Indice
DOTTRINA
M M P – Della libertà di riunione e della sua
tutela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
GIURISPRUDENZA
CORTE COSTITUZIONALE
Circolazione stradale – Guida in stato di ebbrezza da alcool –
Presunta inapplicabilità delle pene sostitutive a quella detentiva per i “conducenti a rischio” – Contrasto con il principio
costituzionale di uguaglianza – Contrasto con la finalità rieducativa della pena – Configurabilità di una aggravante e
non di una figura autonoma di reato – Applicabilità alla
fattispecie base della sostituibilità della pena detentiva e
pecuniaria con il lavoro di pubblica utilità ed ai benefici
connessi al positivo svolgimento di tale lavoro – Questione
di legittimità costituzionale – Infondatezza. (con osservazione
di G L C). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
CASSAZIONE PENALE
MASSIMARIO
Concorso di persone nel reato – Circostanze aggravanti – Promotori e organizzatori – Attività di promozione e direzione
– Presupposti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
xxxiii
xxxiv Indice
Corruzione – Identificazione del pubblico funzionario corrotto
– Necessità – Esclusione – Fattispecie. . . . . . . . . . . . . .
Estorsione – Circostanze – Aggravante delle più persone riunite
– Configurabilità – Condizioni. . . . . . . . . . . . . . . . . .
Omissione o rifiuto di atti di ufficio – Elemento oggettivo –
Fattispecie di cui all’art. , comma secondo, cod. pen. –
Richiesta dell’interessato – Dovere di risposta del pubblico
ufficiale – Presupposti – Procedimento amministrativo già
incardinato – Necessità. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Ricettazione – Momento consumativo del reato – ”Traditio”
della “res” – Esclusione – Accordo tra cedente ed acquirente
– Sussistenza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Rivelazione di segreti di ufficio – Individuazione del pubblico
ufficiale o dell’incaricato di pubblico servizio propalatore
delle notizie segrete – Necessità – Esclusione – Fattispecie.
Stupefacenti – “Consumo di gruppo” – Rilevanza penale –
Sussistenza – Ragioni. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Stupefacenti – Uso di gruppo – Mandato all’acquisto ad uno
degli assuntori – Modifiche introdotte dalla l. n. del
– Reato – Sussistenza – Eslusione. . . . . . . . . . . . . . . . .
Usurpazione di funzioni pubbliche – Elemento soggettivo –
Dolo generico – Nozione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Violenza sessuale – Tentata violenza sessuale – Rifiuto della
vittima di soddisfare le richieste a sfondo sessuale del reo –
Desistenza volontaria – Applicabilità – Esclusione. . . . . .
QUESTIONI E COMMENTI
M N – Riflessioni sulla figura del dipendente–difensore
e sul divieto di difesa tecnica nei procedimenti disciplinari a carico del personale dell’Amministrazione di Pubblica
Sicurezza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Indice xxxv
I LIBRI
ANTOLOGIA DI RIVISTE
Cassazione penale, anno LII, n. , giugno e n. –, luglio–
agosto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Guida al diritto–Il Sole Ore, settimanale di documentazione
giuridica, anno XIX, n. , febbraio ; n. , febbraio
; n. , febbraio ; n. , febbraio . . . . . . .
La Giustizia penale, anno CXVII, fasc. , marzo . . . . . . .
Rivista Penale, anno CXXXVIII, n. , aprile . . . . . . . . . .
Rivista trimestrale della Scuola di Perfezionamento per le Forze di
Polizia, periodico trimestrale di Dottrina, Legislazione e
Giurisprudenza, n. –, anno . . . . . . . . . . . . . . . .
RECENSIONI
R M, Due processi per stupro in epoche lontane. La
storia di Giselda e di Martia, Aracne editrice, Roma, ,
pagg. , E. ,. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
LEGGI, DECRETI E CIRCOLARI
LEGGI E DECRETI
Sicurezza pubblica – Attività di intrattenimento e di spettacolo
in luoghi aperti al pubblico – Personale addetto ai servizi
di controllo – Modifica al decreto ottobre recante
regolamentazione dell’impiego del personale – Decreto del
Ministero dell’Interno del giugno (in Gazz. Uff. n.
del luglio ). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
DOTTRINA
Rivista di Polizia
ottobre 2012 fascicolo X anno LXV
ISBN 978-88-548-5699-8
DOI 10.4399/97888548569981
pag. 729–778
Della libertà di riunione e della sua tutela
Mauro Mancini Proietti
Vice Questore Aggiunto della Polizia di Stato
Dirigente Ufficio Personale e Servizi Tecnico Logistici della Questura di Siena
: . Premessa, – . Capo I. La disciplina giuridica delle pubbliche riunioni, – . Capo II. Il tavolo tecnico e la gestione dei grandi
eventi, .
