CAPITOLO 14
Gianluigi Raiss
Autorità per l’Informatica
nella Pubblica
Amministrazione
Un Sistema Qualità
per la Pubblica Amministrazione
UN
SISTEMA QUALITÀ PER LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
1. La necessità di migliorare
qualità nelle organizzazioni, la qualità di un
L’obiettivo di creare un rapporto di fiducia tra
servizio è la capacità di soddisfare nel tempo
chi eroga un servizio e chi ne usufruisce do-
le aspettative dell’utente.4
vrebbe diventare primario nel settore dei ser-
Alcuni passi in questa direzione sono stati già
vizi pubblici. Un’accresciuta sensibilità e con-
compiuti nel settore pubblico. Storicamente,
sapevolezza degli utenti-cittadini fa sì, infatti,
la valutazione della qualità dei servizi pubblici
che molti di tali servizi siano sempre più spes-
è stata a lungo demandata alla sola valutazio-
so chiamati a legittimarsi presso l’opinione
ne delle prestazioni erogate (l’efficacia), am-
pubblica in funzione della qualità delle pre-
mettendo una soglia molto bassa di accettabi-
stazioni fornite.
lità, neppure sempre definita esplicitamente.
Questo processo è in divenire, e trova un limi-
In seguito, definendo per legge l’obbligo per
te nella natura di buona parte dei servizi offer-
le Amministrazioni Pubbliche di pubblicare le
ti dalla Pubblica Amministrazione, fondati sul
“Carte dei Servizi”, che fissano, sull’esempio
principio di equità piuttosto che sulla eccel-
anglolosassone, livelli minimi di prestazione
lenza delle prestazioni. Tuttavia, il cittadino-
che devono essere garantiti agli utenti, sono
utente considera oggi un diritto ottenere una
stati individuati degli obiettivi certi di efficacia
soglia minima standard di prestazioni e di
per molti servizi pubblici ed è stata introdotta
qualità del servizio. Non solo, la soglia attesa
la possibilità/diritto del cittadino di verifica-
è in continua evoluzione, così che i servizi
re/giudicare personalmente la qualità di
pubblici dovrebbero diventare anche in grado
quanto gli viene fornito.
di migliorare costantemente la loro qualità per
Solo in tempi più recenti la minore disponibi-
adeguarsi alle aspettative correnti degli utenti.
lità di risorse e la necessità di confrontarsi con
Del resto, come attestato dai principali model-
gli altri Paesi della CE ha costretto la Pubblica
li normativi definiti per realizzare e gestire la
Amministrazione ad interessarsi anche della
1
2
3
1 Dalla
UNI EN ISO 8402 si ha questa definizione di servizio: “Risultato di attività svolte all’interfaccia tra cliente e fornitore”. Dalla UNI EN
ISO 9004-2 Elementi per la gestione e la assicurazione della qualità: Linee guida alla applicazione della norma ISO 9001 ai servizi, 1991, si
ha questa ulteriore definizione di servizio: “risultato di attività svolte, sia all’interfaccia tra fornitore e cliente che all’interno dell’organizzazione del fornitore, per soddisfare le esigenze del cliente”. In Euromethod, il “framework” definito dalla Comunità Europea come supporto
agli appalti per l’acquisizione di beni e servizi, la definizione di servizio è: “un processo che viene svolto da una persona od organizzazione per conto di un’altra”. Infine, secondo la norma ISO 9000:2000 (in corso di pubblicazione), un servizio è “il risultato intangibile delle attività svolte all’interfaccia tra cliente e fornitore per soddisfare specifiche esigenze”.
2 Nel
settore pubblico il termine servizio viene utilizzato per quei processi che presentano un valore economico non correlato alla produzione di beni materiali.
3
Con questa premessa il sistema P.A. in Italia, almeno finora, è stato considerato, quasi per definizione, non competitivo, non verificabile
nelle modalità di erogazione e non soggetto a precisi vincoli qualitativi. Costi e benefici correlati agli investimenti nei pubblici servizi sono
stati considerati almeno in parte legati a fattori di politica sociale che non consentono la comparazione dei risultati con il costo del mero
processo produttivo. Ciò fa venir meno la possibilità di giudicare i servizi pubblici per confronto, sia in riferimento al loro valore di mercato,
attraverso procedure già standardizzate in altri settori, sia in comparazione con best practices. Questo approccio ha comunque una sua giustificazione: le caratteristiche del servizio pubblico sono mediate da considerazioni di ordine sociale e politico, non si può dimenticare che
la legittimazione di una Amministrazione Pubblica, responsabile del servizio, deriva dal consenso dei cittadini.
4
La norma UNI EN ISO 8402, Gestione per la qualità ed assicurazione della qualità, termini e definizioni, 1995 (che recepisce l’analoga
norma ISO del 1994) definisce la qualità come: “l’insieme delle proprietà e delle caratteristiche di un’entità che conferiscono ad essa la capacità di soddisfare esigenze espresse e implicite”. Il ruolo fondamentale dell’utenza nella valutazione della qualità è definitivamente riconosciuto dalle iniziative di normazione più recenti della ISO. La revisione in corso della ISO 9001, il progetto Vision 2000, definisce la qualità
come “la capacità delle caratteristiche di un’entità (prodotto, sistema, servizio, processo) di soddisfare i requisiti fissati dall’utente”, ovvero la
definisce come un obiettivo di gestione aziendale finalizzato alla soddisfazione dell’utente. Perciò la norma dedica ampio spazio tra i requisiti di un sistema aziendale di gestione della qualità a quanto viene fatto per monitorare la soddisfazione utente e per ottenerla e/o mantenerla.
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efficienza, ed in questa direzione si sono mos-
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operare il settore pubblico.
se diverse iniziative legislative (ad esempio le
Vi sono alcuni strumenti a disposizione per
“leggi Bassanini”).
assecondare l’utilizzo di queste leve. Li analiz-
5
L’introduzione progressiva, ancorché timida,
ziamo nel paragrafo che segue.
della concorrenza in alcuni dei servizi fin qui
settore pubblico un inedito interesse per la
2. Gli strumenti di supporto
al miglioramento
customer satisfaction.
Per raggiungere gli obiettivi indicati nel para-
Si tratta ora di integrare queste iniziative,
grafo precedente, si possono utilizzare diversi
creando un corto-circuito tra gli obiettivi posti
strumenti, anche contemporaneamente. De-
dalla normativa al servizio pubblico, le attese
scriviamone alcuni.
degli utenti, le strutture organizzative che de-
Le Carte dei Servizi, secondo il modello an-
vono erogare i servizi.
glosassone, rappresentano il tentativo di rida-
Per arrivare a questo risultato, la Pubblica Am-
re efficacia al servizio pubblico trasferendo al-
ministrazione deve agire contemporaneamen-
meno in parte agli utenti-cittadini il controllo
te su più leve:
sui livelli di servizio erogati dalla P.A. Lo slo-
a) razionalizzare i fattori di produzione dei
gan del Primo Ministro britannico Major, che
servizi, ovvero processi, organizzazione, ri-
avviò il primo importante progetto in questa
sorse e tecnologia di supporto, adeguando-
direzione, “The Citizen Charter”, è stato infatti
li agli obiettivi di efficacia ed efficienza che
“dare più potere ai cittadini”. 6
vuole porsi;
La Carta dei Servizi definisce pubblicamente,
di monopolio pubblico, ha infine attivato nel
b) aumentare e diffondere al suo interno le
per un determinato settore e servizio pubbli-
capacità di controllo, diagnosi, pianificazio-
co, una serie di diritti dei cittadini-utenti ed
ne, indispensabili al governo delle strutture
una serie di indicatori attraverso i quali misu-
e dei processi che preparano ed attuano
rare il rispetto di tali diritti. In Italia, la Carta
l’erogazione dei servizi;
dei Servizi è stata adottata come strumento di
c) diffondere nel proprio personale la cultura
miglioramento della Pubblica Amministrazio-
della soddisfazione dell’utente, considerata
ne attraverso la direttiva del Presidente del
come obiettivo primario del servizio;
Consiglio dei Ministri del 27 gennaio 1994. 7
d) snellire i vincoli burocratici entro cui deve
Negli anni successivi, le Carte si sono diffuse
5
Va osservato che l’introduzione dell’Euro come moneta unica della CE ha svolto un ruolo decisivo nell’accelerare il processo di presa coscienza della necessità di migliorare. È infatti un avvenimento che porta con sé la possibilità e nello stesso tempo l’obbligo per l’Italia di confrontarsi con altre realtà europee sia a livello di intera Società che di individuo. Non solo, costringe ad una gestione tendenzialmente non in
perdita delle spese statali, stimolando di conseguenza un crescente dibattito sulla organizzazione del servizio pubblico nella Società.
