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elementi Maior Simone
ORDINAMENTO
SANITARIO
Disciplina del Servizio Sanitario Nazionale
U
U
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Quadro dell’Amministrazione sanitaria
Piano Sanitario Nazionale
Prestazioni del SSN
Aspetti finanziari e contabili
II Edizione
ESI
le SINT ute
più vend
in Italia
SIMONE
EDIZIONI GIURIDICHE
Gruppo Editoriale Simone
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Estratto della pubblicazione
Estratto della pubblicazione
TUTTI I DIRITTI RISERVATI
Vietata la riproduzione anche parziale
Tutti i diritti di sfruttamento economico dell’opera appartengono alla Simone S.p.A.
(art. 64, D.Lgs. 10-2-2005, n. 30)
Della stessa collana si segnalano:
217 –
221 –
226 –
230 –
245 –
265 –
265/1 –
Elementi maior di diritto amministrativo
Elementi maior di diritto civile
Elementi maior di diritto costituzionale
Elementi maior di diritto processuale penale
Elementi maior di diritto internazionale privato e processuale
Elementi maior di scienza delle finanze
Elementi maior di diritto tributario
Revisione e aggiornamento del testo a cura della dott.ssa Chiara Palladino
Il catalogo aggiornato è consultabile sul sito: www.simone.it
Finito di stampare nel mese di marzo 2012
dalla «INK & PAPER s.r.l.» Via Censi dell’Arco, 22 - Cercola (NA)
per conto della Simone S.p.A. - Via F. Russo, 33/D - 80123 - NAPOLI
Grafica di copertina a cura di Giuseppe Ragno
Estratto della pubblicazione
PREMESSA
Questo volume di «elementi maior» contiene una panoramica agile e completa dell’ordinamento del Servizio Sanitario Nazionale, aggiornata alle novità legislative che da ultimo hanno interessato il “sistema salute”. Grazie al linguaggio semplice e all’esposizione sintetica, il testo consente una visione d’insieme della disciplina.
La trattazione si apre con una disamina degli organi che compongono l’amministrazione sanitaria, prosegue con l’esame delle strutture in cui è territorialmente e funzionalmente suddiviso il Servizio Sanitario Nazionale, degli obiettivi che esso si pone attraverso l’attività di programmazione e pianificazione, per poi giungere all’analisi delle prestazioni sanitarie erogabili ai cittadini.
Il lavoro si conclude con l’approfondimento degli aspetti finanziari e contabili del Servizio Sanitario Nazionale nonché del sistema dei controlli operanti sullo stesso.
Alla fine di ogni capitolo è presente un utile glossario, con le definizioni
delle espressioni più tecniche, indispensabili per facilitare la comprensione
degli argomenti trattati, mentre nel corso della lettura si incontrano frequenti domande, necessarie per mettere in evidenza gli aspetti più problematici
della disciplina.
Estratto della pubblicazione
UN ULTERIORE SUSSIDIO PER LA PREPARAZIONE
AI RUOLI AMMINISTRATIVI DELLE A.S.L.
VOL. 320 • COLLABORATORE E ASSISTENTE AMMINISTRATIVO
NELLE AZIENDE SANITARIE LOCALI
XIX ED. • PP. 736 + 448 • € 35,00
Il volume, giunto alla XIX edizione, propone un’approfondita trattazione dei principali
istituti del diritto costituzionale, del diritto amministrativo e della legislazione sanitaria,
aggiornata alle più recenti novità legislative.
L’opera, indirizzata a quanti debbano affrontare esami e/o concorsi, contiene una
rassegna di esercitazioni, finalizzata alle prove teorico-pratiche, ed è corredata da
un’utile raccolta normativa, liberamente consultabile in sede d’esame, che racchiude i
provvedimenti normativi di riferimento delle materie trattate.
Estratto della pubblicazione
Introduzione
Il sistema salute
Sommario: 1. Il diritto alla salute nella Costituzione. - 2. L’evoluzione dell’assistenza sanitaria.
1. Il diritto alla salute nella Costituzione
A) L’art. 32 della Costituzione
La tutela della salute costituisce uno dei compiti fondamentali che la Costituzione attribuisce alla Repubblica. Ed infatti, l’art. 32, comma 1, Cost. recita: «La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e
interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti».
La norma, dunque, da un lato, riconosce ai singoli il diritto soggettivo alla
salute, inteso come diritto a non subire lesioni della propria integrità psico-fisica e, in tale accezione, il diritto individuale alla salute è immediatamente operativo. Dall’altro, essa, attribuendo alla Repubblica il compito di tutelare la salute, prefigura un’azione pubblica per la tutela della stessa, attraverso interventi regolativi mirati a garantire alla collettività adeguate condizioni di vita dal
punto di vista igienico-sanitario nonché a garantire l’organizzazione e l’erogazione del servizio pubblico di assistenza sanitaria.
Il godimento di entrambe le situazioni di vantaggio sopra descritte comporta l’ineludibile intervento legislativo che deve disciplinare presupposti, contenuti e modalità dell’azione pubblica in campo sanitario, sì da assicurare i fini
prefissati dal precetto costituzionale.