. Premessa
La libertà di riunione e la connessa libera manifestazione del proprio pensiero, sono incontrovertibilmente due delle principali libertà
fondamentali dell’uomo e, allo stesso tempo, alla base dei principi
fondanti di un ordinamento che si voglia definire autenticamente libero e democratico. È innegabile infatti come la libertà di riunione sia
essenziale e connaturale per la vita politica e civile degli appartenenti
ad uno Stato di diritto ( ).
Ciò non toglie che vi sia in egual modo la sussistenza di una corrispondente esigenza di quello stesso ordinamento, affinché il pieno
godimento delle libertà di cui sopra non si risolva in un’ultima analisi in un’insopportabile compressione dei diritti, delle libertà e della
sicurezza dei terzi.
Di qui l’esigenza degli ordinamenti di improntare la stessa ragion
d’essere della propria legislazione interna, alla piena realizzazione
di quelle garanzie strumentali ed idonee ad assicurare proprio quei
. Sulle libertà fondamentali e sulla libertà di riunione v. P A., La libertà di riunione
nella Costituzione italiana, Milano, Giuffrè, , pag. ; P B., La tutela e la garanzia
dei diritti fondamentali: la libertà di riunione, in Atti del convegno di studi. Brighton, , e
settembre , in Quad. Dipartim. Scienze giur. di Bergamo, n. , , pag. ; E M.,
Riunione (Libertà di), in Dizionario dir. pubbl., diretto da S. Cassese, Giuffrè, , pag. ;
R M., La libertà di riunione e di associazione, in I diritti costituzionali, Nania R., Ridola
P. (a cura di), vol. II, Torino, Giappichelli, , pag. .
Mauro Mancini Proietti
principi di ordine e sicurezza pubblica su cui fondare una sana e serena
convivenza civile e dove il perfetto equilibrio e contemperamento dei
diritti e degli interessi dei cittadini tutti, trovino nello Stato apparato e
nei suoi organi, il supremo centro d’imputazione di atti e di attività
volti al raggiungimento di un pieno interesse pubblico sostanziale che
sia parimenti sia di libertà che di garanzia e tutela ( ).
Se ciò è vero, appare parimenti innegabile come l’esperienza che
va maturandosi in quest’ultimo periodo veda purtroppo una netta
prevaricazione di azioni anche violente di taluni che si risolvono in
un’inaccettabile compressione delle tutele dei beni e della sicurezza
di altri. Azioni violente che, si badi bene, finiscono per danneggiare e
comprimere in una misura altrettanto inaccettabile gli stessi diritti dei
manifestanti la cui visibilità e le ragioni stesse della protesta si vedono
relegate in un secondo piano rispetto alla visibilità della violenza di pochi.
Di qui l’esigenza di rimeditare l’intero impianto che fa capo alle
leggi di pubblica sicurezza e delle leggi speciali di settore che appaiono
ad oggi profondamente inadeguate e che finiscono per scontentare
per ragioni opposte gli uni e gli altri.
Vi è infatti da una parte la necessità di un assoluto rigore e fermezza nell’assicurare il rispetto delle leggi e delle regole di una serena
convivenza civile, e, dall’altra, la necessità di evitare qualsiasi facile ed
altrettanto inadeguata fuga in avanti rappresentata da una legislazione
dell’emergenza assai spesso oggetto di censura da parte del supremo
giudice delle leggi, e che sconta ad oggi anche un severo raffronto con
i principi dell’Unione europea così come ridisegnata dopo il trattato di
Barcellona e ad oggi consacrati nella Convenzione Europea dei Diritti
dell’Uomo ( ).
Le libertà di riunione e di associazione (ex art. Cedu) malgrado
la loro autonoma e specifica sfera d’azione, devono infatti essere interpretate anche alla luce della libertà di espressione (ex art. Cedu),
. B R., P G., Diritto costituzionale, Torino, Giappichelli, , pag. ;
B P., Diritti dell’uomo e libertà fondamentali, Bologna, il Mulino, , pag. .
. Per una lettura critica sulla legislazione di perenne emergenza v. S G., Ondate
securitarie e argini garantistici: il declino della riserva di legge nelle (il)logiche scelte del pacchetto
sicurezza, in Cass. pen., , fasc. , pag. ; S F., Istigazione e ordine pubblico, Esi,
, pag. e segg. Sul fatto che l’emotività non possa essere un fattore compatibile con
la democrazia delle scelte Z G., Il “Crucifige” e la democrazia, in Z G.,
Imparare la democrazia, Torino, Einaudi, , pag. ; C F., La fretta, che l’onestade ad
ogni atto dismaga, in Cass. pen. , , pag. B.
Della libertà di riunione e della sua tutela
rappresentando questa uno degli oggetti della libertà di riunione e di
associazione. Ciò vuol significare che la protezione delle opinioni e
della libertà di esprimerle, giusto quanto previsto all’art. della Convenzione stessa, costituisce uno degli obiettivi della libertà di riunione
e di associazione consacrata dall’art. ( ).
Se ciò è vero è altrettanto vero che il diritto alla libertà di riunione e
associazione implica veri e propri obblighi positivi a carico dello Stato
in ordine alla sua tutela ( ).
