Il cosiddetto Trattato di Maastricht una modifica ed integrazione di

REGIONE AUTONOMA DELLA SARDEGNA
ASSESSORATO DELLA PROGRAMMAZIONE, BILANCIO,
CREDITO E ASSETTO DEL TERRITORIO
Direzione generale
Servizio informativo per il monitoraggio e l’analisi della finanza regionale
IL PATTO DI STABILITA’ PER LA REGIONE
SARDEGNA:
STATO DI ATTUAZIONE AL 31-12-2004
Direzione Generale della Programmazione, Bilancio, Credito e Assetto del territorio
Servizio informativo per il monitoraggio e l’analisi della finanza regionale.
Settore elaborazione e analisi dei flussi finanziari della Regione e degli Enti
Il patto di stabilità per la regione Sardegna:
stato di attuazione al 31-12-2004
Documento realizzato da:
Direzione Generale della Programmazione, Bilancio, Credito e Assetto del Territorio
(Direttore Generale Dott.ssa Tiziana Zucca)
Servizio informativo per il Monitoraggio e l’Analisi della Finanza Regionale
(Dirigente Dott. Ignazio Carta);
Redazione ed elaborazione dati:
Settore analisi dei flussi finanziari della Regione e degli Enti (resp. Dott.ssa Cristina Manconi)
Monitoraggio e rilevazione dati:
Settore sistemi informativi, monitoraggio finanziario e adempimenti informatici (resp. Ing. Nicola Saba).
Hanno collaborato l’Ing. Valerio Usai, la Dott.ssa Elena Serreli e il Dott. Andrea Lavena.
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IL PATTO DI STABILITA’ E CRESCITA EUROPEO
Il Trattato di Maastricht, sottoscritto il 7 febbraio 1992, ha definito la politica monetaria comune tra i Paesi
membri dell’Unione Europea e individuato i seguenti criteri di convergenza per entrare a far parte della
Moneta Unica (terza fase dell’Unione Economica e monetaria):
1. il rapporto fra il deficit del bilancio annuale e il Prodotto Interno Lordo (PIL) non deve superare il 3%;
2. il rapporto tra debito pubblico e PIL non deve superare il 60%;
3. il tasso medio dell’inflazione non deve superare di oltre 1,5 punti percentuali il tasso medio di inflazione
dei primi tre Paesi in ordine di stabilità dei prezzi;
4. stabilità del tasso di cambio;
5. i tassi di interesse a lungo termine non devono superare di
oltre il 2% la media dei 3 Paesi più
"virtuosi"in materia di inflazione.
Il Patto di stabilità e crescita, approvato dai 15 membri dell'Unione a Dublino nel dicembre del 1996, si
propone di garantire che i singoli Stati, dopo aver raggiunto i parametri di Maastricht, non pongano in atto
politiche che li portino ad allontanarsi dai criteri fissati.
Il Patto è un atto cogente per i Paesi aderenti alla zona dell'Euro, esso stabilisce che la politica economica
dei Paesi membri va attuata in conformità agli indirizzi di massima deliberati dal Consiglio Europeo finalizzati
a garantire la stabilità dell’Unione economica e monetaria.
Il documento di indirizzi del Consiglio Europeo contiene specifiche raccomandazioni, per ciascuno dei Paesi
membri, riguardanti la politica di bilancio, le politiche del lavoro, il mercato dei prodotti e il mercato dei
capitali, con approfondimenti relativi all’imprenditorialità, alla ricerca e sviluppo, alla diffusione delle
tecnologie e allo sviluppo sostenibile.
I Paesi aderenti all’Euro presentano un Programma di Stabilità, per concertare la situazione economica e
finanziaria, in cui sono indicati gli obiettivi dei conti pubblici a medio termine, aggiornati ogni anno, e le
strategie per raggiungere gli obiettivi tendenti al pareggio o all’avanzo di bilancio e di riduzione del debito,
attraverso l’azione dell’amministrazione centrale e delle pubbliche amministrazioni.