B) La tutela della salute nel nuovo Titolo V, Parte II della Costituzione
La riforma federale dello Stato, varata con la L. cost. 18-10-2001, n. 3,
conferma l’assistenza sanitaria come materia di legislazione concorrente,
ridenominandola «tutela della salute» (art. 117, comma 3, Cost.) e ricomprendendovi anche gli interventi in materia di igiene e sanità pubblica.
Pertanto, la novella costituzionale attribuisce alle Regioni il compito di
definire le linee di politica sanitaria, sia pure nel rispetto dei principi enucleati dalle leggi cornice.
Estratto della pubblicazione
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Introduzione
Alla competenza esclusiva dello Stato resta affidata la determinazione
dei livelli essenziali delle prestazioni relative ai diritti civili e sociali. Esso, pertanto, resta il garante dell’uniformità e della qualità dell’erogazione del servizio sanitario per tutti i cittadini e dei suoi contenuti essenziali a tutela del diritto alla salute.
2. L’evoluzione dell’assistenza sanitaria
L’assistenza sanitaria della collettività è divenuta funzione di pertinenza
pubblica solo in epoca contemporanea, con la trasformazione dello Stato in
senso sociale. Ed infatti, se precedentemente alla cura ed il ricovero dei malati provvedevano istituzioni private, spesso religiose, per finalità caritative e
filantropiche, con l’avvento dello Stato unitario dette istituzioni furono sottoposte a controllo e regolazione statale.
Per oltre un secolo, l’azione pubblica nella prestazione dell’assistenza ospedaliera ha avuto luogo attraverso ospedali sorti e gestiti per volontà delle predette istituzioni, anche se assoggettati ad una disciplina statuale che diveniva progressivamente sempre più intensa.
Solo per gli indigenti e per quelli affetti da particolari malattie l’intervento
dello Stato in campo sanitario assunse forma obbligatoria. Per la maggioranza della popolazione, non sottosposta a tale forma di assistenza, si affermarono sistemi di assicurazione obbligatoria contro le malattie, gestiti da appositi enti pubblici (gli enti mutualistici).
Tale sistema, vigente sino agli anni Sessanta dello scorso secolo, è stato
oggetto di notevoli riforme di cui, di seguito, si delineano le tappe essenziali:
— con L. 12-2-1968, n. 132, di riforma del sistema ospedaliero, è stata dettata una disciplina uniforme per tutte le istituzioni che avevano prestato assistenza sanitaria fino a quel momento. Con la creazione dell’ente ospedaliero, ente dotato di personalità giuridica di diritto pubblico destinato all’assistenza dei cittadini, infatti, si realizza il passaggio da un’assistenza su base volontaristica, all’assistenza ospedaliera quale servizio
pubblico diretto a tutti i cittadini, secondo il dettato costituzionale contenuto nell’articolo 32.
La L. 132/1968 intendeva realizzare un primo momento di decentramento
istituzionale del settore, delegando l’individuazione e la gestione degli enti
ospedalieri alle Regioni, le quali diventavano anche titolari della funzione
di vigilanza in materia, lasciando al Ministero della Sanità la tutela degli interessi generali dello Stato;
Estratto della pubblicazione
Il sistema salute
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— con L. 23-12-1978, n. 833, istitutiva del Servizio sanitario nazionale,
venne creato il sistema pubblico sanitario, garantito a tutti i cittadini, senza alcuna distinzione di condizioni individuali e sociali, e con modalità tali
da assicurare l’uguaglianza dei cittadini nei confronti del servizio stesso. Il
finanziamento era posto a carico della collettività. Con tale provvedimento veniva data una prima realizzazione al precetto costituzionale sul diritto
alla salute, mai pienamente attuato;
— con D.Lgs. 30-12-1992, n. 502, di riordino generale dell’organizzazione del servizio sanitario, che nell’ottica di porre rimedio alle disfunzioni
del sistema precedente, ha determinato tra l’altro, l’aziendalizzazione delle
USL, improntando la loro gestione a criteri imprenditoriali; l’estromissione,
quasi totale, dei comuni dalla gestione della sanità, configurando le aziende sanitarie locali come enti regionali; la creazione di un sistema di concorrenza tra le strutture pubbliche e quelle private, attraverso l’accreditamento e il finanziamento a tariffa delle strutture stesse;
— con D.Lgs. 19-6-1999, n. 229, cd. riforma sanitaria ter, che, tra l’altro,
ha confermato i processi di aziendalizzazione e regionalizzazione delle ASL,
dando attuazione al sistema integrato di prestazioni sanitarie e sociali.
Considerata la rilevanza del servizio sanitario pubblico, finalizzato ad assicurare a tutti i membri della comunità le prestazioni sanitarie e farmaceutiche
necessarie a salvaguardare il benessere dell’individuo e della collettività, segue
una trattazione della struttura e della disciplina del Servizio sanitario nazionale.
Capitolo Primo
L’amministrazione sanitaria
Sommario: 1. L’istituzione del Ministero della Sanità. - 2. Il Ministero della Salute.
- 3. L’organizzazione ministeriale. - 4. La Conferenza permanente per i rapporti tra
lo Stato, le Regioni e le Province autonome. - 5. Il Consiglio superiore di sanità. - 6.
L’Istituto superiore di sanità (ISS). - 7. L’Agenzia italiana del farmaco. - 8. La soppressione dell’Istituto superiore per la prevenzione e la sicurezza sul lavoro (ISPESL). - 9.