Inadeguatezze sia di merito che di sostanza di un testo unico delle
leggi di P.S. decisamente datato nel tempo, impongono pertanto, e con
fermezza, la necessità di una sua abrogazione e contestuale sostituzione con un testo normativo moderno, maggiormente armonico ed
adeguato non solo al mutato cambiamento sociale interno, ma anche
ai principi di diritto internazionale, ai quali l’Italia, stante proprio il
principio di cui all’art. Cost., da tempo aderisce.
Partendo infatti proprio dal merito, dovrebbero essere oramai politicamente maturi i tempi in cui si possa ragionevolmente e trasversalmente individuare nella violenza un disvalore che, a prescindere dalle
sue ragioni vere o presunte, vada espunto da qualsiasi contesto civile.
Ove si dia diritto di cittadinanza o forme di giustificazione alla violenza, vi sarebbe infatti un definitivo vulnus alle esigenze di sicurezza
dei cittadini. E dove non c’è sicurezza non c’è sviluppo e tantomeno
crescita; e dove non c’è sviluppo il risultato è solo il fallimento della
democrazia ( ).
. Corte europea dir. uomo, Sez. Grande chambre, febbraio , n. , in Diritti
dell’uomo e libertà fondamentali, , , pag. e Corte europea dir. uomo, luglio , in
Giur. cost., , pag. .
. Corte europea dir. uomo, Sez. IV, maggio , n. , in Guida al diritto, , ,
pag. .
. M A., L’emergenza costituzionale. Definizioni e modelli, Milano, Giuffrè, ,
pag. .
Mauro Mancini Proietti
. Capo I. La disciplina giuridica delle pubbliche riunioni
.. Dalla natura giuridica del diritto di riunione alla necessità di una
visione moderna dei concetti di ordine e sicurezza pubblica sostanziali
Possiamo ad oggi tranquillamente affermare che, soprattutto nel
mondo occidentale, la libertà di riunione si collochi a tutti gli effetti
in un quadro che se da un lato è caratterizzato da un generale favor
libertàtis, dall’altro rimane tuttavia necessariamente caratterizzata da
specifiche garanzie di carattere costituzionale.
L’art. Cost. prescrive infatti che le riunioni si svolgano in assoluta
libertà, sia pure sotto la condizione che esse si effettuino pacificamente
e senz’armi ( ).
Ciò trova del resto riscontro sia nell’art. della Convenzione
europea dei diritti dell’uomo, che nell’art. della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, che riconoscono entrambe ad
ogni persona il « diritto alla libertà di riunione pacifica e alla libertà di
associazione » ( ).
Si tratta di una configurazione della libertà, che ha lasciato aperto
in dottrina il dibattito circa la natura stessa del diritto in questione,
atteso che nella stessa Carta Costituzionale il concetto di diritto non
sempre è utilizzato in modo tecnico ( ).
Ne discende che, a detta di molti autori, la libertà di riunione, se in
taluni casi, come ad esempio per le riunioni in luogo privato e ad oggi
nelle riunioni nei luoghi aperti al pubblico, può essere intesa come un
. Cfr., tra gli altri, B A., Principi costituzionali e libertà di corteo, in Studi in
memoria di Carlo Esposito, vol. IV, Padova, Cedam, , pagg. e segg.; B R.,
Riunione (diritto di), in Enc. dir., vol. XL, , pag. segg.; C F., Istituzioni di
diritto pubblico, Milano, Giuffrè, , pagg. –; T B G., Art. , in Comm. Cost.,
(a cura di) Bifulco R., Celotto A., Olivetti M., Torino, Utet, , pag. .
. P A., Problematica delle libertà costituzionali, Pt. gen., Padova, Cedam, , pagg.
–.
. Nella nostra Carta costituzionale, infatti, il termine “diritto” è sempre stato a ben
vedere frequentemente utilizzato in senso generico. Si veda ad esempio il diritto al lavoro, i
diritti della famiglia, la parità di diritti della donna, il diritto degli inabili al mantenimento e
all’assistenza sociale, ecc. Un ricorso in questi casi al termine “diritto” in senso atecnico e
di non immediata azionabilità, che sono in realtà comprensive di situazioni giuridiche non
solo di diritto soggettivo tout court, ma anche di interesse legittimo o di mera aspettativa
tutelata. Tale genericità di terminologia, se vogliamo, non è infrequente e la ritroviamo
anche nella stessa legge n. /.
Della libertà di riunione e della sua tutela
diritto soggettivo perfetto, in altri casi detta configurazione appare assai
spesso incerta ( ).
La configurazione quale diritto soggettivo perfetto appare infatti
sicura soltanto allorché la legge ne detti una disciplina che non riconosca alcun potere discrezionale o di natura conformativa alla pubblica
autorità, ma solo eventualmente poteri repressivi ( ).