6
L’esperienza della Carta dei Servizi in Gran Bretagna prende il via dal libro bianco The Citizen Charter: Raising the standard, pubblicato
nel 1991. La Carta del 1991 non è una vera e propria lista di livelli di servizio da garantire in determinati settori, quanto un’agenda per arrivare alla modernizzazione dei servizi pubblici. Vi sono infatti definite tipologie di obiettivi, temi e principi da sviluppare, processi da avviare.
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7 La Direttiva (“Principi sull’erogazione dei servizi pubblici”) definisce alcuni principi base che devono guidare l’implemetazione della Carta
(imparzialità, continuità, diritto di scelta, diritto alla partecipazione, efficienza ed efficacia), gli strumenti necessari all’applicazione dei principi dichiarati, i meccanismi da mettere in atto per assicurare applicazione alla direttiva. Tra gli strumenti, vale la pena di ricordare l’attività
di informazione nei riguardi del pubblico, la verifica dei risultati, la previsione di modalità di rimborso agli utenti non soddisfatti. Il successivo decreto legge 273/95 dell’11.7.1995 ha sancito l’obbligo per gli enti che operano in alcuni settori di servizio di adottare le Carte dei Servizi, utilizzando gli schemi di riferimento prodotti da un’apposita commissione nel frattempo attivata. Per diversi motivi è mancata negli anni
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SISTEMA QUALITÀ PER LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
abbastanza velocemente nella Pubblica Am-
dini. Secondo questo approccio, obiettivo del-
ministrazione, ed oggi ne sono censibili diver-
lo Stato è raccogliere il consenso producendo
se migliaia, per lo più nel settore sanitario e
servizi utili secondo modalità economicamen-
dell’istruzione. Purtroppo, quasi sempre la
te convenienti, nonché regolare i rapporti tra i
Carta è stata intesa come il punto di arrivo e
cittadini senza porsi al di sopra di essi.
non come quello di partenza per migliorare
Dal punto di vista metodologico, si può affer-
continuamente la qualità del servizio reso agli
mare, in termini generali, che esistono due
utenti-cittadini.
approcci per migliorare le prestazioni di una
8
Un approccio diverso ma comunque comple-
organizzazione: a) innovare in maniera radi-
mentare a quello della Carta dei Servizi è rap-
cale, rivoluzionando struttura organizzativa,
presentato dal programma di snellimento del-
processi, risorse, ecc.; b) cercare di migliorare
la burocrazia (leggi Bassanini) e di introduzio-
quanto già si possiede. Il primo approccio è
ne di norme attraverso le quali il cittadino si
identificato in lettaratura come BPR (Business
può auto-difendere dalla burocrazia stessa, di-
Process Re-engineering), il secondo come mi-
minuendo la sua subordinazione allo Stato (la
glioramento graduale, o continuo.
legge 241/90). Queste iniziative si focalizzano
La differenza tra i due approcci è prima di
sui “doveri” dello Stato nei confronti dei citta-
tutto nella scala dei risultati attesi. Nel BPR
successivi una regia ed un coordinamento delle iniziative dei diversi enti nei riguardi della Carta dei Servizi. È mancata una valutazione
complessiva dei risultati raggiunti ed è mancata soprattutto un’adeguata informativa ai cittadini. Inoltre, spesso le Carte prodotte (molte migliaia) definiscono obiettivi ed indicatori del tutto insufficienti. In molti casi, lo standard di qualità da fornire è stato sentito dagli erogatori dei
servizi come il punto di arrivo del loro lavoro, e non come il punto di partenza per migliorare continuamente la qualità del servizio reso agli
utenti-cittadini. La normativa relativa alla Carta dei Servizi è stata ripresa nel decreto legislativo di riordino e potenziamento dei meccanismi
e strumenti di monitoraggio e valutazione di costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle Amministrazioni pubbliche, attuativo
degli artt. 11, comma 1, lettera c) e 17 della legge 15 marzo 1997, n. 59 e successive modificazioni ed integrazioni, in particolare nell’art.
11 che richiama la necessità di erogare i servizi con “modalità che promuovono il miglioramento della qualità”. La politica per la qualità è
qui demandata al Governo che deve emanare direttive, aggiornabili annualmente, che definiscono gli indirizzi. Si cerca in sostanza di passare, attraverso questo decreto, dall’opera preventiva svolta per legge al concetto di politica pubblica a favore dello sviluppo della qualità, attuata sotto il governo del Consiglio dei Ministri.
8 Anche
se lo strumento della Carta dei Servizi appare per ora in una fase di stallo, vale la pena di ricordare che introduce alcuni fondamentali principi:
1. la centralità del cittadino e delle sue esigenze nel progettare ed erogare i servizi;
2. l’attribuzione diretta al cittadino-cliente del potere di giudizio e di controllo personale sulla qualità di quanto fornito;
3. l’uniformità delle prestazioni, ottenuta attraverso l’adozione di standards qualitativi e quantitativi di fornitura di servizi e prodotti;
4. il dovere, per i soggetti erogatori, della valutazione della qualità di quanto fornito, attraverso verifiche di aderenza agli standard ed al grado di soddisfazione degli utenti;
5. il principio del risarcimento al cliente nel caso sia dimostrato che quanto fornito sia inferiore, come caratteristiche, a quanto promesso
6. il principio del miglioramento progressivo delle prestazioni attraverso la revisione periodica degli standard con il concorso dei cittadini.
La normativa prevede che gli Enti Pubblici varino le proprie Carte seguendo le linee degli Schemi Generali di Riferimento, o Carte Settoriali,
predisposti dal Dipartimento della Funzione Pubblica [DFP]. Questi vincoli introducono alcuni obiettivi immediati per la riforma della Pubblica Amministrazione:
1. introdurre nella PA una nuova visione della propria missione basata sulla centralità dell’utenza e delle sue esigenze;
2. individuare quali fattori sono realmente percepiti dall’utente pubblico come caratterizzanti la qualità di quanto fornito (es: usabilità, accessibilità, tempestività di erogazione, ecc.);
3. identificare gli indicatori più opportuni per misurare questa qualità, ovvero quelle variabili quantitative o parametri qualitativi che consentono la misura oggettiva dei singoli fattori di qualità, attraverso la misura di fenomeni a loro correlati; gli indicatori possono essere di
processo, derivanti dalla osservazione del processo messo in atto per svolgere le attività comprese nel ciclo di vita della fornitura; di prodotto, che devono testimoniare della presenza di caratteristiche intrinseche nella fornitura; di esito, (o di qualità in uso), che testimoniano
del comportamento della fornitura nell’effettivo contesto di utilizzo;
4. identificare gli standard di qualità, ovvero i valori di riferimento per gli indicatori di qualità di cui sopra;
5. creare strutture in grado di progettare ed erogare i servizi in modo pianificato, controllabile, documentato e migliorabile nel tempo, oltre
che naturalmente, rispondente ai requisiti espressi dal cliente;
6. definire principi e strutture di verifica e monitoraggio continuo delle forniture e dei processi messi in atto per erogarle.
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progressi di n volte, nel miglioramento conti-
organizzazione, un orientamento al migliora-
nuo, frazionari. Ma la differenza è anche, è
mento continuo può consolidare ed incre-
bene ricordarlo, nei rischi di insuccesso,
mentare tali risultati consentendo di rimanda-
molto maggiori nel BPR, un approccio radi-
re nel tempo un ulteriore traumatico interven-
cale che parte facendo tabula rasa del pre-
to di BPR.
gresso con tutte le conseguenze derivanti da
Il modello di riferimento più consolidato per
un eventuale insuccesso.
supportare un approccio graduale di migliora-
Diversa è la filosofia che ispira i due approc-
mento è quello ISO 9000. È un modello che
ci: quello BPR è tipicamente top-down, il mi-
definisce un sistema di regole che in un’orga-
glioramento graduale è un processo bottom-
nizzazione devono governare le attività svol-
up nel quale tutte le componenti della orga-
te, al fine di ottenere miglioramenti delle pre-
nizzazione sono chiamate a dare un contribu-
stazioni produttive e perfezionare i meccani-
to propositivo.
