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Mini Manuali Diritto pubblico Diritto Dirittopubblico pubblico Mini Manuali – Diritto pubblico – Terza edizione Copyright © 2013 EDISES s.r.l. – Napoli 9 8 7 6 2017 2016 5 4 3 2 1 0 2015 2014 2013 Le cifre sulla destra indicano il numero e l’anno dell’ultima ristampa effettuata A norma di legge è vietata la riproduzione, anche parziale, del presente volume o di parte di esso con qualsiasi mezzo. L’Editore Autore: Marta MONACILIUNI, Funzionario amministrativo dell’Università degli studi di Napoli Federico II, già Avvocato, Cultore della materia di Istituzioni di diritto pubblico, Tutor di Diritto Amministrativo alla Scuola di Specializzazione per le Professioni Legali (Napoli, Federico II), docenze presso la Dayton University e Hofstra University School of Law, collabora in attività di ricerca e didattica, è autore di diverse pubblicazioni e riviste di settore. Direttore di Collana: Alessandro PAGANO, Consigliere del TAR Campania, già magistrato ordinario, ha curato molteplici testi di raccolte normative e lavori finalizzati sia all’approfondimento scientifico che alla didattica per la formazione giuridica. Progetto grafico e fotocomposizione: ProMedia Studio di A. Leano – Napoli Fotoincisione: PrintSprint – Napoli Stampato presso Litografia di Enzo Celebrano – Via Campana, 233 – Pozzuoli (NA) Per conto della EdiSES – Via Nuova San Rocco, 62/A – Napoli EdiTEST © è un marchio della casa editrice EdiSES ISBN 978 88 6584 307 9 www.edises.it [email protected] Premessa I volumi della collana Mini Manuali espongono in sintesi, ma con estrema chiarezza ed esaustività, tutta la materia normalmente oggetto di esami universitari, prove di concorso e abilitazioni professionali. In particolare, presentano la tradizionale trattazione manualistica, espongono gli aspetti salienti e la disciplina dei diversi istituti e non tralasciano di dare spazio, in appositi box di approfondimento, agli orientamenti della dottrina e della giurisprudenza. Rispetto ai tradizionali Compendi, i Mini Manuali sono inoltre caratterizzati da ulteriori rubriche e apparati didattici: - la trattazione per punti ed approfondimenti successivi è facilitata dall’uso di titoletti in colore; - si è prestata una costante attenzione alla lettura delle norme giuridiche al fine di evidenziare lo stretto collegamento tra la trattazione manualistica e le disposizioni di codici e leggi speciali e di indicare le conseguenze pratiche delle disposizioni stesse. Sono quindi state inserite nel testo numerose mappe normative, che riportano le norme più rilevanti, i cui punti principali e maggiormente complessi sono esplicati attraverso appositi call out; - numerosi box “La dottrina” e “La giurisprudenza” relativi ai più rilevanti e recenti orientamenti dottrinali e giurisprudenziali; - le domande (“All’esame”), con la relativa risposta, hanno lo scopo di portare lo studente a familiarizzare con la situazione che gli si presenterà in sede di esame e offrono spunti di riflessione su questioni o termini pertinenti alla trattazione; - si è fatto, infine, un ampio uso di esempi, in un continuo passaggio dalla teoria del diritto alla pratica applicazione delle norme giuridiche. Ogni Capitolo si chiude con uno schema (“In sintesi”), che riassume quanto studiato, consentendo allo studente di fissare i concetti appresi. Abbreviazioni Ad. gen. Ad. Plen. art. artt. B.U.R. Cass. civ. Cass. pen. c.c. cd. CE CECA Cedu CEE cfr. Cicr cit. co. conv. Corte cost. Cost. c.p. c.p.c. c.p.p. disp. att. disp. gen. disp. prel. D.L. D.Lgs. D.M. D.P.R. etc. G.A. Adunanza generale Adunanza Plenaria articolo articoli Bollettino Ufficiale Regionale Cassazione civile Cassazione penale codice civile cosiddetto Comunità europea Comunità economica del carbone e dell’acciaio Convenzione europea dei diritti dell’uomo Comunità economica europea confronta Comitato Interministeriale per il Credito ed il Risparmio citato/a comma/commi convertito Corte costituzionale Costituzione codice penale codice di procedura civile codice di procedura penale Disposizioni di attuazione Disposizioni sulla legge in generale Disposizioni preliminari decreto legge decreto legislativo decreto ministeriale decreto del Presidente della Repubblica eccetera giudice amministrativo G.O. L. L. cost. n.d.r. R.D. P.A. sent. sez. sez. lav. sez. un. ss. TAR TCE TFUE T.U. TUE TUEL UE giudice ordinario legge legge costituzionale nota del redattore Regio decreto pubblica amministrazione sentenza sezione sezione lavoro sezioni unite seguenti Tribunale amministrativo regionale Trattato istitutivo della Comunità europea Trattato sul funzionamento dell’Unione europea Testo unico Trattato istitutivo dell’Unione europea Testo unico degli enti locali Unione europea Introduzione alla materia Gli ultimi due anni sono stati per il diritto pubblico teatro di significative innovazioni normative, ma allo stesso tempo anche di conferme di linee evolutive lentamente sedimentatesi e adesso venute allo scoperto. Questioni come la sovranità nazionale, la tutela dei diritti fondamentali e il rapporto di quest’ultima con le tematiche di finanza pubblica, l’articolazione territoriale dei livelli di governo, l’equilibrio fra i poteri dello Stato, l’appartenenza dell’Italia all’ordinamento europeo, sono state tutte oggetto di provvedimenti normativi, anche al livello più alto delle fonti del diritto, di pronunce giurisprudenziali, di decisioni delle istituzioni nazionali ed europee. Una breve disamina di tali interventi può essere utile a comprendere la portata e il significato delle trasformazioni in corso. Nel 2012 è stata emanata una legge costituzionale, la L. cost. 20 aprile 2012, n. 1, che ha introdotto nella nostra Carta fondamentale il principio del pareggio o equilibrio di bilancio, modificando gli articoli della Costituzione che fissano le regole ed i principi fondamentali di finanza pubblica (artt. 81, 97, 119). La novella costituzionale appare ancora più dirompente se si considera che la stessa è attuazione di un accordo siglato a livello europeo, il Fiscal Compact, o Patto di bilancio europeo, volto a rafforzare il coordinamento delle politiche economiche e il rigore della disciplina e delle politiche di bilancio nella zona UE. La portata della novità costituzionale, che entrerà in vigore a partire dall’esercizio finanziario 2014, potrà essere colta soprattutto nelle future pronunce della Corte costituzionale, chiamata al bilanciamento fra tutela e promozione dei diritti sociali ed esigenze di contenimento della spesa pubblica e di equilibrio finanziario. A livello nazionale, ma fortemente condizionati dall’esigenza di riacquistare credibilità a livello europeo in un contesto di forte crisi economica e del debito sovrano, si collocano gli interventi volti a ridefinire le articolazioni territoriali della Repubblica: il programma di riordino delle Province e di istituzione delle Città metropolitane (D.L. n. 95 del 2012, conv. in L. n. 135 del 2012; D.L. 5 novembre 2012, n. 188, successivamente non convertito in legge; Legge di stabilità 2013), attivato dal Governo Monti secondo forme e modalità assai diverse da quelle previste dall’art. 133 Cost., ha subito una battuta d’arresto a causa della crisi e delle conseguenti dimissioni dello stesso. Nuova linfa vitale è stata immessa nel sistema dei controlli sugli enti territoriali dal D.L. n. 174 del 2012, conv. in L. n. 213 del 2012, che ha ridisegnato il perimetro dei poteri e delle responsabilità della Corte dei conti nei confronti di Regioni ed enti locali, sempre al fine di garan- VI Introduzione alla materia tire il coordinamento della finanza pubblica in vista del perseguimento degli obiettivi di politica di bilancio a livello europeo. Il tema dei costi e della trasparenza della politica, squassata dai numerosi scandali scoppiati nel 2012 a livello soprattutto regionale, è stato oggetto di interventi legislativi volti a recepire il contenuto di Convenzioni internazionali: si segnala, al riguardo, la L. 6 novembre 2012, n. 190, recante Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione, e il D.lgs. 31 dicembre 2012, n. 235, che ha introdotto una compiuta disciplina della incandidabilità alla carica di membro del Parlamento europeo, di deputato e di senatore della Repubblica, ricollegabile alla soggezione a sentenze di condanna definitive, nonché delle incandidabilità alle elezioni regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali. Sempre a metà strada fra ordinamento nazionale e ordinamento europeo si colloca anche la L. 24 dicembre 2012, n. 234 che, abrogando la legge n. 11 del 2005, ha riscritto la disciplina della partecipazione dell’Italia alla fase ascendente di formazione e discendente di attuazione del diritto europeo. La recentissima legge ha provveduto adeguare la nostra legislazione ai nuovi poteri affidati dal Trattato di Lisbona ai parlamenti nazionali. Sul tema dell’equilibrio dei poteri si segnala, invece, la sentenza