Il nuovo regolamento sul procedimento amministrativo

il nuovo
regolamento
sul procedimento
amministrativo
Guida alla redazione
Edoardo Barusso
Prefazione
Tutte le PP.AA., ivi compresi gli Enti locali, sono tenuti ad adeguare il
regolamento sul procedimento amministrativo alle ultime novità normative
intervenute in materia.
L’art. 29 Legge n. 241/1990 distingue tra:
a) disposizioni della Legge n. 241/1990 immediatamente ed integralmente
applicabili a tutte le PP.AA, ivi compresi gli Enti locali;
b) disposizioni della Legge n.241/1990 configuranti esercizio della potestà
legislativa esclusiva statale di cui all’art. 117, comma 2, lett. m) Cost.
Il regolamento comunale o provinciale sul procedimento potrà avere i
seguenti contenuti:
a) disposizioni di natura organizzativa tese a disciplinate le relazioni tra
dirigente (o P.O.) e responsabili del procedimento, con particolare riferimento alla fase terminale del procedimento e più in generale tra i diversi
soggetti aventi un ruolo nel procedimento;
b) gli istituti di cui alle disposizioni di cui all’art. 29, commi 2-bis e 2-ter
Legge n. 241/1990, ma nell’unica direzione di allargare la sfera giuridica
soggettiva attiva del cittadino, prevedendo livelli di garanzia, facoltà e
diritti ulteriori rispetto a quelli previsti dal Legislatore.
Sarà invece vietato nel modo più assoluto al regolamento dettare disposizioni tese in alcun modo, anche solo indirettamente, a restringere la sfera
giuridica soggettiva attiva del cittadino.
Questo volume vuole rappresentare un’utile e ragionata guida.
È così che non solo si formula un’ipotesi di regolamento ma si cerca di
ricostruire il quadro normativo e giurisprudenziale essenziale con riferimento
agli istituti considerati, con particolare riferimento a:
- determinazione dei termini per la conclusione dei procedimenti;
- decorrenza dei termini;
- sospensione dei termini;
- individuazione dell’unità organizzativa responsabile della gestione del
procedimento amministrativo;
- individuazione del responsabile del procedimento amministrativo;
- responsabile del procedimento e cause di incompatibilità;
- competenze del responsabile del procedimento amministrativo;
- conferenza di servizi interna;
- competenze decisorie del responsabile del procedimento;
- rapporti tra dirigente e responsabile del procedimento;
PREFAZIONE
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collaboratori del responsabile del procedimento;
diritto di interpello;
comunicazione di avvio del procedimento;
diritto di audizione;
comunicazione di proposta di provvedimento negativo;
dichiarazione di inizio dell’attività;
poteri di annullamento, revoca e sospensione degli atti;
responsabilità.
Relativamente ad alcuni dei più rilevanti istituti considerati dal regolamento abbiamo ritenuto opportuno ricostruire il quadro normativo di
riferimento, anche alla luce della giurisprudenza, a cominciare dalla nozione
di procedimento amministrativo.
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Presentazione dell’autore
Edoardo Barusso, libero professionista, specialista in diritto amministrativo e scienza dell’amministrazione. Docente universitario a contratto,
consulente e formatore del personale delle PP.AA., membro di nuclei di
valutazione, revisore contabile, già segretario comunale e direttore generale
di Enti locali.
Autore di pubblicazioni in materia di diritto amministrativo, diritto costituzionale, ordinamento degli Enti locali, organizzazione e personale.
AVVERTENZA
Alla pubblicazione è allegato un cd-rom il cui contenuto dettagliato è consultabile
anche all’interno del volume, nella sezione “CD-ROM ALLEGATO”
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INDICE
1.
La potestà regolamentare dell’Ente locale
In materia di procedimento amministrativo
1.1 Quali sono le disposizioni integralmente applicabili anche
agli Enti locali?
1.2 Quali sono le disposizioni attinenti ai livelli essenziali
nell’ambito dell’esercizio dei diritti civili e sociali?
1.3 Quali sono i possibili contenuti del regolamento?
1.4 È possibile un’ipotesi di regolamento-tipo?
1.5 Cosa si intende per rilevazione dei procedimenti amministrativi?
1.6 Qual è l’Organo competente all’approvazione del regolamento?
1.7 È obbligatoria la pubblicazione in internet delle rilevazioni?
2.
Il procedimento amministrativo
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
3.
I principi disciplinanti il procedimento amministrativo
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
3.8
3.9
Qual è la nozione di procedimento amministrativo?
Cosa si intende per fase iniziativa?
Cosa si intende per fase istruttoria?
Cosa si intende per fase decisoria o costitutiva?
Cosa si intende per fase d’integrazione dell’efficacia?
Quali sono i principi disciplinanti il procedimento?
Quali sono i principi assoluti e i principi relativi?
Cosa si intende per principi originali e principi derivati?
Cosa si intende per principi orizzontali e verticali?
Cosa si intende per principio di legalità?
Cosa sono i principi di imparzialità e di buon andamento?
Qual è il significato di imparzialità?
Qual è il significato di buon andamento?
Cosa si intende per buon andamento e discrezionalità
amministrativa?
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3.10 Quanto incide il principio di buon andamento sull’eccesso
di potere?
3.11 Che cosa si intende per principio di conservazione degli
atti giuridici?
3.12 Che cosa è il principio di ragionevolezza?
3.13 Che cosa è il principio di proporzionalità?
3.14 Cosa si intende per principio del giusto procedimento?
3.15 Cosa si intende per principio della partecipazione?
3.16 Cosa si intende per principio della buona fede o della
tutela dell’affidamento?
3.17 Cosa si intende per principio della consequenzialità?
3.18 Cosa si intende per principio della pubblicità?
3.19 Cosa si intende per principio della trasparenza?
3.20 Cosa si intende per il principio della doverosità?
3.21 Cosa si intende per principio della tempestività?
3.22 Cosa si intende per il principio del divieto di aggravamento del procedimento amministrativo?
3.23 Che cosa si intende per principio della responsabilità?
3.24 Che cosa si intende per principio dell’economicità?
3.25 Che cosa è il principio di efficacia?
3.26 Che cosa è il principio di efficienza?
3.27 Qual è il rapporto tra i principi di celerità ed efficienza
ed i principi di trasparenza e legalità?
3.28 Che cosa si intende per principio della semplicità o della
semplificazione?
3.29 Che valenza hanno i principi disciplinanti il procedimento
di cui all’art. 1 Legge n. 241/1990?
4.
La comunicazione di avvio del procedimento
amministrativo
4.1 Quali sono le fonti che disciplinano la comunicazione di
avvio del procedimento amministrativo?
4.2 Qual è l’oggetto della comunicazione di avvio del procedimento?
4.3 Qual è il contenuto della comunicazione di avvio del
procedimento?
4.4 In quale momento dell’iter procedimentale va inviata la
comunicazione di avvio del procedimento?
4.5 Chi sono i destinatari della comunicazione di avvio del
procedimento?
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4.6 Cosa si intende per destinatari indiretti del provvedimento
finale?
4.7 Ci sono deroghe generali all’obbligo di comunicazione?
4.8 Quando l’omissione della comunicazione di avvio del
procedimento è giuridicamente irrilevante?
4.9 Ci sono deroghe particolari all’obbligo di comunicazione
di avvio del procedimento?
4.10 C’è un obbligo di comunicazione dell’attività preliminare?
4.11 Quando sussiste l’urgenza legittimante l’omissione della
comunicazione di avvio del procedimento?
4.12 Ci sono casi di esenzione dall’obbligo di comunicazione
di fonte giurisprudenziale?
4.13 Ci sono altre ipotesi di provvedimenti assoggettati all’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento?
4.14 In quali casi è possibile il differimento dell’obbligo di
comunicazione di avvio del procedimento?
4.15 Quali sono le modalità della comunicazione di avvio del
procedimento?
4.16 Ci sono modalità di comunicazione di avvio del procedimento alternative a quella personale?
4.17 Quali sono le conseguenze dell’omessa comunicazione
di avvio del procedimento?
4.18 Quali sono i diritti del destinatario della comunicazione
di avvio del procedimento?
4.19 Qual è la distinzione tra accesso partecipativo e accesso
informativo?
4.20 Quali sono i possibili sviluppi che derivano dalla partecipazione procedimentale?
4.21 Tavola sinottica. La comunicazione di avvio del procedimento oggi
5.
La comunicazione di proposta di provvedimento di diniego dell’istanza
5.1 Cosa dispone l’art. 10-bis Legge n. 241/1990?
5.2 Qual è l’ambito oggettivo di applicazione dell’art. 10-bis
Legge n. 241/1990?
5.3 Quali sono i presupposti della comunicazione di proposta
di provvedimento di diniego?
5.4 In quali casi è escluso l’obbligo di comunicazione di
proposta di provvedimento di diniego?
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5.5 In quale momento va data la comunicazione di proposta
di provvedimento di diniego?
5.6 Qual è il contenuto della comunicazione di proposta di
provvedimento di diniego?
5.7 Chi sono i destinatari della comunicazione di proposta
di provvedimento di diniego?
5.8 Chi sono i soggetti competenti ad effettuare la comunicazione di proposta di provvedimento di diniego?
5.9 Quale effetto ha la comunicazione prevista dall’art. 10bis sul divieto di aggravamento del procedimento?
5.10 Quali sono i diritti e le facoltà dell’istante?
5.11 Quali sono i termini per presentare le osservazioni?
5.12 L’invio della comunicazione di proposta di provvedimento
di diniego interrompe i termini per la conclusione del
procedimento?
5.13 L’Organo deve motivare l’eventuale provvedimento che
non accoglie le osservazioni dell’istante?
6.
Il responsabile del procedimento amministrativo
6.1 Qual è il ruolo del responsabile del procedimento amministrativo?
6.2 Come si individua l’unità organizzativa competente?
6.3 Deve essere pubblicizzata l’individuazione dell’unità
organizzativa competente per i diversi procedimenti?
6.4 Come si individua il responsabile del procedimento
amministrativo?
6.5 L’individuazione del responsabile del procedimento può
avvenire in forma implicita?
6.6 Può essere individuato in forma implicita il soggetto
competente all’assunzione del provvedimento finale?
6.7 La nozione di “dirigente” va intesa in modo atecnica?
6.8 Quali sono le modalità di individuazione del responsabile
del procedimento?
6.9 Le competenze del responsabile del procedimento si
differenziano in relazione alla qualifica o alla categoria
che riveste?
6.10 Cosa accade in caso di sostituzione del responsabile del
procedimento?
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6.11 Deve essere comunicato il nominativo del responsabile
del procedimento?
6.12 Quali sono le competenze del responsabile del procedimento?
6.13 Quali sono le competenze di natura istruttoria?
6.14 Cosa significa che il responsabile del procedimento
deve condurre l’istruttoria secondo il principio di leale
collaborazione?
6.15 Come avviene l’accertamento dei fatti da parte del responsabile del procedimento?
6.16 Quali sono le competenze di natura decisoria del responsabile del procedimento?
6.17 Che rapporto c’è tra il provvedimento e la proposta di
provvedimento?
6.18 Il responsabile del procedimento ha competenza nella
fase d’integrazione dell’efficacia?
6.19 Nel caso di un procedimento complesso quale ruolo e
potere ha il responsabile del procedimento?
6.20 Quali sono le responsabilità del dirigente, del responsabile
del procedimento e degli altri operatori?
7.
I termini per la conclusione del procedimento
amministrativo
7.1
Entro quale termine deve concludersi il procedimento
amministrativo?
7.2 Quali sono gli aspetti da considerare nella determinazione
dei termini?
7.3 Decorso il termine per la conclusione del procedimento, la
Pubblica Amministrazione perde il potere di provvedere?
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pag. 89
pag. 90
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Appendice
1.
Modulistica
1a. Schema di regolamento sul procedimento amministrativo
1b. Schema di comunicazione di avvio del procedimento
amministrativo
pag. 97
pag. 97
pag.106
13
2.
1c. Schema di comunicazione di proposta di provvedimento negativo
1d. Schema di determinazione del dirigente su proposta
del responsabile del procedimento
Normativa
2a. Legge 7 agosto 1990, n. 241 “Nuove norme in materia
di procedimento amministrativo e di diritto di accesso
ai documenti amministrativi”
pag.107
pag.108
pag. 111
pag. 111
cd-rom allegato
Indice del cd-rom
pag.139
Glossario
pag.141
pag.173
14
Indice analitico
1. La potestà regolamentare dell’Ente
locale in materia di procedimento
amministrativo
Riferimenti normativi
- Art. 29 Legge n. 241/1990
1.1 Quali sono le disposizioni integralmente
applicabili anche agli Enti locali?
Ogni Ente locale deve dotarsi di un regolamento sul procedimento amministrativo.
Il primo quesito che ci dobbiamo porre è quale sia lo spazio
in concreto della potestà regolamentare in materia.
A tal fine è illuminante l’art. 29 Legge n. 241/1990, come
modificato dall’art. 10 Legge n. 69/2009.
L’art. 29 Legge n. 241/1990 distingue tra:
a) disposizioni della Legge n. 241/1990 immediatamente ed integralmente applicabili a tutte le Pubbliche Amministrazioni,
ivi compresi gli Enti locali;
b) disposizioni della Legge n. 241/1990 configuranti esercizio della
potestà legislativa esclusiva statale di cui all’art. 117, comma
2, lett. m) Cost.
L’art. 29, comma 2 Legge n. 241/1990 individua le seguenti
disposizioni come applicabili integralmente a tutte le Pubbliche
Amministrazioni:
- art. 2-bis in tema di risarcimento danni da mancato rispetto
dei termini per la conclusione del procedimento;
- art. 11 sugli accordi procedimentali e provvedimentali che possono
concludersi nell’ambito di un procedimento amministrativo;
- art. 15 sugli accordi tra Pubbliche Amministrazioni;
Le disposizioni applicabili agli
Enti locali
15
1. la potestà regolamentare dell’ente locale
- art. 25, commi 5, 5-bis, 6 in tema di tutela del cittadino che si vede
negare o limitare l’accesso a un documento amministrativo;
- artt. dal 21-bis al 21-nonies in tema di caratteri e patologia
dell’atto amministrativo.
1.2 Quali sono le disposizioni attinenti ai livelli
essenziali nell’ambito dell’esercizio dei diritti
civili e sociali?
I livelli
essenziali e
gli obblighi
per la
Pubblica
Amministrazione
Attengono ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti
l’esercizio di diritti civili e sociali:
1) ai sensi dell’art. 29, comma 2-bis Legge n. 241/1990, le disposizioni
afferenti agli obblighi per la Pubblica Amministrazione di:
a) garantire la partecipazione dell’interessato al procedimento
(artt. dal 7 al 10-bis),
b) individuare un responsabile del procedimento (artt. 4, 5 e 6),
c) concludere il procedimento entro il termine prefissato e
rispettare le disposizioni sulla durata massima dei procedimenti (art. 2),
d) assicurare l’accesso ai documenti amministrativi (artt. dal
22 al 27);
2) ai sensi del successivo comma 2-ter le disposizioni in tema di:
a) dichiarazione di inizio attività (art. 19),
b) formazione del silenzio-assenso (art. 20).
Relativamente agli istituti suindicati, ai sensi dell’art. 29,
comma 2-quater, gli Enti locali «nel disciplinare i procedimenti
amministrativi di loro competenza, non possono stabilire garanzie
inferiori a quelle assicurate ai privati dalle disposizioni attinenti
ai livelli essenziali delle prestazioni di cui ai commi 2-bis e 2-ter,
ma possono provvedere livelli ulteriori di tutela».
1.3 Quali sono i possibili contenuti del regolamento?
Gli
elementi del
regolamento
comunale o
provinciale
16
Alla luce di quanto rappresentato nei paragrafi che precedono
il regolamento comunale o provinciale sul procedimento potrà
avere i seguenti contenuti:
a) disposizioni di natura organizzativa tese a disciplinate le relazioni tra dirigente (o Posizioni Organizzative) e responsabili del
procedimento, con particolare riferimento alla fase terminale
1. la potestà regolamentare dell’ente locale
del procedimento e più in generale tra i diversi soggetti aventi
un ruolo nel procedimento;
b) gli istituti di cui alle disposizioni di cui all’art. 29, commi 2-bis
e 2-ter Legge n. 241/1990, ma nell’unica direzione di allargare
la sfera giuridica soggettiva attiva del cittadino, prevedendo
livelli di garanzia, facoltà e diritti ulteriori rispetto a quelli
previsti dal Legislatore.
Sarà invece vietato nel modo più assoluto al regolamento dettare disposizioni tese in alcun modo, anche solo indirettamente,
a restringere la sfera giuridica soggettiva attiva del cittadino.
1.4 È possibile un’ipotesi di regolamento-tipo?
In questo lavoro abbiamo voluto proporre un’ipotesi di regolamento sul procedimento adattabile naturalmente in relazione
alle esigenze del singolo Ente.
Gli aspetti che abbiamo considerato sono i seguenti:
- determinazione dei termini per la conclusione dei procedimenti;
- decorrenza dei termini;
- sospensione dei termini;
- individuazione dell’unità organizzativa responsabile della
gestione del procedimento amministrativo;
- individuazione del responsabile del procedimento amministrativo;
- responsabile del procedimento e cause di incompatibilità;
- competenze del responsabile del procedimento amministrativo;
- conferenza di servizi interna;
- competenze decisorie del responsabile del procedimento;
- rapporti tra dirigente e responsabile del procedimento;
- collaboratori del responsabile del procedimento;
- diritto di interpello;
- comunicazione di avvio del procedimento;
- diritto di audizione;
- comunicazione di proposta di provvedimento negativo;
- dichiarazione di inizio dell’attività;
- poteri di annullamento, revoca e sospensione degli atti;
- responsabilità.
Relativamente ad alcuni dei più rilevanti istituti considerati dal
regolamento abbiamo ritenuto opportuno ricostruire il quadro
normativo di riferimento, anche alla luce della giurisprudenza, a
cominciare dalla nozione di procedimento amministrativo, che
illustreremo nel seguente capitolo.
Gli aspetti
da considerare nel
regolamento
sul procedimento
17
1. la potestà regolamentare dell’ente locale
1.5 Cosa si intende per rilevazione dei procedimenti amministrativi?
La ricognizione delle
tipologie
di procedimenti
L’art. 4 Legge n. 241/1990 impone ad ogni Pubblica Amministrazione di effettuare una ricognizione delle tipologie di
procedimenti di sua competenza, anche al fine di individuare
le unità organizzative responsabili della loro gestione e, ai sensi
dell’art. 2 Legge n. 241/1990, i termini per la loro conclusione
se non già individuati dal Legislatore.
Il regolamento che si propone non contiene alcun allegato elencante detti procedimenti ma si limita ad individuare competenze
e procedure per la loro ricognizione, essendosi voluta privilegiare
una estrema flessibilità in relazione a ciò, in antitesi a quella indubbia rigidità che sarebbe derivata da una loro individuazione
nell’ambito di un atto di competenza a consiliare.
1.6 Qual è l’Organo competente all’approvazione
del regolamento?
Ricordiamo come la competenza all’approvazione del regolamento sul procedimento amministrativo sia del Consiglio
comunale o provinciale, ai sensi dell’art. 42, comma 2, lett. a)
D.Lgs. n. 267/2000.
1.7 È obbligatoria la pubblicazione in internet
delle rilevazioni?
Pubblicità in
internet della
rilevazione
18
Cogliamo l’occasione per ricordare che, ai sensi dell’art. 23,
comma 5, lett. b) Legge n. 69/2009, ogni Pubblica Amministrazione, ivi compresi gli Enti locali, sia tenuta a pubblicare sul sito
internet la rilevazione, tra l’altro, dei tempi medi di durata delle
diverse tipologie di procedimenti con riferimento all’esercizio
finanziario precedente.
2. Il procedimento amministrativo
Riferimenti normativi
- Art. 1 Legge n. 241/1990
2.1 Qual è la nozione di procedimento amministrativo?
Per procedimento amministrativo si intende l’insieme degli
atti e dei comportamenti tutti volti all’adozione del provvedimento conclusivo.
Nell’ambito del procedimento si distinguono una pluralità di
fasi o stadi; più d’una sono le classificazioni fatte in dottrina.
Noi distingueremo le seguenti fasi o stadi:
a) l’iniziativa;
b) l’istruttoria;
c) la fase decisoria o costitutiva;
d) l’integrazione dell’efficacia.
Pluralità
delle fasi
del procedimento
2.2 Cosa si intende per fase iniziativa?
L’iniziativa è quella fase in cui si dà avvio al procedimento.
Si distingue:
a) l’iniziativa d’ufficio da parte dello stesso soggetto;
b) l’istanza che è l’atto propulsivo proveniente da un soggetto
privato;
c) la proposta, ovvero l’atto proveniente da un soggetto pubblico.
L’avvio
del procedimento
19
2. il procedimento amministrativo
2.3 Cosa si intende per fase istruttoria?
La fase
istruttoria
L’istruttoria è quella fase in cui si ha l’assunzione, l’esame e
la valutazione:
- dei presupposti di fatto;
- dei presupposti di diritto.
Atti tipici di detta fase sono:
- i pareri;
- gli accertamenti tecnici;
- le ispezioni;
- l’acquisizione di documenti;
- lo svolgimento di conferenze di servizi.
2.4 Cosa si intende per fase decisoria o costitutiva?
La determinazione del
provvedimento
Nella fase decisoria si ha la determinazione del contenuto del
provvedimento ovvero della volontà e l’assunzione della decisione,
oltre che la manifestazione esterna della volontà stessa.
2.5 Cosa si intende per fase d’integrazione
dell’efficacia?
L’attribuzione di efficacia al provvedimento
20
Quella di integrazione dell’efficacia è la fase in cui si attribuisce
efficacia, ovvero esecutività al provvedimento.
Atti tipici di detta fase potranno essere:
a) controllo di legittimità dell’atto, oggi non più previsto sugli
atti degli Enti locali;
b) pubblicazione dell’atto;
c) notificazione dell’atto;
d) altre forme di comunicazione dell’atto.
3. I principi disciplinanti il procedimento amministrativo
Riferimenti normativi
- Art. 1 Legge n. 241/1990
3.1 Quali sono i principi disciplinanti il procedimento?
Diverse sono le classificazioni che la dottrina, nel tempo
ha fatto tra i diversi principi disciplinanti il procedimento
amministrativo.
È così che si è distinto tra:
- principi assoluti e principi relativi;
- principi originari e principi derivati;
- principi orizzontali e principi verticali.
L’art. 1, comma 1 Legge n. 241/1990 individua i principi che
reggono l’attività amministrativa, fermo restando che essa deve
perseguire i fini determinati dalla legge, nei seguenti:
- imparzialità;
- proporzionalità;
- legittimo affidamento;
- efficacia;
- efficienza;
- economicità;
- pubblicità;
- trasparenza;
- quelli dell’Ordinamento comunitario.
Ciò alla luce dell’art. 1, comma 1, lett. a) Legge n. 15/2005, la
legge di riforma che ha integrato l’elenco originario con i principi
di rango costituzionale, e con quelli dell’Ordinamento comunitario,
I principi
del procedimento
21
3. i principi disciplinanti il procedimento amministrativo
come l’imparzialità, la proporzionalità, e il legittimo affidamento,
riprendendo peraltro un richiamo all’Ordinamento comunitario
già presente nell’art. 20, comma 5, lett. g)-quater Legge n. 59/1997,
come modificato dall’art. 1 Legge n. 191/1998.
Inoltre viene esplicitato il principio della trasparenza.
3.2 Quali sono i principi assoluti e i principi
relativi?
Principi
assoluti
e relativi
Nell’ambito dei principi disciplinanti il procedimento amministrativo la dottrina distingue:
a) principi assoluti;
b) principi relativi.
I primi non possono mai soccombere, mentre i secondi, in
virtù della loro relatività potranno talvolta, in presenza di taluni
presupposti, cedere il passo ad altri principi.
Si annoverano tra i principi assoluti quelli di:
- legalità, comprensivo anche di quelli di tipicità, nominatività
e continuità;
- imparzialità;
- buon andamento;
- ragionevolezza;
- proporzionalità.
Tra i principi relativi possono citarsi, tra gli altri, quelli di:
- partecipazione;
- trasparenza.
3.3 Cosa si intende per principi originali e
principi derivati?
Principi
originali e
derivati
22
Per principi originari si intendono taluni principi c.d. “capostipite”, da cui si sono originati altri principi che ne presentano
un corollario, e i quali ultimi si dicono derivati.
Tra i principi originari possiamo citare quelli di:
- imparzialità;
- buon andamento.
3. i principi disciplinanti il procedimento amministrativo
Tra i principi derivati possono citarsi quelli di:
economicità;
efficienza;
efficacia;
celerità;
divieto di aggravamento del procedimento.
I principi di cui sopra sono infatti tutti derivati da quello di
buon andamento.
-
-
-
-
-
3.4 Cosa si intende per principi orizzontali e
verticali?
Una ulteriore classificazione si fa in dottrina, nell’ambito dei
principi disciplinanti il procedimento, tra:
- principi orizzontali;
- principi verticali.
Si dicono orizzontali quei principi applicabili a tutte le tipologie di procedimenti.
Si dicono verticali i principi applicabili solo ad una specifica
categoria o tipologia di procedimento.
3.5 Cosa si intende per principio di legalità?
Quello di legalità è uno dei principi c.d. “assoluti” disciplinanti
il procedimento amministrativo.
Esso trova fondamento nell’art. 1, comma 1 Legge n. 241/1990,
ai sensi del quale «l’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge».
3.6 Cosa sono i principi di imparzialità e di
buon andamento?
Quelli di imparzialità e buon andamento sono principi che
assurgono addirittura al rango costituzionale, trovando fondamento nell’art. 97 Cost.
23
3. i principi disciplinanti il procedimento amministrativo
Essi pertanto avranno natura di principi:
- assoluti;
- originari;
- orizzontali.
3.7 Qual è il significato di imparzialità?
Per imparzialità si potrà intendere:
a) il divieto di fare preferenze;
b) il potere-dovere della Pubblica Amministrazione di valutare
e ponderare gli interessi che emergono dal procedimento
amministrativo, con l’adozione delle conseguenti più consone
scelte.
3.8 Qual è il significato di buon andamento?
Per buon andamento si intenderà:
a) l’esigenza di buona amministrazione;
b) la necessità di un’azione caratterizzata da:
- efficacia,
- efficienza.
3.9 Cosa si intende per buon andamento e
discrezionalità amministrativa?
Discrezionalità: uso
razionale
delle risorse
per il miglior
risultato
24
La Pubblica Amministrazione nell’uso della discrezionalità
deve contenersi, per non incorrere in eccesso di potere, entro i
limiti dell’uso razionale e motivato degli strumenti offerti dall’ordinamento, in relazione al miglior perseguimento del fine e del
risultato voluto, attraverso l’impiego delle risorse disponibili e,
a questo scopo, vengono in rilievo non tanto e non solo le prescrizioni di tipo procedimentale ed i limiti formali e di carattere
estrinseco cui l’Amministrazione deve attenersi nel suo agire concreto, ma anche e soprattutto quei precetti a contenuto positivo
che ne indirizzano l’azione in senso teleologico e pragmatico,
precetti che l’evoluzione dell’ordinamento tende sicuramente a
3. i principi disciplinanti il procedimento amministrativo
privilegiare, e fra essi, collocato in primo piano, il criterio di
buon andamento già concretamente operante nell’ordinamento
in conseguenza del precetto dell’art. 97 Cost. e ribadito dall’art.
1 Legge n. 241/19901.
3.10 Quanto incide il principio di buon andamento sull’eccesso di potere?
L’art. 1 Legge n. 241/1990, ponendo esplicitamente il buon
andamento fra i requisiti normativi dell’azione amministrativa,
viene a rendere più pregnante la dislocazione nell’area della legittimità di quelle tradizionali figure dell’eccesso di potere che sono
ontologicamente legate all’esercizio della discrezionalità amministrativa, ampliandone in qualche modo lo spettro sintomatico
o fornendo al riguardo più penetranti ed indivisi strumenti di
verifica e di analisi2.
3.11 Che cosa si intende per principio di conservazione degli atti giuridici?
In giurisprudenza si è affermato che il principio di conservazione degli atti giuridici si inserisce nei parametri di legittimità,
in quanto espressione della regola del buon andamento di cui
all’art. 97 Cost. ed in quanto connesso con i principi di efficienza
ed efficacia di cui l’art. 1 Legge n. 241/19903.
3.12 Che cosa è il principio di ragionevolezza?
Per principio di ragionevolezza si intende quello per cui la Pubblica Amministrazione è tenuta ad un bilanciamento qualitativo
1) Corte dei Conti, Sez. contr., 17 marzo 1992, n. 21, in Il Consiglio di Stato, 1992, II, 1231.
2) Corte dei Conti, Sez. contr., 17 marzo 1992, n. 21, in Riv. Corte Conti, 1992, fasc. 2, 14
e in Il Consiglio di Stato, 1992, II, 1231.
3) Consiglio di Stato, Sez. IV, 3 giugno 1997, n. 603, in Il Consiglio di Stato, 1997, I, 670.
25
3. i principi disciplinanti il procedimento amministrativo
degli interessi compresenti in un procedimento amministrativo;
detto bilanciamento dovrà essere:
- plausibile;
- giustificabile.
È un principio:
- assoluto;
- derivato da quello di imparzialità;
- orizzontale.
La violazione del principio di ragionevolezza può configurare
più d’una fattispecie di figura sintomatica di eccesso di potere.
3.13 Che cosa è il principio di proporzionalità?
Gli elementi
costitutivi
26
Quello di proporzionalità è quel principio per il quale la
Pubblica Amministrazione è tenuta ad adottare, tra più soluzioni
tutte percorribili e conformi all’ordinamento, quella:
1) più idonea e più adeguata;
2) comportante il minor sacrificio possibile per gli interessi
compresenti.
Elementi costitutivi del principio di proporzionalità sono:
- l’idoneità;
- la necessità;
- l’adeguatezza.
L’idoneità afferisce al rapporto tra mezzo e scopo ed è tesa a
fare in modo che lo strumento utilizzato sia tale da consentire
il conseguimento del risultato voluto, attraverso un esercizio
coerente del potere amministrativo.
L’idoneità rappresenterà un criterio guida quindi nella scelta tra
più alternative possibili al fine di individuare quella che meglio
può garantire il conseguimento del fine.
Per necessarietà si intenderà la scelta tra più alternative di quella
che consente il raggiungimento dell’obiettivo voluto attraverso il
minimo sacrificio di altri interessi compresenti nel procedimento
e configgenti con l’interesse pubblico primario.
Si dice che rappresenta un limite quantitativo all’esercizio del
potere amministrativo.
L’adeguatezza è in qualche modo corollario della necessarietà.
Essa infatti afferisce al misurazione del grado di minor compressione, in sede di bilanciamento degli interessi, di quelli diversi
dell’interesse pubblico primario.
3. i principi disciplinanti il procedimento amministrativo
In giurisprudenza si è affermato ad esempio, che ai sensi
dell’art. 1, comma 2 Legge n. 241/1990, è illegittima l’esclusione
dalla gara della concorrente il cui plico esterno, pur integro, non
riporti le firme sui lembi di chiusura, benché la lettera d’invito
prevedesse tale formalità a pena di esclusione, dovendo la stazione appaltante rispettare il principio di ragionevolezza o di
proporzionalità, secondo la dicitura comunitaria, e conseguentemente scegliere modalità di svolgimento della gara in rapporto
d’idoneità, oltre che di stretta necessità e proporzionalità con il
fine da raggiungere4.
3.14 Cosa si intende per principio del giusto
procedimento?
Il principio del giusto procedimento è quello per cui l’istruttoria
deve essere completa, coerente ed adeguata. Essa è finalizzata a
garantire il contradditorio nel procedimento.
La giurisprudenza costituzionale ha affermato essere quella
del giusto procedimento un principio generale dell’ordinamento,
ma non ascrivibile tra quelli di rango costituzionale5.
Trattasi di principio che viene definito relativo e che, secondo
la giurisprudenza amministrativa, troverebbe applicazione solo
limitatamente ai procedimenti i cui provvedimenti finali sono
limitativi della sfera giuridica dei destinatari, come ad esempio
quelli ablatori e sanzionatori.
Principio
del giusto
procedimento e garanzia
del contraddittorio
3.15 Cosa si intende per principio della partecipazione?
Parzialmente assimilabile, ma non identificabile, con quello
del giusto procedimento, è il principio della partecipazione
procedimentale.
4) Tar Lombardia, Milano, Sez. III, 20 agosto 1998, n. 1955, in Foro amm. 1999, 1832.
5) Corte Cost., 2 marzo 1962, n. 13, in Giur. Cost., 1962, I, 26, Corte Cost., 20 marzo 1978,
n. 23, in Giur. Cost., 1978, I, 465, Corte Cost., 25 ottobre 1985, n. 234, in Giur. Cost.,
1985, I, 1907.
27
3. i principi disciplinanti il procedimento amministrativo
Finalità del
principio di
partecipazione
Esso riveste una duplice funzione:
1) quella di garanzia nei confronti del destinatario del provvedimento finale, salvaguardando il contraddittorio;
2) quella di collaborazione o cooperazione tra Pubblica Amministrazione e privato, finalizzata a consentire alla prima di
assumere il provvedimento più idoneo ed adeguato, anche
sulla base dell’apporto partecipativo, in funzione collaborativa
del privato.