Anche i tempi differiscono,
smi di costing basati sull’attività. Questo siste-
essendo medio-lunghi nel BPR e brevi nel mi-
ma di regole viene denominato Sistema di ge-
glioramento. Comune ad ambedue gli ap-
stione per la Qualità.
procci è la necessità di accompagnare l’azio-
L’adozione del modello ISO 9000 introduce
ne di riorganizzazione con un forte impegno
nelle organizzazioni la cultura delle decisioni
culturale delle risorse umane e della leader-
basate sui fatti e le misure, l’approccio siste-
ship. Soprattutto, con un (ri)orientamento
mico al miglioramento, allarga la base cultura-
della organizzazione e dei suoi processi al
le delle risorse impegnate nella ricerca della
cliente ed alla misura della sua soddisfazione.
qualità fornendo loro un presupposto meto-
Il coinvolgimento degli utenti fin dalle fasi al-
dologico e coinvolgendole nella ricerca del
te di questi processi, al fine di esprimere le
miglioramento, costringe le organizzazioni a
proprie esigenze e valutare le proposte di
riflettere su se stesse ed a ripensarsi in funzio-
progetto, è infatti essenziale per ottenere
ne dell’obiettivo di soddisfare i clienti.
buoni risultati.
In sostanza, l’adozione del modello ISO 9000
Naturalmente, BPR e miglioramento continuo
crea nelle organizzazioni la base per qualsiasi
non possono essere applicati contemporanea-
ulteriore miglioramento e realizza una forte
mente al medesimo processo. Possono però
coesione interna, un vero e proprio sostrato,
essere utilizzati ciclicamente in alternativa. In
quindi, sul quale innestare anche eventuali in-
altre parole, una reingegnerizzazione radicale
terventi di BPR, ma molto meno traumatici.
può consentire un cambiamento strutturale
Infine, ed è una delle conseguenze più signifi-
che rivoluziona efficacia ed efficienza di una
cative, l’adozione del modello ISO 9000 crea i
9
10
9 In
effetti la progettazione del cambiamento è affidata in genere a team multidisciplinari e multifunzionali di livello medio, per cui si può dire che l’approccio è piuttosto top-middle-down.
10
142
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Anche se il supporto della leadership aziendale è fondamentale per dare motivazione e sostegno alle iniziative di miglioramento attuate
dalla struttura dell’organizzazione. Nel modello ISO 9000, i vertici dell’organizzazione hanno il compito di definire e documentare la politica per la qualità, ivi inclusi gli obiettivi e gli impegni per la qualità, che devono essere attinenti ai più generali obiettivi aziendali ed alle esigenze ed aspettative dei clienti. Devono mettere a disposizione le risorse adeguate al raggiungimento degli obiettivi, creare le necessarie
strutture organizzative (cfr. ISO 9001, par. 4.1.1), distribuire le responsabilità e gli incarichi di attuare quanto previsto dai piani, consentire
un’adeguata formazione al personale (cfr. ISO 9001 par. 4.18).
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presupposti di un rapporto trasparente tra
azione coordinata di tutte le componenti or-
cliente e fornitore basato sulla fiducia.
ganizzative finalizzata alla soddisfazione del
11
cliente, non solo quindi da parte delle linee di
3. Migliorare gradualmente
e costantemente
front end, ma anche da parte di quelle di
Al fine di migliorare le prestazioni di un’orga-
nagement.
nizzazione, l’utilità di uno strumento come i
È importante osservare come, secondo la stes-
Sistemi di gestione per la Qualità definiti se-
sa norma, progettare e gestire un Sistema di
condo i requisiti della normativa ISO è indi-
gestione per la Qualità, ha lo scopo di dare fi-
scutibile. La norma ISO 9000 si basa sui prin-
ducia agli utenti che un’organizzazione è in
cipi del pensiero sistemico secondo i quali or-
grado di realizzare la qualità richiesta. Per
ganizzare, razionalizzare, proceduralizzare,
perseguire tale obiettivo, oltre che dimostrare
documentare, controllare le attività, ha un ef-
razionalità nel progettare ed attuare i propri
fetto positivo sui risultati di quelle attività.
processi, le organizzazioni devono rendersi
Inoltre, la norma pone come obiettivo prima-
trasparenti nella rendicontazione al cliente,
rio delle attività di un’organizzazione fornitri-
mostrarsi capaci di prevenire i problemi, evi-
ce la soddisfazione del cliente.
denziare una cultura della misura sistematica
In base a tali premesse, la ISO 9001 definisce i
dei risultati finalizzata al miglioramento co-
requisiti base per organizzare le attività di
stante delle prestazioni.
progettazione, sviluppo, fabbricazione, instal-
Questi sono infatti i presupposti di un rappor-
lazione ed assistenza, ma è applicabile anche
to equo e trasparente tra cliente e fornitore
ai servizi, secondo diverse Linee Guida emes-
basato sulla fiducia.
se dalla stessa ISO. L’insieme dei requisiti de-
Quanto all’affidabilità e solidità dell’impianto
finiti dalla norma, implementati in un’organiz-
della norma ISO 9000, è testimoniata poi dalla
zazione, definisce il Sistema di gestione per la
larga diffusione internazionale, dall’essersi di-
Qualità di quella organizzazione.
mostrata adeguata a migliorare l’affidabilità di
12
back office, in una logica di Total Quality Ma-
Nella versione 2000 della norma ISO 9000, in
organizzazioni operanti nei più svariati settori,
corso di pubblicazione, è enfatizzata l’atten-
anche dei servizi.
zione al coinvolgimento delle risorse umane
Inoltre, come ulteriore livello di garanzia per i
delle organizzazioni ed alla loro formazione,
clienti, esiste in Italia un sistema affidabile e
viene indicato come strumento fondamentale
trasparente di certificazione di terza parte del-
di verifica dei risultati la misura della customer
la conformità alla norma ISO 9000 dei Sistemi
satisfaction, viene definita l’importanza di una
di assicurazione e gestione per la Qualità delle
11
È bene osservare che la disponibilità degli strumenti di miglioramento sopra descritti, concettuali, tecnologici e metodologici, non esenta
dall’affiancargli ulteriori strumenti come la Information Engineering ovvero il disegno mirato dell’architettura delle basi informative degli Enti
e della PA, l’innovazione culturale delle risorse umane (la Formazione) e della gestione delle risorse umane, ulteriori leve organizzative come una diversa ripartizione delle funzioni “aziendali” (i team di progetto multidisciplinari, la struttura organizzativa a matrice e per processi,
il workflow).
12 Le organizzazini che adottano il modello ISO 9000 devono descrivere come applicano i 20 requisiti base della norma in un documento
denominato Manuale della Qualità. La guida alla elaborazione del Manuale della Qualità è nella norma UNI ISO 10013 (1996) Guida per
l’elaborazione dei manuali della qualità.
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organizzazioni.13 Un sistema che non si limita
Vale la pena di osservare che tra le U.O. certi-
a certificare una tantum ma provvede alla pe-
ficate vi sono anche strutture che non forni-
riodica verifica del mantenimento delle condi-
scono direttamente servizi ai cittadini, ma
zioni che hanno portato alla certificazione,
piuttosto svolgono funzioni di back-office nei
creando quindi nelle organizzazioni un co-
riguardi delle linee di front-end ovvero han-
stante stimolo al perseguimento della qualità.
no compiti di auditing, dovendo in questo
Per tutti questi motivi, è oggettivamente diffi-
caso attuare i controlli previsti dai decreti le-
cile trovare un modello di riferimento più
gislativi 29 e 39 del 1993. Del resto, dalla UNI
adeguato per supportare la realizzazione della
EN 29004-2 (Elementi di gestione per la qua-
qualità e della soddisfazione dell’utente nel
lità e del sistema qualità. Guida per i servizi,
settore pubblico. In effetti, l’adozione del mo-
1994), si ricava questa definizione di servizio:
dello di riferimento ISO 9000 permette di agi-
“risultato di attività svolte, sia all’interfaccia
re contemporanemante su almeno tre delle le-
tra fornitore e cliente che all’interno dell’or-
ve che abbiamo individuato nel paragrafo 2:
ganizzazione del fornitore, per soddisfare le
la razionalizzazione dei processi di produzio-
esigenze del cliente”.
ne dei servizi, l’aumento delle capacità di go-
È evidente che, anche nella P.A., così come in
verno, la diffusione della cultura della qualità.
qualsiasi altro erogatore di servizi, la qualità
Oltre questi obiettivi di efficacia ed efficienza
del servizio percepito dall’utente finale non è
ve n’è poi un altro, per le unità organizzative
altro che la risultante di una catena di relazio-
della PA, che non va sottovalutato ed è possi-
ni cliente-fornitore sviluppatesi all’interno del-
bile attraverso l’adozione di un sistema certifi-
la organizzazione erogatrice, catena della qua-
cato di gestione della qualità: un equo e tra-
le il front-end verso l’utente finale costituisce
sparente rapporto con i propri utenti, basato
solo l’ultimo elemento. Così come la funzione
sulla fiducia.