della Corte costituzionale n. 1 del 2013, che ha risolto il conflitto di attribuzione sollevato dal Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano nei confronti dei pubblici ministeri di Palermo in merito ad alcune intercettazioni occasionali di proprie conversazioni con soggetti indagati. La sentenza ha enunciato alcuni principi in tema di prerogative del Capo dello Stato che a detta di alcuni critici sembrano differenziare in modo significativo la figura del Presidente della Repubblica dagli altri organi costituzionali. Infine, ma non meno significativi per i riflessi sulla vita quotidiana dei cittadini italiani, la legge 10 dicembre 2012, n. 219 in tema di riconoscimento dei figli naturali che, attuando il principio di eguaglianza sancito dall’art. 3 Cost., ha sostanzialmente equiparato i figli naturali a quelli legittimi (in tal senso è emblematica la nuova formulazione dell’art. 315 del codice civile: “Tutti i figli hanno lo stesso stato giuridico”); e le pronunce della Corte costituzionale, della Corte di cassazione e della Corte europea in tema di coppie omosessuali. Napoli, febbraio 2013 Sommario Parte Prima Gli ordinamenti giuridici: Stato, comunità internazionale ed Unione europea Capitolo Primo L’ordinamento giuridico 1. Regole e norme ........................................................................ 2. Ordinamento giuridico ............................................................ 3. Caratteristiche delle norme giuridiche .................................... 4. Il diritto pubblico .................................................................... Schema di sintesi ............................................................................ pag. » » » » 3 4 5 7 9 Capitolo Secondo Lo Stato 1. Definizione di Stato .................................................................. 2. Gli elementi costitutivi dello Stato .......................................... 2.1. La sovranità ........................................................................ 2.2. Titolarità della sovranità .................................................... 2.3. Il popolo .............................................................................. 2.4. I modi di acquisto della cittadinanza ................................ 2.5. Dalla cittadinanza nazionale a quella europea ................ 2.6. Il territorio .......................................................................... 3. Lo Stato-apparato ...................................................................... Schema di sintesi ............................................................................ » » » » » » » » » » 11 12 12 12 14 15 16 17 18 21 Capitolo Terzo Lo Stato proiettato verso l’esterno: le organizzazioni internazionali 1. L’Italia e la comunità internazionale: riferimenti costituzionali.. 2. L’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU) ........................ 3. Banca Mondiale, Fondo monetario internazionale e WTO .. 4. La NATO .................................................................................. Schema di sintesi ............................................................................ » » » » » 23 24 26 28 29 Capitolo Quarto Il processo di integrazione europea 1. Dalle Comunità europee all’Unione europea ........................ 2. Le istituzioni europee .............................................................. » » 31 34 VIII Sommario 2.1. Il Parlamento europeo ........................................................ 2.2. Il Consiglio europeo ............................................................ 2.3. Il Consiglio .......................................................................... 2.4. La Commissione europea .................................................. 2.5. Le istituzioni di controllo: Corte di giustizia e Corte dei conti ...................................................................................... 2.6. La Banca centrale europea e il SEBC ................................ 3. L’european clause e le limitazioni di sovranità ...................... Schema di sintesi ............................................................................ pag. » » » 34 35 35 36 » » » » 36 37 38 40 » » » » » » » » » » » » 43 43 43 44 45 47 48 50 50 50 51 53 » » » » » 55 56 57 58 59 » » » 60 62 64 Parte Seconda I rapporti governati-governanti Capitolo Primo Le forme di Stato 1. Nozione di forma di Stato ........................................................ 2. Le forme di Stato secondo i rapporti governati-governanti .... 2.1. Lo Stato assoluto ................................................................ 2.2. Lo Stato liberale .................................................................. 2.3. Lo Stato totalitario ............................................................ 2.4. Lo Stato democratico e sociale .......................................... 2.5. Lo Stato democratico e sociale oggi .................................... 3. Le forme di Stato secondo l’articolazione territoriale .............. 3.1. Lo Stato unitario ................................................................ 3.2. Lo Stato federale ................................................................ 3.3. Lo Stato regionale .............................................................. Schema di sintesi ............................................................................ Capitolo Secondo Breve storia costituzionale italiana 1. Lo Statuto albertino ed il suo significato storico .................... 2. L’organizzazione dello Stato secondo lo Statuto .................... 3. La crisi dello Stato liberale e l’avvento del regime fascista .... 4. Il consolidamento del regime fascista .................................... 5. La crisi del regime fascista e il regime transitorio .................. 6. Il referendum istituzionale e l’approvazione della Costituzione repubblicana ........................................................................ 7. Le caratteristiche strutturali della Costituzione repubblicana .. Schema di sintesi ............................................................................ Sommario Capitolo Terzo I diritti e le libertà fondamentali 1. I diritti e le libertà garantiti dalla Costituzione ...................... 1.1. Le situazioni giuridiche soggettive .................................... 1.2. Diritti e libertà fondamentali: alcune classificazioni ........ 1.3. Titolarità dei diritti fondamentali ...................................... 1.4. L’enucleazione dei diritti fondamentali nella Costituzione italiana .............................................................................. 2. Gli strumenti di tutela previsti dalla Costituzione ................ 3. Gli strumenti di tutela previsti dall’ordinamento internazionale e comunitario .................................................................... 3.1. Le dichiarazioni e i trattati internazionali ........................ 3.2. La Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti umani ................................................................................ 3.3. L’Unione europea e i diritti fondamentali ........................ 4. Principio di eguaglianza e bilanciamento dei diritti .............. 4.1. Eguaglianza e ragionevolezza ............................................ 4.2. Il nucleo forte dell’eguaglianza .......................................... 5. I doveri costituzionali .............................................................. Schema di sintesi ............................................................................ Capitolo Quarto I diritti della sfera individuale 1. I diritti della personalità ........................................................ 2. La libertà personale .................................................................. 2.1. Nozione di libertà personale .............................................. 2.2. La tutela della libertà personale ........................................ 2.3. Le limitazioni della libertà personale ................................ 3. La libertà di domicilio .............................................................. 3.1. Nozione di domicilio .......................................................... 3.2. Le forme di tutela .............................................................. 4. La libertà e la segretezza della comunicazione ...................... 4.1. Nozione di comunicazione ................................................ 4.2. La tutela della comunicazione .......................................... 5. La libertà di circolazione e soggiorno .................................... 5.1. Nozione di libertà di circolazione e soggiorno .................. 5.2. Disciplina delle limitazioni ................................................ 5.3. La circolazione e il soggiorno dello straniero extracomunitario .................................................................................... 