La Commissione Europea è incaricata di vigilare sull’attuazione del Patto. Se appare probabile che uno
Stato membro non rispetti i propri obblighi in materia di politica economica, il Consiglio può, su
raccomandazione della Commissione, rivolgere allo Stato in questione una raccomandazione specifica. Se
lo stato membro non si conforma alle raccomandazioni o non prende le misure necessarie per porre rimedio
alla situazione, il Consiglio può adottare sanzioni contro tale Paese.
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IL PATTO DI STABILITA’ INTERNO
Il Patto di stabilità interno è lo strumento posto dal legislatore nazionale per coinvolgere gli Enti territoriali
nella realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica conseguenti all’adesione all’analogo Patto in sede
europea.
Esso costituisce una delle fondamentali linee direttrici delle manovre di finanza pubblica nei confronti degli
enti territoriali ai fini di una riduzione dei disavanzi degli enti territoriali e di un loro progressivo miglioramento
sino a raggiungere un saldo prossimo al pareggio o in avanzo.
Nel documento di indirizzi deliberato dal Consiglio Europeo l’Italia è chiamata a rafforzare il patto di stabilità
interno, per il quale, pur a fronte di riduzioni di entrate fiscali, occorre contenere l’aumento della spesa
corrente per un possibile miglioramento del disavanzo.
La finanza regionale concorre, pertanto, con la finanza statale e locale al perseguimento degli obiettivi di
convergenza e di stabilità derivanti dall’appartenenza dell’Italia alla Comunità europea ed opera in coerenza
con i vincoli che ne derivano in ambito nazionale.
I vincoli contenuti nel Patto, dopo che è stato abbandonato definitivamente il calcolo dei valori differenziali
che imponevano il miglioramento del disavanzo finanziario e la riduzione del rapporto tra il proprio
ammontare del debito e il prodotto interno lordo, sono riferiti al solo controllo della spesa per la quale sono
stati fissati limiti massimi di crescita sia in termini di impegni che di pagamenti.
In sostanza, la disciplina del Patto interno si fonda su due ordini di misure paralleli, il primo incidente sul
complesso delle componenti della spesa corrente ad esclusione di alcune voci espressamente indicate e
l’altro si riferisce esclusivamente alla spesa sanitaria.
La necessità di una disciplina così articolata deriva dal fatto che la disciplina generale del Patto non si era
rilevata idonea ad abbracciare la complessità delle vicende della spesa sanitaria i cui flussi non si riflettono
con regolare periodicità nei bilanci.
Per questo motivo l’assetto finanziario per la spesa sanitaria, con l’accordo Stato-Regioni approvato l’8
agosto 2001, ha ricevuto una regolamentazione ad hoc sino al 2004; tale accordo ha posto le basi per un
cambiamento della logica per la definizione dei vincoli del Patto di stabilità interno.
Nell’ambito dell’analisi degli interventi sulla sanità si è pervenuti ad una formulazione di reciproche
obbligazioni che impegnano sia lo Stato che le Regioni responsabilizzandoli per la quota di disavanzo a
ciascuno attribuibile. L’obiettivo di fondo consiste nel condurre in un arco di tempo ragionevole il rapporto tra
le risorse assorbite dal S.S.N. ed il PIL al 6 %.
La disciplina del Patto di stabilità interno per le regioni si è caratterizzata sino all’anno 2004 per queste due
componenti, l’una riguardante la spesa per l’assistenza sanitaria che segue autonome regole e l’altra relativa
ad altre componenti della spesa corrente disciplinata dalla legge finanziaria o attraverso appositi accordi.
Nella legge Finanziaria vengono indicate le disposizioni per le regioni ordinarie, mentre le regioni a statuto
speciale e le province autonome devono concordare il livello delle spese correnti e dei relativi pagamenti,
entro il 31 marzo di ciascun anno, con il Ministero dell’Economia e delle Finanze.