Diversamente invece, come nel caso appunto delle riunioni nei
luoghi pubblici, la libertà di riunione appare più esattamente configurabile come mero interesse legittimo. E questo perché alla pubblica
Autorità sono rimessi dalla legge stessa poteri discrezionali sia pure
nei limiti dei poteri ad essa attribuiti, ed il cui sindacato è rimesso alla
cognizione piena del giudice amministrativo ( ).
Quanto ai titolari del diritto di libertà in parola, benché l’art. Cost.
si riferisca espressamente ai soli cittadini, risulta innegabile come tale
diritto sia oggi pacificamente esteso anche agli stranieri regolarmente
soggiornanti. L’ art. del testo unico sull’immigrazione (d.lgv. n.
del ), garantisce infatti allo straniero regolarmente soggiornante
nel territorio dello Stato il godimento degli stessi diritti in materia
civile attribuiti al cittadino italiano ( ).
Posta la natura giuridica del diritto di riunione, prima ancora della
disamina dei singoli aspetti normativi che ne regolano la disciplina
generale, occorre ora un’ indispensabile premessa che faccia chiarezza
dei principali concetti, anche terminologici, che introducono e de. R M., op. cit., pag. .
. Ma si guardi ad esempio, oltre i casi di riunione in luogo privato e in luogo aperto al
pubblico, anche ai cosiddetti “diritti d’assemblea” in ambiti particolari, come nei luoghi di
lavoro di cui all’art. Statuto dei lavoratori e all’art. del d.lgv. n. del , o i locali
scolastici, ai sensi degli artt. e seguenti del d.lgv. n. del .
. In tali casi, la tutela giurisdizionale sarà infatti offerta dal giudice amministrativo
e non da quello ordinario, anche se entrambi, peraltro, ad oggi dispongono ormai di
poteri cautelari analoghi (poteri sospensivi, ingiuntivi, di sequestro, di imposizione di
provvisionali), pur se soltanto al secondo di essi possa venire chiesto di esercitarli, ex art.
c.p.c., prima ancora della presentazione del ricorso.
. Ciò risulta anche dal combinato disposto degli artt. Cost. (che garantisce i diritti
inviolabili ad ogni essere umano), Cost. (che garantisce l’uguaglianza di trattamento
anche agli stranieri, al di là del fatto che la lettera di tale articolo si riferisca solo ai cittadini,
come ripetutamente affermato dalla Corte costituzionale) e Cost. (che dispone che la
condizione dello straniero sia disciplinata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati
internazionali, tra cui il Patto dell’ONU sui diritti civili e politici e la CEDU, i quali ultimi
garantiscono la libertà di riunione ad ogni persona). V. P B., La tutela e la garanzia dei
diritti fondamentali: la libertà di riunione, op.cit., pag. .
Mauro Mancini Proietti
scrivono gli istituti e le principali situazioni di diritto che vengono in
rilievo proprio partendo dalla stessa sostanza e contenuto del concetto
di ordine e sicurezza pubblica così come modernamente accertati.
Appare necessaria, infatti, un’approfondita rilettura dei suddetti concetti generali ed astratti, che sappia reinterpretare gli originali concetti
di ordine e sicurezza pubblica, astraendoli da un livello puramente
formale per trasfonderli in un livello più propriamente sostanziale, e
quindi saper indicare quel modello ideale di sicurezza (della propria
persona e dei propri beni) che il cittadino richiede oggi alle nostre
istituzioni ( ).
Prende sempre più piede infatti un’idea comunque più matura
ed innovativa di quel concetto di sicurezza pubblica che coinvolge
molti aspetti del vivere quotidiano, ivi compresa la necessaria libertà di
iniziativa economica, e la piena fruibilità di pubblici servizi essenziali
come quelli di trasporto e trasferimento ( ).
Da sempre infatti quando noi abbiamo utilizzato detti termini
generali, lo abbiamo fatto per esprimere concetti che rispondevano
all’esigenza di un assetto formale di interessi nel quale veniva operato
un costante equilibrio tra le diverse istanze derivanti dai diritti di
alcuni contrapposti ai diritti di altri ( ).
. Esclusa l’interpretazione, inammissibilmente angusta, che la “sicurezza” riguardi
solo l’incolumità fisica, sembra razionale e conforme allo spirito della Costituzione dare
alla parola “sicurezza” il significato di situazione nella quale sia assicurato ai cittadini, per
quanto è possibile, il pacifico esercizio di quei diritti di libertà che la Costituzione stessa
garantisce con tanta forza. Sicurezza si ha quando il cittadino può svolgere la propria
lecita attività senza essere minacciato da offese alla propria personalità fisica e morale; è
l’“ordinato vivere civile”, che è indubbiamente la meta di uno Stato di diritto, libero e
democratico. V. Corte Cost. sent. /.