di controllo svolta dalle strutture preposte co-
Convinte della importanza di proporsi ai pro-
stituisce un indispensabile supporto alla cor-
pri utenti come un fornitore certificato e della
retta effettuazione di tutti i passi del ciclo di
adeguatezza a tal fine delle norme ISO 9000,
vita del servizio.
molte Unità Organizzative delle Amministra-
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N.5 I
zioni Centrali e degli Enti locali, o degli Enti
4. Verso un nuovo modello organizzativo
Pubblici non economici, hanno a loro volta
È bene ricordare che, agli occhi dell’utenza, la
definito il proprio Sistema Qualità ed acquisi-
Pubblica Amministrazione dovrebbe apparire
to la relativa certificazione rispetto ad una del-
come un interlocutore univoco, se non unico.
le norme della famiglia ISO 9000. Molte altre
Così, alla determinazione della qualità del ser-
hanno avviato il percorso verso la certificazio-
vizio erogato all’interfaccia con l’utenza, de-
ne o stanno pensando di avviarlo.
vono concorrere sia tutti i sistemi di gestione
13 Va qui precisato che la famiglia di norme ISO 9000 si basa su due cardini, la ISO 9004 che fornisce il sistema di regole per la gestione
della qualità nelle organizzazioni, e la ISO 9001 (o 9002 o 9003) che fornisce i requisiti che un’organizzazione deve rispettare per dare assicurazione ai potenziali clienti di essere in grado di fornire loro la qualità attesa. La certificazione è possibile solo rispetto a quest’ultima norma. Ma è evidente che le due norme sono complementari tra loro ed il rispetto delle regole definite nella 9004 costituisce la base indispensabile per poter dare agli utenti la qualità attesa.
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Figura 1 - Schema della percezione dei fattori di produzione del servizio da parte dell’utenza
Fornitore
Fornitore
U.O.
Amm.x
U.O.
Amm.x
U.O.
Amm.x
Fornitore
Utenza
U.O.
Amm.x
Front end
U.O.
Amm.x
U.O.
Amm.x
Fornitore
Fornitore
per la qualità delle unità organizzative della
cultura dell’organizzazione per processi, co-
PA coinvolte nella produzione del servizio, sia
me del resto raccomandato (ed anzi imposto),
i sistemi dei fornitori della PA, come mostrato
dal modello ISO 9000 ed ancora con più evi-
nella figura 1.
denza dalla sua revisione Vision 2000. 14
A questo schema fa anche riferimento il
Le Amministrazioni Pubbliche, in effetti, si so-
D.Lgs. 157/95 che pone, tra i requisiti di capa-
no finora strutturate secondo un modello or-
cità tecnica ed organizzativa che possono es-
ganizzativo gerarchico-funzionale, di deriva-
sere chiesti ai fornitori nel caso di appalti di
zione tayloriana, che moltiplica i livelli gerar-
pubblici servizi, anche la certificazione ISO
chici, le funzioni indirette, la distanza dei li-
9000. La circolare della Autorità per l’informa-
velli decisionali dall’utente finale, limita il
tica in via di pubblicazione, che rende obbli-
coinvolgimento e la responsabilità personale,
gatorio il possesso della certificazione ISO
rendendo necessario il proliferare di strutture
9000 per i fornitori dei contratti di un dato ri-
di controllo.
lievo, amplia questo principio e lo precisa nel
In realtà, il vero valore di un’organizzazione
contesto del cruciale settore dell’innovazione
sta nella qualità dei processi e delle relazioni
tecnologica.
tra i processi, posizionati in maniera trasver-
Appare comunque indispensabile, per dare
sale ed orizzontale rispetto alla struttura ge-
attuazione a questa diversa configurazione dei
rarchica. Ogni organizzazione è costituita
rapporti tra la Pubblica Amministrazione e la
quindi da una struttura funzionale, da un in-
sua utenza, che si diffonda al suo interno la
sieme di processi, dalle relazioni tra i pro-
14 Un
processo è l’insieme di risorse ed attività che trasformano, aggiungendo valore, gli elementi in ingresso in quelli in uscita.
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EN ISO 9000
NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
cessi e tra i processi e l’ambiente esterno al-
re le richieste deve essere diffusa così come
l’organizzazione. È possibile rappresentare
quella di rispondere, ma con funzioni coordi-
un’organizzazione come un sistema di deci-
nate centralmente, anche se la capacità deci-
sioni connesso ad una rete informativa. I
sionale deve essere a vari livelli per quanto
punti decisionali sono dinamicamente colle-
possibile distribuita. È, questa, una visione
gati alla capacità di interpretazione ed utiliz-
dove assumono rilevanza determinante la
zo delle informazioni. Il funzionamento di
presenza di efficienti funzioni di cooperazio-
un’organizzazione consiste nel quotidiano
ne e coordinamento dei movimenti (dei “pro-
svolgersi di processi in gran parte interfun-
cessi”), di funzioni di “ragionamento” pro-
zionali, finalizzati ad interpretare ed utilizza-
spettico e di governo, (ovvero di pianifica-
re al meglio le informazioni disponibili. Il ri-
zione e controllo), nonché la valorizzazione
sultato finale dipenderà dalla capacità di in-
della comunicazione come fattore stesso di
tegrazione, armonizzazione e coordinamen-
produzione di servizi.
to dei processi.
Verso questi obiettivi si muovono iniziative
Per il momento, la Pubblica Amministrazione
come quelle della Rete unitaria della Pubblica
italiana non sembra ancora riuscire a disporre
Amministrazione, in grado di agire, attraverso
di una pianificazione strategica unitaria e di
la leva tecnologica, sui fattori organizzativi e
modelli di riferimento comuni nella pianifica-
culturali.
zione, progettazione ed erogazione dei servi-
146
N.5 I
zi, che siano centrati sui processi.
5. I processi della PA e la loro qualità
Vi è inoltre un’evidente difficoltà di coordina-
La Pubblica Amministrazione eroga servizi at-
re tra loro le attività dei vari enti, che coopera-
traverso dei pr ocessi di pr oduzione dei
no in maniera disorganizzata e saltuaria, scon-
servizi, svolti da risorse interne alla Pubblica
tando la frantumazione delle competenze e
Amministrazione od acquisite attraverso con-
delle attività, con ridondanze funzionali e ri-
tratti.
petitività degli adempimenti, frenate ulterior-
La qualità è da intendersi, in questo scenario,
mente dalla presenza preponderante di strut-
come un attributo sia delle entità rilevanti per
ture piramidali e gerarchizzate per asseconda-
l’utente (ad esempio i servizi erogati od i pro-
re ottiche di tipo “funzionale” con processi in-
dotti forniti), che potremmo chiamare “qualità
centrati spesso sulle “pratiche” anziché sui de-
verso l’esterno”, sia delle entità (prodotti, pro-
stinatari e sugli obiettivi. Così, raramente si
cessi, risorse, sistemi) utilizzate per la produ-
riesce ad attivare un flusso informativo conti-
zione del servizio. Di questa ultima qualità l’u-
nuo e produttivo tra i diversi Enti Pubblici e
tente non ha diretta percezione, ma la ricava
tra questi ed i loro utenti.
dalla valutazione dei servizi che ne risultano e
All’opposto di tale situazione si pone la solu-
di cui fruisce.
zione ideale di una Pubblica Amministrazio-
Come evidenziato dalla norma UNI ISO 9004-
ne disegnata come un unico corpo logico,
4 “Gestione per la Qualità ed elementi del Si-
governato da una sola mente, ma con molti
stema Qualità, Guida per il miglioramento
“arti” specializzati a svolgere specifiche fun-
della Qualità” (Marzo 1995), la qualità dei pro-
zioni; un organismo la cui capacità di ascolta-
dotti e dei servizi è “conseguenza dell’effica-
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2000
UN
SISTEMA QUALITÀ PER LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
cia e della efficienza dei processi che li hanno
vrebbe essere) una trasformazione che ag-
generati e li supportano”.
giunge valore …”.