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Disciplina del patto di stabilità interno
La prima formulazione del Patto di stabilità interno in Italia, prevista nell’art. 28 della legge Finanziaria per
l’anno 1999, ha assunto a parametro anche la riduzione del rapporto debito/PIL negli enti territoriali,
prevedendo in modo espresso che questi dovessero concorrere alla realizzazione degli obiettivi di finanza
pubblica adottati dall’Italia con l’adesione al Patto di stabilità e crescita europeo. Si sono così impegnati gli
enti regionali a ridurre progressivamente il finanziamento in disavanzo della propria spesa e il rapporto tra
l’ammontare del debito e il PIL, utilizzando anche gli incentivi previsti per il rientro dalla propria esposizione
debitoria, come la possibilità di rimborsi anticipati dei prestiti contratti con la Cassa Depositi e Prestiti senza
oneri aggiuntivi.
Il Patto è stato rinnovato ogni anno fino al 2001, stabilendo gli obiettivi di riduzione del rapporto tra debito e
PIL e gli strumenti finanziari necessari o opportuni per il perseguimento dell’obiettivo stesso con effetti anche
sull’indebitamento.
Con la legge n. 405 del 2001 sono state modificate le modalità operative del Patto, spostando i vincoli ed i
relativi controlli dal saldo di bilancio alla dinamica della spesa corrente, con effetti di maggior restrizione sulla
gestione del bilancio.
In base alla nuova disciplina è stato previsto che nel 2002 ciascuna regione a statuto ordinario non potesse
assumere impegni di spesa, né autorizzare pagamenti, per spese correnti in misura superiore al
corrispondente importo dell’esercizio 2000 aumentato del 4,5%. Tale misura di crescita deriva dalla
combinazione del tasso d’inflazione 2001 e l’inflazione programmata per il 2002 (2,8%+1,7%).
Le entità soggette al vincolo sono tutte le spese correnti ad esclusione di quelle relative a:
- spese per interessi passivi;
- spese finanziate da programmi comunitari;
- spese relative all’assistenza sanitaria;
- spese correnti necessarie per l’esercizio delle funzioni statali trasferite, nei limiti dei corrispondenti
stanziamenti statali.
La legge 27.12.2002, n. 289 (finanziaria 2003) ha stabilito la disciplina del patto per gli anni 2003-2005 per
le regioni ordinarie, ponendo regole che risultano sostanzialmente omogenee rispetto a quelle dell’esercizio
precedente. Per il 2003 il complesso degli impegni e pagamenti delle spese correnti, assoggettati al vincolo,
non poteva superare l’ammontare degli stessi per le corrispondenti spese dell’anno 2000 incrementato dei
tassi d’inflazione programmati per gli esercizi futuri. In sostanza nel 2003 il limite massimo di crescita è stato
stabilito nel 5,9%, che si compone dell’incremento del 4,5% stabilito nel periodo 2000-2002 e dell’1,4% per il
2003. Per gli esercizi successivi è previsto un ulteriore incremento ragguagliato ai tassi d’inflazione
programmati.
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IL PATTO DI STABILITÀ NELLA REGIONE SARDEGNA
Le Regioni a Statuto speciale e le Province autonome, ai sensi dell’articolo 29, comma 18, della Legge 27
dicembre 2002, n. 289, devono concordare, entro il 31 marzo di ciascun anno, con il Ministero dell’Economia
e delle Finanze il livello delle spese correnti e dei relativi pagamenti per ciascuno degli anni 2003, 2004 e
2005 al fine di concorrere al rispetto degli obblighi comunitari della Repubblica ed alla realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica per il triennio. Fino al raggiungimento dell’accordo, i flussi di cassa sono
determinati con decreto del Ministero dell’Economia e delle finanze, in coerenza con gli obiettivi di finanza
pubblica per il triennio 2003 – 2005.