5.4. La circolazione e il soggiorno dello straniero comunitario .. Schema di sintesi ............................................................................ IX pag. » » » 65 65 66 68 » » 69 70 » » 71 71 » » » » » » » 72 74 75 75 78 81 84 » » » » » » » » » » » » » » 85 86 86 87 89 89 89 90 91 91 92 93 93 94 » » » 94 96 98 X Capitolo Quinto I diritti a valenza collettiva 1. La libertà di riunione .............................................................. 1.1. Nozione di riunione ............................................................ 1.2. Disciplina costituzionale delle riunioni .............................. 2. La libertà di associazione ........................................................ 2.1. Il contenuto della libertà di associazione .......................... 2.2. Le associazioni vietate ........................................................ 2.3. Le associazioni sindacali .................................................... 2.4. Le associazioni politiche .................................................... 3. La libertà religiosa .................................................................... 3.1. Il contenuto della libertà religiosa ...................................... 3.2. Limitazioni alla libertà religiosa e di culto ........................ 3.3. I rapporti dello Stato italiano con la Chiesa cattolica ...... 3.4. I rapporti dello Stato italiano con le altre confessioni religiose .................................................................................... 4. La libertà di manifestazione del pensiero .............................. 4.1. Nozione di manifestazione del pensiero e suoi limiti ........ 4.2. La libertà di informare e di essere informati .................... 4.3. La stampa .......................................................................... 4.4. La radiotelevisione ............................................................ 4.5. Cinema e teatro .................................................................. 4.6. Arte, scienza e loro insegnamento ...................................... Schema di sintesi ............................................................................ Sommario pag. » » » » » » » » » » » 99 99 99 101 101 102 103 104 106 106 108 109 » » » » » » » » » 110 110 110 112 114 114 115 116 117 Capitolo Sesto I diritti sociali 1. Caratteristiche dei diritti sociali .............................................. 2. Il diritto alla salute .................................................................. 3. Il diritto all’istruzione .............................................................. 3.1. Principi costituzionali in materia di istruzione ................ 3.2. L’ordinamento scolastico italiano ...................................... 4. La famiglia ................................................................................ Schema di sintesi ............................................................................ » » » » » » » 119 120 122 122 123 123 127 Capitolo Settimo La Costituzione economica 1. Il lavoro e la sua tutela ............................................................ 2. La libertà sindacale e il diritto di sciopero .............................. 3. La libertà di iniziativa economica .......................................... 4. Il diritto di proprietà e le sue limitazioni ................................ 5. La Costituzione economica e il diritto comunitario .............. Schema di sintesi ............................................................................ » » » » » » 129 130 131 132 133 138 Sommario XI Capitolo Ottavo Sovranità popolare e partecipazione del popolo 1. La sovranità popolare e gli strumenti per il suo esercizio .... 2. I partiti politici nella Repubblica italiana .............................. 2.1. Il sistema dei partiti dal 1948 al 1992 .............................. 2.2. Il sistema dei partiti nella Seconda Repubblica ................ 2.3. Il metodo democratico e la democrazia nei partiti ............ 3. Il corpo elettorale e il diritto al voto ...................................... 3.1. L’elettorato attivo ................................................................ 3.2. La disciplina costituzionale del voto .................................. 3.3. L’elettorato passivo .............................................................. 4. I sistemi elettorali adottati in Italia ........................................ 4.1. Nozioni generali .................................................................. 4.2. I sistemi elettorali nell’Italia Repubblicana prima della riforma del 2005 ................................................................ 4.3. L’elezione della Camera e del Senato nella legislazione attuale .................................................................................... 4.4. L’elezione dei rappresentanti al Parlamento europeo ........ 4.5. L’elezione dei Consigli regionali, provinciali e comunali (Rinvio) .............................................................................. 4.6. Lo svolgimento del procedimento elettorale ...................... 5. Esercizio diretto della sovranità: iniziativa legislativa, petizione e referendum ........................................................................ 5.1. L’iniziativa legislativa popolare .......................................... 5.2. Il diritto di petizione .......................................................... 5.3. Il referendum ...................................................................... Schema di sintesi ............................................................................ » » » » » » » » » » » 141 143 143 144 146 147 147 148 149 152 152 » 155 » » 156 159 » » 159 159 » » » » » 163 164 164 165 167 » 171 » » 171 172 » » 174 177 Parte Terza L’organizzazione costituzionale italiana Capitolo Primo Le forme di governo 1. Forma di governo e principio della separazione dei poteri .. 1.1. Nozione di forma di governo e differenze con la nozione di forma di Stato .................................................................... 1.2. Il principio della separazione dei poteri ............................ 2. Dalla monarchia costituzionale alla forma di governo parlamentare .................................................................................... 3. La forma di governo presidenziale .......................................... XII Sommario 4. La forma di governo semi-presidenziale ................................ 5. La forma di governo direttoriale ............................................ 6. La forma di governo in Italia .................................................. Schema di sintesi ............................................................................ pag. » » » 179 180 182 183 Capitolo Secondo Il Governo 1. Il ruolo del Governo nell’ordinamento italiano .................... 2. Formazione del Governo ........................................................ 3. La crisi del Governo ................................................................ 4. Struttura del Governo .............................................................. 4.1. Il Presidente del Consiglio .................................................. 4.2. Il Consiglio dei Ministri .................................................... 4.3. I Ministri ed i Ministeri ...................................................... 5. Le funzioni del Governo .......................................................... 5.1. Le funzioni di indirizzo politico ........................................ 5.2. Le funzioni amministrative ................................................ 6. L’attività amministrativa .......................................................... 6.1. Nozione di attività amministrativa .................................... 6.2. Discrezionalità e merito amministrativo .......................... 6.3. Il procedimento amministrativo e la sua disciplina .......... 6.4. Atti e provvedimenti amministrativi .................................. 6.5. La patologia degli atti amministrativi .............................. 6.6. L’autotutela amministrativa ................................................ 6.7. La tutela giustiziale ............................................................ 7. Gli organi ausiliari .................................................................... 7.1. Il CNEL .............................................................................. 7.2. Il Consiglio di Stato ............................................................ 7.3. La Corte dei conti .............................................................. 8. Le autorità indipendenti .......................................................... Schema di sintesi ............................................................................ » » » » » » » » » » » » » » » » » » » » » » » » 185 185 189 190 191 193 195 197 198 199 202 202 204 205 208 209 212 214 214 215 216 218 221 224 Capitolo Terzo Il Parlamento 1. L’assetto delineato dalla Costituzione: il bicameralismo perfetto .......................................................................................... 