. Le ragioni di cui sopra ritornano in quello che era l’originario “pactum societatis”
che giustificava l’esistenza dello Stato e la corrispondente perdita di una parte delle proprie
libertà in cambio appunto della tutela dei propri beni e della propria persona che permettevano di uscire da quella perenne situazione di “homo homini lupus” che partiva proprio
dalla considerazione di uno ius omnium contra omnes di hobbesiana memoria. Soltanto
la garanzia di una propria sicurezza personale e patrimoniale avrebbe infatti giustificato
l’esistenza stessa dello Stato e di un suo proprio ordinamento giuridico. In argomento, in
chiave oggettiva di mera specificazione del ben noto concetto di ordine pubblico materiale,
vedi C G., L’ordine e la sicurezza pubblica, in Diritto amministrativo speciale, , pagg.
e segg. e C P., Sicurezza e Stato di diritto: problematiche costituzionali, in Aa.Vv.,
Università degli studi di Cassino, , pagg. e segg.; Carrer F. (a cura di), Dal controllo
del territorio alla certezza della pena, Milano, FrancoAngeli, .
. D V G., voce Ordine pubblico (delitti contro), in Digesto disc. pen., IX, Torino,
Della libertà di riunione e della sua tutela
Questo nella consapevolezza che la salvaguardia di diritti costituzionalmente tutelati debba necessariamente passare attraverso la
inevitabile compressione o regolazione di altri diritti, che pure nella
Costituzione trovano il loro riconoscimento ( ).
Di qui la stretta conseguenza che interventi limitativi delle libertà da
parte dell’autorità di pubblica sicurezza, non possano che essere intesi
nell’accezione ristretta di cui agli artt. e della Costituzione ().
Quando ci si riferisce ad esigenze di ordine pubblico pertanto, senza entrare in una disputa teorica sulla definizione di tale concetto,
occorre precisare che agli effetti dell’art. della Costituzione e dell’art. legge di P.S., la pericolosità di un’attività deve consistere in
manifestazioni esteriori di insofferenza o di ribellione ai precetti legislativi ed ai legittimi ordini della pubblica Autorità; manifestazioni che
possono facilmente dar luogo a stati di allarme e a violenze, indubbiamente minacciose per la “sicurezza” della generalità dei cittadini, che
vedrebbero limitata a loro volta la propria libertà ( ).
Si prenda ad esempio la definizione di ordine pubblico così come
espressa dall’art. del d.lgv. /, che lo definisce quale « complesso
dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui
quali si regge l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale,
nonché alla sicurezza delle istituzioni, dei cittadini e dei loro beni »
( ).
, pag. ; M S., Ordine pubblico (disposizioni a tutela dell’), in Enc. giur. Treccani,
vol. XII, , p. ; C P., voce Ordine pubblico nel diritto amministrativo, in Dig. disc.
pubbl., Torino, Utet, pag. .
. Una definizione interessante dell’ordine pubblico è quella che lo rinviene quale
punto di equilibrio fra il disordine sopportabile e l’ordine indispensabile. B J.M.,
Table rond: a propos des matèriels de maintien de l’ordre, in Les Cahiers de la Sècuritè Intérieure,
, pagg. e segg.
. Il concetto di ordine pubblico nel senso della sua tutela, non è necessariamente fonte
di limitazione di tutte le forme di libertà, bensì può al massimo operare nei soli confronti di
alcune di esse, quali, quelle di riunione e di circolazione. Tutte le restanti libertà come quelle di
pensiero e di libera manifestazione dello stesso possono infatti trovare forme di limitazione
soltanto nei confronti di un altro più ampio concetto, sempre generale ed astratto, che è il buon
costume. È bene ricordare infatti che la stessa Corte Costituzionale già in una sentenza del
(C. Cost., sent. marzo , n. , in Corte Cost, ) avrebbe definito l’ordine pubblico
quale bene collettivo che non è da meno della libera manifestazione del pensiero, così che le
disposizioni dettate per proteggerlo non possono trovare ostacolo nell’esistenza dei restanti
diritti pure costituzionalmente garantiti.
. Sent. Corte Cost. n. del giugno , cit.
. I G., Sicurezza e ordine pubblico, in Indice penale, , , pagg. e segg.
Mauro Mancini Proietti
La stessa Corte Costituzionale con sent. n. /, chiarisce che
nella definizione di cui sopra nulla si aggiunge alla tradizionale nozione
di ordine pubblico e che riservava allo Stato le « funzioni primariamente
dirette a tutelare i beni fondamentali, quali l’integrità fisica o psichica
delle persone, la sicurezza del possesso ed ogni altro bene che assuma
primaria importanza per l’esistenza stessa dell’ordinamento » ().
Una precisazione quindi necessaria, e volta ad impedire una smisurata dilatazione della nozione di sicurezza e ordine pubblico che
vanificherebbe oltre che ogni puntuale e chiaro riparto di competenze
tra Stato ed autonomie locali, anche qualsiasi rilettura in termini più
moderni del diritto dei cittadini ad una vita più serena ( ).