In effetti, sebbene non sia difficile trovare
In sostanza, il processo è dunque una se-
prodotti di qualità frutto di un processo di
quenza di attività ben identificate che trasfor-
produzione destrutturato ed artigianale, o ser-
mano un input in un output. Per parlare di
vizi di cui l’utente si definisce soddisfatto sen-
“processo”, però, è necessario che siano chia-
za che la loro erogazione sia frutto di una pro-
ramente definiti l’uso delle risorse necessarie
cedura controllata, appena i volumi in gioco
alla trasformazione, il metodo utilizzato, le
si fanno anche solo un po’ più consistenti (in
condizioni di accettabilità di ogni passo, le
termini di numero di prodotti da realizzare od
condizioni di accettabilità dell’output, la do-
utenti da servire), è ampiamente dimostrato
cumentazione da produrre a riscontro di
che tempestività, economicità, sicurezza,
quanto si attua.
omogeneità, affidabilità sono obiettivi possibi-
Sebbene tutto ciò possa sembrare un aggravio
li solo per fornitori che dispongono di proces-
di costi e di impegno per chi deve attuare le
si razionalizzati, ottimizzati, formalizzati e
attività, uno dei principi alla base della Vision
controllati.
2000 è che “un risultato atteso è raggiunto in
Ma cosa si deve intendere esattamente per
modo più efficiente quando le risorse e le atti-
processo e poi per “qualità” dei processi?
vità che devono realizzarlo sono gestite come
Incominciamo dalla definizione di processo.
un processo”.
Dalla norma UNI ISO 9004-4 “Gestione per la
Come ricordava Cartesio nel Discorso sul Me-
Qualità ed elementi del Sistema Qualità, guida
todo, razionalizzare un’attività, farla con “me-
per il miglioramento della Qualità”, si ricava
todo” può portare a risultati sorprendenti. I
questa definizione: “un processo è l’insieme
processi, in sostanza, sono un metodo per far
di risorse ed attività tra loro interconnesse che
bene certe cose. Di ciò è certo anche Crosby,
trasformano delle entità in ingresso in entità
il cui slogan è stato “quality is free”, nel senso
in uscita. Entità in ingresso ed uscita possono
che dedicare risorse a rendere governabili i
essere sia prodotti, sia servizi; le risorse pos-
processi di un’organizzazione è ampiamente
sono comprendere personale, facilitazioni,
ripagato dai risparmi e dai vantaggi competiti-
mezzi, apparecchiature, tecniche e metodolo-
vi che ne conseguono.
gie”. Questa definizione è anche quella che ri-
Le definizioni sopra riportate ci indicano a
porta la norma UNI EN ISO 8402, il “vocabo-
questo punto anche cosa debba intendersi per
lario della qualità”.
qualità dei processi.
Il processo è dunque una trasformazione di
Un processo è di qualità quando (rispetto al-
un input in un output, con un’aggiunta di va-
l’obiettivo che si pone) è correttamente for-
lore. Dalla ISO 9000-1 (1994) si ha un’ulteriore
malizzato e controllato, ottimizzato e raziona-
precisazione: “ogni attività è realizzata me-
lizzato, documentato, attuato. Solo in tal mo-
diante un processo. Ogni processo ha entità
do è possibile infatti individuare con tempe-
in ingresso. Le entità in uscita sono i risultati
stività e facilità eventuali carenze, valutare i ri-
del processo. Le entità in uscita sono prodotti,
schi, impostare azioni correttive e preventive,
tangibili ed intangibili. Il processo è (o do-
definire ed attuare piani di miglioramento, ri-
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EN ISO 9000
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spondere con flessibilità alle richieste del
operativi, unità disco, ecc.). In ogni divisione
cliente e del contesto.
saranno duplicate analoghe unità organizzati-
Innumerevoli studi hanno in questo senso di-
ve, personalizzate al prodotto (contabilità,
mostrato che un’azienda che pone attenzione
personale, ecc.). L’obiettivo è la rapidità di ri-
alla qualità dei propri processi riesce a conte-
sposta al cliente.
nere i ritardi nelle consegne ed i costi di pro-
Nelle organizzazioni strutturate sui processi le
duzione fuori budget in misura significativa-
attività da svolgere sono trasversali all’intera
mente superiore di chi dispone di processi
organizzazione e sono identificate da un lega-
caotici ed occasionali. Inoltre, è in grado di
me logico e non funzionale. Il responsabile
fornire prodotti che contengono percentual-
del processo controlla l’intera sequenza di at-
mente meno difetti. Secondo la American So-
tività che realizzano il processo, anche se at-
ciety for Quality Control, il rapporto tra costo
traversano più aree funzionali. Il processo è
degli interventi che prevengono l’insorgere dei
quindi realizzato tipicamente da un team in-
difetti agendo sulle caratteristiche del processo
terfunzionale.
produttivo ed il costo della rimozione di tali
La Vision 2000 ritiene che quest’ultima moda-
difetti in assenza di prevenzione è di 1:16.
lità organizzativa sia la più rispondente alla
15
16
Va anche aggiunto che la Vision 2000 racco-
soddisfazione dei requisiti di qualità secondo
manda una visione organizzativa “per proces-
l’ottica Total Quality Management che la nor-
si” alle aziende. Cosa si deve intendere con
ma ha preso come riferimento. Soddisfazione
questa affermazione?
del cliente, efficienza produttiva, attenzione al-
Esistono almeno tre possibili modelli organiz-
le risorse umane, sicurezza e salvaguardia del-
zativi: funzionale, per prodotto, per processi.
l’ambiente sono più garantiti da un’organizza-
In una organizzazione funzionale le unità orga-
zione per processi che da altri modelli, anche
nizzative che compongono la sua struttura so-
se, come osserva la norma, i differenti modelli
no collegate attraverso precise gerarchie ed i
possono convivere nella medesima azienda.
raggruppamenti sono decisi dalla omogeneità
di produzione rispondono alla funzione “pro-
6.BPR+ICT+Qualità = equilibrio
nel rinnovamento
duzione” ed ogni unità ha competenza nel pro-
Per quanto fin qui detto, il rinnovamento in
prio settore ed ha come obiettivo l’efficienza.
senso qualitativo della PA si situa alla con-
In un’organizzazione strutturata secondo i
fluenza delle potenzialità “strumentali” (fun-
prodotti, ogni divisione esistente è orientata
zionali e metodologiche) e “strategiche” della
ad uno specifico prodotto (stampanti, sistemi
Information and Communication Techno-
delle funzioni svolte. Ciò significa che le unità
15 La ISO 9000-3 (1997) definendo le specifiche di controllo della progettazione raccomanda di utilizzare nel processo di sviluppo processi
formalizzati e controllati, in modo da ridurre i difetti nel prodotto e ridurre altresì la dipendenza della qualità del prodotto dalle verifiche e
validazioni sul prodotto stesso, che necessariamente possono esser attivate solo in fasi avanzate del ciclo di vita, con conseguente crescita
dei costi di eventuali correzioni.
16
148
N.5 I
Anche il maggior costo dei processi dovuto all’accuratezza del sistema di controllo è compensato dalla minore incidenza di insuccessi e
dal mantenimento del gradimento e della fiducia dei clienti. Per considerazioni economiche sulla convenienza di impostare Sistemi di assicurazione e gestione della Qualità, basati sulla formalizzazione ed il controllo dei processi, cfr la norma UNI EN ISO 9004-1 Gestione per la
qualità ed elementi del sistema qualità: guida generale, 1994, par. 6, che riporta alcuni metodi per il rendiconto economico delle attività del
sistema qualità.
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UN
SISTEMA QUALITÀ PER LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
logy (ICT) con quelle organizzative, e si attua
ne” dei progetti di miglioramento. D’altra par-
attraverso un dinamico integrarsi e determi-
te, alcune norme di impostazione più recente,
narsi reciproco di questi strumenti.
come la ISO/IEC 12207 (1995), forniscono un
Gli obiettivi dell’uso integrato di strumenti di
framework anche per i processi della “Acqui-
innovazione come BPR ed ICT investono l’in-
sizione”, nella quale i progetti vengono impo-
tera organizzazione e modificano radicalmen-
stati, e per il monitoraggio di quanto viene ef-
te il processo di erogazione dei servizi.
fettivamente attuato.17 Un ulteriore modello
Il modello ISO 9000 di supporto al migliora-
per la “Acquisizione” è nei risultati dei proget-
mento graduale e costante si pone a fianco
ti della Comunità Europea “Euromethod” ed
degli strumenti di innovazione come possibile
“Ephos”.18 Euromethod fornisce uno schema
elemento di stabilità e consolidamento dei ri-
di riferimento per armonizzare i metodi di svi-
sultati raggiunti nell’innovazione, incremen-
luppo dei Sistemi Informativi e di gestione dei
tandoli fino ai limiti dell’impianto organizzati-
progetti ed un metodo per la definizione, pia-
vo disponibile. Questo fattore, inoltre, si pone
nificazione ed esecuzione dell’acquisizione di
come fondante dell’indispensabile sostrato
un adeguamento (sviluppo) di un Sistema
culturale che deve consentire alle organizza-
Informativo, inclusa la gestione dei rischi.19
zioni di riflettere tempestivamente su se stesse
La fase di “Attuazione” è quella dove viene
in funzione delle esigenze dei clienti, di pre-
prodotto il servizio che verrà poi erogato al-
pararsi al cambiamento e di gestirne l’evolu-
l’utente finale. La famiglia di norme ISO 9000,
zione senza troppi traumi. In definitiva, come
nata per ambienti manifatturieri, si adatta con
fattore di equilibrio nel rinnovamento.
qualche difficoltà al settore dei servizi. A tal
Perciò, BPR, innovazione tecnologica e Siste-
fine sono state sviluppate dalla ISO delle Li-
mi di gestione per la Qualità non sono in con-
nee Guida come la ISO 9004-2 (UNI EN
trasto né in alternativa, ma svolgono funzioni
29004-2 Gestione per la qualità ed elementi
differenziate e complementari, di innovazione
del sistema qualità, guida per i servizi, 1994)
profonda gli uni, di consolidamento dei risul-
e la ISO 9000-3 (UNI EN ISO 9000-3 Guida
tati e di formazione del consenso e della base
per la applicazione della ISO 9001 (1994) allo
per ulteriori innovazioni l’altro.
sviluppo, manutenzione e fornitura del
software, 1998).