Patto di stabilità 2003
La Regione Sardegna ha stipulato il 31 marzo 2003 con il Ministero dell’Economia il Patto di stabilità interno
per l’esercizio 2003. In particolare, il Patto 2003 prevedeva che nel corso dell’esercizio gli impegni relativi
alla spesa corrente (al netto della spesa sanitaria, delle spese finanziate da programmi comunitari, della
spesa per interessi passivi, e delle spese correnti necessarie per l’esercizio delle funzioni statali trasferite )
non dovessero superare i 1.505 milioni di Euro mentre il livello dei pagamenti relativo alla stessa spesa
corrente doveva essere contenuto in 1.273 milioni di Euro.
Nell’accordo era previsto, inoltre, che
l’ammontare complessivo dei pagamenti non dovesse superare i 5.892 milioni di Euro, comprensivi della
spesa per il rimborso dell’anticipazione al tesoriere, questo limite non è comunque vincolante ai fini del
Patto.
La Regione Sardegna ha rispettato pienamente i limiti di spesa previsti nell’accordo, in particolare nel 2003
gli impegni relativi alla spesa corrente rilevanti ai fini del rispetto del Patto di stabilità sono stati pari a 1.493
milioni di Euro, con una riduzione dell’1% rispetto a quanto concordato, mentre i relativi pagamenti risultano
pari a 1.218 milioni di Euro, inferiori di oltre il 4% rispetto a quanto previsto nel Patto. I pagamenti totali sono
stati invece pari a 6.226 milioni di Euro, comprensivi di 344 milioni di Euro di rimborso dell’anticipazione al
tesoriere, con un incremento di circa il 6% rispetto a quanto programmato per il 2003.
Patto di stabilità 2004
Il Patto di stabilità della regione Sardegna per il 2004 è in linea con quanto previsto dalla normativa statale
per le Regioni ordinarie (art. 3 della legge 24 dicembre 2003 n. 350), che prevede per l’esercizio 2004 un
incremento della spesa corrente (al netto della spesa sanitaria, delle spese finanziate da programmi
comunitari, della spesa per interessi passivi e delle spese correnti necessarie per l’esercizio delle funzioni
statali trasferite) rispetto all’esercizio precedente pari al tasso di inflazione programmato indicato nel
Documento di programmazione economico-finanziaria statale.
Nella proposta di accordo con il Ministero per il Patto 2004, predisposta dall’Assessorato della
Programmazione, è stato previsto un fabbisogno complessivo di cassa 2004 di 6.020 milioni di Euro, di cui
4.235 milioni di Euro per spese correnti - le spese utili ai fini della verifica del rispetto del Patto di stabilità
state stabilite in 1.295 milioni di Euro - e 1.785 milioni di Euro per spese in conto capitale.
In particolare, nell’accordo per l’anno 2004 è stato previsto un livello di impegni per le voci di spesa corrente
rilevanti ai fini del rispetto del Patto di stabilità pari a 1.532 milioni di Euro, corrispondente all’incremento
dell’1,79% rispetto all’obiettivo prefissato nel Patto 2003.
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I pagamenti correnti relativi alle stesse voci di spesa sono previsti in 1.295 milioni di Euro, con un incremento
del’1,73% rispetto al Patto 2003.
Il livello dei pagamenti totali, come già detto non vincolante per le finalità del Patto di stabilità, è stato
programmato in 6.020 milioni di Euro con una riduzione di circa il 3% rispetto ai pagamenti effettuati
nell’esercizio 2003.
Nella tabella che segue sono riassunti i dati delle voci rilevanti al fine del calcolo delle spese da considerare
per il Patto di stabilità dal 2001 al 2004.
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PAGAMENTI RILEVANTI AI FINI DEL RISPETTO DEL PATTO (dati in milioni di euro)
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VERIFICA E MONITORAGGIO DEL PATTO DI STABILITA’ 2004
Ai fini del monitoraggio e dell’analisi dei dati rilevanti per la verifica del rispetto dei vincoli posti dal Patto di
stabilità, il Servizio per il sistema informativo, in collaborazione con il Servizio entrate, ha predisposto una
procedura informatizzata che, attraverso una apposita codifica dei capitoli di bilancio, consente l’immediata e
costante rilevazione dell’andamento delle spese.
