LA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE, PRATICHE A CONFRONTO (Scuola
Superiore della Pubblica Amministrazione, Roma 11 marzo 2013, Sala Polifunzionale P.C.M.)
Corruzione e settore pubblico: perché intervenire?
Costi economici della corruzione
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tassa impropria sulle imprese e sui loro investimenti
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barriera all’ingresso per nuove imprese
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distorce l’allocazione delle già limitate risorse pubbliche e private
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riduce l’efficacia della spesa facendo lievitare i costi
→ relazione inversamente proporzionale tra diffusione della corruzione e crescita economica: ogni
punto perso nella classifica di Transapency sulla percezione della corruzione si traduce nella
perdita del 16% degli investimenti dall’estero; le imprese che operano in ambiente ad alto tasso di
corruzione crescono in media dal 25 al 40% in meno delle aziende che operano in ambiente sano.
Costi di tipo sistemico
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trasparenza dei meccanismi decisionali;
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violazione del principio di uguaglianza: uguaglianza vuol dire pari opportunità di tutti
secondo un sistema di regole che non può essere alterato da fattori “impropri”; e il rispetto
delle regole è il requisito minimo del vivere civile;
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sfiducia nelle istituzioni e nei meccanismi di legittimazione democratica
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sfiducia dei consociati nella legalità e imparzialità dell’azione degli apparati pubblici: questo
genera un circolo vizioso, perché la sfiducia è a sua volta causa della diffusione di pratiche
corruttive e determina una bassa percezione del disvalore del fenomeno e una progressiva
assuefazione allo stesso.
Per questo gli ordinamenti hanno elaborato politiche integrate di repressione e di prevenzione della
corruzione, che assumono come centrale il “valore etico della legalità” e la “integrità”, intesa come
principio generale e “fisiologico” sotteso all’azione amministrativa.
Va recuperata la centralità dell’etica pubblica. Uno studioso americano Dennis Thompson (in uno
scritto del 1992 sulla Public Administration Review, afferma testualmente che “l’etica rende la
democrazia compiuta”, consente di concentrare il dibattito sul merito e sulla sostanza delle politiche
pubbliche e, in una parola, “offre i prerequisiti per la elaborazione della buona politica”.
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In altri termini, “i funzionari devono comprendere che, nell’amministrazione, essi non hanno una
responsabilità verso i propri partner commerciali o il proprio superiore, ma sono responsabili di
fronte a tutti i cittadini”. E i cittadini devono essere sicuri che le decisioni pubbliche siano prese
sulla base del merito delle questioni, senza condizionamenti impropri. E proprio questa necessaria
fiducia nell’amministrazione rende inevitabile il “paradosso dell’apparenza”, sicché “anche quando
si agisce correttamente, l’apparenza di una cattiva condotta equivale a una condotta realmente
cattiva”. Naturalmente –avverte Thompson- nell’etica dell’apparenza assumono rilevanza gli
standard di comportamento oggettivi e quindi i comportamenti percepiti in relazione allo standard
da un cittadino ragionevole e ben informato, non anche “le immagini e i frammenti sonori” di
gruppi in malafede o di media che non informano correttamente.
Iniziative del Governo in materia di contrasto preventivo della corruzione
Il Governo, in questo anno e mezzo di attività, ha individuato nella lotta alla corruzione una
fondamentale misura per favorire la crescita economica del Paese e ristabilire l’indispensabile
rapporto di fiducia tra cittadino e pubblica amministrazione.
E’ riuscito, in primo luogo, a condurre in porto, in un clima non facile, la legge anticorruzione,
suggerendo al Parlamento integrazioni significative e corpose del testo già pendente alla Camera,
sulla base:
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delle indicazioni di una Commissione di studio istituita dal Ministro per la pubblica
amministrazione e che ha predisposto un vero e proprio libro bianco dal quale sono stati
tratti utili suggerimenti;
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del confronto con le migliori esperienze internazionali, così come individuate dal Gruppo di
Stati contro la corruzione (GRECO), istituito nel 1999 dal Consiglio d'Europa per
monitorare il rispetto degli standards anti-corruzione da parte degli Stati Membri e favorire
l'attuazione delle necessarie riforme;
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soprattutto, sulla base della collaborazione, già consolidata in altre materie, tra il
Dipartimento della funzione pubblica e la direzione public Governance dell’Ocse. (Su
questo punto posso oggi annunciare che nei prossimi giorni sarà resa pubblica la
“Integrity Review” dell’OCSE per l’Italia, che ci consentirà una valutazione del grado di
avvicinamento dell’Italia ai migliori standard internazionali in materia di prevenzione della
corruzione, grazie alle nuove misure introdotte, nonché indicazioni operative basate sulle
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migliori esperienze dei paesi Ocse e utili alla implementazione delle misure contenute nel
provvedimento).
Le misure di prevenzione proposte ed approvate dal Governo
L’approccio privilegiato dal Governo, alla luce del complesso quadro delineato dall’analisi ora
evocata, è stato sistemico: alle misure repressive è stato affiancato un apparato di disposizioni
finalizzate a rafforzare la prevenzione del rischio.
Principali misure previste dalla legge:
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Individuazione dell’Autorità nazionale Anticorruzione – recepimento delle Convenzioni
internazionali che la prevedono come organo indipendente
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Piano nazionale anticorruzione, che fornisce alle singole amministrazioni i modelli
organizzativi e gestionali che dovranno essere adottati dai singoli piani (risk assessment e
risk management, rotazione dei dirigenti, monitoraggio procedimenti a rischio, ecc.)