7.Un meta-sistema per la gestione
della qualità
Ancora a supporto del settore IT, la ISO ha
I processi presi in considerazione dalle norme
me o rapporti tecnici: tra questi, vanno segnala-
ISO 9000 sono in gran parte quelli dello “svi-
te la ISO/IEC 12207:1995, che definisce i pro-
luppatore” che agisce nella fase di “Attuazio-
cessi del ciclo di vita del software, la ISO
17 Queste
emesso diversi altri documenti in forma di nor-
fasi sono descritte più in dettaglio nel successivo §9.
18
Ulteriore sviluppo di Euromethod ed Ephos è il progetto della Comunità Europea denominato SPRITE-S2 (Support and Guidance to the
Procurement of Information and Telecommunication Systems and Services).
19 Altre
guide all’acquisizione di beni e servizi informatici sono il TAP (Total Acquisition Process) del CCTA, l’Ente governativo britannico per
i Sistemi Informativi, EPHOS (European Procurement Handbook for Open Systems), manuale della CEE per l’acquisto di sistemi aperti, il Sw
Acquisition Capability Maturity Model del CMU/SEI, la Guide for acquiring systems integration services del GSA (General Services Administration USA).
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EN ISO 9000
po di prodotti interattivi destinati all’utente fina-
8. Una rete di sistemi di gestione
della qualità
le (intende assicurarne la usabilità), la ISO/IEC
Poiché la Pubblica Amministrazione è per il
15504:1998-2000 (in 9 parti), che definisce co-
cittadino-utente un unico organismo logico,
me condurre un assessment di processo.
sia pure con molti arti e funzioni, è auspicabi-
Anche a supporto della definizione degli
le che sia creata una rete di organizzazioni di
obiettivi qualitativi nei prodotti informatici la
“qualità” su cui poggiano i principali servizi
ISO ha emesso diversi documenti: tra questi
pubblici. Questa rete deve dare agli utenti la
vanno segnalati la ISO/IEC 9126, che defini-
sensazione di una strategia univoca della Pub-
sce le caratteristiche di qualità del software, la
blica Amministrazione nei confronti della qua-
ISO/IEC 14598, contenente le linee guida alla
lità. Il risultato percepito dall’utente sarà la ri-
valutazione della qualità del software secondo
sultante dell’efficacia dei diversi sistemi di ge-
il modello ISO/IEC 9126, la ISO 9241-10 (prin-
stione per la qualità distribuiti nei diversi set-
cipi dialogici) e 9241-11 (Guida all’usabilità),
tori pubblici.
utilizzabili per definire e valutare la usabilità
È importante dunque vedere i diversi sistemi
dei sistemi informatici, già referenziate come
di gestione per la qualità realizzati nella Pub-
norme tecniche nei D.Lgs. 626/94 e 242/96
blica Amministrazione come una rete di siste-
sulla “Salute e sicurezza”.
mi definiti per soddisfare il medesimo cliente,
Tutto questo insieme di documenti costituisce
il cittadino-utente, nelle sue interazioni con i
un complemento importantissimo alle norme
pubblici servizi.
ISO 9000, di cui aiutano a contestualizzare i
Tutti insieme, formano un meta-sistema di ge-
principi nei diversi settori della Information
stione per la qualità della Pubblica Ammini-
Technology. Si può quindi parlare di un meta-
strazione italiana, fatto di un insieme omoge-
modello di riferimento per realizzare e gestire
neo di regole di trasparenza, affidabilità, effi-
la qualità nelle organizzazioni pubbliche, fina-
cienza, orientato alla soddisfazione del clien-
lizzato alla soddisfazione dell’utente nei diver-
te-cittadino, cui tutte le strutture pubbliche
si settori di erogazione dei servizi pubblici,
devono conformarsi. Una rete di sistemi
che comprede i vari modelli settoriali svilup-
orientati a soddisfare gli utenti.
pati dalla ISO e che trova nel modello ISO
A questa rete devono partecipare anche i si-
9000 l’elemento unificante.
stemi di gestione per la qualità dei grandi for-
La Pubblica Amministrazione deve dunque fa-
nitori della Pubblica Amministrazione, che,
re ampio uso di questi modelli settoriali, sia
specie quando operano come outsourcers, di-
per regolare le proprie attività che per dare un
ventano parte integrante dei fattori di produ-
riferimento a quelle dei propri fornitori, senza
zione del servizio percepito dall’utente finale.
fermarsi alla sola ricerca della conformità al
Naturalmente, i sistemi di gestione per la qua-
modello ISO 9000. Questo modello costitui-
lità presenti nela rete dovranno avere come ri-
sce infatti la premessa e non il punto di arrivo
ferimento le diverse specificità esistenti nei di-
per garantire nel tempo la soddisfazione uten-
versi contesti e potranno quindi in parte di-
te nei diversi contesti di eogazione dei servizi
vergere nel contestualizzare i principi della
pubblici.
norma ISO 9000. In genere, i fornitori avranno
13407:1999, che si applica ai processi di svilup-
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UN
SISTEMA QUALITÀ PER LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
proprie metodologie di approccio ai servizi e
rispondere in maniera flessibile alle sollecita-
definiranno propri manuali della qualità che
zioni dell’utenza ottenendone la soddisfazio-
regolano le attività che svolgono.
ne senza sprecare risorse.
La consistenza di un tale scenario si fonda sulcordo della corretta attuazione dei requisiti
9. Un ciclo di miglioramento
continuo
normativi, basati su principi condivisi, indica-
La realizzazione di una rete di sistemi di ge-
tori comuni per la misura dei risultati, mo-
stione per la qualità complessi, come quelli
menti pianificati di confronto, strumenti pre-
della Pubblica Amministrazione, ha una dura-
mianti le best practices.
ta temporale rilevante, in relazione sia al dina-
Fondamentale è il coinvolgimento dell’utenza
mismo delle tecnologie dell’informazione che
nella valutazione dei servizi erogati. Allo sco-
ne costituiscono il fattore abilitane, sia al va-
po, vanno previste forme di partecipazione
riare della sensibilità e delle attese dell’utenza.
costruttiva dell’utente alla fase di progettazio-
È necessario pertanto prevedere un ciclo con-
ne e valutazione dei servizi.
tinuo di rideterminazione delle esigenze degli
Certamente, la costruzione di una simile archi-
utenti, delle capacità di risolverle, del modo in
tettura, che, vale la pena di osservarlo, non è
cui risolverle ed a quali costi.
centralistica ma piuttosto si propone di porta-
Oltre agli strumenti di rinnovamento, come il
re ad una sufficiente omogeneità la qualità di
BPR e la tecnologia, ed a quelli di stabilità, co-
servizi pubblici di base, richiede una forte vo-
me i Sistemi di gestione per la Qualità, va
lontà politica di supporto, l’impegno del per-
considerato come strumento di governo della
sonale della Pubblica Amministrazione che
Pubblica Aministrazione uno strumento di
deve attuare nel quotidiano le regole del siste-
flessibilità, un ciclo di miglioramento conti-
ma ed acquisire una diversa cultura organiz-
nuo capace di produrre, sulla base di infor-
zativa ed una nuova attitudine verso il proprio
mazioni oggettive sistematicamente rilevate,
lavoro, la costituzione nella Pubblica Ammini-
la rideterminazione delle esigenze e la ripiani-
strazione di adeguate strutture di controllo cui
ficazione del conseguente miglioramento del-
devono essere forniti opportuni indicatori di
le prestazioni.
ausilio alle valutazioni.