L’Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali. - 10. La soppressione dell’Istituto per gli affari sociali (IAS). - 11. Gli organi periferici del Ministero della Salute. - 12.
Gli enti sanitari nazionali ed internazionali. - 13. Il Comando Carabinieri per la tutela della salute. - 14. Le funzioni di polizia. - 15. Le funzioni sanitarie a livello locale.
1. L’istituzione del Ministero della Sanità
Il Ministero della Sanità è stato istituito con L. 13-3-1958 n. 296 e successivamente riordinato con D.Lgs. 30-6-1993, n. 266. Esso ha assorbito le competenze dell’Alto Commissariato e di tutte le altre amministrazioni precedentemente competenti in materia di sanità pubblica, al dichiarato scopo di «provvedere alla tutela della salute pubblica».
L’art. 1 della L. 296/1958, per il conseguimento della finalità predetta, affida al Ministero le seguenti attribuzioni:
— provvedere all’organizzazione e alla sovrintendenza dei servizi sanitari svolti dalle amministrazioni autonome dello Stato e dagli enti pubblici, nonché al coordinamento, eventualmente necessario, per adeguare l’organizzazione e l’efficienza dei
servizi stessi alle esigenze della salute pubblica;
— emanare, per la tutela della salute pubblica, istruzioni obbligatorie per tutte le amministrazioni pubbliche che provvedono a servizi sanitari;
— esercitare la vigilanza tecnica sulle organizzazioni, enti e istituti che svolgano attività sanitaria.
Ai sensi dell’art. 1 del D.Lgs. 266/1993 il Ministero della Sanità esercita le funzioni
amministrative riservate allo Stato in materia sanitaria per effetto delle previsioni della L. 833/1978 e non delegate alle Regioni; svolge, inoltre, competenze in materia di:
— elaborazione ed attuazione delle politiche europee relative all’ambito sanitario;
Estratto della pubblicazione
L’amministrazione sanitaria
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— programmazione sanitaria, predisposizione del Piano sanitario nazionale,
definizione degli obiettivi fondamentali di prevenzione, cura e riabilitazione, indirizzo del Servizio sanitario nazionale, determinazione dei livelli delle prestazioni da assicurare uniformemente sul territorio nazionale;
— coordinamento del sistema informativo sanitario (SIS) e verifica comparativa dei costi e dei risultati conseguiti dalle Regioni e dalle strutture operative del Servizio sanitario nazionale;
— vigilanza sulla conformità delle specialità medicinali alle norme nazionali ed
europee e regolamentazione della materia farmaceutica tenuto conto delle indicazioni della Commissione unica del farmaco;
— sanità pubblica, sanità pubblica veterinaria, nutrizione e igiene degli alimenti;
— ricerca e sperimentazione in materia sanitaria;
— professioni e attività sanitarie.
Fondamentali innovazioni sono state introdotte dal D.Lgs. 112/1998, che in
attuazione della L. 59/1997, ha operato il conferimento alle Regioni della generalità delle funzioni e dei compiti amministrativi riguardanti la salute umana
e la sanità veterinaria, fatte salve le competenze residuali riservate allo Stato. Lo stesso decreto specifica che per conferimento deve intendersi il trasferimento di tali funzioni alle Regioni con esclusione, soltanto, di quelle concernenti i prodotti cosmetici, effettuate a titolo di delega.
Il trasferimento di compiti amministrativi non comprende le funzioni sanitarie e medico-legali che sono attribuite alle Forze armate, ai corpi di Polizia, ai Vigili del fuoco
e alle Ferrovie dello Stato.
Il D.Lgs. 112/1998 lascia invariato il riparto di competenze tra Stato e Regioni relativamente alle seguenti materie:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
sostanze stupefacenti e psicotrope e tossicodipendenza;
procreazione umana naturale ed assistita;
rifiuti speciali derivanti da attività sanitarie;
tutela sanitaria rispetto alle radiazioni ionizzanti;
dismissione dell’amianto;
sangue umano e suoi componenti, produzione di plasmoderivati e trapianti;
sorveglianza e controllo di epidemie ed epizoozie di dimensioni nazionali ed internazionali;
h) farmacovigilanza e farmacoepidemiologia nonché rapida allerta sui prodotti irregolari;
i) impiego confinato e emissione deliberata nell’ambiente di microrganismi geneticamente modificati;
l) la tutela della salute e della sicurezza negli ambienti di vita e di lavoro.
