POLITECNICO DI MILANO
Facoltà di Ingegneria dei Sistemi
Corso di Laurea in Ingegneria Gestionale
Valorizzazione del Patrimonio Pubblico Immobiliare
Italiano: Stato dell’Arte e Prospettive Future
Relatore: Chiar.mo Prof. Marco GIORGINO
Tesi di Laurea Magistrale di:
Marco SEGALA
matricola 770538
Anno Accademico 2011 - 2012
Sommario
1
Literature Review ..................................................................................................................... 10
1.1
New Public Management, Public Governance e Network Management ........................ 10
1.2
Finanza Pubblica: Dottrine Politiche ................................................................................ 16
1.2.1
Le 4E ......................................................................................................................... 19
1.2.2
Livello ottimo di finanza pubblica ............................................................................ 20
1.2.3
Vantaggi & Svantaggi................................................................................................ 23
1.2.4
Effetti ........................................................................................................................ 25
1.2.5
Fund Raising ............................................................................................................. 26
1.3
2
Valutazione degli interventi di Finanza Pubblica ............................................................. 33
La valorizzazione del patrimonio pubblico immobiliare in Italia.............................................. 38
2.1
La legislazione italiana ...................................................................................................... 38
2.1.1
3
Tecniche di Valorizzazione e Dismissione del Patrimonio Pubblico ......................................... 55
3.1
5
Strumenti Finanziari per la valorizzazione ....................................................................... 55
3.1.1
Cartolarizzazione ...................................................................................................... 56
3.1.2
Società Patrimoniale ................................................................................................ 60
3.1.3
Società di trasformazione urbana ............................................................................ 65
3.1.4
Fondo immobiliare ad apporto pubblico ................................................................. 68
3.1.5
Project Financing ...................................................................................................... 73
3.1.6
Partnership pubblico-privato ................................................................................... 82
3.2
4
Il Patto di stabilità..................................................................................................... 51
Metodo di Valutazione ..................................................................................................... 92
Il patrimonio immobiliare pubblico italiano............................................................................. 97
4.1
Fonti Ufficiali .................................................................................................................... 97
4.2
Quotidiani e Settimanali................................................................................................. 100
4.3
Immobili pubblici: da costo ad opportunità ................................................................... 106
Operazioni avviate e concluse in Italia ................................................................................... 111
5.1
Società Cartolarizzazione Immobili Pubblici S.r.l. (SCIP) ................................................ 111
5.2
Nuove modalità di dismissione: SGR .............................................................................. 114
5.3
Comune di Venezia......................................................................................................... 116
5.4
Fondo Immobili Pubblici (Fip) ........................................................................................ 117
5.5
Comune Torino ............................................................................................................... 121
5.6
Regione Liguria ............................................................................................................... 122
1
5.7
Fondo Lazio .................................................................................................................... 124
5.8
Fondo Eridano ................................................................................................................ 125
5.9
Fondo Regione Sicilia...................................................................................................... 125
6
Interviste ................................................................................................................................ 129
6.1
BNP ................................................................................................................................. 129
6.1.1
Fondi del Comune di Milano .................................................................................. 132
6.1.2
Fondo Umbria......................................................................................................... 133
6.2
Amministratore Locale ................................................................................................... 135
6.3
Agenzia del Demanio ...................................................................................................... 139
7
Problemi e Prospettive ........................................................................................................... 142
8
Conclusioni ............................................................................................................................. 146
8.1
9
Sviluppi futuri ................................................................................................................. 150
Bibliografia ............................................................................................................................. 153
9.1
Letteratura giuridica consultata ..................................................................................... 159
9.2
Articoli di stampa ........................................................................................................... 161
10
Appendice .......................................................................................................................... 167
2
Indice delle tabelle
Tabella 1: Le dottrine politiche interpretate tramite le 4E .............................................................. 18
Tabella 2: Entrate e Spese dello Stato secondo il principio di competenza .................................... 32
Tabella 3: Valutazione intervento pubblico ..................................................................................... 35
Tabella 4: principali interventi normativi ......................................................................................... 49
Tabella 5: Vantaggi e Svantaggi degli strumenti analizzati ............................................................. 89
Tabella 6: strumenti finanziari & 4E ................................................................................................. 91
Tabella 7: Patrimonio pubblico: “i proprietari”................................................................................ 99
Tabella 8: Valore “perso” con la gestione attuale.......................................................................... 110
Tabella 9: Andamento quote FIP .................................................................................................... 120
Tabella 10: operazioni realizzate 2001-2013 ................................................................................. 127
Indice delle figure
Figura 1: Utilizzo efficiente dei beni pubblici ................................................................................... 32
Figura 2: Tipologia Beni Pubblici ...................................................................................................... 48
Figura 3: Funzionamento fondo immobiliare................................................................................. 169
Indice degli allegati
Allegato 1: incontro con BNP Paribas REIM SGR Head of Pubic Affairs Funds .............................. 167
Allegato 2: incontro con l’Agenzia del Demanio ............................................................................ 175
Allegato 3: intervista ex assessore Comune di Milano .................................................................. 181
Allegato 4: Decreto legge 25 settembre 2001, n. 351 ................................................................... 185
Allegato 5: Saldi differenziali 2011 ................................................................................................. 191
Allegato 6: Entrate e Uscite 2012-2015 ......................................................................................... 192
3
Abstract
Lo Stato italiano, tramite il Ministero dell’Economia e delle Finanze, ritiene che i problemi
inerenti la finanza pubblica, concernenti la riduzione dello stock di debito pubblico e la
relativa spesa per il servizio del debito, possano essere risolti attraverso un processo
organico di dismissione e valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico, fonte, a
condizioni attuali, di costi e non di ricavi.
Poiché fino a pochi anni fa, si è ritenuto di percorrere la strada della dismissione tout
court, si è voluto approfondire in particolar modo il tema della valorizzazione del
patrimonio immobiliare, analizzando non solo il contesto normativo di riferimento, ma
anche i diversi strumenti finanziari adottabili e i risultati che si possono ottenere non solo
in termini economici ma anche in termini di equità generazionale, allocando le risorse
ricavate ad obiettivi strutturali.
Altresì, si sono riportate informazioni quanto più puntuali e complete circa la reale
consistenza del patrimonio immobiliare pubblico, da cui è emerso che gran parte di esso è
di proprietà degli enti locali.
Partendo da questo dato di fatto, si sono riportati casi concreti di operazioni pregresse,
effettuate tanto dallo Stato quanto dalle Autonomie Locali, e testimonianze dei principali
attori coinvolti, quali gestori di fondi immobiliari, amministrazioni locali e l’Agenzia del
Demanio. Da ciò è stato possibile individuare le criticità presenti nel processo di
valorizzazione e dismissione del patrimonio pubblico immobiliare: lentezza procedurale,
molteplicità di attori pubblici coinvolti e conoscenza parziale del patrimonio.
Infine, oltre a rimarcare gli aspetti più problematici, si sono forniti ulteriori spunti per
eventuali e future ricerche in questo campo. In particolare, ci si è posti la questione se
non sia auspicabile un maggior coordinamento dei diversi enti locali, magari a livello
regionale, in modo da “sfruttare” a pieno le potenzialità del mattone di Stato.
4
Executive Summary
Con questo elaborato si vuole affrontare in maniera dettagliata e completa un tema
molto attuale nel nostro Paese, ossia la dismissione e valorizzazione del patrimonio
pubblico. Ciò lo si deve al fatto che, da alcuni anni, si è posto al centro del dibattito
politico l’abbattimento del debito pubblico, utilizzando l’immenso patrimonio pubblico
immobiliare. Si è cercato di affrontare, quindi, il tema della sua gestione, riportando –
attraverso ricerche teoriche ed esperienze dirette – alcuni casi concreti.
Ciò che emerso, è che da un lato lo Stato, inteso come entità centrale, ha la necessità di
dismettere – senza svendere – beni, quali gli immobili, fonti di costi certi e ricavi
(potenziali) futuri. Dall’altro, gli enti locali, di qualsiasi dimensione e realtà geografica,
hanno il bisogno di reperire risorse complementari ai, sempre più limitati, trasferimenti
statali, al fine di garantire i servizi essenziali.
Inoltre, da una reale gestione del portafoglio immobiliare dell’intero Paese, si possono
generare risparmi importanti, anche dal punto di vista delle spese di manutenzione, oltre
a ricavi derivanti dalla vendita stessa.
Il lavoro consta di quattro macro sezioni, denominate Theory, Policy, Practice e
Conclusion.
Nella prima macro sezione, Theory, si sono analizzate le principali teorie afferenti le
modalità di gestione della res publica in quanto si è voluto trattare l’argomento oggetto
dell’elaborato come una modalità alternativa per reperire risorse per il funzionamento
dello Stato.
La parte iniziale del primo capitolo, dedicato interamente alla letteratura, si focalizza, in
particolare, sul New Public Management (NPM), secondo cui è necessario “make the
public sector more business like” (Ferlie, 1996). Questo paradigma ha avuto una portata
storica in termini di gestione dello stato, in quanto per la prima volta ha introdotto
indicatori di performance propri del settore privato, quali efficienza, orientamento al
risultato, livello di servizio e similari.
Tuttavia, siccome parallelamente alla diffusione del NPM, vi sono state forti critiche verso
questa filosofia di gestione, sono stati citati altri due paradigmi gestionali, che in qualche
modo rappresentano un’evoluzione del NPM.
5
Si è parlato, quindi, prima del Public Governance, che si focalizza non solo sull’efficienza,
ma anche sui processi attuati per l’erogazione dei servizi pubblici, valutati in termini di
“accountability”.
Successivamente, si è passati ad illustrare, per sommi capi, un’altra evoluzione del NPM,
ossia il Network Management, secondo cui si deve superare la presunta dicotomia tra il
settore pubblico e privato: il primo, infatti, deve individuare le regole per il contesto entro
cui il secondo deve erogare servizi di pubblica utilità.
Nella parte finale del capitolo, invece, si sono analizzate le principali dottrine politiche:
Collettivista, Libertaria e Neoliberale. Sono queste tre “filosofie” ad ispirare i governi
durante la loro azione.
Quindi, si può affermare che i governi collettivisti credono che lo Stato debba controllare
e guidare i propri cittadini in qualsiasi attività e, quindi, in campo economico e sociale è
inammissibile pensare al libero mercato e ad un sistema capitalistico. Viceversa, un
esecutivo libertario ritiene che i cittadini siano autonomi e che si debba avere un mercato
non regolamentato, in cui sia vigente il capitalismo.
Un atteggiamento meno radicale, è posto in essere dai governi neoliberali; infatti,
partendo dalla centralità dell’individuo, ritengono indispensabile regolamentare il
mercato per tutelare le fasce meno abbienti della popolazione.
Inoltre, per ciascuna dottrina, si sono analizzate le modalità di reperimento delle risorse
per finanziare i servizi da erogare ai cittadini, ossia le forme di “raising” che vanno dal
debito ai lasciti, dalle tasse alle privatizzazioni, passando per le tariffe pagate
direttamente dai cittadini. Le tre filosofie di governo e le diverse modalità di raccolta delle
risorse necessarie per la macchina burocratica sono state analizzate, infine, alla luce delle
cosiddette “4E”, ossia economia (prezzo), efficienza, efficacia ed equità (Bailey, 2004).
Con il secondo capitolo, inizia la parte denominata Policy, che comprende due capitoli:
uno dedicato alla legislazione italiana, l’altro agli strumenti finanziari disponibili per le
operazioni immobiliari.
Il secondo capitolo affronta la complessa questione inerente la legislazione in materia di
dismissioni e valorizzazioni, a partire dall’inizio degli anni Novanta. In particolare, si è
riportata, a chiusura del capitolo, una tabella in cui sono riassunti i provvedimenti
6
principali, le ricadute sui proprietari dei beni, gli strumenti utilizzati e gli obiettivi
perseguiti.
Inoltre, si è affrontato anche il tema del patto di stabilità interno, viste le ricadute sugli
investimenti immobiliari; infatti, i saldi da rispettare per non sforare il patto, decisi dal
Governo, sembrano obbligare gli amministratori locali “a bloccare 9 miliardi di pagamenti,
utili per progetti investimenti e opere concrete sul territorio” (Delrio,2013).
Il terzo capitolo, invece, illustra i diversi strumenti finanziari – a disposizione dello Stato e
delle amministrazioni pubbliche – potenzialmente utilizzabili: cartolarizzazione, società
patrimoniale, società di trasformazione urbana, fondo immobiliare ad apporto pubblico,
project financing e partnership pubblico-privato. Per ciascuna di queste possibilità si sono
riportati i pro e i contra. Inoltre, si sono interpretati i diversi strumenti in funzione delle
quattro variabili individuate in letteratura, ossia prezzo, efficienza, efficacia ed equità.
Infine, si è descritta una tecnica di valutazione degli immobili molto utilizzata dall’Agenzia
del Territorio: la valutazione secondo il prezzo di mercato.
Con la terza sezione, detta Practice, composta da tre capitoli, si vuole ripercorrere, in
maniera più completa possibile, l’esperienza concreta in tema di valorizzazione e
dismissione.
In particolare, nel quarto capitolo si affronta l’annosa questione riguardante la
classificazione e la consistenza, in termini di superficie e di valore, del patrimonio
immobiliare pubblico. Poiché le stime più autorevoli che suddividono quest’ultimo anche
per tipologia di proprietari – Stato, Regioni, Province, Comuni, Asl, Università ed altri Enti
– risalgono al 2007, si è ritenuto opportuno riportare dati, stime e giudizi sul tema
sviluppati da quotidiani e settimanali nazionali.
Lo Stato italiano possiede un attivo pari a 1.815 miliardi di euro, di cui 675 miliardi sono
patrimonio fruttifero, ossia in grado di generare flussi di cassa positivi; di questi ben 425
miliardi, più del 60%, sono costituiti da beni immobili (Reviglio, 2011). Tuttavia, la
gestione non produce rendimenti soddisfacenti, ma si rivela un costo per le
amministrazioni. Per questo si impone il problema di una corretta valorizzazione degli
asset immobiliari.
Con il quinto capitolo, invece, si è passati alla descrizione delle operazioni avviate in Italia
in questi anni, a partire dal 2000. Le prime operazioni descritte sono nate su impulso del
7
Governo; in un primo tempo, infatti, hanno riguardato solo immobili dello Stato – Difesa
ed Enti Previdenziali – e, successivamente, dal 2005, anche i beni delle Autonomie Locali.
Inoltre, si può affermare che anche nei legislatori e negli amministratori, è via via
accresciuta la convinzione dello scarso rendimento della “risorsa” patrimonio e per
questo si è passati dalle dismissioni attraverso aste pubbliche (fine anni Novanta), alla
cartolarizzazione (2004-2007) e, infine, alla creazione dei fondi immobiliari (2005- oggi), in
quanto quest’ultimi appaiono più coerenti con una strategia di valorizzazione.
Nel sesto capitolo, conclusivo della terza sezione, si sono riportate le tre interviste
realizzate alla fine del 2012. Si sono scelti tre soggetti rappresentativi dell’intero processo
necessario per la riuscita delle operazioni immobiliare: un amministratore locale per
comprendere da cosa e come nasca un’operazione di valorizzazione; un funzionario
dell’agenzia del Demanio, data la centralità che la legge gli conferisce nelle operazioni
immobiliari; un fund manager di BNP, quale responsabile di società di gestione del
risparmio (SGR).
L’ultima sezione, ossia la Conclusion, fotografa la tendenza seguita dall’Italia in materia di
patrimonio immobiliare. Inoltre, si sono individuati i fattori che ostacolano le operazioni
di dismissione e valorizzazione, cioè l’indeterminatezza dei tempi e delle procedure
amministrative che causano maggiori rischi per gli investimenti e la dispersione del
patrimonio immobiliare.
Infine, si sono elencati una serie di interventi possibili per migliorare l’efficienza e
l’efficacia dei processi di valorizzazione.
In conclusione, si suggeriscono alcuni spunti per lo sviluppo di ricerche future per il tema
trattato.
8
Theory
In questa sezione si sono investigate le principali discipline di “public finance”, in
particolare quelle affermatesi negli USA e nell’UK a partire dalla metà degli anni Settanta.
La metodologia utilizzata è stata un’attenta lettura degli autori principali del New Public
Management (NPM) e, in misura minore, di alcuni paradigmi discendenti da questo filone
di pensiero.
Successivamente, si sono analizzate le diverse dottrine politiche, soffermandosi in
particolare sulla loro incisione rispetto alla finanza pubblica, riferendosi soprattutto alle
modalità di “fund raising”, ossia di reperimento delle risorse.
Infine, si sono riportati i dati che costituiscono il bilancio dello Stato, per sottolineare l’uso
limitato del patrimonio, immobiliare e non, ai fini della copertura delle spese. Da ciò si
evince come sia imprescindibile un maggior utilizzo di una risorsa, che a detta dello stesso
Ministero delle Economia, appare utilizzata “ben al di sotto delle sue potenzialità”.
(Scalera, 29.09.11).
9
1 Literature Review
Il capitolo può essere suddiviso in tre sezioni:
La prima dedicata alle logiche e dottrine manageriali per la gestione della res
publica; si è approfondito, in particolare, il NPM e le relative ricadute sulla realtà,
ossia la ridefinizione del perimetro e delle funzioni della pubblica amministrazione
(PA), sottolineandone il diverso livello di profondità con cui si è affermato in
ciascun Paese. Infine, si sono citate anche due logiche derivanti dal NPM: il Public
Governance, secondo cui si devono analizzare anche i processi necessari
all’erogazione dei servizi e non solo l’efficienza e il Network Management per cui
si deve superare la distanza tra settore pubblico e privato.
La seconda parte riguarda il tema della finanza pubblica e delle dottrine politicoeconomiche, Collettivista, Libertaria e Neoliberale, interpretate tramite quattro
variabili, dette “4E”: prezzo, efficienza, efficacia ed equità. Tuttavia, non è
possibile definire il livello ottimale di finanza pubblica, ma si deve cercare di
raggiungere una situazione di equilibrio che consenta una stabilità nel medio
periodo. A questo scopo, si è ritenuto di analizzare le diverse forme di raising
utilizzabili.
La terza sezione valuta gli interventi di finanza pubblica, interpretando il
contributo delle operazioni immobiliari in funzione delle “4E”.
1.1 New Public Management, Public Governance e Network Management
Tra gli anni ’70 e ’90, nei paesi a tradizione britannica si sono diffuse logiche e principi
manageriali, del tutto nuovi, per la gestione dei sistemi amministrativi pubblici.
In letteratura, si parla di NPM. Molti autori citano l’esempio del primo ministro inglese
Margaret Thatcher e del presidente conservatore statunitense Donald Reagan per
spiegare questa “filosofia”, secondo cui “make the public sector more business like”
(Ferlie, 1996); infatti, il NPM si è ispirato ad approcci di tipo manageriale, ponendo in
primo piano il recupero di efficienza, di responsabilizzazione e orientamento ai risultati, e
a teorie di mercato, secondo cui si devono ripensare gli ambiti di intervento dello Stato,
introducendo, per questo, logiche competitive e deregolamentazioni, utili a superare il
concetto del cittadino-utente e trasformarlo in cittadino-cliente (Valotti, 2000).
Tuttavia, l’orientamento al business delle pubbliche amministrazioni non si traduce nella
massimizzazione dei profitti, ma dà la possibilità di introdurre nuove modalità di gestione
10
delle attività con finalità pubbliche, che si devono svolgere e garantire ai cittadini. In altre
parole, non si pongono in discussione l’erogazione del servizio e le sue finalità, ma la
modalità di erogazione, che deve ricercare migliori condizioni economiche per garantire
livelli qualitativi e quantitativi più elevati, a parità di risorse disponibili (Borgonovi, 1988).
Le aziende e le amministrazioni pubbliche, fino ad allora, erano caratterizzate da due
dimensioni, differenti da quelle proprie del settore privato. Con l’introduzione della logica
aziendale, si è cercato di riequilibrare una gestione che rispondeva, nel passato, a logiche
politiche e istituzionali (Borgonovi, 2005).
Il modello istituzionale individuava nella legalità il criterio di funzionamento dell’azienda
pubblica; il modello politico riconosceva nell’equità il principio cardine dell’agire delle
pubbliche amministrazioni e, quindi, mirava a trovare il giusto compromesso tra valori,
attesi ed interessi di individui e gruppi sociali.
Con l’introduzione del modello aziendale, l’azienda pubblica doveva considerare e
rispettare il principio di economicità, condizione necessaria per utilizzare al meglio le
risorse disponibili – sempre più scarse – per soddisfare i bisogni crescenti della
popolazione.
Con il NPM non si sostiene la prevalenza di quest’ultimo modello, ma si sottolinea
l’importanza di una visione multidimensionale nella gestione delle amministrazioni
pubbliche.
A livello internazionale, nel ventennio già citato, ci sono stati differenti interventi
legislativi che hanno ripreso le tesi fin qui sostenute; essi si possono ricondurre a tre
differenti mutamenti (Hood, 1991, Meneguzzo, 1995, Marcon, 1999):
ridefinizione dei confini tra Stato e mercato;
ridefinizione della macrostruttura del settore pubblico;
ridefinizione delle modalità di funzionamento delle aziende del settore
pubblico.
La ridefinizione dei confini tra Stato e mercato parte dalla necessità di ridimensionamento
della macchina pubblica, ritenuta sovradimensionata. Per limitare il raggio di azione del
settore pubblico, si è proceduto da un lato con la privatizzazione e l’esternalizzazione di
molte funzioni e servizi pubblici, dall’altro con l’introduzione di forme di mercato o quasi
mercato. E’ opportuno, però, specificare e spiegare questi termini, in quanto molte volte
si tende a confonderli.
11
L’esternalizzazione presuppone l’affidamento della sola gestione di un servizio ad un
soggetto terzo, considerando che la responsabilità rimane in capo all’ente pubblico. La
privatizzazione, invece, risponde alla necessità di snellimento dello Stato, poiché si
attribuiscono ai privati la gestione e la responsabilità di un servizio.
Queste due modalità, seppur differenti, introducono forti spinte competitive all’interno
di un mercato, quello dei servizi pubblici e della pubblica amministrazione, caratterizzato
da inefficienza, sprechi e rendite di posizione. Infatti, le aziende pubbliche sono costrette
ad innescare comportamenti virtuosi se vogliono continuare a “vendere” il loro servizio
per i cittadini-clienti. In questo modo, si riesce ad affermare un altro principio del NPM,
ossia il “value for money”, secondo cui i risultati delle aziende devono essere espliciti e
misurabili.
Si deve distinguere, però, tra forme di quasi mercato e di mercato. Nelle prime la
competizione si sostanzia nelle modalità di erogazione del servizio, poiché i prezzi sono
determinati ex ante dalle autorità competenti; nelle seconde, invece, si compete sia sui
prezzi sia sugli standard dei servizi.
Infine, la ridefinizione della macrostruttura del settore pubblico è attuata innescando
processi di deregolamentazione e di decentramento delle funzioni dal livello centrale a
quello locale.
Si deve distinguere tra il decentramento istituzionale e decentramento organizzativo
(Bouckaert e Pollit,2002).
Il primo consiste nel trasferimento dei poteri al livello di governo più prossimo ai cittadini
(Comuni e Province), in modo tale da responsabilizzare maggiormente coloro che
gestiscono le risorse pubbliche; tuttavia, tutto ciò non si può considerare un traguardo,
bensì come un passo necessario – insieme a nuovi strumenti di Governo – per ampliare le
funzionalità (Osborne e Gaebler, 1991). Il secondo si focalizza sulla divisione delle
responsabilità tra i dirigenti delle diverse unità organizzative.
La ridefinizione delle modalità di funzionamento delle aziende pubbliche consiste nel
trasferimento al settore pubblico delle prassi e delle tecniche manageriali utilizzate in
quello privato; inoltre, si rende necessario il superamento della cultura burocratica,
secondo cui il rispetto delle regole e delle norme è condizione necessaria e sufficiente per
il raggiungimento dei risultati. Il nuovo metro di valutazione, invece, è quello inerente alla
misurazione della performance. Per questo è necessario rinnovare la politica del
12
personale, dei sistemi informativi contabili e dei sistemi di comunicazione con l’ambiente
esterno.
In particolar modo, il pubblico impiego si differenzia dal settore privato per stabilità di
carriera e promozione per anzianità e titoli. Il NPM ha sostenuto la perequazione
dipendente pubblico e privato. Alcuni paesi, ad esempio la Nuova Zelanda, hanno optato
per l’eliminazione delle differenze che caratterizzano il settore pubblico.
Per quanto concerne il cambiamento nel sistema informativo ed in particolar modo i
mutamenti inerenti la misurazione e rilevazione dei risultati, si parla di New Public
Financial Management, i cui elementi caratterizzanti sono, tra gli altri: l’introduzione della
contabilità economico-patrimoniale all’interno dei reporting economico-finanziari e la
misurazione delle performance attraverso indicatori di prestazioni e benchmarking
(Steccolini,2004).
Quanto fin qui riportato, è stato utile per capire il messaggio dirompente del NPM;
tuttavia, tutti gli studiosi riconoscono i contributi che questa scuola di pensiero ha
elaborato, ma non sono altrettanto univoci nel definirla paradigma. Per alcuni si tratta
solo di un insieme di tendenze.
Coloro che hanno studiato le ripercussioni del NPM nel Regno Unito, evidenziano come,
prima degli anni ’80, era in atto un tentativo di riorganizzazione delle strutture pubbliche,
seguendo le linee guide del cosiddetto “paradigmatic shift”.1
Il NPM, come si è visto, è caratterizzato da libertà manageriale, competizione di mercato,
erogazione di servizi pubblici come se fossero erogati da privati, orientamento al cliente,
cultura pro-mercato e obiettivi ben definiti.
La corrente di pensiero che rigetta la tesi secondo cui il NPM sia un paradigma, ritiene,
comunque che si tratti di un insieme di idee disomogenee, mutuate da pratiche utilizzate
nelle aziende private di differenti nazioni. Questa chiave di lettura, inoltre, non mira a
spiegare quali siano le cause storiche, l’ideologia sottostante e le conseguenze sociali
provocate.
Ad esempio, il governo di Sua Maestà, ai tempi della Thatcher, imperniò la riforma del
settore pubblico su alcuni punti fondamentali:
•
nuove Executive Agencies;
1
Dr. Peter K. Falconer, docente del Department of Law and Public Administration, Glasgow Caledonian
University.
13
•
decentramento;
•
nuovo contratto per il settore pubblico;
•
responsabilità sul raggiungimento dei risultati;
•
creazione di mercati o quasi-mercato;
•
netta distinzione tra legislatori e chi implementa tali decisioni;
•
carta del cittadino;
Analizzando le riforme realizzate a livello europeo, tra gli anni Settanta e Novanta, si
rileva come l’Europa centrale non abbia conosciuto questo profondo cambiamento,
poiché era caratterizzata da sistemi politici che ostacolavano il processo di privatizzazione
ed erano troppo condizionati dalle organizzazioni sindacali (Falconer,1997).
Invece, un autore cardine di questo paradigma, ritiene che il New Public Management
abbia una caratteristica di universalità, grazie a (Hood,1991):
“trasferibilità delle logiche e degli strumenti a differenti contesti organizzativi,
politici, amministrativi e nazionali”;
“neutralità politica”.
Naturalmente questo paradigma non si è imposto in tutti i paesi con lo stesso grado di
profondità, in quanto il contesto era differente in ciascuna realtà.
Alla luce di tutti questi elementi, dunque, è importante chiedersi se il NPM possa essere
considerato paradigma, ossia, secondo Thomas Kuhn2, “un sistema disciplinare di una
scienza, fatto di leggi e definizioni, che gli studiosi di una disciplina condividono e
utilizzano nella loro ricerca”. Alla luce di ciò, appare più corretto parlare di NPM quale
etichetta, sotto cui hanno trovato spazio approcci e principi di riforma che traggono
spunto da teorie differenti. Tutto questo è ancor più vero se si pensa a quali siano state le
cause della nascita del NPM.
Il NPM si è affermato grazie ad un cambiamento ideologico avvenuto negli anni Settanta
nelle nazioni capitaliste, grazie allo stimolo neoliberale, secondo cui da un lato era da
rigettare lo stato sociale e la burocrazia, dall’altro bisognava spingere verso la
competizione nel mercato dei servizi pubblici.
2
Thomas Kuhn (1922-1996), Professore di Filosofia e Storia della Scienza. Insegnò all’università di Harvard,
di Berkeley in California e di Princeton . Nel testo “la struttura delle rivoluzioni scientifiche”, Kuhn definisce
paradigma scientifico come: "un risultato scientifico universalmente riconosciuto che, per un determinato
periodo di tempo, fornisce un modello e soluzioni per una data comunità di scienziati".
14
Oggi giorno, moltissime nazioni riconoscono l’importanza del messaggio del NPM e,
mosse da questa convinzione, hanno adottato moltissime riforme per assicurare
efficienza ed efficacia all’amministrazione pubblica. Ciò è stato possibile grazie allo
stimolo impresso da molti organismi internazionali, quali ad esempio, la comunità
europea (EU), l’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OECD) e
similari, per i processi di riforma dei paesi membri. Per questo si parla di globalizzazione
delle tecniche del NPM.
Come tutte le teorie e i paradigmi, anche questo non è immune da critiche; molti studiosi
ne hanno evidenziato le critiche e i limiti più rilevanti. Innanzitutto, i risultati ipotizzati
non si sono verificati, poiché le riforme portate a termine hanno dovuto subire correttivi
penalizzanti lungo il loro iter parlamentare. In secondo luogo, inoltre, vi è stata la
tentazione di idealizzare i principi del NPM; il risultato? Riforme simboliche e non incisive,
dovute alla mancata contestualizzazione delle proposte; infine, si sono ricercate soluzioni
operative e contabili, non sufficienti a cambiare la governance di uno Stato e ad elaborare
teorie di riferimento. Le riforme si sono concentrate su aspetti di dettaglio, importanti,
ma non sufficienti a definire principi chiari e stabili a cui richiamarsi (Steccolini, 2004;
Bowerman, 1988; Ter Bogt e Van Helden, 2000).
Quindi, la tendenza che si è riscontrata, in molti casi, è l’uso a fini di “marketing” del
NPM; citando riforme nel suo spirito, si volevano indicare la svolta verso la
modernizzazione e l’efficientamento della macchina organizzativa.
In definitiva, secondo alcuni, ed in particolare Hood (1991), il NPM è ritenuto “troppo
vicino al mondo delle imprese private” e per questo “scarsamente critico, meccanicistico
e poco capace di evidenziare le specificità decisionali e gestionali delle amministrazioni
pubbliche.”
Nel corso degli anni Novanta, in risposta alle critiche suscitate dal NPM, si è affermato nel
mondo occidentale, un nuovo approccio alla pubblica amministrazione, il Public
Governance (Kooiman, 1993; Bekke et al., 1995; Rodhes,1996), che cerca di coniugare le
finalità di massimizzazione dei ricavi, produzione efficiente di servizi e minimizzazione dei
costi con il concetto di accountability Stato-Utenti/cittadini (Minogue et al., 1998).
Quindi, oltre alle modalità di erogazione dei servizi, si focalizza anche sui processi che
sono necessari; in questo senso, l’approccio della Public Governance è più olistico del
NPM.
15
Sul finire degli anni Novanta, si afferma sullo scenario internazionale un nuovo approccio,
il Network Management (Kickert et al., 1997), il cui perno è riassumibile nella necessità di
integrare pubblico e privato nelle forme di governo delle pubbliche amministrazioni.
Infatti, essendosi modificato l’ambiente esterno, caratterizzato da una maggior
complessità e dinamicità, non si riteneva più sufficiente l’azione dello Stato; era
necessario il concorso di un numero diverso di attori, capaci di fornire, insieme, le
risposte ai bisogni degli utenti-cittadini.
Il Network Management supera la contrapposizione tra pubblico e privato, su cui si
imperniava il New Public Management e sostiene la necessità che lo Stato o le
Amministrazioni Pubbliche si occupino della definizioni delle regole che governano il
contesto e che i privati si facciano carico dell’erogazione dei servizi (Cristolfi e Zerbini,
2002). In questo modo, il miglioramento delle performance non è più garantito dalla
concorrenza, bensì dalla governance.
1.2 Finanza Pubblica: Dottrine Politiche
Un tema molto importante che si deve trattare ed approfondire adeguatamente, è quello
della finanza pubblica. Con questo binomio, si intende il flusso monetario delle risorse
gestite dallo Stato. In realtà, le scelte di finanza pubblica sono strategiche e frutto della
dottrina politica sottostante. Evidenzia la relazione che intercorre tra i cittadini e lo Stato.
Ci sono tre filosofie politiche predominanti, alcune delle quali affondano radici nel XIX
secolo, altre molto più recenti: Libertarismo, Neoliberismo e Collettivismo. Ciascuna di
esse porta con sé credenze e principi che influenzano l’operato concreto dei governi.
Il Neoliberismo cerca di cogliere gli aspetti positivi delle due teorie più “radicali”, ossia
quella liberale classica e quella collettivista.
Nelle nazioni in cui è diffusa la tradizione libertaria, i cittadini sono completamente
autonomi, convivono in un mercato non regolamentato e il sistema economico è il
capitalismo. Vige il cosiddetto laissez-faire.
Per questo, secondo i libertari lo Stato è visto come un’entità corruttibile e l’imposizione
fiscale è paragonata ad una e vera propria confisca. Va tutelata la proprietà privata,
considerata un diritto inviolabile.
Lo stato libertario, quindi, deve essere il più possibile snello, non deve avere ruoli
all’interno del sistema economico, avere un welfare-state molto limitato in quanto si
lascia la libertà ai cittadini, visti come consumatori, di affidarsi ad assicurazioni private e
16
garantire i due soli diritti negativi, libertà dalla coercizione e discriminazione, attraverso il
buon funzionamento del sistema giudiziario e penitenziario3.
Alla finanza pubblica è preferito l’impiego di risorse private, la pressione fiscale deve
essere minima e per di più si deve utilizzare un sistema fiscale regressivo, per cui
all’aumentare del reddito diminuisce l’aliquota d’imposta.
Secondo la teoria Collettivista, lo Stato deve controllare e guidare la vita dei propri
cittadini, non vige il libero mercato e il sistema economico è il socialismo. Lo Stato è
fornitore di tutti i servizi.
Lo Stato è considerato caritatevole, garantisce equità, tassa i propri cittadini per investire
le risorse nella costruzione di pubbliche utilità e per finalità sociali. In questo modello, la
proprietà privata è considerata un furto alla collettività.
Si è, dunque, in presenza di uno Stato espansivo, in grado di assicurare completamente il
welfare-state, senza dover ricorrere a forme assicurative. Sono garantiti tutti i diritti
positivi4 sia economici sia politici. Lo Stato garantisce il diritto alla salute, all’istruzione,
alla giustizia e molto altro ancora.
Le peculiarità della finanza pubblica, secondo questa dottrina, sono opposte a quelle dello
stato libertario: intervento illimitato dello Stato, risorse pubbliche e non private, sistema
fiscale progressivo, con aliquote elevate, al fine di assicurare l’equità. Per questo, i
governi possono ricorrere anche a debiti e prestiti per garantire la piena realizzazione del
welfare-state.
L’ultima teoria, quella Neoliberale, è una mediazione delle due precedenti; partendo dalla
supremazia dell’individuo, infatti, lo Stato regola il mercato, garantisce sia i diritti positivi
sia quelli negativi e prevede una sinergia tra il pubblico e privato.
Lo Stato è ritenuto un male necessario; i cittadini sono innanzitutto consumatori. E’
opportuno avere una tassazione efficiente e garantire le pari opportunità. L’imposizione
fiscale è considerata un “male” e non un “bene” e deve essere proporzionale alla
ricchezza prodotta da ciascuno. La finanza pubblica deve avere scopi chiari ed efficienti e
per raggiungerli può ricorrere a prestiti e debiti.
3
Diritto negativo o diritto naturale: quell’insieme di precetti, di norme, che, per usare un’espressione
particolare, “ sta scritto nel cuore degli uomini”; uno statuto giuridico, cioè, che, a prescindere dalla sua
formulazione espressa nell’ordinamento, la collettività dei consociati sente indubitabilmente proprio.
Storicamente il diritto alla vita, alla libertà ed alla proprietà rappresentano il nucleo minimo del diritto
naturale , unitamente al diritto al nome, all’identità personale e alla famiglia.
4
Diritto positivo: insieme delle norme vigenti, di quei precetti, cioè, che in un dato momento storico
rappresentano l’ordinamento giuridico di uno Stato. La fonte del diritto positivo è lo Stato.
17
Ciascuna di queste teorie è caratterizzata dalle cosiddette “4E”: economia, efficacia,
efficienza ed equità.
Tabella 1: Le dottrine politiche interpretate tramite le 4E
Efficienza
Equità
Libertarismo
Neoliberale
Collettivista
Concetto molto stretto:
Concetto
efficienza del mercato.
all’interesse pubblico
limitato Concetto
più
ampio:
efficienza sociale
Giudicata in termini dei Si ha qualora il lavoro Giudicata in termini di
risultati
sociali
sul garantisca benessere in benessere
libero
mercato: termini
ricompensa
per
di
diritti
lo responsabilità.
e equità
sociale:
verticale
e
bisogni sociali.
sforzo e il talento.
Economia
Garantita
dagli Necessaria
interventi restrittivi del parità
di
per
offrire Non è rilevante, quando
opportunità, si ha il soddisfacimento
governo per tutelare attraverso modifiche del dei
solo i diritti negativi.
mercato.
bisogni
collettivi
attraverso l’uguaglianza
del mercato.
Efficacia
Liberare il mercato per Limitare il mercato per Il Governo deve limitare
massimizzare
evitare
fallimenti
produttività e profitti.
mercato, anche se si ha la modo
consapevolezza
che
Governo può sbagliare.
di il mercato, in particolar
per
il risultati
garantire
socialmente
accettabili.
Fonte: Bailey, (2004)
Analizzando l’andamento della spesa degli stati dell’ovest europeo, si assiste a partire
dagli anni Sessanta ad una presenza, sempre più marcata, dello Stato. L’intervento
pubblico, tuttavia, regolando fortemente l'economia, rappresenta una minaccia alla
volontà di fare impresa e al lavoro, visto che provoca un aumento della pressione fiscale,
destinato alla concessione di sussidi sociali.
Con l’avvento della globalizzazione, però, nei governi, ha preso sempre più piede la
filosofia neoliberale, secondo cui era necessario un drastico ridimensionamento
dell’intervento pubblico. Riducendo la spesa pubblica, infatti, si favorisce una maggior
prosperità generale, si abbattono barriere e si amplia l’intervento privato.
18
In questi anni, nei paesi a tradizione britannica e nell’ovest europeo, sono iniziati i primi
processi di privatizzazione delle proprietà statali, a cui si sono aggiunti, rapidamente,
partnership pubblico-privato e il project financing per la realizzazione di infrastrutture
(strade, ponti, linee ferroviarie).
In quest’ottica, solo una minoranza di servizi deve essere svolta dallo Stato, ossia tutti
quelli per cui non è possibile andare sul mercato, in quanto servizi antieconomici;
naturalmente, è impensabile realizzare ed erogare tutti i servizi in modo gratuito, poiché
questo provocherebbe una maggior povertà per tutti i cittadini.
1.2.1
Le 4E
Come visto dallo schema soprariportato, ci sono quattro variabili utili per analizzare le
teorie, la policy e le pratiche del settore pubblico.
Economia (prezzo)
Si riferisce a strategie di prezzo ed è composta da:
Economia strategica: in questo caso, la finanza pubblica risponde ad
obiettivi precisi relativi a diritti positivi e negativi; infatti, in presenza di
obiettivi imprecisi e confusi, si avrà uno sperpero di denaro.
Economia operativa: risponde a criteri di efficienza nell’impiego delle
risorse; si vuole minimizzare il costo degli input e dei processi, a fronte di
un determinato livello di servizio.
Efficienza
Per poter parlare di efficienza, è necessario, ma non sufficiente, aver rispettato il criterio
di economia; infatti, potrebbero essere erogati servizi non necessari o sottoutilizzati.
Si garantisce efficienza, quindi, quando si massimizza il benessere economico, frutto di
finanziamenti pubblici e privati. Idealmente, infatti, lo stato dovrebbe integrare le risorse
private per garantire ciò che viene definito, in letteratura, “economic additionality”.
Equità
Questa variabile analizza la distribuzione dei benefici e dei costi riguardanti la spesa
pubblica; quando si affronta il tema del benessere economico, questo aspetto non viene
considerato. Invece, è molto importante considerare, non solo i diritti positivi e negativi,
ma anche i diritti di chi fornisce le risorse allo Stato, che hanno il diritto di sapere come
vengono spese le loro risorse. In gergo tecnico, si parla di “equity additionality”.
19
Efficacia
Vengono considerati due diversi aspetti:
Efficacia dei costi: considera l’efficacia nell’acquisto degli input e
l’efficienza del processo di trasformazione degli input in output, data la
qualità. E’ necessario, dunque, soddisfare il criterio di economia.
Efficacia di risultato: si può parlare di ciò, quando, un servizio efficiente (da
un punto di vista dei costi) consegue risultati in termini di “economic
additionality” e di “social additionality”.
Quando si vuole valutare la spesa pubblica nel suo complesso, invece, si parla di “value
for money”, ossia si tendono a valutare i risultati netti conseguiti. Infatti, se si volesse
ragionare per assurdo, la spesa pubblica volta a sostenere le attività sportive, culturali,
educative, potrebbe essere sostituita da risorse private, rendendo, però, nullo l’effetto in
termini di “additionality”.
Tuttavia, si può affermare che la spesa non è pianificata tenendo conto dei suoi effetti ed
impatti (Bailey, 2004). Infatti, analizzando il trend della spesa pubblica nei paesi Ocse si
nota come l’ammontare annuo destinato alle spese sia pari a quello dell’esercizio
precedente, ma leggermente incrementato (Bailey, 2004).
Molto spesso, dunque, non si punta all’efficacia, ma al mantenimento e all’incremento
del consenso popolare. In altre parole, nessun governo ha mai voluto analizzare a fondo a
cosa fossero destinate le risorse finanziarie messe in campo e quali risultati producessero.
Per fare un esempio concreto: il governo può destinare risorse in modo da calmierare i
prezzi degli spettacoli teatrali, con l’obiettivo di far partecipare la “classe” operaia. In
realtà, chi usufruisce di questi sconti è il pubblico che, comunque, andrebbe a teatro. E’
un’iniziativa che non rispetta nessun criterio. (Bailey, 2004).
1.2.2
Livello ottimo di finanza pubblica
Prima di cercare di capire se esista o meno un livello ottimale di finanza pubblica, è bene
ricordare che l’intervento degli stati, almeno per quanto concerne quelli europei che
hanno adottato come moneta l’Euro, deve tenere conto di due vincoli imposti dal trattato
di Maastricht, necessari per stabilizzare i valori dell’Euro (Fingland & Bailey, 2008):
rapporto deficit/PIL inferiore al tre per cento (3%);
rapporto debito pubblico/PIL convergente verso il sessanta per cento (60%).
20
Il Regno Unito, invece, adotta la “regola d’oro” della finanza pubblica, in quanto cerca di
coprire le uscite correnti con entrate correnti e finanzia le spese per investimenti con
entrate una tantum e/o mutui e prestiti.
Tuttavia, nel corso degli anni, molti governi hanno finanziato la spesa corrente
indebitandosi; tutto ciò, però, provoca dei gap strutturali, ossia i benefici di cui gode la
generazione attuale gravano sulle generazioni future. Il motivo per cui si ricorre a simili
strumenti finanziari è da ricercare nell’asimmetria tra entrate e uscite. In realtà, tale
scelta è figlia della logica “dell’azione collettiva” secondo cui i costi dei servizi erogati dalla
Stato devono gravare su tutti i cittadini, mentre i benefici riguardano solo i fruitori dei
diversi servizi. Volendo correlare il gap strutturale con le dottrine politiche, prima
analizzate, si può affermare che i gap più onerosi sono presenti negli stati in cui il governo
è di ispirazione collettivista.
I governi potrebbero risolvere questo gap aumentando la tassazione, ma ciò comporta
effetti negativi in quanto si assisterebbe a una riduzione del reddito disponibile e una
minore crescita economica.
Una soluzione efficace presuppone che lo Stato si occupi di poche funzioni di base,
finanziate dalla tassazione tradizionale, e imponga tasse specifiche per finanziare servizi
ad hoc. Sarebbe opportuno demandare questo tipo di onere ai ruoli di governo
intermedio, quali le Regioni e i Comuni. In Italia, da molti anni, si parla di Federalismo, ma
in realtà poco o nulla è stato fatto.
Una soluzione diametralmente opposta, invece, è quella secondo cui lo Stato finanzia una
larga parte di spesa pubblica locale e nazionale (Bailey,1999), ma ciò accentuerebbe
l’asimmetria tra entrate e uscite, peggiorando ulteriormente il gap strutturale.
Alla luce di tutto ciò, si può credere che esista un livello ottimale di finanza pubblica. Ma
quale? In realtà, le diverse filosofie politiche non danno spunti per una corretta gestione,
non forniscono una guida pratica per la gestione della finanza pubblica. Si concentrano
solo sui diritti negativi e positivi, senza tener conto delle ricadute sociali ed economiche
che provocano.
Da un punto di vista strettamente teorico, il livello ottimale si ha quando i benefici
aggiuntivi sono pari ai costi aggiuntivi.
Infine, la finanza pubblica non si deve giudicare in termini statici ma dinamici poiché ciò
che era giusto nel passato non è detto che lo sia anche per il presente o per il futuro.
21
Tuttavia, è bene sottolineare la necessità di adottare un approccio strategico,
indipendentemente dalla filosofia sottostante, volto a massimizzare i benefici che si
possono ottenere da scelte sia private sia pubbliche.
La finanza pubblica deve comunque soddisfare le “4E”, assicurando un livello sostenibile
nel tempo. Rappresenta, in definitiva, una filosofia politica autonoma, in cui è necessario
focalizzare l’attenzione su diversi concetti (Bailey, 2002), che per semplicità sono riportati
nella seguente check list:
valutare le ricadute di ogni scelta di finanza pubblica dal punto di vista del
rapporto tra cittadini e stato, delle ricadute economiche e sociali;
la finanza pubblica non deve essere considerata sinonimo di servizio pubblico:
alcuni servizi di pubblica utilità possono essere comunque affidati a privati;
massimizzare la sinergia tra pubblico e privato;
ridurre la spesa pubblica corrente, eliminando le molteplici inefficienze e
mantenendo i servizi;
monitorare i risultati conseguiti, valutandone l’efficacia rispetto agli obiettivi
prefissati;
realizzare confronti internazionali sui livelli di spesa pubblica;
non si deve utilizzare la finanza pubblica per concedere sussidi alle aziende, in
quanto si tratta di un gioco a somma zero;
minimizzare l’uso fraudolento dei fondi pubblici;
tassare i cosiddetti “bad”, ossia tutti i prodotti e attività dannose ed inquinanti;
evitare il “fiscal drag”;
ridurre le aliquote fiscali, mantenendo lo stesso gettito, ossia ampliare la base
imponibile; in questo modo si potrebbero ridurre i disincentivi al lavoro e agli
investimenti;
usare più fondi per il finanziamento pubblico;
incoraggiare la ricerca, da parte della pubblica amministrazione, di fondi da parte
dei privati, come ad esempio lasciti o sponsorizzazioni;
ridurre la necessità di indebitamento, vendendo i beni sotto-utilizzati, in modo da
ridurre il debito o realizzare nuove infrastrutture;
prevenire i gap strutturali;
demandare le decisioni di finanza pubblica ai livelli di governo inferiori.
22
L’approccio corretto prevede l’adozione graduale delle misure, in modo da verificarne la
bontà attraverso progetti pilota; solo così si potrà rendere sostenibile nel lungo periodo la
finanza pubblica.
1.2.3
Vantaggi & Svantaggi
La finanza pubblica, così come tutti gli strumenti finanziari, presenta aspetti positivi e
negativi. L’intervento pubblico, infatti, ha un costo opportunità che va considerato; una
sua approssimazione consiste nella stima della spesa privata che si dovrebbe sostenere
per i servizi, in assenza di tassazione.
I libertari sostengono la dannosità della spesa pubblica, in quanto mina l’iniziativa privata
e sottrae risorse all’economia. Si contrappongono, invece, i collettivisti secondo cui vi è
sempre una finalità positiva.
I neoliberali, infine, non forniscono un giudizio in assoluto; ritengono positivo l’intervento
pubblico solo se rafforza i diritti di proprietà o se rende più efficiente il mercato.
Viceversa, il giudizio è negativo.
Quindi, si può affermare che la finanza pubblica promuove la prosperità nazionale? Si può
dimostrare che essa provochi effetti dannosi che vanno oltre il solo costo opportunità
(Bailey, 2004). Per valutare i pro e contra, in economia, si usa il termine “additionality”,
ossia il risultato netto (positivo) che deriva da un intervento per lo sviluppo economico.
Tuttavia, non si deve compiere l’errore metodologico di confrontare l’andamento
dell’economia prima e dopo l’intervento dello Stato. Non si può nemmeno studiare
l’andamento del tasso di crescita prima e dopo gli interventi, poiché, seppur corretto
formalmente, presuppone una serie di proiezioni di eventi passati – che non è detto si
ripetano – nel futuro.
Esistono due teorie specifiche per studiare gli effetti della finanza pubblica:
Crowding in: spesa pubblica e privata sono complementari per stimolare la
prosperità e la crescita della nazione;
Crowding out: spesa pubblica e privata sono mutuamente esclusive.
Quest’ultima teoria, per poter trovare realizzazione, richiede siano rispettate una serie di
condizioni, ossia elevata tassazione sia sulle persone sia sulle imprese, smisurati sussidi
per i disoccupati e alti tassi di interesse e di inflazione, frutto dei massicci interventi
pubblici.
23
In questo caso, i benefici o sono nulli oppure illusori; infatti, la finanza pubblica potrebbe
peggiorare le condizioni di vita nel medio-lungo periodo.
Nei paesi più sviluppati, la questione fondamentale è capire se sia più efficace avere tanta
o poca finanza pubblica.
Supponendo che si adotti il crowding out, quali sono le diverse ripercussioni delle leve da
attivare?