Un ciclo di “ottimizzazione”, in sostanza, che
Il principale problema da risolvere è, in fon-
deve garantire la capacità continua di evolve-
do, dotare la Pubblica Amministrazione di
re, adattandosi alle informazioni in ingresso al
strumenti in grado di trasferire con sufficiente
sistema inteso nel suo complesso (non ad una
flessibilità e tempestività le esigenze dell’uten-
sola componente) ed alle aspettative dell’u-
te-cittadino nei meccanismi di erogazione dei
tenza in relazione alle informazioni in uscita
servizi pubblici, pur senza dimenticare i vin-
[capacità diffusa di ascoltare e rispondere…],
coli derivanti dalla missione propria della P.A.
deve fondarsi su una capacità concreta di dia-
e la disponibilità effettiva delle risorse.
gnosi a fronte di alcuni precisi momenti di
Solo così è possibile creare un Sistema Pubbli-
confluenza delle informazioni a consuntivo su
ca Amministrazione Italia in grado continua-
quanto attuato [capacità di coordinare central-
mente di misurarsi, ripensarsi, migliorare per
mente le funzioni….] che attivano specifici
la attivazione di meccanismi di verifica e rac-
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strumenti progettuali [capacità di reagire…] la
all’esterno), che si attua predisponendo gli
cui applicazione si basa su una diffusione
atti contrattuali, bandendo una gara, sele-
estesa di partecipazione [distribuzione delle
zionando le offerte ed aggiudicando la
responsabilità e delle competenze…]. Il ciclo
commessa.
deve disporre di adeguati snodi che permetta-
La “Attuazione” comprende a sua volta la
no la verifica dello stato di attuazione dei pro-
“Progettazione”, “Realizzazione”, “Manuten-
getti, il confronto tra le diverse attuazioni, la
zione”, “Gestione” e “Conduzione operativa”,
diagnosi dei problemi e siano capaci di mette-
secondo la terminologia del decreto 39 (art.
re rapidamente in moto la progettazione del
13, comma a). Una possibile aggregazione al-
miglioramento senza sprecare le esperienze
ternativa può essere Progettazione”, “Realiz-
già fatte, utilizzando una visione “aggregata”
zazione”, “Gestione”, con quest’ultima ulte-
del sistema Pubbblica Amministrazione.
riormente suddivisa in “Manutenzione”, “Con-
Un ciclo di miglioramento continuo applicato
duzione tecnico-operativa”, “Assistenza”.
alla rete degli erogatori di servizi pubblici è
Al termine della “Attuazione” va prevista la
definito nel D.Lgs. 39/93. Il ciclo si applica ai
“Dismissione”.
sistemi informativi della Pubblica Amministra-
Il decreto 39/93 subordina la fase di “Attuazio-
zione, ma è facilmente estrapolabile in conte-
ne” (nel caso l’attuazione sia affidata ad un for-
sti più ampi.
nitore esterno) alla emissione di un “parere”
Il ciclo di vita di un S.I. prevede due consecu-
positivo da parte dall’Autorità per l’informatica
tive macro-fasi, la “Acquisizione” e la “Attua-
nella P.A., sugli schemi contrattuali presentati
zione”.
dal Committente (art. 8), previa apposita istrut-
La “Acquisizione” comprende:
toria di congruità tecnico-economica.
a) la “Pianificazione strategica”, che si esplica
Alla “Attuazione” il D.Lgs. 39/93 affianca
nella redazione, da parte delle Amministra-
(art.13, comma 2) il “Monitoraggio”, come at-
zioni, del “Piano triennale” e delle successi-
tività di verifica da svolgere in corso d’opera
ve revisioni annuali. Nel Piano Triennale
sui contratti, e la “Verifica” sulla efficacia ed
sono definiti, secondo il decreto, “gli studi
efficienza del S.I. nel suo complesso, non le-
di fattibilità ed i progetti di sviluppo, man-
gata quindi ad uno specifico contratto (art. 7,
tenimento e gestione dei sistemi informativi
comma d).
automatizzati da avviare, ed i relativi obiet-
Il monitoraggio è definito nei criteri e moda-
tivi, implicazioni organizzative, tempi e co-
lità dalla Circolare Aipa/Cr/5 “Monitoraggio
sti di realizzazione e modalità di affidamen-
dei contratti di grande rilievo: criteri e moda-
to” (art. 9 del D.Lgs. 39/93);
lità” (1994), cui sono seguite nel 1998 le circo-
b) la “Programmazione”, che si attua nella
lari Aipa/Cr/16 e 17 che definiscono, rispetti-
stesura di “Studi di fattibilità” volti alla de-
vamente, i requisiti delle Società di monito-
finizione degli obiettivi organizzativi e
raggio e dei gruppi interni di monitoraggio al-
funzionali dell’Amministrazione (art. 13
le amministrazioni.
del decreto);
Nella figura 2 sono rappresentate le diverse
c) la “Scelta del fornitore” (questa fase vale
solo se l’attuazione del progetto è affidata
QUADERNI - Autorità per l’Informatica - ANNO II
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attività previste dal D.Lgs. 39/93 nel ciclo di
vita di un Sistema Informativo della PA.
UN
SISTEMA QUALITÀ PER LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
Figura 2 - Schema del ciclo di vita di un S.I. della PA secondo il D.Lgs. 39/93
Linee Guida
Pianificazione strategica
Analisi
Diagnosi
Piano strategico
Ciclo periodico PDCA
Osservatorio
Consuntivo
Verifiche
Programmazione
Documenti
di Riscontro
Prodotti
Parere Aipa
Monitoraggio
Studio Fattibilità
Istruttoria
Offerta tecnica
Servizi
Le fasi sopra descritte sono tra loro correlate
ramento di un generico processo può essere
nel D.Lgs. 39/93 in un ciclo di tipo Plan-Do-
schematizzato come mostrato nella figura 3.
Check-Out (PDCA) di Deming. Secondo que-
La schematizzazione del ciclo di Deming può
sto approccio, un qualsiasi percorso di miglio-
essere mostrata anche come nella figura 4.
20
Figura 3 - Schema del ciclo PDCA di Deming
Pianificare la qualità
Definire le azioni
conseguenti
Consuntivare
Act
Plan
Check
Do
Realizzare la qualità
20 Il ciclo PDCA si basa sul continuo ripetersi di quattro fasi di miglioramento, quelle di pianificazione degli obiettivi (PLAN), sperimentazione dell’intervento di implementazione su piccola scala (DO), verifica dei risultati conseguiti (CHECK), estensione del metodo all’intera organizzazione (ACT). Il ciclo fu ideato dallo statistico W. Shewhart negli anni ‘30 del XX sec. e sviluppato poi nei ‘50 da E.Deming. Sull’argomento si può consultare E.Deming, Out of the crisis, MIT, 1986; Masaaki Imai, Kaizen, McGraw-Hill, 1986.
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NOVEMBRE
2000
UTILIZZO
D E L L A C E RT I F I C A Z I O N E
EN ISO 9000
NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
Figura 4 - Schematizzazione del ciclo PDCA
Plan
Do
Check
Act
Anno n
Plan
Autovalutazione
Act
Anno n+1
ne” dello stato di determinati fenomeni;
PDCA produce questa sequenza di attività:
2. azioni conseguenti (act): sulla base di
1. diagnosi (check): è il check-up annuale
quanto diagnosticato nella fase di check van-
delle organizzazioni mirato ad evidenziarne
no individuate le azioni correttive e le solu-
le debolezze strutturali in relazione agli
zioni. Nel D.Lgs. 39/93 tale compito, a a livel-
obiettivi loro posti, alla verifica e alla misura
lo più generale, è affidato alle linee strategi-
dello stato dei sistemi informativi, alla verifi-
che ed alle linee guida e circolari emesse dal-
ca dello stato di attuazione dei piani di ade-
l’Autorità. Va considerata in questa fase anche
guamento pluriennali delle amministrazioni
la definizione di indirizzi e direttive per la pre-
(anche in termini di analisi costi/benefici). In
disposizione dei piani di formazione del per-
tale fase vengono individuati gli eventuali
sonale in materia di S.I. automatizzati e la de-
problemi e le possibili cause. Il D.Lgs. 39/93
finizione di schemi base di contratti per l’ac-
individua in questa fase come strumenti ope-
quisizione di beni e servizi basati su IT;
rativi (il cui utilizzo è compito della Autorità)
3. pianificazione (plan): comprende l’identifi-
il Consuntivo annuale al Presidente del Con-
cazione di progetti nelle varie aree di inter-
siglio e le Verifiche di efficacia ed efficienza
vento indicate dalla fase precedente (progetti
dei Sistemi Informativi; una funzione di au-
nuovi, manutenzione, gestione dell’esisten-
silio al “check” svolgono anche i vari Osser-
te …) e la collocazione di questi progetti in
vatori attivi presso l’Autorità (osservatori del
termini tecnici, economici, temporali. I Piani
mercato, della spesa pubblica) e progetti atti-
triennali, gli Studi di Fattibilità, i Progetti in-
vati dalla Autorità una tantum di “rilevazio-
tersettoriali rispondono a queste esigenze;
21 La
N.5 I
Pianificazione
Miglioramento
Check
Applicato al caso dei S.I. della P.A., il ciclo
21
154
Do
verifica del sistema informativo dovrebbe comprendere, almeno:
a) valutazione della efficacia di quanto in esercizio (risultati raggiunti a fronte degli impegni di risorse) e valutazione della sua
efficienza/produttività nel servire gli scopi dell’amministrazione;
b) valutazione della qualità dei prodotti e dei servizi erogati; per i prodotti, l’attenzione principale deve essere posta su caratteristiche come l’obsolescenza, la manutenibilità, la usabilità, la portabilità (in vista delle porte applicative/delegate della RUPA);
c) valutazione della capacità dei processi messi in atto per erogare i servizi informatici di continuare ad assicurare nel tempo la qualità e
le prestazioni attese dall’utenza;
d) valutazione della capacità del sistema di contribuire alla costruzione del sistema complessivo della PA (o RUPA-wide, ovvero cosa va
messo sulle porte applicative).