La seconda è funzione tipica del principio della partecipazione
e tale da differenziarlo da quello del giusto procedimento.
La presenza di detta seconda funzione connota quello della
partecipazione come un principio di natura orizzontale, ovvero
applicabile a tutte le tipologie di procedimenti, e non solo a quelli
il cui provvedimento finale è produttivo di effetti sfavorevoli per
il destinatario.
Il principio della partecipazione trova fondamento nello stesso
testo costituzionale, e più in particolare nell’art. 3, comma 2 e
nell’art. 97, comma 1, ed è espressione del principio di buon andamento dell’attività amministrativa, ragion per cui può parlarsi
di principio derivato.
Anche il principio di partecipazione ha natura relativa, potendo
cedere il passo talvolta ad altri principi, quali quelli di celerità e
tempestività o quello di segretezza.
Il principio di partecipazione trova oggi espressa previsione
nel Capo III Legge n. 241/1990, il quale lo prevede in termini
generali, con la sola esclusione dei procedimenti di cui all’art.
13 della medesima Legge n. 241/1990, ovvero quelli, destinati a
concludersi con:
- atti normativi;
- atti amministrativi generali;
- atti di pianificazione e di programmazione.
3.16 Cosa si intende per principio della buona
fede o della tutela dell’affidamento?
La giurisprudenza ha elaborato quello che è definito principio
della buona fede o della tutela dell’affidamento.
La dottrina definisce detto principio come relativo, potendo
sussistere delle situazioni in cui altro contrapposto principio
abbia a prevalere.
28
3. i principi disciplinanti il procedimento amministrativo
3.17 Cosa si intende per principio della consequenzialità?
Per principio della consequenzialità in dottrina si intende
quello per cui la Pubblica Amministrazione deve assumere decisioni che siano in coerenza:
- con gli atti ed i comportamenti assunti dalla Pubblica Amministrazione nel corso del medesimo procedimento;
- con gli atti ed i comportamenti assunti in procedimenti
collegati;
- con atti e comportamenti diffusi nella prassi amministrativa;
- con atti e comportamenti derivanti da indicazioni date con
direttive o circolari.
In altre parole dato un presupposto non potrà che conseguirne
una certa decisione, nel rispetto dei canoni della logica e della
congruità.
Più in particolare trattasi di principio che troverà applicazione ove la Pubblica Amministrazione attraverso l’assunzione
al proprio interno ad esempio di circolari-direttive generali,
abbia autolimitato la propria discrezionalità, nel qual caso sarà
successivamente tenuta, per il principio di consequenzialità ad
attenersi ai limiti che la stessa Pubblica Amministrazione si è
data.
In taluni casi la predeterminazione di criteri sarà addirittura
necessaria, al fine di evitare l’incorrere nel vizio di eccesso di
potere.
Ciò in particolare accadrà nei casi in cui si ravvisi una sproporzione tra disponibilità e bisogni, ovvero ove le richieste di un
bene siano superiori alla disponibilità del bene.
Sarà questo ad esempio il caso di assunzioni di personale,
di erogazione di contributi economico-finanziari, di rilascio di
autorizzazioni a numero chiuso, ecc.
Peraltro va detto anche come il principio di consequenzialità
rientri tra quelli di natura relativa, ritenendosi infatti che legittimamente la Pubblica Amministrazione possa discostarsi da
atti generali di predeterminazione di criteri, ma a condizione
che abbiano a prevalere altri e contrapposti interessi pubblici di
natura superiore tali da giustificare ciò.
Principio
della consequenzialità:
la coerenza
tra atti e
comportamento
29
3. i principi disciplinanti il procedimento amministrativo
3.18 Cosa si intende per principio della pubblicità?
Applicazioni
del principio
di pubblicità
Per principio della pubblicità si intende che:
a) le Pubbliche Amministrazioni devono svolgere la propria
attività in modo:
- chiaro,
- certo,
- semplice,
- trasparente;
b) il privato interessato nei confronti della Pubblica Amministrazione ha il diritto all’informazione ovvero il diritto:
- di conoscere,
- di informarsi,
- di essere informato.
Trattasi di principio che può ritenersi in qualche modo espressione degli stessi, principi costituzionali che trovano previsione
negli artt. 21, 24, 97 e 113 Cost., ovvero:
- il diritto di informazione;
- il diritto di difesa.
Peraltro non può non evidenziarsi come anche quello di pubblicità vada annoverato nell’ambito dei principi relativi, il quale
talvolta potrà cedere il passo dinanzi ad interessi pubblici ritenuti prevalenti, come ad esempio l’ordine pubblico, la sicurezza
pubblica o la tutela della riservatezza di terzi.
Applicazioni del principio della pubblicità, che trovano espressa
previsione nella Legge n. 241/1990, sono:
- il diritto di accesso ai documenti amministrativi;
- le azioni popolari;
- forme di pubblicità diffusa, come la pubblicazione di atti
normativi e atti amministrativi generali.
In giurisprudenza si è affermato che il principio della pubblicità
dell’attività amministrativa rappresenta «la più significativa trasformazione nel rapporto tra Pubblica Amministrazione e cittadini
a far data dall’approvazione della Carta Costituzionale»6.
6) Tar Sicilia, Catania, Sez. III, 5 dicembre 2002, n. 2413, in Foro amm., Tar 2002, fasc. 12.
30
3. i principi disciplinanti il procedimento amministrativo
3.19 Cosa si intende per principio della trasparenza?
Per principio della trasparenza si intende il dovere gravante
sulla Pubblica Amministrazione di dar conto delle risultanze
dell’istruttoria, ovvero dell’iter seguito per arrivare all’assunzione
della decisione.
Applicazione del principio della trasparenza è in primo luogo quello dell’obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi.
Ulteriore applicazione è la possibilità di intervenire nel corso
della fase istruttoria del procedimento.
3.20 Cosa si intende per il principio della doverosità?
Per principio della doverosità si intende che la Pubblica Amministrazione deve concludere il procedimento con un provvedimento espresso.
3.21 Cosa si intende per principio della tempestività?
Per principio della tempestività si intende che la Pubblica
Amministrazione deve concludere il procedimento entro un
termine certo e predeterminato, e comunque entro il più breve
termine possibile. Un’applicazione del principio della tempestività
è quello del divieto di aggravamento del procedimento.
3.22 Cosa si intende per il principio del divieto di
aggravamento del procedimento amministrativo?
Ai sensi dell’art. 1, comma 2 Legge n. 241/1990 «la pubblica amministrazione non può aggravare il procedimento se non
per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento
dell’istruttoria».
31
3. i principi disciplinanti il procedimento amministrativo
Il divieto di
aggravamento del
procedimento: esempi di
violazione
In giurisprudenza si è affermato contrastare ad esempio,
con il principio del divieto di aggravamento del procedimento
amministrativo:
1) la clausola di un bando di gara di appalto di lavori pubblici
che impone ai concorrenti di produrre due plichi, uno in cui
racchiudere la documentazione comprovante il possesso dei
requisiti di partecipazione ed uno contenente l’offerta economica, in quanto l’interesse dell’amministrazione cui essa mira,
ovvero la tutela dei principi di segretezza dell’offerta economica, di separatezza dalla documentazione amministrativa e
di par condicio tra concorrenti può essere salvaguardato per il
tramite della produzione di due plichi, entrambi ritualmente
sigillati e controfirmati, l’uno contenente la documentazione
in aggiunta all’altro plico con l’offerta economica7;
2) in sede di autoregolamentazione di una procedura di gara per
pubblico incanto, l’imposizione, a pena di esclusione, dell’onere
di presentazione di una domanda di partecipazione distinta
dall’offerta8;
3) una verifica delle offerte anomale prodotte in una gara di appalto avente ad oggetto tutte le offerte sospette, dovendo detta
verifica essere effettuata progressivamente a partire dall’offerta
di ribasso più alta, e terminando detta verifica quando si ritiene
un’offerta non anomala, ovvero quando sono state valutate tutte
le offerte senza ritenerne alcuna non anomala: ciò significa che,
se una delle offerte sospette risulti non anomala, a questa va
aggiudicato l’appalto, essendo perciò superfluo verificare le altre
offerte sospette che presentino minori ribassi9;
4) la clausola del bando di gara o della lettera d’invito, con cui la
stazione appaltante impone alle imprese partecipanti ad una
gara d’appalto pubblico la presentazione del certificato dei carichi pendenti, in quanto tale formalità, costituendo un inutile
aggravio del procedimento amministrativo, inutilità, addirittura
ribadita per altro verso dall’art. 18, comma 1 D.Lgs. n. 406/2001
in base al quale l’esclusione dalla gara stessa può esser disposta
solo in presenza di una sentenza passata in giudicato10;
7) Tar Sicilia, Catania, Sez. I, 7 novembre 2003, 1864.
8) Tar Sicilia, Catania, Sez. I, 7 marzo 2003, n. 460, in Foro amm., Tar 2003, 1101.
9) Consiglio di Stato, Sez. VI, 6 agosto 2002, n. 4094, in Comuni Italia, 2002, 1519.
10) Consiglio di Stato, Sez. V, 11 maggio 1998, n. 225, in Foro amm. 1998, 1409, Consiglio
di Stato, Sez. IV, 21 novembre 1996, n. 1235, in Il Consiglio di Stato, 1996, I, 1705.
32
3. i principi disciplinanti il procedimento amministrativo
5) l’esclusione da una gara di appalto, determinata dalla mancata produzione del certificato dei carichi pendenti relativo
al direttore tecnico dei lavori ed agli amministratori con
poteri di rappresentanza, richiesto dalla lettera di invito a
pena di esclusione, stante la sua inutilità in relazione ai fatti
o alle circostanze che esso direttamente potrebbe attestare, in
quanto l’esclusione risulterebbe contraria al principio di economicità dell’azione amministrativa sancito nell’art. 1 Legge
n. 241/199011.
Si è invece affermato che la previsione di un “termine perentorio” per l’espletamento di un adempimento che la legge qualifica
come obbligatorio, nella specie polizza assicurativa, nell’ambito di
un appalto di gare pubbliche, non costituisce un aggravamento
del procedimento, ma è coerente con i principi di rigore, certezza
e celerità dell’azione amministrativa12.
Si è anche affermato che è obbligo dell’Amministrazione,
riconducibile all’art. 1, comma 2 Legge n. 241/1990, secondo il
quale la medesima non può aggravare il procedimento se non
per straordinarie e motivate esigenze imposte dall’istruttoria,
dotare i bandi di concorso di quel grado di specificità necessario
ad evitare ai destinatari ogni equivoca interpretazione13.
Prevedere
un termine
perentorio
non comporta aggravio
del procedimento
3.23 Che cosa si intende per principio della
responsabilità?
Il principio della responsabilità si sostanzia nel fatto che
nell’ambito della Pubblica Amministrazione deve essere sempre
costantemente identificabile un unico responsabile cui imputare
l’intera gestione del procedimento: il responsabile del procedimento amministrativo.
11) Consiglio di Stato, Sez. IV, 21 novembre 1996, n. 1235, in Riv. giur. edilizia 1997, I, 347,
in Giust. civ. 1997, I, 1444, in Riv. giur. edilizia 1997, I, 573, in Studium Juris, 1997, 419,
in Giur.it., 1997, III, 128.
12) Tar Umbria, 24 aprile 1998, n. 299, in Rass. giur. umbra 1999, 284, con nota di Cesarini.
13) Tar Campania, Napoli, Sez. V, 14 marzo 2002, n. 1359, in Foro amm., Tar 2002, 1029.
33
3. i principi disciplinanti il procedimento amministrativo
3.24 Che cosa si intende per principio dell’economicità?
Ai sensi dell’art. 1, comma 1 Legge n. 241/1990 l’attività amministrativa deve, tra l’altro, ispirarsi ai principi di:
- efficacia;
- economicità.
Per il principio di economicità la Pubblica Amministrazione ha
il dovere di fare un uso adeguato delle risorse di cui dispone.
Afferisce al rapporto tra risorse impiegate e risultati ottenuti.
È un principio derivato da quello di buon andamento dell’attività amministrativa.
3.25 Che cosa è il principio di efficacia?
Posizione
della giurisprudenza
Anche il principio di efficacia è derivato da quello di buon
andamento.
Per effetto di detto principio la Pubblica Amministrazione
deve porre in essere un’attività idonea al conseguimento del
risultato.
Esso riguarda il rapporto tra risultati conseguiti ed obiettivi
predeterminati.
In giurisprudenza si è affermato:
1) che i criteri di “economicità” e di “efficacia”, costituiscono
specificazione del più generale principio sancito dall’art. 97
Cost.;
2) che conseguentemente essi assumono rilevanza sul piano della
legittimità e non della mera opportunità dell’azione amministrativa;
3) che pertanto, la verifica della legittimità dell’attività amministrativa non può prescindere dalla valutazione del rapporto
tra obiettivi conseguiti e costi sostenuti14.
14) Cassazione civile, Sez. Un., 29 settembre 2003, n. 14488, in Giust. civ., mass. 2003, fasc. 9.
34
3. i principi disciplinanti il procedimento amministrativo
3.26 Che cosa è il principio di efficienza?
Il principio di efficienza, anche esso derivato da quello del
buon andamento, afferisce al rapporto tra risultato o beneficio
ottenuto e costo sostenuto, volendosi che il primo abbia a prevalere sul secondo.
L’art. 1, comma 1-ter Legge 241/90, a fini di efficienza dell’attività delle Pubbliche Amministrazioni si propone di incentivare
l’uso della telematica e ciò:
a) nei rapporti interni alla stessa Amministrazione;
b) tra le diverse Pubbliche Amministrazioni;
c) tra le Pubbliche Amministrazioni ed i privati.
3.27 Qual è il rapporto tra i principi di celerità ed efficienza ed i principi di trasparenza e
legalità?
La giurisprudenza ha affermato che la Legge n. 241/1990 nel
disciplinare i rapporti tra cittadino e Pubblica Amministrazione
ha delineato un ordinamento ispirato, per un verso all’esigenza
di un’azione amministrativa celere ed efficiente e, per altro verso,
ai principi di partecipazione dell’amministrato e di conoscibilità
del concreto svolgimento della funzione pubblica e ciò al fine di
assicurare, attraverso la salvaguardia del valore della trasparenza,
l’efficienza dell’Amministrazione e, al contempo, la garanzia del
privato e la legalità dell’ordinamento nel suo insieme15.
3.28 Che cosa si intende per principio della
semplicità o della semplificazione?
Anche quello della semplicità è un principio derivato da quello
del buon andamento. Esso vuole che l’attività amministrativa sia
svolta in modo semplice.
15) Consiglio di Stato, ad. plen., 4 febbraio 1997, n. 5, in Foro amm., 1997, 423.
35
3. i principi disciplinanti il procedimento amministrativo
Principio
della semplificazione
Riduzione
del potere
decisionale
in capo alla
Pubblica
Amministrazione
36
In dottrina si è affermato come la semplificazione dell’attività amministrativa possa conseguirsi attraverso quattro diverse
tecniche:
1) la tecnica di sottrazione;
2) la tecnica di alleggerimento;
3) la tecnica di razionalizzazione;
4) la tecnica di determinazione automatica.
Per effetto dell’applicazione della tecnica della sottrazione si
ha l’eliminazione dal procedimento amministrativo di elementi
strutturali o funzionali, quali ad esempio:
- organi;
- funzioni;
- fasi;
- pareri.
Per effetto della tecnica dell’alleggerimento si ha una riduzione in termini sostanziali del potere decisionale della Pubblica
Amministrazione, attraverso:
a) il potenziamento del potere di iniziativa dei soggetti privati;
b) il rafforzamento del potere decisionale dei privati, trasferendo
talune attività dalla sfera di influenza pubblicistica a quella
di influenza privatistica;
c) la riduzione della sfera di discrezionalità amministrativa, trasformando i provvedimenti ad elevato tasso di discrezionalità
in provvedimenti a basso tasso di discrezionalità.
Attraverso la tecnica della razionalizzazione si ha una ridistribuzione delle competenze tra i soggetti della Pubblica Amministrazione, riducendo il numero di quelli che devono intervenire
nell’ambito di un procedimento.
Quanto alla tecnica che si definisce della determinazione
automatica è quella che tende a ridurre le fattispecie di indeterminatezza nel sistema amministrativo, attraverso la previsione
ad esempio:
- di figure di silenzio significativo, con particolare riferimento
al silenzio-assenso;
- di denuncia o dichiarazione di inizio di attività in luogo di
autorizzazioni.
Riconducibile al principio di semplicità o semplificazione è
anche l’introduzione di nuovi strumenti, quali:
- il documento informatico;
- la firma elettronica;
- il protocollo informatico;
- il certificato elettronico.
3. i principi disciplinanti il procedimento amministrativo
3.29 Che valenza hanno i principi disciplinanti il
procedimento di cui all’art. 1 Legge n. 241/1990?
In giurisprudenza si è affermato come l’art. 1 Legge n. 241/1990
detti un’enunciazione astratta di principio volta a riaffermare l’esigenza di buon andamento dell’azione amministrativa in coerenza
con l’art. 97 Cost., i cui contenuti vanno, però, individuati, come
precisato dalla stessa disposizione, o nella medesima legge e nelle
altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti, onde è
da escludere che essa, anche in considerazione della sua generica
enunciazione, sia idonea a costituire parametro di riferimento
per valutare l’illegittimità del provvedimento finale16.
16) Consiglio di Stato, Sez. VI, 9 maggio 2002, n. 2518, in Foro amm., Il Consiglio di Stato
2002, 1294, e in Riv. giur. Mezzogiorno 2002, 1134.
37
4. La comunicazione di avvio del
procedimento amministrativo
Riferimenti normativi
- Artt. 7-10 Legge n. 241/1990
- Artt. 11-13 Legge n. 241/1990
4.1 Quali sono le fonti che disciplinano la
comunicazione di avvio del procedimento
amministrativo?
La comunicazione di avvio del procedimento amministrativo
ebbe ad essere introdotto dalla Legge n. 241/1990: più in particolare esso trova disciplina al Capo III recante “Partecipazione
al procedimento amministrativo” (artt. 7-13).
Una disciplina speciale è contenuta in talune normative di
settore, quali ad esempio il D.P.R. n. 327/2001 e parzialmente
il D.P.R. n. 380/2001, rispettivamente in tema di procedimento
di espropriazione per pubblica utilità e di procedimento per il
rilascio del permesso di costruire, già concessione edilizia, e di
procedimento per il rilascio del certificato di agibilità.
Disposizioni
relative
all’avvio del
procedimento
4.2 Qual è l’oggetto della comunicazione di
avvio del procedimento?
L’art. 7, comma 1 Legge n. 241/1990 individua l’oggetto della
comunicazione che è rappresentato dall’avvio del procedimento.
39
4. la comunicazione di avvio del procedimento amministrativo
4.3 Qual è il contenuto della comunicazione di
avvio del procedimento?
Elementi
della comunicazione
di avvio del
procedimento
I procedimenti
ad iniziativa
di parte
40
La comunicazione di avvio del procedimento, ai sensi dell’art.
8, comma 2 Legge n. 241/1990, deve indicare:
a) la Pubblica Amministrazione competente, ovvero quella procedente;
b) l’oggetto del procedimento;
c) l’unità organizzativa dell’Ente cui fa capo la responsabilità del
procedimento;
d) il nominativo del responsabile del procedimento;
e) l’ufficio presso cui è possibile prendere visione degli atti;
f) la data di conclusione del procedimento;
g) i rimedi esperibili dall’interessato in caso di inerzia della
Pubblica Amministrazione.
Relativamente ai procedimenti ad iniziativa di parte in sede
di comunicazione dovrà anche indicarsi la data di presentazione dell’istanza, previsione da leggersi come riferita alla data di
pervenimento di detta istanza.
Una siffatta espressa previsione normativa determina il definitivo superamento di quella giurisprudenza che in passato aveva
affermato la possibile legittima omissione della comunicazione
nei procedimenti ad iniziativa di parte, sul presupposto che in
quel caso l’istante sarebbe già nelle condizioni di conoscere
l’avvio del procedimento.
Peraltro esso non è nelle condizioni di conoscere la data
di scadenza del termine per la conclusione del procedimento
non essendogli nota la data di pervenimento dell’istanza alla
Pubblica Amministrazione, tranne che non si sia avvalso della
raccomandata con avviso di ricevimento o della P.E.C. o di altre
modalità a ciò idonee.
La nuova previsione normativa tende a superare detta problematica.
Relativamente all’oggetto va detto come esso debba essere
formulato in modo sufficientemente chiaro e preciso, tale da
consentirne una precisa individuazione.
4. la comunicazione di avvio del procedimento amministrativo
4.4 In quale momento dell’iter procedimentale va inviata la comunicazione di avvio del
procedimento?
Ai sensi dell’art. 7, comma 1 Legge n. 241/1990 «l’avvio del
procedimento (…) è comunicato»; conseguentemente la comunicazione si inserirà nel momento immediatamente successivo
all’iniziativa procedimentale e prima del compimento di atti
istruttori propriamente detti.
L’art. 7 Legge n. 241/1990 pone l’obbligo di comunicazione
solo nella fase di avvio del procedimento e non anche nelle
altre fasi intraprocedimentali e conclusive e ciò al fine di non
appesantire oltre ogni limite il procedimento e di non realizzare
l’effetto contrario a quello voluto dalla stessa Legge n. 241/1990,
che pone agli artt. 1 e 2 i principi di efficacia, economicità e
celerità dell’attività amministrativa17.
Obbligo di
comunicare
la fase
di avvio
4.5 Chi sono i destinatari della comunicazione
di avvio del procedimento?
L’art. 7, comma 1 Legge n. 241/1990 individua tre categorie di soggetti destinatari della comunicazione di avvio del procedimento.
Si tratta:
1) dei destinatari diretti del provvedimento finale, ovvero di
coloro nei cui confronti l’atto è destinato a produrre effetti;
2) di coloro che ai sensi di una norma di legge possono intervenire nel procedimento;
3) dei destinatari indiretti del provvedimento finale, ovvero di
coloro ai quali, seppur diversi dei destinatari diretti, possa derivare un pregiudizio da detto provvedimento, sempre che essi
siano individuati, o quantomeno facilmente individuabili.
17) Tar Veneto, Sez. III, 4 giugno 1998, n. 845, in Dir. regione, 1998, 119, con nota di Morra.
41
4. la comunicazione di avvio del procedimento amministrativo
4.6 Cosa si intende per destinatari indiretti del
provvedimento finale?
La giurisprudenza
In tema di individuazione dei destinatari indiretti del
provvedimento finale, in quanto tali destinatari della comunicazione di avvio del procedimento, in giurisprudenza si è
ad esempio, affermato che i residenti e/o proprietari delle
abitazioni e coltivatori e/o proprietari dei fondi situati nelle
immediate vicinanze del sito prescelto per l’installazione di
una stazione radio base per telefonia cellulare sono titolari
di un interesse qualificato, concreto ed attuale, radicato nella
c.d. “vicinitas” o contiguità al sito prescelto per l’installazione
della stazione radio base e diretto a conoscere la documentazione amministrativa del procedimento di rilascio della
concessione edilizia per la trasformazione del territorio, al
fine di verificarne la rispondenza alla normativa in tema di
tutela della proprietà, dell’uso del territorio, della salute e
dell’ambiente18.
Peraltro si è affermato non sussistere l’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento per il rilascio della concessione
edilizia ai proprietari frontisti: infatti gli interessi coinvolti dal
provvedimento sono di tale varietà ed ampiezza da rendere
difficilmente individuabili tutti i soggetti che dall’emanazione
dell’atto potrebbero ricevere nocumento, con la conseguenza
che l’osservanza dell’obbligo ex art. 7 Legge n. 241/1990, comporterebbe un aggravio procedimentale, in palese violazione dei
principi di economicità ed efficacia dell’attività amministrativa
che, siccome affermati dall’art. 1 Legge n. 241/1990, assumono
anche valore e funzione di criterio ermeneutica delle disposizioni
dettate dalla medesima legge19.
18) Sulla rilevanza della vicinitas in detta materia, tra le altre, Consiglio di Stato, Sez. V, 3
febbraio 2000, n. 59; Consiglio di Stato, Sez VI, 15 ottobre 2001, n. 5411; Consiglio di
Stato, Sez. VI, 7 agosto 2003, n. 4557.
19) Consiglio di Stato, Sez. VI, 15 settembre 1999, n. 1197, in Riv. giur. edilizia, 1999, I, 1311.
42
4. la comunicazione di avvio del procedimento amministrativo
4.7 Ci sono deroghe generali all’obbligo di
comunicazione?
Ai sensi di legge sono esenti dall’obbligo di comunicazione
di avvio del procedimento:
a) i procedimenti aventi ad oggetto l’emanazione di (art. 13,
comma 1, Legge n. 241/1990):
1) atti normativi, come statuto e regolamenti,
2) atti amministrativi generali, come ad esempio indirizzi,
criteri, disciplina generale delle tariffe, ordinamento dei
tributi,
3) atti di pianificazione e programmazione, come strumenti
urbanistici, programma di mandato, programma dei lavori
pubblici, programma delle assunzioni del personale ed ogni
programma generale o settoriale;
b) i procedimenti tributari (art. 13, comma 2 Legge n.
241/1990);
c) i procedimenti di cui al D.L. n. 8/1991, convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 82/1991 e s.m. ed al D.Lgs. n. 119/1993
e s.m. (art. 13, comma 2 Legge n. 241/1990);
d) i procedimenti urgenti, ovvero quelli in relazione ai quali
sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari
esigenze di celerità (art. 7, comma 1 Legge n. 241/1990).
Peraltro va detto come relativamente alle fattispecie di cui sub
a), b), e c) resti ferma l’applicazione di norme speciali eventualmente disciplinanti forme di partecipazione procedimentale.
I procedimenti esenti
da comunicazione
dell’avvio
4.8 Quando l’omissione della comunicazione
di avvio del procedimento è giuridicamente
irrilevante?
L’art. 21-octies, comma 2 Legge n. 241/1990, come introdotto
dall’art. 14 Legge n. 15/2005, prevede l’irrilevanza dell’omessa
comunicazione di avvio del procedimento, e quindi la non annullabilità, per siffatto motivo, di un provvedimento amministrativo,
«qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto
del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in
concreto adottato».
L’irrilevanza
della omessa
comunicazione
di avvio
43
4. la comunicazione di avvio del procedimento amministrativo
Si noti come il campo di applicazione di siffatta previsione
normativa sia di più ampia portata rispetto alla previsione dettata
in linea generale, in quanto per questo specifico vizio procedurale
si prescinde dalla natura vincolata o meno del provvedimento
e quindi sarà sufficiente che, anche in presenza di atto discrezionale, la Pubblica Amministrazione riesca a dimostrare che il
soggetto nei cui confronti è stata omessa la comunicazione comunque non avrebbe potuto introdurre nel procedimento nuovi
elementi tali da condurre all’adozione di un provvedimento con
contenuti diversi.
Peraltro ciò va a codificare quanto già in più occasioni affermato dalla giurisprudenza.
4.9 Ci sono deroghe particolari all’obbligo di
comunicazione di avvio del procedimento?
Ulteriore
deroga
all’obbligo
di comunicazione di
avvio
Se quelle viste al paragrafo precedente sono deroghe generali
all’obbligo di comunicazione, ovvero che si applicano indistintamente a tutti i potenziali destinatari della comunicazione medesima
l’art. 7, comma 1 Legge n. 241/1990, contempla un’ulteriore deroga
riferita però ai soli destinatari indiretti ovvero a quei soggetti ai
quali, seppur diversi dal destinatario del provvedimento finale,
possa derivare un pregiudizio.
In questo caso infatti potrà prescindersi dalla comunicazione
ove detti soggetti non siano:
- né individuati;
- né facilmente individuabili.
Ove solo alcuni siano individuati o facilmente individuabili
l’obbligo di comunicazione permarrà nei confronti di questi.
4.10 C’è un obbligo di comunicazione dell’attività preliminare?
Un quesito è sorto in ordine all’obbligo o meno di dare comunicazione di avvio del procedimento in quella fase preliminare
allo stesso avvio del procedimento che talvolta è presente.
La giurisprudenza si è pronunciata nel senso della superfluità
di ciò.
44
4. la comunicazione di avvio del procedimento amministrativo
Si è così affermato ad esempio, che non sarà necessario dare
comunicazione dell’avvio del procedimento prima dell’effettuazione di quelli che in realtà sono atti prodromici, come i rapporti
di pubblici ufficiali dai cui contenuti prende le mosse il procedimento, quale ad esempio il rapporto dell’ARPAV in tema di
inquinamento acustico, successivo all’effettuazione di controlli,
accertamenti ed ispezioni20.
4.11 Quando sussiste l’urgenza legittimante
l’omissione della comunicazione di avvio del
procedimento?
Relativamente alla qualificazione dell’urgenza legittimante, ai
sensi dell’art. 7, comma 1 Legge n. 241/1990, l’omissione della
comunicazione di avvio del procedimento, la giurisprudenza21
ha affermato come essa «non costituisce una situazione astratta
definita in relazione ad una tipologia provvedimentale, ma deve
trovare la sua radice in una valutazione concreta dell’interesse
pubblico in relazione alla specifica situazione di fatto», la quale
dovrà essere evidenziata con idonea motivazione22, dovendo nel
provvedimento essere esaurientemente motivate le particolari
esigenze di celerità che rendono impossibile il rispetto della
disposizione di garanzia della partecipazione23.
L’art. 7 Legge n. 241/1990, nel prescrivere che l’avvio del procedimento amministrativo vada comunicato ai soggetti nei cui
confronti il provvedimento finale è destinato a produrre effetti
diretti, a quelli che, per legge, debbono intervenirvi, nonché agli
altri soggetti, individuati o facilmente individuabili, che possano subirne pregiudizio, postula, come unica eccezione, il caso
che sussistano «ragioni di impedimento derivanti da particolari
esigenze di celerità del procedimento».
Detto obbligo sussistente finanche nel caso di provvedimenti
vincolati e basati su presupposti verificabili in modo immediato
L’urgenza
che legittima
l’omissione
di comunicare l’avvio
20) Consiglio di Stato, Sez. V, 5 marzo 2003, n. 1224, che annulla Tar Veneto, Sez. III, 6 luglio
2001, n. 1988.
21) Consiglio di Stato, Sez. VI, 12 dicembre 2003, n. 418.
22) Tar Campania, Sez. III, 22 aprile 2004, n. 7749.
23) Tar Abruzzo, L’Aquila, 12 settembre 2002, n. 482, in Foro amm., Tar 2002, 2926.
45
4. la comunicazione di avvio del procedimento amministrativo
ed univoco, non può ritenersi ad esempio, violato nell’ipotesi
in cui, a carico di un architetto, sia stato avviato, dinanzi al
competente consiglio dell’ordine, un procedimento disciplinare
funzionale alla declaratoria di cancellazione dall’Albo del professionista per mancato godimento dei diritti civili conseguente a
sentenza dichiarativa di fallimento, attesa, in tal caso, la evidente
sussistenza di quelle «particolari esigenze di celerità del procedimento» derivanti dalle particolari incapacità immediatamente
conseguenti alla sentenza dichiarativa di fallimento24.
4.12 Ci sono casi di esenzione dall’obbligo di
comunicazione di fonte giurisprudenziale?
La giurisprudenza:
ulteriori casi
di esenzione
dall’obbligo
di comunicare l’avvio
Oltre a quelli espressamente previsti dal testo legislativo la
giurisprudenza ha individuato ulteriori fattispecie in ordine a
cui potrà prescindersi dalla comunicazione.
Più in particolare si è affermato ciò:
- in relazione ai procedimenti ad iniziativa di parte, limitatamente al soggetto che con il proprio atto ha dato avvio al
procedimento, come ad esempio i provvedimenti di concessione
in sanatoria25;
- quando «all’interessato sia stato comunque consentito di evidenziare i fatti e gli argomenti a suo favore»26;
- in relazione a procedimenti destinati a concludersi con atti
vincolati, anche se sul punto non tutta la giurisprudenza
concorda27;
- ove si accerti in giudizio la superfluità della comunicazione,
«in quanto il provvedimento adottato non avrebbe potuto essere
diverso anche se fosse stata osservata la relativa formalità»28
fattispecie oggi normativamente prevista dopo la riforma di
cui alla Legge n. 15/2005.
24) Cassazione civile, Sez. II, 4 gennaio 2002, n. 68, in Giust. civ., Mass. 2002, 17.
25) Tar Valle d’Aosta, 15 novembre 2003, n. 179.
26) Consiglio di Stato, Sez. V, 29 gennaio 1996, n. 111, Tar Campania, 22 aprile 2004, n. 7749.
27) In senso contrario, tra le altre, Tar Campania, Sez. III, 22 aprile 2004, n. 7749, Consiglio
di Stato, Sez. V, 26 febbraio 2003, n. 1095.
28) Tar Campania, Napoli, Sez. III, 22 aprile 2004, n. 7749, Consiglio di Stato, Sez. V, 22
maggio 2001, n. 2823, Consiglio di Stato, Sez. VI, 7 febbraio 2002, n. 686, Consiglio di
Stato, Sez. V, n. 7819/03.
46
4. la comunicazione di avvio del procedimento amministrativo
4.13 Ci sono altre ipotesi di provvedimenti assoggettati all’obbligo di comunicazione di avvio
del procedimento?