Tasse su imprese e persone
Come già scritto, le imposte tanto più sono elevate tanto più disincentivano l’attività
lavorativa e gli investimenti. Tuttavia, ciò è vero solo in astratto. Infatti, si devono
considerare anche aspetti umani e sociali che spingono l’uomo verso il lavoro. Ad
esempio, il lavoro, seppur molto tassato, consente di avere un network sociale, uno
status difficilmente raggiungibile viceversa.
In presenza, però, di personale altamente qualificato e ricercato, si corre il rischio che si
trasferisca in paesi molto più attraenti, con una fiscalità più vantaggiosa. Chi perde, però,
è lo Stato in cui si è formato.
Coloro che non possono trasferirsi in altre località punteranno ad avere il reddito minimo
indispensabile per pagare i loro fabbisogni finanziari, ma rinunceranno a lavorare più del
previsto, in quanto lo sforzo sarebbe annullato dalla gravosità delle tasse.
Il ragionamento diviene più complesso, invece, per quanto riguarda le imprese, che
devono avere utile sia da reinvestire sia da distribuire ai propri azionisti. Anche in questo
caso, ci può essere il rischio di un trasferimento delle aziende in paesi con fiscalità
agevolata, provocando un aumento della disoccupazione nei paesi con elevata tassazione;
discorso analogo per le attività imprenditoriali che richiedano elevati investimenti.
Tutto ciò, però, è empiricamente indeterminato. Si basa sull’ipotesi ragionevole che le
imprese operino sul mercato per massimizzare i loro profitti. Quindi, si ipotizza che le
imprese siano organizzazioni caratterizzate dall’assenza di inefficienze. Altrimenti, le
imposte non possono essere individuate quale unica causa di perdita di competitività.
Tuttavia, si deve ricordare come gli effetti negativi della tassazione siano differenti in base
al gruppo di lavoratori, al settore industriale o commerciale, alla regione e allo Stato.
24
Sussidi elevati per i disoccupati
In questo caso, qualora si concedano sussidi molto generosi, si può incorrere in due
situazioni estreme:
unemployment trap, si crea un incentivo alla disoccupazione in quanto il reddito
disponibile di un disoccupato è pari o superiore a quello di un lavoratore;
poverty trap, un lavoratore, pur aumentando le sue ore lavorative, raggiunge il
medesimo livello reddituale.
Questi due casi – estremi, appunto – valgono per cittadini impiegati in mansioni non
qualificate e con una famiglia numerosa.
Alti tassi di interesse
Qualora uno stato si indebiti fortemente, i tassi per rifinanziare il debito sono destinati a
crescere. Al fine di rimborsare i prestiti, lo stato sottrae risorse pubbliche, frutto di
tassazione diretta ed indiretta; ciò implica che le imprese che decidono di insediarsi in
paesi con elevato debito pubblico saranno – coeteris paribus – svantaggiate rispetto ad
imprese insediate in paesi più virtuosi.
In alcuni paesi, dagli Usa alla Gran Bretagna fino al Giappone e la Cina, le banche centrali
nazionali possono “stampare moneta” per coprire le spese dei governi nazionali,
provocando, però, livelli crescenti d’inflazione che causano un aumento dei prezzi e una
riduzione del potere d’acquisto dei cittadini.
1.2.4
Effetti
Per valutare l’effetto sul PIL nel medio periodo, si deve confrontare la riduzione della
spesa privata e l’aumento di quella pubblica. L’efficienza degli interventi, in termini di
aumento del PIL, invece, va analizzata in termini di produttività; saranno efficienti se sono
più produttivi di qualsiasi intervento privato.
Inoltre, non si può non sottolineare l’impatto che ha un elevato livello di spesa pubblica
sulla società; infatti, un intervento massiccio dello stato può provare il cosiddetto
fenomeno del moral hazard da parte dei cittadini, che non si assicurerebbero, ad
esempio, per le spese mediche o scolastiche in quanto è lo stato a farsene carico. Questi
atti irresponsabili sono frutto di uno stato ultra sociale.
Un'altra conseguenza negativa è la convinzione, da parte di molti contribuenti, che le loro
tasse siano destinate ad aiutare i “finti poveri”, i più “furbi”, attraverso sussidi ed
25
agevolazioni; il sorgere di questa convinzione è molto pericoloso poiché incentiva
l’evasione fiscale, in quanto porta a ritenere le imposte un furto.
Questi effetti sono enfatizzati dai Libertari e rifiutati dai Collettivisti. La posizione dei
neoliberali non è così tranchant; infatti, ancora una volta, rimarcano l’importanza di una
vera e propria sinergia tra la spesa privata e quella pubblica.
Quando è corretto ritenere dannoso un eccessivo livello di finanza pubblica? Qualora
siano presenti alcune di queste condizioni (Bailey, 2004):
o la tassazione, la spesa pubblica e il debito pubblico – rapportati al PIL – superano
quelli di altri paesi;
o la spesa pubblica è assorbita dalle uscite correnti, in particolar modo per erogare
sussidi;
o l’imposizione fiscale è molto elevata per imprese e lavoratori;
o si aumentano le aliquote fiscali per ridurre altre tasse;
o l’aumento delle entrate non è correlato ad un reale miglioramento economico
generale;
o si stampa moneta e si aumentano i tassi di interesse per colmare i gap
strutturali;
o il sistema economico dipende fortemente dall’intervento pubblico, necessario
per garantire il livello di reddito indispensabile;
o i servizi erogati dal settore pubblico sono scadenti ed inefficienti e la fiducia
nell’efficacia del governo crolla.
1.2.5
Fund Raising
Con questo termine, si vogliono indicare le diverse modalità di raccolta delle risorse
pubbliche. Naturalmente, esistono differenti fonti; la difficoltà sta nell’individuare il
giusto mix, in modo da soddisfare i criteri delle cosiddette 4E. Le fonti dovrebbero essere
indicate in un piano strategico, anche se abbiamo visto che i governi destinano risorse
pubbliche per inerzia.
Tasse
Questo strumento, nei decenni passati, era il più utilizzato. Con l’avvento della
globalizzazione, si è invertita la tendenza per non alterare la competizione. Anzi, gli stati,
per far si che le imprese investano sui loro territori, cercano di ridurre, laddove è
26
possibile, le tasse su beni e servizi. In questo modo attraggono nuova ricchezza e creano
sviluppo.
Inoltre, sempre più spesso, i cittadini usano termini negativi per indicare il prelievo fiscale,
in quanto non riescono a definire la relazione che intercorre tra quanto viene pagato in
tasse e quanto ricevono in cambio. Quindi, si sottolinea l’importanza dell’efficacia della
spesa pubblica.
Se dopo la tassazione, la redistribuzione del reddito è migliore della situazione ante
imposte
si parla di equità verticale; si ha equità orizzontale, quando si applica il
medesimo carico fiscale ai contribuenti che si trovano nelle stesse condizioni. Tuttavia,
rimane imprescindibile – in particolare per i libertari – ricompensare la fatica e le
responsabilità personali, minimizzando le aliquote. In altri termini, un sistema fiscale
ottimale eviterà la polarizzazione ricchi/poveri e la penalizzazione di coloro che
guadagnano più degli altri. Quindi, va conciliato il concetto di equità sociale con quello di
giustizia sociale.
Il sistema fiscale dovrà considerare anche l’efficienza; lo farà, se non vi saranno
disincentivi per imprese e lavoratori; i neoliberali, infatti, propongono di maggiorare la
tassazione sui cosiddetti “bad”, ossia tutte le attività che provocano danni e costi per la
società, in modo da ridurre, se non eliminare, la tassazione ordinaria. L’efficacia sarà
garantita se vi sarà un giusto mix delle fonti di reddito, ossia proprietà, lavoro e capital
gain.
Infine, considerando l’ultima variabile che compone le 4E, ossia l’economicità, è bene che
il sistema di riscossione non sia oneroso.
Tariffe
Il termine usato in letteratura è user-charge, che indica quanto pagano per un
determinato servizio i fruitori dello stesso. Queste tariffe sono pari – ma solo in alcuni casi
– al costo effettivamente sostenuto dal pubblico, senza considerare il vantaggio derivante
dall’utilizzo del servizio. Ad esempio, il trasporto pubblico è finanziato da un lato –
preponderante – dal Governo e dalle Autonomie Locali, dall’altro dagli utenti – attraverso
l’acquisto dei biglietti.
27
Infatti, la filosofia sottostante è che i servizi di pubblica utilità, quali ad esempio
l’istruzione, la sanità, il trasporto pubblico e l’assistenza, non debbano essere visti come
una fonte di profitto da parte dello Stato.
Riuscire ad applicare correttamente le giuste tariffe è indispensabile, in quanto
rappresentano una forma importante di raising. Naturalmente, bisogna analizzarle alla
luce delle 4E.
Molti ritengono che la tariffa sia equa quando prevede la gratuità del servizio; in realtà, si
ha equità quando i servizi sono utilizzati da persone appartenenti a diverse fasce di
reddito, anche da chi ha un reddito medio-alto. Ciò per dimostrare come il welfare state
debba garantire tutti i cittadini e non solo quelli che versano in condizioni di povertà.
L’efficienza nei servizi non presuppone la completa gratuità del servizio, ma si può
raggiunge solo se si riesce a massimizzare il benessere collettivo. Per questo è importante
erogare solo i servizi utili che i cittadini apprezzano.
Naturalmente, per soddisfare il
criterio di economicità, è bene che tali servizi siano erogati al minor prezzo possibile.
Quando ci si riferisce all’efficacia, invece, si valuta se la tariffa riflette il livello di
prestazione; la parte mancante per coprirne il costo è a carico della collettività.
Questo strumento di raising può rendere più efficiente la finanza pubblica, poiché da un
lato lega la tariffa alla capacità contributiva del cittadino e alla reale necessità di usufruire
il servizio, dall’altro evita lo sperpero di denaro pubblico.
Infine, è fondamentale – ai fini di una corretta tariffazione – monitorare costantemente
quali gruppi socio-economici utilizzano il servizio, con quali livelli e frequenza.
Privatizzazioni & Finanziamenti Privati
Le privatizzazioni prevedono il realizzo – una tantum – dalla cessione del patrimonio
immobiliare e mobiliare posseduto dallo Stato, dalle Regioni, dalle Autonomie Locali e
Enti pubblici. Si procede con queste operazioni solo quando i benefeci derivanti
dall’utilizzo della somma realizzabile sono superiori al valore dell’uso corrente del
patrimonio stesso.
I finanziamenti privati, invece, prevedono una partnership pubblico-privato; i benefeci
sono per ambo le parti, in quanto il pubblico gode di una riduzione dei costi e il privato
ricava profitto.
28
Il partenariato è una forma molto utilizzata per la realizzazione di infrastrutture o opere
pubbliche. Per capire se tali interventi siano vantaggiosi, oppure no, è fondamentale la
gestione del rischio. Quest’ultimo può essere scaricato prevalentemente o sul pubblico o
sui privati. Inoltre, chi deve stimare il rischio? I soggetti privati, avendo una maggiore
esperienza nella gestione di grandi progetti ed essendo, spesso, sottoposti alle regole
competitive, dovrebbero farsi carico della stima del livello di rischio (Bailey, 2004).
Anche questi strumenti di raccolta di denaro devono essere analizzati alla luce delle
quattro variabili. Sarà garantita l’efficienza qualora il privato stimi correttamente il rischio
e i costi preventivati siano pari a quelli consuntivi. L’efficacia, invece, presuppone che i
risparmi ottenuti grazie ad una giusta stima del rischio siano superiori ai profitti da pagare
al privato. L’economicità, invece, riguarda i costi inerenti al trasferimento del rischio,
frutto della negoziazione tra le parti. L’equità, ancora una volta, è garantita se il servizio è
utilizzato da tutte le persone, indipendentemente dal loro reddito.
Prestiti
Generalmente, la contrazione di prestiti e/o debiti provoca un aumento della pressione
fiscale, dovendo reperire risorse per onorare la restituzione del debito. Ciò non dovrebbe
avverarsi quando il nuovo indebitamento è utilizzato per la costruzione di opere che
prevedono il pagamento di un pedaggio da parte degli utenti.
Tali operazioni saranno efficienti se avverranno in momenti recessivi per rilanciare
l’economia, mentre l’equità sarà garantita se i debiti non saranno scaricati sulle
generazioni future, andando ad aggravare i gap strutturali. L’economicità si focalizza sul
tasso di interesse, che è bene non sia elevato in quanto farebbe aumentare la spesa per
interessi sia sul nuovo debito sia sullo stock pregresso. Risulta difficile valutare l’efficacia.
Ancora una volta, dunque, si rimarca la regola d’oro della finanza pubblica, ossia garantire
equità tra le generazioni.
Lotterie statali
Le lotterie organizzate e gestite dallo Stato sono giochi d’azzardo legalizzati, con i cui
proventi si finanzia parte della spesa pubblica. Tutto ciò che lo Stato ricava con questo
strumento non può essere definito tassazione, in quanto l’acquisto di questi prodotti è
volontario e non richiede l’erogazione di nessun servizio. L’unica speranza di chi acquista i
29
biglietti è vincere un ingente somma di denaro. Questo strumento di raccolta si sta
diffondendo molto rapidamente in tantissimi paesi.
Molto spesso, però, vi sono problemi di equità: il rischio è che i maggiori introiti
provengano da persone con basso reddito, in quanto sperano di vincere molto denaro e
cambiare vita. Tutto ciò è reso ancora più iniquo, qualora le somme incassate siano
destinate a servizi aventi come beneficiari cittadini con reddito medio-alto.
Si avrà uno strumento efficiente se gli introiti eviteranno un aumento della tassazione;
sarà economico, se la gestione verrà affidata ad una società privata che, competendo con
le altre, riuscirà a vincere la gara. Lo Stato, da parte sua, “proteggerà” il vincitore stesso
con il monopolio, in modo da consentirgli di aumentare i profitti ricavabili e ridurre al
minimo i costi. Qualora siano soddisfatte tutte queste condizioni, si può parlare anche di
efficacia.
Donazioni & Lasciti
Quando si parla di donazioni, s’intende un contributo volontario da parte di un individuo
durante la sua vita; si definiscono lasciti i beni ricevuti da un cittadino dopo la sua morte.
In alcuni casi, questi tipi di contributi possono essere incentivati da sgravi fiscali; in questo
caso, il beneficio netto per la collettività è minore. Si perde in termini di economicità.
I lasciti e le donazioni sono equi se sono fatti da persone di reddito medio-alto; sono
efficienti se non richiedono l’impiego di uomini e risorse dell’amministrazione pubblica,
ossia se non comportano aggravi di spesa. Qualora dovessero richiedere risorse, non
bisognerebbe rifiutare i lasciti, poiché si darebbe un messaggio disincentivante per
iniziative analoghe e future. I lasciti più efficaci sono quelli incondizionati, completamente
volontari e in contanti; nel caso di lasciti in natura, l’efficacia è ridotta.
Pagamenti in natura
Questa forma di raising, per la verità, non molto nota, consiste o nella realizzazione di una
infrastruttura di pubblica utilità o il conferimento di un terreno o di un altro bene
complementare alla realizzazione dell’opera stessa.
Si parla, ancora una volta, di equità generazionale; inoltre, l’efficienza sarà garantita solo
se la ricchezza locale – misurata attraverso il PIL – aumenterà; tuttavia, bisogna ben
pianificare lo sviluppo territoriale, in modo da evitare congestione e ulteriori costi sociali.
30
Si ha economicità se i costi di negoziazione necessari per il pagamento in natura sono
trascurabili rispetto ai benefici ottenuti dalla collettività. L’efficacia, anche in questo caso,
è di difficile valutazione.
Date le diverse fonti di raccolta, si è in grado – a priori – di definire una combinazione
ottimale? La risposta teorica esiste: si deve scegliere il mix che minimizza i costi di
raccolta, dato il livello di gettito atteso. In pratica, invece?
Innanzitutto, quando si parla di costi, si devono distinguere le due tipologie: costi diretti,
dovuti alla riscossione delle entrate e al rimborso del debito e costi indiretti, quantificabili
con le minore entrate dovute ai disincentivi al lavoro e alle imprese, insiti nelle diverse
fonti. Nella pratica, la definizione di quest’ultima voce non è così banale; perciò, non è
possibile identificare una soluzione ottimale.
In genere, è preferibile ricorrere a tutti i diversi strumenti a disposizione, rifiutando la
tentazione di raccogliere tutte le risorse da due o tre fonti, anche perché, molto spesso,
ciò significa aumentare molto la pressione fiscale e le tariffe.
Come incidono le dottrine politiche con le fonti di raising? I libertari prediligono la
raccolta di risorse con strumenti che contemplano la libertà del singolo cittadino, come ad
esempio le lotterie statali, le tariffe per i servizi, le donazioni e i lasciti. Alla tassazione si
deve ricorrere esclusivamente per garantire i diritti negativi.
I neoliberali e i collettivisti, invece, prediligono – in misura differente – i prelievi
obbligatori per assicurare alcuni o tutti i diritti positivi.
In conclusione, le public policy, nei filoni di letteratura indagati, non tendono a valutare i
risultati prodotti solo in termini di “economy” (prezzo), ma anche in quelli di efficienza,
efficacia ed equità.
Perché si è deciso di affrontare anche il tema del raising, all’interno di un elaborato
riguardante il tema della valorizzazione immobiliare?
Da una lettura dei bilanci semplificati dello Stato italiano, desunti dalle leggi di stabilità
pluriennali, si è notato come le entrate siano ascrivibili principalmente alle tasse, nelle
loro diverse forme, ossia imposte dirette (IRES, IRE) ed indirette (IVA e accise); infatti, per
far fronte ai 750 miliardi di euro di spesa pubblica (dato 2012), comprensiva di interessi
sul debito, si utilizzano entrate tributarie pari a 457 miliardi di euro, che rappresentano il
31
91,15 per cento delle entrate totali. Le entrate derivanti da “alienazioni ed ammortamenti
di beni patrimoniali e riscossioni di crediti” sono pari a 1,252 miliardi, ossia 0,002 per
cento del totale. Un dato, quest’ultimo, che a detta di tutti, deve essere incrementato e
migliorato, per giungere ad un pieno sfruttamento delle potenzialità del patrimonio
pubblico, immobiliare e non. I risultati sarebbero duplici: da un lato la riduzione del
debito pubblico, dall’altro un risparmio sugli interessi annui e, quindi, maggiori risorse per
lo sviluppo.
Figura 1: Utilizzo efficiente dei beni pubblici
Riduzione
debito/PIL
Migliore
credito= meno
interessi
Sviluppo
Risorse per lo
sviluppo
Utilizzo efficiente dei
beni pubblici
Fonte: Direzione VIII, Dipartimento del Tesoro (2011)
Tabella 2: Entrate e Spese dello Stato secondo il principio di competenza
2011
Entrate
2013(E)
2014(E)
2015(E)
Dati in Mln€
412.186 457.700 457.122 463.273 473.573
Tributarie
Extratributarie
Alienazioni ed ammortamenti di beni
patrimoniali e
2012
riscossioni crediti
Entrate finali (al netto delle regolazioni contabili)
36.940
43.165
57.942
58.210
58.372
1.077
1.252
1.317
1.338
1.357
450.203 502.117 516.381 522.821 533.302
Spese
Correnti al netto degli interessi
364.509 373.847 392.457 395.845 399.263
Interessi
84.243
86.787
89.683
95.244
99.855
In conto capitale
42.091
38.037
42.350
35.626
28.141
32
Spese finali
490.843 498.671 524.490 526.715 527.259
Rimborsi prestiti
209.985 247.375 204.556 206.002 237.449
Entrate finali (al netto delle regolazioni contabili)
700.828 756.046 729.046 732.717 764.708
Fonte: Bilancio Semplificato dello Stato (2011-2015)
Le entrate tributarie sono composte dalle seguenti voci: IRE, IRES, ritenute a titolo di
imposta d’acconto, accise su oli minerali e tabacchi, tassazione e introiti sul gioco del lotto
e superenalotto, multe e condoni. Le entrate extra-tributarie, invece, son composte da
redditi da capitale, trasferimenti e altre voci.
1.3 Valutazione degli interventi di Finanza Pubblica
Dalla letteratura investigata, si è elaborata la tabella sottostante, in cui si sono
individuate, per ciascuna delle quattro variabili, la metrica e la strategia perseguita. In
altre parole, è possibile valutare l’obiettivo prefissato e capire, oltre l’indicatore più
coerente, se le operazioni immobiliari, in particolar modo quelle di valorizzazione, sono di
successo oppure no; questa analisi si può svolgere, indipendentemente dallo strumento
finanziario prescelto.
Tuttavia, essendo tali operazioni, una forma alternativa di raising, dovrebbero rispettare
ogni volta tutte e quattro le variabili.
Nel realizzare e descrivere la tabella n. 3, non si è potuto non cominciare dalla variabile
strettamente misurabile, ossia il prezzo (economy).
Quando si realizza un’operazione di valorizzazione o dismissione, l’ente cedente, ossia
proprietario, ha l’obiettivo di massimizzare il prezzo di vendita, tenuto conto del prezzo di
riferimento del mercato, ossia, date le caratteristiche dell’immobile in vendita (posizione
geografica, metratura, stato manutentivo, servizi e altro), si vorrebbe realizzare tanto
quanto può ricavarne un privato, vendendo un immobile delle stesse caratteristiche.
Tuttavia, trattandosi di dismissioni di interi portafogli, e non di singole unità immobiliari,
tra l’altro non sempre omogenei per tipologia, posizione e stato di manutenzione,
l’obiettivo non può essere quello di ricavare la somma algebrica dei singoli prezzi di
vendita di ciascun immobile. Come vedremo, del resto, si devono applicare degli sconti in
modo da vendere nel più breve tempo possibile l’intero pacchetto.
Sarà garantita una “strategia di prezzo” qualora i beni siano stimati a prezzo di mercato e
lo sconto applicato al portafoglio sarà il minimo applicabile – una sorta di sconto di
33
mercato – per dismettere l’intero portafoglio. E’ l’economia operativa vista in
precedenza.
L’economia strategica, ossia la seconda componente della variabile, analizzata nei
paragrafi precedenti, è possibile valutarla ex post, perché si interroga su quali obiettivi –
intesi come diritti positivi o negativi – si vogliono perseguire con le risorse ricavate. Il
giudizio, inoltre, sarà influenzato dall’ideologia politica sottostante.
La seconda variabile è l’efficienza, misurata in termini relativi, essendo data dal rapporto
tra output ed input.
In linea generale, si potrebbe dire che la metrica di questa variabile, in campo
immobiliare, sarebbe data dal rapporto tra il valore di mercato del singolo bene e il valore
di libro (prezzo di acquisto). Tuttavia, per alcune ragioni, ciò non può essere applicato alle
operazioni di cui tratta questo elaborato; in particolare per almeno due motivi: da un lato
gli immobili risalgono a decine di anni fa e in alcuni casi sono interi palazzi, definiti “cieloterra”, di rilevanza storica o comunque antecedenti alla nascita della Repubblica italiana,
il cui prezzo d’acquisto non può essere ricavato e stimato con esattezza; dall’altro, i costi
di manutenzione e gli investimenti realizzati, rendono privo di interesse il ricorso a questo
dato.
Inoltre, l’efficienza può essere misurata non solo pensando al valore realizzabile rispetto
al costo storico, ma anche a quanto è immaginabile ricavare a fronte di uscite di cassa per
realizzare l’intera operazione.
Quanto è ricavabile, come visto in precedenza, è facilmente stimabile, ricorrendo al
prezzo di mercato; tuttavia, la stima, per essere significativa, presuppone che la vendita
avvenga in un periodo di tempo molto ravvicinato. Infatti, è difficile che il valore stimato
oggi per un dato immobile sia pari a quello stimato dopo un anno.
Quindi, per quanto concerne il numeratore dell’indicatore (quantità di output), esso è
dato dal prezzo di mercato.
Per quanto riguarda, il denominatore, ossia gli input, si devono considerare alcune voci,
quali:
tempo per realizzare l’operazione
entità dello sconto applicato
costo dell’operazione: ad esempio, consulenze, costi notarili, volture, gestione
amministrativa, assicurazioni, costi di commercializzazione e vendita ecc.
34
Per ciascuna di queste voci è possibile calcolarne il costo; sommando le singolo voci si
ottiene il costo totale.
Il rapporto tra prezzo di vendita e costi sostenuti rappresenta l’indicatore di efficienza.
Per capire, però, se si è stati efficienti oppure no, si deve avere un valore di riferimento di
operazioni simili, ossia dei comparables, per utilizzare un termine tecnico.
Volendo seguire un parallelismo, con quanto visto in precedenza, la domanda da porsi è
la seguente: con il ricavato dell’operazione di valorizzazione, lo Stato a quanti
finanziamenti da parte di privati ha rinunciato?
Per quanto riguarda l’efficacia, invece, si è visto che si distingue in efficacia dei costi e di
risultato.
Per garantire il primo tipo di efficacia, è necessario perseguire, quella che si è definita, la
“strategia del ricavo”. Tuttavia il solo rispetto di questa variabile, non è sufficiente a
garantire l’efficacia complessiva.
Infatti, ci si deve focalizzare sull’efficacia di risultato: occorre aver fissato l’obiettivo da
raggiugere, ad esempio riduzione dell’x per cento del debito pubblico, e valutare se lo si è
raggiunto. Non solo considerando i costi, altrimenti si tornerebbe a parlare di efficienza,
ma soprattutto in termini di benefici sociali.
Tabella 3: Valutazione intervento pubblico
Variabile
Metrica
Strategia
Economy
Max price
Strategia di Prezzo
Efficienza
Max (output/input)
Strategia di Efficienza
Efficacia
Max (outcome/ output)
Strategia di Efficacia in
termini di
costo/beneficio
Equity
Intragenerational/intergenerational Misure Qualitative
Equity
Fonte: elaborazione propria
In altre parole, tenendo fissato l’obiettivo, è bene capire i benefici garantiti ai cittadini,
che, nel caso in questione, potrebbero essere i seguenti:
da inquilini a proprietari;
prezzo calmierato per alcune tipologie di acquirenti e prezzo massimo per altre;
maggior redditività degli asset poco utilizzati in precedenza.
35
Si vogliono, dunque, valutare anche i processi e quindi le scelte con cui si ottiene un
determinato risultato.
A questo si collega anche l’ultimo parametro ossia l’equità. In letteratura, si è visto come
sia da intendersi come equità tra le generazioni. In questo caso, in queste operazioni è
difficile misurare la presenza di equità. Infatti, per essere garantita, si dovrebbe avere la
certezza che il ricavato per le dismissioni e le valorizzazioni venga destinato alla riduzione
del debito pubblico e che dia benefici sul medio lungo periodo. Tuttavia, come si può
essere sicuri che non si tratti di “partite di giro”, ossia si reperiscono risorse per la
riduzione del debito, ma nel contempo si innalza la spesa pubblica, incrementando la
tassazione?
Essendo molto difficile da valutare, la letteratura suggerisce di valutare i benefici netti
ricavabili dall’insieme delle decisioni che si possono assumere nell’ambito della finanza
pubblica; questa valutazione, però dovrebbe riguardare non il singolo anno di bilancio,
ma un periodo almeno quinquennale, in cui si analizzano le forme di raising e
l’andamento della spesa pubblica, del deficit e del debito pubblico.
36
Policy
In questa sezione, si sono affrontate e analizzate due tematiche molto importanti,
afferenti al tema oggetto di questo elaborato.
Dapprima, si sono riportati i principali interventi legislativi, dal 1993 al 2012, in materia di
dismissione, alienazione e valorizzazione del patrimonio, sottolineando quali immobili
sono stati interessati, quali strumenti utilizzati e gli obiettivi perseguiti.
Dalla lettura dei diversi provvedimenti, è emersa una chiara tendenza: finché l’Agenzia del
Demanio non è stata resa pienamente operativa, conferendole il ruolo di “regista” di tutte
le operazioni immobiliari, si è proceduto con singole operazioni volte a vendere, o
svendere secondo alcuni, beni immobiliari, a prezzi irrisori. Viceversa, dagli anni Duemila,
invece, si è cercata di dare progettualità ai diversi interventi, in moda da valorizzare al
meglio gli asset posti sul mercato.
Successivamente, si sono analizzati i diversi strumenti utilizzati da parte della proprietà
per avviare e realizzare operazioni immobiliari, individuando vantaggi e
svantaggi,
interpretati in funzione delle 4E per capire gli effetti sulla finanza pubblica.
37
2 La valorizzazione del patrimonio pubblico immobiliare in Italia
In questo capitolo, si è analizzato il framework legislativo afferente la dismissione e
valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico: in primo luogo, si sono riportate le
leggi fondamentali per questi tipi di interventi, in secondo luogo si è analizzato un aspetto
indiretto rispetto a questa problematica, ossia il patto di stabilità interno per gli enti
locali, che è stato giudicato un “freno per lo sviluppo del Paese, perché di fatto blocca
molti investimenti da parte dei Comuni e delle Province” (ANCI, 2012).
La metodologia seguita consta di un’analisi accurata di molti documenti, in particolare dei
dibattiti parlamentari, delle audizioni interne alle Commissioni e delle disposizioni di
legge. Inizialmente, si riteneva di riportare solo gli interventi organici, successivamente si
è deciso di riportare molte delle norme riguardanti il patrimonio pubblico, partendo da
quelle entrate in vigore dalla metà degli anni Novanta.
2.1 La legislazione italiana
La legge 537/19935 con l’art.9 prevedeva la definizione del piano annuale di gestione del
patrimonio abitativo della Difesa e destinava i proventi alla realizzazione di nuovi alloggi
di servizio.
La legge 560/1993,6 invece, si focalizzava sull’alienazione di alloggi di edilizia residenziale
pubblica in uso anche alle Forze dell’Ordine o di proprietà delle ex aziende di Stato. In
questo caso, non venne nemmeno affrontato il tema della valorizzazione, in quanto il
prezzo di vendita fu fissato pari alla rendita catastale, scontata di un punto percentuale
per ogni anno di anzianità della costruzione dell’immobile.
Seguì, poi, il varo della legge delega 335/19957 con cui il Parlamentò demandò al Governo
la possibilità di emanare decreti legislativi volti alla regolamentazione sia delle dismissioni
del patrimonio immobiliare sia dei nuovi investimenti in tale settore. Il 16 febbraio 1996
fu varato il decreto legislativo (d.lgs. 104/1996)8 con due obiettivi, inerenti il patrimonio
degli enti previdenziali pubblici:
•
entro il 2000, la cessione di tutte le proprietà non strumentali;
5
“Interventi correttivi di finanza pubblica” approvata il 23 dicembre 1993.
“Norme in materia di alienazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica” approvata il 24 dicembre
1993.
7
“Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare” approvata 17 agosto 1995.
8
“Attuazione della delega conferita dall'art. 3, comma 27, della legge 8 agosto 1995, n. 335, in materia di
dismissioni del patrimonio immobiliare degli enti previdenziali pubblici e di investimenti degli stessi in
campo immobiliare”.
6
38
•
definizione delle modalità di cessione e gestione degli immobili: alienazione,
conferimenti a società immobiliari o affidamenti a società specializzate.
La prima normativa quadro del primo progetto organico di dismissione e valorizzazione
del patrimonio immobiliare statale fu la legge 662/1996,9 varata dal primo Governo Prodi
il 23 dicembre 1996.
Innanzitutto, venne sottolineata la centralità del Ministero dell’economia e delle finanze
(MEF); ad esso, infatti, spettava la possibilità di sottoscrivere quote di fondi immobiliari
mediante apporto di beni immobili e di diritti reali su immobili dello Stato. Per tutti gli
immobili non conferiti nei fondi, fu concessa la possibilità di vendita ad uno o più
intermediari. Ciò valeva per il patrimonio immobiliare delle amministrazioni pubbliche,
della CONSAP e delle società derivanti da processi di privatizzazione.
Infine, venne introdotta una disciplina speciale per la dismissione dei beni immobiliari del
Ministero della difesa. La pratica introdotta fu rivoluzionaria: il Presidente del Consiglio
dei Ministri tramite proprio decreto individuava gli immobili da inserire in un apposito
programma di dismissione e i proventi ricavati dovevano essere riassegnati al Ministero
della Difesa.
Il 23 dicembre 1998 venne pubblicata in gazzetta ufficiale la legge 448/199810 che
prevedeva ulteriori procedure per la dismissione dei beni immobili dello Stato; infatti,
veniva data la possibilità alle Amministrazioni dello Stato, ai Comuni e agli altri soggetti
pubblici o privati di proporre al MEF e all’Agenzia del Demanio lo sviluppo, la
valorizzazione o l’utilizzo di determinati beni, presentando un progetto specifico.
Un anno dopo, venne approvata la legge 488/1999,11 grazie alla quale fu introdotta la
vendita frazionata o in blocco del patrimonio pubblico, anche a cooperative di cui fossero
soci gli inquilini.
In realtà, fino al 2001 mai nessun Governo varò un provvedimento ah hoc sul tema; il 26
settembre del 2001, il Governo Berlusconi emanò il decreto legge 351/2001,12 convertito
9
"Misure di razionalizzazione della finanza pubblica" approvata il 23 dicembre 1996.
"Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo" approvata 23 dicembre 1998.
11
"Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato" approvata 23 dicembre
1999.
12
"Disposizioni urgenti in materia di privatizzazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico e
di sviluppo dei fondi comuni di investimento immobiliare" emanato il 25 settembre 2001.
10
39
dalla legge 410/2001,13 avente per oggetto “Disposizioni urgenti in materia di
privatizzazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico e di sviluppo dei
fondi comuni di investimento immobiliare”.
Innanzitutto si optò per una ricognizione complessiva del patrimonio immobiliare
pubblico, distinguendo tra gli immobili posseduti dallo Stato, quelli di proprietà degli enti
pubblici non territoriali e ancora i beni posseduti all’estero. Poi, si individuò nella tecnica
della cartolarizzazione la modalità di vendita del patrimonio; all’articolo 3 si disciplinarono
i meccanismi di alienazione e di rivendita degli immobili da parte delle “società veicolo”
(SPV). Sempre in tale articolo, si ipotizzarono accordi di programma per la valorizzazione
gli immobili individuati dall’Agenzia del Demanio. Per dare maggiore organicità, la legge
diede la possibilità di attivare un unico processo di valorizzazione per più beni, posti
all’interno di un’unica area, al fine di stimolare ed attrarre investimenti di sviluppo nei
Comuni interessati. L’Agenzia del Demanio doveva realizzare gli studi di fattibilità. Inoltre,
fu prevista la possibilità di concessione e locazione, per cinquant’anni, di questi beni ai
privati in modo da recupere, restaurare e ristrutturare gli stessi, ipotizzando la possibilità
di un cambiamento della destinazione d’uso.
Infine, si autorizzò il Ministero
dell’Economia e delle Finanze, una volta ottenuto il parere favorevole della Banca d’Italia
e della Consob14, a promuovere la costituzione di fondi comuni di investimento
immobiliare, previo conferimento di beni immobili statali con destinazione d’uso non
residenziale.
Successivamente, il Governo emanò il decreto legge 63/2002,15 convertito con
modificazioni dalla L. 112/2002;16 si creò la società Patrimonio Spa, la cui mission era la
valorizzazione, la gestione e l’alienazione del patrimonio dello Stato. Ad essa, potevano
essere trasferiti diritti pieni o parziali sui beni immobili facenti parte del conto generale
del patrimonio dello Stato.
13
Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 25 settembre 2001, n. 351, recante
disposizioni urgenti in materia di privatizzazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico e di
sviluppo dei fondi comuni di investimento immobiliare del 23 novembre 2001.
14
La Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob), istituita con la legge n. 216 del 7 giugno
1974, è un'autorità amministrativa indipendente, dotata di personalità giuridica e piena autonomia con la
legge 281 del 1985, la cui attività è rivolta alla tutela degli investitori, all'efficienza, alla trasparenza e allo
sviluppo del mercato mobiliare italiano. www.consob.it
15
"Disposizioni finanziarie e fiscali urgenti in materia di riscossione, razionalizzazione del sistema di
formazione del costo dei prodotti farmaceutici, adempimenti ed adeguamenti comunitari, cartolarizzazioni,
valorizzazione del patrimonio e finanziamento delle infrastrutture" emanato il 15 aprile 2002.
16
"Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 15 aprile 2002, n. 63", 15 giugno 2002.
40
La legge finanziaria del 2003,17invece, all’art.80, si occupò di un aspetto operativo e
concreto della questione. Infatti, dispose che, entro il 30 Aprile di ogni anno, gli enti locali
interessati ad acquisire beni immobili dello Stato ubicati nei loro territori possano farne
richiesta direttamente all’Agenzia del demanio. A tal scopo, si dovevano istituire delle
società a responsabilità limitata avanti ad oggetto la realizzazione di operazioni di
cartolarizzazione dei proventi derivanti dalla dismissione dei rispettivi patrimoni
immobiliari.
Il D.L. 269/2003,18convertito con modificazioni dalla L.326/2003, all’art.27, diede la
possibilità al Ministero della Difesa di emanare propri decreti d’intesa con l’Agenzia del
Demanio per individuare immobili appartenenti al ministero stesso, ma non più utili ai fini
istituzionali. Queste proprietà dovevano essere cedute all’Agenzia del Demanio, che
poteva sviluppare programmi di dismissione e valorizzazione. Il tutto doveva avvenire
entro il 31 luglio 2008. Un comma successivo, però, prevedeva strumenti operativi utili e
necessari per concludere la ricollocazione dei beni stessi; si ipotizzava la trasformazione e
riqualificazione degli immobili in uso alla Difesa, ossia la realizzazione di immobili ex
novo, anche attraverso accordi con Amministrazioni Locali, società pubbliche e soggetti
privati. Il testo di legge prevedeva la possibilità di una dismissione prioritaria per tutti gli
immobili del suddetto Ministero per i quali era già stato determinato un valore di
mercato. L’art.30, inoltre, prefigurava un’ultima modalità di valorizzazione, gestione e
commercializzazione del patrimonio immobiliare in ambito urbano, ossia la costituzione
di società di trasformazione urbana; i proventi potevano essere destinati alla realizzazione
di abitazioni di edilizia residenziale convenzionata.
Ad inizio 2004, fu varato il nuovo Codice dei beni culturali19, ossia un’unica legge organica
che si prefiggeva l’obiettivo di tutelare complessivamente il patrimonio culturale, artistico
e paesaggistico italiano. Questo testo è molto importante per la nostra trattazione, in
quanto viene introdotto il concetto di demanio culturale, cioè un sottoinsieme del
demanio pubblico, composto da tutti i beni culturali. Nel testo, inoltre, vennero specificati
17
"Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato" 23 dicembre 2002.
“Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici”
emanato il 30 settembre 2003.
19
D.lgs. 42/2004 "Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002,
n. 137".
18
41
i beni alienabili appartenenti a tale categoria, previa autorizzazione del Ministero per i
Beni e la Attività Culturali, che la concedeva solo se l’alienazione garantiva:
tutela e valorizzazione dei beni, senza pregiudicarne la fruizione da parte del
pubblico;
destinazioni d’uso compatibili con il carattere storico ed artistico degli immobili.
Successivamente, la legge 311/200420 diede la possibilità di trasferire, nel patrimonio
indisponibile degli enti territorialmente competenti, le opere primarie e secondarie
realizzate, a spese degli stessi enti, su aree di proprietà dello Stato. Ciò si rese necessario
per evitare inutili e dispendiosi contenziosi con gli Enti Locali che, per altro, non hanno
mai prodotto alcun ritorno economico per l’Erario.
Al fine di snellire le procedure ed attuare criteri di redditività ed economicità, il testo
diede la possibilità di procedere alla dismissione di immobili, di valore inferiore ai 250.000
euro, tramite trattava privata qualora non fosse andata a buon fine la procedura ad
evidenza pubblica.
Il 27 dicembre 2006 fu approvata la legge 296/200621 attraverso cui si venne inserito nella
legge 410/2001 un nuovo comma relativo alla valorizzazione e all’utilizzazione ai fini
economici dei beni immobili tramite la concessione o locazione. Inoltre, per la prima
volta, si immaginò la realizzazione, da parte sia del Ministero degli Affari Esteri sia del
Ministero della Giustizia, coadiuvati dall’Agenzia del Demanio, di un piano di
razionalizzazione del patrimonio immobiliare pubblico posseduto all’estero, indicando
quali beni si intendevano dismettere.
Con la legge 244/2007,22il Governo cercò di rispondere a due diverse esigenze: da un lato
definì in maniera univoca la competenza dell’Agenzia del Demanio in materia di stima
degli alloggi di proprietà dello Stato gestiti dall’Agenzia stessa; dall’altro introdusse il
“Piano di valorizzazione dei beni pubblici per la promozione e lo sviluppo dei sistemi
locali”, pensato per dare organicità agli interventi di valorizzazione degli immobili pubblici
e di quelli della Difesa. Il legislatore diede facoltà al Ministero dell’Economia e delle
Finanze, d’accordo con il Ministero dei Beni Culturali, tramite l’Agenzia del Demanio, di
20
"Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)"
approvata il 30 dicembre 2004.
21
"Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)"
approvata il 27 dicembre 2006.
22
"Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008)"
approvata il 24 dicembre 2007.
42
individuare “ambiti d’interesse nazionale nei quali sono presenti beni immobili di
proprietà dello Stato e di altri soggetti pubblici per promuovere in ciascun ambito un
programma unitario di valorizzazione”.
Il suddetto Piano aveva l’obiettivo di rendere più veloci ed efficaci i Programmi unitari di
valorizzazione (PUV), che sono strumenti di concentrazione su base territoriale.
Dunque, il piano, caratterizzato da una molteplicità di PUV e da immobili di proprietà
pubblica, se inserito in una seria programmazione economica, poteva provocare, ad
esempio, una riqualificazione del contesto urbano, la creazione di distretti industriali o
strutture turistiche. Si può dire, pertanto, che costituisca, tuttora, un‘opportunità di
sviluppo locale, resa possibile dal riuso e dal miglior inserimento nelle città dei beni
oggetti di valorizzazione.
Operativamente, il procedimento di redazione del Piano, prevede cinque diverse fasi, che
richiedono alcuni mesi:
1. individuazione degli immobili pubblici, all’interno di ambiti territoriali, per i quali
possono essere promossi i PUV;
2. determinazione dei PUV in associazione con le linee di programmazione
economica ed inserimento di immobili di proprietà di altri enti pubblici;
3. formazione di un piano nazionale di valorizzazione, che comprende i diversi PUV;
gli obiettivi di questo piano sono dettati dal Ministero dell’Economia e delle
Finanze, sentito il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, di concerto con la
Conferenza Unificata;
4. approvazione dei PUV da parte del Presidente della Regione interessata;
5. ratifica dell’approvazione da parte dei diversi Consigli Comunali entro 90 giorni.
Con questa legge, in definitiva, furono delineate anche le competenze dell’Agenzia del
Demanio, ossia venne ribadita la sua funzione di supporto e non decisionale.
Nel 2009, venne convertito in legge il D.L. 112/2008,23 nel quale l’art.13 prevedeva la
possibilità per lo Stato di accordarsi con Regioni ed Enti Locali per snellire le procedure di
alienazione degli immobili di proprietà degli Istituti autonomi per le case popolari.
Tuttavia, tale aree dovevano essere valorizzate. Per questo, si pensò di costituire un
fondo presso il Ministero dell’Economie e delle Finanze, per la tutala dell’ambiente e la
23
"Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione
della finanza pubblica e la perequazione Tributaria" emanato il 25 giugno 2008.
43
promozione dello sviluppo territoriale. L’art.14, invece, consentì al Ministero della Difesa
di individuare nuovi immobili, rispetto a quanto previsto dal già citato art.27 del d.l.
269/2003, non più utili a fini istituzionali, da collocare sul mercato. Infine, l’art.58, alla
luce della sentenza della Corte Costituzionale n.340 del 30 dicembre 2009,24 delineò
norme specifiche per la redazione dei piani delle alienazioni e valorizzazioni, al fine di
garantire il riordino, la gestione e la valorizzazione del patrimonio immobiliare di Regioni,
Comuni ed Enti Locali. Ognuno di essi, attraverso proprie delibere, individua i beni
oggetto di dismissione ed il piano deve essere allegato al bilancio di previsione di ciascun
ente. Naturalmente, tali immobili rientreranno nel patrimonio disponibile dell’Ente.
Il Governo varò il decreto legge 207/2008,25 convertito dalla legge 14/2009, con cui
venne messi in liquidazione la Società Cartolarizzazione Immobili Pubblici s.r.l. e dispose
che gli immobili di proprietà di quest’ultima fossero trasferiti ai proprietari precedenti.
Con la finanziaria del 2009,si creò la società Difesa Servizi Spa; essa doveva occuparsi di
tutte le attività non operative del Ministero ed, in particolare, delle attività di vendita
degli immobili. Le azioni delle società furono interamente sottoscritte dal Ministero della
Difesa e non potevano essere usate come diritti a favore di terzi. Inoltre, per contenere la
spesa, tutte le Amministrazioni dello Stato devono redigere per l’Agenzia del Demanio un
piano annuale di previsione triennale, contenente da un lato il fabbisogno di spazio
allocativo, dall’altro le superfici già occupate, ma non più necessarie. Devono, altresì,
comunicare le istruttorie in essere per il reperimento di spazi in locazione. In questo
modo, l’Agenzia stessa può:
•
verificare la disponibilità di immobili da assegnare in uso fra quelli di proprietà
statale o trasferiti ai fondi comuni di investimento immobiliare;
•
verificare la congruità dei canoni richiesti per proprietà di terzi;
•
stipulare o rinnovare, se necessario, i contratti di locazione con le
amministrazioni statali; a questo punto, può consegnare alle stesse gli
immobili locati.
Infine, sempre per il contenimento della spesa, le Amministrazioni dello Stato devono
comunicare all’Agenzia del Demanio l’elenco degli immobili di proprietà di terzi utilizzati a
24
Secondo tale sentenza, in ambito di valorizzazione dei beni pubblici e piani urbanistici, spetta alle
Regioni la disciplina delle procedure di variante.
25
Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni finanziarie urgenti" emanato il 30
dicembre 2008.
44
qualsiasi titolo. Così, essa può stilare un piano di razionalizzazione degli spazi, informando
le Amministrazioni interessate e il Dipartimento del Tesoro.
Inoltre, sempre nell’ottica di una gestione centralizzata degli immobili statali, la legge
prevede che, entro il 31 gennaio di ogni anno, le Amministrazioni comunichino al
Dipartimento del Tesoro se detengono o utilizzano immobili o di proprietà statale o di
proprietà delle stesse. Ciò si rende necessario per redigere il rendiconto patrimoniale
dello Stato. Ogni anno, poi, bisognerà comunicare le modifiche fatte su ciascun immobile.
Qualora dovesse risultare che un immobile di proprietà pubblica non sia gestito
dall’Agenzia del Demanio, verrà assegnato d’ufficio alla stessa.
Il d.l. 78/2010,26 con l’art. 8, per ottenere risparmi di spesa, si focalizzò anche sul
problema delle spese annue di manutenzione ordinaria e straordinaria degli immobili
utilizzati dalle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato che non potevano
superare un ammontare pari al 2 per cento del valore dell’immobile in questione.
Con l'art. 27 del d.l. 201/2011,27 venne modificato l’art.58 del d.l. 112/2008, già visto in
precedenza, in modo da consentire di individuare gli immobili suscettibili di valorizzazione
o di dismissione anche da parte degli enti partecipati dalle Autonomie Locali. Inoltre,
l’approvazione del Piano da parte del Consiglio Comunale non costituisce più
automaticamente una variante allo strumento urbanistico generale: l’eventuale
equivalenza della deliberazione del consiglio è disciplinata dalle Regioni.
Il decreto legislativo n. 85 del 2010,28 concernente il federalismo demaniale, consentì
l'individuazione dei beni statali da poter attribuire a comuni, province, città
metropolitane e regioni in modo che potessero disporre nell'interesse della collettività
rappresentata, favorendone la "massima valorizzazione funzionale". I beni trasferiti
potevano anche essere inseriti dalle regioni e dagli enti locali in processi di alienazione e
dismissione. Qualora l’ente territoriale non utilizzi il bene nel rispetto delle finalità e dei
tempi indicati è previsto uno specifico meccanismo sanzionatorio, in base al quale il
Governo esercita il proprio potere sostitutivo, al fine di assicurare la migliore utilizzazione
del bene, anche attraverso il conferimento in un apposito patrimonio vincolato, entro il
26
“Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica”, emanato il 31
maggio 2010.
27
“Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici” emanato il 6
dicembre 2011.
28
"Attribuzione a comuni, province, città metropolitane e regioni di un proprio patrimonio, in attuazione
dell'articolo 19 della legge 5 maggio 2009, n. 42 " emanato il 28 maggio 2010.
45
quale dovranno, altresì, confluire i beni per i quali non sia stata presentata la domanda di
attribuzione. Da ultimo, il decreto legge n. 16 del 201229 stabilì che nelle more
dell'attuazione del federalismo demaniale (in particolare delle disposizioni concernenti il
trasferimento di immobili dello Stato a regioni, province e comuni) le amministrazioni
competenti dovevano proseguire nella piena gestione del patrimonio immobiliare statale,
ivi comprese le attività di dismissione e valorizzazione.
L'articolo 33 del decreto-legge n. 98 del 201130 istituì una società di gestione del risparmio
(SGR) con il compito di creare fondi per partecipare a fondi immobiliari costituiti da enti
territoriali, anche tramite società interamente partecipate, a cui sarebbero conferiti
immobili oggetto di progetti di valorizzazione. I fondi istituiti dalla SGR possono altresì
investire direttamente al fine di acquisire immobili in locazione passiva alle pubbliche
amministrazioni ovvero partecipare a fondi titolari di diritti di concessione o d'uso su beni
indisponibili e demaniali, che prevedano la possibilità di locare tutto o in parte il bene
oggetto della concessione. L'art. 6 della legge n. 183 del 201131 dispose che i fondi istituiti
dalla SGR del Ministero dell’Economia avrebbero potuto acquistare immobili ad uso
ufficio degli enti territoriali utilizzati dagli stessi o da altre pubbliche amministrazioni,
nonché altri immobili di proprietà degli stessi enti di cui sia completato il processo di
valorizzazione edilizio-urbanistico. Le azioni della SGR possono essere trasferite con
decreto ministeriale a titolo gratuito all’Agenzia del Demanio; la SGR può avvalersi in via
transitoria del personale dell’Agenzia.