10
Capitolo Primo
L’art. 115 del suddetto decreto conserva allo Stato i seguenti compiti e funzioni:
— l’adozione del Piano sanitario nazionale e dei piani di settore aventi rilievo ed applicazione nazionali, nonché il riparto delle risorse alle Regioni;
— l’adozione di norme e prescrizioni tecniche di natura igienico-sanitaria relative ad attività ed impianti, apparecchi, modalità di lavorazione, sostanze e prodotti compresi gli
alimenti, la formazione e l’aggiornamento delle tabelle relative a sostanze o prodotti
la cui produzione, cessione e commercializzazione è sottoposta ad autorizzazione o
nulla osta, l’approvazione di manuali e istruzioni tecniche di interesse nazionale;
— lo svolgimento di ispezioni nei confronti degli organismi che esercitano le funzioni conferite nonché nei confronti degli stabilimenti di produzione dei medicinali per
uso umano e veterinario e dei centri di sperimentazione umana e veterinaria;
— la definizione dei criteri per l’esercizio delle attività sanitarie e dei relativi controlli;
— la definizione di un modello di accreditamento delle strutture sanitarie pubbliche e
private;
— il coordinamento delle iniziative statali e regionali dirette a costituire scorte di medicinali di uso non ricorrente (sieri, vaccini etc.), a fini di economicità nella costituzione di tali scorte e nella loro utilizzazione comune;
— la definizione dei contenuti e delle modalità di utilizzo degli indicatori di efficienza
e di qualità dei servizi e delle prestazioni ai cittadini, la verifica dello stato di attuazione presso le Regioni del sistema di controllo delle prescrizioni mediche e delle
commissioni professionali di verifica, la promozione delle sperimentazioni gestionali attuate attraverso convenzioni con organismi pubblici e privati per lo svolgimento in forma integrata sia di opere che di servizi;
— la verifica della conformità alla normativa comunitaria e nazionale degli stabilimenti produttori di alimenti particolari e di fitosanitari, dei macelli, dei mercati ittici, degli stabilimenti di allevamento di animali e pesci, di strutture di interesse veterinario che fabbricano e trattano prodotti destinati all’esportazione.
L’elencazione delle competenze riservate allo Stato deve essere interpretata in senso
restrittivo, considerato anche che gli artt. 116 ss. contengono un’indicazione dettagliata delle competenze conservate allo Stato nell’ambito di specifici settori di attività:
— pianificazione: adozione di atti di indirizzo e di coordinamento dei piani e dei programmi di settore adottati dalle Regioni nel rispetto di quelli di rilievo nazionale;
— interventi d’urgenza: adozione di provvedimenti d’urgenza in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica che eccedano l’ambito locale;
— attività di informazione: relativa alla raccolta di dati e allo scambio di informazioni sia in ambito sovranazionale con gli organismi internazionali e comunitari, sia in ambito nazionale;
— attività di autorizzazione: all’art. 119 sono indicate specificamente le autorizzazioni
necessarie allo svolgimento delle attività private e richieste per determinate materie;
— prestazioni e tariffe: individuazione delle prestazioni erogabili e dei loro costi e assistenza a particolari categorie di utenti (detenuti, stranieri, cittadini italiani all’estero, personale navigante marittimo e dell’aviazione civile);
L’amministrazione sanitaria
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— attività di vigilanza: esercitata su enti pubblici e privati che operano sul piano nazionale o ultraregionale, compresi gli ordini e collegi professionali, nonché sui fondi integrativi sanitari istituititi e gestititi a livello ultraregionale;
— funzioni giustiziali in materia di ricorsi per danni da trattamenti sanitari;
— ricerca scientifica;
— profilassi internazionale: attività di controllo igienico-sanitario alle frontiere, delle
popolazioni migranti, nonché controlli veterinari;
— professioni sanitarie: disciplina delle attività libero professionali e relative incompatibilità, determinazione delle figure professionali sanitarie, riconoscimento dei diplomi per l’esercizio delle professioni sanitarie di cittadini comunitari o conseguiti da
italiani in paesi extracomunitari, disciplina delle specializzazioni mediche e dell’impiego presso le amministrazioni sanitarie.
2. Il Ministero della Salute
A) Il D.Lgs. 300/1999
Con il D.Lgs. 300/1999 emanato in attuazione della delega contenuta nella L. 59/97, si è proposta, originariamente, la costituzione di un unico Ministero
per le politiche del Welfare grazie all’accorpamento del Ministero del Lavoro
e Previdenza sociale con il Ministero della Sanità. Tale dicastero denominato
Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche sociali avrebbe dovuto assolvere alle funzioni statali relative a sanità, assistenza e previdenza, tutela del lavoro, funzioni a carattere prevalentemente programmatorio, essendo le funzioni amministrative di carattere gestionale già state trasferite a livello locale per effetto del citato D.Lgs. 112/1998.
Il D.L. 12-6-2001, n. 217 convertito con modificazioni nella L. 3-8-2001,
n. 317 introduce nel corpus normativo del D.Lgs. 300/1999 il Capo Xbis, nel
quale l’originario accorpamento del Ministero della Sanità con il Ministero del
Lavoro e della Previdenza sociale non trova più riscontro, in quanto è attribuita autonoma individualità al Ministero della Sanità denominato, innovativamente, Ministero della Salute.
Tale Ministero, cui sono trasferite, con inerenti risorse, le funzioni del precedente dicastero, esercita i compiti spettanti allo Stato in materia di tutela della
salute umana, di coordinamento del sistema sanitario nazionale, di sanità veterinaria, di tutela della salute nei luoghi di lavoro, di igiene e sicurezza degli alimenti.
B) La razionalizzazione delle strutture ministeriali
Con disposizione contenuta nell’art. 1 del D.L. 16 maggio 2008, n. 85,
conv. con modif. in L. 14 luglio 2008, n. 121 — in attuazione di quanto preEstratto della pubblicazione
12
Capitolo Primo
visto dalla manovra finanziaria 2008 (L. 244/2007, art. 1, commi 376 e 377) —
si è provveduto all’adeguamento delle strutture di Governo.
