Dotazione organica attraverso:- la stabilizzazione del personale dell’EX ESAC
impresa e dei Centri Sperimentali Dimostrativi – 250 unità - ; apposite procedure
concorsuali per la parte restante.
Infine, sono stati deliberati (delibera 34/C) i criteri per il conferimento degli
incarichi dirigenziali.
Dall’esame della relazione del Consiglio di amministrazione, allegata al
rendiconto 2005, approvato dall’Agenzia con delibera n. 41/c del 29/03/06, risulta
che l’organico di ruolo dell’ARSSA è aumentato complessivamente di n. 9 unità
passando dalla consistenza di 340 unità di personale al 31/12/2003 a 349 unità alla
data del 31/12/2004. Inoltre, l’ARSSA si avvale, per il suo normale funzionamento,
di dipendenti dell’ex Esac . Questi ultimi operano anche presso i centri sperimentali,
laboratori analisi, impianti irrigui e acquedotti, cosicché
il personale complessivo,
per come si legge nella relazione del Collegio dei revisori,
ha assunto nell’ultimo
triennio la seguente consistenza: n. 1206 unità nel 2003, n. 1175 unità nel 2004 e n.
1223 unità nel 2005.
86
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
SITUAZIONE AMMINISTRATIVO- CONTABILE
Prima di procedere ad una breve analisi sulla composizione delle entrate e
delle spese dell’ARSSA, occorre evidenziare che le informazioni e risultanze di
gestione attuali non si discostano in modo significativo da quanto già indicato nella
precedente relazione, anche perché le criticità ivi già evidenziate non hanno ancora
trovato soluzione.
Infatti, come confermato anche dalla relazione del Collegio dei revisori,
permane l’assenza del sistema integrato dei controlli interni, insieme ad una diffusa
carenza di carattere organizzativo-amministrativo.
Inoltre, si palesano nuove ulteriori problematiche.
Il Collegio dei revisori ha rilevato irregolarità contabili relative a debiti fuori
bilancio nei confronti dell’ex Esac impresa. Quest’ultima
vantava nei confronti
dell’ARSSA crediti pari a € 4.406.096,87 per il periodo compreso dal 2001 al 2005,
costituiti da
pagamenti dovuti per salari accessori dei dipendenti dell’ex Esac
impresa operanti presso l’ARSSA, per un condono fiscale e per un pignoramento
(Agrimed).
Nel bilancio dell’ARSSA, invece, sono state allocate unicamente le somme
dovute per il pignoramento AGRIMED, mentre i rimanenti importi (€ 2.347.926,38)
sono stati indicati come debiti fuori bilancio e riconosciuti come tali con Delibera del
Presidente del Consiglio di amministrazione n. 3 del 24/003/2006.
Inoltre, l’Organo di revisione, nella relazione al rendiconto 2005 , ha rilevato
discordanze tra due estratti conto presso la Banca Carime
(Tesoriera) e i saldi
risultanti dalle scritture dell’ Ente.
LE ENTRATE, LE SPESE E I RESIDUI
Le entrate dell’ARSSA sono sostanzialmente costituite dai trasferimenti
regionali e dai ricavi derivanti dall’alienazione di beni patrimoniali.
Negli esercizi
2002 e 2003, le entrate dell’Agenzia ( al netto delle
contabilità speciali -che incidono partitamente per il 17% e per il 22%), risultano
costituite, rispettivamente, nella misura del 69,22 e del 68,62 per cento, da
trasferimenti regionali in conto corrente, da percentuali irrisorie (inferiori all’1%) per
trasferimenti statali e comunitari,
da rendite patrimoniali e entrate diverse che
rappresentano per il 2002 il 3,7% e nel 2003 il 3,4%, e da alienazione di beni
patrimoniali (nel 2002 pair all’8,9% e nel 2003 al 4, 4%), oltre a ulteriori residuali
importi irrilevanti.
Nel corso dell’esercizio 2004, le entrate di provenienza
registrano un incremento,
regionale hanno
in quanto sono state trasferite anche somme in conto
capitale. Cosicché, nel corso dell’anno in questione, i trasferimenti regionali hanno
87
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
costituito il 76,34% delle entrate totali, le rendite patrimoniali e le entrate diverse il
4% e le alienazioni di beni patrimoniali il 3% ( oltre al 15 % da contabilità speciali).
Nell’anno 2005, la composizione delle entrate non ha subito notevoli
variazioni, in quanto il 76% delle entrate accertate risulta essere costituito dai
trasferimenti regionali, il 2,8% da rendite patrimoniali, il 3% da entrate per
alienazione di beni patrimoniali e il 3% e da rimborso crediti e recuperi vari (oltre al
19 % circa da contabilità speciali).
Per quanto concerne le spese, non può che ribadirsi, come già rilevato nella
precedente relazione, che le spese globalmente sostenute dall’ARSSA per tutto il
personale (sia dell’ARSSA sia dell’ex Esac) “ingessano” notevolmente il bilancio,
costituendo nel solo 2005 circa il 70% della totalità delle somme impegnate.