Attraverso il monitoraggio degli impegni e dei pagamenti è possibile individuare le misure da adottare per il
contenimento della spesa per il rispetto dei vincoli del Patto.
Lo strumento che consente di incidere maggiormente sul livello effettivo della spesa dell’Amministrazione
regionale è dato dai Plafond degli impegni e dei pagamenti assegnati agli Assessorati, per i quali sono
stabilite delle limitazioni all’emissione dei titoli di pagamento a carico del bilancio regionale in termini
quantitativi e qualitativi. Questo strumento è stato introdotto con la finanziaria regionale 2003 per il controllo
dell’andamento dei pagamenti, in relazione alle disponibilità sussistenti nella Tesoreria regionale, ed è stata
riconfermata nel 2004 ai fini del concorso agli obiettivi di finanza pubblica e al rispetto dei limiti del Patto di
stabilità.
E’ stato previsto che la Giunta regionale, su proposta dell’Assessore della Programmazione, determini il
livello degli impegni e dei pagamenti degli Assessorati entro i limiti previsti nel Patto.
I singoli Assessorati, nell’ambito del plafond loro assegnato, hanno la facoltà di individuare le priorità
nell’emissione dei titoli di impegno e di pagamento garantendo lo svolgimento dei servizi pubblici di
competenza. Le azioni di contenimento degli impegni e delle erogazioni di cassa per l’attuazione del Patto,
per essere efficaci, dovrebbero comunque essere raccordate con il momento previsionale, attraverso la
manovra di bilancio, in sede di definizione degli stanziamenti o in sede di assestamento.
Per il 2004 l’attività di monitoraggio e di analisi ha riguardato l’andamento mensile dei pagamenti secondo le
codifiche del Patto di Stabilità e gli scostamenti rispetto alle previsioni dell’andamento mensile delle spese;
questo dato, che non rappresenta un vincolo, viene comunicato annualmente al ministero dell’Economia e
Finanze, che lo utilizza per la programmazione dei trasferimenti di risorse dal bilancio dello Stato alla regione
per il tramite della tesoreria unica.
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La tabella che segue illustra i dati del totale dei pagamenti mensili distinguendo le spese correnti che
rientrano nel patto di stabilità da quelle che non rientrano nel patto (spese finanziate da programmi
comunitari, interessi passivi, spese in conto capitale e relative all’assistenza sanitaria).
Si può osservare che le spese che rientrano nel patto sono state pari a 1.293 milioni di euro a fronte del
vincolo previsto di 1.295 milioni di euro. Con riferimento alla previsione del flusso complessivo dei pagamenti
(non vincolante), pari a 6.020 milioni di euro, i pagamenti totali, comprensivi quindi delle spese fuori Patto,
sono stati pari a 5.595 milioni di euro, circa il 7% in meno rispetto alla spesa programmata.
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Dall’esame dei pagamenti mensili possiamo osservare che la quota maggiore dei pagamenti è stata effettuata nei mesi di agosto, settembre e dicembre, ciò anche
in considerazione del fatto che il bilancio di previsione è stato approvato dopo quattro mesi di esercizio provvisorio e della scadenza a giugno della legislatura con
l’insediamento nel mese di luglio della nuova Giunta.
Andamento dei pagamenti mensili 2004
dicembre
novembre
ottobre
settembre
agosto
luglio
Totale complessivo
Spese patto di stabilità
Totale spese non rilevanti per il Patto
giugno
maggio
aprile
marzo
febbraio
gennaio
€0
€ 200.000
€ 400.000
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€ 600.000
€ 800.000
€ 1.000.000
€ 1.200.000
Migliaia
Sulla base dei dati disponibili è stato possibile analizzare sia l’andamento dei pagamenti previsti e di quelli effettivi sia lo scostamento tra gli stessi.