In particolare, con disposizione modificativa dell’originario dettato dell’art. 1, comma 2, D.Lgs. 300/1999 si è proceduto ad una ricognizione, nel senso di una razionalizzazione numerica, delle strutture ministeriali e in funzione di ciò, il Ministero della
Salute è stato accorpato al Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali nell’unica
struttura ministeriale del Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche sociali.
Ma con la successiva L. 13 novembre 2009, n. 172, a modifica dell’art. 2 D.Lgs.
300/1999, si è provveduto ad istituire nuovamente il Ministero della Salute, scorporandolo dal citato Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche sociali. A
tale Ministero sono trasferite, con le inerenti risorse finanziarie, strumentali e di personale, le funzioni di cui al Capo Xbis D.Lgs. 300/1999 (artt. da 47bis a 47quater).
C) Le aree funzionali
Sono aree funzionali del Ministero della Salute:
a) ordinamento sanitario: indirizzi generali e coordinamento in materia di prevenzione,
diagnosi, cura e riabilitazione delle malattie umane, ivi comprese le malattie infettive e diffusive; prevenzione, diagnosi e cura delle affezioni animali, ivi comprese le
malattie infettive e diffusive e le zoonosi; programmazione tecnico-sanitaria di rilievo nazionale e indirizzo, coordinamento e monitoraggio delle attività tecniche sanitarie regionali, di concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze per tutti
i profili attinenti al concorso dello Stato al finanziamento del Servizio sanitario nazionale, anche quanto ai piani di rientro regionali;
b) tutela della salute umana e sanità veterinaria: tutela della salute umana anche sotto
il profilo ambientale, controllo e vigilanza sui farmaci, sostanze e prodotti destinati
all’impiego in medicina e sull’applicazione delle biotecnologie; adozione di norme,
linee guida e prescrizioni tecniche di natura igienico-sanitaria, relative anche a prodotti alimentari; organizzazione dei servizi sanitari, professioni sanitarie, concorsi e
stato giuridico del personale del Servizio sanitario nazionale, di concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze per tutti i profili di carattere finanziario; polizia veterinaria; tutela della salute nei luoghi di lavoro; monitoraggio della qualità e
delle attività sanitarie regionali con riferimento ai livelli essenziali delle prestazioni
erogate, sul quale il Ministero riferisce annualmente al Parlamento.
3. L’organizzazione ministeriale
A) I dipartimenti e le direzioni generali
La disciplina dell’organizzazione del Ministero della Salute è dettata dal
D.P.R. 22-3-2011, n. 108, di organizzazione del Ministero, entrato in vigore il
L’amministrazione sanitaria
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29 luglio 2011. Al fine di dare continuità alle attività del Ministero fino alla piena attuazione della nuova organizzazione è stata prevista una disciplina transitoria dettata con D.M. 2-8-2011 che fa riferimento alle strutture pressistenti.
I nuovi dipartimenti previsti dal D.P.R. 108/2011 sono i seguenti:
— dipartimento della sanità pubblica e l’innovazione;
— dipartimento della programmazione e dell’ordinamento del Servizio
sanitario nazionale;
— dipartimento della sanità pubblica veterinaria, della sicurezza alimentare e degli organi collegiali per la tutela della salute.
È stato istituito, inoltre, un Ufficio generale delle risorse, dell’organizzazione e del bilancio, ufficio non dipartimentale di livello dirigenziale generale.
L’art. 2 del D.Lgs. 266/1993 nel dettare disposizioni abrogative della disciplina di
cui all’art. 59, L. 833/1978 relative all’organizzazione del Ministero ne aveva previsto
l’articolazione in:
— dipartimenti, preposti allo svolgimento delle funzioni proprie del Ministero;
— servizi, con compiti strumentali di studio, documentazione, vigilanza sugli enti, amministrazione del personale e della contabilità.
Originariamente i dipartimenti ministeriali erano in numero di cinque. Successivamente con l’obiettivo di una semplificazione strutturale del Ministero venne emanato
il D.P.R. 7-12-2000, n. 435, abrogato con D.P.R. 129/2003, che snelliva il numero
dei dipartimenti dagli originari 5 di cui al D.P.R. 196/1994.
In seguito, il D.P.R. 129/2003 ha portato il numero dei dipartimenti a tre, divenuti
successivamente quattro per espressa previsione del D.P.R. 189/2006.
Nell’ambito di ciascun dipartimento sono istituiti, inoltre, uffici di livello dirigenziale generale, definiti direzioni generali, che, nelle materie di propria
competenza, esercitano poteri di accertamento ed ispezione avvalendosi prioritariamente del personale cui la legge attribuisce in modo specifico compiti di natura ispettiva.
Parimenti, spettano alle stesse direzioni generali le attività istruttorie connesse all’esercizio dei poteri sostitutivi e tutte le attività strumentali all’adozione delle ordinanze sindacali contingibili ed urgenti relative alle emergenze
sanitarie o di igiene pubblica.
Il dipartimento della sanità pubblica e dell’innovazione provvede alle attività di coordinamento e vigilanza e di diretto intervento di spettanza statale in
tema di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro, dell’ambiente
e delle condizioni di vita e di benessere delle persone, promozione e sviluppo
della ricerca scientifica e tecnologica in materia sanitaria, finanziamento e vigiEstratto della pubblicazione
14
Capitolo Primo
lanza sugli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico e su altri enti o istituti nazionali previsti dalla legge, relazioni istituzionali in ambito nazionale, relazioni internazionali, informazione e comunicazione agli operatori e ai cittadini.