Inoltre, ha autorizzato il Ministero dell’Economia e delle Finanze a conferire o a trasferire
beni immobili dello Stato ad uno o più fondi comuni di investimento immobiliari o a uno o
più società di gestione del risparmio anche di nuova costituzione. I proventi netti derivanti
dalle cessioni delle quote dei fondi o delle azioni delle società sono destinati alla riduzione
del debito pubblico. Sono conferiti o trasferiti gli immobili di proprietà dello Stato e una
quota non inferiore al 20 per cento delle carceri inutilizzate e delle caserme assegnate in
uso alle forze armate. I conferimenti o i trasferimenti degli immobili individuati sono
disposti mediante decreti del Ministro dell’economia e delle finanze; con gli stessi decreti
sono anche stabiliti i criteri e le procedure per l’individuazione o l’eventuale costituzione
29
“Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle
procedure di accertamento” emanato il 2 marzo 2012.
30
“Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria” emanato il 6 luglio 2011.
31
“Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2012)”
emanato il 14 novembre 2011.
46
della (o delle) società di gestione del risparmio, nonché per il collocamento delle quote
del fondo o delle azioni delle società e i limiti per l’eventuale assunzione di finanziamenti
da parte del fondo e delle società. L’art. 7 dello stesso provvedimento ha disposto
l’alienazione a cura dell’Agenzia del Demanio dei terreni agricoli di proprietà dello Stato
non utilizzabili per altre finalità istituzionali. Le regioni, le province e i comuni possono
vendere, per le finalità e con le modalità stabilite, i beni di loro proprietà aventi
destinazione agricola, anche avvalendosi dell’Agenzia del Demanio. Tuttavia, su
quest’ultimo tema è intervenuto l'articolo 27, comma 3, del decreto legge n. 201 del 2011
e l'articolo 66 del decreto legge n. 1 del 201232 (liberalizzazioni): quest'ultimo, in
particolare, ha abrogato l'articolo 7 citato e ha introdotto una nuova disciplina in materia
di alienazione, in via prioritaria ai giovani agricoltori, dei terreni agricoli di proprietà dello
Stato e degli enti pubblici nazionali non utilizzabili per altre finalità istituzionali; in
alternativa alla vendita si potrà disporre la locazione dei terreni.
Nell'ambito della politica di analisi e revisione della spesa pubblica ("spending review") il
Presidente del Consiglio dei Ministri ha adottato il 30 aprile 2012 una direttiva per tutte le
amministrazioni pubbliche, al fine di ridurre la spesa pubblica per un importo complessivo
di 4,2 miliardi per l’anno 2012. In particolare, con riferimento agli immobili pubblici, la
revisione della spesa dovrà concentrarsi su:
•
ricognizione degli immobili in uso;
•
riduzione della spesa per locazioni, assicurando il controllo di gestione dei
contratti;
•
definizione di precise connessioni tra superficie occupata e numero degli
occupanti;
•
ottimizzazione dell’utilizzo degli immobili di proprietà pubblica anche
attraverso compattamenti di uffici e amministrazioni;
•
restituzione all’agenzia del demanio degli immobili di proprietà pubblica
eccedenti i fabbisogni.
32
“Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività” emanato il 24
gennaio 2012.
47
Figura 2: Tipologia Beni Pubblici
Fonte: elaborazione propria
48
Tabella 4: principali interventi normativi
Provvedimento
Proprietà
Strumenti
Obiettivo
Patrimonio della Difesa
Vendita di singoli beni
Costruzione di nuovi
alloggi di servizio
L.560/1993
Patrimonio della Difesa
e delle ex Aziende
Statali
Vendita di singoli beni
Eliminazioni dei costi
di gestione
D.lgs. 104/1996
Patrimonio Enti
Previdenziali
Alienazione,
Conferimento a
società immobiliari o
specializzate
Cessione entro il 2000
di tutti i beni
strumentali
L.662/1996
Immobili pubblici
MEF poteva
sottoscrivere quote di
Fondi Immobiliare,
tramite apporto
Piena valorizzazione e
alta potenzialità per la
riduzione del debito
L. 488/1998
Immobili pubblici
Collaborazione tra
Autonomie locale e
Agenzia del Demanio
Progetti specifici di
valorizzazione
L. 537/1993
Cartolarizzazione
Fondi Comuni di
Investimento
Immobiliare
(controllati dal MEF)
D.L. 351/2001
Concessione e
Locazione dei beni di
durata massima di 50
anni
L. 112/2002
Patrimonio dello Stato
Legge
Finanziaria
2003
Patrimonio dello Stato
D.L. 269/2003
Patrimonio della Difesa
L.296/2006
Patrimonio dei ministeri
della Giustizia e degli
Esteri
Patrimonio Spa
Società di
trasformazione
urbana;
Gare ad evidenza
pubblica
Ricognizione
complessiva del
Patrimonio,
distinguendone i
proprietari.
Accordi di programma
tra Enti diversi, ma
della medesima area
geografica
Valorizzazione,
gestione e alienazione
Patrimonio
Vendita del
patrimonio dello Stato
centrale ad
Autonomie locali
Programma di
dismissione e
valorizzazione, previo
accordo con le
Amministrazioni
Locali
Piano di
razionalizzazione
49
Agenzia del Demanio
ha competenza per la
stima dei cespiti
Maggiore efficacia dei
Piani Unitari di
Valorizzazione
L.244/2007
Patrimonio dello Stato e
delle Autonomie Locali
Piano di valorizzazione
dei beni pubblici per la
promozione e lo
sviluppo dei sistemi
locali
L. 112/2008
Patrimonio delle
Autonomie
Piani delle alienazioni
e dismissioni degli enti
locali
Aumentare la
consapevolezza circa
il Valore insito nel
Patrimonio
Patrimonio della Difesa
Difesa Spa
Reperire risorse per le
forze armate
Legge
Finanziaria
2009
Fondi di investimento
Immobiliare
Patrimonio pubblico
Razionalizzazione
degli spazi in uso alla
PA
Agenzia del Demanio
Adeguare i contratti di
locazione ai prezzi di
mercato
D.lgs. 85/2010
Patrimonio dello Stato e
Demanio
Accordi con
Autonomie Locali
Passaggio di proprietà
gratuito agli enti
territoriali
Valorizzare e generare
cash flow da immobili,
per lo più inutilizzati
D.L. 98/2011
Patrimonio dello Stato
SGR controllata dal
MEF
Partecipazioni a Fondi
Immobiliari costituiti
da Enti Locali
Autorizzare il MEF a
conferire gli immobili
in fondi immobiliari
L. 183/2011
Patrimonio Pubblico
Fondi Immobiliari
Varare importanti
progetti di
dismissione e
valorizzazione per la
riduzione del debito
pubblico
Fonte: elaborazione propria
50
2.1.1
Il Patto di stabilità
Si vuole affrontare questo aspetto, in quanto è di fondamentale importanza per la
decisione dei governi italiani – susseguitesi in questi vent'anni – di procedere con la
dismissione e la valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico.
Il patto di stabilità e crescita (PSC) fu varato ad Amsterdam il 17 Giugno 1997 con l'intento
di rendere omogenei i bilanci dei paesi che, da lì a poco, avrebbero adottato l'Euro in
sostituzione delle monete nazionali.
Ogni stato deve tendere, nel medio periodo, al pareggio di bilancio, ossia le spese
pubbliche sostenute da uno stato e dagli enti pubblici devono uguagliare le entrate. In
questo modo si evita si ricorrere all'indebitamento. I due parametri fondamentali,
necessari per dare stabilità alla moneta unica europea, sono:
•
rapporto deficit/PIL inferiore al 3%;
•
rapporto debito pubblico/PIL inferiore al 60%.
L'Italia, così come gli altri paesi europei, per monitorare l'andamento dei due indicatori, in
ossequio a quanto previsto dal PSC, annualmente, fissa il valore dei due indicatori sia per
lo Stato centrale che per le Autonomie locali.
Per le autonomie locali si parla anche di patto di stabilità interno (PSI), che fu istituito
dalla legge finanziaria del 1999. Quali sono le prescrizioni del PSI?
Operativamente, il PSI impone agli enti locali di pianificare un programma di politica
economica, volto alla riduzione dell'indebitamento, all'abbattimento dei costi di gestione
e al miglioramento del flusso delle entrate.
Fin dal primo anno della sua adozione, il PSI è stato causa di polemiche: in primo luogo,
perché non c'è stato un vero confronto tra l'Amministrazione dello stato e le Autonomie
locali. Le motivazioni tecniche, per cui sono state sollevate critiche, sono diverse (Tassa,
2002):
mancanza di correlazione tra riduzione del deficit e il vincolo imposto agli Enti
Locali, incentrato sulla aumento delle spese;
il vincolo che si impone agli Enti è differente da quello imposto a livello europeo;
infatti, lo Stato monitora il saldo tra entrate al netto dei trasferimenti statali e il
totale delle spese al netto di investimenti e interessi, mentre la Commissione
europea monitora il saldo tra entrate ed uscite. Tuttavia, il rispetto dei parametri
fissati a livello nazionale non assicura la riduzione del debito locale;
51
possibilità di free riding da parte di alcuni enti, poiché gli obiettivi e i tagli vengono
fissati in modo lineare, non tenendo conto della situazione iniziale dei loro bilanci.
Questo patto interno non sembrava funzionale a un reale abbattimento della spesa e
dell'indebitamento. Tuttavia, con le norme vigenti, non si tiene conto delle differenze tra i
diversi enti. In altre parole, fissando obiettivi in funzione della spesa storica, si continuano
a premiare comuni e province che non hanno mai ridotto le spese e a punire quelli più
virtuosi.
Infatti, come detto, il PSI, inizialmente, si focalizzava solo sulle spese degli enti locali ed il
suo obiettivo era una riduzione, lineare rispetto all’andamento storico, delle voci di spesa.
Tuttavia, questo meccanismo non teneva in giusta considerazione i risultati già ottenuti
dai cosiddetti enti virtuosi, ossia dalle amministrazioni locali che autonomamente e senza
nessun vincolo legislativo avevano avviato la riduzione delle spese.
Ad esempio, un ente locale, quale può essere un comune, poteva aver ridotto del 30% la
voce di una determinata spesa, nel periodo temporale 2006-2009. Un altro ente, invece,
ha deciso, pur spendendo di più del precedente e avendo una dimensione minore, di non
ridurre le risorse allocate per quella stessa voce.
L’applicazione – tout court – del PSI richiederebbe ad entrambi il taglio delle spese, ad
esempio, del 5%.
Nel 2008 ci si accorse che questo meccanismo non produceva gli effetti sperati, in quanto
lasciava ambi spazi di inefficienza. Per questo si decise di monitorare e fissare determinati
valori inerenti il saldo di bilancio, ossia la differenza tra le entrate e le uscite.
Una successiva modifica si riscontra con l'applicazione, a partire dal 2013, del PSI a tutti
gli enti locali con popolazione superiore ai mille – e non più cinquemila – abitanti. Inoltre,
sempre dall'anno prossimo, il patto di stabilità sarà regionalizzato, ossia i saldi saranno
concordati con la Regione di appartenenza.
In realtà, i diversi cambiamenti, non hanno migliorato la situazione: le entrate, infatti,
sono per loro natura più incerte e variabili delle spese e, quindi, a parità di saldo, gli
amministratori hanno dovuto evitare di spendere risorse per investimenti pluriennali che,
tra l’altro, sono interventi che producono maggiori ricadute in termini di sviluppo locale.
La conseguenza più critica – in termini economici – è quella di tenere in cassa molta
liquidità; si stima che nelle casse delle autonomie locali siano “congelati”
complessivamente 35 miliardi di euro (Panorama, 18/06/2012).
52
Tuttavia, per attenuare questa situazione, i comuni e le province possono dismettere
patrimonio pubblico e privatizzare le loro società, in modo da aumentare le entrate e le
uscite, nel rispetto dei saldi prefissati.
Infatti, gli enti che non rispettano i parametri del patto interno di stabilità sono sottoposti
ad una serie di sanzioni restrittive, che peggiorano ulteriormente il sistema economico
locale, come ad esempio:
il taglio dei trasferimenti statali di un importo pari alla differenza tra il saldo
effettivo e quello programmato;
la spesa corrente – per il biennio successivo – deve essere pari al valore minimo
degli impegni assunti nell'ultimo triennio;
divieto di nuove assunzioni a prescindere dalla tipologia del contratto;
divieto di contrarre mutui per finanziare gli investimenti;
taglio del 30% – rispetto al 2010 – delle indennità degli amministratori e dei
consiglieri.
In conclusione di questo capitolo, si è ritenuto necessario analizzare i vincoli e le
opportunità delle disposizioni normative, adottate dai diversi governi. Il lavoro non si è
rilevato banale, in quanto la mancanza di un unico corpo di leggi ha impedito un’analisi
complessiva. Pertanto, si è proceduto ad un’analisi differenziata a seconda del
“destinatario” delle norme adottate.
Molto spesso, gli interventi legislativi hanno riguardato soprattutto gli immobili della
Difesa e quelli degli Enti previdenziali, in particolare fino al 2001.
Per la prima categoria di beni, vi era un vincolo fondamentale: i proventi – per la verità
pochi – dovevano essere reinvestiti per la costruzione di altri edifici della Difesa; con le
risorse raccolte non si è pensato ad abbattere il debito o il deficit statale. L’opportunità è
stata concessa, invece, agli inquilini degli immobili, considerato che con prezzi modici, per
non dire irrisori, sono diventati proprietari delle abitazioni. La stessa opportunità è stata
data agli inquilini degli immobili di proprietà dei diversi enti previdenziali. Altro discorso
deve essere fatto per quanto concerne i vincoli: in questo caso, le risorse raccolte sono
state utilizzate per abbattere il debito degli istituti.
Con la legge del 2001, invece si cambia totalmente approccio: infatti, per la prima volta si
pensa ad un progetto di ampio respiro: tuttavia, il vincolo principale è rappresentato dal
53
ricorso alla cartolarizzazione per dismettere gli immobili. Come si è visto, in realtà, non è
una modalità conveniente per alienare i beni pubblici. A bilanciare tutto ciò, però, lo Stato
si vede corrispondere dalla SPV l’intero valore delle proprietà, senza tener conto delle
possibili complicazioni successive. Inoltre, lo Stato per la prima volta ha posto il problema
della conoscenza del proprio immenso patrimonio. Un problema annoso, mai posto
prima. Ancora, con questo provvedimento, si parlava per la prima volta di valorizzazione.
Le opportunità derivanti da operazioni di questo genere erano diverse: in primo luogo per
i Comuni, che molto spesso non hanno i mezzi e le competenze per avviare, da soli,
processi di valorizzazione.
Inoltre, venivano concessi beni ai privati per un periodo molto lungo: in questo modo, lo
Stato rimaneva proprietario del bene, ma consentiva al privato di disporne nella sua
totalità, facendo tutte le migliorie necessarie.
Con altre disposizioni, invece, si puntava a razionalizzare gli spazi in uso alle
amministrazioni pubbliche, affidando un ruolo centrale all’Agenzia del Demanio. In questo
caso, si creava valore monetizzabile per ridurre il debito pubblico. In tutto questo
processo, si rendevano protagoniste le amministrazioni locali, in modo tale che anch’esse
potessero partecipare attivamente alle diverse operazioni. Il vincolo principale di tutte
queste norme era la procedura burocratica necessaria per realizzare gli interventi; molto
spesso operazioni e valutazioni ipotizzate in un contesto favorevole, trovavano
compimento in un contesto totalmente differente.
Ci sono stati – tra tutte le leggi citate - altri due grandi interventi legislativi: uno, quello
inerente l’introduzione dei Piani unitari di valorizzazione; l’altro, riguardante il
federalismo demaniale.
In entrambi i casi, si è dato un ruolo importante alle amministrazioni locali, che sono le
uniche a conoscere realmente lo stato, la posizione e la potenzialità dei beni. Inoltre,
potendo collaborare tra loro, i diversi comuni potevano porre in essere operazioni molto
ambiziose.
Per quanto riguarda il federalismo demaniale, invece, lo Stato voleva e vuole ridurre i
propri costi di mantenimento e gestione degli immobili, affidandone la proprietà agli enti
locali. Tuttavia, gli enti, anche a causa della scarsità di risorse disponibili e per gli effetti
del patto di stabilità interno, non possono sfruttare a pieno le potenzialità della legge.
54
3 Tecniche di Valorizzazione e Dismissione del Patrimonio
Pubblico
Con questo capitolo, si sono voluti analizzare i diversi strumenti utilizzabili per la
realizzazione delle diverse operazioni di valorizzazione e dismissione. Per ciascuno di essi,
si sono elencati i pro e i contra.
Inoltre, si è proceduto a descrivere la metodologia di valutazione più utilizzata negli ultimi
anni in operazioni immobiliari, ossia la valutazione di mercato con procedimento
comparativo diretto.
La metodologia utilizzata ha visto l’utilizzo di materiale scientifico e di riviste di settore, in
particolare per gli strumenti più consolidati. Inoltre, si è fatto ampio ricorso a documenti
elaborati da esperti del settore, a resoconti di convegni e materiali di amministrazioni
locali o centrali. Per quanto riguarda, invece, la modalità di valutazione, si è riportato
quello utilizzato dall’Agenzia del Territorio, in quanto è il soggetto “istituzionale” che si
occupa delle stime degli immobili pubblici.
3.1 Strumenti Finanziari per la valorizzazione
Prima di analizzare dettagliatamente i diversi strumenti, è bene ripercorrere il processo di
definizione delle strategie patrimoniali:33
Identificazione e analisi delle caratteristiche tecniche, catastali ed economiche
degli immobili;
Valutazione del patrimonio; esistono diverse tecniche per calcolare il prezzo di
mercato:
1. comparazione con prezzi di mercato;
2. valutazione finanziario-reddituale;
3. costo di produzione;
4. costo di surrogazione;
5. valore di trasformazione;
6. valore complementare.
Determinazione della soluzione più adeguata e sua implementazione.
33
Brugnoli, A., Valorizzazione dei patrimoni immobiliari come strumento per finanziare gli investimenti delle
amministrazioni pubbliche locali: strategie di riferimento, casi rilevanti e modelli emergenti.
55
3.1.1 Cartolarizzazione
In un’operazione di cartolarizzazione il proprietario delle attività (crediti, immobili, ecc.),
detto cedente (originator), ne trasferisce la proprietà a un altro soggetto, generalmente
una società veicolo appositamente costituita (Special Purpose Vehicle o SPV) che, per
finanziare l’acquisto, si indebita sul mercato emettendo dei titoli, chiamati Asset backed
securities (ABS), che vengono successivamente ripagati attraverso i frutti delle attività
cedute.
E’ una tecnica di finanziamento che rende immediatamente liquidi flussi di cassa futuri
grazie all’emissione di titoli negoziabili sul mercato.
Per quanto concerne la società veicolo, essa è una società a responsabilità limitata con
capitale iniziale pubblico di 10.000 euro, aventi ad oggetto esclusivo la realizzazione di
una o più operazioni di cartolarizzazione dei proventi derivanti dalla dismissione del
patrimonio immobiliare pubblico.34
La società veicolo versa l’importo – raccolto attraverso l’indebitamento – a titolo di
“prezzo iniziale” agli enti che hanno ceduto gli immobili; gestisce e successivamente
vende gli immobili. I flussi realizzati sono utilizzati per il rimborso del debito e degli
interessi, oneri e altri costi. L’eventuale residuo costituisce il cosiddetto “prezzo differito”
da restituire all’originario titolare del diritto di proprietà.
Quando si parla di cartolarizzazione si parla anche di segregazione dei flussi di cassa,
poiché, come detto, il ricavato dell’emissione è destinato all’originator, mentre i flussi di
cassa generati dagli immobili ceduti sono di volta in volta impiegati per rimborsare e
remunerare i sottoscrittori dei titoli (ABS).
I crediti ceduti – nel caso gli immobili – costituiscono un patrimonio separato rispetto a
quello dello SPV. Infatti, la legge 130/199935 recita “i crediti relativi a ciascuna operazione
costituiscono patrimonio separato a tutti gli effetti da quello della società e da quello
relativo alle altre operazioni. Su ciascun patrimonio non sono ammesse azioni da parte di
creditori diversi dai portatori dei titoli emessi per finanziare l'acquisto dei crediti stessi.”
Da questa disposizione derivano due importanti conseguenze: da un lato i creditori
ordinari non possono vantare diritti sul portafoglio ceduto, dall’altro i sottoscrittori dei
titoli possono far leva sui flussi di cassa degli immobili ceduti e non anche sul patrimonio
del veicolo.
34
35
Art.2 del D.L. n.351 del 2001.
Art.3 comma 2 della L.130/1999 "Disposizioni sulla cartolarizzazione dei crediti".
56
Per realizzare un’operazione simile, tuttavia sono necessari una molteplicità di attori.
Oltre all’originator e alla SPV, già trattati e descritti precedentemente, vi sono l’arranger,
il servicer, le agenzie di rating, la banca agente, il credit enhancer, lo sponsor e il
rappresentante dei portatori di titoli.
L’arranger svolge la funzione di consulente per l’originator; solitamente è una banca
d’affari che ha il compito di strutturare l’operazione e coinvolgere i soggetti ritenuti
necessari per assicurare l’esito positivo dell’operazione stessa. Nel concreto, predispone –
d’intesa con gli studi legali – una due diligence al fine di effettuare un controllo legale
sugli immobili, seleziona gli immobili da cartolarizzare d’intesa con l’originator, pianifica i
flussi di cassa attesi e sottopone l’intero piano alle agenzie di rating con cui predispone le
varie tranche di titoli da emettere sul mercato. Inoltre, si occupa di individuare le garanzie
necessarie per il miglior esito dell’operazione, come ad esempio il credit enhancement,
liquidity facility e contratti swap36. Infine, segue il collocamento e la quotazione in borsa
degli ABS.
Quando si parla di strutturazione dell’operazione, s’intende definire l’entità dei rischi che
si trasferiranno ai sottoscrittori dei titoli ABS. Essa dovrà consentire all’originator di
ottenere i suoi scopi alle condizioni più vantaggiose, tenendo conto, però, che maggiore è
il rischio trasferito, più è alto il costo del finanziamento ottenuto, in quanto coloro che
detengono le ABS vorranno essere remunerati in modo congro. Tuttavia, non conviene
nemmeno optare per la soluzione opposta, ossia minimizzare il rischio per i sottoscrittori,
in quanto l’originator dovrebbe sostenere costi elevati inerenti alle garanzie accessorie.
Quindi, la scelta della struttura ottimale è quella per cui si minimizza il costo totale
dell’operazione. Tuttavia, per definire la struttura è necessario un confronto con le
agenzie di rating.
Queste ultime hanno un importantissimo ruolo all’interno di operazioni del genere;
infatti, la valutazione ultima dell’operazione è affidata a loro. Per definire il rating, esse
analizzano una serie di variabili, quali l’importo del contratto iniziale, la valutazione dei
cespiti a garanzia, la presenza di garanzie accessorie, i rischi di concentrazione geografica,
36
“ Lo swap nella sua forma elementare è un accordo che prevede che due contraenti si scambino dei flussi
finanziari calcolati con un criterio prestabilito a date prefissate. Il primo e più semplice tipo di swap è
l’interest rate swap, un contratto che contempla lo scambio di interessi calcolati su un determinato
ammontare prefissato chiamato nozionale. Il più diffuso e tradizionale contratto è lo swap fisso contro
variabile. Tale accordo prevede che una delle due parti ceda all’altra un flusso di interessi calcolati sul
nozionale con un tasso fisso in cambio del ricevimento degli interessi calcolati secondo un tasso variabile”.
Borsa italiana.
57
l’analisi del merito di credito degli affittuari, la durata dei contratti d’affitto, la tempistica
legale per i recuperi, la destinazione d’uso degli immobili e lo stato del mercato
immobiliare nel paese di riferimento.
Il Servicer è “incaricato della riscossione dei crediti ceduti e dei servizi di cassa e
pagamento e deve verificare che le operazioni siano conformi alla legge e al prospetto
informativo”.37 Sostanzialmente, redige periodicamente un report informativo riguardo
lo stato patrimoniale degli attivi venduti.
La Banca agente è l’istituto bancario presso cui vengono aperti, a nomi del veicolo, i conti
correnti su cui transitano i flussi di cassa che verranno impiegati per pagare interessi e
capitali sui titoli emessi.
Il rappresentante dei portatori di titoli deve tutelare e fare gli interessi dei sottoscrittori
degli ABS.
Lo sponsor è un soggetto caratterizzato dal necessario prestigio sul mercato che svolge
funzioni di ausilio nella quotazione di titoli, in particolare se sono le prime operazioni
della società emittente. Questo ruolo può essere ricoperto solo da alcune categorie di
soggetti: banche, imprese di investimento nazionali e altre previste dall’art.107 del testo
unico bancario. Dunque, deve diffondere agli investitori l’informativa societaria per
almeno un anno dall’ammissione alla quotazione.
Il credit enhancer è il soggetto che, attraverso l’offerta di determinate garanzie, si
prefigge l’obiettivo di una minimizzazione del rischio creditizio implicito nei titoli emessi.
Volendo individuare i passi necessari per realizzare la cartolarizzazione, se ne possono
individuare quattro:
1.
Selezionare un portafoglio di immobili aventi caratteristiche simili dal punto di
vista della proprietà, della destinazione d’uso, in modo da produrre flussi di
cassa futuri periodici.
2.
Costituzione della struttura e rating del portafoglio ceduto. Cessione del
portafoglio dall’originator alla società veicolo, costituita appositamente.
37
3.
Emissione da parte della società di ABS e loro collocazione sul mercato.
4.
Remunerazione dei titoli emessi.
Prospettive di una società patrimoniale, Comune di San Giuliano Terme.
58
Infine, bisogna analizzare le garanzie accessorie, chiamate credit enhancement, citate più
volte nel corso dell’analisi. Questo tipo di garanzie viene attivato per facilitare il
classamento dei titoli sul mercato. Si possono distinguere in:
Garanzie interne:
o Overcollaterisation: si definisce un valore di mercato delle attività
cartolarizzate superiore a quello nominale; in questo modo, si riduce la
probabilità che i flussi prodotti dalla vendita degli immobili siano
insufficienti;
o Senior-subordinated:
si
aumenta
l’attrattività
dell’emissione,
segmentando la domanda di titoli in tranche che hanno una priorità
differenziata nell’allocazione dei flussi di cassa generati dagli immobili
ceduti. Le categorie più senior sono remunerate per prime, mentre
quelle junior sono remunerate per ultime. La tranche remunerata per
ultima, generalmente, è sottoscritta dallo stesso originator.
Garanzie esterne:
o Lettera di credito: impegno da parte di un'istituzione finanziaria ad
effettuare pagamenti a terzi. In un'operazione di securitization è l'obbligo
assunto da una banca di intervenire finanziariamente secondo
l'ammontare del credit enhancement concesso.
o Garanzie di terzi soggetti
Le operazioni effettuate tramite cartolarizzazione presenta dei pro e dei contra, che sono
elencati di seguito.
I punti di forza sono i seguenti:
Maggiore liquidità dei titoli
Costi di finanziamento competitivi e diversificazione delle fonti
Procedure efficienti e trasparenti
Gli enti beneficiano di un trattamento fuori bilancio
Razionalizzazione del portafoglio
Generazione di un circolo virtuoso nel miglioramento della gestione degli attivi
ceduti
Creazione di cash flow immediata
59
Gli svantaggi derivanti da un’operazione di questo tipo, invece, si possono riassumere nei
seguenti punti:
Elevati costi fissi (costi di strutturazione)
Complessità della struttura legale dell’operazione
Scarsa liquidità del mercato finale (titoli)
Necessità di vendere a prezzi scontati rispetto a quelli di mercato
Consenso sociale
Occorre ricordare, tuttavia, che le operazioni di cartolarizzazione hanno un effetto
indiretto sulla valorizzazione; infatti, questa tecnica è molto utilizzata per la
privatizzazione di ingenti patrimoni; con le risorse recuperate da tale operazione,
l’amministrazione pubblica potrà dedicarsi a manutenere e migliorare le opere esistenti.
Un’altra modalità con cui si può valorizzare direttamente il patrimonio che si vuole cedere
al veicolo è intervenire ex ante per cambiare o la destinazione d’uso dell’immobile oppure
aumentarne la volumetria.38 Tuttavia, queste operazioni richiedono passaggi burocratici
lunghi e dispendiosi, pertanto è necessario affrontare la questione in modo strategico. Le
amministrazioni devono avere un piano di medio lungo periodo.
3.1.2 Società Patrimoniale
Le società patrimoniali sono società di gestione del patrimonio di un ente locale,
costituite nella forma di società di capitali. Sono frutto di operazioni di spin-off
immobiliari. L’ente locale vuole dar vita ad una società esterna all’ente, ma controllata
dallo stesso, altamente professionale, con un management dotato di competenze
specifiche nel settore real estate e responsabilizzato sui relativi risultati.
L’affermazione di queste soluzioni, che per alcuni sono definite di “finanza creativa”,
risponde a due necessità di fondo: da un lato la necessità di dare maggiori risposte ai
cittadini, erogando sempre più servizi, che lo Stato demanda alle Autonomie Locali,
dall’altro la necessità di reperire risorse per contrastare e far fronte ai tagli che lo Stato
ogni anno approva ai danni degli enti, in quanto anch’essi debbono dare un contributo al
raggiungimento dei risultati di finanza pubblica, concordati in sede europea.
Inoltre, con una società patrimoniale si soddisfa la necessità di sviluppare programmi,
interventi, investimenti e iniziative con il massimo dell’efficacia, efficienza e rapidità.
38
2009, Cartolarizzazione del Comune di Torino.
60
Qual è il processo da attuare per realizzare uno spin-off immobiliare? Innanzitutto,
occorre la volontà politica degli amministratori locali di gestire in maniera rigorosa e
ottimale il patrimonio; in secondo luogo, è necessario avere, nell’organico dell’ente,
persone con le competenze necessarie per gestire questo tipo di processi.
Ora, per costituire correttamente la società patrimoniale, è richiesta l’approvazione, da
parte del Consiglio Comunale o Provinciale dell’ente, di una delibera con cui si autorizza
l’operazione di spin-off, inserita però in un progetto strategico di valorizzazione del
patrimonio pubblico locale. Inoltre, dovranno essere individuati i beni immobili da
conferire alla società, lo statuto, il business plan e la convenzione.
I beni da conferire dovranno essere accompagnati da una perizia in modo tale da avere
una valutazione puntuale e precisa di ogni singolo immobile.
Con lo statuto si stabiliscono il capitale sociale, l’oggetto sociale, la governance e le regole
che l’azienda deve rispettare durante la sua attività.
Il business plan, redatto dal management della società, è fondamentale per capire la
bontà e la correttezza dell’operazione; infatti, traduce le intenzioni del management
relative alle strategie competitive in termini qualitativi e quantitativi, esplica le azioni che
saranno realizzate per il raggiungimento degli obiettivi strategici e diffonde la stima dei
risultati attesi.
Il business plan ha un ruolo vitale nell’ambito della gestione delle imprese in quanto
risulta utile al management per la rappresentazione della propria visione imprenditoriale
ed è fondamentale per i componenti del Consiglio di Amministrazione per svolgere
appieno il ruolo di indirizzo e controllo della società.
Infine, la convenzione disciplina i rapporti tra la società e l’ente. Con questo documento,
l’ente è in grado di “controllare” la società, in quanto sono contenute le attività delegate
alla società stessa. Con questo strumento, l’Amministrazione è in grado di definire il
perimetro di attività della società.
Durante l’operazione, sono conferiti i beni immobili – demaniali (strade, cimiteri, parchi,
reti idriche), patrimonio indisponibile (scuole, impianti sportivi, palazzi istituzionali, ecc.),
aree e terreni del patrimonio disponibile e abitazioni, locali commerciali, – partecipazioni
azionarie, passività (i mutui contratti dall’ente per acquistare o manutenere i beni
61
conferiti) e i rapporti giuridici connessi ai beni conferiti (contratti di locazione, utenze,
ecc.).39
Questo tipo di soluzione, tuttavia, richiede il rispetto di numerosi vincoli giuridici, che
riguardano non solo il diritto amministrativo, ma anche quello commerciale, bancario e
finanziario. Inoltre per ottenere economicità di gestione e far fronte ai costi di struttura di
un’azienda del genere, è necessario dotarla di un patrimonio congruo, di un valore pari ad
almeno un milione di euro (Nicolai, 2012).
La società patrimoniale, da un punto di vista gestionale, può avere una gestione statica o
una dinamica.
Nel primo caso, si occupa di manutenzione del patrimonio e svolge attività
amministrative, tipiche di ogni società. Le competenze richieste sono quelle del property e
del building management, ossia la conduzione degli immobili finalizzata al mantenimento
della massima efficienza del reddito e del valore del patrimonio, lo sviluppo e il controllo
degli investimenti, dei ricavi da locazione e dei costi di manutenzione.
Nel secondo caso, si caratterizza per lo svolgimento delle funzioni relative alla gestione
strategica del patrimonio. Si parla di asset management. Con questa modalità di gestione,
imperniata su una visione di medio-lungo periodo, si vuole superare la tendenza, molto
forte alla fine del secolo scorso, di vedere il patrimonio come una fonte certa per
aumentare le disponibilità liquide. Con la gestione affidata ad una società patrimoniale si
vuole introdurre una cultura immobiliare nel servizio pubblico che miri a considerare il
patrimonio il principale fattore di redditività pubblica e di sviluppo del territorio.
Quindi, una gestione dinamica, punterà alla realizzazione di interventi di riqualificazione,
valorizzazione, di utilizzazione commerciale dei beni conferiti e alla gestione redditizia dei
flussi finanziari. Inoltre, si può procedere alla dismissione di asset non strategici, i cui
flussi possono essere impiegati per l’estinzione dei debiti o per la realizzazione di nuove
opere finalizzate all’incremento dei servizi e alla valorizzazione del patrimonio, secondo le
linee guida dell’amministrazione.
Con l’utilizzo di simili veicoli societari, l’ente pubblico ridurrà il proprio attivo di stato
patrimoniale e le passività relative ai beni conferiti, così come si ridurrà la spesa corrente.
Ma quali sono i vantaggi derivanti da uno spin-off immobiliare? Si possono distinguere in
tre diverse categorie:
39
Prospettive di una società patrimoniale, Comune di San Giuliano Terme.
62
•
Operativi:
o Maggior efficienza nella gestione degli immobili locati a terzi. L’ente, quando è
proprietario e gestore dei beni, deve farsi carico sia della redditività della
gestione sia della tutela sociale; per questo, spesso molti cittadini non pagano i
loro canoni. Con lo spin-off, invece, la proprietà e la gestione è affidata ad una
società autonoma che può porre in essere tutte le azioni necessarie per far
pagare i canoni stabiliti. L’ente, tuttavia, potrà dedicarsi alla risoluzione di casi
di utenti che hanno gravi problemi economici.
o I beni conferiti alla società sono iscritti al loro valore corrente. Mentre gli enti
locali hanno l’obbligo di valutare i propri immobili secondo il criterio del costo
di acquisto o del valore catastale, la società patrimoniale può ricorrere a
criterio del fair value, ossia “il corrispettivo al quale un’attività può essere
scambiata, o una passività estinta, tra parti consapevoli e disponibili, in una
transazione tra terzi indipendenti.”40 Questa modalità di valutazione fa si che
il patrimonio sia bancabile, ossia possa essere messo a garanzia per chiedere
prestiti o mutui, necessari per porre in essere le misure di valorizzazione del
patrimonio. Si parla in questo caso di politiche di leva finanziaria.
Naturalmente, l’indebitamento deve essere tale da garantire un equilibrio
economico-finanziario, tenuto conto dei cash flow derivanti dalla gestione
operativa della società.
o Conoscendo il valore di mercato del patrimonio, il pubblico può decidere di
ridurre la propria partecipazione societaria e aprire l’azionariato a soci privati,
che andranno individuati tramite procedure di gara. In questo modo si
possono reperire ulteriori risorse da destinare alla realizzazione di progetti di
valorizzazione. In realtà, questa tipologia di operazioni si porta a termine in
una fase espansiva del mercato immobiliare, quando cioè i valori degli
immobili sono elevati.
•
Strategici
o Avendo come core business, la gestione e la valorizzazione del patrimonio, la
società patrimoniale sarà impegnata nella ricerca di tecniche di management
40
Definizione presente in International Valuation Standards 2007, IVA 1, 3.10, nonché nel Codice di
Tecnoborsa 2005, cap. 5, 2.4.
63
che consentano la corretta manutenzione e gestione degli immobili. Questo è
un cambiamento epocale, in quanto all’interno dell’ente, il patrimonio viene
visto come fonte di spesa e non come risorsa.
o La possibilità dell’ente di essere virtuoso e snellire il proprio bilancio di molte
passività legate ai beni conferiti, risulta vantaggioso in termini di patto di
stabilità interno e di possibilità di spesa.
•
Fiscali
o Il recupero dell’IVA di tutti i costi relativi, ad esempio, agli interventi di
manutenzione; infatti, per l’ente l’IVA è un costo, per una società si traduce in
un recupero del 21 per cento del costo sostenuto.
o Quando si procede con la vendita di un immobile pubblico è presumibile
aspettarsi un prezzo finale differente per lo stesso bene, qualora sia venduto
da una società o dall’ente medesimo. Infatti, in quest’ultimo caso, l’immobile è
soggetto all’imposta di registro – pari al 11 per cento del prezzo – che per
l’acquirente rappresenta un costo. Qualora vi sia la società patrimoniale, la
vendita è soggetta ad IVA e l’operatore recupera l’intero ammontare e quindi
sarà disposto a pagare un po’ di più l’immobile.
o L’assenza di tassazione nel caso si generino plusvalenze per il patrimonio
separato, ossia quello destinato alle operazioni di cartolarizzazione.
Tuttavia, il rischio insito di queste società è che vengano usate dagli amministratori locali
per “ripulire” i bilanci dell’ente ed eludere le norme previste dal patto di stabilità interno.
A questo scopo, gli strumenti finanziari che si prestano maggiormente a queste finalità
sono il project financing, il leasing immobiliare e i procedimenti di valorizzazione del
patrimonio pubblico. Per quanto riguarda l’ultimo strumento, a seguito di verifiche, sono
emerse operazioni triangolari tra enti e loro società partecipate, il cui unico obiettivo era
quello di reperire risorse finanziarie, senza però giungere ad una effettiva vendita del
patrimonio . Infatti, le società ricorrevano all’indebitamento e lo versavano agli enti.
Tuttavia, gli enti hanno dovuto rilasciare una fideiussione agli istituti di credito per
garantire il prestito alla società. Quindi, gli enti in questo modo ricorrono al debito,
violando la legge.
Per questo, con le finanziarie degli anni 2011 e 2012, il Governo ha cercato di porre
rimedio; in particolar modo, gli enti locali dovranno dotarsi di una società patrimoniale
64
tout court e di una società – partecipata anche da attori privati per almeno il 40 per
cento – che gestisca i servizi per la collettività.
3.1.3 Società di trasformazione urbana
Le società di trasformazione urbana (STU) sono società a capitale pubblico-privato,
fondate per iniziativa di comuni ed aperte alla partecipazione di Stato, regioni o provincie,
il cui scopo è la progettazione e realizzazione di interventi di trasformazione urbana, da
attuarsi tramite l’acquisto preventivo degli immobili interessati dall’intervento. Il fine
ultimo è la loro trasformazione e commercializzazione. Qualora il piano di trasformazione
includa beni di proprietà statale, il ricorso alla STU è indicato quale strada obbligata ai fini
della loro valorizzazione e commercializzazione.41
L’iniziativa di costituire una STU, come detto, è in capo a comuni o alle future città
metropolitane, in quanto questi enti hanno il compito di elaborare ed adottare i piani
urbanistici generali, chiamati PGT (piano del governo del territorio). In particolare,
essendo la STU uno strumento attuativo dei piani urbanistici,42 può prevedere interventi
non conformi alle previsioni del piano urbanistico generale; in questo caso, si rende
necessaria l’approvazione di una variante del piano da parte del comune, prima della
costituzione della STU.
La partecipazione di enti di governo superiori è ammissibile solo se il piano di
riqualificazione contempla aree o immobili a loro appartenenti oppure quando
l’intervento riguarda più comuni; in quest’ultimo caso la provincia o la regione favorisce il
processo di aggregazione.
Si ricorre, in generale, alle STU quando si devono realizzare interventi volti alla
trasformazione e alla ricomposizione del tessuto urbano. In realtà esiste una circolare
ministeriale43 in cui sono elencati i contesti in cui si può ricorrere a questo strumento. Gli
ambiti per cui è coerente fondare una società di questo tipo sono svariati, ma il fine
ultimo degli interventi è la riqualificazione o la ristrutturazione urbanistica di aree sorte
intorno ai centri storici o di aree dismesse, magari industriali, che non hanno al loro
41
Art.30 del D.L. 30 settembre 2003, n.269.
Art.120 TUEL 267/2000.
43
Circolare del Ministero Lavori Pubblici n.662 dell’11/12/2000.
42
65
interno nessuna attività. In questo modo è possibile valorizzare il patrimonio pubblico,
rendendolo più attrattivo e fruibile.
La
costituzione
della
STU
richiede
un’accurata
fase
preliminare,
necessaria
all’individuazione delle aree di intervento e alla definizione dei contenuti dell’operazione
di trasformazione-riqualificazione: è opportuno effettuare una verifica sullo stato di fatto
degli immobili, della fattibilità economico-finanziaria e redigere un cronoprogramma
dell’intervento. Tutto ciò viene incluso in uno studio di pre-fattibilità.
Quest’ultimo deve essere approvato dal Consiglio Comunale dell’ente attraverso una
delibera in cui si sancirà la volontà di costituzione della STU avente ad oggetto un
particolare intervento, secondo lo studio di pre-fattibilità; inoltre, il Consiglio specificherà
le quote di capitale da attribuire ai partner pubblici e ai partner privati, che dovranno
essere individuati attraverso bandi di procedura ad evidenza pubblica. Infine, il Consiglio
approverà lo statuto della società e la convenzione tra società ed ente, proprio come nel
caso della società patrimoniale. Anche in questo caso, la convenzione dovrà contenere le
modalità di gestione e garantire l’interesse pubblico in relazione all’assetto societario.
Nella convenzione, oltre alla durata e alle condizioni per eventuali rinnovi o proroghe,
dovranno essere specificate le modalità e i prezzi di cessione di quanto realizzato.
I partner privati possono partecipare con quote di maggioranza o meno; questo aspetto è
influenzato dallo scopo della società e dall’operazione che si vuole realizzare ed, in
particolare, dal modello organizzativo e operativo con cui si vuole raggiungere lo scopo
sociale. I partner privati possono essere istituti di credito, società di costruzioni o i
proprietari delle aree da riqualificare.
Una volta definiti i partner, si procede con la costituzione formale della STU. Gli immobili
dei privati possono essere acquisiti in modo consensuale tra le parti oppure attraverso
procedure di esproprio. In entrambi i casi, i costi sono sostenuti dalla STU.
A questo punto la STU deve dedicarsi alle attività di progettazione e costruzione, che
possono essere svolte o internamente – soluzione praticata laddove i soci privati abbiano
competenza nel settore – o esternalizzandole.
Ultimati gli interventi, prende avvio la fase di commercializzazione, che deve garantire il
ritorno economico degli investimenti. Questa è la fase più privatistica dell’intera
operazione, in quanto non vi sono limiti – al di là di quelli previsti dalla convenzione –
nell’individuazione dei contraenti, nella fissazione del prezzo di vendita o locazione.
66
La società di trasformazione urbana è una soluzione caratterizzata da particolare
complessità e valore economico.
Come tutte le soluzioni, anche la costituzione di una STU, presenta vantaggi e criticità.
I principali punti di forza sono:
•
Elevata efficacia, specie se si è in presenza di proprietà private molto frazionate;
infatti, in questo caso è possibile o acquistare le aree o procedere con l’esproprio.
•
E’ uno strumento attuativo delle previsioni dello strumento urbanistico generale,
che possono essere integrate e modificate negli stessi limiti e alle stesse condizioni
di qualunque strumento.
•
Avendo stipulato la convinzione con l’ente, il controllo e la regia dell’operazione
rimangono nelle mani pubbliche, indipendentemente dalla quota di azionariato
posseduto dal pubblico, poiché è garantito il perseguimento dell’interesse
pubblico. Si elimina ogni possibile speculazione sul processo di trasformazione.
•
Per partecipare all’azionariato delle STU, il Comune insieme agli altri enti pubblici
può diventare azionista attraverso il solo conferimento di beni, senza esborso di
denaro. Tutto ciò è molto importante in un contesto di riduzione delle risorse
finanziarie.
•
Capacità di mobilitare risorse private verso la realizzazione di interessi generali.
•
Maggiore organicità e trasparenza rispetto ad ogni altro strumento di
concertazione pubblico-privato quali, ad esempio, programmi integrati, PRU
(programma di riqualificazione urbana), contratti di quartiere o accordi di
programma.
•
Elevata duttilità, in quanti è uno strumento adattabile a diverse esigenze di
trasformazione o di gestione.
•
Come nel caso della società patrimoniale, vi è un vantaggio fiscale in quanto le
STU possono recuperare l’IVA sugli acquisti e sulle manutenzioni.
I punti di debolezza, invece, sono:
•
Procedura di costituzione estremamente complessa, in quanto va redatto lo studio
di pre-fattibilità.
•
La STU per le sue caratteristiche è assimilabile ad una stazione appaltante
pubblica, per cui anche nel caso di esternalizzazione delle attività tipiche della
67
società – progettazione e realizzazione degli interventi – si deve ricorrere a
procedure di evidenza pubblica.
•
Nei primi anni di attività la STU dovrà sostenere molti costi a fronte di ricavi
posticipati.
3.1.4 Fondo immobiliare ad apporto pubblico
I Fondi immobiliari ad apporto pubblico sono una categoria particolare di fondi di
investimento. Per questo, si ritiene opportuno analizzare il funzionamento di un fondo di
investimento.
Un fondo comune di investimento è un patrimonio autonomo, diviso in quote di
partecipazione di uguale valore unitario, sottoscritte da una pluralità di investitori, detti
anche partecipanti. Se il fondo è di tipo immobiliare, investe su diritti reali e immobili e
non in titoli rappresentanti attività sottostanti.
Indipendentemente dalla tipologia del fondo, esso dovrà essere gestito. La gestione del
patrimonio è affidata ad un'apposita società, detta SGR, ossia società di gestione del
risparmio; queste società sono assoggettate al controllo della Consob e alla vigilanza
prudenziale della Banca d'Italia.
Pur non avendo autonoma personalità giuridica, il patrimonio del fondo è separato da
quello della SGR. In questo caso, nessun creditore della SGR potrà rivalersi sul patrimonio
di pertinenza del fondo.
Il fondo immobiliare è uno strumento che ha alla base un progetto strategico sottostante;
infatti, richiede agli investitori un orizzonte temporale di medio-lungo termine,
garantendo al tempo stesso una gestione professionale. La redditività del fondo è molto
elevata, influenzata dalle particolari e vantaggiose condizioni fiscali, che analizzeremo in
seguito. Inoltre, la possibilità di utilizzare una leva finanziaria pari al 60% dell'intero valore
del patrimonio di proprietà del fondo consente di adottare sia progetti di sviluppo
immobiliare sia programmi di gestione degli immobili già esistenti.
L'obiettivo di chi gestisce i risparmi dei sottoscrittori è la massimizzazione del valore
potenziale del fondo, grazie ad una corretta politica di valorizzazione e vendita degli
immobili, oltre all'individuazione delle destinazioni d'uso.
In questo modo, il fondo utilizza la liquidità di cui è in possesso grazie alla locazione degli
immobili e il debito contratto per realizzare investimenti finalizzati all'aumento del valore
del patrimonio, che sarà messo a reddito o ceduto.
68
Per realizzare tutto ciò occorre che la SGR abbia la struttura e le competenze adeguate
per gestire il fondo e potenziarne, dunque, il valore. Per questo è opportuno che sia
dotato di un management che abbia competenze in termini di property e facility.
Un'ultima differenza con i fondi comuni di investimento è dovuta al fatto che i fondi
immobiliari possono essere costituiti solo in forma chiusa, ossia le quote verranno
rimborsate alla scadenza prefissata, coincidente con la liquidazione del fondo stesso.
I fondi immobiliari ad apporto pubblico sono fondi istituiti con l'apporto dei beni immobili
o diritti reali immobiliari per almeno il 51 per cento da parte dello Stato, enti previdenziali
pubblici, Regioni, Provincie, Comuni e loro consorzi o società interamente possedute da
questi soggetti. A questo fondo possono partecipare anche soggetti privati, purché la loro
quota non superi il 49 per cento.
Tuttavia, il fondo dovrà essere dotato di risorse liquide per almeno il 5 per cento del
valore totale del fondo medesimo. Qualora l'amministrazione pubblica conferisca solo
beni, la quota di denaro a carico dei privati sarà del 10 per cento. Come si costituisce un
fondo di questo tipo?
Nel caso in cui il fondo sia voluto dallo Stato, è necessaria l'autorizzazione del Ministero
dell'economia e delle finanze (MEF) per promuoverne la costituzione; con ulteriori decreti
del MEF vengono individuati gli immobili da conferire e le procedure per l'individuazione
o l'eventuale costituzione della SGR, per il suo funzionamento e i criteri per l'attribuzione
dei proventi derivanti dalla vendita delle quote.
I soggetti pubblici proprietari dei beni individuati li conferiscono al fondo e ricevono le
relative quote di partecipazione che sono poi collocate dalla SGR presso i risparmiatori,
ottenendo denaro da restituire agli enti che hanno apportato i beni.
Gli immobili poi sono gestiti, valorizzati e venduti dalla SGR, che con il ricavato rimborsa
gli investitori che hanno rilevato le quote del fondo.
I beni che si possono apportare sono beni immobili e diritti reali su immobili appartenenti
al patrimonio dello Stato, suscettibili di valorizzazione e di proficua gestione economica.
In particolare, si tratta di beni del patrimonio disponibile e di quelli in uso governativo,
ossia sedi, uffici in esubero rispetto alle esigenze delle amministrazioni.