In giurisprudenza si è affermato, in II grado29, rovesciando la
decisione di I grado30 che sono assoggettati a comunicazione di
avvio anche i procedimenti aventi ad oggetto l’adozione di provvedimenti repressivi di abusi edilizi, respingendo l’orientamento
del giudice di I grado che li aveva ritenuti sottratti, in quanto
procedimenti tipizzati e vincolati.
Si è anche affermato l’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento di dichiarazione di pubblica utilità, in quanto autonomo
procedimento e non sub procedimento31, e ciò al fine di garantire
un «contradditorio personalizzato»32.
Si è pure affermato come l’obbligo di comunicazione sia stato
previsto non solo con riferimento ai procedimenti complessi, articolantesi in una pluralità di fasi ma anche per «i procedimenti
semplici che si esauriscono direttamente con l’adozione dell’atto
finale», in quanto «comunque comportano una fase istruttoria da
parte della stessa autorità emanante»33.
Si è pure sostenuto come in ogni caso siano assoggettati ad
obbligo di comunicazione i procedimenti di II grado ovvero
destinati a concludersi con atti di annullamento, revoca, decadenza ed analoghi34.
Anche il procedimento avente ad oggetto l’assoggettamento di
un bene all’imposizione di un vincolo storico artistico sarà assoggettato alla preventiva comunicazione di avvio, non rientrando
tra le fattispecie escluse dalla norma35 e ciò «stante la generalità
delle previsioni sulla partecipazione procedimentale e il carattere
di eccezione dei procedimenti sottratti alle stesse…».
La giurisprudenza:
ulteriori casi
di procedimenti soggetti alla comunicazione
dell’avvio
29) Consiglio di Stato, Sez. V, 27 gennaio 2004, depositata 11 maggio 2004, n. 2953.
30) Tar Campania, Napoli, Sez. IV, 7 novembre 2002, n. 6896.
31) Consiglio di Stato, ad. plen., 15 settembre 1999, n. 14, Consiglio di Stato, Sez. VI, 12
dicembre 2003, n. 418.
32) Consiglio di Stato, Sez. IV, 24 dicembre 1999, n. 1948, Consiglio di Stato, Sez. VI, 12
dicembre 2003, n. 418.
33) Consiglio di Stato, Sez. V, 27 gennaio 2004, depositata 22 aprile 2004, n. 3292/03 che
annulla Tar Campania, Napoli, Sez. IV, 7 novembre 2002, n. 6900.
34) Tar Campania, Sez. III, 22 aprile 2004, n. 7749.
35) Consiglio di Stato, Sez. VI, 22 ottobre 1999, n. 262, Consiglio di Stato, Sez. VI, 22 luglio
1999, n. 1005, Consiglio di Stato, Sez. VI, 16 gennaio 1998, n. 57, Consiglio di Stato, Sez.
VI, 19 novembre 1996, n. 1603.
47
4. la comunicazione di avvio del procedimento amministrativo
4.14 In quali casi è possibile il differimento
dell’obbligo di comunicazione di avvio del
procedimento?
L’art. 7, comma 2 Legge n. 241/1990 contempla quella che
abbiamo definito una fattispecie non di esenzione, ma di differimento dell’obbligo di comunicazione.
Infatti si consente all’Amministrazione l’adozione, ove ne ricorrano i presupposti, ancor prima della comunicazione di avvio
del procedimento, di eventuali provvedimenti cautelari.
Ciò non significa che si potrà omettere detta comunicazione
ma che sarà sufficiente che essa sia effettuata in un momento
successivo all’avvio del procedimento, ovvero dopo l’adozione di
provvedimenti cautelari.
4.15 Quali sono le modalità della comunicazione
di avvio del procedimento?
La comunicazione
di avvio è
personale
L’art. 8, comma 1 Legge n. 241/1990 prevede che in linea di
principio la comunicazione di avvio del procedimento debba
essere “personale”.
Ciò significa che dovrà essere recapitata ai singoli destinatari.
4.16 Ci sono modalità di comunicazione di
avvio del procedimento alternative a quella
personale?
L’art. 8, comma 3 Legge n. 241/1990 consente che in taluni
casi la Pubblica Amministrazione procedente effettui la comunicazione di avvio del procedimento con modalità alternativa
rispetto alla comunicazione personale prevista in via ordinaria
dal comma 1.
Ciò sarà possibile ove la comunicazione personale, in relazione
al numero dei destinatari non sia possibile o comunque risulti
«particolarmente gravosa».
48
4. la comunicazione di avvio del procedimento amministrativo
Ove ricorra detto presupposto la Pubblica Amministrazione
procederà a rendere noti tutti gli elementi propri della comunicazione di avvio del procedimento attraverso altre forme di pubblicità
le quali dovranno essere comunque «idonee» al conseguimento
dello scopo che è quello di rendere edotti i potenzialmente interessati dell’imminente avvio del procedimento.
Dette forme di pubblicità saranno stabilite dalla Pubblica
Amministrazione procedente di volta in volta.
Il soggetto competente ad individuarle, a nostro avviso, sarà
il responsabile del procedimento, competendo ad esso, tra l’altro,
ai sensi dell’art. 6, lett. d) Legge n. 241/1990 anche curare «le
comunicazioni, le pubblicazioni e le notificazioni…» e prevedendo l’art. 8, comma 3 che esse abbiano ad essere individuate di
volta in volta, avuto riguardo evidentemente alla peculiarità del
singolo procedimento.
Nulla vieta che in sede di regolamento sul procedimento amministrativo siano individuate le ipotetiche modalità alternative
e siano posti alcuni criteri generali.
Quanto agli strumenti concretamente utilizzabili è nostra
opinione che essi possano essere rappresentati, possibilmente in
forma cumulativa:
- dalla pubblicazione con avvisi nel territorio del Comune
interessato;
- dalla pubblicazione di avviso in quotidiani nazionali e/o locali;
- dalla pubblicazione nel sito internet dell’Ente.
Relativamente all’utilizzo di modalità alternative rispetto alla
comunicazione personale ad esse si potrà fare ricorso solo ove
sussistano i presupposti «della gravosità dell’avviso personale e
della valutazione altrettanto puntuale delle modalità di informazione idonee a soddisfare l’interesse alla conoscenza dell’avvio
della procedura»36.
Quanto al numero dei destinatari della comunicazione tale da
far ritenere particolarmente gravosa quella personale va evidenziato
come l’art. 11, comma 2 D.P.R. n. 327/2001, in tema di procedura
espropriativa, lo individui in un numero superiore a 50.
Sul punto sarà opportuna una disciplina regolamentare.
Individuazione delle
modalità
alternative
di comunicazione nel
regolamento
36) Consiglio di Stato, Sez. VI, 12 dicembre 2003, n. 418, che conferma Tar Lombardia, Brescia,
n. 774/98.
49
4. la comunicazione di avvio del procedimento amministrativo
4.17 Quali sono le conseguenze dell’omessa
comunicazione di avvio del procedimento?
L’illegittima
omissione
della comunicazione:
vizio di
violazione
di legge
Ai sensi dell’art. 8, comma 4 Legge n. 241/1990 l’illegittima
omissione della comunicazione di avvio del procedimento configura un vizio di violazione di legge a carico del provvedimento
finale, il quale conseguentemente sarà annullabile.
Va peraltro precisato come detta illegittimità possa essere
fatta valere in giudizio solo ed esclusivamente dal soggetto nei
cui confronti l’omissione si sia concretata in quanto la ratio della
previsione legislativa sulla comunicazione di avvio del procedimento è quella di porre i destinatari della stessa nella condizione
di conoscere che sta per essere avviato un procedimento che in
qualche modo li può interessare, al fine di consentire eventualmente di intervenirvi.
4.18 Quali sono i diritti del destinatario della
comunicazione di avvio del procedimento?
I diritti del
destinatario
della comunicazione
di avvio
50
L’art. 10 Legge n. 241/1990 disciplina i diritti del soggetto
destinatario della comunicazione di avvio del procedimento.
In realtà trattasi di diritti, ai sensi di legge, propri non solo
dei destinatari della comunicazione, ma anche:
a) degli aventi titolo a ricevere la comunicazione, ai quali detta
comunicazione non sia stata data;
b) di coloro che seppur non destinatari della comunicazione abbiano facoltà di intervenire nel procedimento, ai sensi dell’art.
9 Legge n. 241/1990.
È di tutta evidenza che nella fattispecie sub a) al soggetto
potenzialmente destinatario della comunicazione che non l’abbia
ricevuta, ma abbia comunque esercitato i diritti in termini di
partecipazione procedimentale previsti dalla legge, è pregiudicata
ogni possibilità di impugnazione del provvedimento conclusivo
per omessa motivazione.
Quanto ai diritti dei soggetti di cui sopra essi sono classificabili in due categorie:
1) il diritto di accesso agli atti del procedimento, il c.d. “accesso
procedimentale”;
4. la comunicazione di avvio del procedimento amministrativo
2) il diritto di presentare:
- memorie scritte,
- documenti,
- osservazioni,
- proposte.
L’art. 8, comma 4 elenca tra i diritti del destinatario della
comunicazione, oltre che l’accesso agli atti, quello di presentare memorie scritte e documenti, ma il successivo art. 11,
comma 1 fa riferimento ad «osservazioni e proposte presentate
a norma dell’art. 10», quali atti propulsivi di eventuali accordi
procedimentali o provvedimentali, volendo così evidentemente
specificare il contenuto delle «memorie scritte» di cui all’art.
10, lett. b).
4.19 Qual è la distinzione tra accesso partecipativo e accesso informativo?
La giurisprudenza37 ha distinto:
a) l’accesso partecipativo, ovvero quello che avviene nel corso
del procedimento amministrativo;
b) l’accesso informativo, ovvero quello afferente agli atti già
formati a prescindere dall’esistenza di un procedimento in
corso.
4.20 Quali sono i possibili sviluppi che derivano
dalla partecipazione procedimentale?
Ai sensi dell’art. 11, comma 1 Legge n. 241/1990 dalla partecipazione procedimentale, e più precisamente dalla presentazione
da parte degli interessati di osservazioni e proposte possono
prendere le mosse quegli accordi procedimentali e quegli accordi
provvedimentali che in detto articolo trovano disciplina.
37) Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 14/98.
51
52
Soggetti individuati o facilmente
individuabili cui
possa derivare pregiudizio dal provvedimento (destinatari indiretti)
Soggetti che per
legge devono intervenire nel procedimento
Soggetti nei cui
confronti il provvedimento finale
e destinato a produrre effetti (destinatari diretti)
destinatari
diritti
procedimenti
destinatario
esenti
comunicazione
casi di irrilevanza omismodalità di
fonte
contenuto
sione comunicomunicazione
normativa
cazione avvio
procedimento
Amministrazione Visione atti pro- Atti normativi
Ove la P.A. dimo- Personale
Artt. 7, 8 e 9 e 10
competente
cedimento
stri che il contee 21-octies, comnuto del provvedima 2 Legge n.
mento finale non
241/1990
avrebbe potuto
essere diverso da
quello adottato
Oggetto procedi- P r e s e n t a z i o n e Atti amministraAltre forme idomento
memorie scritte tivi generali
nee ove la comunicazione personale è impossibile
o particolarmente
gravosa, per numero elevato destinatari
Ufficio compe- P r e s e n t a z i o n e Atti di programtente
documenti
mazione
4.21 Tavola sinottica. La comunicazione di avvio del procedimento oggi
4. la comunicazione di avvio del procedimento amministrativo
Data pervenimento istanza (solo nei
procedimenti ad
iniziativa di parte)
Nominativo responsabile procedimento
Ufficio in cui prendere visione atti
Data conclusione
procedimento
Rimedi esperibili in caso inerzia
P.A.
Procedimenti tributari
Procedimenti ex
D.L. n. 8/1991,
convertito in Legge n. 82/1991 ed ex
D.Lgs. n. 119/1993
Ragioni di impedimento derivanti
da particolari esigenze di celerità
del procedimento
Atti cautelari
Atti di pianificazione
4. la comunicazione di avvio del procedimento amministrativo
53
5. La comunicazione di proposta
di provvedimento di diniego
dell’istanza
Riferimenti normativi
- Art. 10-bis Legge n. 241/1990
5.1 Cosa dispone l’art. 10-bis Legge n. 241/1990?
L’art. 6 Legge n. 15/2005 ha introdotto nella Legge n. 241/1990
un art. 10-bis avente ad oggetto la comunicazione all’interessato
dei motivi ostativi all’accoglimento di un’istanza ovvero della
proposta di provvedimento di diniego.
Comunicazione
dei motivi
ostativi
5.2 Qual è l’ambito oggettivo di applicazione
dell’art. 10-bis Legge n. 241/1990?
L’art. 10-bis Legge n. 241/1990 ha un’applicazione limitata ai
soli procedimenti ad iniziativa di parte.
Esso non trova pertanto applicazione nella fattispecie di procedimenti ad iniziativa d’ufficio.
5.3 Quali sono i presupposti della comunicazione di proposta di provvedimento di diniego?
Presupposti per l’inoltro della comunicazione qui considerata
sono:
55
5. la comunicazione di proposta di provvedimento di diniego dell’istanza
a) che il procedimento sia stato avviato ad istanza di parte;
b) che la Pubblica Amministrazione procedente si accinga
ad adottare un provvedimento negativo, ovvero di rigetto
dell’istanza.
La legge parla di «provvedimento negativo». Ciò fa sorgere
l’interrogativo in ordine alla concreta configurazione di detta
fattispecie. Infatti se è certo che in essa rientrerà il rigetto
dell’istanza e che non vi rientrerà l’accoglimento in toto, più
problematico è il caso in cui l’istanza sia solo parzialmente
accolta o accolta con prescrizioni o in forma condizionata e
fattispecie analoghe.
In questo caso infatti siamo in presenza di un provvedimento che ha contenuto in parte positivo ed in parte negativo per
l’istante.
La previsione legislativa parla di «provvedimento negativo» e
ciò potrebbe condurci ad affermare che in siffatti casi la comunicazione non sia dovuta.
Peraltro la ratio di detta previsione normativa è quella di consentire al diretto interessato di formulare osservazioni al fine di
far eventualmente mutare orientamento all’Organo decidente.
Di aiuto, nella soluzione del quesito, può esserci la successiva
previsione di cui al medesimo art. 10-bis che nell’individuare
il contenuto della comunicazione lo identifica nei «motivi che
ostano all’accoglimento della domanda».
Una siffatta previsione potrebbe escludere l’obbligo di comunicazione relativamente a provvedimenti di accoglimento condizionato, in quanto in quel caso in realtà non si è in presenza
di un rigetto dell’istanza, anche se peraltro può affermarsi che il
provvedimento positivo condizionato concreta in realtà un provvedimento negativo, ove le condizioni non maturino, ragion per
cui concludiamo nel senso dell’assoggettamento a comunicazione
anche in questo caso.
Ad analoga conclusione sembra doversi pervenire nella
fattispecie di provvedimento parzialmente positivo, ovvero di
accoglimento parziale dell’istanza, perché esso nel contempo
configura un provvedimento parzialmente negativo per la parte
dell’istanza non accolta.
Piuttosto, relativamente a quest’ultima fattispecie, potremmo
affermare che ove vi sia un interesse dell’istante comunque
56
5. la comunicazione di proposta di provvedimento di diniego dell’istanza
all’emanazione di un provvedimento seppur solo di parziale
accoglimento dell’istanza, la Pubblica Amministrazione procedente potrebbe legittimamente adottare il provvedimento per
quella parte, senza necessità della preventiva comunicazione, e
procedere alla comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento
per le ulteriori parti.
5.4 In quali casi è escluso l’obbligo di comunicazione di proposta di provvedimento di
diniego?
L’art. 10-bis Legge n. 241/1990 esclude espressamente dall’obbligo di comunicazione di proposta di provvedimento a contenuto
negativo:
a) le procedure concorsuali, ove con ciò si intenderà alludere, a
nostro avviso, ad ogni procedimento in cui venga in essere
una comparazione tra due o più soggetti istanti e quindi i
procedimenti per la selezione delle risorse umane, i procedimenti di gara per l’aggiudicazione di appalti di opere, servizi
e forniture, i procedimenti per il rilascio di autorizzazioni o
licenze a numero chiuso e procedimenti analoghi;
b) i procedimenti in materia previdenziale ed assistenziale sorti a
seguito di istanza di parte e gestiti dagli enti previdenziali.
5.5 In quale momento va data la comunicazione
di proposta di provvedimento di diniego?
La comunicazione di proposta di provvedimento si inserisce
in quella che potremmo definire fase predecisoria, ovvero dopo
che si è conclusa l’istruttoria e che è stata formulata la proposta
di provvedimento, ma prima della formale adozione del provvedimento.
L’art. 10-bis dice infatti: «prima della formale adozione di un
provvedimento negativo, comunica tempestivamente…».
La comunicazione
di proposta
nella fase
decisoria
57
5. la comunicazione di proposta di provvedimento di diniego dell’istanza
5.6 Qual è il contenuto della comunicazione di
proposta di provvedimento di diniego?
La comunicazione qui considerata dovrà indicare «i motivi
che ostano all’accoglimento della domanda».
Detto requisito potrà ritenersi sicuramente soddisfatto attraverso un rinvio per relationem ai motivi indicati nella proposta
di provvedimento di diniego.
5.7 Chi sono i destinatari della comunicazione
di proposta di provvedimento di diniego?
Gli “istanti”:
destinatari
della comunicazione
di proposta
di provvedimento di
diniego
Destinatari della comunicazione di cui all’art. 10-bis Legge n.
241/1990 sono gli “istanti”, ovvero i soggetti che con il loro atto
di iniziativa hanno determinato l’avvio del procedimento.
Detta comunicazione non dovrà invece essere data agli altri
soggetti che, ai sensi dell’art. 7, comma 1 Legge n. 241/1990,
sono destinatari della comunicazione di avvio del procedimento,
ovvero:
- coloro che una disposizione di legge prevede che possano
intervenire nel procedimento;
- i destinatari indiretti del provvedimento conclusivo, ovvero
coloro su cui, seppur diversi dal destinatario diretto, l’atto
conclusivo potrebbe produrre effetti pregiudizievoli.
5.8 Chi sono i soggetti competenti ad effettuare
la comunicazione di proposta di provvedimento
di diniego?
Soggetti
competenti
all’emanazione della comunicazione
ostativa
58
L’art. 10-bis Legge n. 241/1990 individua quale soggetto competente all’effettuazione della comunicazione dei motivi ostativi
all’accoglimento dell’istanza alternativamente:
- «il responsabile del procedimento»;
- «l’autorità competente» ove con detto termine si intenderà evidentemente l’Organo competente all’adozione dell’atto conclusivo del
procedimento, ove diverso dal responsabile del procedimento, o
5. la comunicazione di proposta di provvedimento di diniego dell’istanza
perché trattasi di atto di competenza di Organo politico o perché
trattasi di atto la cui assunzione è stata riservata dal dirigente
in capo a se stesso, pur essendosi individuato il responsabile del
procedimento in altro dipendente.
L’art. 10-bis fa riferimento promiscuamente ai due soggetti,
quanto a competenza alla comunicazione, infatti recita quanto
segue: «Nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del
procedimento o l’autorità competente (…) comunica…».
Sorge quindi l’interrogativo in quali casi la competenza sia
del responsabile del procedimento amministrativo ed in quali
del soggetto competente all’adozione dell’atto conclusivo.
La risposta al quesito sarà da porsi in relazione al contenuto
della proposta di provvedimento.
Più specificatamente le situazioni che potranno presentarsi
saranno le seguenti:
a) proposta del responsabile del procedimento di provvedimento
di diniego di accoglimento dell’istanza;
b) proposta del responsabile del procedimento di provvedimento di accoglimento dell’istanza ed orientamento dell’Organo
competente ad adottare un atto invece di rigetto dell’istanza,
con idonea motivazione in ordine alle ragioni per cui ci si
discosta dalla proposta del responsabile del procedimento;
c) proposta del responsabile del procedimento di provvedimento
di accoglimento dell’istanza e conforme orientamento dell’Organo competente all’adozione dell’atto conclusivo.
Nella prima fattispecie sarà onere del responsabile del procedimento, in quanto formulante una proposta di diniego di accoglimento dell’istanza, dare comunicazione di ciò all’interessato.
Nella seconda fattispecie il responsabile del procedimento non
sarà tenuto a dare la comunicazione per il semplice fatto che non
sussistono i presupposti per la stessa in quanto esso formula una
proposta che ha ad oggetto non il diniego, ma l’accoglimento
dell’istanza.
In questo caso però, nel momento in cui l’autorità competente all’adozione dell’atto matura l’orientamento a dare ad esso
contenuti diversi rispetto a quelli di cui alla proposta, e tali da
configurare un rigetto dell’istanza, sarà detto soggetto che, prima
di assumere l’atto di sua competenza, dovrà dare la comunicazione in argomento all’interessato.
In detta fattispecie quindi si avrà la formalizzazione di un ulteriore atto endoprocedimentale che va a collocarsi temporalmente
Tre situazioni che
si possono
prospettare
59
5. la comunicazione di proposta di provvedimento di diniego dell’istanza
tra proposta di atto ed atto conclusivo, che potremmo definire
proposta di discostamento dalla proposta del responsabile del
procedimento, la quale:
- dovrà essere motivata;
- dovrà essere oggetto di comunicazione all’interessato.
Nella terza fattispecie considerata, quella cioè in cui l’Organo
decidente faccia propria, accogliendola, la proposta di provvedimento del responsabile del procedimento, avente ad oggetto
l’accoglimento dell’istanza, non si procederà alla comunicazione
di cui all’art. 10-bis, mancandone il presupposto.
Nessun problema sussisterà in ordine all’identificazione del
soggetto competente a dare la comunicazione nella fattispecie
in cui l’atto conclusivo sia di natura gestionale ed il dirigente
abbia ritenuto di mantenere in capo a sé la responsabilità del
procedimento.
In caso infatti, avendosi identità tra responsabile del procedimento ed autorità competente all’assunzione dell’atto conclusivo,
sarà quell’unico soggetto che, ove intenda adottare un atto di
diniego dell’istanza, dovrà preventivamente darne comunicazione
all’interessato. Ciò significa in qualche modo introdurre, anche
nella fattispecie di identificazione del responsabile del procedimento con il dirigente, una sorta di atto conclusivo dell’istruttoria assimilabile alla proposta di provvedimento, preliminare
al rigetto dell’istanza.
5.9 Quale effetto ha la comunicazione prevista
dall’art. 10-bis sul divieto di aggravamento del
procedimento?
Come ben sappiano l’art. 1, comma 2 Legge n. 241/1990 individua tra i principi del procedimento amministrativo quello del
divieto di aggravamento del procedimento medesimo.
Più in particolare si prevede quanto segue: «La pubblica
amministrazione non può aggravare il procedimento se non
per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento
dell’istruttoria».
Trattasi di un’esplicitazione del principio di semplificazione
e di celerità del procedimento di cui all’art. 1, comma 1 Legge
n. 241/1990.
60
5. la comunicazione di proposta di provvedimento di diniego dell’istanza
Peraltro il Capo III Legge n. 241/1990 individua tra i principi che
presidiano il procedimento anche quello della partecipazione.
Ebbene l’art. 10-bis, nell’introdurre la nuova comunicazione
di proposta di provvedimento negativo, ha voluto evidentemente
affermare nel caso specifico la prevalenza del principio partecipativo su quello di accelerazione e celerità del procedimento.
Si introduce infatti, per volontà del Legislatore, senza che
residui margine di valutazione discrezionale alcuna in capo al
responsabile del procedimento in ordine al contemperamento
dei contrapposti interessi, un nuovo atto nel procedimento, la
comunicazione di cui sopra, con conseguente allungamento dei
termini procedimentali, così come previsto del resto espressamente dallo stesso art. 10-bis.
La cosa assume contorni ancor più complicati e determina
un ancor più rilevante allungamento dei termini nell’ipotesi in
cui l’atto conclusivo del procedimento sia di competenza di un
Organo collegiale, come ad esempio la Giunta o il Consiglio.
In detta fattispecie, infatti, ove il responsabile del procedimento concluda la fase istruttoria formulando una proposta di
deliberazione dai contenuti favorevoli per l’istante e l’Organo
collegiale intenda da esso discostarsi, dovrà adottare sul punto
una formale deliberazione, a cui farà seguito la comunicazione
all’interessato e quindi l’assunzione di una nuova deliberazione
alla luce delle osservazioni prodotte o comunque decorsi i termini
a disposizione per la loro formulazione.
Prevalenza
del principio
partecipativo
su quello
di celerità
del procedimento
5.10 Quali sono i diritti e le facoltà dell’istante?
Il destinatario della comunicazione di cui all’art. 10-bis ha
facoltà di presentare osservazioni in forma scritta, eventualmente
corredate anche da documentazione.
Permarrà naturalmente anche quel diritto di accesso agli
atti previsto dall’art. 10, lett. a), in favore dei destinatari della
comunicazione di avvio del procedimento.
Va sottolineato come la legge preveda il diritto di presentare
osservazioni in capo agli “istanti” e non ai destinatari della
comunicazione. Ciò significa che, ove ad esempio si omettesse
di dare la comunicazione qui considerata ad uno dei soggetti
istanti, questi avrebbe comunque titolo per intervenire in questa
fase del procedimento.
Presentazione di
osservazioni
e accesso
agli atti
61
5. la comunicazione di proposta di provvedimento di diniego dell’istanza
5.11 Quali sono i termini per presentare le osservazioni?
Gli istanti avranno a disposizione per la presentazione delle
osservazioni 10 giorni decorrenti dal ricevimento della comunicazione.
Trattasi peraltro di termine non perentorio, nel senso che la
Pubblica Amministrazione procedente potrà comunque in ogni
momento, purché prima dell’adozione del provvedimento conclusivo, prendere in considerazione eventuali osservazioni seppur
pervenute fuori termine.
5.12 L’invio della comunicazione di proposta di
provvedimento di diniego interrompe i termini
per la conclusione del procedimento?
Primo interrogativo: il
significato
del termine
“interrompe”
62
L’art. 10-bis Legge n. 241/1990 prevede che il termine per la
conclusione del procedimento, così come previsto da una norma
di legge o di regolamento o da un atto della Pubblica Amministrazione procedente o in via residuale, dall’art. 2, comma 3 della
medesima legge (30 giorni) abbia ad interrompersi a decorrere
dalla comunicazione, per riprendere a decorrere dalla data di
presentazione delle osservazioni o, in mancanza, dalla scadenza
del termine per la loro presentazione.
Un primo interrogativo riguarda il significato del termine
“interrompe” utilizzato dal Legislatore, ovvero se con ciò si sia
inteso alludere ad una fattispecie tecnicamente intesa di “interruzione di termini” o piuttosto semplicemente ad una “sospensione
di termini”.
Sul punto da un lato si richiamano pronunce della giurisprudenza, seppur isolate e non supportate da idonea motivazione
nel senso dell’interruzione di termini, dall’altro la relazione di
accompagnamento dell’originario disegno di legge Nicolais di
riforma della Legge n. 241/1990 da cui si desume una chiara
lettura nel senso della sospensione.
È quest’ultima la tesi cui aderiamo in quanto maggiormente
conforme alla ratio dell’art. 10-bis e più in generale dell’intera
Legge n. 241/1990; in caso contrario detta previsione normativa
5. la comunicazione di proposta di provvedimento di diniego dell’istanza
da disposizione per il cittadino rischierebbe, attraverso un uso
distorto da parte dell’operatore della Pubblica Amministrazione,
di assumere il significato esattamente contrario.
Un secondo interrogativo riguarda la decorrenza iniziale del
periodo di interruzione o sospensione dei termini.
L’art. 10-bis infatti dice che «la comunicazione (…) interrompe
i termini…»
Ma ciò significa che il termine avrà ad interrompersi o sospendersi a decorrere da quando?
Da quando è emanata detta comunicazione? O piuttosto da
quando è pervenuta al destinatario?
A nostro avviso la giusta risposta sarà la prima, in quanto è
da quel momento che non è più possibile il compimento di atto
alcuno da parte della Pubblica Amministrazione procedente,
in attesa che l’interessato formuli le proprie osservazioni o che
scadano i termini previsti per fare ciò.
Ma un interrogativo sorge anche relativamente all’esatta individuazione del momento in cui l’interruzione o la sospensione ha
a chiudersi e riprendono a decorrere i termini per la conclusione
del procedimento.
La legge parla di «data di presentazione delle osservazioni».
Relativamente a ciò va chiarito:
a) come con il termine “presentazione” si sia inteso in realtà
alludere alla data di pervenimento delle osservazioni alla
Pubblica Amministrazione;
b) come ove osservazioni non siano presentate, il termine per
la conclusione del procedimento riprenda a decorrere dalla
scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni
da parte dell’ultimo dei soggetti aventi titolo, nell’ipotesi in
cui questi siano più d’uno;
c) come la regola sub b) abbia ad applicarsi anche nel caso di
osservazioni presentate solo da taluno degli aventi titolo, ovvero intendiamo dire che se la comunicazione di proposta di
provvedimento di diniego ha quali destinatari i soggetti A, B
e C e dopo x giorni pervengano le osservazioni di A, mentre
B e C non presentano osservazione alcuna, il termine per la
conclusione del procedimento riprenderà a decorrere dalla
scadenza dei 10 giorni a disposizione anche di B e C per la
presentazione delle osservazioni.
Secondo interrogativo:
la decorrenza iniziale
Terzo interrogativo:
momento in
cui riprende
a decorrere
il termine
63
5. la comunicazione di proposta di provvedimento di diniego dell’istanza
Non solo: ai fini della decorrenza dei 10 giorni si dovrà avere
a riferimento la data in cui all’ultimo dei soggetti destinatari è
pervenuta la comunicazione.
Secondo noi all’applicazione della regola sub b) anche alla
fattispecie sub c) potrà derogarsi solo ed esclusivamente ove
i soggetti destinatari della comunicazione che non intendono
presentare osservazioni abbiano a dichiararlo espressamente,
rinunciando a ciò.
5.13 L’Organo deve motivare l’ eventuale provvedimento che non accoglie le osservazioni
dell’istante?
L’obbligo di
motivare il
provvedimento che
rigetta le osservazioni
64
L’art. 10-bis Legge n. 241/1990, come verrebbe ad essere
introdotto dal disegno di legge qui considerato, impone che
l’atto conclusivo del procedimento dia ragione nella motivazione
«dell’eventuale mancato accoglimento delle osservazioni».
Ciò significa che, ove la Pubblica Amministrazione procedente non intenda accogliere le osservazioni formulate, dovrà
puntualmente motivare sul rigetto di esse.
A nostro avviso detta regola si applicherà anche nel caso di
accoglimento parziale delle osservazioni presentate, in quanto ciò
in parte configura comunque un mancato accoglimento di una
o più osservazioni o di una parte di una o più di esse.
Peraltro, anche ove l’Organo competente ritenga di accogliere in tutto od in parte le osservazioni prodotte, l’atto dovrà
essere motivato ma in quel caso potrà ritenersi sufficiente una
motivazione per relationem, con rinvio alla motivazione dell’
osservazione accolta, a condizione ovviamente che quest’ultimo
sia completa e coerente.
Sicuramente sarà sufficiente una motivazione per relationem
con rinvio alla motivazione della proposta di provvedimento
conclusivo ove nessuna osservazione sia stata presentata.
6. Il responsabile del procedimento
amministrativo
Riferimenti normativi
- Artt. 4, 5, 6 Legge n. 241/1990
6.1 Qual è il ruolo del responsabile del procedimento amministrativo?
La Legge n. 241/1990 ha introdotto nel nostro ordinamento
una nuova figura: quella del responsabile del procedimento amministrativo, la quale trova disciplina in particolare negli artt. 4,
5 e 6. La legge ha voluto così individuare un soggetto intorno a
cui ruota l’intero procedimento amministrativo, il quale viene
a rappresentare l’interlocutore unico di chi abbia ad interloquire
con la Pubblica Amministrazione.
Esistono peraltro delle normative speciali disciplinanti la
figura del responsabile del procedimento in taluni settori di
operatività della Pubblica Amministrazione; intendiamo ad es.
alludere alla figura del responsabile unico del procedimento in
materia di opere e lavori pubblici che trova disciplina nella Legge
n. 109/1994 e s.m.i.
Le problematiche che si pongono in tema di responsabile del
procedimento amministrativo sono più d’una:
a) l’individuazione;
b) le competenze;
c) le relazioni con gli altri soggetti operanti nell’ambito della
Pubblica Amministrazione.
Il responsabile del procedimento:
problematiche
65
6. il responsabile del procedimento amministrativo
6.2 Come si individua l’unità organizzativa
competente?
Primaria
operazione:
individuare
l’unità organizzativa
La competenza è
desumibile
dalla struttura organizzativa
Ai sensi dell’art. 4, comma 1 Legge n. 241/1990 ogni Pubblica
Amministrazione, ove non sia già direttamente stabilito per legge
o per regolamento, è tenuta a determinare «per ciascun tipo di
procedimento relativo ad atti di loro competenza l’unità organizzativa responsabile dell’istruttoria e di ogni altro adempimento
procedimentale, nonché dell’adozione del provvedimento finale».