Ad ogni modo, le spese correnti dell’ARSSA, dal 2003 al 2005, presentano un
trend in lieve diminuzione (circa 2,85% in meno), sebbene il costo per il personale,
per come indicato nella relazione del Collegio dei revisori, presenti un andamento
crescente
(incremento
di
circa
il
3,12%).
L’’andamento
complessivamente
decrescente deriva, quindi, dalla riduzione operata sulle spese operative.
Emerge, invece,
un rallentamento della riscossione dei residui, laddove si
consideri che nel triennio 2003/2005 l’Agenzia è riuscita a riscuotere mediamente il
38,6% dei residui iniziali (il 44% nel 2003, il 39% nel 2004 e il 33% nel 2005). Ciò
significa che potrebbero verificarsi serie difficoltà nella riscossione del restante 62%
circa, a causa dell’epoca di formazione di tali residui. La considerazione è avvalorata
dalle perplessità che il Collegio dei revisori ha avanzato in sede di approvazione del
rendiconto sull’esigibilità dei crediti in questione, invitando l’Amministrazione ad
un’opera di revisione degli stessi.
Per quanto concerne, invece, il pagamento dei residui passivi si rileva che,
mediamente, nel triennio 2003/2005, è stato pagato circa il 60% dei residui passivi
iniziali. Infatti, sia nel corso del 2003 che del 2004 l’Agenzia ha pagato il 70% dei
residui passivi iniziali, mentre nel corso del 2005 tale percentuale si attesta intorno
al 39%.
Infine, e non per ordine di importanza, si rileva che la perdita d’esercizio ex
ESAC presenta un andamento sempre crescente. Infatti, nel 2003 era pari a
12.780.510,85, nel 2004 a € 13.0473.930,77, e nel 2005 si è attestata sul valore
di € 13.461.073,54.
PARTECIPAZIONI DELL’ENTE
In base alla deliberazione 94/C/05 del 29 aprile 2006 , il Consiglio di
Amministrazione dell’ARSSA, in ottemperanza al divieto di partecipazione a società
di capitali, consorzi o fondazioni, dettato dal legislatore regionale ai propri enti
strumentali, ha disposto il trasferimento delle quote alla Regione Calabria.
88
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
CONCLUSIONE
Così come per l’AFOR, anche per l’ARSSA appare indispensabile l’urgente
elaborazione ed attuazione di un progetto di riforma che liberi l’ Agenzia dai pesi del
passato e consenta quindi al nuovo ente di concentrare le proprie funzioni e risorse
sui temi più strettamente di competenza, quali i “Servizi di sviluppo agricolo” che
costituiscono l’aspetto innovativo e al contempo determinante per giustificare
l’esistenza stessa dell’Agenzia.51
Il passivo ereditario dell’ex ESAC è senza dubbio una vera e propria “palla al
piede” ed assai pesante , per cui, fino a quando non sarà possibile disfarsene, essa
continuerà a condizionare il buon andamento gestionale dell’ARSSA.
Riconversione e snellimento sono le precondizioni essenziali perché qualsiasi
progetto di riforma dell’Agenzia, destinata essa che sia a restare autonomo ente
strumentale ovvero, in ipotesi, a convergere, in uno all’AFOR, nel più ampio sistema
agricolo/forestale, non risulti votato all’ennesimo fallimento. ---
51
Tali Servizi si articolano per come segue (art. 2 della L.R. 19/99):
o
ricerca applicata di interesse regionale e Sperimentazione;
o
divulgazione agricola;
o
formazione ed aggiornamento professionale;
o
servizi tecnici di supporto diretti a promuovere lo sviluppo socio-economico all'interno delle aree rurali,
elevare le potenzialità delle imprese agricole, favorire la crescita e la formazione delle nuove professionalità,
migliorare la qualità della vita mediante l'acquisizione e la divulgazione delle conoscenze in campo
scientifico, tecnico, economico, socioeconomico e legislativo.
89
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
AZIENDA CALABRIA LAVORO
Anche per l’’Azienda Calabra Lavoro, si deve rimandare a quanto indicato nella
precedente relazione di questa Corte.
Dall’esame delle risultanze istruttorie attuali, emerge, comunque, che
l’Azienda Calabria lavoro ha
variato gli assetti organizzativi e gestionali nel corso
degli anni 2005 e 2006.
Un primo e fondamentale cambiamento è dato
dal Commissariamento
dell’Azienda avvenuto nel 2005. Infatti, a seguito della legge regionale n. 12/2005 è
stato dichiarato decaduto il precedente Direttore Generale e, con DPGR n. 240 del
07/10/2005, è stato nominato l’Organo Commissariale (meglio due Commissari, con
attribuzione a ciascuno di essi della metà del compenso spettante ad un unico
Commissario).