2. Composizione delle Camere ed elementi di differenziazione .. 3. Le fonti del diritto parlamentare: i regolamenti .................... 4. L’organizzazione interna delle Camere .................................. 4.1. Nozioni introduttive .......................................................... 4.2. L’ufficio di Presidenza ........................................................ 4.3. I gruppi parlamentari ........................................................ » » » » » » » 227 228 229 230 230 230 231 Sommario XIII 4.4. Le giunte parlamentari ...................................................... 4.5. Le commissioni parlamentari ............................................ 5. Il Parlamento in seduta comune .............................................. 6. Il funzionamento delle Camere .............................................. 6.1. Durata in carica, proroga e prorogatio .............................. 6.2. Svolgimento dei lavori ........................................................ 7. Lo status dei parlamentari ...................................................... 8. Le funzioni del Parlamento ...................................................... 8.1. La funzione legislativa (Rinvio) ........................................ 8.2. La funzione di indirizzo e controllo .................................. 8.3. L’approvazione del bilancio ................................................ 9. Il Parlamento e i rapporti con l’Unione europea .................. 9.1. La partecipazione del Parlamento alla formazione delle politiche europee ................................................................ 9.2. L’intervento del Parlamento nell’attuazione della normativa dell’UE .................................................................................. 9.3. La cooperazione interparlamentare .................................. Schema di sintesi ............................................................................ Capitolo Quarto Il Presidente della Repubblica 1. Il ruolo costituzionale del Presidente ...................................... 2. Elezione del Presidente della Repubblica ................................ 2.1. La procedura di elezione e cessazione del mandato .......... 3. Gli atti del Presidente della Repubblica .................................. 3.1 Gli atti formalmente e sostanzialmente presidenziali ........ 3.2 Gli atti formalmente presidenziali ma sostanzialmente governativi .......................................................................... 4. La controfirma ministeriale .................................................... 5. Poteri del Presidente della Repubblica .................................... 6. La responsabilità giuridica del Presidente: alto tradimento e attentato alla Costituzione ...................................................... 7. La supplenza del Presidente della Repubblica ........................ Schema di sintesi ............................................................................ pag. » » » » » » » » » » » 232 232 233 235 235 236 237 239 239 240 241 247 » 247 » » » 252 253 255 » » » » » 257 257 258 260 260 » » » 261 261 263 » » » 266 268 269 » 273 Parte Quarta Le autonomie territoriali Capitolo Primo Le autonomie territoriali nella storia italiana 1. Le autonomie territoriali prima della Costituzione repubblicana .......................................................................................... XIV Sommario 2. Le originarie disposizioni costituzionali in tema di autonomie territoriali .......................................................................... 3. L’evoluzione della disciplina delle autonomie territoriali ...... 4. Dalla riforma costituzionale del 2001 agli scenari attuali ...... Schema di sintesi ............................................................................ pag. » » » 275 276 278 281 » » » » » » » » » » » » » » 283 285 287 287 288 289 291 291 293 294 295 296 298 299 » » 301 302 » » 302 304 » » » » » » » 306 307 308 308 310 311 312 » » 312 312 Capitolo Secondo Le Regioni 1. La disciplina costituzionale delle Regioni .............................. 2. Tipologie di Regioni ed elementi costitutivi .......................... 3. La forma di governo regionale ................................................ 3.1. La forma di governo nel testo originario della Costituzione .. 3.2. La forma di governo transitoria introdotta nel 1999 ........ 3.3. La forma di governo definitiva .......................................... 4. Il Consiglio regionale .............................................................. 4.1. L’elezione del Consiglio regionale ........................................ 4.2. Composizione e durata del Consiglio regionale ................ 4.3. Status dei consiglieri regionali ............................................ 4.4. L’organizzazione del Consiglio regionale ............................ 4.5. Le funzioni del Consiglio regionale .................................... 5. Il Presidente della Regione ...................................................... 6. La Giunta regionale .................................................................. 7. Il Consiglio delle autonomie locali e gli altri organi previsti dagli Statuti .............................................................................. 8. L’autonomia amministrativa regionale .................................. 8.1. Le funzioni ed i compiti amministrativi attribuiti alle Regioni prima della riforma costituzionale del 2001 ............ 8.2. La novella costituzionale del 2001 .................................... 8.3. Le tipologie di funzioni amministrative delineate dalla Costituzione ...................................................................... 8.4. Il principio di sussidiarietà orizzontale .............................. 9. L’autonomia finanziaria .......................................................... 9.1. Il sistema delle fonti in materia di autonomia finanziaria .. 9.2. Le fonti di finanziamento degli enti territoriali ................ 9.3. Il finanziamento ordinario degli enti territoriali .............. 9.4. Risorse aggiuntive e indebitamento .................................... 10. La leale collaborazione e gli strumenti di raccordo StatoRegioni ...................................................................................... 10.1. La funzione di indirizzo e coordinamento ...................... Sommario 10.2. La Commissione bicamerale per le questioni regionali .. 10.3. Le Commissioni Stato-autonomie territoriali .................. 10.4. La Conferenza Stato-Regioni .......................................... 10.5. La Conferenza Stato-città ed autonomie locali .............. 10.6. La Conferenza unificata .................................................. 10.7. Il Rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie ................................................................ 11. Il ruolo delle Regioni in ambito comunitario ........................ 11.1. La fase ascendente del diritto comunitario ...................... 11.2. La partecipazione alla Rappresentanza permanente dell’Italia presso l’Unione europea e alle delegazioni governative e i ricorsi davanti alla Corte di giustizia .............. 11.3. La fase discendente dell’Unione europea ........................ 12. Il ruolo delle Regioni a livello internazionale ........................ 12.1. La situazione prima della novella del 2001 .................... 12.2. Il potere estero delle Regioni dopo la riforma costituzionale del 2001 .................................................................... 13. I controlli statali sulle Regioni ................................................ 13.1. I controlli sugli organi ...................................................... 13.2. I controlli sugli atti regionali ............................................ 13.3. Il controllo sulla gestione da parte della Corte dei conti .... 13.4. I controlli sostitutivi .......................................................... Schema di sintesi ............................................................................ Capitolo Terzo Gli enti locali 1. Le disposizioni costituzionali .................................................. 2. L’attuazione del disegno costituzionale negli anni 1990-2000 .. 3. La forma di governo degli enti locali ...................................... 4. Il Consiglio provinciale e comunale ........................................ 5. Il Sindaco e il Presidente della Provincia ................................ 6. La Giunta provinciale e comunale .......................................... 7. Le funzioni degli enti locali .................................................... 8. I controlli sugli enti locali ........................................................ 8.1. I controlli sugli organi ........................................................ 