QUADERNI - Autorità per l’Informatica - ANNO II
NOVEMBRE
2000
UN
SISTEMA QUALITÀ PER LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
4. realizzazione (do): viene attuato quanto
attuazione, il monitoraggio.
definito nella fase di pianificazione. Il
Il ciclo descritto produce nelle varie fasi inter-
D.Lgs. 39/93 individua come funzioni in
medie dei documenti che sono via via di in-
questa area: i pareri dell’Autorità (che va-
put alle fasi successive. La sequenza è illustra-
gliano la congruità tecnico-economica degli
ta nella figura 5.
schemi di atti contrattuali per l’affidamento
Il Piano di progetto si pone come la interse-
della realizzazione dei progetti a fornitori
zione di tutti i piani ed i documenti di riscon-
esterni), l’acquisizione del servizio e la sua
tro, come rappresentato nella figura 6.
Figura 5 - Fasi del ciclo di vita e documenti di riscontro
Pianificazione strategica
Piano strategico
• obiettivi e fattori critici,
• stato della automazione,
• scelte da effettuare (tecnologiche e gestionali),
• architettura tecnico-organizzativa,
• vincoli (normativi, temporali, spaziali,
economici etc.),
• priorità,
• i progetti,
• stima di massima dei costi e dei benefici
Programmazione
• individuazione di massima delle necessità,
• progetto di massima e di dettaglio
della soluzione tecnico-organizzativa,
• analisi dell'impatto della soluzione scelta,
• analisi dei costi e benefici,
• indicazioni di massima per il capitolato,
• documenti di riscontro per il monitoraggio
• progetto di massima e di dettaglio
della soluzione tecnico-organizzativa,
• MdQ,
• PdQ,
• Piano di gestione della configurazione
ed altri piani correlati al PdP,
• specifiche generali e di realizzazione del S.I.
(prodotti, servizi, infrastruttura, tecnologia)
Documenti
di riscontro
Studio di
fattibilità
Offerta tecnica
Gara
Attuazione
Realizzazione
Manutenzione
Definizione Piano esecutivo delle
attività, definizioni di dettaglio dei
documenti di riscontro
Documenti
di riscontro
Aggiornamento Piano esecutivo
delle attività, documenti di
riscontro
Figura 6 - Fasi del ciclo di vita e documenti di riscontro
Piano
di installazione
Piano di gestione
della configurazione
Altri
Piani…
Piano di progetto
• attività
• tempi
• risorse
• costi
•…
Piano
della qualità
Legenda
= obiettivi, vincoli
= elementi derivanti
dalla progettazione
di dettaglio
Piano
di formazione
N.5 I
QUADERNI - Autorità per l’Informatica - ANNO II
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UTILIZZO
EN ISO 9000
D E L L A C E RT I F I C A Z I O N E
NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
Nello schema del ciclo di vita dei S.I. della
anche come mostrato nella figura 7, che
P.A. devono essere riconosciuti dei fattori stra-
prende spunto dal ciclo disegnato dal model-
tegici, che attivano il ciclo stesso. Questi sono
lo di miglioramento EFQM (Europena Foun-
la Leadership, intesa come capacità di gover-
dation for Quality Management).
no e di pianificazione e controllo, che si espli-
Schematizzando quanto fin qui detto, anche
cita nella definizione di Politiche e Piani Stra-
in relazione ai prodotti dei processi del ciclo
tegici. Il ciclo PDCA può essere rappresentato
di vita descritto, si ha la figura 8.
Figura 7 - Un‘altra vista logica del ciclo di miglioramento della qualità dei S.I. della PA italiana
identificare i processi
collocare l'ente
definire le responsabilità
definire un riferimento
descrivere i processi
applicarli
identificare le misura
investigare sui miglioramenti
verificare l'adeguatezza
Figura 8 - Il ciclo di Deming applicato al ciclo di vita di un S.I. della P.A. italiana
Anno n
Pareri/gare
Attuazione
Monitoraggio
Formazione
Progetti intersettoriali
Verifiche
Linee guide e direttive AIPA
Consuntivo
anno n
Verifiche
Plan
Do
Check
Linee guide
e direttive AIPA
Act
Consuntivo
anno n+1
Piano anno n/Studio Fattibilità
Piani di formazione
Plan
Piano anno n+1/S F
Piani di formazione
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N.5 I
Pianificazione
Miglioramento
QUADERNI - Autorità per l’Informatica - ANNO II
Do
Check
Pareri/gare
Attuazione
Monitoraggio
Formazione
Progetti intersettoriali
Anno n+1
NOVEMBRE
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Act
UN
SISTEMA QUALITÀ PER LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
Proviamo ora a leggere le componenti del ciclo
disegnato in figura 7, applicato al D.Lgs. 39/93,
8. Applicare i miglioramenti individuati:
- si concretizza attraverso l’attuazione dei
con attenzione anche ai prodotti emessi:
contratti (o dei progetti) che viene intro-
1. Definire un modello (od i modelli) di riferi-
dotta dalla predisposizione degli atti di
mento:
gara e dalla emissione del parere AIPA su
- le normative/circolari periodicamente
tali documenti; in questa fase si formaliz-
emesse, possono individuare un modello
zano i documenti di riscontro per la valu-
di riferimento o costituirlo;
tazione in corso d’opera;
2. Collocare l’Ente:
- questa esigenza si attua attraverso il Con-
9. Verificare l’adeguatezza, l’efficacia, l’efficienza, ecc.:
suntivo e quanto rilevato dagli osservatori
- si attua attraverso il monitoraggio e le ve-
o da progetti specifici di benchmarking o
rifiche secondo il D.Lgs. 39/93 che lavora-
di rilevazione;
no sui documenti di riscontro in cui sono
3. Identificare i processi;
riportate le metriche definite in via gene-
4. Definire le responsabilità;
rale negli Studi di Fattibilità e nel dettaglio
5. Definire i processi;
nella fase di aggiudicazione.
6. Identificare le misure;
- queste esigenze si attuano attraverso i
piani;
In questo ciclo è importante far entrare la voce dell’utenza, quella che propone le proprie
esigenze e ne verifica la soddisfazione usu-
- misure di processo, di prodotto e di “stato
fruendo dei servizi pubblici. Le esigenze del-
del miglioramento” vanno definite in det-
l’utenza pubblica devono potersi integrare
taglio in sede di “parere/ aggiudicazione”
con quelle delle strutture di produzione dei
(acquisizione della fornitura tramite un
servizi pubblici nel definire le specifiche dei
contratto). Una possibile sede di rilevazio-
servizi e nel controllarne l’applicazione. In so-
ne è il monitoraggio ex D.Lgs. 39/93;
stanza, fattori “sistemici” e fattori “qualitativi”
7. Investigare sui possibili miglioramenti:
devono essere messi in correlazione per veri-
- questa azione si attua attraverso gli studi
di fattibilità;
ficare il grado di efficacia del settore dei servizi pubblici.
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N.5 I
QUADERNI - Autorità per l’Informatica - ANNO II
NOVEMBRE
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