La prima preliminare operazione da effettuarsi, necessario
presupposto per la successiva individuazione del responsabile
del procedimento, è quindi l’individuazione nell’ambito dell’Ente
dell’unità organizzativa avente competenza relativamente alle
diverse tipologie di procedimenti.
Trattasi di atto obbligatorio, il cui contenuto potrà essere ricompreso nell’ambito del regolamento disciplinante il procedimento.
Ove una Pubblica Amministrazione non abbia individuato
l’unità organizzativa competente relativamente ad ogni tipo di
procedimento non per questo non si applicherà la disciplina di
legge in tema di responsabile del procedimento.
Infatti la competenza e le conseguenti responsabilità di chi
è preposto al vertice delle singole unità organizzative potranno
comunque desumersi dalla collocazione nell’ambito della struttura organizzativa dell’Ente e dal contenuto degli incarichi di
posizione dirigenziale e di posizione organizzativa.
Nei casi di incertezza sull’attribuzione della competenza
all’una o all’altra unità organizzativa la competenza a dirimere
il conflitto, sia esso positivo o negativo, sarà del soggetto posto
al vertice dell’apparato gestionale, identificabile nell’Ente locale
con il direttore generale e, ove non nominato, con il segretario
comunale o provinciale, in virtù di quella funzione di coordinamento e sovrintendenza a quest’ultimo spettante, ove il c.d.
city-manager non sia stato nominato.
È necessario che emerga con chiarezza l’individuazione per
ogni procedimento di una sola unità organizzativa, responsabile
dell’istruttoria, di ogni altro adempimento procedimentale e
dell’adozione del provvedimento finale38.
38) Consiglio di Stato, ad. gen., 23 febbraio 1995, n. 19, in Il Consiglio di Stato, 1995, I, 1463.
66
6. il responsabile del procedimento amministrativo
6.3 Deve essere pubblicizzata l’individuazione
dell’unità organizzativa competente per i diversi
procedimenti?
Ai sensi dell’art. 4, comma 2 Legge n. 241/1990 gli atti aventi
ad oggetto l’individuazione delle unità organizzative competenti
relativamente alle diverse tipologie di procedimenti dovranno
essere resi pubblici secondo quanto previsto dagli ordinamento
delle singole Pubbliche Amministrazioni e quindi secondo quello
che è il regime proprio dell’atto.
6.4 Come si individua il responsabile del procedimento amministrativo?
All’individuazione dell’unità organizzativa competente in
relazione alle diverse tipologie di procedimento consegue l’individuazione del responsabile del singolo procedimento.
Ai sensi dell’art. 5, comma 1 Legge n. 241/1990 è al dirigente
dell’unità organizzativa competente in materia relativamente ad
un procedimento che spetta l’individuazione del responsabile del
procedimento medesimo.
Il dirigente ai sensi di legge, avrà tre diverse opzioni;
a) potrà assegnare a sé stesso la responsabilità del procedimento,
identificandosi quindi in capo ad un unico soggetto dirigente
dell’unità organizzativa e responsabile del procedimento;
b) potrà assegnare la responsabilità del procedimento ad altro
dipendente addetto all’unità organizzativa, attribuendo ad esso
anche l’assunzione dell’atto conclusivo del procedimento;
c) potrà assegnare ad altro dipendente la responsabilità del
procedimento ma riservando in capo a sé l’assunzione del
provvedimento finale.
Sia nella fattispecie di cui sub b) che in quella di cui sub c)
il responsabile del procedimento si identifica con un dipendente
diverso dal dirigente, con la differenza che nel secondo caso una
delle competenze altrimenti ordinariamente proprie del responsabile del procedimento, ovvero l’assunzione del provvedimento
finale, viene da essere scorporata e riservata dal dirigente in
capo a sé stesso.
Il dirigente
individua il
responsabile
del procedimento: tre
opzioni
67
6. il responsabile del procedimento amministrativo
Ciò significa che nell’ultima fattispecie il responsabile del procedimento è privato della competenza di cui sopra e conclude la
prima parte delle proprie attività con la proposta di provvedimento
formulata al dirigente, per riassumere nuovamente un ruolo ad
avvenuta assunzione dell’atto da parte di quello, nell’ambito della
fase di integrazione dell’efficacia.
6.5 L’individuazione del responsabile del procedimento può avvenire in forma implicita?
Individuazione implicita
del responsabile
Ove il dirigente non assuma atto alcuno di individuazione
espressa del responsabile del procedimento lo stesso si identificherà, ai sensi dell’art. 5, comma 2 Legge n. 241/1990, con il
dirigente medesimo.
È questa quella che definiamo individuazione del responsabile
del procedimento per implicito.
Non solo: anche ove via sia un’espressa individuazione del
responsabile del procedimento, sino a che essa non avvenga, il
responsabile si identificherà con il dirigente.
Nel caso da ultimo prospettato si avrà un succedersi nell’ambito del procedimento di due diversi responsabili:
1) il dirigente della competente unità organizzativa sino a che il
responsabile non sia individuato con atto espresso;
2) il responsabile del procedimento così come individuato dal
momento dell’avvenuta individuazione.
Ciò significa che con riferimento ad ogni procedimento
amministrativo sarà sempre identificabile un responsabile dello
stesso.
In giurisprudenza si è correttamente affermato che la mancata
designazione del responsabile del procedimento, ai sensi dell’art.
4 Legge n. 241/1990, non importa l’invalidità dell’atto conclusivo
del procedimento, ma implica soltanto che il funzionario preposto
all’unità organizzativa competente per materia, sia considerato
responsabile del singolo procedimento, ai sensi del successivo
art. 5 Legge n. 241/199039.
39) Tar Basilicata, 23 marzo 1998, n. 79, in Foro amm., 1998, fasc. 11-12.
68
6. il responsabile del procedimento amministrativo
Infatti l’art. 5 Legge n. 241/1990 dispone che, in assenza di
espressa designazione, la responsabilità del procedimento sia
attribuita ex lege al funzionario preposto all’ufficio od unità organizzativa competente per l’emanazione del provvedimento40.
Va da ultimo detto come da una pronuncia giurisprudenziale
in tema di responsabilità penale si desuma la legittimità di una
designazione, «sia pure in via di mero fatto» del responsabile del
procedimento, o anche sulla base di provvedimenti impliciti41.
In caso di
inespressa
designazione
del responsabile
6.6 Può essere individuato in forma implicita il
soggetto competente all’assunzione del provvedimento finale?
Abbiamo detto come il dirigente disponga di tre opzioni
relativamente all’individuazione del soggetto responsabile del
procedimento.
L’interrogativo che sorge è quale sia l’Organo competente
all’assunzione di detto provvedimento, ove il dirigente abbia
individuato il responsabile del procedimento in un soggetto
diverso da esso, senza peraltro precisare se l’assunzione del
provvedimento sia pure a questi attribuita oppure mantenuta
in capo al dirigente.
L’art. 5, comma 1 Legge n. 241/1990 recita che «il dirigente di
ciascuna unità organizzativa provvede ad assegnare a sé o ad altro
dipendente addetto all’unità la responsabilità della istruttoria e di
ogni altro adempimento inerente il singolo procedimento, nonché
eventualmente, dell’adozione del provvedimento finale».
La lettera della legge la quale da un lato parla di assegnazione dell’istruttoria e di ogni adempimento inerente, dall’altro
40) Tar Abruzzo, Pescara, 6 novembre 2003, n. 924; Tar Lazio, Sez. II, 21 ottobre 2002, n.
8971, in Foro amm. Tar 2002, 3288; Consiglio di Stato, Sez. VI, 3 aprile 2002, n. 1832; Tar
Emilia-Romagna, Sez. I, Bologna, 4 luglio 2001, n. 536, in Foro amm., 2001; Tar Lazio,
Latina, 23 aprile 2001, n. 452, in Foro amm., 2001; Consiglio di Stato, Sez. VI, 14 aprile
1999, n. 433, in Foro amm., 1999, 787, in Il Consiglio di Stato, 1999, 671, e in Riv. amm.
R. I., 1999, 530; Tar Basilicata, 23 marzo 1998, n. 79, in Foro amm., 1998, fasc. 11-12; Tar
Campania, Sez. I, Napoli, 23 dicembre 1994, n. 300, in Foro amm., 1995, 444; Consiglio
di Stato, Sez. VI, 6 maggio 1999, n. 597; Consiglio di Stato, Sez. VI, 14 aprile 1999, n.
433; Tar Friuli-Venezia Giulia, 3 febbraio 1996, n. 64, in Giust. civ., 1996, I, 2451.
41) Cassazione penale, Sez. VI, 6 aprile 2000/17 maggio 2000, n. 5691, in Riv. pen. 2000, 1168.
69
6. il responsabile del procedimento amministrativo
separatamente dell’assegnazione «eventualmente, dell’adozione
del provvedimento finale» sembrerebbe deporre a favore della tesi per cui l’assunzione del provvedimento conclusivo del
procedimento, ove non espressamente attribuita al responsabile
del procedimento, si intenderebbe dal dirigente implicitamente
riservata in capo a sé stesso.
6.7 La nozione di “dirigente” va intesa in modo
atecnica?
Nozione
atecnica di
dirigente:
individuazione a prescindere dalla
qualifica
70
Abbiamo detto come l’art. 5 Legge n. 241/1990 identifichi
il soggetto competente all’individuazione del responsabile del
procedimento nel «dirigente di ciascuna unità organizzativa».
L’interrogativo è se il Legislatore abbia inteso utilizzare una
nozione tecnica o atecnica di dirigente, ovvero se abbia inteso
riferirsi solo a chi riveste la qualifica dirigenziale o piuttosto a chi
è preposto alla direzione dell’unità organizzativa, a prescindere
dalla qualifica o categoria rivestita.
Noi propendiamo decisamente per la seconda soluzione.
Ciò lo si desume espressamente dallo stesso art. 5, comma 2
Legge n. 241/1990, ai sensi del quale «fino a quando non sia effettuata l’assegnazione di cui al comma 1, è considerato responsabile
del singolo procedimento il funzionario preposto alla unità organizzativa determinata a norma del comma 1 dell’articolo 4».
È così che ai fini di identificare il responsabile del procedimento
per implicito, coincidente con il “dirigente” competente all’individuazione dello stesso in modo espresso, si utilizza il termine
“funzionario” a dimostrazione ulteriore di come la nozione di
dirigente utilizzata dall’art. 4 Legge n. 241/1990 sia atecnica.
Non solo: se così non fosse la normativa in tema di responsabile del procedimento amministrativo dovrebbe ritenersi inapplicabile in tutti i Comuni (e sono la stragrande maggioranza)
privi di personale con qualifica dirigenziale, vanificandone così
del tutto la portata.
Al fine di evitare il sorgere di possibili problematiche interpretative e conflitti di competenza sarà opportuno che gli Enti
identifichino, nel rispetto di quanto sopra detto, in modo preciso
il soggetto competente all’individuazione del responsabile del
procedimento ai sensi dell’art. 4, comma 1 Legge n. 241/1990
6. il responsabile del procedimento amministrativo
e ciò in particolar modo varrà negli Enti in cui esista una
convivenza tra dirigenti collocati (ferma restando l’unicità della
qualifica dirigenziale) su posizioni sovraordinate e sottordinate,
o tra dirigenti ed incaricati di posizione organizzativa.
Sarà così che ad esempio il regolamento, in un Ente ove vi sia
un’articolazione della struttura organizzativa in settori e servizi,
collocati i secondi nell’ambito dei primi, potrebbe individuare il
soggetto di cui all’art. 4, comma 1 Legge n. 241/1990 nei dirigenti
di servizio, ai quali quindi competerebbe l’individuazione dei
responsabili del procedimento amministrativo nell’ambito delle
rispettive competenze.
6.8 Quali sono le modalità di individuazione
del responsabile del procedimento?
Le modalità ipotizzabili per l’individuazione in modo espresso del responsabile del procedimento amministrativo potranno
essere più d’una.
Innanzitutto potrà ipotizzarsi:
1) un’individuazione in relazione al singolo procedimento;
2) un’individuazione a priori per categoria di procedimenti.
Nella prima fattispecie ogni qual volta sia avviato un procedimento, d’ufficio o ad istanza di parte, il dirigente della competente
unità organizzativa dovrà individuare con un atto espresso il
responsabile del procedimento e sino a che ciò non avvenga la
responsabilità del procedimento graverà sullo stesso dirigente.
Un siffatto metodo presenta a nostro avviso alcuni lati deboli:
a) il succedersi nell’ambito di un procedimento di due diversi
responsabili:
- il dirigente, sino a che non sia avvenuta l’individuazione
con atto espresso di altri,
- il responsabile così come individuato successivamente;
b) un inutile moltiplicarsi di atti, con conseguente dispendio
di risorse, dovendosi procedere all’individuazione con atto
espresso in relazione al singolo procedimento;
c) una riduzione del termine effettivo a disposizione del responsabile del procedimento per la conclusione del procedimento
stesso, in virtù del fatto che una parte di detto termine si
consumerà inutilmente dal momento del pervenimento (per
Ipotesi di
modalità per
individuare il
responsabile
del procedimento
71
6. il responsabile del procedimento amministrativo
Opportunità
di individuare a priori i
responsabili
i procedimenti ad iniziativa eteronoma) all’Ente dell’istanza
a quello dell’individuazione del responsabile da parte del
dirigente.
Una diversa, ed nostro avviso più opportuna, modalità di
individuazione del responsabile del procedimento sarà quella per
cui il dirigente individua a priori con un atto a contenuto generale
i responsabili dei procedimenti amministrativi per categorie e/o
tipologie di procedimenti, ad esempio stabilendo che:
- la responsabilità dei procedimenti in materia A compete al
dipendente X;
- la responsabilità dei procedimenti in materia B compete al
dipendente Y;
- ecc.
Ciò consentirebbe di superare le problematiche sopra prospettate con riferimento all’individuazione del responsabile per
singolo procedimento.
Infatti adottando la metodologia da ultimo prospettata il
responsabile del procedimento è automaticamente individuato
a priori in relazione alla categoria o tipologia di procedimento,
senza la necessità di un espresso atto del dirigente con riferimento
al singolo procedimento.
Il dirigente sarà eventualmente chiamato in causa solo in presenza di procedimenti che per contenuti possano essere tali da
determinare un conflitto di competenza, positivo o negativo.
Naturalmente il dirigente che abbia optato per un metodo di
individuazione a priori dei responsabili del procedimento non
per questo sarà privo del potere in, relazione al singolo procedimento, ove ritenuto opportuno, di riservarlo od avocarlo alla
propria competenza.
6.9 Le competenze del responsabile del procedimento si differenziano in relazione alla
qualifica o alla categoria che riveste?
Un interrogativo che ci si è posti è se le competenze del responsabile del procedimento siano differenziate o meno in relazione alla
qualifica o categoria dallo stesso rivestita, con particolare riferimento
alle competenze che si inseriscono nella fase decisoria, ovvero in
quella di assunzione del provvedimento conclusivo.
72
6. il responsabile del procedimento amministrativo
Taluno infatti ha affermato che la competenza all’assunzione
del provvedimento conclusivo sarebbe esclusivamente del dirigente, per cui essa esulerebbe dalle competenze del responsabile
del procedimento privo di qualifica dirigenziale.
Ciò significherebbe teorizzare l’esistenza in realtà di una duplice figura di responsabile del procedimento:
a) il responsabile del procedimento dotato di qualifica dirigenziale, cui farebbero capo tutte le competenze di cui all’art. 6
Legge n. 241/1990;
b) il responsabile del procedimento privo di qualifica dirigenziale
cui farebbero capo tutte le competenze di cui all’art. 6 Legge
n. 241/1990, esclusa quella di cui alla lett. e).
Detta tesi vorrebbe trovare il proprio fondamento:
- nella parte conclusiva dell’art. 5, comma 1 Legge n. 241/1990,
ove si afferma che il dirigente assegna a sé o ad altro dipendente “eventualmente” l’adozione del provvedimento finale;
- nella lett. e) dell’art. 6 Legge n. 241/1990 ai sensi della quale
il responsabile del procedimento «adotta, ove ne abbia la
competenza, il provvedimento finale, ovvero trasmette gli atti
all’organo competente per l’adozione»;
- nell’art. 107, comma 2 D.Lgs. n. 267/2000, ai sensi del quale
spetta ai dirigenti l’adozione degli «atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l’amministrazione verso l’esterno…».
Trattasi di tesi sicuramente non condivisibile per le ragioni
che si vanno qui di seguito ad esporre.
In primo luogo l’art. 107, comma 2 D.Lgs. n. 267/2000 non ha
inteso introdurre un principio di distinzione tra le competenze
del personale con qualifica dirigenziale e chi nell’ambito del
personale dipendente dell’Ente locale non ricopra detta qualifica,
bensì tra apparato politico ed apparato gestionale.
Anche in questo caso pertanto la nozione di dirigente utilizzata dal Legislatore è una nozione “atecnica”, ovvero dirigente
non sta per qualifica dirigenziale, ma per soggetto preposto alla
direzione di uffici e servizi dell’Ente, in contrapposizione ai
soggetti politici.
A dimostrazione della fondatezza di detta nostra tesi basti
il richiamo all’esercizio di competenze che la legge assegna ai
dirigenti da parte ad esempio degli incaricati di posizione organizzativa, che non solo non ricoprono la qualifica dirigenziale,
ma addirittura possono essere inquadrati, in taluni casi, anche
in categoria C o addirittura B.
Tesi della
competenza
esclusiva
del dirigente
all’assunzione del provvedimento
finale
Le ragioni
per non
condividere
la tesi della
competenza
esclusiva del
dirigente
73
6. il responsabile del procedimento amministrativo
La delega
delle competenze
dirigenziali
Non solo: l’art. 17, comma 1-bis D.Lgs. n. 165/2001, come
introdotto dall’art. 2 Legge n. 145/2002, consente la delega di
competenze da parte dei dirigenti in capo a «…dipendenti che
ricoprono le posizioni funzionali più elevate nell’ambito degli uffici
ad essi affidati».
Quanto all’inciso dell’art. 6, lett. e) Legge n. 241/1990 «ove ne
abbia la competenza» con riferimento all’adozione del provvedimento finale da parte del responsabile del procedimento, andrà
riferito al fatto che si tratti o meno di atto di competenza di un
Organo gestionale piuttosto che di un Organo politico.
È di tutta evidenza che nel secondo caso, ovvero di provvedimenti finali di competenza di un Organo politico o di governo,
come Sindaco o Presidente della Provincia, Giunta o Consiglio,
la competenza all’assunzione dell’atto sarà di detto Organo e non
di certo del responsabile del procedimento, e ciò a prescindere
dal fatto che esso abbia o meno a coincidere con la figura del
dirigente, tant’è che l’art. 6 Legge n. 241/1990 nell’elencare le
competenze del responsabile del procedimento non discrimina
in modo alcuno tra la fattispecie in cui esso abbia a coincidere,
o meno, con il dirigente.
Esso infatti esordisce recitando «Il responsabile del procedimento…».
Pertanto, ai sensi dell’art. 5, comma 1 Legge n. 241/1990 rientrerà nella discrezionalità del dirigente della competente unità
organizzativa decidere se riservare in capo a sé, oppure attribuire
ad un dipendente, la responsabilità del procedimento e, ove optato per la seconda soluzione, se riservarsi comunque l’adozione
del provvedimento conclusivo o attribuirlo al responsabile del
procedimento individuato.
Da ultimo va segnalata quella pronuncia giurisprudenziale per
cui l’art. 6, lett. e) Legge n. 241/1990, nella parte in cui affida
al responsabile del procedimento l’adozione del provvedimento
finale, troverebbe applicazione solo nel caso in cui quest’ultimo
ne abbia la competenza42.
Trattasi di orientamento assolutamente non condivisibile per
le motivazioni suesposte.
42) Tar Puglia, Sez. II, Bari, 12 marzo 1997, n. 238, in Tar, 1997, I, 2065.
74
6. il responsabile del procedimento amministrativo
Quanto alla Presidenza del Consiglio dei Ministri già all’indomani dell’entrata in vigore della Legge n. 241/199043 ebbe ad
affermare che la posizione di responsabile del procedimento è da
ricollegarsi «alla preposizione alla direzione dell’unità organizzativa
e prescinde sia dalla titolarità dell’ufficio, sia dalla qualifica dirigenziale», senza peraltro, fornire indicazioni ulteriori la qualifica
che il responsabile del procedimento deve rivestire.
Successivamente la Presidenza del Consiglio dei Ministri44 si
è espressa nel senso che non possa ritenersi attribuibile ad impiegati appartenenti all’allora V ed alla VI qualifica funzionale,
la funzione di “responsabile del procedimento” e ciò in virtù del
fatto che l’allora vigente art. 51 Legge n. 142/1990, attribuiva ai
“dirigenti” tutti i compiti che la legge e lo statuto non riservano
espressamente agli Organi di governo, inclusa l’adozione di atti
che impegnano l’Amministrazione verso l’esterno.
Detto parere trovava, fondamento nell’allora vigente art. 45
C.C.N.L. del comparto del personale delle “Regioni-Autonomie
locali”, sottoscritto in data 6 luglio 1995, ed oggi superato il
quale stabilisce che nei Comuni - ove l’organico non preveda
la presenza di dirigenti o funzionari - la responsabilità dei procedimenti debba essere attribuita al personale apicale «purché
ascritto a qualifiche funzionali che prevedano, come requisito di
accesso, il titolo della laurea» o, in mancanza di detto personale,
al segretario comunale.
È così che la Presidenza del Consiglio dei Ministri afferma
che quello che impropriamente è definito “potere di delega” di
cui all’art. 5 Legge n. 241/1990 può essere esercitato solo nei
casi in cui sia consentito dalle norme vigenti e nel rispetto dei
principi giuridici che regolano detto istituto, fermo restando che
invece il dirigente potrebbe affidare il compimento di singoli
atti dell’istruttoria di un procedimento amministrativo ad altri
dipendenti, che ne risponderanno secondo le norme che regolano
il proprio rapporto di lavoro.
Trattasi di argomentazioni da ritenersi non condivisibili per
quanto sopra detto; peraltro oggi non sono più vigenti le previsioni contrattuali succitate.
43) Circolare Presidenza del Consiglio dei Ministri 58307/7463 del 5 dicembre 1999.
44) Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dip. Funzione Pubblica, circolare 22 marzo 1996,
n. 183. Nello stesso senso circolare Pres. Cons. Ministri, Dip. Funz. Pubblica, 20 marzo
1996, n. 676.
75
6. il responsabile del procedimento amministrativo
6.10 Cosa accade in caso di sostituzione del
responsabile del procedimento?
Assenza del
responsabile
e individuazione del
sostituto
Un interrogativo che ci si può porre è cosa accada ove nel corso
di un procedimento amministrativo il soggetto individuato come
responsabile del procedimento sia assente od impedito e quindi
impossibilitato a garantire l’esercizio di quel ruolo, problema che
assume ancor più rilevanza in relazione al decorso del termine
per la conclusione del procedimento stesso.
Qualora la responsabilità del procedimento sia stata mantenuta, espressamente od implicitamente, dal dirigente in capo
a sé stesso, la sostituzione competerà al soggetto individuato
ordinariamente come sostituto del dirigente nell’ambito della
struttura organizzativa dell’Ente.
Ove il responsabile del procedimento sia stato invece individuato dal dirigente in capo ad altro dipendente sarà quanto
mai opportuno che nello stesso atto di individuazione del responsabile (tanto che l’individuazione sia avvenuta in relazione
al singolo procedimento o per categoria di procedimenti) si
individui anche il sostituto, prevedendo le cause di attivazione
della sostituzione.
Ove detta individuazione a priori del sostituto non sia avvenuta graverà sul dirigente l’onere di provvedere, ove si verifichi
la situazione di assenza od impedimento del responsabile del
procedimento individuato, alla tempestiva sostituzione dello
stesso, ricadendo sul dirigente la responsabilità di ogni eventuale
omissione, fermo restando naturalmente il dovere del responsabile
del procedimento individuato di rappresentare tempestivamente
l’assenza o le cause di impedimento.
6.11 Deve essere comunicato il nominativo del
responsabile del procedimento?
Ai sensi dell’art. 8, comma 2 Legge n. 241/1990 la comunicazione di avvio del procedimento amministrativo deve contenere
anche l’indicazione del nominativo del responsabile di detto
procedimento.
76
6. il responsabile del procedimento amministrativo
In giurisprudenza si è affermato che la mancata comunicazione
del nominativo del responsabile del procedimento non è causa
di illegittimità dell’atto conclusivo del medesimo, in quanto, in
difetto di una precisa designazione, il responsabile è comunque
agevolmente identificabile nel dirigente dell’unità organizzativa
procedente. Peraltro detta omissione rileverà in termini di responsabilità disciplinare dell’agente che ha omesso la relativa
comunicazione45.
In giurisprudenza si registrano anche pronunce in cui si è
affermato che le previsioni di legge relative alla comunicazione
all’interessato dell’avvio del procedimento ed all’indicazione del
responsabile del procedimento non abbiano ad applicarsi alle
procedure concorsuali46.
Peraltro in altre si è al contrario sostenuto che non sussiste
alcuna ragione giuridica idonea a giustificare l’esclusione dall’ambito applicativo della Legge n. 241/1990 dei procedimenti attivati
ex officio a seguito di una valutazione discrezionale, come le
procedure concorsuali per il reclutamento del personale, con la
sola esclusione del procedimento di nomina del vincitore e quelle
concernenti i contratti ad evidenza pubblica47.
Va da ultimo ricordato come anche in assenza di regolamento
la Pubblica Amministrazione sia in ogni caso, tenuta a comunicare al destinatario dell’atto l’avvio del procedimento48.
Mancata comunicazione
del nominativo del responsabile:
conseguenze
6.12 Quali sono le competenze del responsabile
del procedimento?
Al responsabile del procedimento fanno capo tre categorie di competenze, che si collocano in tre diverse fasi del procedimento:
1) competenze di natura istruttoria;
2) competenze di natura decisoria;
3) competenze afferenti la fase di integrazione dell’efficacia.
45) Tar Friuli-Venezia Giulia, 3 febbraio 1996, n. 64, in Giust. civ., 1996, I, 2451.
46) Consiglio di Stato, Sez. II, 13 dicembre 1995, n. 2592, in Il Consiglio di Stato, 1997, I, 946.
47) Consiglio di Stato, ad. gen., 23 febbraio 1995, n. 19, in Il Consiglio di Stato, 1995, I, 1463.
48) Tar Abruzzo, Sez. l’Aquila, 1° agosto 1994, n. 506, in Foro amm., 1994, 2928.
77
6. il responsabile del procedimento amministrativo
6.13 Quali sono le competenze di natura istruttoria?
Competenza
del responsabile nella
fase istruttoria
Illegittimità
del provvedimento finale
senza previa
proposta
Il responsabile del procedimento è quel soggetto intorno a
cui ruota l’intera fase istruttoria.
È così che ad esso competerà:
- valutare le condizioni di ammissibilità;
- valutare i requisiti di legittimazione;
- valutare i presupposti di fatto o di diritto;
- accertare i fatti;
- richiedere dichiarazioni;
- richiedere la rettifica di dichiarazioni erronee o incomplete;
- richiedere la rettifica di istanze erronee o incomplete;
- effettuare accertamenti tecnici;
- effettuare ispezioni;
- ordinare esibizioni documentali;
- indire o proporre l’indizione di conferenze di servizi.
La figura del responsabile del procedimento, come delineata
dall’art. 6 Legge n. 241/1990 è attributaria di una funzione essenzialmente istruttoria coordinata alla sequenza di atti culminanti,
poi, con l’effusione provvedimentale nella quale si sostanzia la
manifestazione di volontà dell’Amministrazione; potendosi ulteriormente risolvere anche in chiave collaborativa con il privato
al fine di porre quest’ultimo in condizione di rimuovere difetti,
irregolarità, incompletezze, impedimenti presenti nell’istanza da
medesimo presentata49.
In giurisprudenza si è affermato essere illegittima la determinazione dirigenziale che non risulti essere stata preceduta dall’attività
istruttoria del competente responsabile del procedimento, fermo
restando che l’attività istruttoria potrà anche essere espletata dallo
stesso dirigente, sempre che sussista un’attenta motivazione che
renda edotti di tale evenienza e del fatto che realmente il dirigente
abbia proceduto agli ineluttabili adempimenti istruttori50.
È infatti illegittimo il provvedimento con cui l’Organo competente conclude il procedimento, ad esempio di rilascio di una
concessione edilizia, senza che sia stata preventivamente formulata
49) Tar Calabria Catanzaro, 26 febbraio 1998, n. 153, in Foro amm., 1998, fasc. 10.
50) Tar Campania, Sez. IV, Napoli, 9 luglio 2001, n. 3226, in Foro amm., 2001.
78
6. il responsabile del procedimento amministrativo
la relativa proposta di provvedimento da parte del responsabile
del procedimento51.
L’attività di informazione sullo stato di una pratica, da parte
del responsabile del procedimento, rientrerà tra le competenze
dello stesso, senza che ciò peraltro comporti un’alterazione del
quadro delle responsabilità previste nei confronti di altri Organi o dirigenti per violazioni di doveri derivanti dal rapporto
d’impiego52.
6.14 Cosa significa che il responsabile del procedimento deve condurre l’istruttoria secondo
il principio di leale collaborazione?
Nell’ambito della fase istruttoria tutta l’attività del responsabile del
procedimento amministrativo dovrà essere improntata al principio
di leale collaborazione con il privato, al fine di porre quest’ultimo
in condizione di rimuovere difetti, irregolarità, incompletezze ed
impedimenti presenti nell’istanza dal medesimo presentata53.
Il principio di leale ed attiva collaborazione impone infatti al
responsabile del procedimento di indicare e sollecitare al richiedente la produzione e l’acquisizione di ogni elemento utile per
il perfezionamento della pratica54.
È così che è nel contempo potere e dovere del responsabile
del procedimento acquisire d’ufficio ogni elemento utile per
l’istruttoria ed invitare gli interessati a regolarizzare istanze e
dichiarazioni incomplete, essendo, a fronte di una documentazione ritenuta inidonea, onere del responsabile del procedimento
completare l’istruttoria richiedendo all’interessato quanto necessario a tal fine55.
Principio di
leale e attiva
collaborazione
51) Consiglio di Stato, Sez. II, 8 marzo 1995, n. 2532, in Il Consiglio di Stato, 1996, I, 116.
52) Consiglio di Stato, Sez. IV. 9 dicembre 1997, n. 1359.
53) Tar Calabria, Sez. Catanzaro, 26 febbraio 1998, n. 153, in Foro amm., 1998, fasc. 10.
54) Tar Lazio, Sez. II, 25 settembre 2000, n. 7380, in Foro amm., 2001, 964.
55) Tar Marche, 11 aprile 2003, n. 217, in Foro amm., 2003, 1257; Consiglio di Stato, Sez. IV, 17
dicembre 1998, n. 1815, in Foro amm., 1998, fasc. 11-12. Nello stesso senso Tar Puglia, Sez. I,
Lecce, 13 ottobre 1994, n. 413, in Foro amm., 1995, 703; Tar Piemonte, Sez. II, 30 novembre
2001, n. 2248, in Foro amm., 2001; Tar Campania, Sez. Salerno, 20 giugno 2001, n. 1006, in
Foro amm., 2001; Consiglio di Stato, Sez. V, 27 ottobre 1995, n. 1487, in Il Consiglio di Stato,
1995, I, 1389; Tar Lazio, II, 25 settembre 2000, n. 7380, in Foro amm., 2001, 964; Tar Calabria,
Catanzaro, 26 febbraio 1998, n. 153, in Foro amm., 1998, fasc. 10.
79
6. il responsabile del procedimento amministrativo
Persistente
inadempimento all’integrazione e
archiviazione
della pratica
Documenti
incompleti e
limite delle
eventuali
integrazioni
Abbiamo detto come il responsabile del procedimento sia
tenuto a rettificare eventuali irregolarità formali. Detto principio è applicabile anche ai procedimenti di gara d’appalto, a
condizione che:
- non sia turbata la par condicio dei concorrenti;
- non vi sia una modificazione del contenuto della documentazione presentata56.
Solo in presenza di un persistente inadempimento a produrre
quanto richiesto ad integrazione, da parte dell’interessato, potrà
archiviarsi la pratica, e comunque con l’adozione di un provvedimento espresso, adeguatamente motivato in relazione alle
risultanze dell’istruttoria57.
Peraltro si è affermato che è legittima l’esclusione di una
concorrente da una gara per l’aggiudicazione di lavori, motivata
con riferimento alla insufficiente quantificazione della cauzione
provvisoria, anche se l’esclusione stessa non è stata preceduta
da un invito del responsabile del procedimento a integrare la
polizza fideiussoria presentata in misura insufficiente, e a nulla
rilevando la presentazione di una polizza fideiussoria integrativa,
atteso che la facoltà di integrazione ex art. 6, lett. b) Legge n.
241/1990 si riferisce elusivamente alla documentazione attestante
il possesso dei requisiti di capacità tecnica ed economica e non
può essere legittimamente esercitata con riferimento a dichiarazioni richieste ad altri fini58.
Infatti l’Amministrazione appaltante, nell’ipotesi di documentazione incompleta o erronea presentata dalla parte privata, può
invitare la parte stessa a provvedere alle eventuali integrazioni,
ma ciò non può estendersi agli elementi essenziali della domanda,
rispetto ai quali devono essere rispettati i principi della par condicio
e dell’osservanza dei tempi procedimentali previsti dalla legge,
56) Consiglio di Stato, Sez. V, 11 gennaio 2002, 133, in Giur. it., 2002, 845; Tar Liguria, Sez.
