LA COSTITUZIONE PER L’EUROPA: GARANZIA PER LA LIBERTÀ E I
DIRITTI FONDAMENTALI, PER LA SICUREZZA, PER LO SVILUPPO E PER LA
PACE
1.- Una domanda preliminare si impone: perché nuove norme ed una Costituzione per l’Europa?
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Anzitutto vi è, specie con l’allargamento degli Stati aderenti, un interesse comune per
l'integrazione e l'unione europea, non più solamente economica o monetaria, che esige ormai, in modo
non differibile, una ulteriore base di regole giuridiche, che costituiscano una vera Costituzione europea,
in modo che questa debba essere considerata come garanzia di un bene comune, disciplinando non solo
istituzioni adeguate all'allargamento delle nazioni e dei territori, ma anche e soprattutto la difesa dei veri
valori coesivi di ogni vera democrazia, quali la dignità dell'uomo ed il rispetto dei conseguenti diritti
fondamentali.
Questo convincimento è rafforzato, per noi della vecchia Europa, da una fede europea, animata
dallo spirito intramontabile dei nostri padri dell'Europa Alcide De Gasperi, Konrad Adenauer e Robert
Schuman (in stretta collaborazione con Jean Monnet), tutti statisti - come è stato sottolineato dal
Presidente della Camera dei deputati italiana on. Pierferdinando Casini - accomunati da una grande
tradizione democratica popolare basata sulla centralità della persona umana, sulla economia sociale di
mercato, sulla promozione delle istituzioni rappresentative e sulle autonomie locali.
Ad un ulteriore quesito consequenziale deve essere data risposta: di fronte alla nostra Carta
costituzionale, che riconosce e garentisce in maniera avanzata i diritti fondamentali della persona umana
e quindi le libertà, può essere utile una ulteriore Costituzione dell’Europa contenente anche una serie di
norme di salvaguardia dei diritti fondamentali dell’uomo?
Partendo dai rapporti tra ordinamento comunitario e ordinamento interno e alla luce
dell'ordinamento italiano sulla base del nuovo titolo V della Costituzione italiana, la Costituzione
europea, con l'inglobamento della Carta dei diritti fondamentali dei cittadini europei, offre un
ampliamento ed un rafforzamento dei veri valori fondamentali della democrazia moderna, cioè i diritti
dell'uomo e con l’estensione dell’ambito dell’Unione di un accrescimento delle condizioni di sicurezza
nei diversi profili, non soltanto economici.
Infatti il Trattato, che ha adottato una Costituzione per l’Europa, rappresenta, per tutti gli Stati
membri - quindi anche per l’Italia - una ulteriore garanzia collettiva contro ogni velleitarismo
istituzionale2, che possa alterare i valori dell’Unione: rispetto della dignità umana, della libertà, della
democrazia, dell’eguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle
persone appartenenti ad una minoranza, come valori comuni agli Stati membri in una società
caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e
dalla parità tra donne e uomini (art I-2).
Né può essere valida l'obiezione, avanzata da opinioni assolutamente minoritarie, circa la
inutilità di molteplici organi tutori o di garanzia: questi invece non sono mai troppi per gli ordinamenti
che attuano il pluralismo democratico, attraverso una pluralità di centri di potere.
Questo è vero anche in ambito europeo. Attraverso la nuova Costituzione l'Europa potrà
conseguire un grande progresso: per rinsaldare la democrazia sarà utile, a tutti gli stati nazionali nuovi o
vecchi nell'Unione, una Costituzione che li salvaguardi ulteriormente, anche nei valori fondamentali a
difesa della persona umana e delle libertà.
Questo testo costituisce un completo rifacimento e una ampliamento di una serie di inteventi:Colloquio di lavoro sul Tema
Ordinamento comunitario ed ordinamento interno dopo il nuovo titolo V della Costituzione italiana, con la partecipazione di una
delegazione della Corte di giustizia della Comunità europea , promosso dal Consiglio di Stato, di intesa con la Corte
costituzionale, la Corte di Cassazione e la Corte dei Conti, 14 luglio 2003; Prolusione per l’anno accademico 2003-2004 alla Scuola
dell’Arma aeronautica di Firenze Le Cascine, 9 ottobre 2003; Convegno in Sperlonga, Sala Consiliare del Comune, La difficile
transizione europea, 10 settembre 2004; lezione al Master di diritto amministrativo per Ufficiali superiori dei Carabinieri , 2005,
Roma; è il testo non definitivo della Relazione al Convegno interdistrettuale del Lyon Club, Trani 21 maggio 2005.
2 Viene rafforzata la intangibilità, anche nei confronti di ogni velleità di modifica costituzionale, dei diritti fondamentali.
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L'espressione "esiste un giudice a Berlino" può essere convertita in "esiste una Comunità
europea e giudici delle comunità che salvaguardino l'osservanza della Costituzione europea insieme ed in
aggiunta alle Istituzioni degli stati nazionali
2.- Ritornando all’ordinamento interno italiano e ai rapporti con l’ordinamento europeo deve
essere richiamata l’attenzione sulla riforma del titolo V della Costituzione, che ha introdotto per la
prima volta nel testo della nostra Costituzione il riferimento all’Unione europea ed alla Comunità
europea e all'ordinamento comunitario.
Nell'art. 117, primo comma, si pone come vincolo per la potestà legislativa, sia statale che
regionale, accanto alla Costituzione il "rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario"
distinto dagli "obblighi internazionali".
Le nostre nuove norme costituzionali non rappresentano solo una presa d’atto dell’attuale fase
di sviluppo del processo di integrazione europea, ma assumono, sul piano dei rapporti tra ordinamento
interno e ordinamento comunitario- un contenuto altamente innovativo: l’art. 117, comma 1, Cost. può
costituire “l’articolo comunitario” della Costituzione, in grado di “completare, integrandolo,” l’art. 11
Cost., per lungo tempo “utilizzato” per garantire la necessaria copertura costituzionale alla legge
ordinaria di esecuzione del Trattato di Roma, rendendo “esplicito” ciò che la Corte Costituzionale
italiana già ricavava dall’art. 11 Cost..