8.2. I controlli sugli atti ............................................................ 8.3. Ulteriori tipologie di controlli applicabili agli enti locali .... 9. Forme associative tra enti locali .............................................. 10. Le Città metropolitane ............................................................ 11. L’ordinamento di Roma Capitale ............................................ XV pag. » » » » 314 315 316 319 320 » » » 321 322 322 » » » » 326 327 328 328 » » » » » » » 330 333 333 335 337 338 342 » » » » » » » » » » » » » » 345 346 349 352 353 355 356 357 357 359 360 362 364 365 XVI Sommario 12. I momenti di raccordo fra gli enti locali e gli altri livelli di governo ...................................................................................... 13. Il federalismo fiscale ................................................................ Schema di sintesi ............................................................................ pag. 367 » 368 » 370 Parte Quinta Le fonti del diritto Capitolo Primo Le fonti del diritto e i rapporti fra di esse 1. Nozione di fonte del diritto .................................................... 2. Distinzione fra fonti-fatto e fonti-atto .................................... 3. Le fonti di cognizione .............................................................. 4. Disposizioni, norme e principi ................................................ 5. L’interpretazione delle fonti .................................................... 5.1. Cos’è l’interpretazione ........................................................ 5.2. L’interpretazione analogica ................................................ 5.3. L’interpretazione autentica ................................................ 6. Il sistema delle fonti e la risoluzione delle antinomie ............ 6.1. Le antinomie giuridiche .................................................... 6.2. Il criterio cronologico ........................................................ 6.3. Il criterio gerarchico .......................................................... 6.4. I rapporti fra criterio gerarchico e criterio cronologico .... 6.5. Il criterio della competenza ................................................ 6.6. Le leggi atipiche e rinforzate .............................................. 6.7. Il criterio della specialità .................................................... Schema di sintesi ............................................................................ Capitolo Secondo Le fonti statali 1. La Costituzione ........................................................................ 1.1. Dallo Statuto albertino alla Costituzione repubblicana .... 1.2. L’articolazione della Costituzione italiana ........................ 1.3. Le caratteristiche della Costituzione italiana .................... 2. Le leggi di revisione costituzionale e le altre leggi costituzionali ............................................................................................ 2.1. Differenze tra leggi di revisione e altre leggi costituzionali .. 2.2. Il procedimento di approvazione delle leggi costituzionali .... 2.3. I limiti alla revisione costituzionale .................................. » » » » » » » » » » » » » » » » » 375 375 376 377 379 379 381 382 383 383 385 387 388 389 390 392 394 » » » » 397 397 398 400 » » » » 402 402 403 404 Sommario 3. Le leggi ordinarie ...................................................................... 3.1. Nozioni introduttive e classificazioni ................................ 3.2. I limiti comuni alla legge ordinaria .................................. 3.3. Riserva di legge e principio di legalità .............................. 3.4. Le leggi-provvedimento ...................................................... 3.5. La ragionevolezza delle leggi .............................................. 3.6. I vincoli derivanti dall’ordinamento internazionale e comunitario ............................................................................ 4. Il procedimento di formazione delle leggi ordinarie ............ 4.1. La fase dell’iniziativa .......................................................... 4.2. L’assegnazione dei progetti di legge .................................... 4.3. Le fasi istruttoria e decisoria .............................................. 4.4. La fase integrativa dell’efficacia .......................................... 4.5. La qualità della normazione .............................................. 5. La decretazione di urgenza ...................................................... 5.1. La funzione della decretazione d’urgenza .......................... 5.2. I limiti della decretazione d’urgenza .................................. 5.3. Il procedimento di approvazione dei decreti-legge ............ 5.4. La conversione in legge ...................................................... 5.5. La mancata conversione .................................................... 5.6. Il controllo sui decreti-legge ................................................ 5.7. La reiterazione dei decreti-legge ........................................ 6. I decreti legislativi .................................................................... 6.1. Nozione di delega legislativa .............................................. 6.2. La legge delega .................................................................... 6.3. Il procedimento di formazione dei decreti delegati ............ 6.4. I testi unici .......................................................................... 6.5. Deleghe legislative atipiche: l’attuazione degli Statuti speciali e i poteri in caso di guerra ........................................ 7. Il referendum abrogativo ........................................................ 7.1. Finalità dell’istituto ............................................................ 7.2. Il procedimento referendario .............................................. 7.3. I limiti alla richiesta referendaria ...................................... 7.4. I rapporti fra funzione legislativa e referendum ................ 8. I regolamenti degli organi costituzionali ................................ 8.1. I regolamenti parlamentari ................................................ 8.2. I regolamenti di altri organi costituzionali e di rilievo costituzionale .............................................................................. 9. I regolamenti dell’Esecutivo .................................................... XVII pag. » » » » » 406 406 407 408 410 412 » » » » » » » » » » » » » » » » » » » » 413 414 414 417 418 421 423 425 425 426 427 428 429 430 433 434 434 435 437 438 » » » » » » » » 440 442 442 444 445 448 450 450 » » 452 453 XVIII Sommario 9.1. Nozione di regolamento ...................................................... 9.2. I limiti all’efficacia dei regolamenti .................................... 9.3. Tipologie di regolamenti .................................................... 9.4. Il procedimento di formazione dei regolamenti ................ 9.5. Il fenomeno della delegificazione ...................................... 9.6. I regolamenti delle Autorità indipendenti .......................... Schema di sintesi ............................................................................ pag. » » » » » » 453 454 455 457 458 460 462 » » » » » » 465 465 467 469 469 470 » » » 471 471 475 » » 479 481 » » » » » » » » » » » » » » 483 483 484 485 486 488 488 490 493 497 498 498 499 500 Capitolo Terzo Le fonti esterne all’ordinamento repubblicano 1. Le fonti derivanti dal diritto internazionale .......................... 1.1. La consuetudine internazionale ........................................ 1.2. I trattati internazionali ...................................................... 2. Le fonti del diritto dell’Unione ................................................ 2.1. I trattati istitutivi ................................................................ 2.2. Il diritto comunitario derivato .......................................... 3. L’adattamento dell’ordinamento italiano al diritto comunitario .......................................................................................... 3.1. L’adattamento ai trattati e al diritto comunitario derivato .. 3.2. L’attuazione degli atti di diritto comunitario derivato ...... 4. Il rango delle norme comunitarie immesse nel nostro ordinamento .................................................................................... Schema di sintesi ............................................................................ Capitolo Quarto Le fonti delle autonomie territoriali. Le fonti fatto 1. Gli Statuti regionali .................................................................. 1.1. Nozione di Statuto e classificazioni .................................... 1.2. La collocazione degli Statuti nel sistema delle fonti .......... 1.3. Il contenuto degli Statuti regionali ordinari ...................... 