Diverso il caso in cui sia un ente territoriale a promuovere la costituzione del fondo
immobiliare. In questo caso, infatti, l'ente dovrà realizzare una serie di attività
propedeutiche alla scelta di questo strumento. Una volta fatte tutte le verifiche e le
69
modifiche della destinazione d'uso degli immobili prescelti attraverso opportune due
diligence immobiliari e legali, occorre stimare il valore preliminare minimo di alienazione.
Bisogna, poi, definire le regole e le caratteristiche del fondo in funzione sia delle esigenze
economiche-finanziarie dell’amministrazione comunale o provinciale rispetto alle risorse
da introitare sia dello stato e della disponibilità degli immobili.
Una volta espletate queste operazioni preliminari, la Giunta approva una proposta di
deliberazione al Consiglio che, se approvata, consente all’organo di governo locale di
indicare e stabilire le linee di indirizzo per la selezione della società di gestione del
risparmio; tale scelta, ovviamente, dovrà seguire una procedura ad evidenza economica.
Una volta individuata la SGR, la Giunta delibera le linee di indirizzo per trovare la banca
finanziatrice, scelta in ultima istanza dalla società di gestione. Lo stesso iter è seguito per
la scelta dell’intermediario specializzato per il collocamento delle quote del fondo presso
investitori qualificati. Infine è necessaria una sottoscrizione tra ente locale, SGR e banca
finanziatrice per far diventare operativi i contratti di apporto44.
A questo punto viene aperta la fase di collocamento delle quote di proprietà pubblica
che, per disposizioni di legge, dovrà avvenire entro diciotto mesi dall’ultimo apporto in
natura, pena la liquidazione del fondo. In cambio della vendita delle quote, i soggetti
apportanti riceveranno liquidità.
Una volta costituito il fondo, occorre approvarne il regolamento, scritto dalla SGR in base
alle linee di indirizzo del MEF o della Giunta.
Il regolamento deve essere approvato dalla Banca d’Italia ed è costituito da tre diverse
parti:
•
Scheda identificativa che contiene elementi riguardanti il fondo e la società di
gestione del risparmio, in particolare la denominazione e la tipologia del fondo, la
durata, la banca depositaria,45 la periodicità di calcolo del valore della quota.
•
Caratteristiche del prodotto dove sono riportati lo scopo, il tipo di beni e la politica
di investimento del fondo.
44
Meda, A. Timing di costituzione Fondo Immobiliare, SSPAL.
La Banca depositaria è custode delle disponibilità liquide e degli strumenti finanziari del fondo. Accerta
la legittimità delle operazioni di emissione e rimborso delle quote del fondo, nonché la correttezza del
calcolo del valore delle quote e verifica il rispetto del Regolamento in tema di frazionamento del rischio. Gli
amministratori e i sindaci della banca depositaria, qualora riscontrino delle irregolarità nella gestione del
fondo e/o nell’amministrazione della SGR, devono darne tempestiva comunicazione alla Consob e alla
Banca d’Italia.
45
70
•
Modalità di funzionamento in cui si esplicano la modalità di emissione e di
rimborso delle quote.
Le attività tipiche di un fondo, immobiliare e non, sono la gestione, il controllo e la
governance.
Come detto, la gestione è affidata alla SGR che, nei casi oggetto della trattazione, non può
essere controllata, nemmeno indirettamente, da alcun soggetto apportante, ad eccezione
del MEF. La SGR è una società di capitali con un proprio consiglio d’amministrazione.
L’attività di controllo è svolta dalla Consob e della Banca d’Italia; una parte importante è
in capo alla banca depositaria e agli esperti indipendenti.46
Passando alla governance, si deve tener in considerazione la finalità del fondo, ossia del
pubblico risparmio. Infatti, in questo caso, l’investitore ha un ruolo passivo nella gestione,
a differenza di quanto avviene per i classici azionisti. Gli amministratori del fondo sono
nominati dalla SGR. Tuttavia, son previsti due strumenti che consentono agli investitori di
“controllare” la gestione del fondo stesso:
l’assemblea dei partecipanti, costituita dai sottoscrittori del fondo, è un organo
collegiale. Può decidere se e quando sostituire la SGR e modificare le politiche di
gestione.
Il comitato consultivo (advisory committee) può essere previsto dal regolamento
del fondo; i membri sono nominati dall’assemblea dei partecipanti. Esprime pareri
non vincolanti sulle operazioni decise dalla SGR.
Prima di analizzare i punti di forza e di debolezza di questo strumento, è opportuno
analizzare il funzionamento operativo del fondo stesso.
Come detto precedentemente, lo Stato o soggetti pubblici conferiscono immobili al
fondo, in cambio di quote. Tuttavia, per evitare che a beneficiare della valorizzazione dei
beni siano i soli investitori privati, che rimangono nel fondo – generalmente – fino alla sua
liquidazione, il regolamento può prevedere due diverse tipologie di quote che, per
semplicità, indichiamo come quote A e quote B.
46
Gli esperti indipendenti devono essere in possesso dell’iscrizione ininterrotta da almeno cinque anni in un
albo professionale la cui appartenenza comporta l’idoneità a effettuare valutazioni tecniche o economiche
dei beni in cui è investito il fondo, nonché dei requisiti di onorabilità previsti per gli esponenti aziendali della
SGR. La SGR richiede agli esperti indipendenti un giudizio di congruità del valore di ogni bene immobile che
intende vendere, acquistare o che è oggetto di conferimento; inoltre, ogni sei mesi tutti gli immobili devono
essere oggetto di stima del valore di mercato.
Gli esperti indipendenti possono essere persone fisiche o giuridiche scelte dalla SGR.
71
Le prime hanno un valore nominale elevato, danno diritto alle normali distribuzioni e al
rimborso della quota al momento della liquidazione del fondo con un cap di rendimento
annuo prefissato.
Le seconde, invece, hanno un valore nominale simbolico e danno il diritto a ricevere ogni
remunerazione, eccedente rispetto al rendimento prefissato per le quote A, al momento
della liquidazione del fondo.
Quindi, al momento dell’apporto, il soggetto pubblico riceverà entrambe le quote: le
quote A verranno cedute alla SGR e quindi agli investitori; le quote B saranno liquidate a
scadenza del fondo, in modo da beneficiare delle eventuali plusvalenze.
I vantaggi che caratterizzano un fondo immobiliare ad apporto pubblico sono diversi:
•
Flessibilità dello strumento sia in termini di varietà di immobili da apportare sia in
termini di dimensioni del fondo; esso consente all’ente apportante la possibilità di
incassare subito liquidità.
•
Consente la partecipazione di enti locali diversi. In questo modo i comuni di medie
dimensioni possono collaborare e ricorrere a questo strumento.
•
Garantisce una gestione efficace ed efficiente del patrimonio immobiliare, grazie
alla gestione da parte di professionisti specializzati.
•
L’investitore è sgravato dall’onerosità delle spese e dei costi necessari per attuare
politiche di valorizzazione.
•
Vi è la possibilità di ricorrere all’indebitamento, ma a tassi inferiori di quelli
concessi a singoli investitori; in questo modo si aumentano le risorse spendibili per
il progetto. Ciò è possibile perché l’SGR ha un maggior potere contrattuale.
•
Trasparenza e vigilanza rendono possibile la partecipazione di molti investitori
istituzionali e privati.
•
Costi di transazione contenuti. Infatti vi è la possibilità di vendere le quote in
modo più rapido e semplice rispetto alle procedure da seguire per dismettere un
singolo bene immobiliare.
•
L’ente apportante o lo Stato ricevono liquidità in due momenti differenti: cedendo
le quote agli investitori e partecipando alla redistribuzione del plusvalore.
•
Grazie alla governance, consente al soggetto apportante di controllare e incidere,
con gli strumenti previsti dal regolamento, sulle politiche di valorizzazione e di
sviluppo immobiliare.
72
•
Vantaggi fiscali. I fondi non sono soggetti all’imposta sui redditi e a quella
regionale sulle attività produttive (IRAP). L’imposta è a carico dei partecipanti, che
pagano la stessa aliquota applicata al capital gain, ossia il 20%. Inoltre, l’SGR è un
soggetto passivo ai fini dell’IVA. Questo consente di detrarre il 21% dei costi
inerenti, ad esempio, gli acquisti e la manutenzione.
Gli svantaggi o i punti critici riguardano l’utilizzo del fondo ed in particolare sono:
•
Il raggiungimento di una “massa critica” di investimenti – quantificabile in almeno
quaranta o cinquanta milioni di euro – per la sostenibilità dell’operazione.
•
I fondi quotati risultano ad un valore inferiore rispetto al Net Asset Value (NAV). 47
•
La partecipazione al fondo richiede un impegno di lungo periodo e quindi
l’indisponibilità del patrimonio per tutta la vita del fondo, che può essere al
massimo di trent’anni.
3.1.5 Project Financing
Il project financing (PF) rappresenta uno strumento molto utilizzato, in Italia e in Europa,
per realizzare interventi pubblici. Le motivazioni che hanno spinto non solo i governi
nazionali ma anche province e comuni a ricorrere a questa tecnica di finanziamento sono
da ricondurre sia alla scarsità di risorse pubbliche disponibili sia alla necessità di realizzare
le opere tempestivamente, garantendo un elevato livello di servizio.
Si ricorre al PF quando si vuole individuare un soggetto privato che non solo esegua
un'opera ma collabori attivamente con la pubblica amministrazione nell'individuazione
delle caratteristiche del servizio e dell'opera stessa, da cui, peraltro, il partner privato
percepisce remunerazione.
Il PF non ha una definizione univoca; tuttavia, s'intende il finanziamento di una particolare
unità economica (Fabozzi e Nevit 2000) o di un progetto di investimento
economicamente separato dai suoi promotori (Finnerty 2006).
Quindi consiste in un'operazione finanziaria strutturata e complessa relativa ad
investimenti caratterizzati dalla possibilità di ricorrere ad un elevato indebitamento,
bancario e non, e di ripartire i rischi sui diversi soggetti dell'operazione. Si tratta di una
forma di partenariato pubblico-privato di tipo contrattuale per la realizzazione di lavori
47
“Rapporto tra la somma dei valori di mercato delle attività del portafoglio di un fondo comune di
investimento e il numero di quote in circolazione”. Definizione Banca d’Italia.
73
pubblici o di pubblica utilità. Questo tipo di partenariato si basa esclusivamente su legami
contrattuali tra i vari soggetti ed ha nella concessione il modello più noto.
In questo caso, il partner privato fornisce un servizio al pubblico sotto il controllo di quello
pubblico. Il partner privato è ripagato con le tariffe pagate dagli utenti che usufruiscono
del servizio e dal contributo pubblico.
Il PF ha caratteristiche particolari, diverse dagli altri strumenti di finanziamento, tali da
essere riportate:
•
self-sustaining: il progetto, nella fase di gestione, genera flussi di cassa tali da
garantire, totalmente o parzialmente, il rimborso del servizio del debito e la
remunerazione del capitale di rischio investito;
•
flow based: i finanziatori valutano il merito di credito del progetto principalmente
sulla base dei flussi di cassa generati e non sulla solidità economico-patrimoniale
dell'impresa a cui devono concedere i finanziamenti;
•
SPV: è necessaria la costituzione di una società ad hoc in quanto si deve garantire
la separazione
sia giuridica sia economico-patrimoniale
tra il progetto e i
promotori. Si costituisce, dunque, la società veicolo, detta anche special purpose
vehicle, che si occupa della realizzazione e della gestione del progetto. Tutto ciò
consente di isolare i risultati legati al progetto e far si che gli sponsor si assumano
solo i rischi connessi all'infrastruttura realizzata e che gli enti finanziatori abbiano
la garanzia di veder rimborsato il prestito;
•
non-recourse financing o limited: nel primo caso le banche si assumono i rischi
imprenditoriali o esistono soggetti terzi che garantiscono per i promotori; nel
secondo caso ci si può rivalere sugli azionisti, ma per un tempo e un ammontare
determinato;
•
risk sharing: s'intende il trasferimento ottimale dei rischi tra il settore pubblico e
quello privato. E' frutto di negoziazione tra i diversi soggetti coinvolti.
Generalmente, i rischi sono allocati ai soggetti che hanno le maggiori competenze
per gestirli efficientemente, in modo da minimizzarli. Consente, quindi, di ottenere
economie di specializzazione, oltre ad economie di scala legate alle dimensioni
dell'investimento.
Il PF consente di ottenere dagli istituti di credito un finanziamento ingente. Tuttavia, non
si ricorre solo al debito bancario, definito anche debito senior considerata la sua posizione
74
prioritaria sotto il profilo del rimborso. Si utilizza anche il cosiddetto “mezzanino”, ossia
un debito subordinato, detto anche “quasi equity”, che si frappone tra debito e capitale di
rischio.
Utilizzando, per larga parte il capitale di debito (può arrivare fino al 90 per cento), si può
contare su una struttura finanziaria molto più efficiente di quella di un investimento
tradizionale, in quanto si riduce la quota di equity, che richiede una remunerazione
maggiore.
Quest'ultima affermazione è sempre vera se il progetto è interamente a carico dei privati;
nel caso di partenariati con il pubblico non si può sostenerne la validità, in quanto è noto
che la pubblica amministrazione riesce ad accedere a debito a condizioni più vantaggiose
del privato. Tuttavia, quest'aspetto è bilanciato dal minor rischio che il pubblico deve
assumersi (il rischio di progettazione, di costruzione e di gestione è scaricato sul partner
privato). Inoltre, la scarsità delle risorse da destinare agli investimenti, anche a causa dei
vincoli imposti dal patto di stabilità interno, spingono verso soluzioni di questo tipo che
consentono di ripagare l'investimento con le tariffe dell'utenza o spalmando il pagamento
su un periodo medio-lungo di utilizzo dell'infrastruttura. Quindi, il PF, se applicato per la
valorizzazione del patrimonio o per la realizzazione dei beni pubblici, deve tener conto
dell'interesse generale e applicare tariffe più basse di quelle di mercato.
Il PF si può classificare secondo due modalità:
•
a seconda del grado di coinvolgimento dell'operatore privato nel progetto e alle
differenti fattispecie contrattuali che si possono applicare. Egli può svolgere
alcune
o
tutte
finanziamento
e
queste
attività:
procedere
al
progettazione,
trasferimento
realizzazione,
dell'opera
alla
gestione,
pubblica
amministrazione, alla fine della concessione.
•
a seconda
di chi si fa carico della tariffazione: l'utenza o la pubblica
amministrazione.
Prendendo in considerazione quest'ultima classificazione, è possibile distinguere, poi, tre
diversi interventi (Vecchi, 2004):
•
opere “calde” o financially free standing: sono infrastrutture in grado di ripagare,
nell'arco della concessione, l'intero progetto, utilizzando i flussi di cassa generati
dal pagamento delle tariffe da parte degli utenti. Si coprono, quindi, i costi di
75
gestione, di investimento, gli oneri finanziari e la remunerazione del capitale di
rischio;
•
opere “tiepide”: realizzazioni che richiedono un contributo pubblico per riuscire a
coprire tutti i costi, poiché si applicano tariffe ridotte, visto che il servizio erogato
genera esternalità positive per i cittadini. Le tariffe considerano l'aspetto sociale
del servizio;
•
opere “fredde”: opere pubbliche che non richiedono pagamenti a carico
dell'utenza. Per garantire il successo dell'operazione, ossia ottenere un equilibrio
economico-finanziario, è necessario l'intervento del settore pubblico che può o
erogare liquidità o dare un contributo in conto lavori tramite la cessione di diritti
di proprietà o diritti di godimento su beni immobili.
L'ultima modalità di intervento appare coerente con la politica di valorizzazione del
patrimonio, in quanto si conferisce un diritto di proprietà o un'area per realizzare
un'opera, ma scaduta la concessione, l'ente torna in proprietà di quanto conferito e
dell'opera realizzata.
Volendo approfondire questo aspetto, gli asset che lo Stato o l'ente locale può apportare
consistono nel:
•
trasferimento del diritto di proprietà su beni non funzionali, al momento della
stipula del contratto, che possono essere valorizzati attraverso lo sviluppo di
attività commerciali o alienati dalla SPV;
•
trasferimento del diritto di proprietà sull’immobile non funzionale dopo il termine
del nuovo investimento;
•
trasferimento del diritto di godimento di un bene per o sviluppo di attività a
maggior intensità reddituali, quale la concessione per progetti integrati.
La possibilità di costituire delle partnership pubblico-privato è interessante e conveniente
in quanto da un lato consente di avvalersi delle maggiori competenze e del know-how dei
privati in termini di valorizzazione del patrimonio immobiliare, dall’altro comporta la
riduzione del canone e del contributo in conto lavoro.
Tuttavia, è bene valutare attentamente la situazione. La pubblica amministrazione
potrebbe concedere un bene sottostimandone il valore, pur di non fornire risorse
monetarie. In realtà, questa non è la strada giusta. E’ necessario, infatti, stimare
76
correttamente il valore dei beni o degli asset, in modo da garantire il massimo ritorno e
valore per l’amministrazione e la sua collettività.
A volte, può accadere che per le opere cosiddette calde sia necessario un contributo
pubblico; in questo caso, l’unico aiuto è l’allungamento del periodo di concessione, in
modo da lasciare alla società di progetto maggiori flussi di cassa con cui onorare gli
impegni finanziari.
Indipendentemente dal tipo di opere da realizzare, le operazioni di PF hanno come
obiettivo la massimizzazione del value for money, perseguibile adottando il risk sharing.
Quali sono i soggetti coinvolti in simili operazioni?
1.
Il promotore è colui che promuove il PF, pianificando le linee di azioni,
definendo e gestendo la struttura finanziaria della società veicolo.
2.
SPV è il soggetto che caratterizza l’intera operazione. Questa società di
progetto è una società di capitali, in quanto è necessario distinguere tra il
patrimonio del promotore e quello della società. La società veicolo è il
soggetto imprenditoriale che si fa carico dei rischi, gestisce il capitale di rischio
e di debito e svolge le attività manageriali specifiche. Come visto, questa
società può essere costituita con soli capitali privati o con capitali pubblici e
privati. Nel caso di capitale misto, il settore pubblico apporta capitale di rischio
e monitora le attività di realizzazione e gestione del progetto nell’interesse
pubblico.
3.
L’amministrazione pubblica può avere differenti ruoli: promotore, finanziatore
o il terzo garante, qualora dovesse fornire garanzie pubbliche alle obbligazioni
della SPV.
4.
I finanziatori sono coloro che forniscono i capitali. Qualora il progetto preveda
la realizzazione di opere ingenti, si possono unire in un pool di istituti bancari. I
ruoli, in questo caso, possono essere differenti: possono essere promotori
qualora facciano studi inerenti la “bancabilità” del progetto e forniscano
indicazioni circa la migliore alternativa per realizzare il progetto da un punto di
vista economico-finanziario. Oppure possono essere anche investitori diretti
qualora sottoscrivessero azioni.
77
Un intervento legislativo48 ha reso possibile utilizzare la finanza di progetto anche per
l'affidamento in concessione dei servizi, facendo rientrare anche questo strumento nelle
politiche di valorizzazione del patrimonio pubblico.
Grazie a questo provvedimento, si è data la possibilità ai privati di realizzare opere fuori
dalla programmazione prevista dagli enti locali;49 in questo modo, i soggetti privati
possono presentare opere di pubblica utilità non previste dalle amministrazioni. La
proposta, per essere ammessa, deve contenere i seguenti elementi:
•
Progetto preliminare: deve esplicitare le caratteristiche qualitative e funzionali dei
lavori, le esigenze da soddisfare e le prestazioni da fornire.
•
Studio di fattibilità: valuta la realizzabilità tecnica e quella economico-finanziaria.
•
Bozza di convenzione: sono definite le reciproche obbligazioni tra le parti, anche
se possono essere modificate prima della completa realizzazione dell’opera.
•
Piano economico-finanziario:50 deve essere asseverato da un istituto di credito o
da una società di revisione. Con questo piano, si verifica l’adeguatezza delle
finalità economiche e funzionali. Si vuole evidenziare l’equilibrio economicofinanziario dell’operazione ed effettuare l’analisi costi-benefici.
•
Specificare le caratteristiche del servizio e della gestione per tutta la durata della
concessione.
•
L’indicazione del prezzo, del valore tecnico ed estetico dell’opera progettata, il
tempo di esecuzione dei lavori, il rendimento, la durata della concessione, a
seguito della quale l’opera verrà consegnata alla pubblica amministrazione che
potrà gestirla con le forme proprie dei servizi pubblici, le modalità di gestione, il
livello e i criteri di aggiornamento delle tariffe da praticare all’utenza.
48
D. lgs. 152/2006 art 152 comma 3.
“ L'attività di realizzazione dei lavori di cui al presente codice di singolo importo superiore a 100.000 euro
si svolge sulla base di un programma triennale e di suoi aggiornamenti annuali che le amministrazioni
aggiudicatrici predispongono e approvano, nel rispetto dei documenti programmatori, già previsti dalla
normativa vigente, e della normativa urbanistica, unitamente all'elenco dei lavori da realizzare nell'anno
stesso.” Codice degli Appalti, D.lgs163/2006 art 128
50
L’asseverazione in senso tecnico-finanziario consiste nella verifica della “bancabilità” del progetto, cioè
della sua finanziabilità in relazione alla capacità di remunerare il capitale investito. Per le caratteristiche
tipiche del p.f. appare di tutta evidenza come la prescrizione sia estremamente importante in quanto
l’amministrazione deve poter valutare se l’intervento ha la capacità di autofinanziarsi e di produrre degli
utili.
49
78
•
Le indicazioni delle garanzie offerte dal promotore all’amministrazione
aggiudicatrice, ossia si deve garantire l’amministrazione circa la disponibilità delle
risorse finanziarie.
Una volta ricevuta la proposta, l’ente locale valuta la fattibilità della proposta, verificando
l’assenza di elementi ostativi alla sua realizzazione.
A questo punto, può essere indetta la gara; l’amministrazione pone a base della gara la
proposta presentata dal promotore che partecipa anche lui alla gara. Qualora i
partecipanti presentino un’offerta economicamente più vantaggiosa del promotore,
quest’ultimo può esercitare il diritto di prelazione e fornire l’opera alle medesime
condizioni dell’operatore risultato vincente. Il promotore diverrà l’aggiudicatario della
concessione.
Tuttavia, un'operazione di PF per avere successo richiede il ruolo attivo e determinante
della P.A, quasi fosse il project manager. Questo ruolo, però, non si addice alle sue
caratteristiche, che devono essere modificate acquisendo nuove competenze.
Infatti, è opportuno che l'amministrazione aggiudicatrice effettui delle valutazioni ex ante,
in quanto si devono comprendere le caratteristiche dell'investimento, le ricadute sul
bilancio e sull'equilibrio di lungo periodo dell'amministrazione stessa e della collettività.
Quindi, l'amministrazione pubblica deve svolgere il ruolo di protagonista fin dal primo
momento, ossia quello della definizione delle caratteristiche del progetto e quello del
monitoraggio del livello di servizio raggiunto. Inoltre, aver svolto un'accurata e puntuale
valutazione, permette all'amministrazione di confrontare le diverse proposte – qualora
dovessero essere presentate proposte su progetti differenti da diversi promotori – in
modo più efficace e coerente, in quanto le offerte devono risultare vantaggiose rispetto le
dimensioni valutate, con l'eventuale supporto di consulenti esterni, dall'ente pubblico.
Questa confrontabilità deve riguardare anche gli indicatori finanziari. Per questo è
preferibile fornire anche il tipo di indicatore che verrà considerato, in quanto l'analisi
finanziaria può essere svolta con moltissimi parametri differenti.
Un'accurata analisi, inoltre, consente di comprendere le esternalità positive per la società,
oltre che la fattibilità dell'investimento, la finanziabilità e la sua sostenibilità.
Una volta approvata la proposta, può essere necessario avviare una rinegoziazione tra
promotore ed ente. Anche in questo caso, si può evincere quanto sia importante aver
svolto una buona analisi; solo così si potranno individuare le eventuali concessioni da
79
riconoscere alla controparte. E' fondamentale avere, anche da parte della PA, il quadro
completo dell'investimento. Il processo di negoziazione e di eventuale rinegoziazione non
deve minare il raggiungimento dell'equilibrio economico-finanziario, che è garantito se
una delle due condizioni è rispettata:
•
net present value (NPV) di progetto uguale a zero e il tasso di rendimento
interno(IRR) di progetto uguale al costo medio ponderato del capitale, WACC
(weighted average cost of capital);
•
NPV degli azionisti pari a zero e il tasso di rendimento interno degli azionisti pari al
costo dell'equity, Ke.
L’NPV si basa sulla logica dei flussi di cassa scontati, ossia il discount cash flow analysis e
rappresenta la ricchezza incrementale prodotta (o assorbita) se positivo (o negativo).
Il calcolo dell'indicatore è il seguente:
NPV = ∑
Ft rappresenta il flusso di cassa del periodo t, n il numero di periodi, IRR il tasso di sconto
e F0 il flusso di cassa iniziale.
I flussi di cassa, come si evince dalle due condizioni, sono diversi a seconda che si ragioni
con l'ottica dell'impresa, attenta ai cosiddetti flussi di cassa operativi, o con la logica
dell'azionista, interessata ai flussi di cassa per l'equity.
L'IRR rappresenta il tasso di sconto che rende nullo l'NPV, ossia il costo massimo del
capitale per il progetto. Questo parametro deve essere confrontato con il tasso di
attualizzazione IRR. Se è superiore a quest'ultimo, il progetto genera ricchezza, in quanto
il costo di finanziamento è inferiore al rendimento di progetto. Viceversa, il progetto non
è fattibile.
Per quanto riguarda il costo del finanziamento, vale la stessa distinzione fatta per i flussi
di cassa. Infatti, l'impresa considera il WACC, in quanto tiene in considerazione sia il
capitale di rischio, sia il debito, che è più basso del costo del capitale di rischio,
considerato dagli azionisti.
Oltre all’NPV, è importante calcolare un altro indicatore, necessario per monitorare la
capacità di onorare il servizio del debito – inteso come somma tra quota capitale C e
interessi I – periodo per periodo: il debt service cover ratio (DSCR).
80
Analizziamo, infine, i punti di forza e di debolezza del PF, oltre agli aspetti più critici per la
PA nel ricorrere a questo strumento.
I vantaggi per il settore pubblico sono diversi:
•
maggiore certezza sui tempi e costi dell'investimento;
•
possibilità di realizzare opere pubbliche importanti, senza gravare sul bilancio
dell'ente e senza assumersi il rischio finanziario e gestionale;
•
progettazione efficace ed efficiente visto che è svolta da società specializzate, che
molto spesso propongono soluzioni innovative;
•
condivisione, tenuto conto delle diverse esigenze e capacità, dei ricavi e dei rischi;
•
forte contributo al successo dell'iniziativa da parte dei finanziatori;
•
maggiore efficacia nella gestione e nei servizi offerti;
•
possibilità di ricorrere ad un ingente indebitamento;
•
possibilità di applicazione anche per i progetti di dimensioni limitate; l'importanza
ricade nell'autoremuneratività del progetto stesso;
•
strumento adatto anche ad enti di piccole dimensioni, a patto che abbiano al loro
interno almeno le competenze necessarie per effettuare la valutazione ex ante.
Le criticità, cui occorre prestare attenzione, sono:
•
l'iter con cui si individua l'operatore a cui concedere la concessione è molto
dispendioso, soprattutto per la tempistica. Ciò comporta un aumento dei costi per
l'amministrazione;
•
il processo di individuazione e allocazione dei rischi è complesso;
•
elevati costi per strutturare l'intera operazione di PF, in quanto è necessario
sostenere spese legali, tecniche, finanziarie;
•
scarso potere contrattuale nei confronti dei partner privati; ciò è molto avvertito
al momento di conferimento dei beni;
•
regime fiscale penalizzante per l'ente pubblico, in particolare per quanto concerne
l’IVA. Infatti, il prezzo pagato ai partner privati è soggetto ad un aliquota IVA pari
al 10% e il canone di gestione ad una del 21%. Per l'ente rappresentano costi in
quanto non può compensarla, visto che le prestazioni erogate sono esenti da IVA.
81
In definitiva, quando la PA decide di realizzare un'opera con il PF con l'intento di
migliorare la qualità del patrimonio pubblico o valorizzarlo o estendere le esternalità
positive, occorre prestare molta attenzione alla valutazione ex ante che è fondamentale al
fine di evitare comportamenti opportunistici da parte dei partner privati.
Per ottenere le competenze necessarie, è fondamentale che vi siano persone con
caratteristiche proprie dei project manager, ossia con conoscenze di tipo economico e
finanziario, almeno a livello sovracomunale, se non si è in grado di farlo per ciascun ente.
La valutazione ha centralità strategica ed è fondamentale che il settore pubblico lo
comprenda.
3.1.6 Partnership pubblico-privato
Il partenariato pubblico-privato (PPP) non ha una definizione univoca; tuttavia,
rappresenta una forma di “cooperazione tra le autorità pubbliche e il mondo delle
imprese che mirano a garantire il finanziamento, la costruzione, il rinnovamento, la
gestione o la manutenzione di un’infrastruttura o la fornitura di un servizio.”51
La sua diffusione e il suo sviluppo sono ascrivibili a diverse cause: dai processi di
privatizzazione che hanno interessato diversi paesi del mondo occidentale, alla necessità
di dotarsi di infrastrutture transnazionali che richiedono molte risorse, alla tendenza di
contrastare la crescita di spesa pubblica.
In realtà, non si può pensare a questo strumento come ad una soluzione miracolosa;
infatti, seppur a fronte di restrizioni di bilancio, è bene valutare la convenienza a ricorrere
a questo tipo di collaborazione; si ricorrerà a tale tecnica solo se si creerà plusvalore
rispetto ad altre opzioni, quali ad esempio il contratto di appalto.
Le caratteristiche principali del PPP sono:
•
l’elevata durata della collaborazione tra i due partner;
•
il finanziamento del progetto che è a carico, principalmente, del soggetto privato e
in misura minore, laddove sia previsto, a carico di quello pubblico;
•
il ruolo centrale ricoperto dall’impresa che è protagonista di tutte le fasi del
progetto; il partner pubblico definisce gli obiettivi da raggiungere per tutelare
l’interesse pubblico e controlla il loro reale conseguimento;
51
Libro Verde, Relativo al partenariato pubblico-privato ed al diritto comunitario degli appalti pubblici delle
concessioni, 2004.
82
•
la ripartizione dei rischi tra i due partner; in generale, i rischi sono allocati in
misura maggiore al partner privato. Ad ogni modo, a seconda del progetto, si
ripartisce il rischio considerando, comunque, le diverse competenze dei partner.
Esistono due diverse forme di partenariato:
•
PPP contrattuale;
•
PPP istituzionalizzato.
Il primo è caratterizzato da legami contrattuali tra i vari soggetti nei quali sono specificate
le attività e le fasi a carico del partner privato. La formula più utilizzata è la concessione,
che come spiegato successivamente, è una formula adatta anche per la valorizzazione del
patrimonio.
La concessione non è altro che un legame tra i due partner, in cui quello privato fornisce
un servizio al pubblico, sotto il controllo del partner pubblico. La remunerazione del
soggetto privato, così come nel project financing, deriva dalle tariffe pagate dagli utenti e
da eventuali contributi pubblici erogati sotto forma di prezzo.
Naturalmente, per garantire trasparenza ed equità di trattamento, la scelta del partner
privato dovrà essere fatta ricorrendo a procedure ad evidenza pubblica, come ad esempio
i bandi di gara.
Tuttavia, riguardando opere e infrastrutture complesse e molto costose, vi è la possibilità
di utilizzare, a questo proposito, il cosiddetto “dialogo competitivo”: gli organismi
aggiudicatori, quali Stato, enti locali e pubblici, possono avviare un confronto con i
soggetti privati che vogliono trovare e realizzare soluzioni coerenti per i bisogni della
collettività. A questo punto, conclusosi lo scambio di informazioni, si può presentare
l’offerta. Vincerà la proposta che risulta economicamente più vantaggiosa.
Il tipo di partenariato analizzato può basarsi su iniziativa del privato o su quella del
pubblico; nel primo caso lo strumento sarà quello del project financing, nel secondo le
concessioni di costruzione e valorizzazione, analizzate di seguito.
Il secondo tipo di partenariato, invece, presuppone la creazione di un’entità distinta a
capitale misto. Quindi, una società di capitali la cui finalità sia la realizzazione dell’opera.
In questo caso l’iniziativa deve essere congiunta e può sostanziarsi in un fondo
immobiliare ad apporto pubblico, una società di trasformazione urbana o una società
patrimoniale. Si è in presenza del PPP istituzionalizzato anche quando si affida il controllo
di un’azienda pubblica ad un privato.
83
Con questo strumento, la pubblica amministrazione acquisisce competenze nuove ed
esercita un controllo maggiore, in quanto è parte integrante del nuovo soggetto.
Le forme di partenariato più diffuse in Italia e in Europa sono:52
•
Design & Build (DB): l’operatore privato si occupa della progettazione e
costruzione, mentre quello pubblico del finanziamento.
•
Design, Build & Operate (DBO): rispetto al DB, il partner privato si occupa anche
della gestione dell’opera o dell’infrastruttura.
•
Build, Lease & Transfer (BLT): in questo caso sono affidate al settore privato la
costruzione, il finanziamento dell’opera tramite leasing;53 una volta cessato il
contratto, l’opera è di proprietà della pubblica amministrazione.
•
Design, Build, Finance & Operate (DBFO): il privato segue tutte le fasi, dalla
progettazione all’erogazione del servizio di pubblica utilità.
•
Build, Operate and Transfer (BOT): l’operatore privato ha tutte le fasi a suo carico,
compreso il finanziamento. Con i ricavi generati dalla gestione del servizio riesce a
coprire tutti i costi – per le cosiddette opere calde – o una buona parte – per le
opere tiepide.
A seconda della forma di PPP, il trasferimento del rischio in capo al privato è differente; le
forme riportate sono state descritte per rischio crescente a carico del soggetto privato.
Tendenzialmente, la PA preferisce ricorrere alle forme più rischiose per il privato, in modo
tale che l’intervento possa essere contabilizzato come spesa corrente e non come spesa
in conto capitale. Tuttavia, Eurostat54 ha posto delle condizioni precise affinché le
operazioni di PPP possano considerarsi realmente irrilevanti al fine del debito e deficit
pubblico. In particolare il soggetto privato deve assumersi i seguenti rischi:
•
Rischio di costruzione legato al ritardo nei tempi di consegna, al non rispetto degli
standard di progetto, all’aumento dei costi, ad inconvenienti di tipo tecnico
nell’opera al mancato completamento dell’opera;
52
Partenariato pubblico-privato, Assimpredil Ance, Numero 31, Maggio Giugno 2012.
Per leasing s’intende il finanziamento di un progetto con impiego totale di debito. In questi casi, la PA è
la controparte della società di leasing, e quindi il costo di finanziamento è in funzione del rating dell’ente
pubblico.
54
Treatment of public-private partnerships”, Eurostat, 11 febbraio 2004. Si applica solo nei casi in cui lo
Stato sia il principale acquisitore dei beni e servizi forniti dall’infrastruttura, sia che la domanda sia originata
dalla stessa parte pubblica che da terze parti.
53
84
•
Rischio di disponibilità o rischio di domanda: il primo legato alla capacità di
erogare le prestazioni contrattuali pattuite in termini di volumi e standard di
qualità; il secondo dovuto alla variabilità della domanda stessa.
Analizziamo, ora, rapidamente, le motivazioni che spingono la PA a ricorrere al PPP
piuttosto che all’investimento pubblico diretto. Ipotizzando l’assenza di vincoli di bilancio
e ritenendo che la PA abbia tutte le risorse necessarie per realizzare qualsiasi intervento,
è opportuno analizzare cinque differenti variabili.55
•
Efficienza produttiva ed innovazione
Mentre i privati hanno come unico obiettivo la massimizzazione del profitto,
realizzabile con la minimizzazione dei costi, i manager pubblici possono avere
obiettivi differenti ed in particolare potrebbero voler gestire un ampio budget per
esercitare maggior controllo presso l’ente o assecondare esigenze non
contemplate all’interno del progetto. Inoltre, lo stesso ragionamento può essere
fatto circa il cronoprogramma. Il privato tenderà a rispettare tutte le scadenza in
quanto il ritardo comporterebbe una riduzione dei profitti; i manager pubblici non
hanno nessun interesse diretto ed economico a far si che i tempi siano rispettati.
Infine, un altro aspetto è ascrivibile all’innovazione. Il settore privato innova di più,
laddove si possono conseguire importanti risparmi sui costi. Tuttavia, vi possono
essere anche situazioni opposte, in particolare nei casi in cui non si possono
misurare puntualmente gli standard di qualità. In questo caso, il privato potrebbe
facilmente ridurre i costi e la qualità, e aumentare i suoi profitti.
•
Selezione dei progetti
E’ importante che i progetti siano ottimali anche dal punto di vista sociale. Da
questo punto di vista sia il PPP sia l’investimento diretto del pubblico potrebbero
non perseguire questo obiettivo.
Da un lato, infatti, il partner privato ha come unico obiettivo la creazione di valore;
a volte potrebbe voler investire su opere connesse con una serie di attività, in
modo da ampliare ulteriormente il suo business. E non è detto che tutto ciò
comporti benefici sociali.
Dall’altro, vi sono, tuttavia, potenziali distorsioni anche qualora si ricorra al
finanziamento diretto; la classe politica tende a privilegiare investimenti con
55
Public-Private Partnerships, Federico Etro, 2007, Dipartimento di Economia, Università Bicocca.
85
ritorni d’immagine, quindi con tempi di realizzazione brevi, e ad investire in zone
dove ha maggiore consenso.
•
Allocazione del rischio
Il fatto che i rischi a carico del privato siano elevati è uno sgravio di costi per la
pubblica amministrazione; inoltre, i privati possono allocare i loro rischi a soggetti
specializzati nella gestione di particolari tipologie di rischio e quindi garantire una
efficienza maggiore. Il pubblico, invece, non ha strumenti per far ciò.
•
Sistema di finanziamento
Come detto più volte, il costo di finanziamento è più elevato qualora si decida di
utilizzare forme di partenariato (piuttosto del finanziamento diretto da parte della
PA) per due motivi: sia perché il settore pubblico - ritenendo improbabile il default
dello Stato italiano (con la crisi dei debiti sovrani, non è più così) - riesce ad
accedere al debito con interessi più contenuti rispetto al privato, sia perché si
tratta di finanziare un progetto che non può fornire garanzie reali, ma si fonda su
flussi di cassa futuri.
•
Governance
Per far si che il PPP abbia successo è importante che siano rispettate altre due
condizioni fondamentali, oltre a quelle già discusse in precedenza.
Si ha bisogno di un management indipendente, ossia slegato dal potere politico; in
altre parole, un management scelto (dalla classe politica) solo in base alle proprie
competenze e slegato da equilibri politici. In questo modo si potrebbe ridurre il
rischio politico legato al PPP ed aumentarne l’attrattività ex ante.
Infine, anche il mondo imprenditoriale deve essere indipendente, per le medesime
ragioni, dal mondo dei finanziatori.
Ora, quali sono le soluzioni pratiche che caratterizzano una PPP? In realtà, molto
strumenti son già stati citati – Fondo ad apporto pubblico, Project financing, Società di
trasformazione urbana – ma l’ordinamento italiano, da pochi anni, ha previsto un altro
strumento importante per la valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico, anche
se le amministrazioni non l’hanno fino ad oggi molto utilizzato: la concessione di
valorizzazione.56 Quest’ultima consente di valorizzare i beni di proprietà dello Stato
suscettibili di messa a reddito tramite gestione economica da parte di investitori privati.
56
L.296/2006 Legge finanziaria 2007.
86
I beni, una volta individuati dall’Agenzia del Demanio, vengono concessi o affittati – a
titolo oneroso – ai privati per un periodo di tempo molto ampio, in modo che possano
essere apportati interventi di restauro, ristrutturazione e modificando laddove necessario
anche le destinazioni d’uso al fine di sfruttare commercialmente gli spazi ed erogare
servizi ai cittadini.
Per far tutto questo, però, è necessario un coordinamento continuo con gli enti territoriali
interessati da questi interventi, anche perché la competenza di cambiare la destinazione
d’uso degli immobili è dell’amministrazione comunale. Inoltre, è opportuno che il piano di
valorizzazione e riqualificazione statale sia coerente con la programmazione e lo sviluppo
locale.
Gli enti locali, inoltre, hanno anche un vantaggio di tipo economico, oltre che urbano e
sociale, in quanto, agevolando i piani di valorizzazione, possono incassare dal 50 al 100
per cento del contributo di costruzione per l’esecuzione delle opere di riqualificazione
dovuto dal concessionario, individuato con procedure ad evidenza pubblica.
Un’ulteriore novità consiste nella durata della concessione che può arrivare fino a
cinquant’anni consentendo al concessionario di porre in essere tutte le operazioni di
valorizzazione,
preservando
e
garantendo
il
raggiungimento
dell’equilibrio
economico-finanziario dell’intero progetto.
Tutto ciò è stato previsto non solo per aumentare le entrate derivanti dalla riscossione dei
canoni, ma anche per avere costi minori nel medio-lungo periodo, grazie alla corretta
manutenzione; infine, con le concessioni si possono far rinascere intere zone delle città
italiane portando, quindi, benefici non solo economici ma anche sociali.
Nel 2008,57 si è data la possibilità anche alle Regioni, alle Provincie e Comuni di ricorrere
alle concessioni di valorizzazione per i bene dei loro territori che necessitano di processi di
valorizzazione.
La principale caratteristica della concessione è la capacità di autofinanziarsi, ossia
generare flussi di cassa dalla gestione del servizio o dell’opera tali da ripagare
l’investimento.
In altri termini, la concessione assicura il diritto di gestione e di sfruttamento economico
dell’opera e può prevedere il diritto a percepire un “prezzo” da parte della PA.
57
D.l. 112/2008 art. 58 convertito in legge 133/2008.
87
Una volta appurato che la concessione comporti l’allocazione dei rischi in capo al soggetto
privato, possiamo analizzare i punti di forza e di debolezza.
Nei primi possiamo annoverare:
•
il fatto che l’amministrazione centrale o periferica possa realizzare interventi
importanti in termini di volume e di risorse, gravando poco o per nulla sul bilancio
pubblico;
•
il rischio di gestione a carico del soggetto privato è maggiore di quello assunto dal
partner pubblico;
•
la maggiore certezza su i tempi e i costi dell’investimento;
•
la maggiore efficienza nella gestione del progetto e la maggiore probabilità di
erogare servizi di qualità.
Nei secondi possiamo annoverare:
•
l’elevata aleatorietà di questo strumento nel lungo periodo; qualora dovessero
sorgere nuove esigenze e circostanze, la PA deve farsene carico, in quanto è la
titolare del servizio pubblico;
•
il poco potere contrattuale della PA nel processo di negoziazione con il partner
privato, in quanto al suo interno non ha competenze specifiche in tema di
concessioni.
88
Tabella 5: Vantaggi e Svantaggi degli strumenti analizzati
Strumento
Vantaggi
Cartolarizzazione
Società Patrimoniale
Società di
Trasformazione
urbana
Razionalizzazione del
portafoglio
Cash Flow immediato
Migliore gestione degli
attivi ceduti
Svantaggi
Elevato rischio di free
riding da parte degli
amministratori, in
particolare in
operazioni di
dismissione e
valorizzazione, in
quanto usano il
portafoglio
immobiliare per
ricorrere
all’indebitamento e
ripianare bilanci
dell’ente
Costituzione
complessa
Studi pre-fattibilità
dispendiosi
Ricorso a procedure
di evidenza pubblica
Costi certi a fronte di
ricavi futuri
Canoni di locazioni
prossimi ai valori di
mercato
Ricorso alla leva
finanziaria
Ingresso di soci privati
Competenze gestionali
specifiche
Recupero dell’IVA
Elevata efficacia
Controllo e regia
dell’operazione in capo
all’ente locale
Ente locale diventa
socio attraverso il solo
conferimento dei beni
Attrarre risorse private
Recupero IVA
Elevata duttilità
Elevati costi di
strutturazione
Sconto di portafoglio
Complessità della
struttura legale
89
Fondo Immobiliare
ad apporto
Project Financing
Partnership
Pubblico-privato
Elevata flessibilità
Diversi sottoscrittori
Competenze gestionali
specifiche
SGR si occupa degli
investimenti necessari
Ricorso alla leva
finanziaria
Costi di transazione
contenuti
Presenza di investitori
istituzionali
Liquidità sia imminente
sia differita
SGR esente da imposte
quali IRAP e IRES
Recupero dell’IVA
Tempi e costi pianificati
Condivisioni rischi e
costi
Ricorso alla leva
finanziaria
Autoremuneratività
Applicabile a progetti di
piccole dimensioni
Interventi importanti
con piccole ricadute sul
bilancio pubblico
Rischio maggiore
allocato al partner
privato
Tempi e costi certi
Elevata efficienza
Necessità di
raggiungere una
massa critica ingente
in termini di beni
immobiliari
Sconto di portafoglio
Il patrimonio non è
più, per tutta la
durata del fondo
stesso, di
competenza
dell’apportante
anche se non
alienato.
Processo di
allocazione dei rischi
Elevati costi di
fattibilità e
strutturazione
Scarso potere
contrattuale nei
confronti dei partner
privati
Aleatorietà nel lungo
periodo: la PA deve
farsi carico,
comunque, del
servizio pubblico
Potere contrattuale
limitato nei confronti
del partner
Fonte: elaborazione propria
90
In conclusione si è proceduto a verificare come i diversi strumenti assicurino o meno il
rispetto delle cosiddette “4E”, viste nel capitolo 1.
Tabella 6: strumenti finanziari & 4E
Strumento
Economy
Cartolarizzazione
X
Società
patrimoniale
X
Società
Trasformazione
Urbana
Efficienza
Efficacia
Equità
X
X
X
X
X
Fondo
Immobiliare
X
X
X
X
Project Financing
X
X
X
X
Partnership
Pubblico-Privato
X
X
X
X
Fonte: elaborazione propria
La cartolarizzazione assicura solo il prezzo, in quanto c’è la certezza di ricavare il valore
pattuito al momento della cessione degli immobili all’SGR; non esiste efficienza in quanto
non si ha – nemmeno teoricamente – la massimizzazione del benessere economico.
La società patrimoniale, oltre al prezzo, garantisce efficienza, in quanto il patrimonio è
gestito con procedure di tipo privatistico e con personale qualificato. Inoltre, consente al
settore pubblico di destinare le risorse ad attività più coerenti con le politiche proprie
dello Stato. Non si può parlare di efficacia in quanto non è uno strumento utile per
l’abbattimento – in tempi rapidi – del debito. La società di trasformazione urbana,
andando a riqualificare aree degradate o dismesse, non assicura l’economia, ma
sicuramente genera servizi per la collettività e incrementa il valore dell’area stessa. E’ uno
strumento estremamente coerente per la valorizzazione delle aree, ma non lo è
altrettanto per la riduzione del debito.
Il fondo
immobiliare, se costituito e chiuso in un periodo favorevole del mercato
immobiliare, è uno strumento coerente sia con l’obiettivo di valorizzazione sia con quello
di abbattimento del debito. Consente di coprire tutti e quattro i parametri, in quanto
91
anche lo Stato, conferendo i beni, partecipa al plusvalore e – indirettamente – partecipa
alle decisioni.
Discorso analogo vale anche per gli ultimi due strumenti, poiché consentono la
realizzazione di opere molto importanti senza comportare esborsi di liquidità.
Analizzando i diversi strumenti finanziari, in relazione alle quattro variabili, non si è
considerata la variabile chiamata “equity”, pur essendo presente in ciascuna riga della
tabella soprariportata.
Infatti, per definire l’equità o meno di ciascun strumento, si deve attendere la
realizzazione dell’operazione immobiliare e comprendere come vengono utilizzate le
risorse ricavate. Infatti, sarà l’uso a definire, ex post, il rispetto di una variabile così
importante.
Ad esempio, qualora si destinassero i denari ricavati per la riduzione del debito pubblico –
tanto dello Stato quanto delle Autonomie Locali – si potrebbe affermare che l’equità, per
come è stata definita nei capitoli precedenti, è garantita, in quanto si cerca di riequilibrare
una situazione sfavorevole per le generazioni future.
Viceversa, se i proventi delle operazioni, che per loro natura sono straordinarie, in quanto
generano risorse una tantum, sono usati per coprire spese fisse e certe, ad esempio i costi
del personale o la riduzione di una imposta specifica, l’equità non può essere garantita;
infatti, negli esercizi successivi, le entrate derivanti dalle valorizzazioni o dismissioni non
sono più disponibili per coprire i costi generati dalle scelte “politiche” degli
amministratori o legislatori.
3.2 Metodo di Valutazione
Come visto anche in precedenza, esistono molte tecniche di valutazione per gli immobili.
A questo proposito, si è ritenuto fondamentale comprendere il metodo più utilizzato da
parte dell’Agenzia del Territorio, ossia di un ente statale che si occupa, tra l’altro, di stime
e valutazioni.
Dal confronto con un dirigente dell’agenzia stessa, si è potuto comprendere che il metodo
più utilizzato per determinare il valore di mercato è il procedimento comparativo diretto.
Tuttavia, per poterlo applicare integralmente, occorre avere un campione di dati
omogeneo al segmento di mercato di riferimento – e per lo più completo e attendibile.
92
Operativamente, per la formazione del valore, appare indispensabile rilevare i prezzi di
scambio e definire il campione di beni omogeni da comparare, seguendo il seguente
percorso:
scelta delle informazioni;
identificazione dei beni comparabili e selezione dei dati;
processo di aggiustamento e formazione del valore.
Scelta delle informazioni
Le informazioni, oltre ad essere disponibili, devono rispettare le seguenti caratteristiche:
attendibilità, ossia essere credibili e veritiere;
aggiornamento: l’arco temporale di riferimento delle informazioni deve essere il
più possibile contenuto. L’aggiornamento è funzione diretta dei cambiamenti che
sono intercorsi nel periodo precedente la data di valutazione e delle particolari
condizioni del mercato al momento della valutazione;
omogeneità: le informazioni devono essere raccolte utilizzando diverse fonti
informative, richiedendo i medesi dati per tutte le unità di comparazione in modo
da permettere un corretto processo di raffronto;
specificità: il bene immobiliare è un bene con caratteristiche complesse e, molte
volte, uniche. Nella fase di raccolta dei dati è necessario quindi verificare che le
informazioni siano adeguate per individuare ciascuna caratteristica rilevante.