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Responsabile della prevenzione della corruzione in ogni amministrazione, sul modello
anglosassone del Responsabile per l’etica
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Alcune deleghe (legislative o regolamentari) al Governo, per disciplinare:
a) la trasparenza dell’organizzazione e dell’attività amministrativa, la trasparenza
sul conferimento di incarichi dirigenziali e consulenze, la trasparenza patrimoniale degli eletti e
dei dirigenti, la trasparenza dell’uso delle risorse pubbliche e dell’attività contrattuale;
b) la non conferibilità degli incarichi dirigenziali (per esempio, per condanne penali
anche non passate in giudicato) e le incompatibilità per prevenire conflitti di
interesse dei dirigenti;
c) i codici di comportamento dei dipendenti pubblici;
d) l’incandidabilità e il divieto di ricoprire cariche elettive e di governo
conseguentemente a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi.
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Misure di tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti
Ad oggi, dopo appena 4 mesi e mezzo dal’approvazione della legge, quasi tutti i provvedimenti
esecutivi risultano emanati o in corso di emanazione:
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È in corso di pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale il decreto legislativo, recante riordino
della disciplina sugli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione delle informazioni
delle pubbliche amministrazioni che realizza in Italia qualcosa di simile e, per certi versi,
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anche più avanzato rispetto al FOIA americano. E sul punto vorrei spendere due parole: si è
detto da alcune associazioni che siamo ben lontani dalla trasparenza totale degli ordinamenti
anglosassoni e, in particolare, dal FOIA statunitense. Non sono d’accordo e temo che talune
di queste critiche, solo alcune, più che rappresentare un diverso punto di vista, siano
“preconcette”. E’ vero che non è previsto che qualunque cittadino possa chiedere
all’amministrazione qualsiasi informazione. In un ordinamento complesso come il nostro sul
piano dell’organizzazione amministrativa, ben diverso da quello statunitense, il rischio
sarebbe stato, da una parte, di limitare di fatto l’accessibilità totale a soggetti forti e
associazioni esponenziali senza che il singolo cittadino nemmeno capisse cosa chiedere,
realizzando paradossalmente una sorta di opacità superata solo dal rapporto diretto tra
organizzazioni pubblica e private; dall’altra, si sarebbero stimolate richieste anche emulative
e comunque costose e paralizzanti per le amministrazioni. Si è allora previsto che l’obbligo
di pubblicità –esteso a moltissime informazioni e dati- preesista alla richiesta e ne
prescinda, nel senso che l’amministrazione è tenuta a pubblicare quei dati, che sono stati
ritenuti dal legislatore significativi ai fini del controllo sociale, sui propri siti istituzionali;
in quest’ottica, l’accesso civico dei cittadini (comunque svincolato dalla titolarità di un
interesse personale, come avveniva e avviene tuttora per l’accesso di cui alla legge n.241) si
presenta come rimedio per l’inosservanza degli estesi obblighi di pubblicità. Troppo
poco? Forse meno di quello che è stato detto, ma molto più di quello che (non) è stato fatto
negli ultimi venti anni. E forse anche più razionale.
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E’ stato approvato venerdì in cdm il Codice di comportamento dei dipendenti pubblici,
assistito da un efficace meccanismo sanzionatorio per la violazione dei doveri ivi previsti
ovvero nei codici che saranno emanati dalle singole amministrazioni: i dipendenti sapranno
quale comportamento ci si aspetta da un pubblico funzionario e i cittadini avranno uno
standard di comportamento di riferimento: una passante, evidentemente pubblico
dipendente, a un telegiornale ha dichiarato che riteneva giusto avere un codice di
comportamento “perché chi è dipendente pubblico è l’amministrazione statale e deve dare
l’esempio”;
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E’ già vigente il testo unico sulla incandidabilità alle elezioni politiche e amministrative;
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A breve un Comitato interministeriale, già costituito e presieduto dal PCM, fornirà al DFP
linee di indirizzo per la predisposizione del primo Piano Nazionale Anticorruzione che
sarà la base per i piani di prevenzione del rischio di corruzione delle singole
amministrazioni;
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Infine il CDM nelle prossime riunioni esaminerà anche il decreto legislativo in materia di
inconferibilità e incompatibilità degli incarichi.
Ruolo attribuito alla Scuola Superiore dalla legge 190
La Scuola superiore della pubblica amministrazione –che presto, con la riforma del sistema di
reclutamento e delle scuole, assumerà un ruolo ancor più centrale e cambierà denominazione in
Scuola Nazionale dell’Amministrazione- è chiamata dalla legge a curare la formazione dei
dipendenti pubblici in tema di prevenzione e contrasto della corruzione, non solo munendoli
degli strumenti tecnici necessari per contrastarne il diffondersi sul piano amministrativo, ma
anche predisponendo percorsi formativi sui temi dell’etica e della legalità: in modo da
formare nei funzionari il convincimento che l’etica non sarà forse un obiettivo primario della
p.a., come la difesa nazionale o il benessere economico o l’occupazione; ma è ciò che consente
alla p.a. di ben funzionare e di raggiungere quegli obiettivi.
CONCLUDO - Dai funzionari pubblici dipende la fiducia dei cittadini ed essi perciò non devono
mai dimenticare quanto sia precaria e fragile la fiducia del pubblico. Piero Calamandrei diceva che
l’umiltà è il prezzo che i giudici devono pagare al loro potere di incidere sulla vita dei cittadini.
Così il funzionario pubblico deve comprendere che egli è responsabile di un servizio che rende alla
comunità e per questo deve assicurare standard di comportamento nei quali si traducono e vivono i
valori e le convinzioni della comunità.
Filippo Patroni Griffi
Ministro per la pubblica amministrazione
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