Il nuovo art. 117, comma 1, può consentire “una immediata incidenza sulla legittimità ed
efficacia della normativa interna, anche nelle ipotesi di mancato adeguamento dell’ordinamento
comunitario” o nel mancato rispetto dei vincoli dello stesso ordinamento comunitario, con
ripercussione, quindi, anche sulla interpretazione secondo Costituzione di detta normativa e sulla
legittimità degli atti amministrativi attuativi.
Ancora nell'art. 117, secondo comma, si riserva allo Stato la legislazione esclusiva sui "rapporti
dello Stato con l'Unione europea".
Nell'art. 117, quinto comma, si attribuisce alle Regioni - si noti - nelle materie di loro
competenza:
a) la partecipazione alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari, secondo
norme di procedura stabilite da legge dello Stato. Probabilmente l’estrema genericità del testo può
rischiare di rimettere il problema, attraverso la procedura, al “legislatore ordinario statale”, ma la portata
della riforma comporta in ogni caso la costituzionalizzazione di poteri già in buona parte esercitati dalle
Regioni, che non potranno comunque essere estromesse dalla partecipazione;
b) (sempre alle Regioni) la attuazione e l'esecuzione degli atti dell'Unione europea, con un
potere sostitutivo Statale in caso di inadempienza.
Da tenere presente che fin dalla legge comunitaria per il 2000 la predetta attuazione può
avvenire non più solo con legge, ma, in determinati casi, anche mediante “provvedimento” (con
conseguente possibilità di dare attuazione meramente regolamentare o amministrativa).
In base all'art 120 il governo ha un un potere sostitutivo, nei riguardi delle Regioni, delle città
metropolitane, dei comuni, in caso di mancato rispetto della normativa comunitaria, sulla base di legge
che definisce le procedure.
3.- In maniera correlativa la Costituzione europea si basa nelle relazioni con gli Stati membri sul
rispetto della eguaglianza della loro identità nazionale insita nella loro struttura fondamentale, politica e
costituzionale, compreso il sistema delle autonomie locali e regionali (art. I-5); nel funzionamento sul
principio della democrazia partecipativa(art. I-46). Il diritto dell’Unione, adottato nell’esercizio delle
competenze attribuite alla stessa Unione, è destinato a prevalere sul diritto degli Stati membri (art. I-6);
quest’ultimo profilo - come da dichiarazione in sede di Conferenza - “rispecchia la giurisprudenza
esistente della Corte di Giustizia delle Comunità europee e del Tribunale di primo grado”.
La combinata previsione delle anzidette disposizioni della Costituzione per l’Europa e della
Costituzione italiana esigono un nuovo modo di gestione nazionale nella formazione e nella
partecipazione alle decisioni dell’Unione, oltre da parte delle Regioni anche attraverso un sostanziale
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apporto delle parti sociali e della società civile, nonché dei partiti politici a livello europeo (artt.I-46
a48).
4.- Ulteriori domande si impongono: la transizione verso la nuova Europa allargata è davvero
difficile? Si riuscirà ad arrivare alla approvazione definitiva di tutti gli Stati? La nuova Europa sarà utile
nell’attuale difficoltà economica?
Possiamo guardare al futuro con coraggio, anche se nel percorso possono sorgere ritardi o
incidenti (non sarebbe la prima volta 3), ma nello stesso tempo con fiducia, nella consapevolezza del
lungo cammino ormai superato.
L’Europa sta cambiando4, perché cambiano le condizioni del vecchio Continente e soprattutto
gli obiettivi dell’Unione Europea, partita, all’inizio, come Comunità, per perseguire programmi settoriali
semplicemente di carattere economico e per avviare uno spazio comune economico-finanziario, con
ambito ristretto della Comunità del carbone e dell’acciaio: era il tavolo di lavoro comune, che poteva,
nella esigenza di una ripresa economica ed insieme di scambi di materie prime essenziali per la
ricostruzione, rimettere a dialogare le principali nazioni europee, uscite dalle rovine e dai massacri
propri di ogni guerra, anche per i vincitori.
I padri dell'Europa intuirono l'esigenza di compiere piccoli passi progressivi alla formazione di
una comunità europea, pur in una illuminata visione politica proiettata su un futuro ben più ampio. La
iniziale proposta fu di fondere la propria sovranità solo in alcuni campi assai circoscritti, nell'interesse
dei singoli stati rimasti sovrani e nella loro convinzione di salvaguardare per questa via i propri interessi,
prevalentemente economici.
Si sono susseguite una serie di fasi e di tappe: 1951 trattato di Parigi con istituzione della
Comunità europea del carbone e dell'acciaio (CECA); 1957 trattati di Roma con istituzione
dell'EURATOM e della Comunità economica europea (CEE). Questa fase, è stato detto in maniera
emblematica, diede luogo ad un vero e proprio salvataggio europeo dello stato-nazione, consentendo
insieme sia l'ancoramento occidentale della rinata repubblica federale tedesca, sia il decollo dei
commerci intra-europei, che è stato il principale volano dello sviluppo economico dei paesi dell'Europa
occidentale.
Nel 1954 non approdò la proposta di una Comunità europea di difesa (CED), anche per un
irrigidimento della Francia, e stiamo ancora pagando il difetto di un meccanismo stabile europeo di
politica estera e di difesa comuni.
Successivamente si sono succedute una serie di tappe che hanno prodotto la completa
unificazione economica (trattato dell'Unione europea, Maastricht 7 febbraio 1992) e ancora una
unificazione, quella monetaria, con l'euro; la proclamazione di una Carta dei diritti fondamentali (Nizza
dicembre 2000), ed infine un progressivo allargamento dagli originari da sei Stati, fino a 25 nel 2004.
Nel contempo, a cominciare dagli anni sessanta, per la spinta data dalla giurisprudenza della
Corte di giustizia europea e di alcuni giudici nazionali e per l'intervento di alcune Corti Costituzionali
(Italia in prima fila, dopo alcune oscillazioni), si è man mano affermata una integrazione europea
attraverso la giurisprudenza ed il diritto; in primo luogo mediante l'enucleazione del principio di
prevalenza delle norme comunitarie sulle leggi dei singoli stati nazionali ed in via consequenziale
attraverso il riconoscimento di diritti e tutela per i cittadini lesi.