Per quanto si riferisce invece alla moralità, altro concetto questo di
carattere generale ed astratto posto assai spesso in funzione limitativa
delle libertà fondamentali, non dovrà certo tenersi conto delle convinzioni intime del cittadino di per se stesse incoercibili, né delle teorie in
materia di morale, la cui, manifestazione, come ogni altra del pensiero,
è libera o disciplinata da altre norme di legge. Ma è altrettanto vero
che i cittadini hanno diritto di non essere turbati ed offesi da manifestazioni immorali, quando queste risultino pregiudizievoli anche
alla sanità, indicata nell’art. della Costituzione, o creino situazioni
ambientali favorevoli allo sviluppo della delinquenza comune ( ).
Tutto ciò posto, altre considerazioni si rendono necessarie nel recente periodo frutto di cambiamenti che potremmo definire epocali e
dove sono innegabili gli effetti di una modernizzazione e globalizzazione senza precedenti rispetto al passato. Modernizzazione, globaliz. Corte Cost. sent. n. /, in Le Regioni, , pag. con nota di C Q.
. Su questi temi si sofferma lo stesso Capo della Polizia in un suo intervento del
maggio , presso la Scuola di perfezionamento delle forze di polizia. Un intervento in
cui egli realizza che « c’è un problema di diffusa insicurezza percepita, di bisogno di rassicurazione connesso alla circostanza che oggi la sicurezza non viene più interpretata come
un tempo. . . » E vi sono « . . . timori ed incertezze determinati da cause diverse rispetto
alle minacce del crimine » ed « . . . è anche vero che siamo preoccupati dal disadattamento
sociale che vediamo assai diffuso, dal degrado urbano, dal bivacco, dallo schiamazzo, dall’ubriaco, dal disordine, dalla macchina parcheggiata in quarta fila, dalle diffuse irregolarità. . .
e da quelle che derivano anche dalle diversità ». Sul tema della sicurezza e del conseguente
rischio di un eccessivo nocumento ai principi di libertà vedi pure B M., Libertà
versus sicurezza?, in corso di pubblicazione su Collana sicurezza, Milano, FrancoAngeli;
G T.F., Nascita e trasfigurazione di una materia trasversale: il caso della “sicurezza”, in
Le Regioni, , pag. e segg.
. V. Sent. Corte Cost. n. / cit.
Della libertà di riunione e della sua tutela
zazione, l’apertura ai liberi mercati internazionali, e, soprattutto una
società sempre più multietnica, ha cambiato decisamente il panorama
di riferimento presentandosi come un qualcosa di assolutamente diverso rispetto a quello che si presentava all’epoca del vigente Testo
Unico delle leggi di P.S. e della più recente legge in materia di pubblica
sicurezza e coordinamento del ° aprile n. . E questo, accompagnato dal venir meno delle grandi ideologie, va necessariamente
messo in relazione ad una crisi irreversibile di un concetto di Stato a
fini generali fortemente accentrato e di matrice ottocentesca ( ).
Ne nasce così un diverso modo di intendere il concetto di ordine
pubblico il quale, sia pure sempre ritagliato sull’interesse generale e su
una serena convivenza civile, lo oggettivizza e lo puntualizza sempre
più, focalizzandolo su un più preciso interesse materiale. Un interesse
rappresentato da quel « complesso dei beni giuridici fondamentali
e degli interessi pubblici primari ». Sono quindi le città e le grandi
periferie urbane, la loro vivibilità e la libera iniziativa economica a
venire oggi principalmente in considerazione ( ).
Un concetto di “ordine pubblico” dunque, oramai recessivo in
termini di rilevanza, anche rispetto all’altro parametro di riferimento,
sempre più attuale dato dalla “sicurezza pubblica” intesa non solo con
riferimento alla mera incolumità fisica, ma anche quale tutela proprio
di quei beni giuridici fondamentali che oltre alla protezione della vita
stessa riguardino anche le libertà fondamentali, ed i beni della vita
(anche materiali) nel loro complesso ( ).
Di qui le esigenze connesse alla nuova concettualizzazione della
“sicurezza urbana” nell’alveo più generale dei due concetti contenitore
dell’ordine e della sicurezza pubblica. Un concetto di sicurezza urbana
tuttavia non meglio definito con il decreto del Ministero dell’Interno
agosto , e sul quale occorre anche dare risposte alle stesse
. C F., Istituzioni di diritto pubblico, op. cit., pagg. e segg.; C P., D
S U., Istituzioni di diritto pubblico, Torino, Giappichelli, , pag. .
. I G., Sicurezza e ordine pubblico, op. cit.
. Sul tema vedi quanto riportato da D M., “Danno” e “offesa” nella c.d. tutela
penale dei sentimenti. Note su morale e sicurezza come beni giuridici, a margine della categoria
dell’“offence”, Feinberg J. (a cura di), in Riv. it. dir. e proc. pen., , pag. e segg. Di
recente, però, sulla possibilità di concretizzare il concetto di sicurezza urbana e ricavarne,
pertanto, beni giuridici anche suscettibili di tutela penale, essendo derivazione della c.d.
pace pubblica vedi pure De Matteo G. (a cura di), Codici e leggi penali speciali per l’ordine
pubblico, Milano, Giuffrè, .