1.4. Il procedimento di approvazione degli Statuti .................. 2. Le leggi regionali ...................................................................... 2.1. Tipologia di leggi regionali ................................................ 2.2. La competenza legislativa delle Regioni ............................ 2.3. La competenza legislativa statale ...................................... 2.4. Procedimento di approvazione delle leggi regionali .......... 3. I regolamenti regionali ............................................................ 3.1. Tipologie di regolamenti .................................................... 3.2. Titolarità del potere di approvazione dei regolamenti ...... 4. Le fonti degli enti locali .......................................................... Sommario 4.1. Gli Statuti degli enti locali .................................................. 4.2. I regolamenti degli enti locali ............................................ 5. Le fonti fatto ............................................................................ 5.1. Le consuetudini .................................................................. 5.2. Le convenzioni costituzionali ............................................ 5.3. Le altre fonti fatto .............................................................. Schema di sintesi ............................................................................ XIX pag. » » » » » » 500 500 501 501 503 503 504 Parte Sesta Le garanzie giurisdizionali e la giustizia costituzionale Capitolo Primo La magistratura 1. Ruolo e funzioni degli organi giurisdizionali ........................ 2. Struttura del sistema giurisdizionale italiano ........................ 2.1. I giudici ordinari ................................................................ 2.2. Le giurisdizioni speciali ...................................................... 3. Principi costituzionali sull’ordinamento giurisdizionale ...... 4. Lo status dei magistrati ............................................................ 5. Il Consiglio Superiore della Magistratura .............................. 6. La responsabilità dei magistrati .............................................. Schema di sintesi ............................................................................ » » » » » » » » » 509 509 509 511 513 515 517 518 519 Capitolo Secondo La Corte costituzionale e la giustizia costituzionale 1. Breve storia del controllo di costituzionalità sulle leggi ........ 2. L’istituzione della Corte costituzionale e sua composizione .... 3. Le competenze attribuite alla Corte costituzionale ................ 3.1. Controllo di legittimità costituzionale delle leggi .............. 4. Le sentenze della Corte: le diverse tipologie .......................... 5. La risoluzione dei conflitti di attribuzione ............................ 6. La messa in stato d’accusa del Presidente della Repubblica .. 7. Il giudizio di ammissibilità dei referendum ............................ Schema di sintesi ............................................................................ » » » » » » » » » 521 522 523 523 525 528 531 532 534 Capitolo Quarto Il processo di integrazione europea 1. Dalle Comunità europee all’Unione europea M I passaggi fondamentali dell’integrazione europea. Il processo di integrazione europea è stato un fenomeno di durata, che si è sviluppato in momenti diversi e che non si può dire affatto concluso. Di seguito esaminiamo i passaggi fondamentali. - Il primo passo dell’Europa verso la creazione di una istituzione sovranazionale fu compiuto nel 1948 con la creazione del Consiglio d’Europa, nel cui ambito fu redatta la Convenzione Europa dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950. - Un secondo passo verso l’integrazione europea fu compiuto con la creazione il 16 aprile 1948 dell’Organizzazione Europea di Cooperazione Economica (OECE), poi diventata OCSE, finalizzata a coordinare il piano di aiuti americani all’Europa occidentale, noto come piano Marshall, ed a promuovere la cooperazione tra gli Stati membri attraverso la liberalizzazione degli scambi. - Finalmente, con la firma del Trattato di Parigi del 18 aprile 1951 fu istituita la prima Comunità Economica del Carbone e dell’Acciaio (CECA), che poneva la produzione di acciaio e carbone sul confine franco-tedesco sotto la gestione di un’Autorità comune aperta alla partecipazione anche di altri Stati europei. Aderivano alla Comunità sei Stati: Francia, Germania, Olanda, Lussemburgo, Belgio e Italia. - Con i Trattati di Roma del 25 marzo 1957 furono istituite altre due Comunità europee, la Comunità Economica Europea (CEE) e la Comunità Europea per l’energia atomica (EURATOM). Le tre comunità avevano organi propri ed erano dotate del potere di produrre discipline cogenti. - Nel 1965 si aprì la prima grave crisi delle Comunità europee, denominata politica della sedia vuota per la posizione assunta dalla Francia di boicottare le sedute del Consiglio delle Comunità. La preoccupazione della Francia era rivolta alla decisione di introdurre il voto a maggioranza qualificata al posto dell’unanimità, che meglio tutelava i singoli Stati nazionali. La crisi venne risolta con il compromesso di Lussemburgo, che conferma la procedura all’unanimità. - Nel 1968 fu completata l’istituzione di un’unione doganale, che prevedeva l’eliminazione di tutti i dazi doganali e di tutte le restrizioni tra gli Stati membri, l’introduzione di una tariffa doganale comune e una politica commerciale comune. 32 Parte Prima Gli ordinamenti giuridici: Stato, comunità internazionale - Nel 1978 si istituì un Sistema Monetario Europeo (SME), fondato su una moneta unica di conto (ECU) e su un sistema di cambio fra le monete dei paesi membri che consentiva una fluttuazione massima del 2,25%. - Nel 1986 venne firmato l’Atto Unico Europeo, che impegnava gli Stati membri a completare entro la fine del 1992 un mercato unico europeo. Un anno prima, nel 1985, veniva siglata la Convenzione di Schengen, con la quale si delineava uno Spazio europeo all’interno del quale i controlli interni venivano aboliti. La Convenzione attualmente coinvolge quasi tutti gli Stati membri (non aderiscono Regno Unito e Irlanda) e alcuni Stati terzi (Islanda, Norvegia e Svizzera), per un totale di 28 Stati europei. - Nel 1992, con la firma del Trattato di Maastricht, viene istituita l’Unione europea, che si fonda su tre pilastri: • le Comunità europee (che successivamente diventeranno due, poiché la CECA è scomparsa nel 2002), le cui decisioni sono adottate con metodo comunitario, ossia con la partecipazione degli organi comunitari. Ciò significa che i governi degli Stati membri possono intervenire soltanto nelle forme e secondo le procedure previste dai Trattati; • la Politica estera e di sicurezza comune, all’interno della quale le decisioni sono assunte con metodo intergovernativo, ossia attraverso l’accordo fra gli Stati membri di norma raggiunto all’unanimità. Si tratta di ambiti in cui gli Stati non sono ancora pronti a cedere fette consistenti di sovranità agli organi comunitari, tanto che gli atti prodotti con tale metodo non hanno carattere vincolante per gli Stati membri (orientamenti generali, azioni comuni, posizioni comuni, decisioni quadro etc.); • la Cooperazione giudiziaria e di polizia nel settore penale, nel cui ambito le decisioni vengono assunte con metodo intergovernativo. - Nel 2000 viene proclamata a Nizza la Carta dei diritti fondamentali, che non ha valore vincolante ma rappresenta un passo importante verso la costituzionalizzazione dell’Unione europea. - Nel 2002 è stata introdotta la moneta unica, l’EURO, che attualmente è circolante in 16 Stati membri. Si tratta dell’esito finale di una procedura di convergenza delle politiche economiche e monetarie degli Stati aderenti iniziata negli anni Novanta. - Nel 2004 il processo di integrazione europea sembra fare un salto di qualità con la firma del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa. Tuttavia il processo si arresta a seguito del risultato negativo dei referendum in Francia e in Olanda. - La crisi aperta dalla mancata ratifica di due degli Stati fondatori delle Comunità europee viene superata soltanto nel 2007 con la firma del Trattato di Lisbona che, pur riprendendo gran parte del contenuto del precedente Tratta- Capitolo Quarto Il processo di integrazione europea 33 to, non contiene più la parola Costituzione, che tanto aveva allarmato gli elettori di alcuni paesi europei. Tutti e 27 gli Stati hanno firmato il Trattato e depositato gli strumenti di ratifica, per cui dal 1° dicembre 2009 il Trattato è entrato in vigore. Il nuovo Trattato integra definitivamente la Comunità europea nell’Unione, delineando i principi fondamentali su cui quest’ultima si fonda e rafforzando la partecipazione democratica dei singoli Stati. Vengono, infatti, ampliati i poteri dei Parlamenti nazionali e riconosciuti poteri di iniziativa legislativa direttamente ai cittadini