Nell’ambito del dipartimento opera il Centro nazionale per la prevenzione
e il controllo delle malattie (CCM).
Ove il capo del dipartimento abbia la qualifica di dirigente in possesso di
professionalità medica, svolge anche, nelle relazioni europee e internazionali,
le funzioni di Chief Medical Officer.
Il dipartimento della sanità pubblica e dell’innovazione è articolato nelle seguenti
direzioni generali che esercitano i poteri di accertamento e di ispezione previsti dalla normativa vigente e assicurano il funzionamento delle segreterie delle commissioni
che operano nelle materie anzidette:
—
—
—
—
la direzione generale della prevenzione;
la direzione generale della ricerca sanitaria e biomedica e della vigilanza sugli enti;
la direzione generale dei rapporti europei e internazionali;
la direzione generale della comunicazione e delle relazioni istituzionali.
Il dipartimento della programmazione e dell’ordinamento del Servizio
sanitario nazionale si occupa delle attività di coordinamento e di vigilanza e
di diretto intervento di competenza statale in tema di programmazione, sviluppo e monitoraggio di sistemi di garanzia della qualità e di valorizzazione del capitale fisico, umano e sociale del SSN, coordinamento e gestione delle politiche relativi all’organizzazione dei servizi sanitari, assistenza sanitaria degli italiani all’estero e degli stranieri in Italia, sistema informativo e statistico del SSN,
formazione del personale del SSN e individuazione dei relativi bisogni formativi,
assistenza sanitaria al personale navigante, organizzazione territoriale dell’assistenza farmaceutica, medicinali (ferme le competenze dell’AIFA), dispositivi
medici e prodotti di interesse sanitario, rischio clinico e funzioni medico legali.
Il dipartimento della programmazione e dell’ordinamento del Servizio sanitario nazionale è suddiviso nelle seguenti direzioni generali:
—
—
—
—
la direzione generale della programmazione sanitaria;
la direzione generale del sistema informativo e statistico sanitario;
la direzione generale delle professioni sanitarie e delle risorse umane del SSN;
la direzione generale dei dispositivi medici, del servizio farmaceutico e della sicurezza delle cure.
Il dipartimento della sanità pubblica veterinaria, della sicurezza alimentare e degli organi collegiali per la tutela della salute coordina, vigila e interviene nei seguenti ambiti: sanità pubblica veterinaria, nutrizione e siEstratto della pubblicazione
L’amministrazione sanitaria
15
curezza alimentare, ricerca e sperimentazione nel settore, valutazione del rischio in materia di sicurezza alimentare, funzionamento del Consiglio superiore di sanità, farmaci veterinari, fitofarmaci, alimentazione animale.
Il dipartimento della sanità pubblica veterinaria, della sicurezza alimentare e degli
organi collegiali per la tutela della salute è suddiviso nelle seguenti direzioni generali:
— la direzione generale della sanità animale e dei farmaci veterinari;
— la direzione generale per l’igiene e la sicurezza degli alimenti e la nutrizione;
— la direzione generale degli organi collegiali per la tutela della salute.
L’Ufficio generale delle risorse, dell’organizzazione e del bilancio, ufficio
non dipartimentale di livello dirigenziale generale, svolge funzioni di: organizzazione, razionalizzazione e innovazione dei modelli, dei processi e delle
strutture degli uffici centrali e periferici del Ministero; valutazione del personale, attuazione delle direttive impartite dell’Organismo indipendente di valutazione della performance, banche dati del personale, controllo di gestione,
mobilità, contenzioso del lavoro, procedimenti disciplinari, URP, ufficio tecnico, economato e cassa.
B) Gli organismi collegiali
Il D.P.R. 14-5-2007, n. 86 ha operato una razionalizzazione delle competenze degli organismi collegiali operanti presso il Ministero della Salute, disciplinati o comunque previsti da norme di legge o di regolamento, anche al fine
di assicurare il contenimento della spesa correlata.
In particolare, tra i citati organismi rilevano:
— la Commissione per la ricerca sanitaria i seguenti compiti:
a) fornire al Ministero della Salute parere sul programma di ricerca sanitaria;
b) svolgere tutte le funzioni in materia di ricerca corrente e finalizzata;
c) esprimere parere su tutte le questioni sottoposte dal Ministro della Salute in materia di ricerca sanitaria;
— il Centro nazionale per la prevenzione e il controllo delle malattie, disciplinato
con D.M. 1-7-2004 per la finalità di analisi e gestione dei rischi e delle emergenze di
salute pubblica legati alle malattie infettive e diffusive e al bioterrorismo, che opera
in coordinamento con le strutture regionali attraverso convenzioni con l’Istituto superiore di sanità, con l’Istituto superiore per la prevenzione e la sicurezza del lavoro (ISPESL, le cui funzioni sono state trasferite all’INAIL, in seguito alla soppressione dell’ISPESL operata dall’art. 7 D.L. 78/2010, convertito in L. 122/2010), con
gli istituti zooprofilattici sperimentali, con le università, con gli istituti di ricovero e
cura a carattere scientifico e con altre strutture di assistenza e di ricerca pubbliche
e private, nonché con gli organi della sanità militare;
Estratto della pubblicazione
16
Capitolo Primo
— il Centro nazionale di lotta ed emergenza contro le malattie animali, istituito
ex L. 244/2005 e ai fini del potenziamento e della razionalizzazione degli strumenti
di lotta contro l’influenza aviaria, le malattie animali e le emergenze zoo-sanitarie,
nonché per incrementare le attività di prevenzione, profilassi internazionale e controllo sanitario esercitato dagli uffici centrali e periferici del Ministero della salute.