Mauro Mancini Proietti
indicazioni della Corte costituzionale che ci richiama a disciplinare
con legge, e non con un regolamento, la “nozione di sicurezza urbana”,
dato che essa non può più esser legata alla sola finalità di prevenire e
contrastare gravi pericoli ( ).
Ne consegue che in questo ambito, al legislatore della riforma, la
rivisitazione dei concetti generali dell’ordine e della sicurezza pubblica,
dovrebbe essere posta direttamente in funzione della vivibilità dei
centri urbani e delle libere attività economiche dei privati, in una realtà
che trascenda dunque la mera dimensione nazionale ( ).
Concetti ed il relativo piano di riferimento che dovrebbero inoltre
andare ad armonizzarsi con il cosiddetto diritto dell’Unione in termini
di stabilimento e di liberalizzazione dei mercati, anche sulla base del
fatto che nei grandi fenomeni di piazza si assiste oggi sempre più al
coinvolgimento di soggetti provenienti da altre realtà nazionali ( ).
Si noti, ancora dal punto di vista interno, quelle che sono le osservazioni del giudice delle leggi in materia di divieto allo svolgimento
di pubbliche manifestazioni. Questo, come si sta vedendo dalla più recente giurisprudenza, incontra limiti sempre più stringenti e puntuali
ed è oggi ammesso solo per comprovati motivi di sicurezza pubblica
e non più per soli meri motivi generici di ordine pubblico ( ).
Un rinnovamento della legislazione interna in materia di pubblica
sicurezza, dal generale al particolare, ove il bilanciamento dei diritti e
degli interessi passi pertanto da una dimensione come detto di carattere formale per calarsi nella realtà sostanziale dei centri urbani, delle
. Vedi sempre C F., Le politiche della sicurezza, dalla polizia comunitaria alla
tolleranza zero, Milano, FrancoAngeli, , o ancora un mirabile studio condotto da
C A., La sicurezza sostenibile: progetti per Siena città sicura, in Rassegna italiana di
criminologia, Milano, FrancoAngeli, , pag..
. B F., F L L., La sicurezza urbana tra politics e policy, in Pajno A.
(a cura di), La sicurezza urbana, pagg. e segg.
. Non è un caso che oggi le stesse norme con le quali vengono fondati limiti alle predette libertà di mercato di stabilimento e di libera pubblica manifestazione sul presupposto
della tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, oltre che il sindacato di costituzionalità, di legittimità e di merito interni, scontino sempre più il sindacato anche del giudice
comunitario.
. La tematica è venuta preponderatamente fuori in occasione della c.d. “direttiva del
Ministro dell’Interno del ” da parte di alcuni autori tra i quali vedi D’A R., Art. ,
in Comm. breve alla Cost., (a cura di) Crisafulli V, Paladin L., Padova, Cedam, , pag. ;
B, C F., C G., Le libertà dei singoli e delle formazioni sociali, in Manuale di
diritto pubblico, (a cura di) Amato G., Barbera A., vol. I, Bologna, il Mulino, , pag. .
Della libertà di riunione e della sua tutela
sue periferie e di tutti quei microcosmi ove il cittadino moderno vive
la sua vita e da cui parte la sua richiesta primaria di sicurezza sia essa
reale che percepita ( ).
.. Della libertà di riunione. L’obbligo del preavviso
Seppure appare fondamentale delineare e circoscrivere i concetti generali di ordine e sicurezza pubblica, di non minore importanza, prima
ancora di tracciare il relativo quadro normativo, è poi la ricerca di
chiarezza dal punto di vista oggettivo dei possibili concetti e contesti
ambientali a cui la disciplina stessa appare legittimamente applicabile.
Questo partendo dallo stesso concetto di riunione nel quale rientrano
sia l’adunata che l’assembramento di più persone, anche se è indifferente che queste sostino o siano in movimento, come ad esempio in
un corteo.
La precisazione non è senza rilievo stante l’esclusione degli assembramenti (sia pure fatti rientrare nel più ampio genus delle riunioni),
rispetto alla disciplina di cui all’art. t.u.l.p.s. Con il termine di assembramento si intende infatti il ritrovarsi non preventivato né concertato,
ma comunque consapevole e non casuale da parte dei cittadini ( ).