II, 22 novembre 2002, n. 1122, in Foro amm.; Tar 2003, 99, con nota di Leonardi e in
Giur. merito 2003, 564; Consiglio di Stato, Sez. VI, 6 marzo 2002, n. 1355, in Foro amm.
Il Consiglio di Stato, 2002, 749; Consiglio di Stato, 3 settembre 2001, n. 4586, in Riv. Corte
Conti, 2001, fasc. 5, 258; Consiglio di Stato, Sez. IV, 3 aprile 2001, n. 1927, in Giur. it.,
2001, 1727; Consiglio di Stato, Sez. V, 15 maggio 2001, n. 2711, in Giur. it., 2001, 1720;
Consiglio di Stato, Sez. V, 28 luglio 2000, n. 4063, in Giur. bollettino legisl. tecnica 2001,
47; Consiglio di Stato, Sez. V. 2 marzo 1999, n. 223, in Il Consiglio di Stato, 1999, I, 387,
in Comuni d’Italia, 1999, 1782, e in Giur. bollettino legisl. tecnica, 1999, 63.
57) Consiglio di Stato, Sez. IV, 30 settembre 1996, n. 1065, in Giur. it., 1997, III, 1, 474.
58) Tar Veneto, Sez. I, 4 novembre 2002, n. 6191, in Foro amm., Tar 2002, 3572.
80
6. il responsabile del procedimento amministrativo
fattispecie ad esempio ricorrente in caso di cauzione presentata
mediante polizza fideiussoria che non copre il periodo di 180
giorni, dalla presentazione dell’offerta, previsto nel disciplinare
di gara, in quanto la prescrizione sulla durata della cauzione,
contenuta nella lex specialis della gara, concreta un «imprescindibile elemento della offerta presentata dai concorrenti»59.
Invece ai sensi dell’art. 6 Legge n. 241/1990, nonché dell’art.
71 D.P.R. n. 445/2000 è da ritenersi illegittima l’omissione da
parte della Pubblica Amministrazione di chiedere alla ditta partecipante ad una gara d’appalto la regolarizzazione del certificato
di iscrizione all’Albo nazionale costruttori con data illeggibile,
non ostandovi alcun impedimento, rinvenibile né nella statuizione della lettera d’invito che sancisce l’esclusione dalla gara
per l’inosservanza delle prescrizioni anche meramente formali,
in ordine alla documentazione da presentare, né nel principio
della par condicio tra i concorrenti60.
Analogamente è illegittima l’esclusione da una gara di appalto
dell’offerta presentata da un concorrente il quale lungi dall’aver
omesso la dichiarazione prescritta dal bando di gara, l’abbia,
invece, formulata in maniera tale da non rendere immediatamente intelligibile la concreta titolarità dei requisiti di capacità
tecnica e finanziaria61.
Si è affermata pure l’illegittimità del rigetto di una domanda
di ammissione ad un esame di abilitazione all’esercizio professionale per mancanza di un documento, quale il diploma di
laurea, ove, pur avendo svolto apposita istruttoria ex art. 6 Legge
n. 241/1990 presso l’Amministrazione di servizio del candidato e si rilevi ancora la mancanza del documento, l’ufficio non
abbia direttamente interessato il soggetto affinché provvedesse
direttamente a regolarizzare la situazione documentale, peraltro
indirettamente desumibile dagli atti già acquisiti62.
Il potere del responsabile del procedimento, di cui all’art. 6,
comma 1, lett. b) Legge n. 241/1990, di chiedete la rettifica di
dichiarazioni o istanze erronee, non potrà però essere applicato
59) Tar Veneto, Sez. I, 13 aprile 2002, n. 1325, in Foro amm., Tar 2002, 1207.
60) Consiglio di Stato, Sez. V, 11 gennaio 2002, n. 133, in Foro amm., Il Consiglio di Stato
2002, 89.
61) Tar Piemonte, Sez. II, 30 novembre 2001, n. 2248, in Foro amm., 2001.
62) Tar Puglia Lecce, Sez. I, 13 ottobre 1994, n. 413, in Foro amm., 1995, 703.
81
6. il responsabile del procedimento amministrativo
Il principio
dell’iniziativa
d’ufficio
in un procedimento formale e concorsuale nel cui ambito vi
siano stati errori o omissioni significativi, in quanto ciò comporterebbe l’alterazione del principio di parità delle condizioni
tra i partecipanti alla gara63.
Invece, sempre alla luce dei principi dettati dall’art. 6, lett.
b) Legge n. 241/1990 per cui l’istruttoria dei procedimenti amministrativi deve essere informata al principio della iniziativa
d’ufficio e del potere-dovere del responsabile del procedimento
di acquisire d’ufficio ogni elemento utile per l’istruttoria e di
invitare gli interessati a regolarizzare istanze e dichiarazioni
incomplete, si è ritenuto che a fronte di una documentazione
ritenuta inidonea, sia onere dell’Amministrazione completare
l’istruttoria richiedendo all’interessato quanto necessario a tal
fine, come ad es. nella procedura di assegnazione di alloggi di
edilizia residenziale pubblica richiedere all’aspirante assegnatario,
che abbia prodotto un certificato medico attestante il grado di
invalidità dante diritto a punteggio ritenuto formalmente non
idoneo, l’esibizione di una ulteriore certificazione rispondente
ai requisiti formali prescritti dalla legge64.
6.15 Come avviene l’accertamento dei fatti da
parte del responsabile del procedimento?
Secondo un fondamentale principio dell’istruttoria del procedimento amministrativo, consacratosi nell’art. 6, lett. b) Legge n.
241/1990, l’Amministrazione ha l’obbligo di accertare d’ufficio,
per quanto possibile, la realtà dei fatto e degli atti, anche acquisendo, ove necessario, precisazioni relative all’interpretazione di
istanze poco chiare o troppo generiche; ciò, naturalmente, tenendo
presente anche il principio dell’autoresponsabilità delle parti in
ordine alla manifestazione della loro volontà65.
63) Consiglio di Stato, Sez. V, 22 gennaio 2003, 246, in Foro amm., Il Consiglio di Stato,
2003, 115.
64) Consiglio di Stato, Sez. IV, 17 dicembre 1998, 1815, in Foro amm., 1998, fasc. 11-12.
65) Consiglio di Stato, Sez. VI, 9 maggio 2002, 2531, in Foro amm., Il Consiglio di Stato 2002,
1297, Consiglio di Stato, Sez. V, 27 ottobre 1995, n. 1487, in Il Consiglio di Stato, 1995,
I, 1389.
82
6. il responsabile del procedimento amministrativo
6.16 Quali sono le competenze di natura decisoria del responsabile del procedimento?
Al responsabile del procedimento competerà l’adozione del
provvedimento conclusivo del procedimento medesimo, ove di
competenza di Organo dirigenziale e non riservato dal dirigente
a sé stesso, qualora sia individuato quale responsabile del procedimento altro dipendente. In caso contrario al responsabile
del procedimento competerà la formulazione della proposta di
provvedimento conclusivo del procedimento all’Organo competente all’adozione dello stesso.
È così che ad esempio ove si tratti di atto di competenza del
Ministro, del Sindaco, del Consiglio comunale o della Giunta
il responsabile del procedimento concluderà la fase istruttoria
formulando la proposta di decreto, ordinanza o deliberazione.
Ove si tratti di atto riservato dal dirigente alla propria competenza il responsabile del procedimento formulerà una proposta
di determinazione.
La competenza ad
adottare il
provvedimento
conclusivo
6.17 Che rapporto c’è tra il provvedimento e la
proposta di provvedimento?
Abbiamo detto come l’attività del responsabile del procedimento possa concludersi con una proposta di provvedimento ove
l’assunzione di quest’ultimo:
a) sia di competenza di Organo politico o di governo;
b) sia di competenza del dirigente, nell’ipotesi in cui quest’ultimo
lo abbia riservato a sé, seppur individuando altro dipendente
quale responsabile del procedimento.
La giurisprudenza ha affermato come in forza dell’art. 4 Legge
n. 241/1990 sia legittimo far coincidere nella stessa persona fisica
la competenza istruttoria e quella di adottare il provvedimento
finale66.
È sorto l’interrogativo in ordine al rapporto intercorrente tra
proposta di provvedimento e provvedimento.
66) Tar Sicilia, Palermo, Sez. I, 8 luglio 2002, n. 1961, in Foro amm., Tar 2002, 2689; Tar
Lazio, Latina, 17 dicembre 1999, n. 1019, in Foro amm., 2000, 1910.
83
6. il responsabile del procedimento amministrativo
Il rapporto
tra provvedimento e
contenuto
della proposta
La proposta
di atto conclusivo
L’art. 4 Legge n. 15/2005 ha integrato l’art. 6, comma 1, lett. e)
Legge n. 241/1990, andando a disciplinare il rapporto tra contenuto
del provvedimento e contenuto della proposta di provvedimento,
e prevedendo espressamente che ove il primo si discosti dalla
seconda abbia a dover essere motivato idoneamente sul punto.
Ciò significa implicitamente anche confermare quanto da noi
da sempre sostenuto, ovvero che il responsabile del procedimento, ove diverso dal soggetto competente all’adozione dell’atto
conclusivo (o perché coincidente quest’ultimo con un Organo
politico, o perché, ove si tratti di atto gestionale, il dirigente se
ne è riservata l’assunzione) debba concludere la fase istruttoria
formalizzando una proposta di provvedimento.
Detta proposta si concreterà in una proposta di atto conclusivo del procedimento avente tutti gli elementi di detto atto, il
quale datato e sottoscritto, sarà sottoposto all’Organo competente
all’adozione, il quale potrà:
a) approvarla, facendola propria ad ogni effetto di legge, tramutandola così da proposta in atto, e facendole assumere rilevanza
esterna, nel qual caso sarà sufficiente una motivazione per
relationem, ai sensi dell’art. 3, comma 3 Legge n. 241/1990,
ovvero per rinvio alla motivazione di cui alla proposta;
b) adottare un atto con contenuto, in tutto od in parte, diverso
rispetto alla proposta formulata dal responsabile del procedimento sulla base dell’istruttoria compiuta, nel qual caso l’atto
dovrà idoneamente motivare sul punto.
Da ultimo va detto come, a nostro avviso, l’Organo competente
all’adozione dell’atto, possa anche, in alternativa a quanto sopra
prospettato, rinviare motivatamente la proposta al responsabile
del procedimento, richiedendogli un supplemento di istruttoria,
teso ad approfondire taluni presupposti di fatto e/o di diritto,
con successiva riformulazione della proposta.
6.18 Il responsabile del procedimento ha competenza nella fase d’integrazione dell’efficacia?
le
-
-
-
84
Nell’ambito della fase di integrazione dell’efficacia si collocano
competenze del responsabile del procedimento in ordine a:
comunicazioni;
pubblicazioni;
notificazioni.
6. il responsabile del procedimento amministrativo
6.19 Nel caso di un procedimento complesso
quale ruolo e potere ha il responsabile del
procedimento?
In taluni casi un procedimento amministrativo potrà interessare una pluralità di unità organizzative dell’Ente.
Anche in quel caso la legge vuole l’individuazione di un
responsabile unico del procedimento, identificato nel dirigente
dell’unità competente all’adozione del provvedimento conclusivo
o in altro dipendente da questi individuato.
In questo caso però si pone il problema di quali mezzi abbia il
responsabile del procedimento per poter concretamente incidere
sul tempestivo svolgimento di quei segmenti procedimentali che,
in quanto svolgentesi nell’ambito di altra unità organizzativa
dell’Ente, stanno al di fuori del suo dominio.
Al fine di superare siffatte problematiche sarà opportuno che
in sede di regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi
o di disciplina del procedimento amministrativo, si preveda, ove
il potere sollecitatorio che la legge direttamente attribuisce al
responsabile del procedimento si riveli insufficiente, un potere
sostitutivo esercitabile da un soggetto sovraordinato, come ad
esempio il direttore generale, nei confronti del dirigente inadempiente.
Analogamente sarà opportuno nell’ambito di un siffatto procedimento individuare pure in sede regolamentare, nell’ambito del
termine per la conclusione del procedimento, quello riservato alle
singole unità organizzative coinvolte nell’ambito dello stesso.
Procedimento complesso e unico
responsabile
Il potere
sostitutivo
del soggetto
sovraordinato
6.20 Quali sono le responsabilità del dirigente,
del responsabile del procedimento e degli altri
operatori?
Più d’uno sono i soggetti che esplicano un ruolo nell’ambito
di un procedimento amministrativo, ognuno dei quali dotato di
proprie responsabilità.
Sarà opportuno considerare diversamente le tre diverse fattispecie di identificazione:
85
6. il responsabile del procedimento amministrativo
Tre fattispecie di responsabilità
Prima
fattispecie
di identificazione
Seconda
fattispecie
di identificazione
86
1) identificazione del responsabile del procedimento con il dirigente;
2) identificazione del responsabile del procedimento con altro
dipendente;
3) identificazione del responsabile del procedimento con altro
dipendente, ma con mantenimento in capo al dirigente della
competenza all’assunzione del provvedimento conclusivo.
Nella prima fattispecie se è vero che la responsabilità del dirigente sarà piena in relazione a tutte le competenze attribuite
al responsabile del procedimento dell’art. 6 Legge n. 241/1990,
è altrettanto vero che ogni soggetto chiamato ad esplicare un
ruolo nell’ambito dello stesso, con particolare riferimento alle
funzioni di natura istruttoria, risponderà nei limiti delle proprie
competenze.
Nella seconda fattispecie tutte le responsabilità derivanti
dall’esercizio delle competenze di cui all’art. 6 Legge n. 241/1990
saranno del dipendente individuato quale responsabile del
procedimento. Va peraltro detto come esse non potranno non
essere rapportate alla categoria da esso rivestita; ciò significa
valutare la responsabilità in relazione al livello di professionalità
che può pretendersi da quel soggetto. Non solo: il responsabile
del procedimento nell’esercizio delle proprie competenze potrà
giovarsi, ove necessario, in relazione a problematiche di particolare complessità che dovessero emergere dall’istruttoria, da un
lato del supporto tecnico-specialistico del dirigente, dall’altro
dell’assistenza giuridico-amministrativa del Segretario comunale
e provinciale.
Per quanto concerne il dirigente in capo ad esso residuerà la
responsabilità:
- dell’ottimale organizzazione del servizio od ufficio;
- della dotazione delle idonee risorse nei limiti di quelle ad esso
assegnate dall’Organo di governo;
- dell’idonea individuazione del responsabile del procedimento,
in relazione a natura, caratteristiche e complessità del procedimento e a professionalità ed attitudini del dipendente
individuato;
- del coordinamento della struttura.
Non sembra invece riconducibile al dirigente una responsabilità
diretta in ordine ai contenuti specifici del singolo provvedimento
e del procedimento propedeutico all’assunzione dello stesso.
6. il responsabile del procedimento amministrativo
Venendo da ultimo alla terza fattispecie:
- il responsabile del procedimento avrà la piena responsabilità
dell’esercizio di tutte le competenze di cui all’art. 6 Legge n.
241/1990, con la sola esclusione di quella di cui alla lett. e),
ovvero dell’assunzione del provvedimento finale;
- il dirigente, oltre che le responsabilità di cui sub b), avrà anche
quella afferente all’assunzione dell’atto, con la precisazione però
che esso potrà rispondere di detto provvedimento nei limiti
di quanto emergente dalla proposta di provvedimento così
come ad esso sottoposta dal responsabile del procedimento,
su cui grava la responsabilità del procedimento stesso, con
particolare riferimento all’istruttoria.
Pertanto ove ad es. un presupposto di fatto sia falsamente
od erroneamente rappresentato o trascurato di ciò non potrà
risponderne il dirigente che assume il provvedimento conclusivo
conformemente alla proposta del responsabile del procedimento,
bensì quest’ultimo.
Lo stesso dicasi per una carenza di istruttoria sotto il profilo
dei presupposti di diritto.
Da ultimo va detto come nell’ambito del procedimento restino
in ogni caso ferme le responsabilità di tutti i soggetti in qualche
modo coinvolti nell’ambito dello stesso, concetto molto efficacemente espresso dall’art. 7 L.R. n. 10/1991 che nell’ordinamento
regionale della Sicilia ha recepito e dato attuazione alla Legge
n. 241/1990.
In giurisprudenza si è affermato che sussiste la responsabilità
del funzionario addetto all’istruttoria preliminare per la erogazione di contributi a favore di imprese danneggiate da eventi
calamitosi e responsabile del procedimento, che abbia predisposto
il provvedimento concessivo in assenza dei necessari presupposti
e della relativa documentazione67.
Terza
fattispecie
di identificazione
67) Corte dei Conti, Reg. Sicilia, Sez. giurisd., 20 maggio 2002, 872, in Riv. Corte Conti, 2002,
fasc. 3, 168.
87
7. I termini per la conclusione del
procedimento amministrativo
Riferimenti normativi
- Art. 2 Legge 241/1990
7.1 Entro quale termine deve concludersi il
procedimento amministrativo?
L’art. 2, comma 2 Legge n. 241/1990 impone che la Pubblica Amministrazione non solo debba concludere il procedimento con il provvedimento espresso, ma anche entro un termine certo e predeterminato.
Detto termine potrà essere:
a) quello previsto da una norma disciplinante la specifica categoria o tipologia di procedimento;
b) in assenza della previsione di cui sub a) quello determinato
della singola Pubblica Amministrazione per ciascun tipo di
procedimento di propria competenza, fermo restando che
detto termine non potrà essere superiore a 90 giorni;
c) in assenza anche della previsione di cui sub b) quello generale
individuato dal comma 2 dell’art. 2 Legge n. 241/1990, e pari
a 30 giorni.
Ai sensi dell’art. 2, comma 2 Legge n. 241/1990 il termine per
la conclusione del procedimento decorrerà in ogni caso:
1) per i procedimenti d’ufficio dal momento dell’avvio;
2) per i procedimenti ad iniziativa di parte dal ricevimento della
domanda.
Nella fattispecie sub 2) si avrà a riferimento il ricevimento
della domanda da parte della Pubblica Amministrazione e non
da parte del responsabile del procedimento amministrativo; ciò
significa che eventuali disfunzioni organizzative interne non
avranno rilevanza alcuna a tal fine, potendo tutt’al più rilevare
solo per l’accertamento di responsabilità dei singoli soggetti.
Certezza
del termine
conclusivo
del procedimento
La decorrenza del
termine
conclusivo
89
7. i termini per la conclusione del procedimento amministrativo
7.2 Quali sono gli aspetti da considerare nella
determinazione dei termini?
La giurisprudenza
In giurisprudenza si è affermato tra l’altro che:
1) si devono prevedere anche i termini entro i quali devono essere
compiute dall’Amministrazione attività endoprocedimentali, in
procedimenti per i quali altra Amministrazione è competente
all’adozione dell’atto finale68;
2) non si possono stabilire termini, per la definizione dei procedimenti, così ampi da vanificare la finalità della legge ed
eluderne l’applicazione, avallando la lentezza dei procedimenti
amministrativi, in contrasto con la finalità legislativa di garantire la speditezza dei procedimenti69;
3) legittimamente viene stabilito che, nei procedimenti per i quali
sia prevista l’acquisizione di elementi da parte di autorità straniere, che non sono soggette a norme dell’ordinamento interno
italiano, il periodo di tempo intercorrente fra la richiesta e
la loro risposta, non sia considerato, ai fini del computo del
termine finale, entro il quale va emanato l’atto conclusivo del
procedimento, sempre che l’acquisizione dei detti elementi da
parte dell’autorità straniera sia essenziale alla definizione del
procedimento70;
4) I termini fissati da ciascuna amministrazione per la conclusione dei propri procedimenti, rappresentano dei termini
massimi, che non precludono alla Pubblica Amministrazione
di adottare l’atto conclusivo in tempi più brevi71.
7.3 Decorso il termine per la conclusione del
procedimento, la Pubblica Amministrazione
perde il potere di provvedere?
Il termine di 30 giorni per la conclusione del procedimento
amministrativo, stabilito dall’art. 2 Legge n. 241/1990, riguar68) Consiglio di Stato, ad. gen., 27 gennaio 1994, n. 3, in Il Consiglio di Stato, 1995, I, 144.
69) Consiglio di Stato, ad. gen., 27 gennaio 1994, n. 12, in Il Consiglio di Stato, 1995, I, 452.
70) Consiglio di Stato, ad. gen., 27 gennaio 1994, n. 12, in Il Consiglio di Stato, 1995, I, 452.
71) Tar Emilia Romagna, Bologna, Sez. II, 20 maggio 1998, n. 201, in Foro amm., 1999, 155.
90
7. i termini per la conclusione del procedimento amministrativo
da ogni tipo di procedimento, sia ad iniziativa d’ufficio che di
parte, ed è applicabile anche ai procedimenti riguardanti atti
amministrativi generali di pianificazione e di programmazione,
a prescindere dalla loro efficacia nei confronti del destinatario.
La mancata osservanza del termine per provvedere è motivo di
illegittimità del comportamento della Pubblica Amministrazione,
ma non determina la perdita del potere di provvedere72.
Al pari della generale ipotesi di cui all’art. 2 Legge n. 241/1990,
le norme che pongono un termine acceleratorio per la definizione
dei procedimenti amministrativi e non contengono alcuna prescrizione in ordine alla perentorietà dello stesso, né alla decadenza
della potestà amministrativa, né all’illegittimità del provvedimento
adottato, conseguenze che si sarebbero potute verificare, anche in
assenza di una norma ad hoc, solo ove un effetto legale tipico fosse
collegato all’inutile decorso del tempo, come nel caso di silenzioassenso, escludono l’illegittimità della determinazione finale solo
per il mancato rispetto del termine stesso73.
In difetto di una espressa previsione in senso opposto, il superamento del termine di 30 giorni, stabilito in via suppletiva
dall’art. 2 Legge n. 241/1990, per la conclusione del procedimento amministrativo, non rende invalido il provvedimento finale
tardivo74, in quanto è meramente ordinatorio ed avente lo scopo
di accelerare la definizione dei procedimenti stessi, senza che
dalla sua inosservanza discenda alcuna decadenza della potestà
amministrativa, né l’illegittimità del provvedimento tardivamente
adottato75.
Il mancato rispetto del termine previsto dall’art. 2, comma
3 Legge n. 241/1990 per la conclusione dei procedimenti amministrativi determina solo l’illegittimità del silenzio mantenuto
dalla Pubblica Amministrazione e non anche l’illegittimità del
provvedimento tardivamente assunto. Trattasi, infatti, di termine
acceleratorio per la definizione del procedimento, poiché la legge
non contiene alcuna prescrizione sulla sua eventuale perentorietà,
né sulla decadenza della potestà amministrativa, né sull’illegittimità del provvedimento adottato76.
Art. 2 Legge
n. 241/1990:
termine
conclusivo
del procedimento
Il difetto della espressa
previsione
del termine
conclusivo
Mancato
rispetto del
termine:
illegittimità
del silenzio
72) Corte Costituzionale, 17 luglio 2002, n. 355, in Comuni Italia, 2002, 1179.
73) Tar Liguria, Sez. I, 18 settembre 2003, n. 1028.
74) Tar Veneto, Sez. I, 20 gennaio 2003, n. 529, in Foro amm., Tar 2003, 30.
75) Tar Liguria, Sez. II, 5 luglio 2002, n. 801, in Foro amm., Tar 2002, 2418.
76) Tar Lazio, Sez. III, 15 gennaio 2003, n. 128, in Foro amm., Tar 2003, 165.
91
7. i termini per la conclusione del procedimento amministrativo
La natura
acceleratoria
del termine
I termini divisati dall’art. 2 Legge n. 241/1990, hanno natura
acceleratoria, non contenendo lo stesso alcuna prescrizione in
ordine alla loro perentorietà, né alla decadenza della potestà
amministrativa, né all’illegittimità del provvedimento illegittimamente adottato. Pertanto l’adozione, da parte di quest’ultima,
di un qualsivoglia provvedimento esplicito in risposta dell’interessato rende il ricorso:
1) inammissibile, per carenza originaria di interesse ad agire, se
il provvedimento, ancorché non comunicato, intervenga prima
della proposizione del ricorso medesimo;
2) improcedibile, per carenza sopravvenuta di interesse ad agire,
se il provvedimento intervenga nel corso del giudizio77.
L’avviso di avvio del procedimento non decade qualora la
Pubblica Amministrazione non provveda nel termine di cui
all’art. 2 Legge n. 241/1990 fissato, per la conclusione del procedimento stesso, atteso che l’Amministrazione mantiene il potere
di adottare il provvedimento finale anche dopo lo spirare di
detto termine78.
Il mancato esercizio delle attribuzioni da parte dell’Amministrazione entro il termine per provvedere stabilito a norma
dell’art. 2 Legge n. 241/1990, non comporta di per sé, ove manchi espressa previsione in contrario, la decadenza del potere,
né il venir meno dell’efficacia di eventuali effetti provvisori nel
frattempo procurati, verificandosi, in tali evenienze, soltanto
un’illegittimità di comportamenti derivante da inadempimento
di obblighi79.
Il superamento dei termini previsti sia dalla Legge n. 241/1990
per la conclusione dei procedimento amministrativo e l’adozione
del provvedimento espresso, sia dai regolamenti cui l’art. 2 della
stessa legge demanda, giustificabili o meno in ragione del ritardo,
77) Consiglio di Stato, Sez. IV, 11 giugno 2002, n. 3256, in Foro amm., Il Consiglio di Stato,
2002, 1413, 2037 con nota di Lamberti; Tar Campania, Napoli, Sez. III, 4 aprile 2002, n.
1861, in Foro amm., Tar 2002, 1353; Cassazione civile, Sez. III, 15 gennaio 2002, n. 369;
Tar Lazio, Sez. I, 7 settembre 2001, n. 7236, in Foro amm., 2001; Tar Calabria, Reggio
Calabria, 30 dicembre 1999, n. 2042, in Foro amm., 2000, 1973; Tribunale superiore acque,
22 febbraio 1999, n. 38, in Il Consiglio di Stato, 1999, II, 261; Consiglio di Stato, Sez.
II, 16 ottobre 1996, n. 1154, in Il Consiglio di Stato, 1997, I, 1303; Tar Calabria, Reggio
Calabria, 30 dicembre 1999, n. 2042, in Foro amm., 2000, 1973.
78) Tar Calabria, Reggio Calabria, 30 dicembre 1999, n. 2042, in Foro amm., 2000, 1973.
79) Corte Costituzionale, 23 luglio 1997, n. 262, in Il Consiglio di Stato, 1997, II, 1128, in
Giur. cost., 1997, 2406 e in Riv. amm. R.I., 1997, 785.
92
7. i termini per la conclusione del procedimento amministrativo
non si ritiene ex se incidere sulla legittimità del provvedimento tardivamente adottato poiché la scadenza del termine, non
essendo questo finalizzato, non comporta l’esaurirsi del potere
della Pubblica Amministrazione di provvedere ma unicamente,
per quanto concerne la rilevanza sull’azione amministrativa, di
consentire all’interessato, dopo la stessa scadenza, di tutelarsi
avverso il silenzio innanzi al giudice amministrativo ai fini di
imporre alla Pubblica Amministrazione l’obbligo di adottare il
provvedimento80.
L’art. 2 Legge n. 241/1990 pone un termine acceleratorio per
la definizione dei procedimenti amministrativi e non contiene
alcuna prescrizione in ordine alla perentorietà del termine stesso,
né alla decadenza della potestà amministrativa, né all’illegittimità
del provvedimento tardivamente adottato, conseguenze, queste,
che si potrebbero verificare, pure senza una norma ad hoc, solo
ove un effetto legale tipico fosse collegato all’inutile decorso del
termine, per esempio, come nel caso del silenzio-accoglimento,
ma che non avrebbero senso nell’ipotesi generale, perché la cessazione della potestà, derivante dal protrarsi del procedimento,
potrebbe nuocere all’interesse pubblico alla cui cura quest’ultimo
è preordinato, con evidente pregiudizio della collettività81.
L’art. 2 Legge n. 241/1990 secondo cui le pubbliche amministrazioni, in mancanza di norme contenenti termini diversi,
devono concludere i procedimenti d’ufficio o a domanda di parte
entro il termine di 30 giorni, non determina la perdita del potere
di provvedere alla scadenza del termine82.
La scadenza
del termine
non preclude
il potere di
provvedere
80) Tar Abruzzo, L’Aquila, 18 febbraio 1997, n. 43, in Foro amm., 1997, 2473.
81) Consiglio di Stato, Sez. V, 3 giugno 1996, n. 621, in Foro amm., 1996, 1869.
82) Consiglio di Stato, Sez. V, 4 novembre 1994, n. 1260, in Foro amm., 1994, fasc. 11 e in Il
Consiglio di Stato, 1994, I, 1552.
93
APPENDICE
appendice
1. Modulistica
1a. Schema di regolamento sul procedimento amministrativo
Art. 1
Ambito di applicazione
Il presente regolamento disciplina i procedimenti amministrativi di competenza del comune
di …………………………………………… della Provincia di …………………………………
Art. 2
Principi generali
1. Il procedimento amministrativo s ispira ai seguenti principi:
- principio di legalità;
- principi di imparzialità e di buon andamento;
- principio di conservazione degli atti giuridici;
- principio di ragionevolezza;
- principio di proporzionalità;
- principio del giusto procedimento;
- principio della partecipazione;
- principio della buona fede o della tutela dell’affidamento;
- principio della consequenzialità;
- principio della pubblicità;
- principio della trasparenza;
- principio della doverosità;
- principio della tempestività;
- principio della semplicità o della semplificazione.
Art. 3
Determinazione dei termini per la conclusione dei procedimenti
1. Ove non già previsto dalla fonte di diritto che lo disciplina, il termine per la conclusione
di ogni tipologia di procedimento amministrativo è individuato con atto del segretario
dell’Ente, sentita la conferenza dei dirigenti.
2. L’atto di cui al comma 1 deve essere adottato entro 30 giorni dall’entrata in vigore del
presente regolamento.
3. I termini devono essere individuati con ragionevolezza, previa analisi della singola
tipologia di procedimento amministrativo, alla luce:
- della complessità del procedimento;
- dell’articolazione del procedimento;
- del coinvolgimento nel procedimento di altri soggetti esterni rispetto all’amministrazione procedente,
- del coinvolgimento nel procedimento di altre unità organizzative dell’Ente diverse da
quella avente la responsabilità del procedimento;
- dell’interesse dell’interlocutore esterno ad ottenere il provvedimento finale nei tempi
più celeri possibili.
97
appendice
4. Il termine deve essere comunque non superiore a 90 giorni.
5. Ove in un procedimento amministrativo siano coinvolte una pluralità di unità organizzative dell’Ente nell’atto di cui al comma 1 del presente articolo sono individuati i
termini massimi a disposizione di ogni unità organizzativa per l’esercizio delle proprie
competenze.
6. Ove nessun termine sia stato in modo espresso individuato si applica il termine di 30
giorni di cui all’art. 2, comma 3 Legge n. 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.
7. Il termine previsto è da considerarsi quale termine massimo, dovendo il responsabile
del procedimento concludere il procedimento con celerità.
Art. 4
Decorrenza dei termini
1. I termini per la conclusione del singolo procedimento amministrativo decorrono:
a) per i procedimenti d’ufficio dal momento in cui il procedimento è avviato dal soggetto
competente;
b) per i procedimenti ad iniziativa di parte dal momento in cui l’atto di iniziativa perviene all’Ente.
2. L’atto deve essere protocollato nella data in cui perviene e deve essere trasmesso, al
massimo entro ventiquattro ore, al responsabile del procedimento amministrativo, se individuato preventivamente dal dirigente con un atto di carattere generale ai sensi dell’art.
6 del presente regolamento.
3. Ove il responsabile del procedimento non sia stato preventivamente individuato con un
atto di carattere generale, l’atto di iniziativa procedimentale è trasmesso, entro il termine
di cui al comma 2 del presente articolo, dal protocollo al dirigente dell’unità organizzativa avente competenza alla gestione del procedimento, individuata ai sensi dell’art. 5 del
presente.
4. Ai fini del presente regolamento per dirigente, ove non diversamente previsto, si intende il soggetto preposto alla direzione dell’unità organizzativa competente di primo e
secondo livello, a prescindere dal fatto che rivesta la qualifica dirigenziale o sia incaricato
di posizione organizzativa.
Art. 5
Sospensione dei termini
1. I termini previsti per la conclusione di un procedimento sono sospesi nei seguenti casi,
oltre che in quelli eventualmente previsti da norme speciali:
a) necessità di acquisire una valutazione tecnica di competenza di altro organo od ente
di cui all’art. 17 Legge n. 7 agosto 1990, n. 241;
b) necessità di acquisire notizie, informazioni, elementi dal soggetto interessato all’emanazione del provvedimento finale;
c) comunicazione della proposta di provvedimento negativo di cui all’art. 10-bis Legge
n. 7 agosto 1990, n. 241.
2. Nella fattispecie di cui alla lett. a) del comma 1 del presente articolo la sospensione
dura sino all’avvenuta acquisizione della valutazione tecnica e comunque per non più di
90 giorni.