Successivamente, con due delibere di Giunta Regionale, n. 34 del 16/01/2006
e n.137 del 27/02/2006, sono stati concessi 45 giorni di proroga, prima, e 90 giorni
di proroga dopo, ma ad uno solo dei due Commissari.
In data 19 giugno c.a. la gestione Commissariale è terminata, in quanto con
Decreto n. 161 il Presidente della Regione ha nominato come Direttore Generale il
Commissario unico precedente.
ATTIVITA’ SVOLTA
Nella precedente relazione, dopo aver evidenziato che il legislatore regionale
aveva considerato l’Agenzia come il braccio duttile dell’Amministrazione regionale in
termini di politiche del lavoro affidandole un ruolo di rilievo, si lamentava tuttavia
l’inutilità di un Ente che, di fatto, non riusciva raggiungere i propri obiettivi.
Oggi, si registra una inversione di rotta. Infatti, tra le varie attività poste in
essere si rileva l’affidamento, da parte della Regione Calabria, delle attività di
monitoraggio sulle misure FSE Asse III Risorse Umane, annualità 2003/2004 (POR) e
la stipula di
apposita Convenzione relativa all’affidamento delle attività di
Monitoraggio sulle misure FSE. Inoltre, ha ricevuto un notevole impulso
l’attività
derivante dal processo di sostegno e sviluppo per le piccole e medie imprese, per
come previsto dalla legge n. 266/97, sebbene non ancora pienamente operativa, in
quanto tuttora carente delle autorizzazioni ministeriali.
Si deve evidenziare che parte dell’ attività posta in essere dall’attuale vertice
dell’ente è stata necessariamente indirizzata alla risoluzione di problematiche
pregresse, anche di carattere legale, che, peraltro, imbrigliano ancora la normale
gestione dell’azienda stessa. Comunque, è
90
stata
attuata la
riorganizzazione
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
dell’ufficio, nonché posta in essere la ricognizione delle gestioni passate, mercè
l’adeguamento e la presentazione dei necessari documenti contabili.
Si è potuto pure rilevare che è stata avviata la programmazione delle attività
istituzionali, ossia la costituzione e
regolamentazione degli Osservatori sul lavoro
minorile, sul lavoro femminile, sul lavoro sommerso e sull’igiene e sicurezza sul
lavoro ed altro ancora.
SITUAZIONE DEL PERSONALE
Allo stato attuale, ancora carente risulta la situazione del personale. Infatti,
non sono state completate le procedure per l’immissione in organico dei soggetti
aventi diritto, così come previsto dall’art. 26, lett. a,b e c, della Legge Regionale n.
5/2001.
FUNZIONAMENTO E BILANCI
Anche per tale Ente strumentale, per l’esercizio 2006 non è stato approvato il
Bilancio di previsione, ma è stato concesso l’esercizio provvisorio “ sino alla data di
approvazione, e non oltre il 31/03/2006”. Discorso a parte merita la situazione
attinente al bilancio di previsione 2005. Infatti, tale documento contabile è stato
presentato in ritardo dall’Azienda ed è stato anche parzialmente revocato (il
Dipartimento Economia, con propria nota del 12/04/05 prot. n.1008, ha chiesto al
Dipartimento Lavoro la parziale revoca del Bilancio suddetto, invitando l’Azienda ad
astenersi da qualunque atto di gestione illegittima del medesimo Bilancio per
l’esercizio finanziario 2005).
A questo punto, in conclusione, può dirsi, sinteticamente, che le variazioni
che hanno interessato l’Azienda
nel suo complesso sono tali da preludere ad una
normalizzazione, forse anche in tempi non eccessivamente lunghi, della gestione
dell’Ente strumentale in questione.---
91
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
APT (AZIENDE DI PROMOZIONE TURISTICA)
Le
Aziende di promozione turistica
(A.P.T.) vennero istituite con la legge
regionale n. 13 del 18 marzo 1985 (in ottemperanza della legge n. 217
del
17/05/1983 - Legge quadro per il turismo).
Di esse si è già detto in occasione del primo referto ed in questa sede la
Sezione torna ad occuparsene soltanto per aggiornare brevemente
la situazione,
riferendo che, a termine dell’art. 11, comma 4 della legge regionale 11 gennaio
2006, n.1, di modifica dell’art. 54 della legge regionale n. 34/02, le funzioni ed i
compiti amministrativi esercitati dalle A.P.T. , ai sensi dell’art. 5 della
legge
regionale n. 13 del 1985 sopra citata, sono stati attribuiti alle Province e la data di
estinzione degli enti è stata fissata al 31 marzo 2006.
Poiché anteriormente all’entrata in vigore della l. r. n. 1/2006, le cinque
A.P.T. della Calabria erano state tutte commissariate (Deliberazione di Giunta
Regionale n. 714 in data 8.08.2005), secondo quanto sancito dalla medesima norma
di legge in questione, a decorrere dalla data del conferimento, i commissari delle
A.P.T. in carica sono stati investiti della funzione di liquidatori degli enti stessi.