Inoltre, attraverso le sempre più numerose direttive europee e i regolamenti, in campi man
mano più allargati o dettagliati - talvolta criticati come eccessivi, ma nella massima parte utili per
agevolare gli scambi - (ad esempio nei prodotti agricoli, appalti, servizi, telecomunicazioni, acque,
ambiente ed inquinamenti e così via), si è reso effettivo una progressivo innalzamento del livelli minimi
di tutela, non solo a difesa della concorrenza e delle regole di mercato, ma anche di un effettivo
pluralismo, garanzia di ogni libertà non solo economica ( e i cittadini di tutti gli stati europei ne hanno
avvertito i benefici).
Sempre superate in medio periodo.
La difficile transizione europea è stato il tema di un efficace incontro tenutosi nella sala consiliare del Comune di Sperlonga il
10 settembre 2004, con la partecipazione del Giudice Costituzionale Prof. Carlo Mezzanotte, del dott. Antonio Gambino,
del Sen. Prof. Domenico Fisichella, Vice Presidente del Senato della Repubblica.
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Infine le necessità di adeguamento delle legislazioni nazionali hanno agevolato una tendenziale
omogeneizzazione di interventi normativi, di modo da ridurre le differenze legislative tra i singoli stati
europei, pure mantenendo le differenze caratteristiche dei singoli ordinamenti.
I passi successivi sono stati l’allargare l’ambito della comunità economica, non più limitata a
settori, ma estesa alla concorrenza e al mercato. Purtroppo, la concorrenza e il mercato - è stato detto non scaldano i cuori delle persone, ma solo gli interessi. È un minore elemento aggregante, ancorché
allora necessario per un avvio all’Unione, perché gli interessi e gli affari economici, anche se per molti
soggetti sono attraenti e preferiti, sono sempre di natura egoistica.
In questo passaggio ad Unione, l’Europa si è posta ulteriori obiettivi e nuovi valori, quale quello
della costruzione di uno spazio giuridico comune.
Al riguardo è opportuno ricordare, innanzitutto, il grande cammino che è stato compiuto anche
con le direttive e i regolamenti europei: l’evoluzione che si è avuta in Europa nel campo degli appalti,
dei contratti, della circolazione delle merci e delle persone, della iniziativa economica e delle professioni.
Quanti progressi, in Italia ed in altri paesi europei, non si sarebbero verificati, anche dal punto di vista
della difesa del consumatore e dei mezzi di tutela giurisdizionale, se non ci fossero stati gli interventi
della Comunità europea e della Corte di Giustizia, che hanno scosso il torpore giuridico delle tradizioni
dei singoli Stati attraverso il contatto e gli scambi culturali-giuridici, nonché il dialogo tra le diverse
realtà. Il riferimento va alle direttive sugli appalti, sulla televisione e sulla concorrenza, ed infine alla
Carta di Nizza5, che chiamerei il nuovo riconoscimento dei princìpi di libertà, di uguaglianza e della
dignità dell’uomo.
Si è messo poi mano alla collaborazione di carattere giurisdizionale: in questo quadro rientrano
l’Eurojust, l’Europol, e - sia pure fra grandi difficoltà a seguito di pregiudizi irragionevoli6,
fortunatamente superati per l’Italia - il mandato di cattura europeo, perché si è visto che gli istituti della
giustizia sono essenziali anche per la sicurezza. I cittadini europei vogliono e aspettano una maggiore
sicurezza non solo locale, ma anche di carattere internazionale di grande efficacia rispetto alla
criminalità organizzata, non solo economica, ma anche terroristica.
Inoltre l’Europa non può svilupparsi se non si rafforza e non consolida un proprio spazio oltre
che economico e giuridico, anche culturale e non crea uno spazio politico. Cultura e politica sono
aspetti inseparabili: non vi può essere cultura senza politica e non vi può essere politica senza cultura,
perché la politica senza cultura è mancanza di dialogo e di comunicazione, che presuppone l’esistenza di
pensiero, di linguaggio e di valori riconosciuti, almeno in parte come comuni.
Questo è anche uno dei grossi difetti della civiltà e dello stato attuale della società in Italia, ma
non solo da noi.
La mancanza di cultura e di valori condivisi non consente lo scambio e il ricambio delle idee
(questo avverte il cittadino comune); l’Europa può conseguirli con la nuova Costituzione, in cui
vengono sanciti i valori fondanti di ogni democrazia: i valori dell’uomo, della difesa dei suoi diritti, della
pace, del dialogo e della ricerca comune, della solidarietà e della pari dignità. Sono tutti princìpi
riaffermati nella Costituzione europea.
L’Europa è l’Occidente; il vecchio Continente rappresenta una antica cultura, che può salvarsi e
rinnovarsi solo aggrappandosi tenacemente ai valori di difesa dei diritti dell’uomo. È proprio all’inizio
della Costituzione l’Europa auspica la coerenza tra le varie politiche e azioni nella attuazione del
principio di eguaglianza e della pari dignità di tutti gli uomini; questo è il futuro comune che la Carta
europea indica come valore proprio dell’Unione, basato essenzialmente sul rispetto dei diritti dell’uomo.
Rispetto e difesa della persona umana (di tutti senza distinzioni in un vero pluralismo)
condizionano lo stesso auspicato rilancio economico e sociale.
Sono quanto mai attuali le parole del nostro Presidente della Repubblica Ciampi, di oltre un
anno fa, quando affermava che le speranze dei nostri concittadini sul futuro dell’Europa sono più forti
che mai.
Il passaggio ad un’economia competitiva e dinamica, alla ricerca di uno spazio europeo della
ricerca e dell’innovazione, il coordinamento delle politiche macroeconomiche - continuava il presidente
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Trasfusa ora nella parte II della Costituzione per l’Europa.
Talvolta per timori ed interessi personali ed egoistici.