Identificazione dei beni comparabili e selezione dei dati
Prima di approfondire questo aspetto, è necessario rimarcare un presupposto
importante: in pratica risulta difficile individuare beni perfettamente identici o sostituibili,
per questo si ritiene sufficiente identificare beni omogenei rispetto alle caratteristiche
principali del bene da valutare.
Premesso ciò, sono state individuate cinque classi differenti di caratteristiche, utili per far
emergere, in maniera oggettiva, le necessarie similitudini in termini di attrattività del
bene.
Caratteristiche fisiche: si tratta della destinazione d’uso del bene e, in particolare,
delle caratteristiche architettoniche e impiantistiche necessarie. Si distingue tra:
residenziale, commerciale, direzionale, industriale, a destinazione speciale.
93
Caratteristiche estrinseche: ci si riferisce alle caratteristiche che riguardano la zona
circostante l’immobile, quali, ad esempio, collegamenti con i mezzi di trasporto,
caratteristiche socioeconomiche dell’area circostante, aree e spazi d’uso in
comune.
Caratteristiche intrinseche: riguardano l’immobile stesso. S’intende la dimensione,
l’aspetto, il design, la qualità delle costruzioni, le condizioni di conservazione, le
finiture, gli impianti e altro ancora;
Caratteristiche economiche e finanziarie specifiche: derivano dalla reddittività
degli immobili. Per comprenderle al meglio, si possono analizzare i contratti di
affitti, i tassi di occupazione, le condizioni di pagamento, oltre a considerare i
costi o i benefici che gravano sull’immobile.
Caratteristiche giuridico-legali, dipendenti dallo stato di diritto del bene, ad
esempio: servitù, vincoli, ecc.
Pur considerando solo informazioni omogenee ed attendibili, è possibile che permangano
differenze significative nella qualità e nella quantità delle caratteristiche fisiche ed
economiche di riferimento, che vanno considerate nel processo di valutazione.
Per questo si deve ricorrere ad un processo di aggiustamento che consideri e valuti le
differenze. Quali sono i metodi per correggere le stime?
Modelli statistici che garantiscono un elevato grado di oggettività, ma richiedono
mercati efficienti, beni totalmente omogenei e un volume elevato di informazioni.
L’aggiustamento in termini percentuali e assoluti del valore, tenendo conto delle
differenze tra le caratteristiche dei beni oggetti di comparazione.
Un metodo ancor meno oggettivo è il giudizio soggettivo del valutatore; si parla di
aggiustamento per “punti di merito”.
L’Agenzia del Territorio, tra i diversi procedimenti comparativi, adotta il market
comparison approach (MCA) quale metodo di riferimento per la determinazione del
valore di mercato di un immobile.
Brevemente, l’MCA è un procedimento comparativo pluriparametrico, fondato
sull’assunto che il prezzo di un immobile è dato dalla somma di una serie finita di prezzi
associati ad ogni caratteristica apprezzata dal mercato.
A seconda del grado di possesso di ciascuna caratteristica, si ha un prezzo “marginale”,
che farà variare, in positivo o in negativo, il prezzo finale oggetto di valutazione.
94
Ciascun prezzo marginale, in teoria, dovrebbe essere calcolato attraverso tecniche di
regressione multipla lineare o non lineare.
In pratica, invece, per la comparazione, da un lato si ha l’immobile in stima del quale sono
note le caratteristiche maggiormente influenti sul prezzo, dall’altro un campione
omogeneo di comparables di cui devono essere noti il prezzo, l’epoca di compravendita e
le caratteristiche dell’immobile da stimare.
In realtà, questa metodologia può essere utilizzata solo se si è in possesso, come visto, di
un ampio campione di dati strettamente omogeneo, per quanto riguarda i prezzi di
vendita.
Tuttavia, ciò può sussistere solo per segmenti di beni altamente standardizzati e di epoca
più recente. Molto spesso, per questo, si ricorre ad un procedimento indiretto, chiamato
comparativo di natura empirica. In questo caso, si considera l’indagine di mercato
effettuata, depurandola da aspetti poco coerenti con l’immobile da stimare e il prezzo
viene aggiustato tenendo conto dei dati dell’Osservatorio del Mercato Immobiliare.
95
Practice
Questa sezione, costituita dai prossimi tre capitoli, affronta il tema della consistenza del
patrimonio immobiliare, ripercorre alcune delle operazioni realizzate – concluse e non – in
campo immobiliare in Italia e riporta alcune interviste ad alcuni protagonisti del processo
di valorizzazione.
Come risulta dai dati ufficiali, ricavati da seminari, report e documenti parlamentari, il
patrimonio immobiliare italiano appare molto frazionato tra i diversi livello di governo e
sottoutilizzato rispetto al suo elevato potenziale.
Analizzando e riportando esempi delle operazioni immobiliari realizzate in Italia, a partire
dalla fine degli anni Novanta, è possibile individuare al loro interno una chiara tendenza:
inizialmente si utilizzavano aste pubbliche più per svendere che non per vendere,
successivamente si sono avute operazioni di cartolarizzazione per realizzare cassa
velocemente e, da qualche anno, si utilizzano molto i fondi immobiliari in modo da
conciliare due obiettivi diversi, ma importanti: reperire parte delle risorse al momento del
conferimento e partecipare all’eventuale plusvalore realizzato attraverso la valorizzazione
del portafoglio apportato.
96
4 Il patrimonio immobiliare pubblico italiano
In questo capitolo, si è cercato di analizzare e riportare i dati riguardanti il patrimonio
pubblico italiano per individuare le potenzialità insite nelle operazioni di dismissione e
valorizzazione. Inoltre, si sono riportate anche alcune delle criticità dello Stato, in qualità
di “Stato – Immobiliare”.
La metodologia seguita consta di due differenti elementi: da un lato le fonti ufficiali, ossia
i dati forniti dal Ministero del Tesoro e in particolare dell’Agenzia del Demanio e da Cassa
Depositi e Prestiti; dall’altro, la sistematica revisione ed analisi di articoli pubblicati – da
gennaio 2012 a gennaio 2013 –da quotidiani e settimanali online nazionali. La ricerca di
questi articoli è stata realizzata usando cinque parole chiave, quali “dismissione”,
“patrimonio”, “pubblico”, “valorizzazione” e “Stato”.
4.1 Fonti Ufficiali
Prima di analizzare nel dettaglio le strategie e le politiche di valorizzazione è necessario
comprendere l’effettivo ammontare del patrimonio pubblico immobiliare, che come
vedremo, è posseduto da diversi soggetti pubblici.
I dati disponibili si riferiscono ai beni immobili di proprietà dello Stato o di altre
Amministrazioni Pubbliche, esclusi quelli in locazione passiva ad enti estranei al perimetro
pubblico. La rilevazione è stata effettuata in ottemperanza a quanto previsto dalla legge
191/200958 ed è stata realizzata dal Dipartimento del Tesoro, in modo da far decollare il
processo di valorizzazione degli immobili.
Al 31 marzo del 2011, avendo conoscenza di quanto comunicato dal 53 per cento delle
amministrazioni locali, il patrimonio immobiliare pubblico censito era pari a 530.000 unità
immobiliari e 760.000 terreni (MEF, 2012).
Risulta che le unità immobiliari sono destinate per il 72 per cento a sedi istituzionali, per il
10 per cento ad uso residenziale e per il 18 per cento non è stata specificata la
destinazione d’uso. Per quanto concerne i terreni, il 96 per cento delle superfici è
utilizzato dall’amministrazione proprietaria.
Il Dipartimento del Tesoro per giungere ad una corretta valorizzazione ha suddiviso i dati
forniti dalle diverse amministrazioni a seconda della destinazione d’uso e del comune di
localizzazione; i prezzi, invece, sono stati ricavati a partire da banche dati istituzionali: per
58
"Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)"
approvata il 23 dicembre 2009.
97
le unità immobiliari si sono utilizzati i dati dell’Osservatorio del Mercato Immobiliare
dell’Agenzia del Demanio, mentre per i terreni quelli dell’Istituto Nazionale di Economia
Agraria.
Questi due istituti, naturalmente, non definiscono un unico valore per ciascun territorio;
per questo, il Ministero del Tesoro ha ritenuto di dover assumere sia il prezzo massimo sia
il prezzo minimo e arrivare ad un range di valori. Solo così si può tener conto, nella vastità
del calcolo, delle reali differenze di ciascun immobile e giungere alla stima del patrimonio;
naturalmente, tale stima non sostituisce quella puntuale effettuata da un esperto, in caso
di dismissione o alienazione del bene.
Una prima stima delle unità immobiliari censite si attesta tra i 239 e i 319 miliardi di euro,
mentre quella dei terreni varia tra gli 11 e i 49 miliardi. Tuttavia, questa non è l’unica
stima disponibile.
Nel periodo 2001-2004,59è stata condotta una rilevazione dell’attivo dello Stato a valore
di mercato pari a 1.815 miliardi di euro (Reviglio, 2007). Di questi, ben 700 miliardi
formano il cosiddetto patrimonio fruttifero, costituito da quattro classi di beni: crediti ed
anticipazioni attive, partecipazioni, immobili, infrastrutture e concessioni; quest’ultime
valorizzate attualizzando i flussi di reddito da infrastrutture, risorse naturali e spettro
delle frequenze. La voce più rilevante è senza dubbio quella inerente al patrimonio
immobiliare, stimato intorno ai 420 miliardi di euro, ben il 60 per cento dell’intero
patrimonio fruttifero.
Nonostante le diverse manovre correttive e il cambio di Governo, il debito pubblico è
continuato ad aumentare, raggiungendo a dicembre 2012 la cifra record di 1.988 miliardi
di euro.60
Riprendendo quanto emerso sia sugli immobili sia sul passivo, emerge una chiara
asimmetria tra proprietà delle attività e passività: infatti, il debito è per il 94 per cento
dell’Amministrazione centrale e per il 6% di Regione ed Enti Locali; tale ripartizione si
inverte se si analizzano le attività: il 67% ad appannaggio dei secondi e solo il 33% della
prima (Reviglio, 2011).
Per quanto concerne gli immobili, escludendo l’edilizia residenziale pubblica, il valore
della parte non utilizzata direttamente della pubblica amministrazione ammonta a 42
59
Reviglio, E. (2011), Seminario “Patrimonio Pubblico” promosso dal Ministero dell’economia e delle
finanze, Roma.
60
Supplemento al bollettino statistico n°14, Banca d’Italia, 15 marzo 2013
98
miliardi, pari al 10 per cento del totale. Come già detto, tuttavia, tali beni non
appartengono solo allo Stato centrale, ma anche a Regioni ed altri enti, come si può
desumere dalla tabella sottostante.
Tabella 7: Patrimonio pubblico: “i proprietari”
Stato
Stima del valore di
mercato
(miliardi di euro)
62
Stima parte libera
(miliardi di euro)
7
Regione
11
2
Province
29
3
Comuni
227
25
ASL
25
4
Università
10
1
Altri Enti Pubblici Locali
4
1
Fonte: Edoardo Reviglio, 29 settembre 2011
Come si può vedere, i Comuni hanno una parte rilevantissima sia degli immobili sia della
parte libera degli stessi.
Gli enti territoriali potrebbero recuperare, nei prossimi anni, dai 2 ai 5 miliardi di euro
attraverso il processo di dismissione e valorizzazione (Reviglio, 2007). Tuttavia, su questo
aspetto è necessario fare alcune osservazioni che spiegano i rallentamenti che il processo
di dismissione e valorizzazione subisce.
In primo luogo, il patrimonio degli enti è molto “disperso”, visto che 192 miliardi di
patrimonio sono di proprietà dei piccoli comuni, con popolazione inferiore ai 30.000
abitanti.
In secondo luogo, ciascuna amministrazione ha un progetto su ciascun immobile
posseduto, frutto del lavoro di molti anni; non è dunque possibile imporre soluzioni
dall’alto.
Un’ultima riflessione riguarda le tempistiche delle amministrazioni locali, lunghe e
laboriose; ciò ostacola la stima puntuale del valore degli immobili stessi. Ciò spiega il fatto
che dal 1994 al 2010 non è stata avviata alcuna dismissione strutturale del patrimonio
pubblico; si è proceduto a piccole ed isolate operazioni che hanno ridotto il debito
pubblico dello 0.2 per cento annuo.
99
4.2 Quotidiani e Settimanali
Data l’importanza dell’argomento, si è ritenuto fondamentale approfondire ulteriormente
l’aspetto inerente la stima del valore degli immobili. Come visto, i dati ufficiali non sono
molto recenti, ma risalgono ad alcuni anni fa. Per colmare questa carenza, si è pensato di
analizzare articoli di giornale e periodici.
Percorrendo questa strada, tuttavia, non si è venuti a conoscenza solo di cifre e numeri,
bensì anche di giudizi su operazioni svolte o solo ipotizzate. Naturalmente, è stato scelto
un orizzonte temporale entro cui ricercare le notizie: dal gennaio 2012 al gennaio 2013.
In che modo si è impostato il lavoro?
Si sono scelte cinque parole chiave, inserite nei siti internet delle diverse testate
giornalistiche.
Le parole, come detto all’inizio del capitolo, sono “valorizzare”, “patrimonio”, “pubblico”,
“Stato” e “dismissione”.
I giornali, o meglio i siti internet consultati, sono stati diversi: “Il Corriere della Sera”, “Il
Sole 24 ore”, “Il Giornale”, “Il Messaggero”, “Il Secolo XIX”, “La Repubblica”, “Libero”,
“L’Unità”, “Il fatto quotidiano”, “Il Secolo d’Italia”, “L’ Avvenire”, “Panorama” e
“L’Espresso”.
Dalla diversa combinazione delle parole chiave, si sono avuti moltissimi risultati. Ciascun
articolo, riportato nella sezione della bibliografia, si focalizza su aspetti peculiari del tema
oggetto del lavoro di tesi.
Per questo si è ritenuto fondamentale riportare i diversi spunti ricavati dalla lettura dei
diversi articoli. In questo modo si è compreso se i risultati, sperati e ipotizzati, sono stati
raggiunti, se si è verificato un discostamento e le eventuali motivazioni.
Si è deciso di riportare qui i concetti fondamentali ricavabili dalla lettura di ciascuna
testata. In primo luogo, si riportano le notizie estratte da “Il Corriere della sera”. Il
patrimonio immobiliare, posseduto dal Ministero dell’Economia, secondo il direttore della
Direzione finanza e privatizzazioni del Dipartimento del Tesoro, Francesco Parlato,
ammonta a 340 miliardi di euro. È quanto è stato annunciato durante la sua audizione sul
tema della gestione, razionalizzazione e valorizzazione del patrimonio pubblico, alla
Camera dei Deputati.
Come si giunge a questa cifra così rilevante?
100
Gli immobili dello Stato secondo il loro valore di bilancio ammontano a 55 miliardi di
euro, a cui si aggiungono i beni delle altre amministrazioni, il cui valore è di 285 miliardi di
euro, secondo le stime effettuate dall’Agenzia del Territorio. Inoltre, a tutto ciò si devono
sommare gli 1,3 in ettari di terreno, ossia 760.000 terreni per un valore stimato di 300
miliardi di euro.
Sempre secondo l’alto dirigente di Stato, solo 1,2 miliardi di euro ossia 350 immobili si
possono conferire ad un fondo immobiliare , gestito entro il primo semestre 2013, dalla
SGR detenuta dal Tesoro, prevista dalla legge di stabilità 2011.
Inoltre per quanto riguarda i player “statali” operanti nel settore immobiliare, oltre
all’Agenzia del Territorio e del Demanio, ne è presente un altro: Cassa Depositi e Prestiti.
Il suo compito, per quanto riguardo le operazioni di valorizzazione, è di consulenza per gli
enti locali e le Regioni.
Questo attivismo da parte dello Stato e delle sue diramazioni lo si deve al diffondersi della
convinzione secondo cui il reperimento delle risorse non può avvenire più
dell’inasprimento fiscale, bensì dall’utilizzo di fonti diverse. Ad esempio il patrimonio può
dare un grosso contributo alla riduzione del debito. Tuttavia, è bene ricordare che i quasi
400 miliardi di beni non appartengono solo allo stato centrale, bensì ad enti locali e
territoriali.
Per questo è necessario studiare il modo più corretto per procedere alla messa in vendita,
tenendo presente che non sono operazioni realizzabili nel giro di qualche anno. Bisogna
conciliare l’efficacia dell’impatto finanziario con la gradualità degli effetti reali.
In realtà, molte forze politiche hanno presentato nelle aule parlamentari disegni di legge
per abbattere, nel giro di qualche anno, il debito: chi propone di 400 miliardi in cinque
anni e chi di 180 miliardi in otto anni.
Il punto fermo, però, è che il Governo ha già costituito tre fondi per le dismissioni:
•
per le società municipalizzate;
•
per le dismissioni di beni assegnati agli enti locali in attuazione del federalismo
demaniale;
•
per la cessione di 350 immobili di pregio già valorizzati per un valore di 4-5
miliardi.
Tuttavia, il mercato immobiliare sta attraversando una fase di stallo e le aste vanno
deserte, per questo il Governo ha un piano alternativo, che vede il diretto coinvolgimento
101
della Cassa Depositi e Prestiti (CDP), almeno per quanto riguarda le dismissioni delle
partecipazioni azionarie.
Secondo “Il Sole 24 Ore”, invece, un altro modo per recuperare risorse è perseguire la
strada delle partnership pubbliche-private; in particolare per quanto riguarda i programmi
unitari di valorizzazione territoriale. Solo con “una strategia unitaria si possono attirare
investimenti pubblici e privati”, ha affermato il Direttore dell’Agenzia del Demanio,
Stefano Scalera.
Inoltre, con gli ultimi interventi legislativi, l’Agenzia può essere un advisor per le
operazioni immobiliari degli enti locali e creare, dunque, portafogli appetibili per gli
investitori.
Infine, per il quotidiano economico, il contributo che il “mattone di stato” può fornire è
molto rilevante; tuttavia la stima effettiva dell’intero patrimonio detenuto dalle
amministrazioni pubbliche non è ancora disponibile, solo il 53% di esse ad ottobre 2012
ha risposto alle rilevazioni e per questo la stima si aggira intorno ai 350 miliardi di euro.
Tuttavia, finché non si avrà un dato completo, circa la consistenza del patrimonio
immobiliare, non sarà possibile avviare alcuna operazione di valorizzazione o dismissione.
Infatti, si deve scoprire qual è l’utilizzo che le amministrazioni fanno dei beni anche
perché, viceversa, si creerebbero problemi in fase di vendita. Inoltre si potrebbe correre il
rischio di alienare i cosiddetti “gioielli di famiglia” e mantenere in carico palazzi costosi dal
punto di vista della gestione.
Il piano operativo, è stato spiegato dal Direttore dell’Agenzia Del Demanio: inserire i beni
nei fondi ed evitare la svendita del patrimonio.
Per raggiungere questo obiettivo, però, gli enti devono stilare piani volti all’individuazione
degli asset da conferire in appositi strumenti finanziari e alla disponibilità a destinare le
risorse ricavate per la riduzione del debito.
Tuttavia, a nome dell’Anci è intervenuto il segretario generale, Angelo Rughetti, secondo
cui manca un progetto strategico e una visione d’insieme; per raggiungere risultati
importanti è bene che vi sia il pieno coinvolgimento di tutti i livelli di governo.
“L’Unità”, invece, ha dato ampio spazio ai risultati dal documento Astrid, ossia think tank
presieduto da Franco Bassanini, secondo cui il contributo del “mattone di stato” alla
riduzione del debito può esserci solo gradualmente e non in un colpo solo.
102
Infatti, i beni subito vendibili o utilizzabili come collaterali ammontano a 50 miliardi di
euro, mentre in un arco temporale di cinque – sei anni si può arrivare fino a 200 miliardi
di euro. Questo è il periodo necessario per valorizzare i beni di proprietà pubblica prima
di venderli o alienarli ad un prezzo troppo basso.
“Il Fatto Quotidiano”, invece, è l’unico quotidiano tra quelli scelti che analizza
criticamente le operazioni di valorizzazione e dismissioni.
Innanzitutto si focalizza sulla discrepanza delle stime: per la CDP gli immobili vendibili
nell’immediato ammontano a 500 miliardi di euro, mentre per la Ragioneria dello Stato a
56 miliardi di euro.
Inoltre, in modo molto veloce, ripercorre i tentativi intrapresi dai diversi Governi dal 1992
ad oggi.
Il primo fu Giuliano Amato che nel 1992 ha fondato la società “Immobiliare Italia”, la cui
missione era quella di censire gli immobili pubblici, valorizzarli e venderli. Lo stesso fece il
Governo di Romano Prodi. Con il Ministro Tremonti invece, si iniziarono a realizzare molte
operazioni di dismissione: prima creando la società – ora chiusa – Patrimonio S.p.A. e poi
avviando le operazioni di cartolarizzazione e ricavando solo 5 miliardi di euro a fronte di
beni del valore di 16 miliardi.
Secondo quanto riportato da “Il Messaggero”, però, il Governo non sembra stare
immobile. Con il varo della cosiddetta “spending review”, si vuole ridisegnare la
collocazione degli uffici pubblici. Basta palazzi lussuosi nei centri più privilegiati delle città
italiane; questi potrebbero conferire nel fondo già previsto per i 350 immobili (di cui si è
discusso prima).
Ad oggi, nella sola Capitale, ci sono diversi palazzi vuoti destinati ad uso governativo come
ad esempio la sede del ministero delle Comunicazioni o la sede dei Monopoli di Stato.
Il rischio della svendita, però, è sempre presente. Un ultimo allarme l’ha lanciato,
nell’agosto 2012 la Corte dei Conti secondo cui “si sta procedendo molto lentamente e
con delle svendite”.
Anche il settimanale Panorama riporta come il Ministero dell’Economia e delle Finanze
stia pensando di dismettere 350 immobili storici per un ricavo potenziale di 1,5 miliardi di
euro, sottolineando che la svolta potrebbe essere la creazione di un fondo ad hoc le cui
quote dovrebbero essere sottoscritte da investitori istituzionali.
103
C’è tuttavia un problema rilevante e non facilmente risolvibile; il mercato immobiliare
non solo è fermo, ma è fortemente peggiorato. Il rischio è quello di non trovare
acquirenti, a meno che gli immobili non vengano svenduti. E poi senza un vero
coordinamento tra Stato centrale ed enti locali la strada è tutta in salita.
“Il Giornale”, così come “Il Fatto Quotidiano”, affronta il tema in questione, ripercorrendo
i tentativi che tutti gli esecutivi hanno annunciato.
Era il 1986 quando per la prima volta, l’opinione pubblica italiana, ha letto dell’esistenza
di un “piano per la cessione del patrimonio demaniale” che anche allora comprendeva
“poligoni militari, bai navali, arsenali, ospedali, opifici, saline, parchi e riserva naturali”.
L’elenco presentato dall’allora ministro del Tesoro, Giovanni Goria, comprendeva beni per
200 mila miliardi delle vecchie lire. Dopo ventisei anni, però, molti di quei beni sono di
proprietà pubblica.
Pochi anni dopo, 1989, un altro ministro annunciò un piano di dismissioni ma la cifra
realizzabile differiva di parecchio: 650 mila miliardi di lire. Naturalmente, in entrambe le
occasioni, non se ne fece nulla. E così fino al Governo attuale. Le dismissioni e le
valorizzazioni si sono rivelate un “buco nell’acqua”.
Tuttavia con l’acuirsi della crisi del debito sovrano, anche l’attuale Ministro dell’Economia,
Vittorio Grilli, è ricorso alla leva del patrimonio pubblico immobiliare, ipotizzandone la
vendita per 15 miliardi di euro l’anno, ossia l’1% del PIL.
Infatti, numeri alla mano, l’operazione sembra fattibile; l’attivo dello Stato ammonta a
circa 1800 miliardi di euro, ma solo 368 sono facilmente cedibili, anche se attualmente la
parte di immobili “libera”, cioè non utilizzata, vale 42 miliardi.
Un’operazione di queste dimensioni, in Italia, non sembra però facilmente realizzabile per
due motivi: il primo riguarda la proprietà degli immobili, in larga parte di proprietà degli
enti locali; il secondo riguarda il mercato immobiliare che, stando alle condizioni attuali,
non è in grado di assorbire l’offerta potenziale. In altri termini, ancora una volta, si
dovrebbero svendere le proprietà.
Lo Stato come gestore di patrimoni non riesce a conseguire risultati apprezzabili, anzi.
Attualmente, la sua gestione assorbe risorse doppie rispetto a quante ne incassa. Come
già detto, non si conosce con esattezza l’ammontare del patrimonio; “Il Giornale” ipotizza
che una stima prudenziale, comprensiva degli edifici dell’amministrazione centrale, di
quelli delle Autonomie Locali e degli enti pubblici, sia di 500 miliardi di euro, anche se per
104
l’80 per cento sono di proprietà degli enti locali, i quali non hanno interesse a seguire
linee generali, ma vogliono gestire questa partita in piena autonomia.
La strada da percorrere potrebbe essere quella di affidare un ruolo importante all’Agenzia
del Demanio coinvolgendo grandi investitori e banche per realizzare quanto atteso.
Ricorrere a singole dimissioni non pare la strada migliore; infatti, le ultime operazioni di
questo tipo hanno portato nelle casse dello Stato solo 15 miliardi di euro.
Per evitare questo risultato, ora, si vogliono creare delle società od altri veicoli finanziari
che consentano di vendere in blocco i beni, tuttavia la strada si presenta in salita.
Il Governo Monti, secondo quanto riporta “Il Corriere della Sera”, ha compiuto un primo
passo per realizzare delle sinergie tra i diversi soggetti che a vario titolo stanno seguendo
le operazioni immobiliari; le tre società o i tre fondi, di cui si è parlato anche in
precedenza, passeranno sotto il controllo di CDP. Gli immobili da conferire saranno
individuati tra quelli presenti nella cosiddetta “white list”, ossia immobili di proprietà
statale che dovevano essere conferiti agli enti locali secondo le norme previste dal
federalismo demaniale. Gli enti locali, da parte loro, hanno avvallato l’operazione, in
quanto il prezzo di realizzo verrebbe così ripartito: il 75% all’ente locale per ridurre il suo
indebitamento e il restante 25% per la riduzione del debito pubblico nazionale.
Qualora nel fondo venissero conferiti beni diversi da quelli contenuti nella lista
precedente, ma di proprietà degli enti locali, anche la ripartizione delle risorse
cambierebbe: il 25% sotto forma di liquidità e il 75% come partecipazione al fondo che
dovrà valorizzare e mettere a reddito gli immobili.
“La Repubblica”, pur affrontando, come altre testate, gli insuccessi, ormai storici, di
operazioni simili, sottolinea un aspetto che è stato affrontato solo parzialmente dalle
altre testate: la tempestività nell’assumere le decisioni.
Infatti, appare inevitabile procedere con tempi più rapidi; la burocrazia sembra essere il
vero “freno a mano” per operazioni del genere.
Riportando la testimonianza del presidente di Ge-Fi S.p.A., la società che organizza la Expo
italiana del real estate, si sottolinea la necessità di rivedere il valore degli immobili; il
rischio è quello di sovrastimare il prezzo di realizzo. Prima di procedere alla vendita, però,
occorre identificare la migliore destinazione d’uso per ciascun bene, in modo da
massimizzarne il valore.
105
Questo problema, in realtà, non è di facile risoluzione; infatti, solo le amministrazioni
comunali possono decidere, attraverso il piano del governo del territorio (PGT) o una sua
variante, le destinazione d’uso delle aree e degli immobili. E, spesso, le necessità della
proprietà e quelle dell’ente non coincidono. Si può definire un caso di scuola quello
accaduto tra il Comune di Milano e la Provincia di Milano; quest’ultima vorrebbe
dismettere un palazzo sito in viale Piceno e razionalizzare gli spazi; tuttavia, per procedere
con la vendita si deve cambiare l’attuale destinazione d’uso, ossia quella a servizi pubblici.
Il Comune di Milano, in fase di approvazione del proprio PGT, ha preferito non
modificarla, accogliendo la richiesta delle associazioni ambientaliste. Il risultato? La
Provincia non solo non ha visto incrementare il valore del bene, ma non trova acquirenti
disponibili ad acquistarlo.
4.3 Immobili pubblici: da costo ad opportunità
Con il processo di dismissione del patrimonio pubblico, i Governi susseguitesi negli ultimi
vent’anni hanno cercato di rispettare i vincoli di finanza pubblica imposti dalla
Commissione Europea, in particolar modo la riduzione del deficit di bilancio. Molti
osservatori e analisti hanno dibattuto circa l’opportunità di destinare entrate
straordinarie e una tantum ad obiettivi che dovevano essere garantiti con interventi
strutturali. L’Italia, con l’introduzione dell’Euro, si è sempre caratterizzata per le manovre
correttive dei saldi di finanza pubblica, indipendentemente dal contesto internazionale.
Naturalmente, ogni qualvolta si era in presenza di una crisi economica o finanziaria, le
misure si facevano sempre più imponenti. La situazione è via via peggiorata con l’acuirsi
della crisi finanziaria ed economica di questi anni; i mercati hanno messo in discussione la
sostenibilità dei debiti dell’eurozona e ciò ha comportato un marcato aumento dei tassi
con cui gli Stati finanziano i loro debiti. Ad eccezione della Germania, le performance
economiche dei paesi europei sono peggiorate; nel 2010-11, l’Italia è entrata in
recessione; nel 2012 la pressione fiscale apparente ha toccato il record storico del 45.2%,
quella effettiva è stata del 55% e l’inflazione è sopra il 4% (Studio Unione
Confcommercio). Anche il debito pubblico, come già detto, è abbondantemente sopra i
1.900 miliardi di euro e genera una spesa annua per il suo servizio di oltre 70 miliardi.
Il Governo ha quindi espresso la necessità di varare misure a favore della crescita e a
riduzione del debito pubblico; molte risorse possono essere trovate dalla dismissione del
patrimonio pubblico. Ciò consentirebbe una riduzione dei tassi di interesse e quindi un
106
risparmio sul servizio del debito (MEF,2011). Quindi, se si riuscisse a dismettere
annualmente una cifra considerevole del patrimonio, si potrebbe destinare la cifra
risparmiata in termini di interessi passivi ad iniziative innovative e realmente competitive.
Quindi, le due strade individuate sono: l’aumento del PIL e la riduzione del debito
pubblico. Ma come fare? Purtroppo, nella situazione attuale, lo Stato italiano non può
immettere risorse fresche nell’economia, non può pensare di aumentare le entrate da
destinare allo sviluppo, visto che la pressione fiscale è sopra il 55% del PIL e le imprese
pagano il 68% di tasse (Assemblea annuale Confindustria,2012).
Una diversa allocazione delle tante risorse spese dallo Stato, dalle Regioni e dagli Enti
Locali può rappresentare un’alternativa possibile.
Come già detto, l’Italia ha accumulato, nel corso del tempo, beni – materiali ed
immateriali – di valore ingente; tuttavia, anche il debito consolidato nei decenni è da
record: intatti, a fronte di quindicimila miliardi di ricchezza prodotta ogni anno, il nostro
Paese si ritrova con un debito di circa duemila miliardi di euro. La classe politica, però, pur
varando manovre finanziarie d’urgenza, non è riuscita a ridurlo significativamente.
In questi ultimi anni, tuttavia, complice la gravissima crisi economica e finanziaria, che ha
colpito gli Stati Uniti prima e l’Europa continentale poi, si è assistito ad un vero e proprio
terremoto nel vecchio continente. La crisi, dal 2010, ha minato la stabilità politica ed
economica di molti paesi. Grecia, Portogallo, Irlanda, Spagna e Italia hanno avuto
moltissime difficoltà, tradottesi in un innalzamento del rendimento dei loro titoli di stato,
rendendo molto costoso il rifinanziamento del debito. In Italia, nel 2011, la spesa per
interessi aveva superato i 70 miliardi di euro – per la precisione 78 – e nel 2012 si stima
pari a 84 miliardi. Una spesa che sfiorerà i 100 miliardi di euro nel 2015.61 Per garantire
stabilità alla moneta unica, i diversi governi europei hanno dovuto varare ulteriori
manovre correttive, aggravando la già acuta crisi recessiva.
Nel nostro Paese, infatti, è prevista una riduzione del PIL pari al 2,4% rispetto al 2011.62
Inoltre, lo Stato, per raggiungere gli obiettivi imposti e concordati con l’Unione Europea,
ha tagliato i trasferimenti alle Amministrazioni Locali e rivisto, in maniera penalizzante per
gli enti stessi, il patto di stabilità interno.
61
62
Documento Economia e Finanza (DEF), 2012.
OCSE, Interim Assessment, 6 settembre 2012.
107
In questo contesto, quindi, è necessario sfruttare al meglio le poche risorse disponibili e
vendere asset non strategici, al fine di destinare risorse per la riduzione del debito e
riallocare parte della spesa corrente per la crescita economica.
Per poter “sfruttare” al meglio il patrimonio, gestirlo, valorizzarlo e/o venderlo, è stato
necessario avviare una ricognizione aggiornata e puntuale.
Si è già detto, come i Comuni, le Province e le Regioni detengano la quasi totalità del
patrimonio immobiliare; infatti, solo 72 miliardi su 420 è di proprietà dello Stato.63
Da questa ricerca,64 si evince che la maggior parte degli immobili – il 70% circa – è
destinato ad uso istituzionale; mentre vi è una minore presenza di commerciale,
residenziale e altre destinazioni. Il valore stimato può variare, a seconda della modalità di
contabilizzazione, dai 150 ai 200 miliardi di euro.
Inoltre il patrimonio di proprietà degli Enti locali si distingue tra patrimonio disponibile e
patrimonio indisponibile. Il primo è quello soggetto alle norme di diritto privato – ad
esempio terreni e centri sportivi – il secondo è composto da tutti i beni destinati ad un
pubblico servizio e dalle aree individuate, dagli strumenti urbanistici, per accogliere
insediamenti produttivi o edilizia residenziale pubblica.
Lo Stato e le amministrazioni locali hanno diverse possibilità per mettere a reddito i loro
immobili. A seconda delle caratteristiche e delle condizioni esistenti, si può scegliere tra
l’una o l’altra. Infatti, si parla di gestione degli immobili, di dismissione e di valorizzazione.
Tuttavia, come già detto precedentemente, gli enti locali hanno dovuto adottare diverse
soluzioni finanziarie per rispettare e concorrere al raggiungimento degli obiettivi di
finanza pubblica imposti dallo Stato. Per questo si rendeva necessaria una nuova modalità
di gestione finanziaria e gestionale volta a garantire una maggiore economicità, grazie
anche all’adozione di best practice manageriali per l’amministrazione del patrimonio
pubblico. In questo modo si può raggiungere un duplice obiettivo: da un lato,
l’ottimizzazione della gestione delle risorse esistenti e, dall’altro, la creazione delle
condizioni necessarie per ottenere risorse aggiuntive da destinare alla realizzazione di
opere infrastrutturali, senza intaccare il nuovo equilibrio nella spesa corrente.
D’altro canto, nel passato, la gestione degli immobili è stata caratterizzata da molte
criticità, dalla carenza di informazioni alla carenza di programmazione, dalla scarsità di
63
Reviglio E. (2007), Il conto patrimoniale delle Amministrazioni Pubbliche.
Agenzia del Demanio, “Politiche e strumenti per la valorizzazione economica e sociale del territorio
attraverso il miglior utilizzo degli immobili pubblici”, Maggio 2012.
64
108
risorse destinate alle operazioni di manutenzione e dall’assenza di strategie integrate di
mantenimento, valorizzazione e dismissione degli asset (Brugnoli,2012). Infatti, la logica,
che sottostava ad interventi in questo campo, era quella conservativa; non si coglievano i
benefici economico-finanziari di una corretta gestione che avrebbe potuto ridurre le
spese complessive, pianificando per tempo tutti gli interventi di manutenzione, o
aumentare le entrate.
Nell’ultimo decennio, a partire dalla riforma strutturale del 2001, si è iniziato ad avere
una visione strategica: i beni dovevano essere messi a reddito, evitando sprechi e
inefficienze.
In un primo momento, si è ricorsi alla semplice dismissione, tenendo in considerazione
solo aspetti finanziari, legati alla necessità di far cassa (per esempio, il prezzo di vendita).
In questo modo, il patrimonio viene ceduto a terzi e la proprietà riceve denaro. Questa
strada è stata percorsa, da parte dello Stato, ricorrendo alla tecnica della
cartolarizzazione; in questo modo, i beni da vendere vengono ceduti ad una società
veicolo – che sostiene i costi e i rischi dell’operazione – che procede, successivamente,
alla loro vendita sul mercato.
A partire dai primi anni Duemila, la dismissione – tout court – è stata sostituita da una
nuova filosofia di gestione del patrimonio immobiliare, la valorizzazione. Il motivo
principale per cui ciò è avvenuto è da ricercare nella fase recessiva del mercato real
estate;65 ciò ha provocato una riduzione dei prezzi degli immobili, riducendo l’effetto
benefico per le casse dello Stato. Inoltre, le amministrazioni a cui, con l’attuazione del
cosiddetto federalismo demaniale,66 verranno ceduti importanti beni di proprietà dello
Stato, hanno prestato maggiore attenzione alla riqualificazione di aree degradate delle
città italiane, alla funzionalità istituzionale e sociale dei beni e alla loro redditività.
Per attuare la migliore strategia di valorizzazione per l’ente, è necessaria la realizzazione
di una due diligence immobiliare. A questo punto, si possono seguire tre diverse strategie
di valorizzazione:
•
Dismissione: processo da attivare qualora l’amministrazione non intenda
mantenere il controllo del bene, ritenendolo non funzionale al perseguimento
degli obiettivi propri di un ente pubblico.
65
Cacciamani C., Dipartimento di Economia, Università degli studi di Parma.
Decreto Legislativo, 20 maggio 2010, n. 85 recante "Attribuzione a comuni, province, città metropolitane
e regioni di un loro patrimonio, ai sensi dell'art. 19 della Legge 5 maggio 2009, n. 42".
66
109
•
Gestione: l’amministrazione – centrale o locale – ritiene fondamentale
mantenere la proprietà del bene; tuttavia, ha la necessità di economizzare il
mantenimento, in quanto le risorse da destinare alla manutenzione e alla cura
degli immobili sono sempre più scarse. Quindi, si procede all’esternalizzazione
di tutte le funzioni non core per l’ente, ma fondamentali per mantenere e
incrementare il valore della proprietà stessa. Per questo genere di attività si
stipulano dei contratti “global service” con i fornitori del servizio, in modo da
ottenere un risparmio dei costi di gestione e migliorare le caratteristiche
tecniche dei beni.
•
Sviluppo: l’ente prevede interventi di riqualificazione del tessuto urbano, ossia
una maggior fruibilità da parte dei cittadini; oppure, si utilizzano i beni esistenti
come leva per realizzare nuove opere pubbliche.
Tabella 8: Valore “perso” con la gestione attuale
Amministrazione
Valore stimato
Rendimento
di mercato (mld €) attuale
Stato
185
Immobili
Partecipazioni
Concessioni
Regioni, Enti Locali
72
63
50
0.1%
5.4%
0.5%
6.0%
7.4%
6.3%
349
17
20
0.5%
3.0%
0.5%
6.0%
4.0%
6.0%
386
Immobili
Partecipazioni
Concessioni
Totale Amministrazioni
pubbliche
Rendimento
obiettivo
571
Fonte: Edoardo Reviglio, Seminario MEF, 2011.
110
5 Operazioni avviate e concluse in Italia
In questo capitolo, si sono volute riportare alcune delle operazioni effettuate nel nostro
Paese, anche se per molte di queste non si sono utilizzate situazioni dirette.
Per quanto concerne la metodologia, si è ricorso alla ricerca sul web, utilizzando quale
parole chiavi, “operazioni”, “valorizzazione”, “dismissione”, “patrimonio”, “enti”, “stato”
e i diversi strumenti finanziari disponibili.
5.1 Società Cartolarizzazione Immobili Pubblici S.r.l. (SCIP)
Nel 2001, in virtù della legge 410/2001, il Ministero dell’economia e delle finanze (MEF)
avvia la prima operazione di privatizzazione degli immobili pubblici ricorrendo alla tecnica
finanziaria della cartolarizzazione.
Come visto, un’operazione del genere, consente ai soggetti cedenti – Enti Previdenziali e
Stato – di trasferire il loro portafoglio di immobili ad una società veicolo (SPV) – Società di
cartolarizzazione immobili pubblici s.r.l. (SCIP) – che a sua volta emette obbligazioni
garantite dal valore del patrimonio ricevuto e dai flussi di incassi attesi, derivanti dalla
vendita dei beni cartolarizzati.
Gli enti cedenti ottengono dalla SPV un “prezzo iniziale”, ossia un acconto; qualora, a fine
operazione, gli incassi dovessero superare gli importi necessari al rimborso del servizio del
debito, degli oneri accessori ed altri costi, i cedenti riceverebbero un prezzo differito,
unico driver per comprendere la riuscita o meno dell’operazione.
Le operazioni ipotizzate furono tre, in realtà quelle realmente realizzate due: SCIP1 e
SCIP2.
Con l’avvio della prima operazione, SCIP 1, il portafoglio immobiliare interessato,
comprensivo di beni inseriti in programmi di dismissione del 1996, era costituito da
27.250 immobili, pari ad un valore di 3,54 miliardi di euro. SCIP ha emesso titoli
obbligazionari per un importo pari a 2,3 miliardi.
Il MEF ha ricevuto 1,99 miliardi quale prezzo di trasferimento a cui sono seguiti 200
milioni nel marzo del 2002.
Le vendite sono procedute velocemente e i risultati sono stati positivi: nel 2002, furono
venduti immobili per 2,635 miliardi di euro; nel 2003, beni pari ad 1 miliardo. Cifre
importanti che consentirono di rispettare la scadenza attesa per il rimborso delle
obbligazioni fissato per dicembre 2003.
111
Le vendite proseguirono anche negli anni successivi; il ricavato andò a formare
l’ammontare da riconoscere quale prezzo differito ai soggetti cedenti.
Nel 2008, il portafoglio residuo era composto da 1.158 unità, mentre il saldo di cassa, al
netto delle spese sostenute dalla società veicolo, era di 1,42 miliardi di euro.
Inoltre, “i miglioramenti introdotti dalla cartolarizzazione hanno consentito di accelerare
notevolmente il processo di dismissione: prima dell’operazione SCIP 1, le vendite mensili
degli enti ammontavano a circa 60 milioni; nel primo anno di cartolarizzazione le vendite
mensili hanno superato in media i 190 milioni. Sulla base delle vendite ante
cartolarizzazione, la dismissione dell’intero patrimonio già cartolarizzato avrebbe richiesto
una media di circa otto anni. Ai ritmi del 2002, l’intera dismissione è previsto che richieda
una media di due anni e mezzo. L’accelerazione delle vendite avrebbe un effetto
“strutturale” in termini di contenimento del ricorso all’indebitamento, considerato che il
rendimento degli immobili cartolarizzati ha un rendimento lordo da canoni di affitto
appena superiore al 2% che diviene nullo o negativo al netto dei costi di amministrazione
e manutenzione. Il processo di vendita è stato progettato per garantire la massima
trasparenza: le aste vengono condotte da notai ed ogni unità offerta è pubblicizzata sulla
stampa nonché sui siti internet del Ministero e dei soggetti gestori. Per le unità libere è
stato introdotto l’innovativo meccanismo della cosiddetta “visita virtuale”, ovvero la
possibilità di “visitare” gli immobili via internet; l’adozione di tale meccanismo, piuttosto
diffuso nei paesi anglosassoni, e finora assente in Italia, pone la pubblica amministrazione
in una posizione innovatrice nel campo delle vendite immobiliari.”67
A fronte del successo dell’operazione appena descritta, il MEF avviò una seconda
operazione di cartolarizzazione, denominata SCIP 2, giudicata la “più grande
cartolarizzazione immobiliare fatta da uno Stato europeo.” (Ministro Giulio Tremonti,
2002).
Sette diversi enti previdenziali e lo Stato hanno ceduto alla SCIP 62.880 immobili, per
larga parte ad uso residenziale e commerciale, per un valore stimato in 10 miliardi di
euro. Al momento della cessione, il prezzo di trasferimento fu di 6,62 miliardi di euro.
67
Deliberazione n. 4/2006/G, La Corte dei conti in Sezione centrale di controllo sulla gestione delle
Amministrazioni dello Stato nell’Adunanza congiunta dei Collegi I e II del 27 gennaio 2006 e nella Camera di
consiglio del 21 marzo 2006 (pag. 188).
112
In virtù dell’elevato valore del portafoglio, furono emesse cinque classi di titoli
obbligazionari per un importo pari a 6,637 miliardi di euro per finanziare l’acquisto del
compendio immobiliare.
La scadenza legale delle obbligazioni oscillava tra l’aprile 2006 e l’ottobre 2008, mentre la
scadenza attesa anticipava di due anni tale intervallo temporale.
Tuttavia, le vendite non procedettero secondo quanto ipotizzato e i flussi di cassa furono
inferiori alle attese. Così, nel 2005, SCIP, per evitare il declassamento delle obbligazioni,
ricorse ad una ristrutturazione del debito, emettendo ulteriori 4,37 miliardi di euro in
obbligazioni.
A dicembre 2008, il portafoglio residuo, considerando solo le unità immobiliari principali,
era composto da 13.574 immobili, ossia 2,356 miliardi di euro, a cui andavano aggiunti
1.962 immobili di pregio, pari a 0,63 miliardi.
L’operazione non diede i risultati sperati: a fine 2008, il debito residuo ammontava a 1,7
miliardi di euro e la liquidità solo a 160 milioni di euro.
L'operazione SCIP 2 terminò il 27 aprile 2009, a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 43
bis del dl n. 207/2008,68 convertito con modificazioni nella legge n. 14/2009, che dispose
la chiusura e la messa in liquidazione della Società di cartolarizzazione.
Fu disposto che il patrimonio immobiliare invenduto venisse trasferito nuovamente ai
soggetti cedenti, che si impegnavano a versare un corrispettivo tale da coprire le passività
residue della SPV stessa, al netto degli incassi disponibili.
Gli enti dovevano usare la disponibilità di cassa di SCIP 1, ossia le risorse costituenti il
prezzo differito, dovuto ai cedenti stessi, ma non ancora incassato.
Si apprende, sempre dalla relazione della Corte dei Conti (nota 66), che le passività
rimborsate furono pari a 1.735 miliardi di euro e il costo di acquisto degli immobili fu di
1.720 miliardi; cifra, quest’ultima, recuperabile tramite la vendita successiva degli
immobili stessi.
Quali sono state le cause di un risultato così insoddisfacente?
In primo luogo, le vendite degli immobili sono rallentate bruscamente, in quanto nel
2002-2003 si è assistito ad un incremento dei prezzi delle abitazioni del 30 per cento
rispetto al 2001; ciò ha impedito agli inquilini di acquistare i beni immobiliari. Per cercare
68
Decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 207, "Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e
disposizioni finanziarie urgenti".
113
di sbloccare questa situazione, il Parlamento votò, all’interno della legge finanziaria del
2004, una norma volta a calmierare i prezzi: SCIP doveva vendere le abitazioni non a
prezzi di mercato, ma a prezzi del 2001, anno dell’avvio dell’operazione. Il mancato
incasso sarebbe stato coperto dal MEF. L’operazione costò circa 1 miliardo di euro: 182
milioni per rimborsare gli acquisti pregressi, 800 milioni per i nuovi acquirenti.69 In realtà,
per non peggiorare il disavanzo pubblico, si optò per un prestito-ponte da parte degli
istituti bancari, garantito dallo Stato.
Inoltre, i risultati non soddisfacenti, sono da attribuire anche ai processi burocratici,
all’incertezza legislativa, ai contenziosi tra proprietari ed inquilini.
5.2 Nuove modalità di dismissione: SGR
Con questo strumento,70 inizia ad essere affrontata non solo la questione della
dismissione, ma anche della valorizzazione del patrimonio pubblico . Storicamente, infatti,
la gestione pubblica di questi asset non è stata efficiente, non ha generato ritorni
interessanti, ma ha comportato costi e, quindi, spesa corrente. Per questo si è reso
necessario un programma ambizioso che riesca da un lato a ridurre sensibilmente il
debito pubblico e dall’altro ad eliminare voci di costo importanti.
Ovviamente, per far ciò ci si deve porre in un’ottica di medio periodo, adeguare il
contesto normativo, vista la complessità insita nei processi di valorizzazione, e creare,
quindi, un ampio consenso anche tra i diversi livelli di Governo, in primis con gli Enti
Locali. Si devono riuscire a coordinare ed integrare gli sforzi, consentendo una rapida ed
efficace valorizzazione e dismissione delle proprietà pubbliche.
Da un uso più efficiente dei beni pubblici, si può realizzare un ciclo virtuoso: la riduzione
del rapporto debito/PIL comporta un risparmio sul totale degli interessi pagati sul debito
e, quindi, risorse “libere” da investire per lo sviluppo e la crescita.
Il piano ipotizzato dal Ministero dell’Economia e delle Finanze per la gestione dei beni
immobili considera, naturalmente, l’eterogeneità dei beni stessi, ma anche il percorso
legislativo volto alla realizzazione del federalismo fiscale. Come mai si analizza la
problematica della dismissione alla luce di questa innovazione legislativa? Il Ministero,
infatti, ritiene che il federalismo induca verso un approccio proactive, ossia verso una
maggior responsabilità degli amministratori locali che devono valorizzare i beni. A questo
69
70
Relazione Tecnica alla legge finanziaria 2004.
Scalera, S. (2011), Seminario presso il ministero dell’Economia e delle Finanze.
114
proposito, si è introdotto il concetto di “rendimento standard” per ogni specifica
categoria di beni, in analogia con il costo standard che si vorrebbe applicare agli acquisti
ed ai servizi erogati dalla PA.