Infine, con Deliberazione di Giunta Regionale n. 310 in data 02.05.2006, i
Commissari Liquidatori delle predette Aziende sono stati autorizzati, anche oltre il
termine del 31.03.2006, al proseguimento di tutte le operazioni residuali conseguenti
all’estinzione degli enti in questione.
Più precisamente, il termine anzidetto è stato portato fino a n. 30 giorni
decorrenti dall’approvazione dei Bilanci di previsione delle aziende, per il periodo
1.01.2006-31.03.2006, da parte del Consiglio regionale.
E’ emerso, infatti, che, nel periodo compreso tra la data del 20 febbraio e
quella del 27 marzo 2006, pur essendo stati
i bilanci in questione approvati dalla
Giunta Regionale, a tale essenziale adempimento non ha ottemperato il Consiglio
Regionale, a ciò competente ai sensi della l. r. n. 8/2002, come modificata dalla l. r.
n. 7/2004.---
92
Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
2006
III
CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE
1. CRITICITÀ ATTUALI E PECULIARITÀ IDENTIFICATIVE DEL RAPPORTO
REGIONE-ENTI
1.1. L’analisi (sia pur sommaria) fin qui svolta, circa le caratteristiche ed il
funzionamento degli enti (agenzie, aziende, ect.) operanti nella (per la) Regione
Calabria, ha permesso di fare emergere taluni degli aspetti di maggiore criticità del
sistema e, quindi, consente ora di svolgere brevi generali considerazioni riassuntive,
nonché di carattere propositivo, di seguito sinteticamente rassegnate.
Intanto, per ciò che riguarda l’esercizio dei poteri di nomina e l’attività di
controllo degli organi di governance degli enti, può certamente parlarsi dell’esistenza
di un’adeguata disciplina sul piano dei principi, siccome definita nell’ambito della
recente Carta statutaria regionale, laddove, sul piano della regolamentazione
attuativa, diversi sono i punti, invece, ancora lasciati scoperti ovvero incompiuti dal
legislatore regionale ordinario.
Sulla base delle norme del nuovo Statuto regionale, infatti, sugli enti, le
aziende e società regionali, la Regione ha determinati poteri di nomina ed esercita il
potere di indirizzo e di controllo, anche (recte: non solo) attraverso l’esame e
l’approvazione dei loro atti fondamentali.
In particolare, il Consiglio regionale:
delibera
le
nomine
che
sono
attribuite
espressamente
alla
sua
competenza dalle leggi ed esprime il proprio parere sulle nomine di competenza della
Giunta, nei casi e nelle forme previste dalla legge regionale (art.16, lett. h);
nomina i rappresentanti della Regione sia negli enti ed aziende consortili
che nelle imprese a partecipazione regionale ove previsto da espresse disposizioni di
legge (art.54, co.5, lett. a);
approva i bilanci e i programmi generali di sviluppo e di riordino, nonché
quelli che prevedono nuovi investimenti e revisioni tariffarie, relativi ad enti ed
aziende regionali (art. 54 cit., lett. b);
valuta la rispondenza dei risultati agli obiettivi, accertando la conformità
al programma, ai piani regionali ed ai principi di buon andamento dell’attività
amministrativa svolta dagli uffici della Regione, degli enti e delle aziende da essa
dipendenti (art.16 cit., lett. i).
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Sezione Regionale di Controllo della Corte dei conti per la Calabria – Relazione
di sintesi sugli Enti Strumentali della Regione Calabria Adunanza del 24 novembre
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Sempre l’art. 54 citato, infine, stabilisce che:
Il bilancio degli enti ed aziende dipendenti dalla Regione deve essere
presentato al Consiglio prima che inizi la discussione del bilancio regionale
(comma 8);
Con il bilancio regionale sono approvati gli stanziamenti relativi ai bilanci
degli enti e delle aziende dipendenti, i quali vengono ratificati nei termini e
nelle forme previste dalla legge regionale (comma 9);
I consuntivi degli enti e aziende dipendenti dalla Regione sono allegati al
rendiconto generale della Regione (comma 10).
1.2. Ciò premesso, rilevanti elementi di criticità emergono ove si consideri
l’assenza di una compiuta disciplina attuativa dei principi statutari (e, in
particolare, per quanto ora interessa, dei “Princìpi dell’attività amministrativa
regionale” sanciti dall’art. 49 dello Statuto52), che debitamente tenga conto :
- da un lato, delle preesistenti norme ordinarie vigenti sulla materia e che non
sempre risultano coerenti ed armonizzate coi principi in parola;
- dall’altro, ed è forse il punto di maggiore rilievo, della necessità di adottare
un adeguato schema che regolamenti il rapporto tra la Regione e gli Enti.