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Ciampi - sono altrettante sfide che l’Europa deve raccogliere per rilanciare il proprio progresso
economico e la competitività a livello mondiale.
Tuttavia, oltre a manifestare attese, l’opinione pubblica europea lancia anche segnali di timore e
di allarme.
Come sottolineato all’inizio, dobbiamo guardare al futuro con fiducia, ripensando, insieme, al
passato, volgendoci con la memoria grata ai nostri impareggiabili Padri dell’Europa, Alcide De Gasperi,
Conrad Adenauer, Robert Schumann e Jean Monnet, che sapevano dialogare e costruire. Questi uomini
ci hanno lasciato un grande messaggio che, rafforzato dal patrimonio ineguagliabile dato dalla nostra
cultura, costituisce ancora oggi la stella polare del nostro cammino. I Padri dell’Europa avevano una
tradizione democratica popolare basata sulla centralità della persona umana; questo comune linguaggio
che li univa, sia pure appartenendo a differenti nazionalità, sui problemi dell’economia sociale e di
mercato, della promozione delle istituzioni rappresentative e delle autonomie locali, è stato la forza, che
li ha condotti a guardare al futuro e a questa nostra Europa.
Ma per guadagnarci il futuro dobbiamo creare un interesse generale dei cittadini, soprattutto dei
giovani, al valore dell’Europa, quell’Europa, che Altiero Spinelli aveva caldeggiato negli anni bui della
guerra, e che alcuni reclusi nei campi di concentramento nazisti avevano immaginato, lasciandoci i loro
scritti per dirci: “mai altri conflitti”.
Con questo suo spirito di pace l’Europa può riuscire a risolvere gli attriti tra le Nazioni. In
effetti, da quando è nata la prima comunità europea, la Comunità del carbone e dell’acciaio in Europa,
fino agli eventi del Kossovo, non si è sentito più in Europa, per così lungo periodo, né il fragore delle
armi, nè lo scempio di ogni guerra con distruzione e morte.
L’Europa unita con l’allargamento verso l’Est risolve anche il suo problema della sicurezza, ma
ricordiamoci che l’equilibrio tra sicurezza e libertà è fondamentale, che non vi può essere sicurezza e
sana democrazia, se non vengono rispettati, sempre e ogni momento, i valori essenziali ed inviolabili
della dignità e della libertà di ogni individuo, perché ogni violazione dei diritti dell’uomo – ancorché
temporanea e ammantata da pretese esigenze di difesa - cancella la sostanza stessa della democrazia,
minacciandola nel valore primario ed irrinunciabile. Allo stesso modo non può ammettersi che i diritti
fondamentali possano essere cancellati o compressi da un ansia di sicurezza o da una economia della
paura, che sarebbero rimedi inefficaci, peggiori del male
Questo è il contributo che la vecchia, ma vitale, Europa deve poter dare al mondo intero con la
sua cultura e con la sua tradizione di preminenza dei diritti della persona.
Ricordiamoci i guasti prodotti dagli attriti tra nazioni, scatenati spesso da spirito di supremazia
inarrestabile, dagli egoismi, dalla indifferenza ai valori dell’uomo, dal culto del potere personale e
statalista, tutti guasti derivanti da una filiera materialista, in cui l’uomo è solo un numero, una pedina,
un suddito, un ingranaggio del sistema del profitto innanzitutto e/o dell’organizzazione totalitaria, entro
la quale rischia di essere schiacciato.
Ricordiamoci delle conseguenze: Olocausto, deportazioni, oppressioni, distruzioni subite e i
danni dei conflitti e della guerra.
L’Europa dell’Unione può dare molto. Il rispetto dei diritti dell’uomo ed il termine “solidarietà”
riecheggiano varie volte nella Costituzione per l’Europa: solidarietà vuol dire equità nei rapporti sociali e
quindi maggiore sicurezza per i cittadini, sicurezza per le imprese, per tutte le attività ed un giusto
sviluppo e utilizzo equilibrato delle risorse nel rispetto dei diritti dell’uomo. Sul piano esterno significa
che l’Europa deve rivolgersi a tutti, in uno medesimo spirito di rispetto della persona umana e di
apertura al dialogo, a prevenire i conflitti, che è l’unico modo possibile per risolverli.
Con questo augurio, e soprattutto cercando di comunicare ai giovani i sentimenti che
animarono i nostri Padri nel pensare e nel configurare l’Europa unita, possiamo avere fiducia nel futuro.
Le difficoltà si possono e si debbono superare, come è stato fatto in passato. Certamente nel
1945 alla fine della guerra, pochi pensavano di poter abolire le frontiere in Europa, ma abbiamo
raggiunto questo obiettivo, così come ancora meno si pensava che vi sarebbe stata una moneta unica.
Allo stesso modo quasi tutti coloro, che recentemente avevano nutrito sfiducia nei confronti della
moneta unica europea, se in buona fede, si sono dovuti ricredere.
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Immaginate cosa sarebbe successo in Italia con i recenti crack finanziari di alcune grandi società
italiane! L’euro è servito anche a questo, a raffreddare, ad impedire le cadute o le impennate delle
monete e delle economie nazionali. La stabilità e la sicurezza anche economica dipendono dall’Europa,
confidiamo in questo.
5.- I fondamenti economico-politici dell’Europa sono stati individuati, da uno7 dei più
prestigiosi economisti italiani viventi, in tre grandi insieme di momenti:
- storici, che possono sintetizzarsi in Crescita, Costruzione, Costituzione;
- di principi, quali quelli di sussidiarietà, di sviluppo, di solidarietà e – aggiungo anche di
democrazia - con la riconferma dei diritti fondamentali dell’uomo, tra cui la dignità umana inviolabile e
le libertà;
- istituzioni commissione, Consiglio, Banca centrale europea, Parlamento europeo.
Il prof. Quadrio Curzio nel giustificare il sacrificio necessario di una parte della sovranità
richiama il pensiero di due grandi italiani del tempo moderno.