TABELLA DI RIPILOGO PAGAMENTI 2004
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Il grafico che segue mette a confronto l’andamento dei pagamenti cumulati effettivi con i pagamenti mensili previsti e quelli effettivi.
Raffronto pagamenti previsti e pagamenti effettivi
(Dati in milioni di Euro)
6000
5000
4000
Pagamenti previsti mensili
Pagamenti effettivi mensili
Pagamenti effettivi cumulati
3000
2000
1000
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na
io
0
Mentre nel seguente grafico viene data una rappresentazione degli scostamenti tra le previsioni mensili e cumulate.
Scostamento tra i pagamenti previsti e quelli effettivi
(Dati in milioni di euro)
600
541
537
438
424
389
400
336
306
201
193
200
111
81
113
97
96
30
30
ge
nn
aio
feb
bra
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-85
ott
ob
re
no
-14 dic
ve
em
mb
br
re
e
-103
-200
-400
-407
-492
-600
-622
-800
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Differenza mensile
Differenza cumulata
BIBLIOGRAFIA DI RIFERIMENTO
Trattato sull'Unione europea, firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992.
Risoluzione del Consiglio Europeo relativa al Patto di Stabilità e Crescita, Amsterdam, 17 giugno 1997,
Gazzetta ufficiale C 236 del 02.08.1997.
Relazione della Corte dei Conti sulla gestione finanziaria delle regioni a statuto ordinario per gli anni 20022003.
Articolo 28 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, (Patto di stabilità 1999).
Legge 488/99, art. 30, (Patto di stabilità 2000).
Legge 388/2000, art. 53, (Patto di stabilità 2001).
Legge 401/2001.
Legge 448/2001, art. 24, (Patto di stabilità 2002).
Legge 289/2002, art. 29, (Patto stabilità 2003 e 2004).
Legge 24 dicembre 2003, n. 350, art.3, comma 60, (legge finanziaria 2004).
F. Bruno, Patto di stabilità interno per l’anno 2004, rivista Azienditalia, n.2/2004.
E. D’Aristotile, Patto di
stabilità 2004, La costruzione di un piano finanziario per il monitoraggio del
disavanzo, rivista Azienditalia, n.2/2004.
Decreto 29 novembre 2002 del Ministero dell’Economia e delle Finanze, Limitazione agli impegni e
all’emissione dei titoli di pagamento per le amministrazioni centrali dello stato nonché riduzione delle spese
di funzionamento per gli enti e gli organismi pubblici non territoriali.
Circolare n. 26 del 16 maggio 2003 del Ministero dell’Economia e delle Finanze, atto di indirizzo sul
coordinamento dell’azione amministrativa per il controllo e il monitoraggio degli andamenti di finanza
pubblica per l’anno 2003.
Decreto 28 maggio 2003 del Ministero dell’Economia e delle Finanze concernente il monitoraggio del “patto
di stabilità interno”.
Circolare n. 5 del 3 febbraio 2004 concernente il “Patto di stabilità interno “ per gli anni 2004-2005 per le
province e comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti.
Accordo 2003 tra Regione Autonoma Sardegna e Ministero dell’economia per la definizione del Patto di
stabilità interno 2003. Art. 29 L. 27.12.2002 n. 289.
Delibera della Giunta regionale 16/23 del 17 giugno 2003, Prime direttive sul controllo dell’andamento dei
pagamenti e sul connesso ricorso alla stipulazione dei mutui.
Delibera della Giunta regionale 15/37, del 30.03.2004, Patto di stabilità 2004. Art. 29, comma 18, Legge
27/12/2002, 289.
Delibera della Giunta regionale 28/8, del 16 giugno 2004, Prime direttive per la limitazione degli impegni e
all’emissione di titoli di pagamento.
Delibera della Giunta regionale 38/2, del 19 settembre 2004, Determinazione dei plafond di cassa
assessoriali e della limitazione all’assunzione degli impegni per il quadrimestre settembre-dicembre 2004.
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