Se si prescinde dall’aspetto strettamente legato ai finanziamenti degli
organismi in esame, si deve difatti registrare la mancanza di un’armonica e completa
disciplina organica che regolamenti il rapporto in questione.
Allo stato, esso è limitato esclusivamente al contenuto puramente finanziario,
in sede di definizione dei trasferimenti necessari allo svolgimento delle funzioni
intestate agli organismi stessi (discorso Aterp a parte sul piano delle entrate).
I trasferimenti sono, com’è noto, determinati sulla base della manovra
finanziaria regionale che è, perciò, comprensiva anche dei trasferimenti agli
organismi strumentali.
52
L’art. 49 cit. così recita:
“1. L'attività amministrativa della Regione è informata ai princìpi del buon andamento e dell’imparzialità,
della semplificazione e della pubblicità delle procedure e degli atti amministrativi, della partecipazione
degli interessati alle fasi istruttorie e decisorie del procedimento, nonché della consensualità dell’azione
amministrativa, nel rispetto dei princìpi stabiliti dalle leggi dello Stato e dalla normativa comunitaria.
2. La Regione predispone con legge gli strumenti e le procedure idonei ad operare il controllo sulla
legittimità, sull’efficienza e l’efficacia dell’attività amministrativa della Regione, degli enti e delle aziende
da essa dipendenti e sulla gestione del bilancio e del patrimonio.
3. La legge regionale stabilisce i princìpi relativi all’organizzazione amministrativa regionale in modo da
assicurarne funzionalità, efficienza, efficacia ed economicità nell’acquisizione ed utilizzazione delle risorse,
nel rispetto dei princìpi di professionalità 1 e di responsabilità, anche ai fini della determinazione della
dotazione organica nei ruoli, distinti, del Consiglio e della Giunta regionale”.
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Sennonché, anche la stessa definizione dei trasferimenti, e vieppiù, come già
accennato, nella persistente assenza di un coerente disegno strategico complessivo
di politica economica regionale, inevitabilmente risulta essere dipendente, pressoché
esclusivamente, dalle incontrollabili quanto variabili evenienze delle contingenze e
accidentalità del momento, quali: l’incapacità e/o impossibilità di autofinanziamento
da parte degli enti interessati; di contro, la variabile forza, per così dire,
“contrattuale” del singolo ente; la necessità di tamponare “buchi” di bilancio
costituenti il risultato di stratificazioni e sedimentazioni storiche a loro volta
progressivamente alimentate dalle cicliche emergenze di settore (AFOR docet); il
problema
(dei
problemi:
AFOR
docet
ancora)
del
mantenimento
dei
livelli
occupazionali e, quindi, del livello minimale dei servizi essenziali (ciò che infine,
come ben si sa, determina le classiche voci che “ingessano” i bilanci degli enti
pubblici); e altro ancora.
Orbene, l’evidente debolezza derivante dalla già rilevata mancanza di una
regolamentazione organica del rapporto Regione/Enti, inevitabilmente, rende difficile
e complessa l’attività di vigilanza e controllo e, quindi, vanifica la stessa capacità di
valutazione dell’operato degli enti.
In assenza di regolamentazione, infatti, non vi sono parametri di riferimento
certi ai quali ancorare una qualsiasi attività di valutazione.
Invece, com’è ovvio, è solo attraverso un’adeguata razionalizzazione del
rapporto in questione che si può (si deve) pervenire alla fissazione di parametri
oggettivi in base ai quali svolgere il processo di valutazione degli organismi de
quibus, anche al fine, certamente non secondario, di portare il sindacato sulle (e
quindi
l’operato
delle)
amministrazioni
dall’attuale
sfera
formale
degli
atti/adempimenti a quella sostanziale e concreta dei risultati (amministrazione
performance oriented), con il correlato effetto d’innalzamento del livello di
produttività ed autosufficienza degli organismi stessi.
E’ solo il sindacato sui risultati che può realisticamente costringere a orientare
i processi decisionali in direzione dell’efficienza e qualità dei servizi, contribuendo
così anche al miglioramento dell’equilibrio economico degli enti, con l’ulteriore (e di
certo non trascurabile) beneficio di portare la manovra finanziaria annuale della
Regione a muoversi nell’ambito di una visione strategica di insieme e a tentare di
uscire quindi dalle antiche secche della politica dell’emergenza.
2. RAPPORTO REGIONE/ENTI: LE “LEVE“ PER LA GOVERNANCE
2.1. Pur nel rispetto dell’autonomia gestionale degli organismi strumentali,
occorre dunque, anche sulla scorta, occorrendo, di esemplificazioni e spunti derivanti
dall’esperienza riformatrice di altre (ancorché non molte) realtà istituzionali, che la
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Regione Calabria al più presto elabori e codifichi l’attivazione di opportune “leve per
la governance” degli organismi strumentali.