98
appendice
3. Nella fattispecie di cui alla lett. b) del comma 1 del presente articolo la sospensione dei
termini si attiva solo a condizione che la notizia, l’informazione, o l’elemento richiesto
non sia in alcun modo contenuto:
a) in un documento in possesso dell’amministrazione procedente;
b) in un documento in possesso di altre pubbliche amministrazioni, nel qual caso l’amministrazione procedente dovrà provvedere all’acquisizione d’ufficio.
4. Nella fattispecie di cui sub b) del comma 1 del presente articolo i termini rimangono
sospesi per il tempo assegnato dal responsabile del procedimento che non potrà comunque
essere superiore a 30 giorni.
Art. 6
Individuazione dell’unità organizzativa responsabile
della gestione del procedimento amministrativo
1. Per ogni tipo di procedimento amministrativo è individuata l’unità organizzativa competente e responsabile della sua gestione.
2. L’individuazione avviene con atto del segretario dell’Ente, sentita la conferenza dei
dirigenti.
3. L’individuazione può avvenire in capo ad unità organizzativa di primo o di secondo
livello nell’articolazione organizzativa dell’Ente, cui possono essere preposti dipendenti
con qualifica dirigenziale o incaricati di posizione organizzativa.
4. L’atto di cui al comma 2 del presente articolo è adottato entro 30 giorni dall’entrata in
vigore del presente regolamento.
5. Ove sorgano conflitti di attribuzione tra dirigenti di una o più unità organizzative di
massimo livello dell’Ente in ordine alla gestione di un procedimento la risoluzione compete al segretario dell’Ente; ove il conflitto sorga tra incaricati di posizione organizzativa
la risoluzione compete al dirigente sovraordinato.
Art. 7
Individuazione del responsabile del procedimento amministrativo
1. Il dirigente dell’unità organizzativa alla quale è assegnata la responsabilità del procedimento ai sensi dell’art. 5 del presente regolamento individua il responsabile del procedimento amministrativo, di cui agli artt. 5 e 6 della L. 7 agosto 1990, n. 241, e successive
modifiche, tra i dipendenti assegnati all’unità organizzativa.
2. Per dirigente, ai sensi del comma 1 del presente articolo, si intende il soggetto preposto
alla direzione dell’unità organizzativa cui è assegnata la responsabilità del procedimento,
a prescindere dalla qualifica o categoria rivestita.
3. Il dirigente individua il responsabile del procedimento di norma con un atto di carattere
generale indicante per ogni categoria o sottocategoria di procedimenti il responsabile.
4. Con l’atto di cui al comma 3 del presente articolo è di norma individuato anche il soggetto competente alla sostituzione del responsabile del procedimento, in caso di assenza
od impedimento di quest’ultimo.
5. Il dirigente nell’individuazione del responsabile del procedimento deve avere riguardo:
a) alla complessità del procedimento;
b) all’articolazione del procedimento;
99
appendice
c) all’impatto dell’innovazione normativa e tecnologica sulla gestione del procedimento;
d) alla formazione e qualificazione del dipendente sul piano formale e sostanziale.
6. Il dirigente deve mettere a disposizione del responsabile del procedimento le necessarie
risorse per la gestione del procedimento.
7. Il dirigente garantisce la valorizzazione e la crescita professionale dei propri collaboratori
individuati quali responsabili del procedimento, discriminando tra essi in relazione alla
complessità dei procedimenti assegnati.
Art. 8
Responsabile del procedimento e cause di incompatibilità
1. Ove il responsabile del procedimento ritenga sussistere una causa di incompatibilità in
capo ad esso relativamente alla gestione di un procedimento lo segnala tempestivamente,
e comunque non oltre 48 ore, al dirigente, indicando espressamente e specificatamente
dette cause.
2. Il dirigente, entro le successive 48 ore, decide sulla sussistenza della causa di incompatibilità e sulla connessa astensione obbligatoria con contestuale individuazione, in caso
affermativo, di un nuovo responsabile del procedimento.
3. In attesa della definizione della sussistenza delle cause di incompatibilità il procedimento prosegue.
Art. 9
Competenze del responsabile del procedimento amministrativo
1. Il responsabile del procedimento, che è unico per ogni procedimento, a prescindere
dalla qualifica o categoria di inquadramento, ha le competenze e responsabilità tutte che la
legge gli attribuisce, con particolare riferimento a quelle di cui agli artt. 6 e 11 Legge n. 7
agosto 1990, n. 241, ivi compresa l’assunzione di ogni mezzo ed atto di natura istruttoria,
anche a rilevanza esterna, e l’indizione e la partecipazione a conferenze di servizi.
2. Ove nel procedimento siano coinvolte altre unità organizzative diverse da quella cui è
assegnata la gestione e responsabilità del procedimento, il responsabile del procedimento
è tenuto a garantire l’efficace ed efficiente svolgimento dell’intero procedimento, anche
con riferimento a fasi, stadi, segmenti ed atti non rientranti nel suo diretto dominio; a
tal fine potrà avvalersi anche degli strumenti:
a) della diffida al dirigente dell’unità organizzativa inadempiente;
b) dell’indizione della conferenza di servizi interni, cui gli altri dirigenti coinvolti o loro
rappresentanti, dotati del potere di rappresentarli, sono tenuti ad intervenire;
c) della richiesta di intervento sostitutivo nei confronti del dirigente inadempiente.
Art. 10
Conferenza di servizi interna
1. La conferenza di servizi interna è uno strumento acceleratorio sempre utilizzabile dal
responsabile del procedimento amministrativo, ove debba o intenda acquisire nella fase
istruttoria atti di competenza di altre unità organizzative.
2. I dirigenti di dette unità organizzative sono tenuti a partecipare alla conferenza direttamente o attraverso altro dipendente addetto all’unità organizzativa munito del potere
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appendice
di rappresentare il dirigente, in virtù del conferimento della delega di cui all’art. 17-bis
D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165.
3. La conferenza deve essere indetta con un preavviso di almeno ……………… giorni.
4. Decorsi …………… giorni dallo svolgimento della prima riunione della conferenza di
servizio il responsabile del procedimento ha facoltà di procedere.
5. Ove il responsabile del procedimento ritenga indispensabile l’atto di competenza di
altra unità organizzativa la quale non abbia validamente partecipato alla conferenza di
servizi o non abbia in quella sede espresso utili elementi di valutazione segnala il fatto al
segretario dell’Ente per l’eventuale attivazione dell’intervento sostitutivo.
6. La mancata partecipazione del dirigente alla conferenza di servizi con una delle modalità previste dal presente articolo può determinare a suo carico responsabilità sul piano
disciplinare e dirigenziale.
Art. 11
Competenze decisorie del responsabile del procedimento
1. È facoltà del dirigente dell’unità organizzativa cui compete la responsabilità del procedimento attribuire al responsabile del procedimento anche l’assunzione del provvedimento
finale.
2. In caso di mancata espressa attribuzione di detta facoltà la competenza all’assunzione
del provvedimento finale permane in capo al dirigente.
3. Ove al responsabile del procedimento amministrativo il dirigente non abbia attribuito
anche l’assunzione del provvedimento finale il responsabile del procedimento conclude
la propria attività istruttoria formulando al dirigente una proposta di provvedimento
finale, completa in ogni suo elemento, ed articolantesi in una premessa, rappresentata da
presupposti di fatto, presupposti di diritto e motivazione, e in un dispositivo.
Art. 12
Rapporti tra dirigente e responsabile del procedimento
1. Il responsabile del procedimento amministrativo destinato a concludersi con un atto
di natura gestionale, ove diverso dal dirigente, e ove non investito della competenza ad
assumente il provvedimento finale, conclude l’attività istruttoria di cui all’art. 6, lett.
a)-d), comma 1 Legge n. 7 agosto 1990, n. 241 con la formulazione di una proposta di
provvedimento, completa in ogni suo elemento che, datata e sottoscritta, è trasmessa al
dirigente.
2. La proposta di provvedimento deve essere trasmessa al dirigente almeno ………… giorni
prima della scadenza del termine per la conclusione del procedimento.
Il dirigente in relazione alla proposta di provvedimento può:
a) approvarla, adottando un provvedimento finale conforme a detta proposta;
b) chiedere un supplemento di istruttoria al responsabile del procedimento indicando gli
aspetti necessitanti di approfondimento ed il termine per la sua conclusione, nel rispetto
del termine previsto per la conclusione del procedimento;
c) adottare un provvedimento difforme dalla proposta del responsabile del procedimento,
nel qual caso dovrà idoneamente motivare sul punto.
3. Ove il provvedimento sia destinato a concludersi con un atto di competenza del Capo
dell’amministrazione, della giunta o del consiglio il responsabile del procedimento, ove
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appendice
diverso dal dirigente, sottopone la proposta di atto al dirigente entro ………… giorni prima
del termine previsto per la conclusione del procedimento; il dirigente ha facoltà di modificare motivatamente detta proposta, trasmettendola quindi all’Organo competente, almeno
…………… giorni prima del termine previsto per la conclusione del procedimento.
Art. 13
Collaboratori del responsabile del procedimento
1. Il responsabile del procedimento nell’esercizio dell’attività di cui all’art. 6 Legge n. 7
agosto 1990, n. 241 e s.m., si avvale della collaborazione dei dipendenti a lui assegnati.
2. Il responsabile del procedimento ove nella gestione del procedimento emergano problematiche di rilevante complessità, è tenuto a confrontarsi con il dirigente di riferimento.
3. Il responsabile del procedimento può avvalersi, ove emergano nella gestione del procedimento problematiche di rilevante complessità, dell’assistenza giuridico-amministrativa
del segretario dell’Ente.
4. Ove in un procedimento siano coinvolte unità organizzative diverse rispetto a quella
cui è preposto il responsabile del procedimento i dirigenti di dette unità sono tenuti a
garantire al responsabile del procedimento la massima collaborazione, ai fini di una celere,
efficace, efficiente e completa conclusione del procedimento entro il termine previsto.
Art. 14
Diritto di interpello
1. Il soggetto interessato, prima di presentare un’istanza avente ad oggetto l’avvio di un
procedimento amministrativo, può formulare all’Ente un interpello con cui chiede di
conoscere preventivamente l’interpretazione che l’Ente dà alla norma da applicarsi in
quella fattispecie concreta.
2. L’interpello deve essere formulato in modo analitico e deve prospettare l’interpretazione
di parte.
3. L’Ente è tenuto a riscontrare l’interpello entro ………… giorni; nei casi di particolare
complessità entro il suddetto termine l’Ente ha facoltà di indicare il diverso termine, comunque non superiore a ………… giorni entro cui sarà in grado di esprimersi.
4. L’interpretazione data dall’Ente è vincolante per l’Ente medesimo, ove l’istanza di avvio
del procedimento sia presentata entro i 30 giorni successivi, fatti salvi eventuali mutamenti
normativi o di interpretazione giurisprudenziale.
5. Il mancato riscontro all’interpello determina l’insorgere di responsabilità disciplinare
in capo ai soggetti competenti.
Art. 15
Comunicazione di avvio del procedimento
1. È consentito utilizzare una modalità di comunicazione di avvio del procedimento alternativa a quella personale ove il numero dei destinatari sia superiore a cinquanta unità o
ove ricorrano ulteriori motivate situazioni tali da far ritenere impossibile o eccessivamente
gravosa la comunicazione personale.
2. Nella comunicazione di avvio del procedimento, oltre a quanto previsto dall’art. 8,
comma 2 Legge n. 241/1990 e da altre norme speciali, è indicato anche il termine a
disposizione del soggetto destinatario per presentare eventuali osservazioni, memorie,
proposte e documenti.
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3. È consentito omettere la comunicazione di avvio del procedimento nell’ambito di:
a) procedimenti istantanei e che si concludano con provvedimento favorevole;
b) procedimenti che si concludano positivamente con provvedimento favorevole, in relazione ai quali la preventiva comunicazione di avvio avrebbe il solo effetto di aggravare il
procedimento, senza favorire la partecipazione.
Art. 16
Audizione
1. Il soggetto destinatario della comunicazione di avvio del procedimento, oltre alle facoltà
espressamente riconosciutagli dall’art. 10 Legge n. 241/1990 e da altre norme speciali, ha
il diritto di essere sentito personalmente dal responsabile del procedimento, anche con
l’eventuale assistenza di persona di sua fiducia.
2. La richiesta di audizione può essere presentata entro ………… giorni dal pervenimento
della comunicazione di avvio del procedimento.
3. L’audizione deve essere effettuata entro ………… giorni dal pervenimento della richiesta.
4. Il responsabile del procedimento ha facoltà di convocare all’audizione, anche su richiesta del
soggetto richiedente, tutti od alcuni degli altri soggetti interessati o controinteressati.
5. Dell’audizione è redatto un verbale sottoscritto dal responsabile del procedimento e dal
soggetto che vi ha partecipato.
Art. 17
Comunicazione di proposta di provvedimento negativo
1. Ai sensi dell’art. 10-bis Legge n. 7 agosto 1990, n. 241 nei procedimenti ad istanza di
parte, non appena conclusa la fase istruttoria, il responsabile del procedimento, ove la
proposta di provvedimento da lui formulata abbia un contenuto in tutto od in parte negativo rispetto all’istanza, è tenuto a trasmettere detta proposta al soggetto istante, oltre
che al dirigente, ove diverso dal responsabile.
2. Per proposta di provvedimento negativo si intende la proposta:
a) di rigetto dell’istanza;
b) di accoglimento parziale dell’istanza;
c) di accoglimento condizionato dell’istanza.
3. Dal momento della trasmissione della proposta di provvedimento negativo al soggetto
istante al momento del pervenimento delle osservazioni da questi formulate il termine
per la conclusione del procedimento è sospeso.
4. Ove il soggetto istante non produca osservazione alcuna il termine riprende a decorrere
decorsi 10 giorni dal ricevimento da parte di detto soggetto della comunicazione di cui
all’art. 10-bis Legge n. 7 agosto 1990, n. 241.
5. Ove il responsabile del procedimento concluda l’istruttoria con una proposta di provvedimento di accoglimento dell’istanza, ma il dirigente, non condividendola, intenda
concludere il procedimento con un provvedimento negativo, il dirigente medesimo dovrà
trasmettere al soggetto istante la sua proposta di provvedimento negativo, in cui dovranno
essere espressamente riportate:
a) la proposta di provvedimento originaria a firma del responsabile del procedimento;
b) le motivazioni per cui il dirigente ritiene di non condividerla.
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6. Nella fattispecie di cui al comma 5 del presente articolo compete al dirigente l’esame
delle osservazioni prodotte dal soggetto istante e la conseguente assunzione del provvedimento finale.
7. Nella fattispecie di cui al comma 1 del presente articolo l’esame delle osservazioni
formulate dal soggetto istante compete al responsabile del procedimento tranne che il
dirigente non abbia espressamente riservato ciò in capo a se stesso.
8. Il provvedimento finale dovrà puntualmente motivare l’eventuale rigetto delle singole
osservazioni prodotte dall’istante.
9. Ove il provvedimento finale accolga le osservazioni prodotte, discostandosi dalla proposta
del responsabile del procedimento, il dirigente dovrà idoneamente motivare sul punto.
10. Ove il soggetto istante non produca osservazione alcuna il provvedimento finale potrà
essere motivato con rinvio alle motivazioni di cui alla proposta di provvedimento.
11. Ove il dirigente intenda adottare un provvedimento finale con un contenuto negativo
sulla base di motivazioni diverse da quelle di cui alla proposta di provvedimento potrà
farlo solo previa trasmissione al soggetto istante di una nuova proposta di provvedimento,
con assegnazione di un nuovo termine di 10 giorni con nuova sospensione dei termini.
11. Il verificarsi dell’evento di cui al comma 11 del presente articolo determina l’avvio di un
procedimento nei confronti del soggetto autore dell’originaria proposta di provvedimento
teso a verificare le motivazioni dell’evento e l’eventuale responsabilità.
Art. 18
Poteri di annullamento, revoca e sospensione degli atti
1. Il segretario dell’Ente ha facoltà di sospendere, revocare ed annullare, in presenza dei
presupposti rispettivamente di cui all’art. 21-quater, comma 2, all’art. 21-quinques e all’art.
21-nonies Legge n. 7 agosto 1990, n. 241, i seguenti atti dei dirigenti preposti alle strutture
organizzative di massimo livello dell’Ente: ……………………………………………………
2. Il segretario dell’Ente si avvale nell’esercizio delle competenze di cui al presente articolo
di un’apposita unità organizzativa da lui direttamente dipendente.
3. Poteri analoghi a quelli del segretario dell’Ente di cui al comma 1 del presente articolo
sono esercitati dai dirigenti delle unità organizzative di massima dimensione nei confronti
delle unità organizzative di secondo livello a loro facenti riferimento.
4. Di analoghi poteri si avvalgono i dirigenti nei confronti dei responsabili del procedimento
da essi individuati con attribuzione del potere di assunzione del provvedimento finale.
5. Ai fini di cui al presente articolo gli atti assoggettati ad eventuale revoca, sospensione ed annullamento, sono trasmessi al soggetto a ciò competente entro 24 ore
dall’assunzione.
Art. 19
Responsabilità
1. La mancata osservanza delle disposizioni di legge e del presente regolamento determina
l’obbligatoria attivazione di procedimento disciplinare a carico dei soggetti responsabili
di ciò si terrà conto in sede di valutazione dei dirigenti e degli incaricati di posizione
organizzativa e del personale dipendente tutto.
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Art. 20
Ulteriori misure di semplificazione ed accelerazione dei procedimenti
1. Il segretario dell’Ente, sentita la conferenza dei dirigenti, emana ogni ulteriore disposizione tesa a garantire l’introduzione nella gestione dei procedimenti amministrativi di
ulteriori misure di semplificazione ed accelerazione, con l’obiettivo di pervenire ad un’attività amministrativa sempre più efficace ed efficiente nella legalità.
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appendice
1b. Schema di comunicazione di avvio del procedimento amministrativo
Al Signor
………………………
Oggetto: ……………………………………………………………………………………………
Con la presente si comunica, ai sensi degli artt. 7 e ss. Legge n. 241/1990, che è stato
avviato procedimento amministrativo avente ad oggetto “…………………………”, giusta
istanza della S.V. dd. ……………, pervenuta in data …………… a questo Ente (solo nei
procedimenti ad istanza di parte).
Detto procedimento, fatte salve eventuali sospensioni dei termini, ai sensi dell’art …..
Legge …………
(Oppure: dell’atto del ……… n. …… dd. ………, oppure ancora del comma 3 dell’art. 2 Legge n.
241/1990) si concluderà entro ……… giorni dall’avvio e quindi entro il …………………
Ove entro la data suindicata non sia comunicato il provvedimento finale la S.V. potrà
impugnare il silenzio formatosi dinanzi al Tar del ……………… entro un anno da quella
data, fin tanto che perduri l’inadempimento, senza necessità di diffida alcuna.
(Oppure: si intenderà formato il silenzio rigetto, ai sensi dell’art. …… Legge ……, contro il
quale sarà possibile proporre ricorso al Tar del ……… entro …… giorni da quella data.
Oppure ancora: ……… si intenderà formato il silenzio assenso, ai sensi dell’art. 20 Legge
n. 241/1990).
L’unità organizzativa responsabile del procedimento è ………………………………………
Il responsabile del procedimento amministrativo è ……………………………………………
Degli atti afferenti al procedimento è possibile prendere visione presso l’ufficio …………………
nel seguente orario …………………………………………………………………………………
La S.V. potrà presentare osservazioni, memorie, documenti e proposte nel corso della fase
istruttoria, la cui conclusione è prevista per il giorno ………………………………………
………………, lì …………
IL DIRIGENTE/IL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO
…………………………………………………………………………
106
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1c. Schema di comunicazione di proposta di provvedimento
negativo
Al Signor
………………………
Oggetto: istanza del …………………… afferente a ………………… Proposta di diniego.
Con riferimento all’istanza presentata dalla S.V. in data ……………………………………
tendente ad ottenere ……………………………… ai sensi dell’art. 10-bis Legge n. 241/1990,
si trasmette l’unita proposta di provvedimento di rigetto dell’istanza.
La S.V. potrà, entro 10 giorni dal pervenimento della presente, presentare eventuali osservazioni, anche corredate di documenti.
Decorso il suindicato termine si provvederà all’assunzione del provvedimento finale.
Cordialità.
………………, lì …………
IL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO
……………………………………………………
107
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1d. Schema di determinazione del dirigente su proposta del
responsabile del procedimento
proposta di determinazione
Oggetto: ……………………………………………………………………………………………
il responsabile del procedimento
Vista l’istanza del Signor ………………………………………………………… pervenuta in
data …………………… (solo nei procedimenti ad istanza di parte).
Atteso che con nota del ……… è stata data comunicazione di avvio del procedimento:
- al Signor ……………………………………………………………………, soggetto istante;
- ai Signori ………………………………………………………………, in quanto soggetti nei
cui confronti il provvedimento finale potrebbe produrre effetti pregiudizievoli;
(Oppure: Atteso che con nota del ………………… è stata data comunicazione di avvio del
procedimento al Signor ………………………………………………………………………………,
soggetto istante;
Atteso che si è altresì provveduto a dare notizia dell’avvio del procedimento nei confronti di
ulteriori soggetti ai quali dal provvedimento finale possano derivare pregiudizi, attraverso
la pubblicazione nel quotidiano ……………………………… in data ………………, oltre che
nel sito internet dell’Ente ed all’albo pretorio dell’Ente a decorrere dal ………, essendo il
numero dei destinatari della comunicazione di avvio del procedimento superiore a …………
unità e quindi tale da rendere eccessivamente gravosa la comunicazione personale)
(Oppure ancora: Dato atto che si è omesso di dare la comunicazione di avvio del procedimento in quanto ………………………………………………………………………………………,
fattispecie configurante la grave ragione di impedimento di cui all’art. 7, comma 1 Legge
n. 241/1990);
Atteso che la gestione e la responsabilità dei procedimenti in materia di ……………………
rientra nelle competenze dell’unità organizzativa ……………, giusto atto del …… n. ……
dd. …………;
Richiamata la nota dd. ………… a firma del dirigente dell’unità organizzativa …………………
con cui è stato individuato quale responsabile dei procedimenti amministrativi in materia
di ………………… il ……….………;
Accertato ……………………………………………………………………………………………
108
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Rilevato ……………………………………………………………………………………………
Acquisito il parere del ……………, giusta nota dd. ……………
………………………………………… (Indicare i presupposti di fatto ed i mezzi istruttori)
Visto l’art. ………… Legge …………………………;
Visto l’art. ………… Legge Regionale …………….;
Visto l’art. ………… dello Statuto dell’Ente;
Visto l’art. ………… del regolamento comunale disciplinante ………………………………;
Rilevato che la giurisprudenza prevalente ………………………………………………………
(Indicare i presupposti di diritto)
Ritenuto conseguentemente di ………………………………………………………………………
in quanto ………………………………………………………………………………………………
(Indicare la motivazione della proposta di provvedimento, ovvero le argomentazioni giuridiche su cui si fonda alla luce dei presupposti di fatto e di diritto come accertati nella
fase istruttoria)
propone
1) ……………………………………………………………………………………………………
2) ……………………………………………………………………………………………………
3) ……………………………………………………………………………………………………
(Indicare in modo completo ed esauriente il dispositivo della proposta di provvedimento, ivi
compresa l’eventuale imputazione della spesa)
………………, lì …………
IL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO
……………………………………………………
determinazione n. ……………
Oggetto: ……………………………………………………………………………………………
il dirigente
Vista la proposta di determinazione afferente all’oggetto a firma del responsabile del
procedimento di cui sopra;
Ritenuto di farla propria approvandola con le motivazioni di cui alla medesima;
109
appendice
determina
di approvare la proposta di determinazione del responsabile del procedimento di cui sopra,
facendola propria ad ogni effetto.
………………, lì …………
IL DIRIGENTE DELL’UNITÀ ORGANIZZATIVA
……………………………………………………………
(Oppure: Ritenuto che la corretta interpretazione da darsi all’art. …… Legge n. …… così come
affermato dal Tar ……………, sia quella che …………………………………………………..………)
Ritenuto conseguentemente che, difformemente da quanto proposto dal responsabile del procedimento, all’atto afferente l’oggetto vada dato il seguente contenuto: ………………………
Con le motivazioni di cui sopra;
Vista la lett. e) del comma 1 dell’art. 6 Legge n. 241/1990 e s.m.
determina
1) ……………………………………………………………………………………………………
2) ……………………………………………………………………………………………………
3) ……………………………………………………………………………………………………
(Indicare il dispositivo completo che si intende dare al provvedimento)
………………, lì …………
IL DIRIGENTE DELL’UNITÀ ORGANIZZATIVA
……………………………………………………………
110
appendice
2. Normativa
2a. Legge 7 agosto 1990, n. 241 “Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi”
Legge 7 Agosto 1990, n. 241
“Nuove norme in materia di procedimento amministrativo
e di diritto di accesso ai documenti amministrativi”1
Vigente al 5 settembre 2010
la camera dei deputati ed il senato della repubblica
hanno approvato
il presidente della repubblica
promulga
la seguente legge:
Capo I
Principi
Art. 1
Principi generali dell’attività amministrativa
1. L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri
di economicità, di efficacia, ((di imparzialità)), di pubblicità e di trasparenza secondo le
modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli
procedimenti, nonché dai principi dell’ordinamento comunitario.
1-bis. La pubblica amministrazione, nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce
secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente.
1-ter.I soggetti privati preposti all’esercizio di attività amministrative assicurano il rispetto
((dei criteri)) e dei principi di cui al comma 1.
2. La pubblica amministrazione non può aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria.
Art. 2
(((Conclusione del procedimento)
1. Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza, ovvero debba essere
iniziato d’ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante
l’adozione di un provvedimento espresso.
1) La fonte da cui è stato tratto il testo della presente legge è http://www.normattiva.it/static/index.html.
111
appendice
2. Nei casi in cui disposizioni di legge ovvero i provvedimenti di cui ai commi 3, 4 e 5
non prevedono un termine diverso, i procedimenti amministrativi di competenza delle
amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali devono concludersi entro il termine
di trenta giorni.
3. Con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, adottati ai sensi
dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta dei Ministri
competenti e di concerto con i Ministri per la pubblica amministrazione e l’innovazione
e per la semplificazione normativa, sono individuati i termini non superiori a novanta
giorni entro i quali devono concludersi i procedimenti di competenza delle amministrazioni statali. Gli enti pubblici nazionali stabiliscono, secondo i propri ordinamenti, i
termini non superiori a novanta giorni entro i quali devono concludersi i procedimenti
di propria competenza.
4. Nei casi in cui, tenendo conto della sostenibilità dei tempi sotto il profilo dell’organizzazione amministrativa, della natura degli interessi pubblici tutelati e della particolare
complessità del procedimento, sono indispensabili termini superiori a novanta giorni per
la conclusione dei procedimenti di competenza delle amministrazioni statali e degli enti
pubblici nazionali, i decreti di cui al comma 3 sono adottati su proposta anche dei Ministri per la pubblica amministrazione e l’innovazione e per la semplificazione normativa
e previa deliberazione del Consiglio dei ministri. I termini ivi previsti non possono comunque superare i centottanta giorni, con la sola esclusione dei procedimenti di acquisto
della cittadinanza italiana e di quelli riguardanti l’immigrazione.
5. Fatto salvo quanto previsto da specifiche disposizioni normative, le autorità di garanzia
e di vigilanza disciplinano, in conformità ai propri ordinamenti, i termini di conclusione
dei procedimenti di rispettiva competenza.
6. I termini per la conclusione del procedimento decorrono dall’inizio del procedimento
d’ufficio o dal ricevimento della domanda, se il procedimento è ad iniziativa di parte.
7. Fatto salvo quanto previsto dall’articolo 17, i termini di cui ai commi 2, 3, 4 e 5 del
presente articolo possono essere sospesi, per una sola volta e per un periodo non superiore
a trenta giorni, per l’acquisizione di informazioni o di certificazioni relative a fatti, stati
o qualità non attestati in documenti già in possesso dell’amministrazione stessa o non
direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni. Si applicano le disposizioni
dell’articolo 14, comma 2.
8. Salvi i casi di silenzio assenso, decorsi i termini per la conclusione del procedimento,
il ricorso avverso il silenzio dell’amministrazione, ai sensi dell’articolo 21-bis della legge
6 dicembre 1971, n. 1034, può essere proposto anche senza necessità di diffida all’amministrazione inadempiente, fintanto che perdura l’inadempimento e comunque non oltre
un anno dalla scadenza dei termini di cui ai commi 2 o 3 del presente articolo. Il giudice
amministrativo può conoscere della fondatezza dell’istanza. È fatta salva la riproponibilità
dell’istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti.
9. La mancata emanazione del provvedimento nei termini costituisce elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale (1).))
---------(1) Il D.P.R. 18 aprile 1994, n. 340 ha disposto che «il Ministro, entro quindici giorni dall’entrata in vigore del
regolamento previsto dallo stesso decreto, provvede ad adeguare il regolamento emanato ai sensi del presente
articolo 2, in conformità alle misure di semplificazione previste dal suindicato D.P.R. n. 340/94».
112
appendice
(((Art. 2-bis)
Conseguenze per il ritardo dell’amministrazione nella conclusione del procedimento
1. Le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all’articolo 1, comma 1-ter, sono tenuti
al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o
colposa del termine di conclusione del procedimento.
2. Le controversie relative all’applicazione del presente articolo sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Il diritto al risarcimento del danno si
prescrive in cinque anni.))
Art. 3
((Motivazione del provvedimento))
1. Ogni provvedimento amministrativo, compresi quelli concernenti l’organizzazione amministrativa, lo svolgimento dei pubblici concorsi ed il personale, deve essere motivato, salvo
che nelle ipotesi previste dal comma 2. La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e
le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione alle risultanze dell’istruttoria.
2. La motivazione non è richiesta per gli atti normativi e per quelli a contenuto generale.
3. Se le ragioni della decisione risultano da altro atto dell’amministrazione richiamato
dalla decisione stessa, insieme alla comunicazione di quest’ultima deve essere indicato e
reso disponibile, a norma della presente legge, anche l’atto cui essa si richiama.
4. In ogni atto notificato al destinatario devono essere indicati il termine e l’autorità cui
è possibile ricorrere.
Art. 3-bis
((Uso della telematica))
((1. Per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, le amministrazioni pubbliche
incentivano l’uso della telematica, nei rapporti interni, tra le diverse amministrazioni e
tra queste e i privati.))
Capo II
Il responsabile del procedimento
Art. 4
((Unità organizzativa responsabile del procedimento))
1. Ove non sia già direttamente stabilito per legge o per regolamento, le pubbliche amministrazioni sono tenute a determinare per ciascun tipo di procedimento relativo ad
atti di loro competenza l’unità organizzativa responsabile della istruttoria e di ogni altro
adempimento procedimentale, nonché dell’adozione del provvedimento finale.
2. Le disposizioni adottate ai sensi del comma 1 sono rese pubbliche secondo quanto
previsto dai singoli ordinamenti (1), (2).
---------(1) IL D.L. 5 ottobre 1993, n. 398 nel testo introdotto dalla legge di conversione 4 dicembre 1993, n. 493 ha
disposto, circa le procedure per il rilascio di concessioni edilizie, che « al momento della presentazione della
domanda di concessione edilizia, l’ufficio abilitato a riceverla comunica al richiedente il nominativo del responsabile del procedimento di cui al presente art. 4».
(2) Il D.P.R. 18 aprile 1994, n. 340 ha disposto che «il Ministro, entro quindici giorni dall’entrata in vigore del
regolamento previsto dallo stesso decreto, provvede ad adeguare il regolamento emanato ai sensi del presente
articolo 4, in conformità alle misure di semplificazione previste dal suindicato D.P.R. n. 340/94».
113
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Art. 5
((Responsabile del procedimento))
1. Il dirigente di ciascuna unità organizzativa provvede ad assegnare a sé o altro dipendente
addetto all’unità la responsabilità dell’istruttoria e di ogni altro adempimento inerente il
singolo procedimento nonché, eventualmente, dell’adozione del provvedimento finale.
2. Fino a quando non sia effettuata l’assegnazione di cui al comma 1, è considerato
responsabile del singolo procedimento il funzionario preposto alla unità organizzativa
determinata a norma del comma 1 dell’articolo 4.
3. L’unità organizzativa competente e il nominativo del responsabile del procedimento
sono comunicati ai soggetti di cui all’articolo 7 e, a richiesta, a chiunque vi abbia interesse (1).
---------(1) Il D.L. 5 ottobre 1993, n. 398 nel testo introdotto dalla legge di conversione 4 dicembre 1993, n. 493 ha
disposto, circa le procedure per il rilascio di concessioni edilizie, che « al momento della presentazione della
domanda di concessione edilizia, l’ufficio abilitato a riceverla comunica al richiedente il nominativo del responsabile del procedimento di cui al presente art. 5».