europei. Anni 1948 1948 1951 1957 1968 1978 1985 1986 1992 2000 2002 2004 2007 BREVE CRONOLOGIA DELL’INTEGRAZIONE EUROPEA Eventi Creazione del Consiglio d’Europa Creazione dell’Organizzazione Europea di Cooperazione Economica Creazione della Comunità Economica del Carbone e dell’Acciaio Creazione della Comunità Economica Europea (CEE) e della Comunità Europea per l’energia atomica Unione doganale europea Creazione del Sistema monetario europeo Convenzione di Schengen Atto Unico europeo Trattato di Maastricht Stipula della Carta dei diritti fondamentali e Trattato di Nizza Introduzione della moneta unica Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa Trattato di Lisbona Paesi aderenti Austria Belgio Bulgaria Cipro Danimarca Estonia Finlandia Francia Germania Grecia Irlanda Italia Lettonia Lituania STATI MEMBRI DELL’UNIONE EUROPEA Data di adesione Paesi aderenti 1° gennaio 1995 Lussemburgo 23 luglio 1952 Malta 1° gennaio 2007 Paesi Bassi 1° maggio 2004 Polonia 1° gennaio 1973 Portogallo 1° maggio 2004 Regno Unito 1° gennaio 1995 Repubblica Ceca 23 luglio 1952 Romania 23 luglio 1952 Slovacchia 1° gennaio 1981 Slovenia 1° gennaio 1973 Spagna 23 luglio 1952 Svezia 1° maggio 2004 Ungheria 1° maggio 2004 Data di adesione 23 luglio 1952 1° maggio 2004 23 luglio 1952 1° maggio 2004 1° gennaio 1986 1° gennaio 1973 1° maggio 2004 1° gennaio 2007 1° maggio 2004 1° maggio 2004 1° gennaio 1986 1° gennaio 1995 1° maggio 2004 34 Parte Prima Gli ordinamenti giuridici: Stato, comunità internazionale 2. Le istituzioni europee Con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona (1° dicembre 2009) sono stati modificati il precedente Trattato sull’Unione europea (TUE) e il Trattato che istituisce la Comunità europea (TCE), il quale ultimo viene ora denominato Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE). Le istituzioni europee diventano sette (art. 13 del TUE): - Parlamento europeo; - Consiglio europeo; - Consiglio; - Commissione europea; - Corte di giustizia dell’Unione europea; - Corte dei conti; - Banca centrale europea. Opera inoltre, nella Unione europea, un Sistema europeo di Banche centrali, composto dalla Banca centrale europea e dalle Banche centrali nazionali degli Stati membri, il cui obiettivo principale è il mantenimento della stabilità dei prezzi. Organi consultivi del Consiglio e della Commissione sono, poi, il Comitato economico e sociale e il Comitato delle Regioni. 2.1. Il Parlamento europeo Il Parlamento europeo è l’assemblea parlamentare dell’Unione europea, eletta direttamente dai cittadini europei. Insieme al Consiglio dell’Unione europea rappresenta una delle due camere che esercitano il potere legislativo nell’Unione. Ogni cinque anni, a partire dal 1979, si tengono le elezioni a suffragio universale e diretto in cui vengono eletti gli eurodeputati (che nel nuovo TUE non potranno essere superiori a 750 più il Presidente). Il Parlamento europeo esercita tre poteri fondamentali: - il potere legislativo, su iniziativa della Commissione. Il Trattato di Lisbona estende la procedura di codecisione che vede Parlamento e Consiglio su di un piano di parità, considerandola procedura legislativa ordinaria. In ogni caso il potere legislativo del Parlamento europeo non rispetta la tradizionale separazione fra poteri, in quanto la potestà decisionale è affidata o a Parlamento e Consiglio insieme, oppure viene esercitata attraverso una procedura in cui può essere determinante l’uno o l’altro organo; - il potere di bilancio, attraverso l’esame congiunto con il Consiglio del progetto di bilancio presentato dalla Commissione; - il potere di controllo democratico, tramite l’istituzione di temporanee commissioni d’inchiesta e la possibilità di approvare una mozione di censura nei confronti della Commissione, che obbliga i suoi membri a dimettersi. Capitolo Quarto Il processo di integrazione europea 35 Il Parlamento ha anche il potere di nominare il Presidente della Commissione a maggioranza dei membri che lo compongono, sulla base dell’indicazione di un candidato da parte del Consiglio europeo. In ogni caso il Presidente della Commissione, l’Alto rappresentante della politica estera e della sicurezza comune (Æ par. 2.4 seguente) e gli altri membri della Commissione sono soggetti collettivamente ad un voto di approvazione del Parlamento europeo. 2.2. Il Consiglio europeo Il Consiglio europeo è un organo sorto per via di prassi che fino all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona non apparteneva alle istituzioni dell’Unione. Riunisce i Capi di Stato o di Governo degli Stati membri nonché il Presidente della Commissione almeno due volte all’anno. I Trattati modificati prevedono anche la figura del Presidente del Consiglio europeo, eletto per un periodo di due anni e mezzo rinnovabile una volta sola, che avrà principalmente il compito di presiedere e garantire la preparazione e la continuità dei lavori del Consiglio europeo e di ricercare il consenso e la coesione in seno al Consiglio europeo stesso. Il Consiglio europeo dà all’Unione l’impulso necessario al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali (art. 15 del Trattato UE). 2.3. Il Consiglio Il Consiglio è composto dai ministri, o comunque da persone facenti parte della compagine governativa, degli Stati membri. Esso si riunisce in varie formazioni a seconda della questione all’ordine del giorno. La Presidenza del Consiglio sarà assicurata, nel nuovo TUE, mediante un sistema di rotazione paritaria. Il nuovo TUE prevede anche un nuovo processo decisionale per cui, di norma, le decisioni del Consiglio saranno assunte a maggioranza qualificata. A partire dal 2014 tale maggioranza qualificata sarà doppia, degli Stati (55% dei membri del Consiglio) e delle popolazioni (65% delle popolazioni rappresentate). Inoltre verrà consentito ad un numero limitato di Stati membri (minoranza di blocco) di manifestare la loro opposizione ad una determinata decisione. M Funzioni e compiti. Il Consiglio: - esercita, congiuntamente al Parlamento Europeo, la funzione legislativa e la funzione di bilancio; - coordina le politiche economiche generali degli Stati membri; - definisce e implementa la politica estera e di sicurezza comune della UE; - conclude, a nome dell’Unione, accordi internazionali tra la UE e uno o più Stati o organizzazioni internazionali; 36 Parte Prima Gli ordinamenti giuridici: Stato, comunità internazionale - coordina le azioni degli Stati membri e adotta misure nel settore della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale. 2.4. La Commissione europea La Commissione è composta dai commissari europei, ognuno dei quali scelto tra le personalità di spicco dello Stato membro di appartenenza, al quale però non è legato da alcun titolo di rappresentanza. A partire dal 2014 la Commissione sarà composta da un numero di membri pari ai due terzi degli Stati membri. La durata del mandato dei membri della Commissione è di 5 anni. Tra i membri della Commissione sono compresi il Presidente e l’Alto rappresentante della politica estera e della sicurezza comune, che svolge anche funzioni di vicepresidente. L’Alto rappresentante è nominato dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata, con l’accordo del Presidente della Commissione, e guida la politica estera e di sicurezza comune dell’Unione. La Commissione è un organo collegiale in cui le deliberazioni vengono prese a maggioranza dei suoi membri. M Funzioni e compiti. Per quel che riguarda i compiti, la Commissione: - vigila sull’applicazione delle disposizioni del Trattato e di quelle adottate dalle istituzioni in virtù del Trattato stesso, attraverso la possibilità di aprire una procedura di infrazione nei confronti degli Stati membri; - formula raccomandazioni o pareri nei settori definiti dal Trattato, quando questo esplicitamente lo preveda ovvero quando la Commissione lo ritenga necessario; - esercita il diritto d’iniziativa nel processo legislativo; - quale organo esecutivo dell’Unione, attua le politiche comuni, la gestione dei programmi dell’Unione e la gestione del bilancio. 