Ed il “progetto di massima” di un tale processo di riforma non può che
svilupparsi attraverso necessitate essenziali tappe:
1. Ricognizione e analisi preliminare delle strutture esistenti.
2. Analisi settoriale degli individuati enti strumentali.
3. Elaborazione di indirizzi e modelli ottimali di gestione.
4. Elaborazione delle relative linee guida.
5. Attivazione di un sistema incrociato dei controlli.
Quanto ai primi due punti, essi richiedono che la “radiografia” degli enti
attuali permetta di constatare, in via di urgenza, se le funzioni così accertate siano
rimaste aderenti agli scopi istituzionali ovvero se, nel tempo, si siano di fatto
orientate verso obiettivi/interessi non previsti ab origine.
Ciò che, se da un lato può consentire di diagnosticare lo stato di salute o di
malattia di ciascun ente, certamente contribuirà, dall’altro, a portare alla luce
eventuali duplicazioni e sovrapposizioni di funzioni e attività fra enti diversi.
Quest’ultimo aspetto, peraltro, serve anche a verificare se il rapporto di
strumentalità degli stessi enti (rispetto all'esercizio delle competenze e delle politiche
della Regione) sia stato rispettato, oppure se – in assenza di un’adeguata attività
strategica, funzionale alle oggettive esigenze dell’unitarietà di indirizzo richiesta da
determinate materie o settori strategici di intervento, nonché del puntuale esercizio
del potere/dovere di vigilanza e controllo- si sia realizzato, nel frattempo, qualche
caso di “debordamento”, attraverso, ad esempio, orientamenti e decisioni dei vari
Consigli di Amministrazione (o Commissari straordinari) che abbiano portato ad
indebita riconduzione interna interessi istituzionali non propri, ovvero sovraordinati
(in quanto ad es. di portata generale).
Inoltre, occorrerà pervenire alla congrua definizione di linee guida che, in
quanto consistenti in una serie di osservazioni e indirizzi per il superamento delle
criticità evidenziate nel corso dell’analisi preliminare, possano contribuire alla
definizione di un modello operativo ottimale.
Più precisamente, tenendo conto delle diverse forme giuridiche e funzioni
assunte dagli organismi strumentali, gli indirizzi forniti dalle linee guida dovrebbero
consentire di:
o
Integrare il ciclo di programmazione di ciascun soggetto all’interno
della programmazione strategica della Regione;
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o
Elaborare un ciclo di pianificazione delle attività degli enti, a sua volta
integrato con il servizio di vigilanza sugli obiettivi strategici e operativi
degli enti medesimi, anche attraverso l’instaurazione di un processo di
definizione negoziata degli obiettivi;
o
Definire
conseguentemente
un
modello
integrato
di
programmazione delle strategie e degli obiettivi operativi degli enti,
anche in relazione alle modifiche dello Statuto regionale e delle leggi
istitutive;
o
Attivare un sistema di controllo di gestione che non preveda solo un
mero servizio di vigilanza sugli obiettivi finanziari degli enti.
Ed è quest’ultimo, naturalmente, un nodo cruciale con riferimento al
controllo sulla gestione affidato a questa Corte.
Infine, occorre identificare modalità di interazione per la gestione da parte
dei diversi soggetti coinvolti (Organi degli enti, Assessorati, singoli centri di
imputazione e di responsabilità), in funzione di:
Garantire l’esigenza di un dialogo costante tra i soggetti decisionali che
partecipano all’attuazione dei programmi, attraverso il mantenimento
della circolarità dei flussi informativi necessari per la definizione di
misure attuative coerenti, poggiate sulla reale conoscenza degli
andamenti del contesto di riferimento;
Favorire il processo di accountability delle azioni intraprese;
Conseguentemente, adottare idonei modelli organizzativi e procedurali
nonchè
sistemi
di
rilevazione
informatizzati
standard
che,
pur
nell’ovvio necessario rispetto dell’autonomia e delle specificità di
ciascun ente, risultino basati su di uno schema comune.
2.2. – Riprendendo in concreto il discorso di partenza, è possibile rilevare che
la necessità di procedere ad un’articolata ma coerente regolamentazione dei rapporti
tra la Regione e gli organismi all’esame emerge rafforzata anche dalle disposizioni
contenute nel nuovo Statuto regionale.
Il nuovo Titolo IX dello Statuto (Attività Economiche Regionali e Soggetti
Privati) è dedicato, infatti, alla disciplina degli enti strumentali e delle aziende private
dipendenti dalla Regione.
L’articolo 54 più volte già citato (rubricato : Soggetti privati, enti, aziende e
imprese regionali) testualmente stabilisce (comma 2) che “la Regione promuove la
programmata dismissione delle forme gestionali di tipo pubblico e orienta i suoi
interventi alle sole funzioni di indirizzo generale, alla determinazione degli standard
ed alla garanzia del corretto funzionamento dei servizi”.