Art. 6
((Compiti del responsabile del procedimento))
1. Il responsabile del procedimento:
a) valuta, ai fini istruttori, le condizioni di ammissibilità i requisiti di legittimazione ed i
presupposti che siano rilevanti per l’emanazione del provvedimento;
b) accerta di ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti all’uopo necessari, e adotta
ogni misura per l’adeguato e sollecito svolgimento dell’istruttoria. In particolare, può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete
e può esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed ordinare esibizioni documentali;
c) propone l’indizione o, avendone la competenza, indice le conferenze di servizi di cui
all’articolo 14;
d) cura le comunicazioni, le pubblicazioni e le notificazioni previste dalle leggi e dai
regolamenti;
e) adotta, ove ne abbia la competenza, il provvedimento finale, ovvero trasmette gli atti
all’organo competente per l’adozione. ((L’organo competente per l’adozione del provvedimento finale, ove diverso dal responsabile del procedimento, non può discostarsi dalle
risultanze dell’istruttoria condotta dal responsabile del procedimento se non indicandone
la motivazione nel provvedimento finale.))
Capo III
Partecipazione al procedimento amministrativo
Art. 7
((Comunicazione di avvio del procedimento))
1. Ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità
del procedimento, l’avvio del procedimento stesso è comunicato, con le modalità previste
dall’articolo 8, ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a
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appendice
produrre effetti diretti ed a quelli che per legge debbono intervenirvi. Ove parimenti
non sussistano le ragioni di impedimento predette, qualora da in provvedimento possa
derivare un pregiudizio a soggetti individuati o facilmente individuabili, diversi dai suoi
diretti destinatari, l’amministrazione è tenuta a fornire loro, con le stesse modalità, notizia
dell’inizio del procedimento.
2. Nelle ipotesi di cui al comma 1 resta salva la facoltà dell’amministrazione di adottare,
anche prima della effettuazione delle comunicazioni di cui al medesimo comma 1, provvedimenti cautelari.
Art. 8
((Modalità e contenuti della comunicazione di avvio del procedimento))
1. L’amministrazione provvede a dare notizia dell’avvio del procedimento mediante comunicazione personale.
2. Nella comunicazione debbono essere indicati:
a) l’amministrazione competente;
b) l’oggetto del procedimento promosso;
c) l’ufficio e la persona responsabile del procedimento;
((c-bis) la data entro la quale, secondo i termini previsti dall’articolo 2, commi 2 o 3, deve
concludersi il procedimento e i rimedi esperibili in caso di inerzia dell’amministrazione));
((c-ter) nei procedimenti ad iniziativa di parte, la data di presentazione della relativa
istanza));
d) l’ufficio in cui si può prendere visione degli atti.
3. Qualora per il numero dei destinatari la comunicazione personale non sia possibile o
risulti particolarmente gravosa, l’amministrazione provvede a rendere noti gli elementi
di cui al comma 2 mediante forme di pubblicità idonee di volta in volta stabilite dall’amministrazione medesima.
4. L’omissione di taluna delle comunicazioni prescritte può esser fatta valere solo dal
soggetto nel cui interesse la comunicazione è prevista.
Art. 9
((Intervento nel procedimento))
1. Qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dal
provvedimento, hanno facoltà di intervenire nel procedimento.
Art. 10
((Diritti dei partecipanti al procedimento))
1. I soggetti di cui all’articolo 7 e quelli intervenuti ai sensi dell’articolo 9 hanno diritto:
a) di prendere visione degli atti del procedimento, salvo quanto previsto dall’articolo 24;
b) di presentare memorie scritte e documenti, che l’amministrazione ha l’obbligo di valutare ove siano pertinenti all’oggetto del procedimento.
Art. 10-bis
((Comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza))
((1. Nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l’autorità
competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica
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appendice
tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all’accoglimento della domanda. Entro
il termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione, gli istanti hanno il diritto
di presentare per iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate da documenti. La
comunicazione di cui al primo periodo interrompe i termini per concludere il procedimento
che iniziano nuovamente a decorrere dalla data di presentazione delle osservazioni o, in
mancanza, dalla scadenza del termine di cui al secondo periodo. Dell’eventuale mancato
accoglimento di tali osservazioni è data ragione nella motivazione del provvedimento finale.
Le disposizioni di cui al presente articolo non si applicano alle procedure concorsuali e
ai procedimenti in materia previdenziale e assistenziale sorti a seguito di istanza di parte
e gestiti dagli enti previdenziali.))
Art. 11
((Accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento))
1. In accoglimento di osservazioni e proposte presentate a norma dell’articolo 10, l’amministrazione procedente può concludere, senza pregiudizio dei diritti dei terzi, e in ogni caso
nel perseguimento del pubblico interesse, accordi con gli interessati al fine di determinare il
contenuto discrezionale del provvedimento finale ovvero (…) in sostituzione di questo.
1-bis. Al fine di favorire la conclusione degli accordi di cui al comma 1, il responsabile
del procedimento può predisporre un calendario di incontri cui invita, separatamente o
contestualmente, il destinatario del provvedimento ed eventuali controinteressati.
2. Gli accordi di cui al presente articolo debbono essere stipulati, a pena di nullità per
atto scritto, salvo che la legge disponga altrimenti. Ad essi si applicano, ove non diversamente previsto, i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto
compatibili.
3. Gli accordi sostitutivi di provvedimenti sono soggetti ai medesimi controlli previsti
per questi ultimi.
4. Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse l’amministrazione recede unilateralmente
dall’accordo, salvo l’obbligo di provvedere alla liquidazione di un indennizzo in relazione
agli eventuali pregiudizi verificatisi in danno del privato.
((4-bis. A garanzia dell’imparzialità e del buon andamento dell’azione amministrativa, in
tutti i casi in cui una pubblica amministrazione conclude accordi nelle ipotesi previste al
comma l, la stipulazione dell’accordo è preceduta da una determinazione dell’organo che
sarebbe competente per l’adozione del provvedimento.))
5. Le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi di cui al
presente articolo sono riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Art. 12
((Provvedimenti attributivi di vantaggi economici))
1. La concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l’attribuzione
di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati sono
subordinate alla predeterminazione ed alla pubblicazione da parte delle amministrazioni
procedenti, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalità cui
le amministrazioni stesse devono attenersi.
2. L’effettiva osservanza dei criteri e delle modalità di cui al comma 1 deve risultare dai
singoli provvedimenti relativi agli interventi di cui al medesimo comma 1.
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appendice
Art. 13
((Ambito di applicazione delle norme sulla partecipazione))
1. Le disposizioni contenute nel presente capo non si applicano nei confronti dell’attività
della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi
generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari
norme che ne regolano la formazione.
2. Dette disposizioni non si applicano altresì ai procedimenti tributari per i quali restano
parimenti ferme le particolari norme che li regolano, nonché ai procedimenti previsti dal
decreto-legge 15 gennaio 1991, n. 8, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 marzo
1991, n. 82, e successive modificazioni, e dal decreto legislativo 29 marzo 1993, n. 119, e
successive modificazioni.
Capo IV
Semplificazione dell’azione amministrativa
Art. 14
Conferenza di servizi
1. Qualora sia opportuno effettuare un esame contestuale di vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo, l’amministrazione procedente ((può indire))
una conferenza di servizi.
2. La conferenza di servizi è sempre indetta quando l’amministrazione procedente deve
acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi comunque denominati di altre amministrazioni
pubbliche e non li ottenga, entro trenta giorni dalla ricezione, da parte dell’amministrazione
competente, della relativa richiesta. La conferenza può essere altresì indetta quando nello
stesso termine è intervenuto il dissenso di una o più amministrazioni interpellate ((ovvero
nei casi in cui è consentito all’amministrazione procedente di provvedere direttamente in
assenza delle determinazioni delle amministrazioni competenti.))
3. La conferenza di servizi può essere convocata anche per l’esame contestuale di
interessi coinvolti in più procedimenti amministrativi connessi, riguardanti medesimi
attività o risultati. In tal caso, la conferenza è indetta dall’amministrazione o, previa
informale intesa, da una delle amministrazioni che curano l’interesse pubblico prevalente. L’indizione della conferenza può essere richiesta da qualsiasi altra amministrazione
coinvolta.
4. Quando l’attività del privato sia subordinata ad atti di consenso, comunque denominati,
di competenza di più amministrazioni pubbliche, la conferenza di servizi è convocata,
anche su richiesta dell’interessato, dall’amministrazione competente per l’adozione del
provvedimento finale.
5. In caso di affidamento di concessione di lavori pubblici la conferenza di servizi è convocata dal concedente ovvero, con il consenso di quest’ultimo, dal concessionario entro
quindici giorni fatto salvo quanto previsto dalle leggi regionali in materia di valutazione
di impatto ambientale (VIA). Quando la conferenza è convocata ad istanza del concessionario spetta in ogni caso al concedente il diritto di voto (1), (2).
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appendice
5-bis. Previo accordo tra le amministrazioni coinvolte, la conferenza di servizi è convocata
e svolta avvalendosi degli strumenti informatici disponibili, secondo i tempi e le modalità
stabiliti dalle medesime amministrazioni.
---------(1) Il D.L. 5 ottobre 1993, n. 398 nel testo introdotto dalla legge di conversione 4 dicembre 1993, n. 493 ha
disposto, circa le procedure per l’attuazione di progetti di protezione dell’ambiente, che «ai fini dell’acquisizione
delle necessarie intese, concerti, nulla osta o assensi comunque denominati di altre amministrazioni pubbliche, il
commissario può convocare apposite conferenze di servizi ai sensi del presente art. 14, che devono pronunciarsi
entro trenta giorni dalla prima convocazione. L’approvazione assunta all’unanimità sostituisce ad ogni effetto gli
atti di competenza delle singole amministrazioni e comporta, altresì, dichiarazione di pubblica utilità, urgenza
e indefferibilità di lavori».
(2) La Legge 15 maggio 1997, n. 127 ha stabilito che «le disposizioni di cui ai commi 2-bis, 3-bis e 4 del presente
art. 14, si applicano anche alle altre conferenze di servizi previste dalle vigenti disposizioni di legge».
Art. 14-bis
((Conferenza di servizi preliminare))
1. La conferenza di servizi può essere convocata per progetti di particolare complessità
((e di insediamenti produttivi di beni e servizi)), ((su motivata richiesta dell’interessato,
documentata, in assenza di un progetto preliminare, da uno studio di fattibilità)), prima
della presentazione di una istanza o di un progetto definitivi, al fine di verificare quali
siano le condizioni per ottenere, alla loro presentazione, i necessari atti di consenso. In
tale caso la conferenza si pronuncia entro trenta giorni dalla data della richiesta e i relativi
costi sono a carico del richiedente.
2. Nelle procedure di realizzazione di opere pubbliche e di interesse pubblico, la conferenza
di servizi si esprime sul progetto preliminare al fine di indicare quali siano le condizioni
per ottenere, sul progetto definitivo, le intese, i pareri, le concessioni, le autorizzazioni, le
licenze, i nullaosta e gli assensi, comunque denominati, richiesti dalla normativa vigente.
In tale sede, le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale,
del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute ((e della pubblica incolumità)),
si pronunciano, per quanto riguarda l’interesse da ciascuna tutelato, sulle soluzioni progettuali prescelte. Qualora non emergano, sulla base della documentazione disponibile,
elementi comunque preclusivi della realizzazione del progetto, le suddette amministrazioni
indicano, entro quarantacinque giorni, le condizioni e gli elementi necessari per ottenere,
in sede di presentazione del progetto definitivo, gli atti di consenso.
3. Nel caso in cui sia richiesta VIA, la conferenza di servizi si esprime entro trenta giorni
dalla conclusione della fase preliminare di definizione dei contenuti dello studio d’impatto
ambientale, secondo quanto previsto in materia di VIA. Ove tale conclusione non intervenga entro novanta giorni dalla richiesta di cui al comma 1, la conferenza di servizi si
esprime comunque entro i successivi trenta giorni. Nell’ambito di tale conferenza, l’autorità
competente alla VIA si esprime sulle condizioni per la elaborazione del progetto e dello
studio di impatto ambientale. In tale fase, che costituisce parte integrante della procedura
di VIA, la suddetta autorità esamina le principali alternative, compresa l’alternativa zero,
e, sulla base della documentazione disponibile, verifica l’esistenza di eventuali elementi di
incompatibilità, anche con riferimento alla localizzazione prevista dal progetto e, qualora
tali elementi non sussistano, indica nell’ambito della conferenza di servizi le condizioni per
ottenere, in sede di presentazione del progetto definitivo, i necessari atti di consenso.
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appendice
((3-bis. Il dissenso espresso in sede di conferenza preliminare da una amministrazione
preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico,
della salute o della pubblica incolumità, con riferimento alle opere interregionali, è sottoposto alla disciplina di cui all’articolo 14-quater, comma 3.))
4. Nei casi di cui ai commi 1, 2 e 3, la conferenza di servizi si esprime allo stato degli
atti a sua disposizione e le indicazioni fornite in tale sede possono essere motivatamente
modificate o integrate solo in presenza di significativi elementi emersi nelle fasi successive
del procedimento, anche a seguito delle osservazioni dei privati sul progetto definitivo.
5. Nel caso di cui al comma 2, il responsabile unico del procedimento trasmette alle
amministrazioni interessate il progetto definitivo, redatto sulla base delle condizioni
indicate dalle stesse amministrazioni in sede di conferenza di servizi sul progetto preliminare, e convoca la conferenza tra il trentesimo e il sessantesimo giorno successivi alla
trasmissione. In caso di affidamento mediante appalto concorso o concessione di lavori
pubblici, l’amministrazione aggiudicatrice convoca la conferenza di servizi sulla base del
solo progetto preliminare, secondo quanto previsto dalla legge 11 febbraio 1994, n. 109,
e successive modificazioni.
Art. 14-ter
Lavori della conferenza di servizi
01. La prima riunione della conferenza di servizi è convocata entro quindici giorni ovvero, in
caso di particolare complessità dell’istruttoria, entro trenta giorni dalla data di indizione.
1. La conferenza di servizi assume le determinazioni relative all’organizzazione dei propri
lavori a maggioranza dei presenti e può svolgersi per via telematica.
2. La convocazione della prima riunione della conferenza di servizi deve pervenire alle
amministrazioni interessate, anche per via telematica o informatica, almeno cinque giorni
prima della relativa data. Entro i successivi cinque giorni, le amministrazioni convocate
possono richiedere, qualora impossibilitate a partecipare, l’effettuazione della riunione in
una diversa data; in tale caso, l’amministrazione procedente concorda una nuova data,
comunque entro i dieci giorni successivi alla prima. ((La nuova data della riunione può
essere fissata entro i quindici giorni successivi nel caso la richiesta provenga da un’autorità
preposta alla tutela del patrimonio culturale. I responsabili degli sportelli unici per le attività
produttive e per l’edilizia, ove costituiti, o i Comuni, o altre autorità competenti concordano
con i Soprintendenti territorialmente competenti il calendario, almeno trimestrale, delle
riunioni delle conferenze di servizi che coinvolgano atti di assenso o consultivi comunque
denominati di competenza del Ministero per i beni e le attività culturali.))
2-bis. Alla conferenza di servizi di cui agli articoli 14 e 14-bis sono convocati i soggetti
proponenti il progetto dedotto in conferenza, alla quale gli stessi partecipano senza diritto
di voto.
2-ter. Alla conferenza possono partecipare, senza diritto di voto, i concessionari e i
gestori di pubblici servizi, nel caso in cui il procedimento amministrativo o il progetto
dedotto in conferenza implichi loro adempi menti ovvero abbia effetto diretto o indiretto
sulla loro attività. Agli stessi è inviata, anche per via telematica e con congruo anticipo,
comunicazione della convocazione della conferenza di servizi. Alla conferenza possono
partecipare inoltre, senza diritto di voto, le amministrazioni preposte alla gestione delle
eventuali misure pubbliche di agevolazione.
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appendice
3. Nella prima riunione della conferenza di servizi, o comunque in quella immediatamente
successiva alla trasmissione dell’istanza o del progetto definitivo ai sensi dell’articolo 14bis, le amministrazioni che vi partecipano determinano il termine per l’adozione della
decisione conclusiva. I lavori della conferenza non possono superare i novanta giorni,
salvo quanto previsto dal comma 4. Decorsi inutilmente tali termini, l’amministrazione
procedente provvede ai sensi dei commi 6-bis e 9 del presente articolo.
((3-bis. In caso di opera o attività sottoposta anche ad autorizzazione paesaggistica, il
soprintendente si esprime, in via definitiva, in sede di conferenza di servizi, ove convocata, in ordine a tutti i provvedimenti di sua competenza ai sensi del decreto legislativo
22 gennaio 2004, 42.))
4. ((Fermo restando quanto disposto dal comma 4-bis)) Nei casi in cui sia richiesta la
VIA, la conferenza di servizi si esprime dopo aver acquisito la valutazione medesima ed
il termine di cui al comma 3 resta sospeso, per un massimo di novanta giorni, fino all’acquisizione della pronuncia sulla compatibilità ambientale. Se la VIA non interviene nel
termine previsto per l’adozione del relativo provvedimento, l’amministrazione competente
si esprime in sede di conferenza di servizi, la quale si conclude nei trenta giorni successivi
al termine predetto. Tuttavia, a richiesta della maggioranza dei soggetti partecipanti alla
conferenza di servizi, il termine di trenta giorni di cui al precedente periodo è prorogato
di altri trenta giorni nel caso che si appalesi la necessità di approfondimenti istruttori.
((Per assicurare il rispetto dei tempi, l’amministrazione competente al rilascio dei provvedimenti in materia ambientale può far eseguire anche da altri organi dell’amministrazione
pubblica o enti pubblici dotati di qualificazione e capacità tecnica equipollenti, ovvero da
istituti universitari tutte le attività tecnico-istruttorie non ancora eseguite. In tal caso gli
oneri economici diretti o indiretti sono posti a esclusivo carico del soggetto committente il
progetto, secondo le tabelle approvate con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela
del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze.))
((4-bis. Nei casi in cui l’intervento oggetto della conferenza di servizi è stato sottoposto
positivamente a valutazione ambientale strategica (VAS), i relativi risultati e prescrizioni,
ivi compresi gli adempimenti di cui ai commi 4 e 5 dell’articolo 10 del decreto legislativo
3 aprile 2006, n. 152, devono essere utilizzati, senza modificazioni, ai fini della VIA, qualora effettuata nella medesima sede, statale o regionale, ai sensi dell’articolo 7 del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152.))
5. Nei procedimenti relativamente ai quali sia già intervenuta la decisione concernente la
VIA le disposizioni di cui al comma 3 dell’articolo 14-quater, nonché quelle di cui agli
articoli 16, comma 3, e 17, comma 2, si applicano alle sole amministrazioni preposte alla
tutela della salute, del patrimonio storico-artistico e della pubblica incolumità.
6. Ogni amministrazione convocata partecipa alla conferenza di servizi attraverso un unico
rappresentante legittimato, dall’organo competente, ad esprimere in modo vincolante la
volontà dell’amministrazione su tutte le decisioni di competenza della stessa.
((6-bis. All’esito dei lavori della conferenza, e in ogni caso scaduto il termine di cui ai
commi 3 e 4, l’amministrazione procedente, in caso di VIA statale, può adire direttamente
il consiglio dei ministri ai sensi dell’articolo 26, comma 2, del decreto legislativo 30 aprile 2006, n. 152; in tutti gli altri casi, valutate le specifiche risultanze della conferenza e
tenendo conto delle posizioni prevalenti espresse in quella sede, adotta la determinazione
motivata di conclusione del procedimento che sostituisce a tutti gli effetti, ogni autorizza-
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appendice
zione, concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato di competenza delle
amministrazioni partecipanti, o comunque invitate a partecipare ma risultate assenti, alla
predetta conferenza. La mancata partecipazione alla conferenza di servizi ovvero la ritardata
o mancata adozione della determinazione motivata di conclusione del procedimento sono
valutate ai fini della responsabilità dirigenziale o disciplinare e amministrativa, nonché
ai fini dell’attribuzione della retribuzione di risultato. Resta salvo il diritto del privato di
dimostrare il danno derivante dalla mancata osservanza del termine di conclusione del
procedimento ai sensi degli articoli 2 e 2-bis.))
((7. Si considera acquisito l’assenso dell’amministrazione, ivi comprese quelle preposte
alla tutela della salute e della pubblica incolumità, alla tutela paesaggistico-territoriale
e alla tutela ambientale, esclusi i provvedimenti in materia di VIA, VAS e AIA, il cui
rappresentante, all’esito dei lavori della conferenza, non abbia espresso definitivamente la
volontà dell’amministrazione rappresentata.))
8. In sede di conferenza di servizi possono essere richiesti, per una sola volta, ai proponenti dell’istanza o ai progettisti chiarimenti o ulteriore documentazione. Se questi ultimi
non sono forniti in detta sede, entro i successivi trenta giorni, si procede all’esame del
provvedimento.
9. (1).
10. Il provvedimento finale concernente opere sottoposte a VIA è pubblicato, a cura del
proponente, unitamente all’estratto della predetta VIA, nella Gazzetta Ufficiale o nel Bollettino regionale in caso di VIA regionale e in un quotidiano a diffusione nazionale.
Dalla data della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale decorrono i termini per eventuali
impugnazioni in sede giurisdizionale da parte dei soggetti interessati.
---------(1) Comma soppresso dal D.L. 31 maggio 2010, n. 78, convertito con modificazioni dalla Legge 30 luglio 2010,
n. 122.
Art. 14-quater
Effetti del dissenso espresso nella conferenza di servizi
1. Il dissenso di uno o più rappresentanti delle amministrazioni ((ivi comprese quelle
preposte alla tutela ambientale, fermo restando quanto previsto dall’articolo 26 del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico
o alla tutela della salute e della pubblica incolumità)), regolarmente convocate alla conferenza di servizi, a pena di inammissibilità, deve essere manifestato nella conferenza di
servizi, deve essere congruamente motivato, non può riferirsi a questioni connesse che non
costituiscono oggetto della conferenza medesima e deve recare le specifiche indicazioni
delle modifiche progettuali necessarie ai fini dell’assenso.
2. (1).
((3. Al di fuori dei casi di cui all’articolo 117, ottavo comma, della Costituzione, e delle
infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale, di
cui alla parte seconda, titolo terzo, capo quarto del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163,
e successive modificazioni, nonché dei casi di localizzazione delle opere di interesse statale,
ove venga espresso motivato dissenso da parte di un’amministrazione preposta alla tutela
ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della
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appendice
salute e della pubblica incolumità, la questione, in attuazione e nel rispetto del principio di
leale collaborazione e dell’articolo 120 della Costituzione, è rimessa dall’amministrazione
procedente alla deliberazione del Consiglio dei Ministri, che si pronuncia entro sessanta
giorni, previa intesa con la Regione o le Regioni e le Province autonome interessate, in
caso di dissenso tra un’amministrazione statale e una regionale o tra più amministrazioni regionali, ovvero previa intesa con la Regione e gli enti locali interessati, in caso di
dissenso tra un’amministrazione statale o regionale e un ente locale o tra più enti locali.
Se l’intesa non è raggiunta nei successivi trenta giorni, la deliberazione del Consiglio dei
ministri può essere comunque adottata. Se il motivato dissenso è espresso da una Regione
o da una Provincia autonoma in una delle materie di propria competenza, il Consiglio
dei Ministri delibera in esercizio del proprio potere sostitutivo con la partecipazione dei
Presidenti delle Regioni o delle Province autonome interessate.))
3-bis. (2).
3-ter. (3).
3-quater. (4).
3-quinquies. Restano ferme le attribuzioni e le prerogative riconosciute alle regioni a
statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano dagli statuti speciali di
autonomia e dalle relative norme di attuazione.
4. (5).
5. Nell’ipotesi in cui l’opera sia sottoposta a VIA e in caso di provvedimento negativo
trova applicazione l’articolo 5, comma 2, lettera c-bis), della legge 23 agosto 1988, n. 400,
introdotta dall’articolo 12, comma 2, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303.
---------(1) Comma abrogato dalla Legge 11 febbraio 2005, n. 15.
(2) Comma sostituito dal comma 3.
(3) Ibidem.
(4) Ibidem.
(5) Comma abrogato dalla Legge 11 febbraio 2005, n. 15.
Art. 14-quinquies
((Conferenza di servizi in materia di finanza di progetto))
((1. Nelle ipotesi di conferenza di servizi finalizzata all’approvazione del progetto definitivo in relazione alla quale trovino applicazione le procedure di cui agli articoli 37-bis e
seguenti della legge 11 febbraio 1994, n. 109, sono convocati alla conferenza, senza diritto
di voto, anche i soggetti aggiudicatari di concessione individuati all’esito della procedura
di cui all’articolo 37-quater della legge n. 109 del 1994, ovvero le società di progetto di
cui all’articolo 37-quinquies della medesima legge.))
Art. 15
((Accordi fra pubbliche amministrazioni))
1. Anche al di fuori delle ipotesi previste dall’articolo 14, le amministrazioni pubbliche
possono sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune.
2. Per detti accordi si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni previste dall’articolo
11, commi 2, 3 e 5.
122
appendice
Art. 16
Attività consultiva
1. Gli organi consultivi delle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2,
del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, sono tenuti a rendere i pareri ad essi obbligatoriamente richiesti entro ((venti)) giorni dal ricevimento della richiesta. Qualora siano
richiesti di pareri facoltativi, sono tenuti a dare immediata comunicazione alle amministrazioni richiedenti del termine entro il quale il parere sarà reso ((, che comunque non
può superare i venti giorni dal ricevimento della richiesta.))
((2. In caso di decorrenza del termine senza che sia stato comunicato il parere obbligatorio
o senza che l’organo adito abbia rappresentato esigenze istruttorie, è in facoltà dell’amministrazione richiedente di procedere indipendentemente dall’espressione del parere. In caso
di decorrenza del termine senza che sia stato comunicato il parere facoltativo o senza che
l’organo adito abbia rappresentato esigenze istruttorie, l’amministrazione richiedente procede
indipendentemente dall’espressione del parere. Salvo il caso di omessa richiesta del parere,
il responsabile del procedimento non può essere chiamato a rispondere degli eventuali
danni derivanti dalla mancata espressione dei pareri di cui al presente comma.))
3. Le disposizioni di cui ai commi 1 e 2 non si applicano in caso di pareri che debbano
essere rilasciati da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica, territoriale e della salute dei cittadini.
4. Nel caso in cui l’organo adito abbia rappresentato esigenze istruttorie ((, i termini di
cui al comma 1 possono essere interrotti)) per una sola volta e il parere deve essere reso
definitivamente entro quindici giorni dalla ricezione degli elementi istruttori da parte
delle amministrazioni interessate”.
((5. I pareri di cui al comma 1 sono trasmessi con mezzi telematici.))
6. Gli organi consultivi dello Stato predispongono procedure di particolare urgenza per
l’adozione dei pareri loro richiesti (1).
((6-bis. Resta fermo quanto previsto dall’articolo 127 del codice dei contratti pubblici
relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006,n. 163, e
successive modificazioni.))
---------(1) Il D.L. 5 ottobre 1993, n. 398 nel testo introdotto dalla legge di conversione 4 dicembre 1993, n. 493 ha
disposto, circa le procedure per il rilascio di concessioni edilizie, che «la commissione edilizia comunale, tenuto
conto dell’ordine cronologico di presentazione della domanda, deve esprimersi nei termini previsti dai regolamenti
comunali o, in mancanza, entro trenta giorni dalla scadenza del termine di cui al comma 3, in ordine agli aspetti
di propria competenza. Decorso il termine di cui al comma 4 dell’art. 4 del D.L. 398/1993 convertito con Legge
493/1993, si applicano le disposizioni di cui al presente articolo 16».
Art. 17
((Valutazioni tecniche))
1. Ove per disposizione espressa di legge o di regolamento sia previsto che per l’adozione
di un provvedimento debbano essere preventivamente acquisite le valutazioni tecniche di
organi od enti appositi e tali organi ed enti non provvedano o non rappresentino esigenze istruttorie di competenza dell’amministrazione procedente nei termini prefissati dalla
disposizione stessa o, in mancanza, entro novanta giorni dal ricevimento della richiesta,
123
appendice
il responsabile del procedimento deve chiedere le suddette valutazioni tecniche ed altri
organi dell’amministrazione pubblica o ad enti pubblici che siano dotati di qualificazione
e capacità tecnica equipollenti, ovvero ad istituti universitari.
2. La disposizione di cui al comma 1 non si applica in caso di valutazioni che debbano
essere prodotte da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paessaggistico-territoriale
e della salute dei cittadini.
3. Nel caso in cui l’ente od organo adito abbia rappresentato esigenze istruttorie all’amministrazione procedente, si applica quanto previsto dal comma 4 dell’articolo 16.
Art. 18
Autocertificazione
1. Entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge le amministrazioni
interessate adottano le misure organizzative idonee a garantire l’applicazione delle disposizioni in materia di autocertificazione e di presentazione di atti e documenti da parte di
cittadini a pubbliche amministrazioni di cui alla legge 4 gennaio 1968, n. 15, e successive
modificazioni e integrazioni (1).
2. I documenti attestanti atti, fatti, qualità e stati soggettivi, necessari per l’istruttoria
del procedimento, sono acquisiti d’ufficio quando sono in possesso dell’amministrazione
procedente, ovvero sono detenuti, istituzionalmente, da altre pubbliche amministrazioni.
L’amministrazione procedente può richiedere agli interessati i soli elementi necessari per
la ricerca dei documenti.
3. Parimenti sono accertati d’ufficio dal responsabile del procedimento i fatti, gli stati e
le qualità che la stessa amministrazione procedente o altra pubblica amministrazione è
tenuta a certificare.
---------(1) Periodo soppresso dal D.P.R. 2 agosto 2007, n. 157.
Art. 19
(((Segnalazione certificata di inizio attività – Scia)
1. Ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta
comunque denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste
per l’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da
atti amministrativi a contenuto generale, e non sia previsto alcun limite o contingente
complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli atti
stessi, è sostituito da una segnalazione dell’interessato, con la sola esclusione dei casi
in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali e degli atti rilasciati dalle
amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all’immigrazione, all’asilo, alla cittadinanza, all’amministrazione della giustizia, all’amministrazione
delle finanze, ivi compresi gli atti concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche
derivante dal gioco, nonché di quelli imposti dalla normativa comunitaria. La segnalazione è corredata dalle dichiarazioni sostitutive di certificazioni e dell’atto di notorietà
per quanto riguarda tutti gli stati, le qualità personali e i fatti previsti negli articoli 46
124
appendice
e 47 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000,
n. 445, nonché dalle attestazioni e asseverazioni di tecnici abilitati, ovvero dalle dichiarazioni di conformità da parte dell’Agenzia delle imprese di cui all’articolo 38, comma
4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6
agosto 2008, n. 133, relative alla sussistenza dei requisiti e dei presupposti di cui al primo
periodo; tali attestazioni e asseverazioni sono corredate dagli elaborati tecnici necessari
per consentire le verifiche di competenza dell’amministrazione. Nei casi in cui la legge
prevede l’acquisizione di pareri di organi o enti appositi, ovvero l’esecuzione di verifiche
preventive, essi sono comunque sostituiti dalle auto-certificazioni, attestazioni e asseverazioni o certificazioni di cui al presente comma, salve le verifiche successive degli organi
e delle amministrazioni competenti.
2. L’attività oggetto della segnalazione può essere iniziata dalla data della presentazione
della segnalazione all’amministrazione competente.
3. L’amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al comma 1, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione
di cui al medesimo comma, adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione
dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa, salvo che, ove ciò sia
possibile, l’interessato provveda a conformare alla normativa vigente detta attività ed i suoi
effetti entro un termine fissato dall’amministrazione, in ogni caso non inferiore a trenta
giorni. È fatto comunque salvo il potere dell’amministrazione competente di assumere
determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies. In
caso di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci,
l’amministrazione, ferma restando l’applicazione delle sanzioni penali di cui al comma 6,
nonché di quelle di cui al capo VI del testo unico di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, può sempre e in ogni tempo adottare i provvedimenti di cui al primo periodo.
4. Decorso il termine per l’adozione dei provvedimenti di cui al primo periodo del comma
3, all’amministrazione è consentito intervenire solo in presenza del pericolo di un danno per
il patrimonio artistico e culturale, per l’ambiente, per la salute, per la sicurezza pubblica o
la difesa nazionale e previo motivato accertamento dell’impossibilità di tutelare comunque
tali interessi mediante conformazione dell’attività dei privati alla normativa vigente.
5. Il presente articolo non si applica alle attività economiche a prevalente carattere finanziario, ivi comprese quelle regolate dal testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, e dal testo unico in materia
di intermediazione finanziaria di cui al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58. Ogni
controversia relativa all’applicazione del presente articolo è devoluta alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo. Il relativo ricorso giurisdizionale, esperibile da qualunque interessato nei termini di legge, può riguardare anche gli atti di assenso formati
in virtù delle norme sul silenzio assenso previste dall’articolo 20.
6. Ove il fatto non costituisca più grave reato, chiunque, nelle dichiarazioni o attestazioni o asseverazioni che corredano la segnalazione di inizio attività, dichiara o attesta
falsamente l’esistenza dei requisiti o dei presupposti di cui al comma 1 è punito con la
reclusione da uno a tre anni.))
125
appendice
Art. 20
Silenzio assenso
1. Fatta salva l’applicazione dell’articolo 19, nei procedimenti ad istanza di parte per il
rilascio di provvedimenti amministrativi il silenzio dell’amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori istanze
o diffide, se la medesima amministrazione non comunica all’interessato, nel termine di
cui all’articolo 2, commi 2 o 3, il provvedimento di diniego, ovvero non procede ai sensi
del comma 2.