Il Centro, infatti, definisce e programma gli obiettivi e le strategie di controllo ed eradicazione delle malattie e svolge mediante l’Unità centrale di crisi, unica per tutte le
malattie animali, compiti di indirizzo, coordinamento e verifica ispettiva anche per le
finalità di profilassi internazionale, avvalendosi direttamente degli Istituti zooprofilattici sperimentali, del Centro di referenza nazionale per l’epidemiologia, del Dipartimento di veterinaria dell’Istituto superiore di sanità in collaborazione con le Regioni e le Province autonome, nonché delle Facoltà universitarie di medicina veterinaria e degli organi della sanità militare;
— la Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie, organo di
giurisdizione speciale, istituito presso il Ministero della Salute preposto all’esame
dei ricorsi presentati dai professionisti sanitari contro i provvedimenti dei rispettivi Ordini e Collegi professionali in determinate materie (tenuta degli albi professionali, irrogazione di sanzioni disciplinari), nonché sulla regolarità delle operazioni elettorali per il rinnovo degli organi direttivi; inoltre, esercita il potere disciplinare
nei confronti dei propri membri professionisti e dei componenti i Comitati centrali delle Federazioni nazionali. Le decisioni della CCEPS sono impugnabili davanti
alla Suprema Corte di Cassazione;
— il Comitato permanente per la verifica dell’erogazione dei LEA, istituito con l’Intesa Stato-Regioni del 23-3-2005, verifica l’erogazione dei livelli essenziali di Assistenza in condizioni di appropriatezza e di efficienza nell’utilizzo delle risorse, nonché
la congruità tra le prestazioni da erogare e le risorse messe a disposizione dal SSN;
— il Comitato etico nazionale per la ricerca e per le sperimentazioni cliniche le
cui funzioni sono dettagliatamente definite dal D.M. 23-11-1999. In particolare il Comitato segnala le conseguenze, sotto il profilo etico, dei progetti di ricerca biomedica e sanitaria, comunica al Ministero della Salute le priorità di interesse dei progetti
di ricerca, esprime parere sulle questioni tecnico-scientifiche ed etiche concernenti la ricerca biomedica e la sperimentazione clinica dei medicinali, coordina le valutazioni etico-scientifiche delle sperimentazioni cliniche di interesse nazionale.
— altre commissioni di studio con la partecipazione di esperti esterni.
4. La Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le Regioni e le Province autonome
Tra gli organi facenti parte dell’organizzazione ministeriale sanitaria, troviamo la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome. Istituita con L. 400/1988, essa svolge compiti di informazione,
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L’amministrazione sanitaria
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consultazione, raccordo in relazione agli indirizzi di politica generale che incidono nelle singole attribuzioni di competenza regionale.
Essa ha assunto, con il D.Lgs. 226/1993, attribuzioni consultive in ordine
agli aspetti istituzionali ed ordinamentali inerenti la gestione del Servizio sanitario nazionale.
In particolare, la Conferenza esprime parere obbligatorio ma non vincolante in merito a:
—
—
—
—
—
programmi di prevenzione anche primaria;
determinazione dei livelli delle prestazioni sanitarie;
ripartizione degli stanziamenti;
programmazione del fabbisogno del personale sanitario;
attuazione degli obiettivi del SSN.
Il D.Lgs. 502/1992, come modificato dal D.Lgs. 229/1999, ha attribuito alla Conferenza permanente ulteriori poteri tra cui:
— autorizzazione di programmi di sperimentazione aventi ad oggetto nuovi modelli
gestionali;
— adozione d’intesa con il Consiglio dei Ministri degli atti necessari a dare attuazione
nella Regione al Piano sanitario nazionale;
— organizzazione d’intesa con le Regioni dei corsi di formazione manageriale per i direttori generali;
— stipulazione d’intesa con il Ministero della Salute di accordi di programma con le
Regioni aventi ad oggetto la copertura finanziaria e la realizzazione di strutture sanitarie;
— stipulazione di un accordo quadro d’intesa con i Ministeri della Salute e dell’ambiente e della tutela del territorio per coordinare gli interventi per la tutela della salute e dell’ambiente;
— definizione d’intesa con il Ministero della Salute dei criteri generali idonei ad individuare le funzioni assistenziali e la loro remunerazione;
— determinazione con atto d’indirizzo e di coordinamento, d’intesa con le Regioni, dei
principi che presiedono alla funzione di controllo sull’appropriatezza e sulla qualità dell’assistenza prestata;
— adozione d’intesa con il Ministero della Salute del programma di ricerca sanitaria.