Il “rendimento standard” sarà il parametro con cui confrontare il rendimento effettivo del
bene; qualora ci si accorga che il secondo è inferiore del primo, bisognerà individuarne le
cause. Se si riusciranno a trovare ed adottare soluzioni correttive si manterrà il bene;
viceversa, si dovrà procedere alla dismissione dell’immobile.
Tuttavia, non bisogna mai perdere di vista la finalità per cui si procede alla valorizzazione,
ossia la riduzione del rapporto debito/PIL. Si può dimostrare che (Scalera, 2011):
•
gli effetti maggiori, nel breve periodo, si ottengono con le dismissioni;
•
nel lungo periodo, invece, la massimizzazione della riduzione dell’indicatore si
ottiene attraverso un aumento della redditività del patrimonio, ossia tramite la
sua valorizzazione;
•
per aumentare il rendimento degli immobili, occorre integrare gli sforzi pubblici e
quelli privati.
Per far ciò, tuttavia, non bisogna precludersi alcuna strada; bisogna passare dalla gestione
pubblica di quanto ha utilità pubblica ad una gestione imprenditoriale di gran parte del
patrimonio; in questo modo, si avrebbe anche un risparmio in termini di costi di gestione
e un efficientamento nell’utilizzo degli spazi. Ciò porterebbe alla dismissione, entro il
2015, di 25-30 miliardi di euro e una riduzione del deficit di 6,6 miliardi.
Dal punto di vista operativo, il Ministero sta pensando a diversi strumenti; innanzitutto, si
è prevista per gennaio 2012 la costituzione di una SGR (società di gestione del risparmio),
ossia di un fondo nazionale di investimento, che dovrà raccogliere capitale da investitori
istituzionali e da enti pubblici previdenziali e assicurativi ed utilizzarlo per immobili da
locare alla PA, per concessioni di beni ed infrastrutture e per la valorizzazione degli enti
territoriali. Per quanto riguarda la prima opportunità di impiego del capitale, bisogna
specificare che può essere intrapresa solo se è di supporto ai processi di razionalizzazione
degli spazi e di riduzione dei costi di gestione degli immobili.
Il Fondo, operativamente, può essere in partenariato con il privato, in veste di investitore
o gestore, per quanto concerne i lotti economicamente rilevanti oppure con un fondo
locale, in qualità di investitore per assicurare la bontà del progetto e aumentare
l’attrattività, per il privato, dell’investimento. Un’ultima possibilità per il Fondo è la
115
partecipazione in fondi locali impegnati nella realizzazione di infrastrutture in grado di
generare flussi di cassa; ciò garantisce anche, agli occhi dei privati, la certezza degli
investimenti fissi.
5.3 Comune di Venezia
Il primo comune italiano ad aver avviato un’operazione di cartolarizzazione, ai sensi della
legge 289/02, è stato proprio il capoluogo veneto.
L’operazione è stata fortemente pensata e voluta dall’amministrazione lagunare; nel
2005, ha fondato un’apposita società veicolo (SPV), Vecart srl, a cui ha affidato un
patrimonio importante, composto da 13 immobili di pregio, di cui oltre il 50% - 7 su 13
appunti – sotto tutela della sovraintendenza dei beni culturali.
Il valore dei beni ceduti alla SPV è stato stimato in 34 milioni di euro. La banca che ha
curato l’operazione (arranger), Dexia Crediop, ritiene plausibile un incasso di 80-90
milioni di euro, se i progetti di valorizzazione ipotizzati dovessero andare in porto. Solo in
questo modo sarà possibile massimizzare il valore economico.
Inizialmente, il gruppo bancario ha emesso e fatto sottoscrivere agli investitori titoli
obbligazionari per un valore pari a 29 milioni di euro, di cui 26,5 milioni sono stati versati
al Comune di Venezia. I titoli sono stati rimborsati, come da business plan, nel 2009.
In questo modo l’ente locale ha potuto:
accelerare il processo di vendita, sfruttando le molteplici conoscenze e
professionalità della società che ha seguito la vendita, ossia la Yard s.r.l.;
incassare anticipatamente più del 90% di quanto raccolto sul mercato
obbligazionario;
valorizzare, come già detto, il patrimonio attraverso un programma di
massimizzazione del valore commerciale degli immobili;
recuperare parte del plusvalore, grazie al mantenimento di quote della società
veicolo.
L’operazione sembra aver avuto successo, considerando anche le offerte presentate da
soggetti interessati. Alla chiusura del bando, sono state venticinque.
Una volta chiusa l’asta pubblica, sono stati assegnati tutti gli immobili, incassando dalla
vendita 64 milioni di euro.
116
Nel
2009,
il
Comune
di
Venezia,
dovendo
varare
un’altra
operazione
di
dismissione/valorizzazione, ha optato per uno strumento finanziario diverso, ossia il
fondo immobiliare, denominato “Fondo Immobiliare Città di Venezia”.
La durata fissata dal regolamento è di dieci anni, prorogabili; le quote possono essere
sottoscritte da investitori istituzionali.
I beni immobiliari conferiti sono principalmente localizzati in Venezia, sono di elevato
pregio e comprendono anche terreni edificabili con destinazione d’uso residenziale.
La società di gestione del risparmio è la EstCapital SGR S.p.A, individuata con apposita
gara ad evidenza pubblica.
Al momento della stipula, il Comune ha conferito 7 beni, ricevendo in cambio quote del
fondo di valore pari a 41 milioni di euro; il fondo, ricorrendo all’indebitamento, ha
acquistato dal Comune altri 11 immobili, di valore pari ad ulteriori 41 milioni.
Le casse comunali sono state rimpinguate di 35,5 milioni di euro, mentre i restanti 5,5
sono stati versati nel 2010.
Quindi, il fondo immobiliare costituito dall’ente locale ha un patrimonio di valore
prossimo ai 97 milioni di euro, al lordo dello sconto applicato al portafoglio, al momento
del conferimento.
Il Comune, tuttavia, per salvaguardare l’interesse pubblico, manterrà il controllo degli
interventi che il Fondo stesso svilupperà.
Inoltre, il fondo è stato scelto, anche perché è uno strumento finanziario utilizzabile per
altre operazioni analoghe, sia da parte del Comune sia da parte delle sue società
partecipate.
5.4 Fondo Immobili Pubblici (Fip)
Fip è stato il primo fondo immobiliare costituito dallo Stato per tramite del Ministero
dell’economia e delle Finanze al fine di valorizzare il patrimonio individuato per la
dismissione.
L’operazione ha preso avvio nel 2004; in particolare, nel dicembre di quell’anno, il fondo è
diventato proprietario di un compendio immobiliare imponente, costituito da 394
immobili ad uso non residenziale, pari ad una superficie di 2,9 milioni di mq, stimati in 3,7
miliardi di euro. La maggior parte degli immobili erano dislocati in Lombardia, Lazio e
Piemonte e, in particolare, a Roma e Milano. L’ottanta per cento del portafoglio è
117
composto da immobili dislocati in aree centrali o semicentrali, anche se con destinazione
d’uso “ad uffici”.
Al momento dell’apporto, come visto nei capitoli precedenti, al portafoglio immobiliare
viene applicato uno sconto che oscilla tra il 10 e il 20 per cento del valore stimato. In
questo caso è stato scelto il limite inferiore dell’intervallo e, così, i beni conferiti sono stati
iscritti a bilancio per 3,3 miliardi di euro. Lo Stato ha ricevuto, al momento del
conferimento, ben 3 miliardi di euro dalla SGR.
La società di gestione del risparmio è Investire immobiliare SGR S.p.a. del gruppo Banca
Finnat Euramerica, uno dei player più importanti nell’ambito del private banking.
Da quanto si apprende leggendo il regolamento del fondo, la durata è fissata in quindici
anni, eventualmente prorogabili di ulteriori tre, previa autorizzazione della Banca d’Italia.
In realtà, Investire Immobiliare SGR ha delegato, in un primo periodo, la gestione ad altre
due società di gestione del risparmio: Pirelli Re e BNL Fondi Immobiliari. Si è proceduto
secondo questo schema, che nelle esperienze riportate non si è mai verificato, in quanto
si riteneva che potesse scaturire una gestione migliore affidando a ciascuna SGR una
parte di portafoglio omogeneo.
Tuttavia, nel 2007, l’elaborazione di un nuovo business plan portò ad annullare i contratti
di collaborazione con le due società di gestione e, così, Investire Immobiliare risultava
l’unica SGR: non si mirava più alla vendita di singoli immobili, ma di piccoli portafogli
omogenei del valore, medio, di circa 200 milioni di euro.
FIP si è finanziato sia attraverso un prestito bancario pari a 2 miliardi di euro sia
attraverso l’emissione di tredicimila obbligazioni – le cosiddette quote A – di valore
complessivo pari a 1,3 miliardi di euro. L’apportante, ossia lo Stato, per partecipare alle
plusvalenze potenzialmente realizzabili, a seguito della gestione del portafoglio, ha
sottoscritto una sola quota – quota B – di valore nominale pari a 1 euro.
L’obiettivo per cui è stato costituito questo fondo è la massimizzazione del valore e del
reddito generato dai contratti di locazione. Infatti, molti immobili conferiti dallo Stato
erano locati a terzi o ad enti pubblici.
“Per prima cosa, gli immobili sono stati suddivisi e classificati in quattro diverse tipologie,
tendendo conto delle caratteristiche e della strategia di dismissione e valorizzazione:
Gruppo 1 - “Lungo termine” (circa 19% del valore di trasferimento/apporto),
include immobili con strategia di lungo termine. La strategia di vendita ottimale
118
inserita nel BP di FIP prevede la dismissione nell'intorno della scadenza prevista
per il primo rinnovo novennale del Contratto di Locazione.
Gruppo 2A - “Alta liquidità” (circa 47% del valore di trasferimento/apporto),
comprende immobili di grande liquidità e valore per dimensioni, posizione e
qualità. Situati in zone centrali delle maggiori città italiane, questi immobili sono di
sicuro interesse per acquirenti locali/istituzionali. Possono essere venduti durante
tutta la durata del fondo, sfruttando le tendenze del mercato più vantaggiose.
Gruppo 2B - “Media liquidità” (circa 31% del valore di trasferimento/apporto),
include immobili di sicuro interesse per posizione, dimensione e qualità, ma che
presentano un minore grado di liquidità rispetto al gruppo 2A. Al Contratto di
Locazione viene attribuito un valore maggiore rispetto al gruppo 2A. Si prevede
quindi una maggiore concentrazione delle vendite all’inizio dei due periodi locativi
di nove anni in modo da assicurare agli investitori una rendita locativa durevole e
sicura.
Gruppo 3 - “Valore aggiunto” (circa 3% del valore di trasferimento/apporto),
include un numero limitato di immobili che presentano un chiaro potenziale di
sviluppo dovuto a diversi fattori quali le diverse destinazioni d’uso, l’urbanistica
della zona e l’ubicazione. Il valore viene determinato in base al flusso dei canoni
locativi reali e a quello potenziale allo scadere del Contratto di Locazione. In
questo caso la strategia di gestione/dismissione è legata alle condizioni dei
mercati di riferimento “ (Business Plan FIP).71
Questo Fondo, per le sue caratteristiche, potrebbe caratterizzarsi come un’operazione di
“sale and lease back” in quanto il gestore del FIP ha sottoscritto, il 29 dicembre 2004, un
contratto di affitto, della durata di 18 anni (9+9), per tutti gli immobili con l’Agenzia del
Demanio, che è diventata quindi il conduttore unico dei beni e garantisce la puntualità di
pagamento dei canoni d’affitto. A sua volta, l’Agenzia del Demanio, ha contattato i diversi
“affittuari” e con ciascuno di essi ha sottoscritto un contratto.
Ecco perché parte della strategia si è focalizzata sulla valorizzazione del reddito generato
dagli immobili; infatti, lo Stato come locatore non garantisce l’efficienza necessaria,
soprattutto dal punto di vista dell’importo dei canoni, molto spesso sottomercato.
71
http://www.fondoimmobilipubblici.it/fondo_fip.php?lang=ita
119
Inoltre, la collaborazione con l’Agenzia del Demanio può creare ulteriori sinergie, poiché,
a livello centrale, si sta occupando della razionalizzazione degli spazi in uso alla pubblica
amministrazione e, quindi, può effettuare tutti i cambiamenti possibili per risparmiare i
costi di affitto e liberare palazzi o uffici destinati ad attività di tipo istituzionale da parte
degli enti.
Al momento dell’accordo tra FIP e Agenzia del Demanio, il reddito generato dai canoni era
pari a 270 milioni di euro. Il gettito, però, era ed è destinato ad incrementi annui. Infatti, è
previsto un aumento annuale pari al 75% della variazione percentuale dell’indice dei
prezzi al consumo accertata dall’Istat.72
L’operazione non si è ancora conclusa; ma a fine giugno 2012 (ultimo dato disponibile)
risultavano venduti, a cento diversi acquirenti, centotrentotto immobili per un valore di
realizzo pare a 860 milioni di euro.
Il fondo che prevedeva, al momento della sua costituzione, un rendimento dell’8% “ si sta
dimostrando un affare niente male, visto che il valore delle 13292 quote è passato da
1,329 miliardi a 1,974 miliardi di euro” (Milano Finanza, 26 marzo 2008).
Per concludere ed attualizzare il più possibile questa affermazione, si è ritenuto
opportuno riportare il valore delle quote negli anni.
Tabella 9: Andamento quote FIP
Anno
30 Giugno
2004
31 Dicembre
100000
2005
108261
134362
2006
138384
141547
2007
153375
148547
2008
145017
138552
2009
137441
139016
2010
145090
146136
2011
142957
136842
2012
126149
122152
Fonte: FIP
72
Istituto nazionale di statistica.
120
I possessori delle quote, tuttavia, periodicamente ricevono sia proventi sia un parziale
rimborso della quota di capitale.
Tuttavia, si può analizzare come l’andamento della quota abbia registrato una forte
flessione nel 2012; questo dato sembra riflettere la crisi profonda del mercato
immobiliare, per il quale, l’anno 2012 può essere definito “annus horribilis”, anche se “era
dal 2006 che, anticipando la crisi dei subprime del 2007, si erano manifestati i primi
segnali di indebolimento del mercato. In tale quadro, l’anno scorso, il 2012, è stato senza
dubbio quello peggiore dell’intero periodo di crisi.”(Federimmobiliare, 2013).73
5.5 Comune Torino
L’amministrazione del capoluogo piemontese ha avviato a partire dal 2007 due operazioni
volte alla valorizzazione degli immobili, anche se gli strumenti utilizzati appaiono in
controtendenza rispetto a quanto realizzato negli altri casi riportati: infatti, è ricorsa
prima ad un fondo immobiliare, poi alla cartolarizzazione.
Nel 2007 è stato varato un piano per la dismissione straordinaria degli immobili. Il fondo
immobiliare è gestito dalla Pirelli Re Opportunities SGR. La durata, come si legge nel
regolamento, è fissata in cinque anni. La consistenza del compendio immobiliare
conferito è stata di 18 immobili per un valore di 131 milioni di euro.
Gli investimenti previsti, ritenuti necessari per valorizzare al meglio gli immobili di pregio
conferiti, sono calcolati in 100 milioni di euro in tre anni.
Il fondo è partecipato per il 35% dal Comune, dal 29% da Fin.Opi74 del gruppo Intesa San
Paolo e per il restante 36% dalla SGR stessa.
Gli interventi, ipotizzati in fase di business plan, sono volti alla ristrutturazione o
riqualificazione e riconversione degli edifici, prevedendo anche cambi nella destinazione
d’uso.
Per supportare questa strategia, il Comune si era impegnato a conferire immobili per altri
300 milioni di euro, ma ad oggi non è ancora avvenuto nulla.
Nel 2012, però, la durata del fondo è stata prorogata fino al 2015; infatti, a maggio,
risultavano venduti solo 6 edifici per un valore complessivo di 57,7 milioni di euro. Gli altri
immobili, per più del 50%, devono ancora essere ristrutturati o venduti.
73
Executive Summary “Seminario Assembleare Annuale Federimmobiliare – Milano 8 Febbraio 2013.
L’Industria Immobiliare Italiana 2013: la valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico e privato per la
riattivazione dello sviluppo e della crescita del Paese”.
74
Finanziaria per le opere pubbliche e le infrastrutture S.p.A.
121
Nel 2009, il Comune di Torino avvia un’ulteriore operazione di dismissione immobiliare,
ricorrendo però alla tecnica di cartolarizzazione.
Gli immobili conferiti alla SPV – denominata CCT s.r.l. (cartolarizzazione città di Torino
s.r.l.) – sono 11 per un valore pari a 75 milioni di euro, calcolato al prezzo di mercato. Il
passaggio dei beni è avvenuto in tre anni differenti.
I proventi che dovessero risultare eccedenti rispetto alle quote da rimborsare per il
servizio di debito e al costo delle fee da riconoscere alla SPV – dovranno essere destinati a
fondazioni partecipate dal comune ed, in particolare:
46% alla Fondazione Torino Musei;
17% alla Fondazione Torino Stabile;
22% alla Fondazione Teatro Regio;
15% alla Fondazione Museo del Cinema.
5.6 Regione Liguria
La regione Liguria ha avviato l’operazione di cartolarizzazione nel 2007; in questo caso,
l’obiettivo, però, era risanare il debito sanitario creatosi nel 2005. A questo fine, quindi, si
è deciso di utilizzare il patrimonio non strumentale delle Asl regionali.
L’operazione è stata gestita dalla società S.C. Liguria, costituita ad hoc e controllata dalla
Fi.l.s.e. S.p.A.,75 che ha ottenuto un finanziamento dagli istituti di credito di 123 milioni di
euro, pari al valore dei beni che saranno oggetto di valorizzazione.
In realtà, a differenza di quanto visto nelle altre operazioni di cartolarizzazione, le banche
creditrici – Bnl Gruppo BNP Paribas – hanno finanziato direttamente la società di gestione
senza che questa emettesse titoli obbligazionari.
Il patrimonio immobiliare individuato per realizzare l’operazione è composto da 390
cespiti così suddivisi: 134000 mq composti da 137 unità immobiliari che non necessitano
di radicali trasformazioni, 17 immobili centrali e semicentrali e 5 complessi immobiliari
dismessi che richiedono profondi interventi di miglioramento; 2,6 milioni di mq di terreni,
con diverse destinazioni s’uso.
Il presidente della Regione, Claudio Burlando, al momento del varo dell’operazione, aveva
posto come ricavo obiettivo la cifra di 150-200 milioni di euro.
75
Finanziaria ligure per lo sviluppo economico.
122
La vendita poteva avvenire o per lotti tramite bandi pubblici oppure attraverso una
cessione in blocco a patto che fosse presentata un’offerta incondizionata e garantita da
un gruppo bancario. Tuttavia, per aggiudicarsi l’intero portafoglio, il proponente doveva
risultare “vincente” nell’ulteriore asta pubblica, avente per base l’offerta del proponente
stesso.
Coloro che curavano l’operazione, ed in particolare il management della S.C. Liguria,
ritenevano più profittevole procedere con una vendita per lotti che non con una cessione
in blocco, in quanto si sarebbe massimizzato il ritorno economico.
In particolare, questa tesi sembrava essere avvalorata dall’assetto morfologico della
regione Liguria. Gli spazi edificabili in zone di pregio e centrali non erano e non sono
molti, quindi si trattava di un portafoglio molto appetibile per gli investitori, anche se la
variazione della destinazione d’uso è di competenza non della regione ma dei diversi
comuni.
Tuttavia, l’operazione è andata esattamente nella direzione opposta rispetto ai desiderata
dei dirigenti.
Infatti, la prima gara è stata indetta il 3 gennaio 2008; subito dopo è stata presentata
un’offerta da 160 milioni di euro per la cessione in blocco degli immobili.
L’offerta, ritenuta congrua dalla società di gestione, è stata posta come base d’asta, in
modo da avviare una procedura trasparente e far competere eventuali soggetti
interessati all’acquisto dei beni. A questo punto, Finteca Immobiliare – società controllata
al 100% da Cassa Depositi e Prestiti, a sua volta controllata per il 70% dal Ministero
dell’economia e delle finanze – ha proposto 168 milioni di euro, aggiudicandosi la gara. SC
Liguria avvia, infine, un’ulteriore asta, con rilanci liberi e illimitati, che si aggiudica ancora
una volta Finteca, dopo venticinque rilanci in mezzora, proponendo 203 milioni di euro.
La cifra incassata dalla SPV supera di circa 80 milioni di euro il disavanzo sanitario, pari a
120 milioni di euro; anche l’advisor, BNL Fondi Immobiliari, ha ribadito il successo
dell’operazione.
Nel giro di pochi mesi, rispetto ai tre anni previsti, si è riusciti a vendere l’intero
portafoglio, incassando oltre ogni aspettativa.
Tuttavia, ha senso che il patrimonio di proprietà di una regione vanga acquistato dallo
Stato, attraverso una sua società controllata?
123
5.7 Fondo Lazio
Nel 2003, è stato istituito dalla Regione Lazio un fondo immobiliare ad apporto del valore
di 203,9 milioni di euro. Anche in questo caso, così come quello di regione Liguria, il
patrimonio conferito apparteneva alle Asl laziali.
Gli immobili – al momento del conferimento – erano tutti locali e, infatti, la prima opzione
è stata quella di vendere gli immobili agli affittuari. Si potrebbe, quindi, anche in questo
caso parlare di operazione di sale and lease back, così come per il fondo FIP, visto in
precedenza.
Il fondo, la cui durata era di 3 anni (prorogabili), era costituito da: 926 unità immobiliari,
tutte localizzate a Roma; 86 edifici “cielo-terra”. La superficie interessata dall’operazione
era di 100.000 mq.
Il 70% del patrimonio aveva destinazione residenziale, mentre l’80% si trovava nel centro
storico della Capitale. Era, quindi, un portafoglio con moltissime potenzialità di
valorizzazione, anche perché i canoni d’affitto erano fortemente sottomercato.
Tuttavia, la normativa regionale, come di consueto, ha introdotto delle norme di
salvaguardia o delle garanzie sociali per gli inquilini, che il gestore del fondo, ossia BNP
Paribas REIM SGR, ha dovuto rispettare.
Al di là degli sconti previsti, si è data la possibilità agli inquilini indigenti – con reddito
familiare inferiore a 19.000 euro – di rinnovare il contratto d’affitto a prezzi calmierati e
agli over 65 di acquistare il solo usufrutto.
In questo modo il fondo ha potuto vendere o la piena proprietà dell’immobile o la sola
nuda proprietà per i beni gravati dall’usufrutto, ricorrendo, naturalmente, a procedure ad
evidenza pubblica, quali le aste.
Le prime vendite sono state avviate nel settembre del 2004, mentre le ultime si sono
concluse nel dicembre 2008.
I risultati ottenuti sono stati molto soddisfacenti; infatti, si sono vendute 913 unità
immobiliari per un controvalore di 265,3 milioni di euro, mentre le rimanti 13 sono state
restituite alla Regione.
Con questa operazione, si è potuto realizzare un incremento del 59% del valore dei beni
apportati, pari all’11% in più delle previsioni di vendita, formulate in sede di business plan
al momento dell’apporto.
124
5.8 Fondo Eridano
Nel gennaio 2013, è stato istituito il fondo Eridano, un fondo privato ad apporto di
immobili pubblici, voluto dalla provincia di Cremona, che peraltro detiene il 100% delle
quote.
La società di gestione è Prelios SGR; l’ente locale ha ritenuto di ricorrere a questo
strumento finanziario, in quanto lo considera ottimale per la valorizzazione del
patrimonio strumentale e non.
L’auspicio dell’amministrazione provinciale e della SGR è che anche altri enti pubblici,
localizzati nel loro stesso ambito geografico, possano utilizzare il fondo, conferendo beni
in cambio di quote.
Il portafoglio immobiliare apportato ha un valore pari a 40 milioni di euro, grazie al quale
è stato possibile accedere a finanziamenti pari a 9 milioni di euro.
Il Regolamento del fondo fissa in 15 anni la durata, in quanto è ritenuto un periodo
temporale congruo per valorizzare i 13 immobili conferiti.
Infine, l’assetto stesso della proprietà, consente all’Ente di avere “un ruolo specifico nella
gestione del fondo immobiliare e nel monitoraggio delle scelte di investimento”. 76
5.9 Fondo Regione Sicilia
Seguendo quanto deciso a livello nazionale con il fondo immobiliare FIP, la regione Sicilia
ha creato, nel 2006, FIPRS, fondo immobiliare pubblico regione siciliana, della durata di 15
anni e gestito da Pirelli RE in qualità di SGR.
A differenza dell’operazione FIP, la Regione non ha ceduto la titolarità completa delle
quote, ma ne ha sottoscritto il 35 per cento, partecipando così sia alla gestione del
portafoglio immobiliare conferito sia all’eventuale plusvalore che dovesse essere
generato.
Gli altri soci del fondo sono: Pirelli Re SGR che ha sottoscritto il 22% delle quote e RREEF
(società di asset management del gruppo Deutsche Bank) per un altro 33%; inoltre, ha
sottoscritto un ulteriore 10% con l’obiettivo di collocarlo presso investitori istituzionali.
Al momento della creazione del fondo, sono stati apportati 34 immobili, per lo più con
destinazione d’uso ad uffici, il cui valore di trasferimento è stato stimato in 263 milioni di
euro.
76
Delibera 121/2012 del Consiglio Provinciale di Cremona, approvata il 9/10/2012.
125
Gli immobili sono localizzati principalmente a Palermo e Catania e occupano una
superficie di 193000 mq. Tra questi vi sono anche palazzi e sedi di pregio, occupati dagli
assessorati regionali e dagli uffici di istituzioni pubbliche, quali la Corte dei Conti.
L’idea è ancora una volta una sorta di sale and lease back in quanto la società che gestisce
il fondo affitta agli inquilini già presenti gli immobili, ricavandone canoni per 20,9 milioni
di euro annui; in questo modo, oltre alla consistenza del patrimonio, anche il reddito così
generato è una garanzia spendibile per ottenere i 158 milioni di prestito bancario.
Con questa operazione, la Regione ha incassato subito 225 milioni di euro, pari a circa
1000 euro al mq; l’obiettivo della Pirelli Re, ora Prelios SGR, è quello di riuscire a
ricollocare i beni sul mercato per una cifra pari a circa 2500 euro al mq.
Come mai la Regione Sicilia ha voluto avviare un’operazione del genere? Come per altri
casi, e così come si è visto in teoria, nel corso degli anni si è evoluto il concetto legato al
patrimonio pubblico, considerato ormai come una risorsa strategica per lo sviluppo del
territorio.
Per questo si è voluto affidare la gestione ad operatori privati, in grado di dare le
adeguate risposte alle necessità che si creano avendo un patrimonio molto vasto, senza
avere, spesso, tutte le informazioni necessarie. Scegliendo questa modalità di gestione,
invece, si è tentato di sfruttare le elevate potenzialità di razionalizzazione e valorizzazione
del patrimonio e la conseguente generazione di flussi di cassa. In altre parole, si è cercato
di strutturare un processo volto alla realizzazione del valore economico insito nel
patrimonio.
126
Tabella 10: operazioni realizzate 2001-2013
Soggetto
Cedente
Entità
Operazione
Anno portafoglio
[mln €]
Caratteristiche e
risultati
Cartolarizzazione
Stato
SCIP 1
2001
3.540
Cash: 2,19 mld €
Successo operazione
Cartolarizzazione
Stato
SCIP 2
2002
10.000
Immobili. Enti Prev. e Stato
Cash: 6.62 mld €
Fallimento operazione
Fondo Immobiliare
Stato
FIP
2004
3.700
Scadenza: 2019
Cash: 3 mld €
Sale&Lease back
Regione
Lazio
Fondo Immobiliare
Fondo Lazio
2003
203.9
Rientro Deficit Sanitario
2010: incasso 265,3 mln€
Fondo Immobiliare
Regione
Sicilia
FIPRS
2006
263
Scadenza: 2021
Sale&Lease back
Cash: 225 mln €
Regione
Liguria
Cartolarizzazione
S.C. Liguria
2007
123
Rientro Deficit Sanitario
2008: incasso 203,5 mln€
127
Fondo Immobiliare
Regione
Comparto
Umbria
Monteluce
2007
52
Scadenza: 2014
Riqualificazione area
centrale, diversi soggetti
Cartolarizzazione
Comune
Venezia
Vecart s.r.l.
2005
34
Cash: 26.5 mln €
Valorizzazione
2009: realizzo di 64 mln€
Comune
Torino
Comune
Milano
Immobiliare
Comune
Torino
Comune
Milano
2007
131
Torino
Comune
CCT s.r.l.
2007
225
Milano II
Scadenza: prorogata
Cash: 225 mln €
Fondo Immobiliare
2009
97
Scadenza: 2019
Cash: 41 mln€
2009
75
2010
150
Fondo
Comune
Immobili ad alto potenziale
Fondo Immobiliare
Milano I
Città di Venezia
Scadenza: 2015
di valorizzazione
Fondo
Comune Fondo Immobiliare
Venezia
Fondo Immobiliare
Fondo
Cartolarizzazione
Operazione in corso
Fondo Immobiliare
Cash: 60 mln€
Fonte: elaborazione propria.
128
6 Interviste
Le interviste sono state realizzate tutte a Milano, presso operatori e attori di rilievo della
“filiera” della gestione del patrimonio pubblico immobiliare. In particolare, si sono scelti
tre diversi attori:
Head of Pubic Affairs Funds dpt. - Fund Manager presso BNP Paribas REIM SGR,
espressione del partner privato ed, in particolare, della SGR;
ex assessore alla Casa e all’Urbanistica del comune di Milano, espressione
dell’ente pubblico apportante;
un funzionario dell’Agenzia del Demanio.
Si è ritenuto di procedere in questo modo, in quanto si è voluto provare a comprendere
come vengono sviluppate operazioni di questo genere. In realtà, avendo trattato,
principalmente operazioni non ancora concluse, non si sono potuto comprendere
pienamente i risultati.
Inoltre, si è cercato di indagare le criticità e le potenzialità del processo di valorizzazione
del patrimonio immobiliare.
La metodologia seguita consta di interviste semi-strutturate, riportate in Appendice. Si
sono individuati, come detto inizialmente, tre diversi interlocutori, poiché rappresentano
anche attori diversi, a cui competono compiti e ruoli differenti. In questo modo, si sono
potute comprendere le diverse fasi, necessarie per avviare operazioni immobiliari
importanti.
6.1 BNP
La prima intervista è stata realizzata il 16 novembre presso gli uffici di BNP in corso Italia,
a Milano, dove si è avuto come interlocutore un dirigente del Public Affair Funds dpt.
presso BNP Paribas REIM SGR p.A.
Da questo incontro, si volevano comprendere le motivazioni che spingevano un soggetto
privato, quale è, appunto, la società di gestione del risparmio, a partecipare a bandi per
aggiudicarsi la gestione di fondi immobiliari ad apporto pubblico.
Si sono volute anche ripercorrere alcune esperienze avviate in questo settore e la
prospettiva futura per questa tipologia di operazioni, vista l’importanza che i diversi
schieramenti politici stanno attribuendo al patrimonio immobiliare per l’abbattimento del
debito pubblico.
129
Dopo aver esposto il funzionamento dei fondi immobiliari e il contesto normativo di
riferimento, l’intervista è stata condotta sulle potenzialità dei fondi ad apporto, in quanto
rappresentano lo strumento a cui ricorre la parte pubblica quando deve avviare
operazioni di valorizzazione. E’ il solo strumento, a detta del dirigente, che “garantisce
una reale partecipazione, al partner apportante, al plusvalore che generano gli interventi
di valorizzazione”.
Si è sottolineata l'importanza del regolamento del fondo, da cui discendono tutte le azioni
che si compiranno fino alla chiusura del fondo stesso. Infatti, come visto nei capitoli
dedicati agli strumenti finanziari, il regolamento del fondo costituisce il documento in cui
si esplicita il mandato dei sottoscrittori nei confronti della SGR e prevede, tra gli altri
elementi:
durata, patrimonio del fondo e destinatari: investitori qualificati o pubblico
indistinto;
caratteristiche del fondo, politiche di investimento e regime delle spese;
quote del fondo: oltre alle quote da attribuire a tutti i sottoscrittori (di uguale
importo e diritti), può essere prevista un’ulteriore classe di quote (chiamate Quote
B, del valore simbolico pari a 1 euro), da attribuire ai soli apportanti, al fine di
consentire la partecipazione al risultato netto della gestione del fondo o di
attribuire particolari diritti amministrativi;
governance del fondo;
eventuale riaperture delle sottoscrizioni e rimborsi delle quote;
disciplina dei proventi.
Infine, prima di illustrare casi concreti, il dirigente dell’istituto bancario ha voluto
sottolineare un altro aspetto, “spesso non pienamente noto a chi si avvicina per la prima
volta ai fondi immobiliari ad apporto”.
Infatti, il fondo ad apporto è quello strumento in cui “il patrimonio iniziale è costituito
mediante conferimento (atto di apporto) di beni immobili, diritti reali immobiliari e
partecipazioni in società immobiliari, con contestuale emissione di quote a beneficio del
soggetto apportante”.
La pubblica amministrazione, tuttavia, non solo può costituire e/o partecipare a fondi ad
apporto pubblico, ma anche a quelli ad apporto privato.
Le differenze tra le due tipologie sono le seguenti:
130
fondo ad apporto pubblico: almeno il 51% degli immobili deve essere apportato
dallo Stato o dalle Autonomie Locali o da società possedute interamente da questi
soggetti. L’ente pubblico beneficerà di vantaggi sulle Imposte, ma sarà obbligato a
collocare il 60% delle quote entro 18 mesi;
fondo ad apporto privato: è uno strumento adottabile, e spesso applicato, anche
da parte di enti pubblici, non essendoci l’obbligo di collocamento delle quote
entro 18 mesi, anche se si perdono i benefici fiscali, salvo i casi di apporto di
immobili prevalentemente locati.
BNP Paribas real estate gestisce diversi fondi, costituiti sia da soggetti privati sia da
soggetti pubblici; per quanto riguarda quest'ultima tipologia si devono annoverare:
•
Patrimonio Uno (2005);
•
Umbria Comparto Monteluce (2006);
•
Comune di Milano I (2007);
•
Enasarco II (2010);
•
Comune di Milano II (2010).
Alla domanda circa le motivazioni che spingono BNP ad essere la SGR di operazioni di
dismissione e valorizzazione di enti pubblici, è stato risposto che il settore pubblico ha la
massa critica di immobili necessari per realizzare fondi efficienti.
In particolare, poi, essere la SGR di un fondo ad apporto pubblico comporta dei vantaggi
ancora maggiori rispetto alla cartolarizzazione e alle società patrimoniali, in termini di
gestione immobiliare circa la trasparenza, la tempistica di attuazione, lo sfruttamento di
eventuali economie di scala; infatti, l’operazione deve essere costituita con l’avvallo di
autorità di garanzia e non può essere deliberata dal solo ente apportante. In altre parole,
gli investitori hanno la garanzia di soggetti realmente terzi e possono contare
sull’esperienza dei gestori e di SGR che hanno tutto l’interesse a svolgere al meglio il
proprio lavoro, in quanto, un successo consentirà di avere anche ritorni di immagine
importanti. Infatti, le SGR, emanazione di gruppi bancari, non gestiscono solo fondi ad
apporto pubblico, ma sono presenti anche in fondi speculativi, quotati e non. L’aspetto
“reputazionale” è molto importante.
Non si può dire lo stesso per quanto concerne le società patrimoniali, in quanto molto
spesso la governance è frutto di scelte politiche, non sempre sinonimo di competenza e
professionalità.
131
Inoltre, con il fondo immobiliare, l’ente pubblico, – statale o locale – spogliandosi della
veste di proprietario, continua ad avere un ruolo di monitoraggio e di supporto all’attività
di gestione, grazie alla sua presenza all’interno dell’assemblea dei soci e del comitato
consultivo.
Si può quindi concludere che lo strumento del fondo immobiliare sia il più utilizzato,
almeno dal 2005, dopo le ripercussioni che si sono avute sulle cartolarizzazioni con la
presa di posizione di Eurostat.
Inoltre, qualora il mercato immobiliare non sia in un momento di particolare crescita,
come è il caso degli ultimi anni, il fondo consente di rivedere la strategia per perseguire
comunque gli obiettivi fissati al momento della sua creazione. Come detto, la durata può
anche essere prorogata. E, moltissimi fondi ricorrono a questa proroga dei termini di
chiusura.
Al fine di indagare l’operatività dei fondi, si riportano di seguito i principali fondi gestiti da
BNP Paribas, in modo da comprendere quali siano le potenzialità e i possibili
miglioramenti nella gestione.
Tuttavia, siccome si tratta di operazioni ancora in essere, non è stato possibile avere
rendimenti e andamenti delle quote.
6.1.1
Fondi del Comune di Milano
Il Fondo Comune di Milano I è stato costituito nel dicembre 2007 con un portafoglio di 74
immobili il cui valore di mercato era pari a 325 milioni di euro; applicando, tuttavia, lo
sconto di portafoglio, il fondo è stato apportato per un valore di 255 milioni. Gli immobili
sono localizzati all’interno della città ed hanno, per il 66%, destinazione d’uso
residenziale.
Il fondo, in genere, riceve in apporto metà del portafoglio e utilizza questi asset per
indebitarsi, e acquisire il patrimonio rimanente; nel caso specifico, il Comune ha
apportato beni per 255 milioni e le banche finanziatrici – Unicredit, IntesaSanPaolo,
MPS – hanno erogato risorse per 153 milioni.
Questa operazione è stata portata avanti dal Comune di Milano per reperire denaro per le
casse comunali e dismettere e valorizzare parte del proprio portafoglio. Nello specifico,
inoltre, la SGR ha dovuto vendere i beni conferiti sempre attraverso bandi, in quanto il
Comune ha voluto garantire la massima trasparenza e offrire le medesime opportunità di
acquisto a chiunque fosse interessato.
132
Infine, l’amministrazione comunale ha posto come condizione per realizzare l’intervento il
rispetto di alcune garanzie sociali per gli affittuari di immobili dislocati fuori dal centro
storico:
•
coloro che volevano acquistare la piena proprietà dell’immobile, potevano
usufruire del 30% di sconto rispetto al prezzo di mercato, a patto che non fossero
proprietari di altri appartamenti a Milano;
•
coloro che erano interessati solo all’usufrutto si vedevano applicato uno sconto
pari al 50%, ma dovevano ritrovarsi nella stessa condizione esposta al punto
precedente; la nuda proprietà viene venduta con asta pubblica;
•
coloro che volevano rimanere affittuari firmavano un contratto della durata di 3+2
ad equo canone;
La liquidazione del fondo è prevista per il 2015.
Per quanto riguarda il Fondo Milano II, costituito nel 2010, il discorso generale è del tutto
simile a quello del fondo precedente.
Il portafoglio, invece, è differente in quanto, oltre agli immobili, si sono inserite anche
alcune aree con destinazioni differenti da quella residenziale.
Il valore di portafoglio era di 150 milioni di euro; la SGR ha ottenuto 60 milioni dalle
banche finanziatrici, che son stati girati al Comune di Milano. Una somma, quella
riconosciuta all’ente locale, nettamente inferiore - in termini percentuali - rispetto al
fondo precedente; ciò è dovuto alla forte crisi del settore immobiliare e alla mancanza di
liquidità del settore bancario (credit crunch).
6.1.2
Fondo Umbria
Fondo immobiliare italiano chiuso dedicato alla rigenerazione urbana ed ai progetti di
sviluppo nella Regione Umbria.
E’ stato istituito nel 2007 e si stima nel 2014 l’anno della sua liquidazione. L’obiettivo è
quello di realizzare dei progetti di sviluppo per la regione Umbria, in particolare
recuperando spazi urbanistici esistenti.
Questo tipo di fondo è detto a “multi comparto” in quanto è costituito da molteplici fondi
correlati, ciascuno dei quali può contenere immobili apportati da entità pubbliche.
133
Il primo fondo-multicomparto è quello denominato “Monteluce”, creato per il
risanamento degli ex complessi ospedalieri di Monteluce, in provincia di Perugia, e di San
Giovanni Battista, in Foligno.
Le aree sono state apportate al Comparto nel dicembre 2006, da parte della Regione
Umbria e dell’Università degli Studi di Perugia (comproprietaria del complesso di Perugia).
All’atto del conferimento gli Enti Apportanti hanno ricevuto quote per un controvalore
pari a 52.250.000 Euro, corrispondenti al valore dell’apporto risultante da un’apposita
perizia di stima.
Entrambi i complessi occupano una superficie significativa e si trovano in posizioni
centrali, rappresentando pertanto un’opportunità unica di riqualificazione dei rispettivi
contesti urbani.
Gli investitori di questo fondo, a differenza dei precedenti, erano la regione Umbria per il
22%, l’Università dell’Umbria per il 18% e per la parte restante investitori istituzionali.
Con questo fondo, si è data la possibilità alle diverse istituzioni locali di lavorare come
un’unica squadra, contribuendo ciascuna al risultato finale.
La struttura dell’operazione prevede la partecipazione di investitori qualificati attraverso
l’acquisizione delle quote, inizialmente detenute da parte dei soggetti apportanti. Il
collocamento è avvenuto nell’agosto 2008.
Il meccanismo, da un lato soddisfa le esigenze dell’investitore che subentra attraverso
l’acquisto delle quote, dall’altro “premia” il soggetto apportante rispetto all’ipotesi di
dismissione diretta dell’area (per effetto delle valorizzazioni effettuate a seguito
dell’apporto).
Attraverso un innovativo modello di governance, è inoltre previsto che i soggetti
apportanti continuino ad essere coinvolti nelle scelte strategiche dei progetti e
partecipino all’eventuale plusvalore eccedente l’obiettivo di rendimento prefissato
all’atto del collocamento. Questo schema è volto a tutelare l’interesse pubblico anche
dopo la cessione delle quote, mantenendolo tuttavia allineato con le logiche degli
Investitori.
A conclusione dell’intervista, il dirigente, rispondendo alla domanda circa eventuali
parametri di valutazione delle performance e di cambiamenti della strategia, in
correlazione a mutamenti delle condizioni di mercato, si è focalizzato molto sull’IRR, quale
134
indicatore sintetico e completo per la valutazione dell’investimento. Ciò perché la
valorizzazione del patrimonio pubblico, vista dagli investitori, è semplicemente un tipo di
investimento alternativo al mercato azionario o a quello delle materie prime. Per essere
competitivo, un fondo immobiliare, deve avere un IRR (tasso interno di rendimento) pari
ad almeno il 12%.
Per quanto riguarda mutamenti circa la strategia di dismissione dei beni valorizzati, si
parte sempre dalla minimizzazione del “rischio immobiliare”, ossia la fluttuazione di
prezzo del bene. In fase di contrazioni di mercato, si tende a ritardare, per quanto
possibile, le vendite in modo da attendere la ripresa del mercato e realizzare cifre
prossime a quelle stimate.
6.2 Amministratore Locale
La seconda intervista è stata realizzata il 16 gennaio presso il Collegio degli Ingegneri di
Milano, in corso Venezia 16, dove si è parlato con l’ex assessore alla casa e al patrimonio
del comune di Milano.
Con questo colloquio, si volevano avere una serie di risposte, circa:
le motivazioni per cui gli amministratori scelgono di ricorrere alla dismissione e
valorizzazione del proprio patrimonio;
i processi decisionali seguiti;
se è vero, come visto in teoria, che all’interno degli enti pubblici non vi siano le
competenze necessarie a sviluppare processi così importanti;
la strategia perseguita con questo tipo di operazioni.
Nel corso dell’incontro, è emerso che da oltre vent’anni il capoluogo lombardo si sta
interrogando sulle potenzialità della dismissione. Da qualche anno, invece, c’è stato un
passaggio culturale verso operazioni di valorizzazione.
Come molte città italiane, anche il comune di Milano è dotato di un vasto patrimonio
immobiliare, che presenta diverse destinazioni d’uso.
Il percorso che l’Amministrazione milanese ha intrapreso, fin dal 2006, si fondava su una
considerazione elementare, ma non così scontata: il patrimonio deve essere visto come
una risorsa.
Nel corso della sua storia, la città ha aumentato a dismisura il proprio patrimonio, grazie
anche a lasciti da parte di privati; tuttavia, senza una giusta gestione – in termini di
135
manutenzione, ristrutturazioni e sicurezza – questo rappresentava una voce di costo
ingente.
Questa è una prima criticità; infatti, il patrimonio, nel corso degli anni, non è mai stato
interessato da una serie di investimenti, volti a mantenere almeno il valore di mercato. Gli
immobili molto spesso sono stati lasciati in condizioni di degrado.
Non è un caso se, per tutti gli anni Novanta, il Comune ha tentato di dismettere parte del
patrimonio attraverso aste pubbliche, che puntualmente andavano deserte, anche
perché, oltre allo stato di decadimento di alcuni immobili, alcuni avevano destinazioni
d’uso che li rendevano non redditizi per i potenziali acquirenti privati.
Dagli anni Duemila, si è iniziato a prendere coscienza di un problema molto importante: la
necessità di conoscere il patrimonio. Fino ad allora, non ci si era mai posti la necessità di
“censire” i diversi immobili e di stimarne il valore.
Questo evidenzia la carenza di dati e sostanzia lo sforzo di questo lavoro di tesi nel
proporre uno studio comprensivo dello stato dell’arte della valorizzazione del patrimonio
pubblico.
Per questo, anche gli enti locali, ed in particolare il Comune di Milano, hanno posto
maggior enfasi sulla continua interazione con l’Agenzia del Demanio, frutto anche di
imposizioni legislative, al fine di conoscere meglio il proprio patrimonio immobiliare e
gestirlo nel miglior modo possibile, sfruttando tutte le sinergie possibili con l’Agenzia
stessa.
Il paradosso degli anni precedenti era rappresentato – per rimanere in tema di
conoscenza – dalla mancata comunicazione e scambio di informazioni tra i dati in
possesso degli uffici comunali e quelli degli uffici periferici dello Stato, in primis il catasto.
Per sopperire a questo grave problema, il Comune di Milano, nel 2003, ha inaugurato un
polo catastale con l’intento di mettere in comunicazione tra loro i diversi soggetti.
Infatti, ricorda con soddisfazione che “in qualità di assessore all’urbanistica, nel 2003 ho
sottoscritto un protocollo con l’Agenzia del Demanio volto alla valorizzazione dei beni
statali presenti nel perimetro che delimita il Comune di Milano. Questo accordo
prevedeva, in particolare, operazioni di recupero su Palazzo Litta, in corso Magenta, dato
in uso alle Ferrovie dello Stato, il tiro a segno di piazza Accursio, aree militari in zona
Forlanini e la manifattura tabacchi di via Fulvio Testi”.
136
In quell’anno anche il Comune di Roma sottoscriveva un protocollo di questo tipo. Si
potrebbe dire che sono state operazioni che hanno anticipato le disposizioni in materia di
federalismo demaniale.
Il Ministro Tremonti, allora alla guida del Ministero dell’Economia e delle Finanze,
intervenendo durante la conferenza stampa di presentazione di questo protocollo, disse
che “fino ad oggi il patrimonio pubblico è stato sine cura degli enti locali”.
E’ da qui che, secondo l’ex assessore meneghino, cambia la prospettiva di gestione del
patrimonio immobiliare: da svendite, tramite dismissione, a una piena valorizzazione.
Nel 2007, il Comune di Milano aveva problemi di bilancio e per reperire le risorse
mancanti, gli amministratori, a partire dal Sindaco, si interrogavano dove e come trovare
denaro.
Il responsabile dell’assessorato alla Casa pensò al patrimonio immobiliare. Tuttavia,
all’interno della macchina comunale, non vi erano competenze adeguate per
approfondire un tema delicato, quale le modalità di dismissione e valorizzazione. Per
questo, provò a contattare Cassa Depositi e Prestiti (CDP), al fine di individuare il veicolo
più opportuno. CDP, fino ad allora, non si era mai occupata di tematiche simili; tuttavia,
l’Ente locale e CDP firmarono un accordo di esclusività reciproca: il Comune di Milano non
si rivolgeva ad altri operatori per risolvere il problema e CDP non interpellava altre
amministrazioni. Dopo pochi mesi, a costo zero per il Comune, si riuscì ad avere una
guida77 per individuare lo strumento finanziario più conveniente per le valorizzazioni.
Si può, dunque affermare, che il processo al cambiamento, avviato all’interno dell’ente
del capoluogo lombardo, sia di tipo bottom-up, in quanto, fin dal 2003 hanno cercato di
censire il patrimonio, in una funzione di una successiva dismissione e valorizzazione. Non
hanno proceduto per imposizione legislativa, ma hanno colto alcune possibilità offerte dai
processi legislativi che stavano avanzando nel Paese.
Tra i possibili diversi strumenti, la soluzione fu quella di costituire un fondo immobiliare.
Si individuarono beni non utilizzati per usi istituzionali e rappresentati criticità in termini
di gestione, costi e riscossione dei canoni di affitto.
Una volta individuati, si pose il problema, già citato, della conoscenza. Per tracciare la
storia dei singoli beni, il Comune si avvalse del contributo del Collegio notarile di Milano
77
Progetto RE.MI. per la Valorizzazione del Patrimonio Immobiliare Comunale Rapporto Conclusivo (studio
di pre-fattibilità) del Gruppo di Lavoro Integrato istituito ai sensi del Protocollo di Intesa del 14 giugno 2007.
Milano, luglio 2007 (e integrazioni successive settembre 2007).Cdp s.p.a.
137
che, in team con i funzionari dell’ente, recuperarono tutti gli atti di trasferimento della
proprietà dei beni.
Il Fondo Milano I è stato istituito nell’ottobre 2007 e a dicembre le casse comunali
introitarono 150 milioni di euro. Questo fu possibile anche perché le banche erano liquide
e disposte a concedere finanziamenti; in altri termini, vi erano condizioni di mercato
differenti da quelle attuali. Il fondo attraverso la società di gestione – BNP – ha iniziato ad
operare sul mercato con fare “privatistico” ed avviò i lavori necessari per la
ristrutturazione dei beni.
Le operazioni si concluderanno nel 2013 e, ad oggi, non è possibile fornire un giudizio
compiuto sui risultati.
Il Fondo Milano II riguardava anche aree e non solo edifici e immobili; si è realizzato
successivamente, ma è stato possibile istituirlo solo grazie alla credibilità acquisita con il
fondo precedente. Inoltre, su 150 milioni di beni apportati, al Comune ne vennero dati
subiti solo 60.