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Risulta evidente, dunque, che la dismissione delle forme dirette di gestione di
tipo pubblico e la garanzia di standard adeguati nella erogazione dei servizi potrà
essere assicurata solo attraverso una puntuale regolamentazione dei rapporti tra la
Regione, in quanto soggetto che svolge funzioni di programmazione, indirizzo e
controllo, e i soggetti “strumentali” cui è appunto demandata la gestione dei servizi
medesimi.
Tutto ciò necessita d’essere accompagnato, ovviamente, da un riassetto
uniforme e coerente del quadro strutturale ed organizzativo proprio degli enti stessi,
nell’ambito di un disegno più generale di riordinamento normativo che tenga conto,
infine, anche della necessità dell’effettiva applicazione del principio di separazione
tra le funzioni d’indirizzo politico e quelle amministrative.
Ed è proprio a quest’ultimo proposito che riemerge nuovamente
la già
accennata esigenza di introdurre e definire il grado di “accountability” nei
rapporti in questione, intendendosi con tale termine quel dovere finalizzato a
stabilire, anche in punto di responsabilità, le relazioni esistenti tra programmazione,
decisione, azione e controllo, e, quindi, l’obbligo finale di rendere conto del proprio
operato (<<responsabilizzazione rispetto al risultato>>) da parte del soggetto
agente (l’organismo strumentale) nei confronti di quello affidante (la Regione)53.
Nell’ottica anzidetta s’introduce, perciò, anche l’urgenza di aggiornare e
migliorare il contenuto di quei fondamentali strumenti di informazione che sono
rappresentati dai rendiconti/bilanci e di cui si dovrebbe fare carico, in primo
luogo, la Giunta regionale, favorendo, ad esempio, l’adozione di uno schema di
rendiconto e dei relativi documenti di accompagnamento che risultino adottabili,
perlomeno quali modelli standard basilari, da tutti gli organismi strumentali
interessati, ovviamente tenendo nella giusta considerazione le differenze di natura e
struttura che possono esistere nell’ambito della vasta gamma di organismi
dipendenti dalla Regione.
Un modello minimale standard di bilancio consentirebbe di migliorare il grado
di chiarezza e rappresentazione veritiera e corretta dei bilanci stessi e quindi di
53
Il tema dell’accountability si ricollega necessariamente all’istituto della responsabilità dirigenziale,
formalmente nell’ordinamento già inserito, addirittura, fin dal 1972 (D.P.R. n. 748), epperò rimasto
completamente inattuato.
A tale lacuna avrebbero voluto porre rimedio, dapprima , il D.L.vo n. 29 del 1993, e, poi, sotto il
profilo dell’evoluzione propria della normativa in materia di controlli indotta dal passaggio concettuale da
un’amministrazione “per atti” ad una “di risultati” (con il connesso corollario dell’autoresponsabilità
dell’amministrazione), il D.L.vo n. 286/99, ma, da un lato, la mancanza dell’esplicita individuazione dei
comportamenti rilevanti ai fini di tale forma di responsabilità e, dall’altro, l'affidamento (mal)riposto
nell'iniziativa delle singole amministrazioni, circa l'istituzione e l’effettivo funzionamento delle strutture di
controllo interno, non hanno consentito, ancora ad oggi, di far sortire esito alcuno, perlomeno a livello
territoriale.
Resta, pertanto, tuttora irrisolto il tema dell’indispensabile collegamento della responsabilità
dirigenziale con il raggiungimento dei risultati (performance oriented), per cui, fino a quando non si
provvederà concretamente al riguardo, non si potrà riconoscere alla burocrazia dirigenziale pubblica un
effettivo ruolo di management pubblico, deputato ad operare secondo i già ricordati criteri attuativi
dell’art. 97 Cost. nello svolgimento di competenze affidate in via esclusiva.
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garantire la preliminare verifica dell’utilizzo trasparente e corretto delle risorse
acquisite.
L’istanza
della
trasparenza
nella
gestione
delle
risorse
costituisce,
naturalmente, un’esigenza propria anche di quei soggetti, come ad esempio le
ATERP, che non dipendono, in massima parte, dai trasferimenti regionali, bensì
ancora e soprattutto da quelli statali residui.
Non può dubitarsi, del resto, che l’obbligo del dare conto della spendita del
pubblico denaro sia relativo a tutti gli enti-soggetti-organismi comunque (in
qualsiasi modo) dipendenti dalla Regione e che l’adozione, per quanto possibile e
necessario, di modelli e procedure standard si manifesti senz’altro funzionale a
facilitare l’attività di vigilanza e di controllo, e, pertanto, il confronto e la valutazione,
attività che, diversamente, risulterebbero frustrate in assenza di un contenuto
informativo minimo definito e uniforme.