Con grande lungimiranza 58 anni fa, nel 1947, Luigi Einaudi8 così si esprimeva: “riusciremo a
salvarci dalla terza guerra mondiale solo se noi impugneremo per la salvezza e la unificazione
dell’Europa, invece della spada di Satana, la Spada di Dio; e cioè, invece della dominazione colla forza
bruta (il riferimento per Quadrio Curzio è al brutale dominio della forza nazista) l’idea eterna della
volontaria cooperazione per il bene comune. L’Europa che l’Italia auspica, per cui attuazione essa deve lottare è
un’Europa aperta a tutti, un Europa nella quale gli uomini possano liberamente far valere i loro
contrastanti ideali e nella quale le maggioranze rispettino le minoranze e ne promuovano esse medesime
i fini…L’Italia deve essere pronta a fare sacrificio di una parte della sua sovranità… perché… il nemico
numero uno della civiltà, della prosperità… è il mito della sovranità assoluta degli Stati…. perché non
dovremmo anche noi fare trionfare in Europa gli ideali immortali, i quali hanno fatto l’Italia unita e si
chiamano libertà spirituale degli uomini, elevazione di ogni uomo verso il divino, cooperazione tra i
popoli, rinuncia alle pompe inutili, tra cui massima la pompa nefasta del mito della sovranità assoluta?
Alcide De Gasperi nel 19529, a proposito della volontà politica di realizzare l’unione europea
come forza determinante di propulsione, affermava che la cooperazione economica è necessariamente
un compromesso tra esigenze autonome naturali di ogni partecipante e volontà politica superiore; sosteneva un
applicazione graduale e progressiva. Per qualsiasi aggregato supernazionale gli inizi sono sempre
modesti…il decentramento dei poteri all’interno di Confederazione è talmente accentuato da rendere
debole i timida l’attività degli organi confederati. Di pari passo con il rafforzamento e l’accrescimento di
potere delle istituzioni federali devono procedere i progressi di una mentalità europea.
6.- Esiste la necessità di dismettere una parte della sovranità, per pervenire ad uno spazio
comune di libertà, di sicurezza e giustizia senza frontiere interne e ad un mercato interno, nel quale la
concorrenza sia libera e non sia falsata, ciò per uno sviluppo sostenibile ed una crescita equilibrata in
uno spirito di coesione e di solidarietà e cooperazione tra gli Stati membri dell’Unione europea (art I-3
Costituzione per l’Europa). Questo è ora evidenziato e non è procrastinabile per effetto del processo di
globalizzazione, che si fa sentire in tutto il pianeta, con effetti, sotto alcuni aspetti economici,
sconvolgenti.
La globalizzazione comporta rischi di un liberismo senza freni, con un potere politico nazionale
privo di efficaci strumenti, per cui sorge l’esigenza di organismi, che operino sui problemi economici a
livello sopranazionali, ma non siano sotto l’influsso determinante dei paesi più ricchi e perciò più
potenti.
Occorre una partecipazione ed un apporto basato sulla trasparenza e sulla democraticità
partecipativa, che in Europa può realizzare solo una Unione europea, con un ordinamento giuridico
autonomo, capace di dettare norme direttamente incidenti sui rapporti interpersonali dei consociati
Prof. Quadrio Curzio, I fondamenti economici e politici dell’Unione Europea, in Verso Una Costituzione europea.
Assemblea costituente, 29 luglio 1947: La guerra e comunità europea.
9 In occasione dell’Assemblea del Consiglio d’Europa a Strasburgo, 16 settembre 1952.
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degli stati aderenti o idonee a creare obblighi per gli Stati di adeguare l’ordinamento e, quindi, di riflesso
con valenza indotta nei confronti dei Paesi terzi.
Questo ordinamento giuridico autonomo europeo, attraverso la Costituzione per l’Europa, può
realizzare da un lato una sovranità non più assoluta degli Stati10, ma condivisa e nello stesso tempo un
adeguato controllo dal basso attraverso la partecipazione nelle scelte condivise da parte degli Stati
membri nel quadro degli obiettivi e dei valori fondanti dell’Unione (artt. I-2 a 6).
7.- Sono quanto mai attuali le parole pronunciate dal Presidente della Repubblica Ca rlo Azeglio
Ciampi - nel suo intervento al Parlamento europeo a Bruxelles il 30 settembre 2003- nel momento in
cui si stava consolidando il processo costituzionale europeo giunto ad una storica svolta: “L'unione
europea attraversa oggi una fase complessa, determinante per il nostro futuro: deve infatti affrontare le
sfide dell'allargamento e della governabilità”… "Le speranze che i nostri concittadini nutrono nel futuro
dell'Europa, sono più forti che mai….. oltre a manifestare attese, l'opinione pubblica europea lancia
anche segnali di allarme”...”Il passaggio ad una economia competitiva e dinamica, la ricerca di uno
spazio europeo della ricerca e dell'innovazione, il coordinamento delle politiche macroeconomiche continuava il nostro Presidente Ciampi- sono queste altrettante sfide che l'Europa deve raccogliere per
rilanciare il proprio progresso economico e la competitività a livello mondiale".
8.- Per guardare il futuro con fiducia occorre soffermarsi sul contenuto più significativo della
Costituzione per l’Europa, allo scopo di coglierne gli elementi essenziali del testo costituzionale, il vero
significato concreto di molteplici proposizioni normative e la effettività del rafforzamento delle tutele
dei cittadini europei.