Infine, pur essendo operazioni per recuperare risorse, il Comune ha sempre considerato
le garanzie sociali verso gli inquilini di questi immobili. Non si poteva prevedere, infatti, lo
sfratto per gli inquilini che non volevano o potevano comprare l’immobile. A questi
soggetti si lasciava la possibilità di rimanere in affitto ad equo canone.
Infine, si è cercato di capire se fosse possibile individuare parametri chiave per giudicare
la riuscita di un’operazione di questo tipo.
La risposta, ha ribadito, può essere positiva solo se si parte dal presupposto che il
patrimonio sia una risorsa.
Un primo modo per incrementarne il valore è razionalizzare al massimo la parte di
immobili – non vendibili – destinati allo svolgimento delle attività istituzionali. Bisogna,
quindi, periodicamente verificare la convenienza di avere determinate sedi, con
specifiche funzioni. Bisogna considerare la convenienza economica, sociale ed
organizzativa. Quindi, un buon amministratore deve sempre interrogarsi sulla modalità
con cui svolge l’attività istituzionale.
Per questo, a suo avviso, il patrimonio – pur nell’immobilità intrinseca nella sua natura –
deve essere caratterizzato da una forte mobilità, misurabile in cambiamento della
destinazione d’uso, gestione dell’immobile e sua trasformazione.
Da questa intervista, è possibile concludere che:
138
servono figure competenti all’interno delle amministrazioni e della macchina
pubblica per realizzare interventi simili;
occorre anticipare gli eventi, in quanto il periodo per la costituzione dei fondi
richiedi quasi un anno per l’approvazione definitiva;
è necessario adottare una strategia di lungo periodo e considerare le operazioni
immobiliari, come un vero e proprio investimento;
è imprescindibile avere una visione complessiva, garantendo, per gli ambiti di
competenza degli enti locali (destinazione d’uso), la piena possibilità di una vera e
propria valorizzazione;
si devono garantire, comunque, i ceti più disagiati e poveri che utilizzano i beni di
proprietà delle amministrazioni.
6.3 Agenzia del Demanio
L’obiettivo di quest’ultima intervista consisteva nel capire quali fossero le linee
strategiche perseguite dallo Stato nelle operazioni di valorizzazione, gli indicatori utilizzati
per valutare gli effetti, positivi o negativi, e capire, da un operatore così importante, i
possibili miglioramenti legislativi e normativi in materia di valorizzazione del patrimonio
pubblico.
L’intervista è stata realizzata il 15 novembre, presso gli uffici dell’Agenzia del Demanio, in
corso Monforte, a Milano, dove si è incontrato un funzionario.
Prima di giungere ad un’analisi critica di quanto ricavato, si riportano ampi stralci
dell’intervista.
L’agenzia del Demanio nacque nel 1999, a seguito del d.legs. 300, per la gestione del
patrimonio pubblico statale. Attualmente, è un ente pubblico economico, sottoposto al
diritto privatistico, per quanto concerne l’organizzazione.
Il patrimonio pubblico deve essere distinto tra:
•
Patrimonio disponibile;
•
Patrimonio indisponibile, composto da immobili concessi in uso gratuito alle
amministrazioni pubbliche;
Inizialmente, per valorizzazione si intendeva razionalizzazione degli spazi utilizzati dalle
amministrazioni centrali o periferiche; in questo modo, si aumentava il patrimonio
disponibile, molto più facile da dismettere o valorizzare.
139
Con la legge finanziaria 2010, ad esempio, si è fissato il parametro a cui tutte le
amministrazioni devono tendere, ossia 20 mq/uomo. Ad esempio, un ufficio con dieci
persone deve essere ampio non più di 200 mq.
Gli immobili che non risultavano più utili o conformi dovevano essere dismessi. Questo
processo di dismissione ha interessato, in particolare nel biennio 2007-2008, gli immobili
della Difesa, per lo più caserme e alloggi per i commilitoni. L’operazione ha riguardato
immobili per un valore nominale di 4 miliardi di euro. Tuttavia, essi dovevano essere
valorizzati.
A questo scopo, utilizzando la legge 351/2001 (già citata), è stato possibile sottoscrivere
dei protocolli con le amministrazioni locali; in Lombardia, ad esempio, si sono attivati ben
quattro pacchetti di valorizzazione: a Brescia, Vigevano, Milano e Presezzo.
L’intervento più riuscito ha riguardato il Comune di Brescia ed in particolare la Caserma
Gnutti, un complesso architettonico risalente al XVII- XVIII secolo, di interesse storicoartistico. Prima di procedere con la vendita, il Comune ha predisposto la variante
urbanistica, trasformando la destinazione d’uso in residenziale, commerciale e terziario.
Per quanto riguarda la strategia, che discende dalla visione politica di ciascun Governo,
l’Agenzia del Demanio pensa di proseguire sulla strada della razionalizzazione, della
generazione di entrate, grazie ai canoni di locazione e ad operazioni di valorizzazione,
grazie alle sinergie attivabili con gli enti locali. A questo proposito, si può pensare ai
Programmi unitari di valorizzazione (PUV), il cui obiettivo è il riutilizzo funzionale e la
rigenerazione degli immobili di proprietà della Regione stessa, della Provincia e dei
comuni e di ogni soggetto pubblico, anche statale, proprietario, detentore o gestore di
immobili pubblici, nonché degli immobili oggetto di procedure di valorizzazione.
I primi programmi di valorizzazione hanno interessato la regione Lazio e Liguria e i comuni
di Bologna e Ferrara.
Un altro provvedimento legislativo che incentiva l’utilizzo dei cosiddetti PUV è il
federalismo demaniale, d. legs. 85/2010. Tuttavia, prevedendo, finora, il conferimento
agli enti territoriali di beni d’interesse storico-artistico, gli enti locali non hanno interesse
ad avviare operazioni, in quanto si dovrebbero far carico di oneri di manutenzione troppo
elevati, tenendo conto delle difficoltà finanziarie in cui versano le amministrazioni
periferiche dello Stato.
140
In conclusione, da questa intervista non si è potuto ricavare nulla di diverso da quanto già
emerso. D’altro canto, il funzionario ha sottolineato solamente aspetti legislativi e
normativi, accennando ad operazioni di cui è stata promotrice, anche l’Agenzia del
Demanio. Tuttavia, non è stato possibile capire, in termini quantitativi, se le operazioni
abbiano avuto o meno successo, in quanto i risultati, così è stato riferito, vengono
monitorati a livello centrale.
Inoltre, anche per quanto riguarda la strategia da perseguire, il funzionario ha detto che il
problema non riguarda la struttura di Milano, poiché si eseguono direttive precise,
imposte dal livello centrale e dal Governo.
In funzione di quanto raccontato dal dipendente dell’Agenzia del Demanio, non possono
essere sottaciute alcune evidenti criticità.
Innanzitutto, il processo decisionale appare troppo concentrato a livello centrale; le
direzioni territoriali, avendo maggiore conoscenza dei beni presenti nelle loro zone,
dovrebbero essere promotori di iniziative e di progetti non standardizzati, o in altre
parole non rispondenti unicamente a direttive della sede centrale.
Inoltre, anche il processo di monitoraggio dei risultati non appare molto efficiente; non è
pensabile, infatti, che a misurare la bontà e la riuscita di un progetto, sia una struttura
diversa da quella che ha condotto l’operazione o che questa non sia in grado di dire se un
progetto abbia ottenuto risultati soddisfacenti oppure no.
Naturalmente, altri aspetti hanno portato alla luce fattori positivi, in particolare il ruolo di
regia, proprio dell’Agenzia del Demanio; in questo modo, essa può fungere da
“aggregatore” di diversi enti, aiutandoli nella definizione di progetti di recupero e
valorizzazione.
141
7 Problemi e Prospettive
Questo capitolo fotografa lo stato dell’arte della situazione italiana; vuole essere un
resoconto critico di quanto fatto nel nostro Paese ed evidenziare i principali limiti degli
strumenti. Anche in questo caso, la metodologia utilizzata consta di ricerche su web –
come articoli di giornale – e la consultazione di immobili specifici.
La tendenza seguita nel nostro Paese è sempre stata volta, come si può vedere, a
dismettere patrimonio anziché valorizzarlo; ciò perché quest’ultima non elimina il
controllo pubblico sui beni ed è di limitato impatto economico nel breve periodo.
Due sono i fattori che ostacolano le dismissioni (Reviglio):
1. L’indeterminatezza dei tempi delle procedure amministrative che implica un
aumento dei rischi degli interventi e un maggior costo dell’operazione, quando
non mina l’efficacia dell’operazione intera.
La causa di tale indeterminatezza è causata dall’elevato numero di livelli
istituzionali da contattare e consultare prima di assumere una decisione.
Ad esempio, la Conferenza servizi, nata con l’intento di semplificare e velocizzare
l’iter burocratico, si è trasformata non solo in una realtà in cui sono presenti
soggetti portatori di interessi reciproci a cui viene attribuito il medesimo peso, ma
anche in una macchina burocratica e farraginosa, utilizzata per scopi
ostruzionistici.
2. La dispersione del patrimonio pubblico: come già anticipato, esso è molto
diversificato sia in termini di proprietà sia per quanto concerne la tipologia,
l’utilizzo e la localizzazione geografica. Dunque, ciascun ente non ha la proprietà di
patrimonio omogeneo, dunque non può costruire un veicolo finanziario, utile a
porre sul mercato la totalità dei beni.
Nel corso degli anni sono stati organizzati seminari e convegni per individuare proposte
concrete in tema di patrimonio pubblico immobiliare.78
78
Si è analizzato il seminario “La cessione del patrimonio immobiliare pubblico: una grande opportunità per
il Paese” organizzato il 18 Giugno 2008 dalla Fondazione Magna Carta, di cui è Presidente il senatore
Gaetano Quagliariello.
142
Molte di esse, prendendo spunto dal processo italiano di privatizzazione degli anni ’90,
hanno auspicato interventi legislativi straordinari, aventi come scopo una più rapida
dismissione, grazie alla sburocratizzazione.
Tuttavia, gli interventi susseguitesi nell’occasione, hanno ritenuto positiva la costituzione
di fondi immobiliari quali veicoli per la dismissione; infatti, essi sono uno strumento
efficace per quanto riguarda la monetizzazione del valore degli immobili che costituiscono
il loro portafoglio. Inoltre, è una modalità già nota ed apprezzata dagli investitori.
Per incentivare gli enti locali ad una rapida dismissione del loro patrimonio, sarebbe
opportuno legare l’ammontare dei trasferimenti, dallo Stato agli Enti Locali, ad un piano
puntuale di dismissione. Sempre in questa logica, è stato proposto di attribuire un
rendimento figurativo, tenendo conto delle condizioni di mercato, ai diversi cespiti di loro
proprietà, che andrebbe sottratto ai trasferimenti dello Stato; in questo modo, si
incentiverebbe la vendita di cespiti con rendimento inferiore a quello attribuito.
Un’altra proposta, invece, riguarda la dismissione dell’ingente patrimonio che fa capo
all’Edilizia Residenziale Pubblica (ERP). Consta di oltre 1 milione di immobili, appartenenti
a ben 110 enti differenti. A questi vanno aggiunti gli oltre 400 mila immobili di proprietà
dei Comuni. L’insieme di questi cespiti è di valore ingente; tuttavia, con la riforma del
Titolo V della Costituzione, la potestà legislativa è in capo ad ogni singola Regione; inoltre,
gli enti gestori devono rispettare il vincolo normativo riguardante la destinazione dei
fondi ottenuti dalla dismissione del patrimonio ERP, ossia la costruzione di nuovi alloggi di
edilizia popolare. Per questo è necessario intervenire con leggi puntuali, che semplifichino
e armonizzino le diverse leggi regionali e pongano quale vincolo di destinazione delle
risorse l'abbattimento del debito pubblico.
Naturalmente, in questa tipologia di alloggi sono presenti soggetti con gravi problemi
sociali; non si può, quindi, affrontare questa questione in modo esclusivamente
economico; tuttavia, per oltre il 60% gli attuali alloggi non rispondono più a logiche sociali
ed, inoltre, esiste un consistente “mercato nero” dell’affidamento degli alloggi. 79 Dal
punto di vista economico, invece, la loro gestione è molto deficitaria, visto che i costi di
manutenzione ordinaria sono il doppio dei canoni introitati.
79
Corte dei Conti, sezione delle autonomie (2007), Relazione sulla gestione dell’edilizia residenziale
pubblica
143
Per questo si dovrebbe redigere un piano di smobilizzo, modificando quanto prevede oggi
la legge 560/93 sui prezzi di vendita degli immobili ERP, ossia vendere per un importo pari
a quello catastale; tradotto in cifre, meno di 30 mila euro ciascuno. Ciò dovrebbe valere
solo per famiglie realmente disagiate che, secondo la Corte dei Conti, rappresentano poco
meno della metà degli inquilini. Per i rimanenti, gli alloggi dovrebbero essere venduti a
prezzo di mercato, con eventuali sconti sul prezzo finale, come previsto dalle legge
410/2001 utilizzata per gli immobili degli enti previdenziali.
Un’ultima proposta riguarda l’introduzione di un intermediario istituzionale nel processo
di dismissione, da inserire tra l’ente cedente e il fondo immobiliare destinato al mercato.
In una recente intervista rilasciata a “Il Sole 24 ore”, il dottor Stefano Scalera ha svelato il
piano operativo dell’Agenzia del Demanio: razionalizzazione dei 60 miliardi di immobili ad
uso governativo per limitare la spesa, liberando spazi. Infatti, fa notare che ogni metro
quadro liberato fa risparmiare 65 euro di spesa pubblica; la dismissione di immobili e
terreni non valorizzabili; la valorizzazione di immobili per 15 miliardi di euro totale, di cui
1 proveniente da quella dei beni culturali, 6 da quella dei terreni agricoli e almeno 7 da
quella di cespiti di proprietà di Enti territoriali.
Poiché non tutti gli enti hanno la competenza urbanistica necessaria per la valorizzazione
degli immobili, l’Agenzia ha ideato un modello da proporre alle diverse Amministrazioni al
fine di individuare quali immobili valorizzare e con quali modalità. Tuttavia, il direttore fa
notare che procedere ora con un piano imponente di dismissione non è opportuno, in
quanto si rischierebbe un “ingorgo”; infatti, oggi il mercato immobiliare è fortemente
contratto e l’offerta supera abbondantemente la domanda e, quindi, non è conveniente
immettere sul mercato altra offerta.
144
Conclusioni
In questa sezione, si è riassunto per sommi capi, sottolineando i punti principali, il lavoro
svolto in questo elaborato.
Infine, si sono evidenziate le potenzialità per possibili ricerche future nell’ambito della
valorizzazione del patrimonio, soffermandosi in particolare sulle criticità riscontrate, ossia
la gestione del patrimonio residenziale pubblico e il ruolo dei diversi soggetti, Comuni in
primis, nei processi di valorizzazione.
145
8 Conclusioni
Il lavoro in esame ha sviluppato la tematica inerente la gestione del patrimonio
immobiliare pubblico, che è stato individuato quale driver alternativo per il reperimento
delle risorse necessarie allo Stato per garantire l’erogazione dei servizi e la riduzione del
debito pubblico.
In primo luogo, si sono analizzati i nuovi orientamenti manageriali presenti nel settore
pubblico e le norme emanate, in Italia, nel corso degli anni.
Infatti, si è iniziato riportando i contributi di alcuni studiosi degli anni Settanta-Ottanta
che si sono occupati della modalità di gestione dello Stato.
Poiché, si è partiti dalla convinzione che una corretta politica di valorizzazione del
patrimonio pubblico immobiliare (in realtà, si può estendere all’intero patrimonio
pubblico) sia molto vicina alla “gestione aziendale” dello Stato, in quanto si devono
coinvolgere investitori internazionali, redigere business plan, indicare performance di
risultato e avvalersi di professionisti esperti, ci si è focalizzati su il New Public
Management (NPM). Questa filosofia può essere riassunta nel seguente slogan: “make
the public sector more business like” (Ferlie, 1996), in quanto introduce nella gestione
pubblica concetti quali l’efficienza, la responsabilità del management, l’orientamento al
risultato e l’evoluzione del cittadino-utente in cittadino-cliente. Questo porta da un lato
ad un superamento della visione istituzionale e prettamente politica, dall’altro
all’introduzione di principi attinenti l’economicità. Ed è proprio in virtù di questi principi,
che lo Stato cerca la giusta modalità per un completo sviluppo delle potenzialità insite nel
patrimonio pubblico, tramite la collaborazione di soggetti professionalmente competenti.
Inoltre, il tema oggetto dell’elaborato consente di approfondire ilcosiddetto “fund
raising”; quale è il contributo che può dare la gestione del patrimonio pubblico?
Per analizzare questo aspetto prima, però, si sono dovute illustrare le tre teorie politiche
sottostanti le decisioni che ciascun governo deve assumere, ossia Collettivista, Libertaria e
Neoliberale.
Ciascuna di queste filosofie può essere analizzata attraverso quattro variabili (4E):
economy, efficiency, effectiveness ed equity.
146
Dall’analisi dell’insieme di questi fattori, si è proposto uno strumento qualitativo per
valutare gli impatti che la valorizzazione ha sulla finanza pubblica, individuando, a tal fine,
per ciascuna delle quattro variabile ora citate, la metrica e la conseguente strategia.
L’Italia, con il grande patrimonio pubblico di cui dispone, potrebbe davvero realizzare
operazioni in grado non solo di ridurre il debito che grava su ciascun cittadino, ma anche
risparmiare in termini di spesa corrente, ossia minori oneri finanziari.
Successivamente, si è cercato di ripercorrere il contesto legislativo entro il quale
realizzare operazioni immobiliari; si sono riportate le leggi che hanno affrontato e
regolato, sia in maniera organica che non, il tema dell’alienazione, della gestione e
valorizzazione.
Come si può evincere leggendo quanto si è riportato nel capitolo 2, i primi provvedimenti
hanno riguardato la (tentata) vendita di immobili appartenenti al Ministero della Difesa e
ai diversi enti previdenziali. Molto spesso, però, le vendite si sono caratterizzate come
vere e proprie “svendite”, in quanto si è data la possibilità agli inquilini degli immobili
posti in vendita, di acquistare la piena proprietà degli appartamenti. Ciò perché non ci si
poneva l’obiettivo di far fruttare, come si dice abitualmente, il patrimonio, ma si puntava
a realizzare un minimo di cassa ed eliminare, al contempo, quella che si considerava una
risorsa generatrice di costi certi.
A partire dal 1996, si è iniziata ad affermare una visione più generale dell’intero tema;
infatti, è stata data la possibilità al Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF) di
sottoscrivere, attraverso il conferimento o l’apporto di beni, quote di fondi immobiliari,
individuati come strumenti in grado di garantire una piena valorizzazione degli asset.
Solo nel 2001 venne varato un decreto - riportato in Appendice - che affrontava in
maniera complessiva la questione della valorizzazione, ponendosi come problema
principale ed ineludibile quello della conoscenza esatta dell’intero patrimonio. La
risoluzione di questa annosa criticità venne posta in capo all’Agenzia del Demanio. Inoltre,
con questo provvedimento legislativo, oltre ai fondi, venivano regolamentate le
operazioni di cartolarizzazione; si sottolineò la necessità di sforzi integrati tra enti locali o
autonomie e Stato centrale. In quest’ottica devono essere inseriti i cosiddetti PUV, ossia i
piani unitari di valorizzazione.
147
Con l’aggravarsi della crisi economico-finanziaria, il Governo si è posto il problema della
razionalizzazione degli spazi e dell’introduzione di un'unica SGR, partecipata dal MEF,
detentrice di tutte le quote dei fondi immobiliari; in altre parole, un fondo di fondi.
Con la razionalizzazione si giunse a liberare patrimonio indisponibile, accrescendo quindi
la porzione di patrimonio libero, ossia disponibile, da mettere subito a reddito.
Per poter monetizzare tutti questi intendimenti, lo Stato può utilizzare diversi strumenti
finanziari, descritti puntualmente in questo elaborato. Per ciascuno di essi Cartolarizzazione, Project Financing, Partnership Pubblico-Privato, Società Patrimoniale,
Società di Trasformazione Urbana e Fondi immobiliari ad apporto - sono sta elencati i
vantaggi, gli svantaggi, le procedure e l’iter necessario per la loro costituzione.
Inoltre, si sono voluti collegare gli strumenti descritti con quanto affrontato in letteratura;
per questo è stata realizzata una tabella di sintesi per indicare quali tra essi risultavano
soddisfacenti rispetto alle 4E, anche se sarebbe più corretto, in questo caso, parlare di
“3E”, considerando che per quanto concerne l’equity è difficile stimarla a priori, in quanto
dipende dall’uso che i governi e gli amministratori faranno delle risorse ricavate.
L’economy e l’efficiency sono garantite se si riesce ad ottenere un elevato prezzo con
bassi costi di strutturazione, mentre l’effectiveness è collegata a quanto resta, in termini
di opere e infrastrutture, alla collettività, oltre che alla possibilità di partecipare al
plusvalore generato dall’attività di valorizzazione.
Inoltre, considerato il ruolo centrale dell’Agenzia del Demanio, ormai gestore immobiliare
dello Stato, si è voluto riportare brevemente il metodo di valutazione utilizzato in sede di
stima dall’Agenzia del Territorio, cioè il metodo comparativo a prezzi di mercato.
La parte più operativa e pratica del presente lavoro ha cercato di comprendere la reale
consistenza del patrimonio. Per arrivare a dati quanto più attuali e veritieri si sono seguite
due diverse metodologie: da una parte, si sono analizzati dati ufficiali, risalenti però al
2007, da cui si è ricavato che l’attivo dello Stato è pari a 1815 miliardi di euro, di cui ben
700 costituiti da patrimonio fruttifero, inclusi i 420 miliardi - oltre il 60 per cento - di
immobili; dall’altra si sono riportati dati emersi in conferenze, workshop e dibattiti, oltre a
punti di vista di giornalisti di diverse testate nazionali, che concordano tutti su un
aspetto: da molti anni, addirittura dai tempi del Regno d’Italia, i governi italiani hanno
attribuito missioni salvifiche alla dismissione del patrimonio pubblico, promettendo
148
alienazioni e piani di cessioni imponenti. In realtà, finora, il contributo, ai fini
dell’abbattimento del debito, è stato irrisorio. Ora, si pensa ad un piano quinquennale che
consenta dismissioni per 15-20 miliardi di euro annui, in modo da ottenere una riduzione
del debito pubblico italiano, ormai sopra i 2000 miliardi di euro (Banca d’Italia, 2013).
Tuttavia, le operazioni fino ad ora effettuate sono state diverse e numerose; per questo
si è ritenuto fondamentale riportare diversi casi, nati per impulso dei diversi proprietari
pubblici, ossia Stato e Autonomie locali.
Se fino al 2000 le operazioni di dismissione erano effettuare tramite aste pubbliche per
singoli lotti di beni, dal 2001, grazie al decreto legge 351/01, si è iniziato a perseguire un
obiettivo più strategico, strutturando operazioni complesse che miravano ad accentuare il
“lavoro in squadra” tra i diversi livelli di governo; in particolare, prima si è ricorso alle
cartolarizzazioni (SCIP 1 e SCIP 2), poi, dal 2005, si sono avviati diversi fondi immobiliari.
Parallelamente, anche le autonomie locali hanno avviato operazioni immobiliari,
ricorrendo ai medesimi strumenti.
Oggi, grazie anche al federalismo demaniale, l’interazione tra Stato e Enti locali è
maggiore e si stanno avviando operazioni complesse e sinergiche, quali i Piani Unitari di
Valorizzazione (PUV), attuabili con fondi immobiliari, società di trasformazione urbana ed
altri strumenti, già analizzati.
L’elaborato riporta, infine, tre interviste a soggetti che ricoprono un ruolo centrale nel
processo di valorizzazione immobiliare: un dirigente di un importante SGR (BNP Paribas),
un ex amministratore locale del Comune di Milano e un funzionario dell’Agenzia del
Demanio. Grazie alle loro testimonianze, si è voluto dare un contributo pratico a questo
lavoro di tesi, evidenziando il punto di vista del soggetto proprietario dei beni, del gestore
degli immobili e di un soggetto terzo che coordina e collabora con le parti, in attività
importanti quali la stima del valore degli immobili da cedere.
In conclusione, si sono volute evidenziare le criticità che caratterizzano queste operazioni,
riferendosi in particolare all’indeterminatezza dei tempi e delle procedure, all’assenza di
un unico testo di legge e la mancanza di informazioni certe circa la reale consistenza del
patrimonio immobiliare.
149
8.1 Sviluppi futuri
Il lavoro svolto, in realtà, è un punto di partenza che potrà essere ulteriormente
sviluppato, tenendo conto che, finora, il patrimonio interessato dalle diverse forme di
gestione era prevalente in buono stato e comunque facilmente cedibile a terzi.
Con la necessità di realizzare continue operazioni di dismissione del patrimonio, gli asset
oggi disponibili, non possono essere alienati o dismessi nello stato di fatto attuale.
Per rispondere a questa esigenza, è necessario sviluppare non nuovi strumenti finanziari,
ma implementare nuove soluzioni, frutto di semplificazione delle procedure burocratiche
e maggiore tempestività nelle decisioni da assumere.
La strategia da seguire è frutto di due fattori: il tipo di immobile e i proprietari.
Ad esempio, è necessario analizzare se Stato e Regioni possano gestire in modo efficiente
ed efficace immobili ad utilizzo sociale (e.g. edilizia popolare) essendone i proprietari e
quale impatto ciò abbia sul valore immobiliare.
Inoltre, è necessario studiare in maniera più approfondita se sia idoneo che la strategia di
dismissione e valorizzazione immobiliare sia gestita da Istituzioni spesso lontane - prima
lo Stato, ora le Regioni - dai luoghi fisici in cui questi immobili si trovano?
Una possibile soluzione è conferire alle Regioni il ruolo di “regista” lasciando, però, la
proprietà e la gestione ai comuni, che conoscono il proprio territorio meglio degli altri.
Per far ciò, però, è necessario che il patto di stabilità interno, che deve essere rispettato
da tutti gli enti locali, non conteggi, ai fini del saldo di bilancio (Capitolo 2) gli interventi
necessari per la manutenzione e il miglioramento degli immobili. In questo senso si sta
facendo strada l’housing sociale.80
Per quanto riguarda, invece, i beni utilizzati per scopi istituzionali, è giusto che tutte le
amministrazioni proseguano sulla strada della razionalizzazione; ma non basta definire un
parametro standard di superficie per dipendente per dire che si è realizzata una
80
"Per “housing sociale” si intende l’insieme di alloggi e servizi, di azioni e strumenti rivolti a coloro che non
riescono a soddisfare sul mercato il proprio bisogno abitativo, per ragioni economiche o per l’assenza di
un’offerta adeguata. La finalità dell’housing sociale è di migliorare la condizione di queste persone,
favorendo la formazione di un contesto abitativo e sociale dignitoso all’interno del quale sia possibile, non
solo accedere ad un alloggio adeguato, ma anche a relazioni umane ricche e significative.
Data l’assenza di sovvenzioni pubbliche, l'housing sociale si focalizza su quella fascia di cittadini che sono
disagiati in quanto impossibilitati a sostenere un affitto di mercato, ma che non lo sono al punto tale da
poter accedere all’Edilizia Residenziale Pubblica (ERP).
L'“housing sociale” rappresenta una politica per l'incremento del patrimonio in affitto a prezzi calmierati o
controllati. http://housinprogress.blogspot.it
150
operazione di valorizzazione o meglio: si è liberato patrimonio che può essere valorizzato,
mettendolo a reddito.
Tuttavia, si devono anche realizzare studi completi e puntuali circa la localizzazione delle
sedi di rappresentanza. Ad esempio, palazzi storici, nei centri urbani, hanno un valore e
un costo per la loro manutenzione molto più elevati rispetto a quelli situati in zone meno
prestigiose (almeno per le grandi città capoluogo). A tal proposito, potrebbe essere
preferibile trasferire sedi ed uffici per il lavoro quotidiano in strutture nuove, meno
centrali, accorpando sedi distaccate e destinare il ricavato della vendita all’abbattimento
del debito. Inoltre, si otterrebbero maggiori risparmi anche dal punto di vista della spesa
corrente (si pensi al miglioramento energetico).
Inoltre, la razionalizzazione degli spazi, non può non fissare un obiettivo temporale entro
cui devono cessare tutte le locazioni passive in capo alla Pubblica Amministrazione. Non si
conosce il dato complessivo di spesa, ma si può stimare in diversi miliardi di euro.
Per quanto riguarda i beni artistici, il progetto citato solo in Appendice, “Dimore d’Italia”,
è nato con obiettivi coerenti con la piena valorizzazione e utilizzo di patrimonio di pregio
e del relativo contesto.
Tuttavia, in nessun campo, sarà possibile pianificare un insieme di azioni integrate e
d’insieme, se prima non si riesce ad avere la conoscenza completa del patrimonio
immobiliare. Anche per le operazioni in essere, non è stato sempre possibile ottenere
informazioni puntuali e aggiornate. Ciò a dimostrare quanto sia difficile misurare e
valutare i risultati e l’andamento dei singoli progetti.
Larga parte di quanto detto, vale anche per gli enti locali ed in particolare per i comuni,
che, come visto, sono i veri detentori delle politiche urbanistiche del proprio territorio.
Infatti, è di esclusiva competenza comunale il cambiamento delle destinazioni d’uso degli
immobili. Ciò è sufficiente per dichiarare il successo o il fallimento di intere operazioni,
tenendo conto che tra lo studio di fattibilità dell’operazione e l’avvio possono passare
anche anni e che quindi possano verificarsi cambiamenti nel contesto politico locale.
Senza voler approfondire questo aspetto, è utile sottolineare quali siano le soluzioni da
implementare per evitare situazioni del genere.
Infine, la dimensione degli enti locali, molto spesso, rende difficoltoso l’avvio di
operazioni, davvero efficaci, di dismissione e valorizzazione. Non dobbiamo dimenticare
151
che i costi per questo tipo di gestione sono ingenti e i singoli enti non hanno la massa
critica di immobili necessaria.
Perché non considerare la possibilità di fondi in cui siano soci pro quota comuni diversi,
ma con patrimoni, anche limitati, aventi caratteristiche simili, sia in termini di
destinazione d’uso sia in termini di interventi di valorizzazione realizzabili? In questo
modo, potrebbero anche ridursi i veti che le amministrazioni locali possono porre,
considerando che il successo dell’operazione dipende anche dalle loro scelte.
152
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scienze economiche Lugano.
158
9.1 Letteratura giuridica consultata
1993 – Legge 24 dicembre 1993, n. 560, Norme in materia di alienazione degli alloggi di
edilizia residenziale pubblica (art. 1).
1993 – Legge 24 dicembre 1993, n. 597, Interventi Correttivi di finanza pubblica (art. 9).
1995 – Legge 8 agosto 1995, n. 335, Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e
complementare( art.3, comma 27).
1996 – Decreto Legislativo 16 febbraio 1996, n. 104, Attuazione della delega conferita
dall’art.3, comma 27, della legge 335/1995, in materia di dismissioni del patrimonio
immobiliare degli enti previdenziali pubblici e investimenti degli stessi in campo
immobiliare.
1996 – Legge 23 dicembre 1996, n. 662, Misure di razionalizzazione della finanza pubblica
(art.3, comma 99, 99 bis, 109 e 112).
1998 – Legge 23 dicembre 1998, n. 448, Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e
lo sviluppo (artt. 19 e 44).
1999 – Legge 23 dicembre 1999, n. 488, Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (art. 4).
2001 – Decreto Legge 25 settembre 2001, n. 351 Disposizioni urgenti in materia di
privatizzazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico e di sviluppo dei
fondi comuni di investimento immobiliare.
2002 – Decreto Legge 15 aprile 2002, n. 63 Disposizioni finanziarie e fiscali urgenti in
materia di riscossione del sistema di formazione del costo dei prodotti farmaceutici,
adempimenti ed adeguamenti comunitari, cartolarizzazioni, valorizzazione del patrimonio
e finanziamento delle infrastrutture (art.7).
2003 – Decreto Legge 30 settembre 2003, n. 269 Disposizioni urgenti per favorire lo
sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici (artt. 26, 27, 29 e 30).
2003 – Legge 24 dicembre 2003, n. 350, Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (art.3 comma 134).
2004 – Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, Codice dei beni culturali e del
paesaggio (artt. 10, 54 e 55).
2004 – Legge 30 dicembre 2004, n. 311, Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (art.1, dal comma 433 a 438).
159
2005 – Decreto Legge 30 settembre 2005, n. 203, Misure di contrasto all’evasione fiscale
e disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria.
2006 – Legge 27 dicembre 2006, n. 296, Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (art.1, comma 259).
2007 – Legge 24 dicembre 2007, n. 244, Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (art. 1, comma dal 313 al 319).
2008 – Decreto Legge 25 giugno 2008, n. 112, Disposizioni urgenti per lo sviluppo
economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e
la perequazione tributaria (artt. 13, 14 bis e 58, comma 6).
2008 – Decreto Legge 30 dicembre 2008, n. 207, Proroga di termini previsti da
disposizioni legislative e disposizioni finanziarie urgenti (art. 43 bis).
2009 – Legge 23 dicembre 2009, n. 191, Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (art. 2, commi 27 e 222).
2010 – Decreto Legge 31 maggio 2010, n. 78, Misure urgenti in materia di stabilizzazione
e di competitività economica (art. 8).
2010 – Decreto Legislativo 28 maggio 2010, n. 85, Attribuzione a comuni, province, città
metropolitane e regioni di un proprio, in attuazione dell’articolo 19 della legge 5 maggio
2009, n.42.
2011 – Decreto Legge 6 Luglio 2011, n. 98, Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria (art.12, 33).
2011- Legge 12 novembre 2011, n. 183, Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (artt. 6 e 7).
2012 – Decreto Legge 24 gennaio 2012, n. 1, Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo
sviluppo delle infrastrutture e la competitività.
2012 – Decreto Legge 2 marzo 2012, n. 16, Disposizioni urgenti in materia di
semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di
accertamento.
2012 - Disegno di Legge, Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2013 e
bilancio pluriennale per il triennio 2013-2015.
160
9.2 Articoli di stampa
Finanza e Mercati, “Generali e Finnat cogestiranno il FIP”, 1 febbraio 2005
Finanza e Mercati, “Venezia, il comune ha fatto 13”, 16 marzo 2005
Il Corriere della Sera, “Caserme, uffici, aree demaniali. Ecco la lista delle
privatizzazioni”, Antonella Baccaro, 16 luglio 2012
Il Corriere della Sera, “Cessioni, rientro di capitali e Btp più lunghi. Sei ipotesi per
tagliare il debito pubblico”, Massimo Mucchetti, 8 agosto 2012
Il Corriere della Sera, “Così ridurremo il debito”, Ferruccio De Bortoli, 15 luglio 2012
Il Corriere della Sera, “Dieci miliardi in un mese dalle dismissioni”, Mario Sensini, 16
giugno 2012
Il Corriere della Sera, “I molti mestieri della Cassa depositi e prestiti”, Alessandra
Puato, 30 gennaio 2012;
Il Corriere della Sera, “Il Governo rivede le stime del Pil al ribasso. Via Libera alla
vendita dei beni pubblici”, Redazione online, 20 settembre 2012
Il Corriere della Sera, “Privatizzazioni, si parte con gli immobili”, Mario Sensini, 8
agosto 2012
Il Corriere della Sera, “Rimborso del debito, un fondo per l’Italia”, Pietro Modiano, 7
agosto 2012
Il Corriere della Sera, “Tesoro: pronti alla dismissione 350 immobili per 1,2 miliardi di
euro”, Redazione online, 12 dicembre 2012
Il Fatto Quotidiano, “Affari d’oro con gli immobili dello Stato. Tutti i casi dall’Empap
alla Siae”, Thomas Mackinson, 2 febbraio 2012
Il Fatto Quotidiano, “Il fondo immobiliare siciliano dei miracoli”, Donato Didonna, 2
luglio 2012
Il Fatto Quotidiano, “Il Fondo immobiliare siciliano dei miracoli”, Donato Didonna, 2
luglio 2012
Il Fatto Quotidiano, “Immobili di Stato, chi ci guadagna dalla vendita?”, Giorgio
Meletti, 15 giugno 2012
Il Fatto Quotidiano, “Immobili pubblici, il Tesoro: un patrimonio da 340 miliardi di
euro”, Redazione, 12 dicembre 2012
161
Il Fatto Quotidiano, “Patrimonio dello Stato da vendere. Ma neanche il Governo sa
quanto vale”, Thomas Mackinson, 27 ottobre 2012
Il Giornale, “Dalle dismissioni alle pensioni, il ddl stabilità è legge”, 12 Novembre 2011
Il Giornale, “Ecco il piano di Grilli per evitare la stangata”, Gian Maria De Francesco 16
luglio 2012
Il Giornale, “Il ministro Grilli: solo nel 2015 ci sarà la crescita”, Luca Romano, 03
ottobre 2012
Il Giornale, “Il piano del Pdl: privatizzazioni e meno tasse”, Fabrizio De Feo, 02 agosto
2012
Il Giornale, “Il piano segreto dei prof per sopravvivere”, Laura Cesaretti, 09 agosto
2012
Il Giornale, “Quegli immobili da 500 miliardi che lo Stato non riesce a vendere”,
Antonio Signorini, 29 settembre 2011
Il Giornale, “Vendere i tesori dello Stato: la solita bufala da 26 anni”, Mario Giordano,
15 Gennaio 2012
Il Messaggero, “Corte dei conti, allarme dismissioni: immobili degli enti a rischio
svendita”, 20 giugno 2012
Il Messaggero, “Dismissioni, immobili pubblici sul mercato, uffici via dai centri delle
città”, 28 agosto 2012
Il Messaggero, “Legge di stabilità in Cdm. Blocco acquisti per auto e immobili”, 9
ottobre 2012
Il Messaggero, “Patrimonio pubblico in vendita, ecco i beni nel mirino”, 14 giugno
2012
Il Secolo d’Italia, “AAA vendesi Italia. E torna l’incubo della Britannia”, Redazione, 27
agosto 2012
Il Secolo d’Italia, “Valorizzare i beni dello Stato? Meglio tardi che mai”, Redazione, 14
giugno 2012
Il Secolo XIX, “Appartamenti e negozi, il Comune vende ancora”, Daniele Grillo, 11
aprile 2012
Il Secolo XIX, “Piano anti debito”, 8 agosto 2012
Il Secolo XIX, “Sanità, in vendita gli ultimi gioielli”, Bruno Viani, 30 maggio 2012
Il Secolo XIX, “Vegas, un fondo pubblico per la crisi”, 26 giugno 2012
162
Il Sole 24 Ore “Anno boom per i fondi immobiliari”, Gianfranco Ursino, 19 marzo2005
Il sole 24 ore, “Cartolarizzazione in Liguria, prevista una resa del 30%”, 15 dicembre
2007
Il Sole 24 Ore, “Dalle dismissioni i fondi per i crediti PA”, Fabrizio Forquet, 17 ottobre
2012
Il Sole 24 Ore, “Fondo Pubblico, Reag iI valutatore, Finnat, Bnl e Pirelli Re le SGR che
gestiranno il portafoglio”, Irene Consigliere, 18 settembre 2004
Il Sole 24 Ore, “Il patrimonio pubblico supera i 350 mld, più dell'80% è degli Enti
locali”, 26 ottobre 2012
Il sole 24 ore, “Immobili delle ASL liguri, riprende la gara a tre”, 26 febbraio 2008
Il sole 24 ore, “Immobili delle Asl, Finteca in pole”, 21 febbraio 2008
Il Sole 24 Ore, “In un fondo il «mattone» di stato ”, Isabella Bufacchi, 3 settembre
2004
Il Sole 24 Ore, “Investire SGR: per FIP richieste al doppio dell'offerta”, Evelina
Marchesini, 17 giugno 2005
Il sole 24 ore, “Liguria, a Finteca gli immobili ASL”, 15 marzo 2008
Il sole 24 ore, “Liguria, tre offerte per gli immobili ASL”, 20 febbraio 2008
Il Sole 24 Ore, “Scalera: Nuovo impulso alla partnership con i privati per valorizzazione
immobili pubblici”, 29 Novembre 2012
Il Sole 24 Ore, “Sinergie pubblico-privato per riqualificare il Demanio, Bologna in prima
fila”, 1 Dicembre 2012
Il Sole 24 Ore, “Social housing, ok a protocollo Provincia-Comune-privati”, 15 gennaio
2013
Il Sole 24 Ore, Va all’asta il patrimonio del fondo immobili pubblici”, Paola Dezza, 8
marzo 2007
Il Tempo, Immobili pubblici, cresce il mercato, Gaetano Pedullà, 3 settembre 2004
L’Avvenire, “La valorizzazione del patrimonio pubblico a "EIRE 2012”, Michele
Cènnamo, 10 maggio2012
L’Avvenire, “Patrimoni immobiliari: al via la prima convention”, Michele Cènnamo, 7
settembre 2012
163
L’espresso, “Proposta choc: Btp obbligatori”, Michele Arnese e Paola Pilati, 23 luglio
2012
La discussione, Ecco come ridurre il debito sfruttando il patrimonio dello Stato,
Cappugi, L., 26 febbraio 2012.
La Nuova di Venezia e Mestre, “Asta per 13 edifici comunali”, 8 ottobre 2006
La Repubblica, "Un piano per abbattere il debito. Monti studia la "campagna
d'autunno"”, Redazione, 9 agosto 2012
La Repubblica, “Cdp, utili raddoppiati a 1,45 miliardi. Parte la Sgr per le dismissioni
immobiliari”, Luca Pagni, 29 agosto 2012
La Repubblica, “E lo Stato vende per fare cassa Servono procedure più veloci”,
Adriano Bonafede, 19 novembre 2012
La Repubblica, “E Salza”, 17 dicembre 2009
La Repubblica, “Edifici del Comune ecco la strategia”, Elisabetta Meucci, 6 luglio 2012
La Repubblica, “Il decreto Sviluppo in Consiglio dei ministri”, Valentina Conte, 15
giugno 2012
La Repubblica, “Immobili pubblici, aziende e demanio: governo pronto a vendere i
gioielli di Stato”, Alberto D'argenio, 9 agosto 2012
La Repubblica, “La saga del mattone di Stato perché in venticinque anni nessuno è
riuscito a vendere”, Adriano Bonafede, 19 novembre 2012
La Repubblica, “Pgt, la Provincia tenta il blitz per i vincoli sui suoi palazzi”, Alessia
Gallione, 16 aprile 2012
La Repubblica, “Serve più coraggio per il mantra del debito”, Alessandro De Nicola, 13
agosto 2012
La Repubblica, ed. Palermo, “Regione, in vendita le sedi degli assessorati”, 8 febbraio
2011
La Repubblica, ed. Torino, “AAA palazzo di pregio vendesi, 60 milioni dai “gioielli”
comunali”, Stefano Parola, 30 maggio 2012
La Repubblica, ed. Torino, “Crisi? Qui l' antidoto più efficace”, Erica Di Blasi, 31
dicembre 2009
La Voce di Venezia, “Prende avvio il fondo immobiliare Città di Venezia gestito da
EstCapital”, 4 gennaio 2009
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Libero, “Comuni: Tosi, contrari ad imposizione Governo su valorizzazione patrimonio”,
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Libero, “Conti pubblici: Grilli, azione incisiva per riduzione del debito”, Redazione, 3
ottobre 2012
Libero, “Dismissioni, tagli, aziende: le ultime mosse di Monti”, Redazione, 27
settembre 2012
Libero, “Federalismo: a Porto Venere primo esempio in Italia di federalismo
demaniale”, Redazione, 24 ottobre 2012,
Libero, “Il piano per tagliare il debito pubblico”, Redazione, 8 agosto 2012
Libero, “Milano: Comune, continua valorizzazione degli immobili di pregio”,
Redazione, 21 settembre 2012
Libero, “Roma: Zingaretti, soddisfatto per offerte valorizzazione immobili”, Redazione,
2 ottobre 2012
Libero, “Veneto: non solo tagli, Zaia mette in vendita immobili per 90 milioni di euro”,
Redazione, 22 aprile 2012
Milano Finanza, “FIP, il mattone di stato rivalutato di 560 mln”, Alessandro Pianetti,
18 settembre 2007
Milano Finanza, “La Sicilia va nel fondo”, Teresa Campo, 9 marzo 2007
Milano Finanza, “Sale a 2 mld il valore delle quote FIP “, Ivan I. Santamaria, 26 marzo
2008
Panorama, “AAA Venezia vende i gioielli di famiglia”, Gianluca Amadori, 4 novembre
2005
Panorama, “Il Patto di stabilità blocca 35 miliardi di investimenti. Ecco perché i sindaci
protestano. Così le regole sulla finanza locale rischiano di strozzare imprese e
cittadini”, Andrea Telara, 18 giugno 2012
Panorama, “Immobili pubblici: il patrimonio è grande. Il problema è riuscire a
venderlo in tempi brevi”, Andrea Telara, 14 giugno 2012
Panorama, “Monti, l'autunno caldo e le cinque proposte taglia-debito”, Ilaria Molinari,
9 agosto 2012
Panorama, “Privatizzazioni, il passato insegna che la strada di Monti è in salita”,
Giuseppe Cordasco, 14 giugno 2012
165
Panorama, “Privatizzazioni, il tesoretto dello stato vale almeno 500 miliardi. Ecco cosa
si può vendere in tempi brevi”, Andrea Telara, 14 giugno 2012
Panorama, “Privatizzazioni: le promesse di Monti e la spending review”, Andrea
Telara, 17 agosto 2012
166
10 Appendice
Allegato 1: incontro con BNP Paribas REIM SGR Head of Pubic Affairs Funds
16 Novembre, Corso Italia, Milano.
1.
Quali sono le motivazioni che hanno spinto BNP a proporsi quale SGR per
operazioni di dismissione e valorizzazioni promosse da enti pubblici?
“Prima di rispondere a questa tua domanda, vorrei illustrarti, in breve, come
funziona un fondo immobiliare.
Innanzitutto è uno strumento finanziario che, come altri, deve rispettare
vincoli e procedure, imposti dalla legge e dai sistemi di vigilanza, in primis
Banca d’Italia e Consob. Si può affermare che i fondi immobiliari rientrano
nell’ambito dei fondi comuni di investimento disciplinati dal Testo unico della
Finanza (TUF).
I fondi immobiliari sono “strumenti la cui funzione è ravvisabile nell’attitudine
a trasformare gli investimenti immobiliari in attività finanziarie (quote) valide a
generare liquidità, senza che l’investitore debba acquisire direttamente un
immobile”.
Il fondo comune di investimento è un patrimonio autonomo, suddiviso in
quote, di pertinenza di una pluralità di partecipanti, gestito a monte.
Per la sua costituzione, è necessaria la presenza di una società di gestione del
risparmio (SGR), la quale svolge l’attività istituzionale di gestione di fondi –
secondo quanto previsto dal regolamento del fondo – ed è iscritta in un
apposito albo detenuto dalla Banca d’Italia.
La custodia degli strumenti finanziari e delle disponibilità liquide del fondo è
affidata ad una banca depositaria debitamente autorizzata.
Il patrimonio del fondo immobiliare è a tutti gli effetti distinto e separato dal
patrimonio della SGR, da quello di ciascun partecipante, nonché da ogni altro
patrimonio gestito dalla medesima SGR.
Pertanto, esso non è aggredibile dai creditori della SGR né dai creditori della
banca depositaria.
Le azioni dei creditori dei singoli investitori sono ammesse soltanto sulle loro
quote di partecipazione al fondo immobiliare.
167
Nei rapporti con i terzi, la SGR agisce in nome e per conto del fondo
immobiliare da essa gestito.
Il regolamento del fondo costituisce il documento in cui si esplicita il mandato
dei sottoscrittori nei confronti della SGR e deve prevedere:
durata, patrimonio del fondo e destinatari: investitori qualificati (fondo
riservato) o pubblico indistinto (fondo retail);
caratteristiche del fondo, politiche di investimento e regime delle
spese;
quote del fondo: oltre alle quote da attribuire a tutti i sottoscrittori (di
uguale importo e diritti), può essere prevista un’ulteriore classe di
quote (chiamate Quote B, del valore simbolico pari a 1 euro), da
attribuire ai soli apportanti, al fine di consentire la partecipazione al
risultato netto della gestione del fondo o di attribuire particolari diritti
amministrativi;
governance del fondo;
eventuale riaperture delle sottoscrizioni e rimborsi delle quote;
disciplina dei proventi.
Infine, senza dovermi dilungare ancora molto, è bene sottolineare che i fondi
immobiliari sono chiusi , ossia fondi in cui il diritto al rimborso delle quote
viene riconosciuto ai partecipanti solo alla scadenza del termine di durata del
fondo o anticipatamente, ma sempre e solo a scadenze predeterminate.
Il patrimonio dei fondi immobiliari deve essere investito, per almeno due terzi
del valore complessivo del fondo ed entro ventiquattro mesi dall’avvio
dell’operatività dello stesso, in beni immobili, diritti reali immobiliari e
partecipazioni in società immobiliari.
Il fondo immobiliare ad apporto si costituisce tramite il conferimento diretto,
da parte di soggetti apportanti, di immobili e diritti reali immobiliari.
Si distingue tra fondo ad apporto pubblico in cui almeno il 51 per cento dei
beni immobili deve essere apportato dallo Stato, da enti previdenziali pubblici,
da regioni, da enti locali e loro consorzi. L’ente pubblico è obbligato al
collocamento del 60 per cento delle quote entro 18 mesi.
168
Il fondo ad apporto privato è strumento adottabile anche da parte di enti
pubblici, ma non vi è l’obbligo di collocamento delle quote entro 18 mesi.
Il fondo immobiliare ha la possibilità di ricorrere a finanziamenti in misura pari
al 60 per cento del valore degli asset immobiliari e al 20 per cento degli altri
beni.