Ciò premesso, gli aspetti salienti del rilievo giuridico del risultato, sul piano
dell’azione e dell’organizzazione amministrativa, possono essere così riepilogati:
Principio di separazione tra gli atti di indirizzo (organi di governo) ed
atti di gestione (dirigenti) (D.L.vo n. 29/93 e succ. modif.);
Responsabilità dirigenziale per il conseguimento del risultato;
Sistema integrato dei controlli interni (strategico e di gestione) (D.L.vo
n. 286/99);
Sistema degli strumenti di verifica della c.d. customer satisfaction
(Carte dei servizi;Ufficio Relazioni con il pubblico,ect.);
Sistema di raccordo (last but not least) con l’Organo di controllo
esterno (Sezione Regionale di controllo della Corte di conti) idoneo ad
assicurare un maggiore grado non solo di interazione funzionale con il
Collegio dei Revisori, ma, per quanto possibile ed auspicabile, anche di
autonomia con riferimento al metodo di nomina dei componenti
dell’Organo di controllo interno in questione.
2.3.
Giunti
sinteticamente,
strumentali
alfine
ribadire
della
a
che
Regione
questo
la
punto,
si
può,
per
concludere
riconversione/riorganizzazione
costituisce
non
solo
essenziale
degli
molto
organismi
condizione
di
razionalizzazione del sistema, bensì, se non soprattutto, indispensabile rimedio alle
rilevanti diseconomie gravanti sull'erario regionale in conseguenza, tra l’altro, di
talune presenze dell'Ente Regione medesimo nell’ambito della produzione e offerta di
determinati beni e servizi prettamente “mercantili”54, vuoi
54
per mezzo degli enti
La necessità di alleggerire gli enti pubblici in generale da diretti compiti e interventi sul piano della
"offerta di mercato" è basata sul presupposto che tali compiti siano strutturalmente e funzionalmente
impropri rispetto alle concrete possibilità e capacità operative della pubblica amministrazione.
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stessi vuoi attraverso non remunerative sue partecipazioni dirette o indirette al
capitale di varie società per azioni (sul punto v. melius primo Referto).
Occorrerà procedere, pertanto, al riordino, trasformazione, accorpamento ed
eventuale scioglimento degli organismi in parola, mantenendo in capo agli stessi le
sole funzioni pubbliche che non possano eventualmente essere più efficacemente (e
più economicamente) svolte o attraverso la loro (ri)assunzione diretta da parte
dell'Amministrazione regionale, o con trasferimenti al sistema delle autonomie locali
o mediante concessione a soggetti terzi, o ancora, infine, mediante il ricorso a
strumenti di diritto privato (ad es. eventuali oculate forme di "project financing")55.
Ma il tutto, ovviamente, nel rispetto (e nei limiti) del principio di
sussidiarietà (verticale ed orizzontale) di cui all’art. 118 della Costituzione e di
solidarietà ex art. 119, comma 5 Cost., opportunamente peraltro richiamati dall’art.
54 dello stesso Statuto regionale, il quale, al primo comma, testualmente stabilisce
che la Regione riconosce, garantisce e favorisce l’intervento delle autonomie locali,
sociali e funzionali e dei soggetti privati nella promozione dello sviluppo economico,
sociale e culturale del proprio territorio, nel rispetto del principio di sussidiarietà e di
solidarietà.
Si tratta, come ben si vede, di una tematica fondamentale rispetto a qualsiasi
base programmatica e nel cui contesto s’inserisce, con un ruolo di sindacato
propositivo e di garanzia, la Sezione regionale di controllo della Corte dei conti.
3. Infine, per veramente concludere, questo Giudice, in funzione di quanto
precede e con riguardo alle più avanzate ed articolate forme di rapporti tra Sezione
regionale di controllo e Amministrazioni pubbliche controllate prefigurate dall’art. 7,
commi 7 ss, della legge n. 131/2003 cit., può rimarcare come la Corte sia
naturalmente disponibile ad ogni ulteriore contributo che possa rendersi necessario,
sia ad istanza dell’Amministrazione regionale medesima56, sia, occorrendo, di propria
legittima iniziativa, nell’ambito delle competenze ad essa riservate dalla normativa
testè citata e, in particolare, per come all’inizio già accennato, in ordine anche alla
verifica delle misure conseguenziali effettivamente prese dall’Amministrazione, ai
sensi dell’art. 3, comma 6, della legge n. 20/1994 pure già citata.
55
Trattasi di un sistema articolato di modello operativo ormai consolidato a livello comunitario, sulla linea
di un processo generale volto a posizionare gli strumenti di soddisfacimento degli interessi di rilievo
pubblico, in applicazione del cosiddetto principio di sussidiarietà (infra nel testo), al livello minimo
consentito dalla natura degli stessi interessi.
56
In particolare, il comma 8 prevede che “Le Regioni possono richiedere ulteriori forme di collaborazione
alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ai fini della regolare gestione finanziaria e
dell’efficacia e dell’efficienza dell’azione amministrativa , nonché pareri in materia di contabilità pubblica”.
100