In altri termini è necessario conoscere i punti essenziali della Costituzione per l’Europa e
tradurli con chiarezza di linguaggio 11, in modo che sia agevolata la diffusione, presupposto
In realtà le limitazioni della sovranità dei singoli stati o le intromissioni non condivise negli ordinamenti interni dei singoli
Stati sono molto limitate, a parte la prevalenza del diritto comunitario, naturalmente nelle competenze riconosciute alla
Unione europea. D’altro canto la Costituzione per l’Europa contiene una serie di disposizioni a salvaguardia (in vario modo
costruite)di particolari regimi nazionali; in primo luogo nella parte II (Carta dei diritti fondamentale dell’Unione) primeggia
la clausola di livello di protezione (art. II-113) nel senso che nessuna disposizione della Carta deve essere interpretata come
limitativa o lesiva dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali riconosciuti, nel rispettivo ambito di applicazione, oltre dal
diritto dell’Unione, dal diritto internazionale e da Convenzioni ecc., dalle Costituzioni degli Stati membri. Inoltre nell’art. II-112
si prescrive il riconoscimento nella Carta di diritti fondamentali, quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli
Stati membri, l’interpretazione in armonia con dette tradizioni. Tra le disposizioni di salvaguardia di particolari regimi dei
singoli Stati possono essere indicati gli articoli:
III-140, regime particolare per gli stranieri giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità
pubblica;
III-143, per la disciplina nazionale nei confronti della partecipazione finanziaria dei cittadini degli altri Stati membri al
capitale delle società, escluse quelle senza fini di lucro, fatta salva l’applicazione di altre disposizioni della Costituzione per
l’Europa;
art. III-234, par 6, in materia di ambiente nel senso di non impedire ai singoli Stati membri di mantenere e prendere misure
(purché conformi alla Costituzione per l’Europa)per una protezione ancora maggiore, rispetto a quelle adottate dall’Unione
in virtù dello stesso articolo;
art. III-235, par 4, in materia di protezione dei consumatori, analogamente all’art. III-234:
III-262, in materia di spazio di libertà, sicurezza e giustizia, per un non osta all’esercizio della responsabilità incombenti agli
stati membri per il mantenimento dell’ordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna;
III-265, par 3, lascia impregiudicata la competenza degli Stati membri riguardo alla delimitazione geografica delle rispettive
frontiere conformemente al diritto internazionale;
III-267, par 5, sul diritto degli Stati membri di determinare il volume di ingresso di cittadini di paesi terzi, proveniente da
paesi terzi, per cercare lavoro;
III-270, par 2, in materia di cooperazione giudiziaria penale (riconoscimento sentenze e cooperazione di polizia giudiziaria,
non impedimento agli Stati membri di mantenere o introdurre un livello più elevato di tutela d elle persone;
III-270, par 3, e III-271, par 3, per una procedura rafforzata e sospensione, in caso di progetto di legge quadro europea, su
richiesta di un membro del Consiglio che ritenga che il progetto incida su aspetti fondamentali del suo ordinamento
giudiziario penale;
11 In realtà la Costituzione per l’Europa è un testo prolisso ed in alcuni punti anche troppo meticoloso, frutto di esigenze di
garanzie da parte delle diverse componenti dell’Unione europea.
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indispensabile per una adesione convinta e partecipe da parte di tutti i cittadini, il cui sostegno e
consapevolezza contribuiranno alla riuscita della realizzazione dell’Unione europea allargata.
Iniziando l’esame della Costituzione per l’Europa, anzitutto deve essere sottolineato il metodo
della Convenzione, che ha redatto il testo della Costituzione (meglio del Trattato che istituisce una
Costituzione per l'Europa), diverso da quello solito delle conferenze dei capi di Stato, scaturenti da
negoziati tra le burocrazie nazionali, senza alcuna trasparenza e senza alcuna conoscenza all'esterno, con
conseguente estraneità della maggior parte dell'opinione pubblica.
La convenzione, come è ampiamente illustrato nella introduzione di Giuliano Amato ad un
interessante volume 12 è stata caratterizzata, nel metodo, da riunioni plenarie (26) sempre sotto gli occhi
del pubblico e della stampa, seguite e intervallate da approfondimenti di undici gruppi di lavoro, da
discussioni in tre Circoli di discussione, con atti sempre resi pubblici con tutte le moderne tecnologie
disponibili. Inoltre vi è stato un processo interattivo -sottolinea ancora Amato- al fine di stimolare
associazione ed organizzazioni non governative (oltre 500), enti di ricerca ed esperti ad un contributo
nell'elaborazione. Caratteristica è stata la fase incentrata sull'ascolto delle aspettative e dei bisogni dei
cittadini europei
I risultati dei lavori della Convenzione sono così sintetizzati e ben individuati dalla Prefazione al
Progetto di Costituzione a firma del Presidente Valéry Giscard d'Estaing e da Giuliano Amato e Jean
Luc Dehaene vicepresidenti:
La Convenzione è stata incaricata di formulare proposte su tre temi: avvicinare i cittadini al
progetto europeo e alle istituzioni europee; strutturare la vita politica e lo spazio politico europeo in una
Unione allargata; fare dell'Unione un fattore di stabilizzazione e un punto di riferimento nel nuovo
ordine mondiale.
La Convenzione ha individuato alcune risposte ai quesiti contenuti nella dichiarazione di
Laeken:
- propone una migliore ripartizione delle competenze dell'Unione e degli Stati membri;
- raccomanda la fusione dei trattati e l'attribuzione della personalità giuridica all'Unione;
- instaura una semplificazione degli strumenti d'azione dell'Unione;
- propone misure volte ad accrescere la democrazia, la trasparenza e l'efficienza dell'Unione
europea, accrescendo il contributo dei parlamenti nazionali alla legittimazione del progetto europeo,
semplificando il processo decisionale, rendendo il funzionamento delle istituzioni europee più
trasparente e leggibile;
- stabilisce le misure necessarie per migliorare la struttura e rafforzare il ruolo di ciascuna delle
tre istituzioni dell'Unione tenendo conto in particolare delle conseguenze dell'allargamento.
9.- Nell'art, I-1 della Costituzione per l’Europa, in modo significativo, si fa riferimento alla
"volontà dei cittadini e degli Stati d'Europa di costruire un futuro comune" e si statuisce che "la
presente Costituzione istituisce l'Unione europea, alla quale gli stati membri conferiscono competenze
per conseguire obiettivi comuni", a sottolineare con il termine “competenze” che le azioni dell'Unione
si svolgono entro gli ambiti determinati dal Trattato costituzionale, anziché in forza della espansione
dinamica caratterizzante il precedente processo di espansione.
L'art. I-2 (Valori dell'Unione) fissa un principio fondamentale "L'Unione si fonda sui valori della
dignità umana, della libertà, della democrazia, dell'uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei
diritti umani. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo,
dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e
uomini."