2.5. Le istituzioni di controllo: Corte di giustizia e Corte dei conti La Corte di giustizia dell’Unione europea è un’istituzione composta dalla Corte di giustizia, dal Tribunale e da Tribunali specializzati (artt. 19 e 251 ss., TFUE). La Corte di giustizia è un organo giurisdizionale composto da 27 membri, uno per ciascuno Stato membro, ed è assistita da otto avvocati generali mentre il Tribunale da almeno un giudice per Stato membro. La Corte di giustizia dell’Unione è competente a pronunciarsi: - sul ricorso per inadempimento. Il ricorso alla Corte è preceduto da una procedura di infrazione avviata dalla Commissione, nel corso del quale lo Sta- Capitolo Quarto Il processo di integrazione europea 37 to membro ha la possibilità di rispondere alle accuse. Se tale procedimento non porta lo Stato membro a porre fine all’inadempimento, viene presentato alla Corte di giustizia un ricorso per violazione del diritto comunitario, proposto dalla Commissione oppure da un altro Stato membro; - sul ricorso per annullamento di un atto legislativo di un’istituzione dell’Unione. In tale caso la Corte è chiamata a valutare la legittimità degli atti posti in essere dalle istituzioni dell’Unione; - sul ricorso per carenza, in caso di inerzia delle istituzioni comunitarie; - sulla risoluzione delle controversie relative al risarcimento danni causati dalle istituzioni o dagli agenti dell’Unione nell’esercizio delle loro funzioni; - sul rinvio pregiudiziale proposto da un giudice di un tribunale nazionale di uno Stato membro relativamente ad una questione relativa all’interpretazione del diritto comunitario; - sull’impugnazione avverso le sentenze del Tribunale; - sul riesame delle decisioni con le quali il Tribunale statuisce sui ricorsi contro le decisioni del Tribunale della funzione pubblica. La Corte dei conti è un organo di controllo contabile competente ad esaminare i conti dell’Unione. È composta da un cittadino di ciascuno Stato membro scelto tra personalità qualificate nel controllo esterno; detti membri esercitano le loro funzioni in piena indipendenza, nell’interesse generale dell’Unione. I propri membri sono nominati per un periodo di 6 anni e il proprio mandato è rinnovabile (art. 286, TFUE). La Corte esamina i conti di tutte le entrate e le spese di ogni organo o organismo creato dall’Unione, controllandone quindi la legittimità e la regolarità, ed accerta la sana gestione finanziaria. Il controllo della Corte si effettua in collaborazione con le istituzioni nazionali di controllo degli Stati membri che cooperano in uno spirito di reciproca fiducia, pur mantenendo la loro indipendenza. La Corte dei conti stabilisce il proprio regolamento interno, poi sottoposto all’approvazione del Consiglio (art. 287, TFUE). 2.6. La Banca centrale europea e il SEBC La Banca centrale europea e le banche centrali nazionali costituiscono il Sistema europeo di banche centrali (SEBC) (art. 282, TFUE). Esse conducono la politica monetaria dell’Unione e hanno come obiettivo il mantenimento della stabilità dei prezzi. La Banca centrale ha personalità giuridica, è un organo indipendente e ha diritto esclusivo di autorizzare l’emissione dell’euro. 38 Parte Prima Gli ordinamenti giuridici: Stato, comunità internazionale Può formulare pareri su ogni progetto dell’Unione o atto normativo a livello nazionale nei settori di propria competenza. 3. L’european clause e le limitazioni di sovranità Per consentire di avviare prima, e proseguire poi, il processo di integrazione europea è necessaria una previsione di rango costituzionale che autorizzi le limitazioni di sovranità necessarie a tal fine. Il progressivo ampliarsi delle competenze esercitate dalle Comunità europee e dall’Unione europea finisce, infatti, per incidere pesantemente sulle tradizionali funzioni dello Stato nazionale. In particolare: - la funzione legislativa, affidata al Parlamento nazionale, viene ridimensionata dal riconoscimento di poteri normativi alle istituzioni europee, alcuni dei quali direttamente vincolanti per i cittadini europei. Le limitazioni imposte al potere legislativo sono rese ancora più pesanti dalla circostanza che molto spesso le istituzioni europee disciplinano determinate materie con disposizioni di carattere generale e di dettaglio, riconoscendo ad autorità amministrative indipendenti dal Governo e dal Parlamento nazionali il potere di introdurre l’ulteriore disciplina di dettaglio (è il tipico caso, ad esempio, della autorità di vigilanza del mercato mobiliare, la Consob); - la funzione esecutiva è anch’essa limitata dalle competenze comunitarie, soprattutto nel campo della politica economica e monetaria. Le stesse pubbliche amministrazioni sono tenute a rispettare, nel loro concreto operare, i principi dell’ordinamento comunitario (art. 1 della legge n. 241 del 1990); - la funzione giurisdizionale è necessariamente condizionata dalla presenza di numerose fonti comunitarie che disciplinano interi settori dell’ordinamento. Il giudice nazionale non solo è chiamato a disapplicare la disciplina nazionale in contrasto con quella dell’Unione, ma è tenuto anche a rivolgersi alla Corte di giustizia europea ove nutra dubbi sulla corretta interpretazione di norme comunitarie. La pregiudiziale comunitaria ha recentemente interessato anche la Corte costituzionale, che in passato ha sempre negato di poter essere considerata giudice a tal fine. La giurisprudenza La Corte costituzionale ha sempre negato di poter essere considerata una giurisdizione nazionale ai sensi dell’art. 234 del Trattato CE (ora art. 267, TFUE), ai fini del rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia in caso di dubbi interpretativi sul significato di norme comunitarie. Secondo la Corte, infatti, il suo ruolo di suprema garanzia dell’osservanza della Costituzione repubblicana da parte degli organi costituzionali dello Stato impediva di considerarla come giudice ai fini del rinvio pregiu- Capitolo Quarto Il processo di integrazione europea 39 diziale. Tale orientamento, però, ha in qualche modo emarginato la Corte costituzionale dal dialogo con la Corte europea, imponendo, di fatto, al giudice nazionale, chiamato a sollevare la questione di costituzionalità, di risolvere prima, e indipendentemente dalla Corte costituzionale, l’eventuale pregiudiziale comunitaria. Recentemente, però, nell’ordinanza n. 103 del 2008, la Corte costituzionale ha ritenuto che, almeno nei giudizi in via principale, in cui la questione di costituzionalità viene sollevata direttamente dinanzi alla Corte senza la mediazione di un giudice nazionale, la Corte possa operare come giudice di ultima istanza legittimato a sollevare la pregiudiziale comunitaria. La cosiddetta european clause, che giustifica tali limitazioni, è stata rinvenuta nell’art. 11 Cost., lo stesso che ha consentito all’Italia di entrare nell’ONU. Ciò non deve meravigliare, perché le norme sono destinate per loro natura ad essere interpretate in maniera evolutiva, tenendo conto del contesto in cui, di volta in volta, sono chiamate ad operare. L’art. 11 Cost. consente limitazioni di sovranità in condizioni di parità e al fine di creare un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni. Entrambe le condizioni sono presenti nell’ordinamento dell’Unione. Del resto, se si analizzano i lavori preparatori della Costituzione si apprende che un emendamento volto a far esplicito riferimento, nell’articolo in esame, all’unità europea fu ritirato con il solo fine di non porre un limite al nuovo ordinamento internazionale che si auspicava di creare, senza che ciò escludesse, tuttavia, la formazione di legami più stretti di cooperazione fra gli Stati europei. Va, peraltro, segnalato che il nuovo Trattato dell’Unione prevede esplicitamente la possibilità, per ogni Stato membro, di recedere dall’Unione conformemente alle proprie norme costituzionali. Il recesso verrà negoziato fra lo Stato e l’Unione o conseguirà automaticamente dopo due anni dalla notifica dell’intenzione di recedere se l’accordo non viene raggiunto. Il recesso non impedisce una nuova adesione dello Stato, che seguirà tuttavia il normale iter d’ingresso dei nuovi Stati. In sintesi Il processo di integrazione europea Istituzioni dell’Unione europea (art. 13, TUE; art. 223 ss. TFUE) Istituzioni decisionali Parlamento europeo • assemblea parlamentare dell’UE • eletta da cittadini ogni 5 anni • 750 eurodeputati più il Presidente Consiglio europeo • definisce gli orientamenti e le politiche generali dell’Unione Consiglio • composto da Ministri degli Stati membri • è uno dei due organi con potere legislativo Commissione europea • organo collegiale • durata del mandato di 5 anni Istituzioni di controllo Corte di Giustizia • organo giurisdizionale • composto da 27 membri (1 per ogni Stato) Corte dei conti • organo di controllo contabile Altre istituzioni • potere legislativo • potere di bilancio • potere di controllo democratico • potere legislativo e di bilancio • coordina politica economica, politica estera e di sicurezza • conclude accordi internazionali • adotta misure di cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale • vigila sull’applicazione del Trattato • formula raccomandazioni e pareri • diritto d’iniziativa nel processo legislativo • organo esecutivo dell’Unione • ricorso per inadempimento • ricorso per annullamento • ricorso per carenza • risarcimento danni • rinvio pregiudiziale • impugnazione sentenze del Tribunale • riesame esamina i conti dell’Unione europea • Banca centrale europea • Sistema europeo delle banche centrali (SEBC) Limitazioni di sovranità: l’european clause alla funzione legislativa • con normative europee generali e di dettaglio alla funzione esecutiva • con normative europee di politica economica e monetaria alla funzione giurisdizionale • con ricorso alla Corte di giustizia dell’Unione europea per l’interpretazione di norme dell’Unione