. Sono sostanzialmente tre le diverse dimensioni della insicurezza urbana che, come
oramai acclarato dagli studi di settore, dovranno essere prese in considerazione: esse
vanno dall’insicurezza civile che riguarda il contrasto alla criminalità e la tutela dell’ordine
pubblico, il disordine urbano che ha a che vedere con le cosiddette incivilities che deturpano
l’ambiente cittadino (graffiti, atti vandalici, ecc.) o inciviltà comportamentali (atteggiamenti
offensivi o molesti) ed infine lo stress culturale che fa riferimento alla insicurezza prodotta
dai rapidi cambiamenti nella morfologia sociale e demografica delle città. Basti pensare alle
modificazioni portate dall’immigrazione e alla fisionomia di interi quartieri che possono
essere all’origine di manifestazioni di insofferenza nei confronti delle diversità. N R.,
Le ordinanze del sindaco in materia di incolumità pubblica e sicurezza urbana, in Comuni d’Italia,
, , pagg. e segg.; I V., Le nuove ordinanze dei sindaci sulla sicurezza urbana e
l’incolumità pubblica, in Nuova rassegna di legislazione, dottrina e giurisprudenza, , , pagg.
e segg.; N R., Ordinanze del sindaco in materia di sicurezza urbana: annotazioni di
sistema dopo la sentenza della Consulta n. /, in Comuni d’Italia, , , pagg. e segg.
Sulla insicurezza urbana e sulla tolleranza zero, vedi anche: K G.L., C C.M.,
Fixing Broken Windows, Simon & Shuster, New York, .
. Cfr., tra gli altri, B A., op. cit., pagg. e segg.; R G.U., Corso
di diritto pubblico, Bologna, Zanichelli, , pag. ; P F., La tutela e la garanzia
dei diritti fondamentali: la libertà di riunione, in Atti del convegno di studi. Brighton, , e
settembre , in Quad. Dipartim. scienze giur. di Bergamo, n. , , pag. ; C P., D
S U., Istituzioni di diritto pubblico, op. cit., pag. . Vedi pure, B P. (inizialmente
contrario all’estensione delle garanzie di cui all’art. a qualunque tipo di assembramento:
Mauro Mancini Proietti
Benché la lettera dell’art. Cost. non indichi un numero minimo
di persone necessario perché vi sia una riunione e non distingua, ai
fini del preavviso, tra gli scopi che i partecipanti possono perseguire,
la dottrina ritiene infatti illogico sottoporre qualsivoglia aggregazione
volontaria in luogo pubblico ad un tale obbligo ( ).
Poste queste necessarie premesse ed i principi di carattere costituzionale in materia, si può ben dire, quanto alla disciplina giuridica
delle fonti, che la principale normativa di riferimento, come già detto
in premessa, è da rinvenirsi nel Testo Unico delle leggi di pubblica
sicurezza e relativo Regolamento di esecuzione (rispettivamente r.d.
giugno , n. e r.d. maggio , n. ), e più precisamente
all’art. e segg., ove è stabilito che « I promotori di una riunione in
luogo pubblico “o aperto al pubblico” devono darne avviso, almeno
tre giorni prima, al Questore » ( ), ed ancora che « . . . il Questore,
nel caso di omesso avviso ovvero per ragioni di ordine pubblico, di
moralità o di sanità pubblica, può impedire che la riunione abbia
luogo e può, per le stesse ragioni, prescrivere modalità di tempo e di
luogo alla riunione » ( ).
v. Assembramento, in Enc. dir., vol. III, , pag. , e poi favorevole nel solo caso in cui
si riscontri la « volontarietà nella permanenza dello stare insieme »: v. Istituzioni di diritto
pubblico, Padova, Cedam, , pag. ). Altri autori invece ritengono che la compresenza
casuale di più soggetti,che non realizzano alcuna forma di interazione sociale, non rientri
nemmeno tra gli assembramenti. v. ad P S., Riunione (libertà di), in Enc. giur., vol.
XXVII, Roma, , pag. ; G C A., Riunione (libertà di), in Digesto disc. pubbl.,
vol. XIII, , pag. ; P A., Problematica delle libertà costituzionali, Pt. spec., Padova,
Cedam, , pag. . Così, anche altri autori erano inizialmente contrari all’estensione
delle garanzie di cui all’art. a qualunque tipo di assembramento.
. La Corte costituzionale, ad esempio, ha ritenuto che un trattenimento in un luogo
aperto al pubblico, se promosso nell’esercizio di una attività imprenditoriale, può legittimamente essere soggetto a licenza del Questore (ora del Sindaco), ex art. t.u.l.p.s. —
che rappresenta esplicazione dei controlli e programmi cui può essere sottoposta l’iniziativa economica privata ai sensi dell’art. Cost. — mentre, se non indetto nell’esercizio
di una tale attività imprenditoriale, non può essere soggetto a detta licenza, operando
integralmente la disciplina di cui all’art. Cost. .
. I contravventori sono puniti con l’arresto fino a sei mesi e con l’ammenda da C
, a ,. Con le stesse pene sono puniti coloro che nelle riunioni predette prendono
la parola.
. I contravventori al divieto o alle prescrizioni dell’autorità sono puniti con l’arresto
fino a un anno e con l’ammenda da C , a C ,. Con le stesse pene sono puniti
coloro che nelle predette riunioni prendono la parola. Non è punibile chi, prima dell’ingiunzione dell’autorità o per obbedire ad essa, si ritira dalla riunione. Le disposizioni di
questo articolo non si applicano alle riunioni elettorali.