Da sottolineare l'incremento della indicazione dei valori su cui si fonda l'Unione rispetto al
precedente trattato ed in particolare l'aggiunta di "uguaglianza", "rispetto della dignità umana" e di tutta
la seconda parte compreso il riferimento a società fondata sul pluralismo ecc.. Certamente è stata
determinante nell'accentuazione dei valori, imperniati sulla difesa persona umana, la carta dei diritti
fondamentali di Nizza, inglobata poi nella parte II della Costituzione per l’Europa.
12
Una Costituzione per l'Europa, Il Mulino, 2003.
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L'importanza dei valori fondanti deve essere posta in derivazione con il paragrafo 2 dell'art. I-1
e con il titolo IX della parte I (articoli I-58 e 59), che rispettivamente prevedono l'apertura a "tutti gli
Stati europei che rispettano i suoi valori e si impegnano a promuoverli congiuntamente" (art. I-58 par 2)
e i criteri di ammissibilità e la sospensione dei diritti di appartenenza, in caso di evidente rischio di
violazione grave di uno Stato membro dei valori predetti (art I-59). Questi sono limiti invalicabili per
ogni allargamento e per le garanzie di sicurezza e libertà.
10.- Gli obiettivi dell'Unione sono fissati dall'art. I-3 e possono sinteticamente essere identificati
in una ripetizione di quelli del trattato di Amsterdam, con l'introduzione di una formulazione
preliminare ed insieme riassuntiva (art. I-3, par. 1) "L'unione si prefigge di promuovere la pace, i suoi
valori e il benessere dei suoi popoli" quest'ultimo da ritenersi strumentale al perseguimento dei suoi
valori fondativi, mentre la pace è un valore mondiale, non esclusivo dell'Unione.
Notevole è l'impulso alla parte relativa alle relazioni internazionali contenuta nel par. 4, sempre
dell'art. I-3, in cui si stabilisce che "Nelle relazioni con il resto del mondo l'Unione afferma e promuove
i suoi valori e interessi. Contribuisce alla pace, alla sicurezza, allo sviluppo sostenibile della Terra, alla
solidarietà e al rispetto reciproco tra i popoli, al commercio libero ed equo, all'eliminazione della povertà e
alla tutela dei diritti umani, in particolare dei diritti dei minore, e alla rigorosa osservanza e allo sviluppo del
diritto internazionale, in particolare al rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite".
11.- Particolarmente significativi sono la espressa attribuzione di personalità giuridica all'Unione
(art. I-7), ponendo fine a discussioni in sede di partecipazione a trattati internazionali, e il
riconoscimento dei diritti, delle libertà e dei principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali, (art. I-9,
par 1), con richiamo anche alla parte II della Costituzione che li incorpora puntualmente.
Nello stesso art. I-9 si prevede al par. 2: "L'Unione persegue l'adesione alla Convenzione
europea di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. Tale adesione non modifica le
competenze dell'Unione definite nella Costituzione"; e al par. 3: “I diritti fondamentali, garantiti dalla
Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e risultanti dalle
tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, fanno parte del diritto dell'Unione in quanto principi
generali"
In altri termini attraverso l'espressione principi generali si vuole, riallacciandosi alla giurisprudenza
della Corte di Giustizia, semplicemente affermare che sono - secondo una terminologia della stessa
Corte, “fonti di ispirazione” nella interpretazione dei testi normativi.
12.- A proposito delle relazioni tra Unione e Stati membri l'art. I-5 statuisce nella seconda parte
del par 1, l'Unione "rispetta le funzioni essenziali dello Stato, in particolare le funzioni di salvaguardia
dell'integrità territoriale, di mantenimento dell'ordine pubblico e di tutela della sicurezza interna".
Tale norma attribuisce allo Stato membro una funzione essenziale e quindi esclusiva; pur
tuttavia deve essere posta in relazione con le norme relative alla Politica estera e di sicurezza comune,
contenute nell'art. I-16:
"1. La competenza dell'Unione in materia di politica estera e di sicurezza comune comprende
tutti i settori della politica estera e tutte le questioni relative alla sicurezza dell'Unione, ivi compresa la
definizione progressiva di una politica di difesa che può condurre a una difesa comune”.
“2. Gli Stati membri sostengono attivamente e senza riserve la politica estera e di sicurezza
comune dell'Unione in uno spirito di lealtà e di solidarietà reciproca e rispettano gli atti adottati dall'Unione
in questo settore. Si astengono da qualsiasi azione contraria agli interessi dell'Unione o tale da nuocere
alla sua efficacia.”
Di conseguenza deve ritenersi, che, anche in base al concorrente principio di sussidiarietà
(contenuto tra i principi fondamentali, art. I-11, par. 1, 3 e 4 insieme al principio di proporzionalità), la
competenza esclusiva del singolo Stato membro passa al livello ascendente, quando vengono coinvolti
profili di sicurezza comune e l'azione prevista non possa essere sufficientemente raggiunta dai singoli
stati membri.
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Inoltre la Costituzione per l’Europa, negli artt. I-12, par 4 e 5, I-16, I-40 e I-41, detta una serie
di disposizioni particolari e dettagliate relative alla politica estera e di sicurezza comune (basata sulla reciproca
solidarietà politica) e alla politica di sicurezza e di difesa comune e alla loro attuazione.
Vengono colmati ritardi, di cui ho accennato, conseguenti alla mancata realizzazione della
progettata Comunità europea di difesa (nel 1954).
Da segnalare che le decisioni in materia di politica estera e sicurezza comune e quelle di
sicurezza e difesa comune non assumono quel valore di atti giuridici variamente assegnati alle
deliberazioni delle Istituzioni europee nelle altre materie, riecheggiando il valore di atti essenzialmente
politici. Nello steso tempo vi è una previsione tendenziale e di principio che si debba procedere
all'unanimità con competenza assegnata al Consiglio europeo e al Consiglio dei ministri per il primo
gruppo e al Consiglio europeo per il secondi gruppo.