Il funzionamento del fondo può essere rappresentato dalla seguente
immagine:
Figura 3: Funzionamento fondo immobiliare
Controvalore in denaro
Soggetti
Conferenti
Quote
Consorzio di
collocamento
Mandato di collocamento quote
Immobili
Controvalore in
denaro
SGR
Quote
Quote
Gestione del
Fondo
Mercato finanziario
Fondo Immobiliare
Fonte: Elaborazione propria su BNP PARIBAS REAL ESTATE (2009)
Per tornare alla tua domanda, gli enti pubblici e lo Stato in generale “catturano”
l’attenzione delle SGR, in quanto la quantità di immobili di cui dispongono è molto
ampia ed è possibile raggiugere masse critiche importanti per il successo
dell’operazione. Inoltre, essendoci poche risorse, il soggetto pubblico non
persegue un livello ottimale di manutenzione, lasciando quindi ampi spazi per la
valorizzazione, unica attività in grado di far “fruttare” le risorse raccolte dal
mercato”.
2.
Sappiamo che in operazioni immobiliari esiste un trade-off tra la necessità di
monetizzazione e quella di non svendere beni pubblici;
169
a.
BNP ha dovuto modificare la strategia di portafoglio con lo
scoppio della bolla immobiliare?
“Come abbiamo visto, la durata del fondo è stabilita dal regolamento, tuttavia è
prorogabile, previa autorizzazione delle autorità di vigilanza. Normalmente, in
questi anni, le scadenze prefissate in sede di business plan sono state tutte
prorogate. Il motivo è proprio da ricercare nella riduzione dei prezzi di vendita
delle unità immobiliari e nel rallentamento nelle vendite. Anche BNP segue questa
impostazione. La strategia è di posticipare, in questo momento, sia gli investimenti
sia le vendite di immobili, altrimenti cedibili a prezzi inferiori rispetto a quelli
ipotizzati”.
b.
BNP come ha coniugato all’interno della sua strategia, volta alla
massimizzazione del valore di portafoglio, gli obiettivi “sociali” del Comune di
Milano, ossia la necessità di non sfrattare gli inquilini o lasciare l’utilizzo per
finalità sociali e culturali?
In realtà, nel momento stesso in cui una SGR partecipa al bando che le
amministrazioni pubbliche indicono sa che ci sono questi vincoli da rispettare. Il
business plan che si redige, incorpora questi aspetti. Quindi la strategia è integrata
con questi aspetti.
3.
Quali sono i fondi, con portafoglio apportato dalla P.A, gestiti da BNP?
I fondi ad apporto pubblico gestiti da BNP Paribas SGR sono:
Patrimonio Uno, partito nel 2005;
Umbria comparto Monteluce, partito nel 2005;
Comune Milano I, istituito nel 2007;
Enasarco Due, del 2010;
Comune Milano II, del 2010.
Analizziamo i seguenti fondi, in quanto li ho gestiti direttamente.
Il Fondo Comune di Milano I è stato costituito nel dicembre 2007 ed ha un
portafoglio di 74 immobili il cui valore di mercato era di 325 milioni di euro;
applicando, tuttavia, lo sconto di portafoglio, il fondo è stato apportato per un
valore di 255 milioni. Gli immobili erano localizzati all’interno della città ed
avevano, per il 66 per cento, destinazione d’uso residenziale.
170
Il fondo, in genere, riceve in apporto metà del portafoglio e utilizza questi asset
per indebitarsi, e acquisire il patrimonio rimanente; nel caso specifico, il Comune
apporta beni per 255 milioni e le banche finanziatrici – Unicredit, IntesaSanPaolo,
MPS – erogano risorse per 153 milioni.
Questa operazione è stata portata avanti dal Comune di Milano per reperire
denaro per le casse comunali e dismettere e valorizzare parte del proprio
portafoglio. Nello specifico, inoltre, la SGR ha dovuto vendere i beni conferiti
sempre attraverso bandi, in quanto il Comune ha voluto garantire la massima
trasparenza e offrire le medesime opportunità di acquisto a chiunque fosse
interessato.
Infine, l’amministrazione comunale ha posto come condizione per realizzare
l’intervento il rispetto di alcune garanzie sociali per gli affittuari di immobili
dislocati fuori dal centro storico:
coloro che volevano acquistare la piena proprietà dell’immobile, potevano
usufruire del 30% di sconto rispetto al prezzo di mercato, a patto che non
fossero proprietari di altri appartamenti a Milano;
coloro che erano interessati solo all’usufrutto si vedevano applicato uno
sconto pari al 50%, ma dovevano ritrovarsi nella stessa condizione esposta
al punto precedente; la nuda proprietà viene venduta con asta pubblica.
coloro che volevano rimanere affittuari firmavano un contratto della
durata di 3+2 ad equo canone.
La liquidazione del fondo è prevista per il 2015.
Per quanto riguarda il Fondo Milano II, costituito nel 2010, il discorso generale è
del tutto simile a quello del fondo precedente.
Il portafoglio, invece, è differente in quanto, oltre agli immobili, si sono inserite
anche alcune aree con destinazioni differenti da quella residenziale.
Il valore di portafoglio è di 150 milioni di euro; la SGR ha ottenuto 60 milioni dalle
banche finanziatrici, che son stati girati al Comune di Milano.
Una somma, quella riconosciuta all’ente locale, nettamente inferiore - in termini
percentuali - rispetto al fondo precedente; ciò è dovuto alla forte crisi del settore
immobiliare e alla mancanza di liquidità del settore bancario (credit crunch).
171
Il Fondo Umbria è un fondo immobiliare italiano chiuso dedicato alla rigenerazione
urbana ed ai progetti di sviluppo nella Regione Umbria.
E’ stato istituito nel 2007 e si stima nel 2014 la sua liquidazione. L’obiettivo era
quello di realizzare dei progetti di sviluppo per la regione Umbria, in particolare
recuperando spazi urbanistici esistenti.
Questo tipo di fondo è detto a “multi comparto” in quanto è costituito da
molteplici fondi correlati, ciascuno dei quali può contenere immobili apportati da
entità pubbliche.
Il primo fondo-multicomparto è quello denominato “Monteluce”, creato per il
risanamento degli ex complessi ospedalieri di Monteluce, in provincia di Perugia, e
di San Giovanni Battista, in Foligno.
Le aree sono state apportate al Comparto nel dicembre 2006, da parte della
Regione Umbria e dell’Università degli Studi di Perugia (comproprietaria del
complesso di Perugia). All’atto del conferimento gli enti apportanti hanno ricevuto
quote per un controvalore pari a 52.250.000 Euro, corrispondenti al valore
dell’apporto risultante da un’apposita perizia di stima.
Entrambi i complessi occupano una superficie significativa e si trovano in posizioni
centrali, rappresentando pertanto un’opportunità unica di riqualificazione dei
rispettivi contesti urbani.
Gli investitori di questo fondo, a differenza dei precedenti, sono la regione Umbria
per il 22%, l’Università dell’Umbria per il 18% e per la parte restante investitori
istituzionali.
Con questo fondo, si è data la possibilità alle diverse istituzioni locali di lavorare
come un’unica squadra, contribuendo ciascuna al risultato finale.
La struttura dell’operazione prevede la partecipazione di investitori qualificati
attraverso l’acquisizione delle quote, inizialmente detenute da parte dei soggetti
apportanti. Il collocamento è avvenuto nell’agosto 2008.
Il meccanismo, da un lato soddisfa le esigenze dell’Investitore che subentra
attraverso l’acquisto delle quote, dall’altro “premia” il soggetto apportante
rispetto all’ipotesi di dismissione diretta dell’area (per effetto delle valorizzazioni
effettuate a seguito dell’apporto).
172
Attraverso un innovativo modello di governance, è inoltre previsto che i soggetti
apportanti continuino ad essere coinvolti nelle scelte strategiche dei progetti e
partecipino all’eventuale plusvalore eccedente l’obiettivo di rendimento prefissato
all’atto del collocamento. Questo schema è volto a tutelare l’interesse pubblico
anche dopo la cessione delle quote, mantenendolo tuttavia allineato con le logiche
degli investitori.
Nel 2003, è stato istituito dalla Regione Lazio un fondo immobiliare ad apporto del
valore di 203,9 milioni di euro. Il patrimonio conferito apparteneva alle Asl laziali.
Gli immobili – al momento del conferimento – erano tutti locali e, infatti, la prima
opzione è stata quella di vendere gli immobili agli affittuari. Si potrebbe, quindi,
anche in questo caso parlare di operazione di sale and lease back.
Il fondo, la cui durata era di 3 anni (prorogabili), era costituito da: 926 unità
immobiliari, tutte localizzate a Roma; 86 edifici “cielo-terra”. La superficie
interessata dall’operazione era di 100.000 mq.
Il 70% del patrimonio aveva destinazione residenziale, mentre l’80% si trovava nel
centro storico della Capitale. Era, quindi, un portafoglio con moltissime
potenzialità di valorizzazione, anche perché i canoni d’affitto erano fortemente
sottomercato.
Tuttavia, la normativa regionale, come di consueto, ha introdotto delle norme di
salvaguardia o delle garanzie sociali per gli inquilini, che il gestore del fondo, ossia
BNP Paribas REIM SGR, ha dovuto rispettare.
Al di là degli sconti previsti, si è data la possibilità agli inquilini indigenti – con
reddito familiare inferiore a 19.000 euro – di rinnovare il contratto d’affitto a
prezzi calmierati e agli over 65 di acquistare il solo usufrutto.
In questo modo il fondo ha potuto vendere o la piena proprietà dell’immobile o la
sola nuda proprietà per i beni su cui gravava l’usufrutto, ricorrendo, naturalmente,
a procedure ad evidenza pubblica, quali le aste.
Le prime vendite sono state avviate nel settembre del 2004, mentre le ultime si
sono concluse nel dicembre 2008.
I risultati ottenuti sono stati molto soddisfacenti; infatti, si sono vendute 913 unità
immobiliari per un controvalore di 265,3 milioni di euro, mentre le rimanti 13 sono
state restituite alla Regione.
173
Con questa operazione, si è potuto realizzare un incremento del 59% del valore dei
beni apportati, pari all’11% in più delle previsioni di vendita, formulate in sede di
business plan al momento dell’apporto.
4.
A fronte di questa gestione, come sono state “settate” le performance? Vi sono
stati degli scostamenti dai valori target? Quali sono state le cause?
Queste informazioni non posso essere date, in quanto sono tutte operazioni
ancora in essere.
In generale, possiamo dire che l’IRR (internal rateof return) è un indicatore
sintetico e completo per la valutazione dell’investimento. Ciò perché la
valorizzazione del patrimonio pubblico, vista dalla parte degli investitori, è
semplicemente un tipo di investimento alternativo al mercato finanziario o a
quello delle materie prime.
Inoltre, per ciascun immobile presente in portafoglio, si stima la performance
attesa - ossia il prezzo di vendita - che poi verrà confrontata con il risultato
raggiunto,
cercando
di
comprendere
le
cause
di
overperformance
o
underperformance. Naturalmente, la gestione attiva del portafoglio è quella che
consente di ottenere maggiore soddisfazione, in quanto si gestiscono asset
sottovalutati con la maggior potenzialità di rivalutazione futura.
Per investimenti simili è naturale stimare un IRR del 12 per cento.
174
Allegato 2: incontro con l’Agenzia del Demanio
15 novembre 2012, Corso Monforte, Milano
1.
L’Agenzia del Demanio è stata creata nel 1999; negli anni, i suoi compiti si sono
arricchiti sempre di più. Qual è oggi il suo ruolo all’interno delle operazioni di
valorizzazione e dismissione?
“Prima di rispondere alla sua domanda, mi permetta di inquadrare l’agenzia del
Demanio all’interno del panorama economico-imprenditoriale.
L’Agenzia in cui lavoro è stata creata nel 1999 attraverso il decreto legislativo
300/99 con il fine di gestire il patrimonio statale.
In seguito, il Decreto Legislativo 173/03 ha trasformato l’Agenzia in Ente Pubblico
Economico, ossia un soggetto giuridico autonomo che opera nell’ambito della
Pubblica Amministrazione e che, per raggiungere i propri obiettivi, fa ricorso a
modalità organizzative e strumenti operativi di tipo privatistico. L’Agenzia del
Demanio, quindi, persegue il soddisfacimento dell'interesse pubblico adottando
criteri di economicità e di creazione di valore economico e sociale nella gestione
del patrimonio immobiliare dello Stato. All’Agenzia è attribuita anche la gestione
dei beni confiscati alla criminalità organizzata.
Per quanto riguarda i compiti istituzionali, l’Agenzia amministra i beni immobiliari
dello Stato razionalizzandone e valorizzandone l’uso, anche attraverso la loro
gestione economica.
Per questo l’Agenzia intende realizzare la missione attribuitale, proponendosi
come autorevole punto di riferimento per le amministrazioni pubbliche e
fornendo soluzioni efficaci ed innovative in campo immobiliare”.
2.
Negli ultimi decenni, tutti i Governi hanno sottolineato l’importante contributo
che il patrimonio pubblico può dare per l’abbattimento del debito. Ad oggi,
però, secondo molte stime, il contributo delle dismissioni per la riduzione del
debito è stato dello 0.2-0.3%. Come si può migliorare questo parametro?
“Naturalmente, non sta a me dire quale sia la modalità migliore per incrementare
questo dato. Oggi, il Governo Monti e il Ministro di riferimento per la nostra
Agenzia, Vittorio Grilli, si stanno interrogando a riguardo, anche se il percorso
175
sembra arduo e faticoso. Con operazioni del genere, è difficile ottenere risultati
tangibili nel breve periodo.
Tuttavia, sono stati presi provvedimenti legislativi per liberare patrimonio
indisponibile, razionalizzando gli spazi.
Infatti, il patrimonio pubblico, come si riporta nel Codice Civile, si distingue tra
patrimonio disponibile ed indisponibile.
Con quest’ultima tipologia, s’intendono gli immobili in uso gratuito alle
amministrazioni. Non è alienabile.
Per poterlo alienare, si devono individuare spazi eccedenti, non più utilizzati per
fini istituzionali e avviare procedure ad hoc per trasformarlo in patrimonio
disponibile, dunque valorizzabile e cedibile. Si parla, quindi, di razionalizzazione
degli spazi.
Proprio la legge finanziaria 2010, ha individuato uno standard a cui tutte le
amministrazioni devono rifarsi: 20 mq/uomo. Quindi una sede con 10 dipendenti
non può occupare più di 200 mq.
In questo modo si potrebbero avere risparmi significativi, che tuttavia non sono in
grado di stimare.”
3.
Quali procedure possono essere adottate per rendere più efficienti le operazioni
di dismissioni e valorizzazioni?
“Un passo importante è stato realizzato con il federalismo demaniale, ossia il
d.legs. 85/2010, secondo cui “lo Stato, previa intesa conclusa in sede di
Conferenza Unificata, individua i beni da attribuire a titolo non oneroso a:
Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, secondo criteri di territorialità,
sussidiarietà, adeguatezza, semplificazione, capacità finanziaria, correlazione con
competenze e funzioni, nonché valorizzazione ambientale”.
Tuttavia, ad oggi, non c’è stato un ricorso intensivo a questa opportunità da parte
delle Autonomie Locali, anche perché si è proceduto con ampi tagli ai
trasferimenti e gli enti locali, anche per i limiti imposti dal patto di stabilità
interno, non possono farsi carico di immobili, alcuni in condizioni precarie, che
richiedono forti investimenti, prima di essere messi a reddito.
176
Tuttavia, la “rifunzionalizzazione” dei beni consente l’avvio di attività economiche
e sociali sul territorio, e poi in caso di mancata attuazione del piano di sviluppo, lo
Stato può riprendere in proprietà il bene.
Ad oggi, duecento sessantacinque Enti Locali hanno presentato istanza di
trasferimento di immobili a carattere storico-artistico, di cui quarantasette hanno
presentato un programma di valorizzazione, ma solo dodici gli accordi di
valorizzazione sottoscritti e nove gli atti di trasferimento conclusi.
Di questi nove atti, due riguardano beni presenti in Lombardia. Più precisamente,
a Bergamo, l’ex Carcere di Sant’Agata e, a Sondrio, il Castello Masegra.
Inoltre, l’Agenzia del Demanio, in collaborazione con Invitilalia81, ha avviato il
progetto “Dimore d’Italia”, orientato al rafforzamento dell’offerta culturale e della
competitività del Paese, attraverso la leva del turismo sostenibile, secondo una
strategia di valorizzazione del patrimonio storico italiano che mira a rafforzare
l’integrazione tra i settori turismo, arte e cultura, sviluppo economico e coesione
territoriale.
Scopo dell’iniziativa è dar vita ad un nuovo sistema di ricettività alberghiera che si
proponga come nodo di accoglienza dei flussi di domanda più sensibili alla
fruizione dei beni culturali, mettendo a punto un programma imprenditoriale per
la realizzazione di un network di strutture ricettive ubicate in edifici storici
(innanzitutto di proprietà pubblica), integrati nei contesti locali e rispondenti a
precisi standard di qualità.
Il 6 Novembre si è tenuto un workshop proprio su questo tema, in cui, come vede,
ci sono stati indicati i risultati attesi:82
il recupero del patrimonio storico-artistico e la conservazione attiva, ovvero un
percorso
integrato
tra
il
mantenimento
delle
peculiarità
storico-
architettoniche del bene e la sua valorizzazione funzionale intesa come leva
disviluppo locale;
81
“Invitalia, l'Agenzia nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo d'impresa, agisce su
mandato del Governo per accrescere la competitività del Paese, in particolare del Mezzogiorno, e per
sostenere i settori strategici per lo sviluppo. I suoi obiettivi prioritari sono: favorire l'attrazione di
investimenti esteri, sostenere l'innovazione e la crescita del sistema produttivo, valorizzare le potenzialità
dei territori.” www.invitalia.it
82
Dimore d’Italia, Workshop 6 novembre 2012. Invitalia e Agenzia del Demanio.
177
la valorizzazione del patrimonio comune, unitamente alla ricchezza e varietà
delle destinazioni turistiche italiane;
la maggiore conoscibilità e fruibilità dei beni culturali;
l’avvio di processi di riqualificazione urbana e tutela del paesaggio;
l’innovazione del comparto turistico e dell’offerta culturale, attraverso la
creazione di un network di strutture ricettive, riunite sotto uno unico marchio,
simbolo di qualità, tutela e sviluppo;
l’idoneità dell’offerta tematica a soddisfare le molteplici esigenze dei turisti
nazionali e internazionali;
il miglioramento della collaborazione politica tra i settori turismo, arte e
cultura, sviluppo economico e coesione territoriale;
4.
la promozione di investimenti turistici, nazionali e internazionali, in Italia;
il rafforzamento della competitività italiana.”
Fino ad oggi, vi è stata la prevalenza di operazioni di dismissione, ad esempio
attraverso la cartolarizzazione (operazioni SCIP 1 e 2); oggi, la strategia è
cambiata?
“L’agenzia del Demanio, in questi ultimi dieci anni, ha dovuto gestire tutto il
patrimonio dello Stato, sia per quanto concerne le vendite, sia per quanto riguarda
le locazioni passive ed attive.
Ha dovuto occuparsi di tutte le operazioni di alienazione e di trasferimento ai fondi
o ad operazione di cartolarizzazione. Infatti, l’Agenzia è proprietaria degli immobili
e lei deve curarne tutti gli aspetti.
Ormai, la cartolarizzazione mi pare essere superata. Molto spesso si ricorre a
soluzioni quali i fondi immobiliari e a Piani Unitari di Valorizzazione (PUV).
Vorrei focalizzarmi sui PUV, resi possibili dalla legge finanziaria 2007, ossia la
296/2006, art.1, comma 262.
Il PUV offre l’opportunità di riorganizzare ed ottimizzare l’utilizzo di edifici
pubblici, sia strumentali che non, rendendoli strategici per una nuova
organizzazione della città e delle funzioni urbane. Il PUV ha lo scopo di evidenziare
se vi possano essere migliori collocazioni, anche trasformando, laddove possibile,
gli usi governativi in nuovi “driver” per lo sviluppo della città. In questo senso una
delle principali finalità del PUV è quella di trovare soluzioni che consentano una
178
ottimale valorizzazione attraverso l'attivazione di forme di partenariato pubblico
privato, ovvero di strumenti finanziari più complessi come i fondi immobiliari o le
società di scopo. Per il Comune l’aspettativa è poter collocare in modo efficace il
proprio patrimonio immobiliare, soprattutto quello non strumentale, al fine di
liberare risorse finanziarie da utilizzare per la realizzazione di nuovi investimenti, in
particolare per l’edilizia residenziale pubblica, per il rimborso di una quota del
debito contratto dal comune per ridurre la quota dei mutui da saldare; per
manutenzioni varie da tempo trascurate. L'Agenzia del Demanio, per conto dello
Stato, intende: partecipare attivamente alla promozione dei suddetti processi di
razionalizzazione, ottimizzazione e valorizzazione degli immobili pubblici della
città, nonché associare i beni di proprietà dello Stato alle potenzialità di sviluppo
locale, di breve medio termine proposte all'interno del piano strategico della città
e nei diversi strumenti di pianificazione e programmazione relativi al territorio di
riferimento.
In particolare, personalmente, ho seguito due PUV: Ferrara e Bologna.
Quello di Ferrara, PUV-FE, ha l’obiettivo di razionalizzare ed ottimizzare, in
maniera sinergica, l'utilizzo degli asset immobiliari di Agenzia del Demanio e
Comune di Ferrara presenti sul territorio ferrarese, indirizzando iniziative e risorse
finanziarie verso un obiettivo unitario di rigenerazione e di sviluppo locale. Il
portafoglio complessivo dei compendi immobiliari oggetto del PUV-Ferrara si
compone di 32 asset, 9 dei quali di proprietà dell’Agenzia del Demanio e 23 del
Comune di Ferrara. Complessivamente, gli asset ammontano a quasi 70.000 mq di
edificato ed oltre 1.300.000 mq di superficie territoriale. Oltre il 40 per cento del
patrimonio complessivo è concentrato in soli 4 asset ubicati in centro storico.
Il PUV di Bologna prevede la riqualificazione e la valorizzazione di 19 immobili
presenti in città, la maggior parte dei quali di proprietà dello Stato, lasciati liberi
dal Ministero della Difesa a partire dal 2007.
Gli immobili insistono su un'area di complessivi 83 ettari. La trasformazione
prevista riguarda il recupero e l’edificazione di circa 318.000 mq di superficie
lorda; gli immobili compresi nel programma sono: le ex Caserme Chiarini, Mazzoni,
Sani, Masini, e parte delle d’Azeglio, S.Mamolo, Minghetti e Mameli, la ex
Direzione Lavori, le aree di Prati di Caprara, l’area Staveco, il Compendio di Monte
179
Paderno, la ex Batteria DAT Alemanni e la Postazione CBP S. Pancrazio, la ex
infermeria quadrupedi S. Vittore e la ex polveriera val d’Aposa, la ex polveriera di
Monte Albano e le scuole comunali Tambroni, inserite nel PUV al fine di
consentirne lo spostamento all’interno della ex caserma Mazzoni. Le principali
destinazioni d’uso previste per i beni oggetto del PUV sono: parchi, centri culturali
e ricreativi, spazi per lo sport e per la socialità, servizi commerciali e direzionali,
nuove residenze pubbliche e private.
Gli immobili di proprietà statale sono tutti o quasi appartenenti al Ministero della
Difesa.”
5.
Quali sono gli indicatori che l’amministrazione pubblica analizza per capire se
l’operazione ha avuto successo oppure no? Fino ad oggi, le operazioni hanno
avuto i risultati sperati? Dove si sono verificati i maggiori scostamenti?
“A questa domanda non sono in grado di risponderle. E’ una questione da
sottoporre al Ministro del Tesoro o al mio Direttore Generale”.
6.
I beni immobili hanno moltissimi rischi, da quello di liquidità a quello di gestione;
noi ci vogliamo focalizzare sul rischio immobiliare; come è gestito?
“Anche a questa questione, purtroppo non posso rispondere. Non sono io a
monitorare il processo. Posso dirle solo che nelle pubbliche amministrazioni c’è
tantissimo da fare. Esistono molti immobili, anche in buone condizioni, che
potrebbero essere ceduti e valorizzati, previa una completa razionalizzazione degli
spazi, che purtroppo non è ancora stata raggiunta pienamente.
A mio avviso, ma questa è una mia considerazione personale, il rischio principale
per lo Stato è l’inerzia e la poca propensione al cambiamento”.
180
Allegato 3: intervista ex assessore Comune di Milano
16 gennaio 2013, Corso Venezia 16, Milano
1.
Il Comune di Milano è stato pioniere nell’adozione di uno strumento quale il
fondo immobiliare; cosa vi ha spinto ad intraprendere un percorso del genere?
“In realtà, è da vent’anni che la città di Milano si interroga sulle potenzialità della
dismissione. Negli ultimi anni si è andati sempre più verso la valorizzazione del
patrimonio.
Il portafoglio dell’ente è composto da moltissimi immobili con diverse
destinazione d’uso, ossia ad uffici, residenziale e commerciale; il tutto
rappresentava un alto costo, soprattutto in termini della manutenzione e
sicurezza. Tuttavia, queste risorse non sono più disponibili. Il patto di stabilità
blocca molti denari destinati ad investimenti e quindi anche alla valorizzazione del
patrimonio.
Il fondo immobiliare, come vedremo successivamente, è stato scelto in seguito ad
uno studio ad hoc realizzato dalla Cassa Depositi e Prestiti (CDP), secondo cui il
fondo è lo strumento finanziario migliore, per realizzare operazioni volte alla
valorizzazione”.
2.
Quali criticità ha riscontrato nella gestione pregressa?
“Le criticità, come stavo accennando prima, riguarda lo stato manutentivo del
patrimonio, in quanto il suo valore si discosta sempre più dal prezzo di mercato.
Un secondo aspetto critico si ritrova anche nella modalità di dismissione del
patrimonio adottate fino all’adozione del fondo, ossia le aste pubbliche, in quanto
le operazioni avvenivano senza una visione d’insieme e senza le competenze
necessarie. Ad esempio, molti beni sono stati messi in vendita con destinazione
d’uso del tutto inefficace per realizzare una vera vendita.
Infine, un ultimo aspetto dolente si trovava nella mancata conoscenza del
patrimonio immobiliare. Infatti, fino al 2005 non ci si era posti il problema di
censire il patrimonio e di stimarne il valore.
Si è avviata, a tal fine, anche su input legislativo, una collaborazione con l’Agenzia
del Demanio, anche in vista di possibili sinergie su progetti volti alla valorizzazione.
Ciò ha posto fine all’incomunicabilità esistente tra il Comune e il vecchio catasto,
oggi Agenzia del Territorio. In realtà, fin dal 2003, quando ero assessore
181
all’urbanistica, mi sono posto questo problema, sottoscrivendo un accordo con
l’Agenzia del Demanio, volto alla valorizzazione dei beni statali presenti nel
perimetro della città di Milano. Questo accordo prevedeva, in particolare,
operazioni di recupero del Palazzo Litta, in corso Magenta, dato in uso alle
Ferrovie dello Stato, il tiro a segno di piazza Accursio, aree militari in zona Forlanini
e la manifattura tabacchi di via Fulvio Testi. Anche il comune di Roma, in
quell’anno ha sottoscritto un protocollo simile.
Il ministro del Tesoro, Giulio Tremonti, intervenendo durante una conferenza
stampa, disse che fino ad oggi il patrimonio pubblico è stato sine cura degli enti
locali.
Pensi che, al momento della realizzazione dei due fondi, una volta individuati i
beni, si è reso necessario tracciarne la storia; il Comune si avvalse del contributo
del Collegio notarile di Milano che, in team con i funzionari dell’ente, reperirono
tutti gli atti di trasferimento della proprietà dei beni”.
3.
Il Comune, in tre anni, ha avviato due Fondi Immobiliari: Comune Milano I e
Comune Milano II. Quali risultati, ad oggi, ha ottenuto l’ente locale?
“Nel corso di tutti questi anni, avevo, ormai, colto la necessità di cambiare
prospettiva. Basta tentare di vendere asset singolarmente. Si doveva pensare ad
un progetto complessivo. Serviva individuare uno strumento coerente con
l’obiettivo. Le competenze specifiche e necessarie non erano presenti all’interno
della macchina comunale. Per questo, ho provato a contattare Cassa Depositi e
Prestiti (CDP).
CDP, fino ad allora, non si era mai occupata di tematiche simili; tuttavia,
l’Amministrazione locale e CDP firmarono un accordo di esclusività reciproca: il
Comune di Milano non si rivolgeva ad altri operatori per risolvere il problema e
CDP non interpellava altre amministrazioni. Dopo pochi mesi, a costo zero per il
Comune, si riuscì ad avere una guida per individuare lo strumento finanziario più
conveniente per le valorizzazioni.
Tra i possibili diversi strumenti, la soluzione fu quella di costituire un fondo
immobiliare. Si individuarono beni non utilizzati per usi istituzionali e
rappresentati criticità in termini di gestione, costi e riscossione dei canoni di
affitto.
182
Il Fondo Milano I è stato istituito nell’ottobre 2007 e a dicembre le casse comunali
introitarono 150 milioni di euro. Questo fu possibile anche perché le banche erano
liquide e disposte a concedere finanziamenti; in altri termini, vi erano condizioni di
mercato differenti da quelle attuali. Il fondo attraverso la società di gestione – BNP
– ha iniziato ad operare sul mercato con fare “privatistico” ed avviò i lavori
necessari per la ristrutturazione dei beni.
Le operazioni si concluderanno nel 2013 e, ad oggi, non è possibile fornire un
giudizio compiuto sui risultati.
Il Fondo Milano II riguardava anche aree e non solo edifici e immobili; si è
realizzato successivamente, ma è stato possibile istituirlo solo grazie alla credibilità
acquisita con il fondo precedente. Inoltre, su 150 milioni di beni apportati, al
Comune ne vennero dati subiti solo 60”.
4.
Come si sono conciliate le esigenze di cassa con gli aspetti sociali, che un ente
locale deve garantire ai cittadini meno abbienti?
“Come ha detto lei, pur essendo operazioni per reperire denaro, il Comune ha
sempre considerato le garanzie sociali verso gli inquilini di questi immobili. Non si
poteva prevedere, infatti, lo sfratto per gli inquilini che non volevano o potevano
comprare l’immobile. A questi soggetti si lasciava la possibilità di rimanere in
affitto con equo canone”.
5.
A suo avviso, esistono dei driver per valutare il successo di operazioni del
genere?
La risposta può essere positiva solo se si parte dal presupposto che il patrimonio
sia una risorsa.
Un primo modo per incrementarne il valore è razionalizzare al massimo la parte di
immobili – non vendibili – destinati allo svolgimento delle attività istituzionali.
Bisogna, quindi, periodicamente verificare la convenienza di avere determinate
sedi, con specifiche funzioni. Bisogna considerare la convenienza economica,
sociale ed organizzativa. Quindi, un buon amministratore deve sempre interrogarsi
sulla modalità con cui svolge l’attività istituzionale.
Per questo, a mio avviso, il patrimonio – pur nell’immobilità intrinseca nella sua
natura – deve essere caratterizzato da una forte mobilità, misurabile col
183
cambiamento
della
destinazione
d’uso,
gestione
dell’immobile
e
sua
trasformazione.
184
Allegato 4: Decreto legge 25 settembre 2001, n. 351
"Disposizioni urgenti in materia di privatizzazione e valorizzazione del patrimonio
immobiliare pubblico e di sviluppo dei fondi comuni di investimento immobiliare"
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 224 del 26 settembre 2001
Capo I
DISPOSIZIONI IN MATERIA DI PRIVATIZZAZIONE
E VALORIZZAZIONE DEL PATRIMONIO IMMOBILIARE PUBBLICO
Art. 1.
Ricognizione del patrimonio immobiliare pubblico
1. Per procedere al riordino, gestione e valorizzazione del patrimonio immobiliare dello
Stato, anche in funzione della formulazione del conto generale del patrimonio, […],
l'Agenzia del demanio, con propri decreti dirigenziali, individua, sulla base e nei limiti della
documentazione esistente presso gli archivi e gli uffici pubblici, i singoli beni, distinguendo
tra beni demaniali e beni facenti parte del patrimonio indisponibile e disponibile.
2. Appositi decreti individuano i beni degli enti pubblici non territoriali, i beni non
strumentali in precedenza attribuiti a società a totale partecipazione pubblica, diretta o
indiretta, riconosciuti di proprietà dello Stato, nonché i beni ubicati all'estero.
L'individuazione dei beni degli enti pubblici e di quelli già attribuiti alle società suddette è
effettuata anche sulla base di elenchi predisposti dagli stessi.
3. I decreti di cui ai commi 1 e 2, da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale, hanno effetto
dichiarativo della proprietà, in assenza di precedenti trascrizioni, e producono gli effetti
previsti dall'articolo 2644 del codice civile, nonché' effetti sostitutivi dell'iscrizione del
bene in catasto.
[…]
6. Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano ai beni di regioni, province,
comuni ed altri enti locali che ne facciano richiesta.
Art. 2.
Privatizzazione del patrimonio immobiliare pubblico
1. Il Ministro dell'economia e delle finanze è autorizzato a costituire o a promuovere la
costituzione, anche attraverso soggetti terzi, di una o più società a responsabilità limitata
con capitale iniziale di 10.000 euro, aventi ad oggetto esclusivo la realizzazione di una o
più operazioni di cartolarizzazione dei proventi derivanti dalla dismissione del patrimonio
immobiliare dello Stato e degli altri enti pubblici di cui all'articolo 1. Le società possono
essere costituite anche con atto unilaterale del Ministero dell'economia e delle finanze;
non si applicano in tale caso le disposizioni previste dall'articolo 2497, secondo comma,
del codice civile. Delle obbligazioni nei confronti dei portatori dei titoli e dei concedenti i
finanziamenti di cui al comma 2, nonché di ogni altro creditore nell'ambito di ciascuna
operazione di cartolarizzazione, risponde esclusivamente il patrimonio separato con i beni
e diritti di cui al comma 2.
185
2. Le società costituite ai sensi del comma 1 effettuano le operazioni di
cartolarizzazione, anche in più fasi, mediante l'emissione di titoli o l'assunzione di
finanziamenti. Per ogni operazione sono individuati i beni immobili destinati al
soddisfacimento dei diritti dei portatori dei titoli e dei concedenti i finanziamenti. I beni
così individuati, nonché ogni altro diritto acquisito nell'ambito dell'operazione di
cartolarizzazione, dalle società ivi indicate nei confronti dello Stato e degli altri enti
pubblici o di terzi, costituiscono patrimonio separato a tutti gli effetti da quello delle
società stesse e da quello relativo alle altre operazioni. Su ciascun patrimonio separato
non sono ammesse azioni da parte di qualsiasi creditore diverso dai portatori dei titoli.
[…]
6. Ciascun patrimonio separato di cui al comma 2 non è soggetto alle imposte sui
redditi ne' all'imposta regionale sulle attività produttive. Le operazioni di cartolarizzazione
di cui al comma 1 e tutti gli atti, contratti, trasferimenti e prestazioni posti in essere per il
perfezionamento delle stesse, sono esenti dall'imposta di registro, dall'imposta di bollo,
dalle imposte ipotecaria e catastale e da ogni altra imposta indiretta. Ai fini dell'imposta
comunale sull'incremento di valore degli immobili, i trasferimenti di beni immobili alle
società costituite ai sensi del comma 1 non si considerano atti di alienazione. Soggetti
passivi dell'imposta comunale sugli immobili sono i gestori individuati ai sensi del comma
1, lettera d), dell'articolo 3 per tutta la durata della gestione, nei limiti in cui l'imposta era
dovuta prima del trasferimento di cui al comma 1 dell'articolo 3. Non si applica la ritenuta
prevista dai commi 2 e 3 dell'articolo 26 del decreto del Presidente della Repubblica del
29 settembre 1973, n. 600, sugli interessi ed altri proventi dei conti correnti bancari delle
società di cui al comma 1. Sono escluse dall'applicazione dell'imposta sul valore aggiunto
le locazioni in favore di amministrazioni dello Stato, enti pubblici territoriali e altri soggetti
pubblici.
[…]
Art. 3.
Modalità per la cessione degli immobili
1. I beni immobili individuati ai sensi dell'articolo 1 possono essere trasferiti a titolo
oneroso ad una o più società costituite ai sensi del comma 1 dell'articolo 2 con uno o più
decreti di natura non regolamentare del Ministro dell'economia e delle finanze, da
pubblicare nella Gazzetta Ufficiale. Con gli stessi decreti sono determinati:
a) il prezzo iniziale che la società corrisponde a titolo definitivo a fronte del trasferimento
dei beni immobili e le modalità di pagamento dell'eventuale residuo, che può anche
essere
rappresentato
da
titoli;
b) le caratteristiche dell'operazione di cartolarizzazione che la società realizza per
finanziare il pagamento del prezzo. All'atto di ogni operazione di cartolarizzazione è
nominato un rappresentante comune dei portatori dei titoli, il quale, oltre ai poteri
stabiliti in sede di nomina a tutela dell'interesse dei portatori dei titoli, approva le
modificazioni
delle
condizioni
dell'operazione;
c) l'immissione della società nel possesso dei beni immobili trasferiti;
d) la gestione dei beni immobili trasferiti e dei contratti accessori, da regolarsi in via
convenzionale
con
criteri
di
remuneratività;
e) le modalità per la valorizzazione e la rivendita dei beni immobili trasferiti.
Per quanto concerne i beni immobili di enti pubblici soggetti a vigilanza di altro Ministero,
186
i decreti del Ministro dell'economia e delle finanze sono adottati di concerto con il
Ministro vigilante.
2. Fino alla rivendita dei beni immobili trasferiti ai sensi del comma 1 i gestori degli
stessi, individuati ai sensi del comma 1, lettera d), sono responsabili a tutti gli effetti ed a
proprie spese per gli interventi necessari di manutenzione ordinaria e straordinaria,
nonché per l'adeguamento dei beni alla normativa vigente.
3. E' riconosciuto in favore dei conduttori delle unità immobiliari ad uso residenziale il
diritto di opzione per l'acquisto, in forma individuale e a mezzo di mandato collettivo, al
prezzo determinato. […]
4. E' riconosciuto il diritto dei conduttori delle unità immobiliari ad uso residenziale,
con reddito familiare complessivo annuo lordo, […] inferiore a 18.000 euro, al rinnovo del
contratto di locazione per un periodo di nove anni, a decorrere dalla prima scadenza del
contratto successiva al trasferimento dell’unità immobiliare alla società di cui al comma 1
dell'articolo 2, con applicazione del medesimo canone di locazione in atto alla data di
scadenza del contratto. Per le famiglie con componenti ultrasessantacinquenni o con
componenti disabili il limite del reddito familiare complessivo lordo, determinato con le
modalità indicate nel periodo precedente, è pari a 22.000 euro. Per le unità immobiliari
occupate da conduttori ultrasessantacinquenni è consentita l'alienazione della sola nuda
proprietà, fermo restando il diritto di prelazione di cui al comma 5.
5. E' riconosciuto il diritto di prelazione in favore dei conduttori delle unità immobiliari
ad uso residenziale, solo per il caso di vendita degli immobili ad un prezzo inferiore a
quello di esercizio dell'opzione. Il diritto di prelazione eventualmente spettante ai sensi di
legge ai conduttori delle singole unità immobiliari ad uso diverso da quello residenziale
può essere esercitato unicamente nel caso di vendita frazionata degli immobili. Il diritto di
prelazione sussiste anche se la vendita frazionata è successiva ad un acquisto in blocco. Le
modalità di esercizio della prelazione sono determinate con i decreti di cui al comma 1.
6. I diritti dei conduttori sono riconosciuti se essi sono in regola con il pagamento dei
canoni e degli oneri accessori e sempre che non sia stata accertata l’irregolarità della
locazione. Sono inoltre riconosciuti i diritti dei conduttori delle unità immobiliari ad uso
residenziale purché' essi o gli altri membri conviventi del nucleo familiare non siano
proprietari di altra abitazione adeguata alle esigenze del nucleo familiare nel comune di
residenza. I diritti di opzione e di prelazione spettano anche ai familiari conviventi,
nonché' agli eredi del conduttore con lui conviventi ed ai portieri degli stabili oggetto
della vendita, in caso di eliminazione del servizio di portineria.
7. Il prezzo di vendita degli immobili e delle unità immobiliari è determinato in ogni
caso sulla base delle valutazioni correnti di mercato, prendendo a riferimento i prezzi
effettivi di compravendite di immobili e unità immobiliari aventi caratteristiche analoghe.
Le unità immobiliari libere, quelle occupate ad uso diverso da quello residenziale e quelle
ad uso residenziale, per le quali i conduttori non hanno esercitato il diritto di opzione per
l'acquisto, sono poste in vendita al miglior offerente individuato con procedura
competitiva, le cui caratteristiche sono determinate dai decreti di cui al comma 1, fermo
restando il diritto di prelazione di cui al comma 5.
8. Il prezzo di vendita delle unità immobiliari ad uso residenziale, escluse quelle di
pregio ai sensi del comma 13, offerte in opzione ai conduttori che acquistano in forma
187
individuale è pari al prezzo di mercato delle stesse unità immobiliari libere diminuito del
30 per cento. Per i medesimi immobili è altresì confermato l'ulteriore abbattimento di
prezzo, secondo i coefficienti in vigore, in favore esclusivamente dei conduttori che
acquistano a mezzo di mandato collettivo unità immobiliari ad uso residenziale che
rappresentano almeno l'80 per cento delle unità residenziali complessive dell'immobile, al
netto di quelle libere.
9. La determinazione esatta del prezzo di vendita di ciascun bene immobile e unità
immobiliare, nonché l'espletamento, ove necessario, delle attività inerenti
l'accatastamento dei beni immobili trasferiti e la ricostruzione della documentazione ad
essi relativa, possono essere affidati all'Agenzia del territorio e a società aventi particolare
esperienza nel settore immobiliare, individuate con procedura competitiva, le cui
caratteristiche sono determinate dai decreti di cui al comma 1.
10. I beni immobili degli enti previdenziali pubblici ricompresi nei programmi
straordinari di dismissione […] sono alienati con le modalità di cui al presente decreto.
[…]
12. Il prezzo per il trasferimento dei beni immobili è corrisposto agli enti previdenziali
titolari dei beni medesimi. […]
13. Con i decreti di cui al comma 1, su proposta dell'Osservatorio sul patrimonio
immobiliare degli enti previdenziali, di concerto con l'Agenzia per il territorio, sono
individuati gli immobili di pregio. Si considerano comunque di pregio gli immobili situati
nei centri storici urbani, ad eccezione di quelli individuati nei decreti di cui al comma 1, su
proposta dell'Osservatorio sul patrimonio immobiliare degli enti previdenziali, di concerto
con l'Agenzia per il territorio.
14. Sono nulli gli atti di disposizione degli immobili acquistati per effetto dell'esercizio
del diritto di opzione e del diritto di prelazione prima che siano trascorsi dieci anni dalla
data dell'acquisto, salvo che si verifichino incrementi del nucleo familiare di almeno due
unità, ovvero si verifichi il trasferimento dell'acquirente in un comune distante di più di 50
chilometri da quello di ubicazione dell'immobile.
15. Ai fini della valorizzazione dei beni il Ministero dell'economia e delle finanze
convoca una o più conferenze di servizi o promuove accordi di programma per sottoporre
all'approvazione iniziative per la valorizzazione degli immobili individuati ai sensi
dell'articolo 1. Con i decreti di cui al comma 1 sono stabiliti i criteri per l'assegnazione agli
enti territoriali interessati dal procedimento di una quota, non inferiore al 5 per cento e
non superiore al 15 per cento, del ricavato attribuibile alla rivendita degli immobili
valorizzati.
[…]
18. Lo Stato e gli altri enti pubblici sono esonerati dalla consegna dei documenti relativi
alla proprietà dei beni e alla regolarità urbanistica-edilizia e fiscale. Restano fermi i vincoli
gravanti sui beni trasferiti. Con i decreti di cui al comma 1 può essere disposta in favore
della società beneficiaria del trasferimento la garanzia di un valore minimo dei beni ad
essa trasferiti e dei canoni di locazione.
[…]
188
20. Gli enti previdenziali alienano gli immobili definitivamente offerti in opzione alla
data di entrata in vigore del presente decreto al prezzo ed alle altre condizioni indicate
nell'offerta.
Art. 4.
Conferimento di beni immobili a fondi comuni di investimento immobiliare
1. Il Ministro dell'economia e delle finanze è autorizzato a promuovere la costituzione
di uno o più fondi comuni di investimento immobiliare, conferendo beni immobili a uso
diverso da quello residenziale dello Stato, dell'Amministrazione autonoma dei Monopoli
di Stato e degli enti pubblici non territoriali, individuati con uno o più decreti del Ministro
dell'economia e delle finanze da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale. I decreti disciplinano
altresì le procedure per l'individuazione o l'eventuale costituzione della società di
gestione, per il suo funzionamento e per il collocamento delle quote del fondo e i criteri di
attribuzione dei proventi derivanti dalla vendita delle quote.
2. Le disposizioni di cui agli articoli da 1 a 3 si applicano, per quanto compatibili, ai
trasferimenti dei beni immobili ai fondi comuni di investimento di cui al comma 1.
Capo II
DISCIPLINA DEI FONDI COMUNI D'INVESTIMENTO IMMOBILIARE
Art. 5.
Disposizioni in materia di fondi comuni d'investimento immobiliare
1. E' ammessa l'istituzione di organismi di investimento collettivo del risparmio (OICR)
aventi
le
seguenti
caratteristiche:
a) abbiano ad oggetto l'investimento esclusivo o prevalente in beni immobili, diritti reali
immobiliari
e
partecipazioni
in
società
immobiliari;
b) assumano prestiti nel limite massimo del 60 per cento del valore degli immobili e diritti
reali immobiliari e partecipazioni e del 20 per cento degli altri beni;
c) prevedano comunque la quotazione dei certificati rappresentativi per i quali il valore
minimo
di
sottoscrizione
è
fissato
in
5.000
euro;
d) prevedano la possibilità di non distribuire le plusvalenze derivanti dall'alienazione di
beni immobili, di diritti reali immobiliari e di partecipazioni in società immobiliari;
e) prevedano che, nel caso in cui i certificati di partecipazione siano ammessi alla
negoziazione nei mercati regolamentati italiani, non più del 45 per cento dei certificati sia
detenuto da soggetti esercenti attività d'impresa commerciale e che non più del 25 per
cento dei certificati siano detenuti da una persona fisica o da un soggetto non residente;
f) prevedano che, nel caso in cui i certificati di partecipazione non siano ammessi alla
negoziazione nei mercati regolamentati italiani, almeno il 75 per cento dei certificati sia
detenuto da soggetti non esercenti attività d'impresa commerciale e dai fondi pensione e
che ciascun partecipante non possa detenere più del 5 per cento dei certificati.
2. Il Ministro dell'economia e delle finanze, la Banca d'Italia e la Consob adottano,
ciascuno per le materie di propria competenza, i regolamenti ed i provvedimenti
necessari per l'istituzione degli organismi previsti dal comma 1, nel rispetto delle
disposizioni del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58. Con proprio regolamento,
adottato ai sensi dell'articolo 37 del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, il Ministro
dell'economia e delle finanze può dettare specifiche disposizioni concernenti le categorie
degli investitori cui è destinata l'offerta dei certificati, l'assunzione di debiti e la
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negoziazione dei certificati nei mercati regolamentati anche in deroga ai limiti individuati
nel comma 1.
3. Fino all'emanazione dei regolamenti e provvedimenti previsti dal comma 2, alle
società di gestione del risparmio continuano ad applicarsi le disposizioni vigenti in quanto
compatibili con quanto disposto dal comma 1.
4. Le società di gestione del risparmio, relativamente ai fondi già istituiti alla data di
entrata in vigore del presente decreto, possono optare per l'applicazione del regime, ivi
incluso quello fiscale, previsto dal presente decreto, dandone comunicazione alle
competenti autorità entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore dello stesso.
Art. 6.
Regime tributario del fondo ai fini delle imposte sui redditi
1. I fondi comuni d'investimento immobiliare […] non sono soggetti alle imposte sui
redditi e all'imposta regionale sulle attività produttive. Le ritenute operate sui redditi di
capitale sono a titolo d'imposta. […]
2. Sull'ammontare del valore netto contabile del fondo, la società di gestione preleva
annualmente un ammontare pari all'1 per cento a titolo di imposta sostitutiva. Il valore
netto del fondo deve essere calcolato come media annua dei valori risultanti dai prospetti
periodici […], tenendo anche conto dei mesi in cui il fondo non ha avuto alcun valore
perché' avviato o cessato in corso d'anno. […]
Art. 7.
Regime tributario dei partecipanti
1. I proventi derivanti dalle partecipazioni ai fondi, nonché' le plusvalenze realizzate
mediante la loro cessione o rimborso non sono soggetti ad imposizione, salvo che le
partecipazioni siano relative ad imprese commerciali. Sui proventi di ogni tipo percepiti o
iscritti in bilancio è riconosciuto un credito d'imposta, che non concorre a formare il
reddito, pari all'1 per cento del valore delle quote, proporzionalmente riferito al periodo
di possesso rilevato in ciascun periodo d'imposta. In ogni caso il valore delle quote è
rilevato, in ciascun periodo d'imposta, dall'ultimo prospetto predisposto dalla società di
gestione.
Art. 8.
Regime tributario del fondo ai fini IVA
1. La società di gestione è soggetto passivo ai fini dell'imposta sul valore aggiunto per le
cessioni di beni e le prestazioni di servizi relative alle operazioni dei fondi immobiliari da
essa istituiti. […]
Art. 9.
Disposizioni di coordinamento
[…]
2. Gli atti comportanti l'alienazione di immobili dello Stato, di enti previdenziali
pubblici, di regioni, di enti locali o loro consorzi, nei quali i fondi intervengono come parte
acquirente, sono soggetti alle imposte di registro, ipotecarie e catastali nella misura fissa
di un milione di lire per ciascuna imposta. […]
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Allegato 5: Saldi differenziali 2011
Fonte: Bilancio semplificato dello Stato per il triennio 2011-13 (MEF)
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Allegato 6: Entrate e Uscite 2012-2015
Tavola 1 - Quadro di sintesi delle previsioni. Anni 2013-2015
(al netto delle regolazioni contabili, debitorie e dei rimborsi IVA)
(dati in milioni di euro)
Fonte: Bilancio semplificato dello Stato per il triennio 2011-13 (MEF)
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