Inoltre, per previsione del D.Lgs. 281/1997 che amplia ulteriormente le attribuzioni della Conferenza, essa:
— delibera gli indirizzi per l’uniforme applicazione dei percorsi diagnostici e terapeutici in ambito locale e le misure da adottare in caso di mancato rispetto dei protocolli relativi, ivi comprese le sanzioni a carico del sanitario che si discosti dal percorso diagnostico senza giustificato motivo;
— esprime intesa sulla proposta del Ministro della Salute di nomina del direttore
dell’Agenzia per i servizi sanitari regionali.
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Capitolo Primo
Infine, il D.Lgs. 112/1998, nell’ambito delle funzioni conservate allo Stato, ha introdotto
nuovi casi in cui è necessaria la previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni, in particolare:
— l’adozione da parte dello Stato dei piani di settore aventi rilievo ed applicazione nazionale, nonché il riparto delle relative risorse alle Regioni;
— la definizione delle attività di alta specialità e dei requisiti necessari al loro esercizio, nonché il riconoscimento degli ospedali di rilievo nazionale e di alta specializzazione e la relativa vigilanza;
— la programmazione del fabbisogno per le specializzazioni mediche e la relativa formazione, compresa l’erogazione delle borse di studio e la determinazione dei requisiti di idoneità delle strutture in cui è svolta la formazione specialistica;
— il conferimento degli incarichi dirigenziali.
Il D.Lgs. 112/1998, all’art. 115, comma 1, lett. a), ha modificato il procedimento previsto per l’adozione del Piano sanitario nazionale, prevedendo che è
adottato dal Governo d’intesa con la Conferenza unificata, e non più con la
Conferenza permanente Stato-Regioni. La scelta di questo diverso organismo
si spiega nell’ambito del progetto di federalismo amministrativo intrapreso con
L. 59/1997, teso a rivalutare il ruolo non solo delle Regioni, ma anche degli enti
locali. Sempre in linea con la prospettiva di un maggiore coinvolgimento delle autonomie locali è l’accordo con la Conferenza unificata per l’esercizio delle funzioni statali in materia di profilassi, mediante le aziende sanitarie locali.
5. Il Consiglio superiore di sanità
Presso il Ministero della Salute ha sede il Consiglio superiore di sanità
quale organo tecnico-consultivo del Ministero stesso.
Si tratta, dunque, di uno degli organi consultivi (1) dell’amministrazione centrale dello Stato e costituisce il normale organo di consultazione del Ministero della Sanità che se ne avvale per esaminare, indagare, programmare i fatti
e le politiche in materia di salute pubblica, igiene e sanità.
In particolare, ai sensi dell’art. 4 D.Lgs. 266/1993 il Consiglio superiore di
sanità:
— prende in esame i fatti riguardanti la salute pubblica, su richiesta del Ministro della Salute;
(1) Si definiscono consultivi quegli organi che hanno il compito istituzionale di dare pareri tecnici agli
organi definiti attivi, quelli cioè che devono adottare le decisioni in concreto. I pareri sono facoltativi
quando l’organo attivo ha solo la «facoltà» di richiederli; sono obbligatori, invece, quando l’organo attivo ha l’obbligo della sola richiesta del parere ma non necessariamente di attenervisi; sono vincolanti
quando l’organo attivo ha il dovere di agire in conformità del parere espresso dall’organo consultivo.
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L’amministrazione sanitaria
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— propone lo studio di problemi attinenti all’igiene e alla sanità;
— propone indagini scientifiche e inchieste su avvenimenti di rilevante interesse nel campo igienico e sanitario;
— propone all’amministrazione sanitaria la formulazione di schemi di norme
e di provvedimenti per la tutela della salute pubblica;
— propone la formulazione di standards costruttivi e organizzativi per la edificazione di ospedali, istituti di cura ed altre opere igieniche da parte di pubbliche amministrazioni.
Il Consiglio esprime pareri obbligatori, in materia di:
— regolamenti, predisposti da qualunque amministrazione centrale che, comunque, interessino la salute pubblica;
— convenzioni internazionali relative alla predetta materia;
— determinazione dei lavori pericolosi, faticosi o insalubri, delle donne e dei
fanciulli e sulle norme igieniche del lavoro;
— elenchi delle lavorazioni insalubri e dei coloranti nocivi;
— provvedimenti di coordinamento e istruzioni obbligatorie per la tutela della salute pubblica;
— modificazioni da introdursi negli elenchi degli stupefacenti;
— diniego e revoca di registrazione delle specialità medicinali;
— servizi diretti a prevenire ed eliminare i danni delle emanazioni radioattive e
delle contaminazioni atmosferiche in genere, che non siano di competenza delle ASL;
— domande di attestati di privativa industriale per invenzioni e scoperte concernenti generi commestibili di qualsiasi natura.
Il Consiglio superiore di sanità, infine, esprime pareri facoltativi qualora il
Ministro della Salute ne faccia espressamente richiesta.
Con il D.M. 6-8-2003, n. 342 è stata disciplinata la composizione ed il funzionamento del Consiglio superiore di sanità.
Il Consiglio si articola nelle seguenti strutture:
—
—
—
—
comitato di presidenza;
assemblea generale;
5 sezioni;
segretariato generale.
Il Consiglio superiore di sanità è costituito da cinquanta componenti non di diritto, individuati tra docenti universitari, dirigenti di struttura complessa del Servizio sanitario nazionale, soggetti particolarmente qualificati nelle materie attinenti alle competenze istituzionali del Consiglio stesso e, nei limiti di due unità, tra appartenenti alla
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