Da ultimo, in particolare per la Difesa, l'art. I-41, par. 3. prevede:
"Gli Stati membri mettono a disposizione dell'Unione, per l'attuazione della politica di sicurezza
e di difesa comune, capacità civili e militari per contribuire al conseguimento degli obiettivi definiti dal
Consiglio. Gli Stati membri che costituiscono tra loro forze multinazionali possono mettere anche tali
forze a disposizione della politica di sicurezza e di difesa comune."
Nel quadro di un miglioramento progressivo delle capacità militari degli Stati viene istituita
un'Agenzia europea per la difesa, con ambito nel settore dello sviluppo delle capacità di difesa, della ricerca,
dell’acquisizione e degli armamenti. (art. I-41, par 3 e art. III-311) L’Agenzia può contribuire a
rafforzare la base industriale e tecnologica del settore, con conseguenti riflessi anche negli impieghi civili,
soprattutto in relazione alle inferiorità nella ricerca di molti Stati europei.
Da sottolineare che le decisioni europee relative all'attuazione della politica di sicurezza e di
difesa comune, comprese quelle inerenti all'avvio di una missione ai sensi dell’art. I-41, sono adottate
dal Consiglio che delibera all'unanimità su proposta del ministro degli affari esteri dell'Unione o di uno
Stato membro.
Significativa, nello stesso art. I-41, par. 7, la previsione di una solidarietà e cooperazione13 in
materia di difesa reciproca: qualora uno degli Stati dell’Unione subisca un'aggressione armata nel suo
territorio, gli altri Stati partecipanti gli prestano, in conformità delle disposizioni dell'articolo 51 della Carta
delle Nazioni Unite, aiuto e assistenza con tutti i mezzi in loro possesso, militari e di altro tipo.
Da sottolineare la piena adesione ai limiti dell’intervento secondo ed in conformità con la norma
base per la soluzione dei conflitti della Carta delle Nazioni Unite ed insieme un pieno contemporaneo
raccordo con la Nato, in quanto "gli impegni e la cooperazione in questo settore rimangono conformi
agli impegni assunti nell’ambito dell’Organizzazione del trattato dell'Atlantico del Nord, che resta, per
gli Stati che ne sono membri, il fondamento della loro difesa collettiva e l’istanza di attuazione della
stessa” (art. I–42, par 7)14.
13.- Concludo con il richiamo ad alcune affermazioni (pienamente condivise) espresse da
Giovanni Maria Flick, con il quale ha condiviso i miei ultimi anni alla Corte Costituzionale: l'Europa è
soprattutto uno spazio comune di mercato, di concorrenza, monetario, finanziario ed economico, ma è
anche uno spazio giuridico comune, uno spazio sociale comune, se si pensa alle politiche comunitarie
in materia di immigrazione, di ambiente, di occupazione, di trasporti, di competitività, di ricerca
scientifica ed altro. L'Europa deve divenire uno spazio politico comune, così come si sta per realizzare
uno spazio geografico comune.
Una clausola di solidarietà è prevista anche in caso che uno Stato membro sia soggetto ad attacco terroristico o sia vittima
di calamità naturale o provocata dall’uomo (art. I-43); v. anche, a proposito di politica di sicurezza e difesa comune, le
missioni di cui all’art. I-41, con mezzi civili e militari, come specificate dall’art. III-309 (ex art. 17 TUE), comprendenti le
azioni comuni in materia di disarmo, le missioni umanitarie e di soccorso, le missioni di prevenzione dei conflitti e di
mantenimento della pace ecc., con possibilità di contributo contro il terrorismo. V. pure l’art. III-329, a proposito di
attuazione della clausola di solidarietà, con la precisazione contenuta nella dichiarazione relativa agli artt. I-43 e III,329,
secondo cui “fatte salve le misure adottate dall’Unione per assolvere gli obblighi di solidarietà nei confronti di uno Stato
membro… si intende che nessuna delle disposizioni…. pregiudica il diritto di un altro Stato membro di scegliere i mezzi più
appropriati per assolvere ai suoi obblighi di solidarietà nei confronti dello Stato membro in questione”.
14 V. anche, per il rispetto degli obblighi Nato, art. I-41, par. 2, capoverso.
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Occorre valorizzare lo spazio comune di valori, che è il presupposto di ogni altro. È il
patrimonio culturale europeo, che contiene le radici dell'unità, un dato fondamentale da cui muovere,
con le sue componenti storiche, artistiche, religiose, filosofiche e sociali, ed esprime valori di unità nella
diversità, di pari dignità, di solidarietà, di dialogo, di tolleranza, di comprensione reciproca, di saggezza,
di centralità della persona umana, tutti valori maturati attraverso la sofferenza ed il superamento di
esperienze, talune anche brutali di segno opposto, anche nello scorso secolo.
Questo spazio culturale comune, a principale difesa della persona umana, da attuarsi non tanto
con semplici enunciazioni di bandiera o di principio, ma soprattutto con renderla effettiva nella
disciplina concreta dei singoli istituti, è quello spazio che con la nuova Costituzione per l'Europa può
scaldare la fiducia di tutti i cittadini e soprattutto dei giovani. Questo è la vera garanzia di un avvenire
migliore, di solidarietà, di comprensione, di sicurezza, di pace, di libertà e, quindi, di sviluppo
economico e di benessere per tutti noi, cittadini italiani e insieme di Europa.
Infine una unica e sintetica considerazione: senza l’Europa unita non solo non si riesce ad
andare avanti in un progresso civile e di pace, ma si rischia di perdere i livelli attuali di benessere, di
cultura, di democrazia, di libertà e quindi di sicurezza. Senza un’Europa unita rischieremo di avviarci
verso un declino inesorabile economico e insieme di insicurezza. Il futuro non esclude che potremo
trovarci coinvolti in situazioni di attentati alla sicurezza , come vogliono, al di fuori del nostro paese,
coloro che sostengono e predicano violenza e/o terrorismo.
Solo l’Europa, unita e forte nella solidarietà, può dare a tutti gli Stati facenti parte dell’Unione
un aiuto reciproco per la sicurezza, la giustizia e la ripresa dello sviluppo economico.
Riccardo Chieppa
Presidente emerito della Corte Costituzionale,
Presidente onorario del Consiglio di Stato
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