2. L’amministrazione competente può indire, entro trenta giorni dalla presentazione
dell’istanza di cui al comma 1, una conferenza di servizi ai sensi del capo IV, anche
tenendo conto delle situazioni giuridiche soggettive dei controinteressati.
3. Nei casi in cui il silenzio dell’amministrazione equivale ad accoglimento della domanda,
l’amministrazione competente può assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi
degli articoli 21-quinquies e 21-nonies.
4. Le disposizioni del presente articolo non si applicano agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l’ambiente, la difesa nazionale, la pubblica
sicurezza ((, l’immigrazione, l’asilo e la cittadinanza)), la salute e la pubblica incolumità,
ai casi in cui la normativa comunitaria impone l’adozione di provvedimenti amministrativi formali, ai casi in cui la legge qualifica il silenzio dell’amministrazione come rigetto
dell’istanza, nonché agli atti e procedimenti individuati con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la funzione pubblica, di
concerto con i Ministri competenti.
((5. Si applicano gli articoli 2, comma 7, e 10-bis)) (1).
---------(1) Il D.L. 14 marzo 2005, n. 35, convertito con L. 14 maggio 2005, n. 80, ha stabilito che «le disposizioni di
cui al presente articolo 20, non si applicano ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto, ferma la facoltà degli interessati di presentare nuove istanze».
Art. 21
Disposizioni sanzionatorie
1. Con la denuncia o con la domanda di cui agli articoli 19 e 20 l’interessato deve dichiarare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge richiesti. In caso di dichiarazioni
mendaci o di false attestazioni non è ammessa la conformazione dell’attività e dei suoi
effetti a legge o la sanatoria prevista dagli articoli medesimi ed il dichiarante è punito
con la sanzione prevista dell’articolo 483 del codice penale, salvo che il fatto costituisca
più grave reato.
2. Le sanzioni attualmente previste in caso di svolgimento dell’attività in carenza dell’atto
di assenso dell’amministrazione o in difformità di esso si applicano anche neri riguardi
di coloro i quali diano inizio all’attività ai sensi degli articoli 19 e 20 in mancanza dei
requisiti richiesti o, comunque, in contrasto con la normativa vigente.
((2-bis. Restano ferme le attribuzioni di vigilanza, prevenzione e controllo su attività soggette ad atti di assenso da parte di pubbliche amministrazioni previste da leggi vigenti,
anche se è stato dato inizio all’attività ai sensi degli articoli 19 e 20.))
126
appendice
Capo IV-bis
Efficacia ed invalidità del provvedimento amministrativo revoca e recesso
Art. 21-bis
((Efficacia del provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati))
((1. Il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati acquista efficacia nei confronti di ciascun destinatario con la comunicazione allo stesso effettuata anche nelle forme
stabilite per la notifica agli irreperibili nei casi previsti dal codice di procedura civile.
Qualora per il numero dei destinatari la comunicazione personale non sia possibile o risulti
particolarmente gravosa, l’amministrazione provvede mediante forme di pubblicità idonee
di volta in volta stabilite dall’amministrazione medesima. Il provvedimento limitativo della
sfera giuridica dei privati non avente carattere sanzionatorio può contenere una motivata
clausola di immediata efficacia. I provvedimenti limitativi della sfera giuridica dei privati
aventi carattere cautelare ed urgente sono immediatamente efficaci.))
Art. 21-ter
((Esecutorietà))
((1. Nei casi e con le modalità stabiliti dalla legge, le pubbliche amministrazioni possono
imporre coattivamente l’adempimento degli obblighi nei loro confronti. Il provvedimento
costitutivo di obblighi indica il termine e le modalità dell’esecuzione da parte del soggetto obbligato. Qualora l’interessato non ottemperi, le pubbliche amministrazioni, previa
diffida, possono provvedere all’esecuzione coattiva nelle ipotesi e secondo le modalità
previste dalla legge.
2. Ai fini dell’esecuzione delle obbligazioni aventi ad oggetto somme di denaro si applicano
le disposizioni per l’esecuzione coattiva dei crediti dello Stato.))
Art. 21-quater
((Efficacia ed esecutività del provvedimento))
((1. I provvedimenti amministrativi efficaci sono eseguiti immediatamente, salvo che sia
diversamente stabilito dalla legge o dal provvedimento medesimo.
2. L’efficacia ovvero l’esecuzione del provvedimento amministrativo può essere sospesa,
per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario, dallo stesso organo che lo ha
emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. Il termine della sospensione è esplicitamente indicato nell’atto che la dispone e può essere prorogato o differito per una sola
volta, nonché ridotto per sopravvenute esigenze.))
Art. 21-quinquies
Revoca del provvedimento
1. Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto o di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, il provvedimento
amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato da parte dell’organo che lo ha
emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. La revoca determina la inidoneità
del provvedimento revocato a produrre ulteriori effetti. Se la revoca comporta pregiudizi
in danno dei soggetti direttamente interessati, l’amministrazione ha l’obbligo di provvedere al loro indennizzo. Le controversie in materia di determinazione e corresponsione
dell’indennizzo sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
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appendice
1-bis. Ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea incida su
rapporti negoziali, l’indennizzo liquidato dall’amministrazione agli interessati è parametrato al solo danno emergente e tiene conto sia dell’eventuale conoscenza o conoscibilità
da parte dei contraenti della contrarietà dell’atto amministrativo oggetto di revoca all’interesse pubblico, sia dell’eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti all’erronea
valutazione della compatibilità di tale atto con l’interesse pubblico.
((1-ter. Ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea incida su
rapporti negoziali, l’indennizzo liquidato dall’amministrazione agli interessati è parametrato al solo danno emergente e tiene conto sia dell’eventuale conoscenza o conoscibilità
da parte dei contraenti della contrarietà dell’atto amministrativo oggetto di revoca all’interesse pubblico, sia dell’eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti all’erronea
valutazione della compatibilità di tale atto con l’interesse pubblico.))
Art. 21-sexies
((Recesso dai contratti))
((1. Il recesso unilaterale dai contratti della pubblica amministrazione è ammesso nei casi
previsti dalla legge o dal contratto.))
((Art. 21-septies))
Nullità del provvedimento
((1. È nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali, che è
viziato da difetto assoluto di attribuzione, che è stato adottato in violazione o elusione del
giudicato, nonché negli altri casi espressamente previsti dalla legge.
2. Le questioni inerenti alla nullità dei provvedimenti amministrativi in violazione o elusione
del giudicato sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.))
Art. 21-octies
((Annullabilità del provvedimento))
((1. È annullabile il provvedimento amministrativo adottato in violazione di legge o viziato
da eccesso di potere o da incompetenza.
2. Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento
o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese
che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto
adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata
comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in
concreto adottato.))
Art. 21-nonies
((Annullamento d’ufficio))
((1. Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’articolo 21-octies può essere
annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall’organo
che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge.
2. È fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le
ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole.))
128
appendice
Capo V
Accesso ai documenti amministrativi
Art. 22
Definizioni e principi in materia di accesso
1. Ai fini del presente capo si intende:
a) per “diritto di accesso”, il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia
di documenti amministrativi;
b) per “interessati”, tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o
diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso;
c) per “controinteressati”, tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla
natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso
il loro diritto alla riservatezza;
d) per “documento amministrativo”, ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica,
elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non
relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e
concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o
privatistica della loro disciplina sostanziale;
e) per “pubblica amministrazione”, tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto
privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale
o comunitario. ((2. L’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità
di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di
favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza.))
3. Tutti i documenti amministrativi sono accessibili, ad eccezione di quelli indicati all’articolo 24, commi 1, 2, 3, 5 e 6.
4. Non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione
che non abbiano forma di documento amministrativo, salvo quanto previsto dal decreto
legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in materia di accesso a dati personali da parte della
persona cui i dati si riferiscono.
5. L’acquisizione di documenti amministrativi da parte di soggetti pubblici, ove non
rientrante nella previsione dell’articolo 43, comma 2, del testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, di cui al decreto
del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, si informa al principio di leale
cooperazione istituzionale.
6. Il diritto di accesso è esercitabile fino a quando la pubblica amministrazione ha l’obbligo
di detenere i documenti amministrativi ai quali si chiede di accedere.
Art. 23
((Ambito di applicazione del diritto di accesso))
1. Il diritto di accesso di cui all’articolo 22 si esercita nei confronti delle pubbliche amministrazioni, delle aziende autonome e speciali, degli enti pubblici e dei gestori di pubblici
servizi. Il diritto di accesso nei confronti delle Autorità di garanzia e di vigilanza si esercita
nell’ambito dei rispettivi ordinamenti, secondo quanto previsto dall’articolo 24.
129
appendice
Art. 24
((Esclusione dal diritto di accesso))
((1. Il diritto di accesso è escluso:
a) per i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi della legge 24 ottobre 1977, n. 801,
e successive modificazioni, e nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente
previsti dalla legge, dal regolamento governativo di cui al comma 6 e dalle pubbliche
amministrazioni ai sensi del comma 2 del presente articolo;
b) nei procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano;
c) nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti
normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali
restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione;
d) nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a terzi.
2. Le singole pubbliche amministrazioni individuano le categorie di documenti da esse
formati o comunque rientranti nella loro disponibilità sottratti all’accesso ai sensi del
comma 1.
3. Non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato
dell’operato delle pubbliche amministrazioni.
4. L’accesso ai documenti amministrativi non può essere negato ove sia sufficiente fare
ricorso al potere di differimento.
5. I documenti contenenti informazioni connesse agli interessi di cui al comma 1 sono
considerati segreti solo nell’ambito e nei limiti di tale connessione. A tale fine le pubbliche
amministrazioni fissano, per ogni categoria di documenti, anche l’eventuale periodo di
tempo per il quale essi sono sottratti all’accesso.
6. Con regolamento, adottato ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto
1988, n. 400, il Governo può prevedere casi di sottrazione all’accesso di documenti amministrativi:
a) quando, al di fuori delle ipotesi disciplinate dall’articolo 12 della legge 24 ottobre 1977,
n. 801, dalla loro divulgazione possa derivare una lesione, specifica e individuata, alla
sicurezza e alla difesa nazionale, all’esercizio della sovranità nazionale e alla continuità
e alla correttezza delle relazioni internazionali, con particolare riferimento alle ipotesi
previste dai trattati e dalle relative leggi di attuazione;
b) quando l’accesso possa arrecare pregiudizio ai processi di formazione, di determinazione
e di attuazione della politica monetaria e valutaria;
c) quando i documenti riguardino le strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le azioni
strettamente strumentali alla tutela dell’ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione
della criminalità con particolare riferimento alle tecniche investigative, alla identità delle
fonti di informazione e alla sicurezza dei beni e delle persone coinvolte, all’attività di
polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini;
d) quando i documenti riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, persone giuridiche, gruppi, imprese e associazioni, con particolare riferimento agli interessi
epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale e commerciale di cui siano
in concreto titolari, ancorché i relativi dati siano forniti all’amministrazione dagli stessi
soggetti cui si riferiscono;
130
appendice
e) quando i documenti riguardino l’attività in corso di contrattazione collettiva nazionale
di lavoro e gli atti interni connessi all’espletamento del relativo mandato.
7. Deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la
cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel
caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l’accesso è consentito nei limiti
in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall’articolo 60 del decreto
legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la
vita sessuale.))
Art. 25
Modalità di esercizio del diritto di accesso e ricorsi
1. Il diritto di accesso si esercita mediante esame ed estrazione di copia dei documenti
amministrativi, nei modi e con i limiti indicati dalla presente legge. L’esame dei documenti
è gratuito. Il rilascio di copia è subordinato soltanto al rimborso del costo di riproduzione,
salve le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonché i diritti di ricerca e di visura.
2. La richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata. Essa deve essere rivolta
all’amministrazione che ha formato il documento e che lo detiene stabilmente.
3. Il rifiuto, il differimento e la limitazione dell’accesso sono ammessi nei casi e nei limiti
stabiliti dall’articolo 24 e debbono essere motivati.
4. Decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta, questa si intende respinta. In caso di
diniego dell’accesso, espresso o tacito, o di differimento dello stesso ai sensi dell’articolo
24, comma 4, il richiedente può presentare ricorso al tribunale amministrativo regionale
ai sensi del comma 5, ovvero chiedere, nello stesso termine e nei confronti degli atti
delle amministrazioni comunali, provinciali e regionali, al difensore civico competente
per ambito territoriale, ove costituito, che sia riesaminata la suddetta determinazione.
Qualora tale organo non sia stato istituito, la competenza è attribuita al difensore civico
competente per l’ambito territoriale immediatamente superiore. Nei confronti degli atti
delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato tale richiesta è inoltrata presso la
Commissione per l’accesso di cui all’articolo 27 ((nonché presso l’amministrazione resistente.)) Il difensore civico o la Commissione per l’accesso si pronunciano entro trenta
giorni dalla presentazione dell’istanza. Scaduto infruttuosamente tale termine, il ricorso
si intende respinto. Se il difensore civico o la Commissione per l’accesso ritengono illegittimo il diniego o il differimento, ne informano il richiedente e lo comunicano all’autorità
disponente. Se questa non emana il provvedimento confermativo motivato entro trenta
giorni dal ricevimento della comunicazione del difensore civico o della Commissione,
l’accesso è consentito. Qualora il richiedente l’accesso si sia rivolto al difensore civico o
alla Commissione, il termine di cui al comma 5 decorre dalla data di ricevimento, da
parte del richiedente, dell’esito della sua istanza al difensore civico o alla Commissione
stessa. Se l’accesso è negato o differito per motivi inerenti ai dati personali che si riferiscono a soggetti terzi, la Commissione provvede, sentito il Garante per la protezione dei
dati personali, il quale si pronuncia entro il termine di dieci giorni dalla richiesta, decorso
inutilmente il quale il parere si intende reso. Qualora un procedimento di cui alla sezione
III del capo I del titolo I della parte III del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, o
di cui agli articoli 154, 157, 158, 159 e 160 del medesimo decreto legislativo n. 196 del
2003, relativo al trattamento pubblico di dati personali da parte di una pubblica ammi-
131
appendice
nistrazione, interessi l’accesso ai documenti amministrativi, il Garante per la protezione
dei dati personali chiede il parere, obbligatorio e non vincolante, della Commissione per
l’accesso ai documenti amministrativi. La richiesta di parere sospende il termine per la
pronuncia del Garante sino all’acquisizione del parere, e comunque per non oltre quindici
giorni. Decorso inutilmente detto termine, il Garante adotta la propria decisione.
5. Contro le determinazioni amministrative concernenti il diritto di accesso e nei casi
previsti dal comma 4 è dato ricorso, nel termine di trenta giorni, al tribunale amministrativo regionale, il quale decide in camera di consiglio entro trenta giorni dalla scadenza
del termine per il deposito del ricorso, uditi i difensori delle parti che ne abbiano fatto
richiesta. In pendenza di un ricorso presentato ai sensi della legge 6 dicembre 1971, n.
1034, e successive modificazioni, il ricorso può essere proposto con istanza presentata al
presidente e depositata presso la segreteria della sezione cui è assegnato il ricorso, previa
notifica all’amministrazione o ai controinteressati, e viene deciso con ordinanza istruttoria
adottata in camera di consiglio. La decisione del tribunale è appellabile, entro trenta giorni
dalla notifica della stessa, al Consiglio di Stato, il quale decide con le medesime modalità e
negli stessi termini. Le controversie relative all’accesso ai documenti amministrativi sono
attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
5-bis. Nei giudizi in materia di accesso, le parti possono stare in giudizio personalmente
senza l’assistenza del difensore. L’amministrazione può essere rappresentata e difesa da
un proprio dipendente, purché in possesso della qualifica di dirigente, autorizzato dal
rappresentante legale dell’ente.
6. Il giudice amministrativo, sussistendone i presupposti, ordina l’esibizione dei documenti
richiesti.
Art. 26
((Obbligo di pubblicazione))
1. Fermo restando quanto previsto per le pubblicazioni nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana della legge 11 dicembre 1984, n. 839, e dalle relative norme di attuazione,
sono pubblicati, secondo le modalità previste dai singoli ordinamenti, le direttive, i programmi, le istruzioni, le circolari e ogni atto che dispone in generale sulla organizzazione,
sulle funzioni, sugli obiettivi, sui procedimenti di una pubblica amministrazione ovvero
nel quale si determina l’interpretazione di norme giuridiche o si dettano disposizioni per
l’applicazione di esse.
2. Sono altresì pubblicate, nelle forme predette, le relazioni annuali della Commissione
di cui all’articolo 27 e, in generale, è data la massima pubblicità a tutte le disposizioni
attuative della presente legge e a tutte le iniziative dirette a precisare ed a rendere effettivo
il diritto di accesso.
3. Con la pubblicazione di cui al comma 1, ove essa sia integrale, la libertà di accesso ai
documenti indicati nel predetto comma 1 s’intende realizzata.
Art. 27
Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi
1. È istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri la Commissione per l’accesso
ai documenti amministrativi.
132
appendice
2. La Commissione è nominata con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri,
sentito il Consiglio dei Ministri. Essa è presieduta dal sottosegretario di Stato alla
Presidenza del Consiglio dei Ministri ed è composta da dodici membri, dei quali due
senatori e due deputati, designati dai Presidenti delle rispettive Camere, quattro scelti fra
il personale di cui alla legge 2 aprile 1979, n. 97, su designazione dei rispettivi organi
di autogoverno, due fra i professori di ruolo in materie giuridiche e uno fra i dirigenti
dello Stato e degli altri enti pubblici. È membro di diritto della Commissione il capo
della struttura della Presidenza del Consiglio dei Ministri che costituisce il supporto
organizzativo per il funzionamento della Commissione. La Commissione può avvalersi
di un numero di esperti non superiore a cinque unità, nominati ai sensi dell’articolo
29 della legge 23 agosto 1988, n. 400.
3. La Commissione è rinnovata ogni tre anni. Per i membri parlamentari si procede a
nuova nomina in caso di scadenza o scioglimento anticipato delle Camere nel corso del
triennio.
4. (1).
5. La Commissione adotta le determinazioni previste dall’articolo 25, comma 4; vigila
affinchè sia attuato il principio di piena conoscibilità dell’attività della pubblica amministrazione con il rispetto dei limiti fissati dalla presente legge; redige una relazione annuale
sulla trasparenza dell’attività della pubblica amministrazione, che comunica alle Camere e
al Presidente del Consiglio dei Ministri; propone al Governo modifiche dei testi legislativi
e regolamentari che siano utili a realizzare la più ampia garanzia del diritto di accesso
di cui all’articolo 22.
6. Tutte le amministrazioni sono tenute a comunicare alla Commissione, nel termine
assegnato dalla medesima, le informazioni ed i documenti da essa richiesti, ad eccezione
di quelli coperti da segreto di Stato.
7. (2).
---------(1) Comma abrogato dal D.P.R. 2 agosto 2007, n. 157
(2) Ibidem.
Art. 28
((Modifica dell’articolo 15 del testo unico di cui al decreto del Presidente
della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3, in materia di segreto di ufficio))
1. L’articolo 15 del testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati
civili dello Stato, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957,
n. 3, è sostituito dal seguente: «Art. 15 (Segreto d’ufficio): 1. L’Impiegato deve mantenere il
segreto d’ufficio. Non può trasmettere a chi non ne abbia diritto informazioni riguardanti
provvedimenti od operazioni amministrative, in corso o concluse, ovvero notizie di cui sia
venuto a conoscenza a causa delle sue funzioni, al di fuori delle ipotesi e delle modalità
previste dalle norme sul diritto di accesso. Nell’ambito delle proprie attribuzioni, l’impiegato
preposto ad un ufficio rilascia copie ed estratti di atti e documenti di ufficio nei casi non
vietati dall’ordinamento».
133
appendice
Capo VI
Disposizioni finali
Art. 29
Ambito di applicazione della legge
1. Le disposizioni della presente legge si applicano alle amministrazioni statali e agli enti
pubblici nazionali. Le disposizioni della presente legge si applicano, altresì, alle società con
totale o prevalente capitale pubblico, limitatamente all’esercizio delle funzioni amministrative. Le disposizioni di cui agli articoli 2-bis, 11, 15 e 25, commi 5, 5-bis e 6, nonché
quelle del capo IV-bis si applicano a tutte le amministrazioni pubbliche.
2. Le regioni e gli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, regolano le materie
disciplinate dalla presente legge nel rispetto del sistema costituzionale e delle garanzie del
cittadino nei riguardi dell’azione amministrativa, così come definite dai principi stabiliti
dalla presente legge.
2-bis. Attengono ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all’articolo 117, secondo
comma, lettera m), della Costituzione le disposizioni della presente legge concernenti gli
obblighi per la pubblica amministrazione di garantire la partecipazione dell’interessato al
procedimento, di individuarne un responsabile, di concluderlo entro il termine prefissato
e di assicurare l’accesso alla documentazione amministrativa, nonché quelle relative alla
durata massima dei procedimenti.
2-ter. Attengono altresì ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all’articolo 117, secondo
comma, lettera m), della Costituzione le disposizioni della presente legge concernenti la
dichiarazione di inizio attività e il silenzio assenso ((e la conferenza di servizi,)) salva la
possibilità di individuare, con intese in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8
del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, casi ulteriori in
cui tali disposizioni non si applicano.
2-quater. Le regioni e gli enti locali, nel disciplinare i procedimenti amministrativi di loro
competenza, non possono stabilire garanzie inferiori a quelle assicurate ai privati dalle
disposizioni attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni di cui ai commi 2-bis e 2-ter,
ma possono prevedere livelli ulteriori di tutela.
2-quinquies. Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano
adeguano la propria legislazione alle disposizioni del presente articolo, secondo i rispettivi
statuti e le relative norme di attuazione.
Art. 30
((Atti di notorietà))
1. In tutti i casi in cui le leggi e i regolamenti prevedono atti di notorietà o attestazioni
asseverate da testimoni altrimenti denominate, il numero dei testimoni è ridotto a due.
2. È fatto divieto alle pubbliche amministrazioni e alle imprese esercenti servizi di pubblica necessità e di pubblica utilità di esigere atti di notorietà in luogo della dichiarazione
sostitutiva dell’atto di notorietà prevista dall’articolo 4 della legge 4 gennaio 1968, n. 15,
quando si tratti di provare qualità personali, stati o fatti che siano a diretta conoscenza
dell’interessato.
134
appendice
Art. 31
((Articolo abrogato dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15))
La presente legge, munita del sigillo dello Stato, sarà inserita nella Raccolta ufficiale degli
atti normativi della Repubblica italiana. È fatto obbligo a chiunque spetti di osservarla e
di farla osservare come legge dello Stato.
Roma,7 agosto 1990
COSSIGA
Presidente del Consiglio dei Ministri
ANDREOTTI
Visto, il Guardasigilli: VASSALLI
135
CD-ROM ALLEGATO
Indice del cd-rom
1.
Modulistica
1.1 Schema di regolamento sul procedimento amministrativo
1.2 Schema di comunicazione di avvio del procedimento amministrativo
1.3 Schema di comunicazione di proposta di provvedimento negativo
1.4 Schema di determinazione del dirigente su proposta del responsabile
del procedimento
2.
Normativa
2.1 Legge 7 agosto 1990, n. 241 “Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi”
139
Glossario
Accertamento: atto amministrativo che si
esprime in una manifestazione di conoscenza
consistente nella constatazione oggettiva di
fatti o situazioni. L’accertamento può essere:
a)semplice, ove si esaurisca nella mera constatazione del fatto o della situazione, come
lo stato di consistenza nel procedimento
di occupazione d’urgenza;
b)valutativo, ove consti di constatazione del
fatto o della situazione e valutazione del
fatto o della situazione accertati, come ad
esempio il certificato medico;
c)costitutivo, ove si constati l’esistenza di un
requisito a cui consegue il sorgere di una
capacità, uno status o un diritto, come ad
esempio attestazioni, certificati, iscrizioni,
registrazioni, notificazioni, diffide, comunicazioni, pubblicazioni, verbali.
Accesso agli atti: diritto di prendere visione e
di estrarre copia di atti prodotti o stabilmente
detenuti dalla Pubblica Amministrazione.
Accordo di programma: accordo tra Regioni,
Province, Comuni, amministrazioni statali
ed altri soggetti pubblici avente ad oggetto la
definizione e l’attuazione di opere, interventi
e programmi di intervento richiedenti l’azione
integrata e coordinata di detti soggetti.
Accordo procedimentale: accordo che possono concludere la Pubblica Amministrazione
procedente ed il soggetto direttamente interessato, sulla base di osservazioni e proposte
presentate dal secondo, fermi restando il
perseguimento del pubblico interesse ed il
divieto di pregiudizio dei diritti dei terzi. È
ammissibile solo in relazione al provvedimento finale a contenuto discrezionale. Deve
essere concluso in forma scritta, a pena di
nullità, tranne diversa previsione di legge.
Disciplinato dai principi del Codice civile in
materia di obbligazioni e contratti, in quanto
compatibili. La Pubblica Amministrazione
è obbligata al recepimento dei contenuti
dell’accordo nel provvedimento conclusivo,
tranne recesso unilaterale della Pubblica
Amministrazione dall’accordo, legittimo solo
per motivi di pubblico interesse sopravvenuti e salvo liquidazione di indennizzo per
eventuali pregiudizi subiti dal privato.
Accordo provvedimentale: accordo che
interviene nell’ambito di un procedimento
amministrativo tra Pubblica Amministrazione
procedente e privato interessato. È sostitutivo
del provvedimento conclusivo del procedimento. Può essere concluso solo nei casi espressamente previsti dalla legge e fermi restando
il perseguimento del pubblico interesse ed il
divieto di arrecare pregiudizio a terzi.
Accordo sostitutivo di provvedimento: accordo che possono concludere nell’ambito del
procedimento, la Pubblica Amministrazione
procedente ed il soggetto direttamente interessato, sulla base di osservazioni e proposte
presentate da quest’ultimo. È sostitutivo del
provvedimento che ordinariamente concluderebbe il procedimento. Può essere concluso
solo in casi espressamente previsti dalla legge,
con riferimento solo al contenuto discrezionale
del provvedimento finale e fermi restando
il perseguimento del pubblico interesse ed
il divieto di pregiudizio dei diritti dei terzi.
È obbligatoria la forma scritta, a pena di
nullità, tranne diversa previsione di legge.
Si applicano i principi del Codice Civile in
materia di obbligazioni e contratti, in quanto compatibili. È assoggettato ai controlli
eventualmente previsti sul provvedimento
amministrativo di cui tiene luogo.
141
acquiescenza
Acquiescenza: condotta del destinatario
dell’atto avente interesse all’eventuale impugnazione, che riveli in modo spontaneo
ed inequivocabile la volontà di uniformarsi
all’atto stesso.
Agenzia: persona giuridica di diritto pubblico dotata di autonomia ed operante nel
settore tecnico-economico, dell’impiego alle
dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni
e dell’ambiente.
Aggiornamento: sospensione della seduta
dell’Organo collegiale: rinvio della prosecuzione ad altra data.
Alzata di mano: modalità di votazione palese di norma in seno alle Camere richiesta
dal Presidente.
Amministrazione attiva (organo di): forma
e manifesta all’esterno la volontà dell’Ente.
Esempio: Ministro, Dirigente, Consiglio
comunale, Sindaco, Giunta comunale.
Amministrazione diretta centrale: quella
esercitata direttamente da organi centrali
dello Stato, quali ad esempio governo e
Ministri.
Amministrazione diretta periferica: quella
esercitata attraverso Organi dello Stato periferici, come ad esempio i Prefetti.
Amministrazione indiretta: quella esercitata
attraverso Enti diversi dallo Stato, come Enti
territoriali e persone giuridiche pubbliche che
svolgono un’attività ausiliaria dello Stato.
Ammissione: atto amministrativo ampliativo della sfera giuridica del destinatario.
Assunzione del destinatario in un’istituzione
od organizzazione o categoria di persone, al
fine di farlo partecipe:
142
- di diritti;
- di vantaggi;
- del godimento di servizi amministrativi.
L’ammissione è un atto vincolato.
Esempio: iscrizione nelle liste elettorali,
iscrizione in albi professionali.
Annullabile (atto): atto viziato nella legittimità per incompetenza relativa, eccesso di
potere o violazione di legge.
Annullamento gerarchico: atto con cui il
superiore gerarchico rimuove dall’ordinamento con effetto retroattivo e al di fuori
di un procedimento di ricorso gerarchico,
un atto viziato nella legittimità.
Appello nominale: modalità di votazione
palese; è prevista in seno alla Camere nelle
votazioni sulla fiducia o sfiducia al Governo
oppure su richiesta di un certo numero di
membri della Camera.
Approvazione: atto amministrativo ampliativo della sfera giuridica del destinatario.
Attribuzione da parte della Pubblica Amministrazione ad un atto già perfetto dell’efficacia
ed eseguibilità. Atto di controllo successivo
e discrezionale riguardante legittimità e
merito dell’atto.
Area metropolitana: può istituirsi in
particolari zone del territorio ad alta densità abitativa, facenti riferimento ad alcuni
grandi capoluoghi di regione, individuate
dalla legge.
Assegnati al collegio: numero di componenti
assegnati ad un collegio dalla fonte che ne
disciplina la composizione.
Assente: non partecipante alla seduta dell’Organo collegiale.
autarchia
Astensione obbligatoria: fattispecie in cui
un soggetto è tenuto, per legge ad astenersi
dall’assumere o dal partecipare all’assunzione
di un atto.
Astenuti: numero di aventi diritto al voto
che non hanno partecipato alla votazione.
Atto alta (di) amministrazione: atto di suprema direzione della Pubblica Amministrazione
Vincolato nel fine. Assoggettato al regime
tipico degli atti amministrativi. Impugnabile
dinanzi al Giudice Amministrativo.
Esempio: DPR di scioglimento del Consiglio
comunale o provinciale, DPR di annullamento
straordinario governativo di atto illegittimo
degli Organi degli Enti locali, atto di nomina
di alti dirigenti dello Stato.
Atto amministrativo: atto giuridico di diritto pubblico, compiuto da soggetto attivo
della Pubblica Amministrazione, nell’esercizio di potestà amministrativa e volto
alla realizzazione di un interesse pubblico.
Distinguiamo:
- dichiarazioni di volontà;
- dichiarazioni di desiderio;
- dichiarazione di conoscenza;
- dichiarazione di giudizio.
a)l ’estinzione di un diritto;
b)la rimozione dall’ordinamento giuridico
di un precedente atto amministrativo,
con conseguente estinzione degli effetti
prodotti dall’atto.
Esempio del primo tipo: confisca amministrativa (estinzione diritto proprietà),
pronuncia di decadenza da diritti sorti sulla
base di precedenti atti amministrativi, quale
sanzione, come decadenza da concessioni
amministrative, imposizione di vincoli di
piano regolatore generale comunale.
Esempio del secondo tipo: annullamento,
revoca, abrogazione.
Atto normativo: fonte di diritto.
Atto politico: posto in essere da un Organo
costituzionale nell’esercizio di funzioni di
governo. Libero nel fine. Sottratto al regime
tipico degli atti amministrativi. Non impugnabile dinanzi al Giudice Amministrativo.
Atto amministrativo generale: non è fonte
di diritto, diversamente dall’atto normativo.
Non ha destinatari determinati né determinabili. Non deve essere obbligatoriamente
motivato. Di norma non è immediatamente
ed autonomamente impugnabile dinanzi al
Giudice Amministrativo. È impugnabile solo
unitamente all’atto applicativo. Esempio:
strumenti urbanistici.
Atto punitivo: atto amministrativo restrittivo della sfera giuridica del destinatario.
Atto con cui la Pubblica Amministrazione
applica una sanzione al destinatario quale
conseguenza di un comportamento antigiuridico del soggetto, consistente in:
- inosservanza di norma giuridica;
- inosservanza di ordine della pubblica
autorità;
- inosservanza di doveri derivanti da un
atto amministrativo.
Presuppone un rapporto di supremazia generale oppure di supremazia speciale.
Esempio: le sanzioni pecuniarie e le sanzioni
disciplinari.
Atto estintivo di diritto o rapporto giuridico:
Atto amministrativo restrittivo della sfera
giuridica del destinatario. Atto della Pubblica
Amministrazione, con cui si determina:
Autarchia: capacità di agire per conseguimento propri fini attraverso attività amministrativa avente natura ed effetti dell’attività
amministrativa dello Stato.
143
autoannullamento
Autoannullamento: atto adottato dallo
stesso Organo che ha emanato l’atto, con
cui si rimuove con efficacia retroattiva, un
atto viziato nella legittimità.
Autogoverno: facoltà di una collettività di
autoamministrarsi.
Autonomia: capacità dell’Ente pubblico di
costituire in tutto od in parte il proprio
ordinamento, mediante emanazione di norme aventi stessa efficacia giuridica di quelle
emanate dallo Stato.
Autonomia finanziaria: capacità di determinare direttamente, almeno in parte, nonché
di amministrare le proprie entrate.
Autonomia impositiva: potestà impositiva
autonoma nel campo delle imposte, delle
tasse e delle tariffe.
Autonomia normativa: potestà di darsi
proprie norme.
Autonomia politica: riconoscimento a Regioni, Comuni e Province di potestà pubbliche
finalizzate al perseguimento di indirizzo
politico-amministrativo distinto e relativamente indipendente da quello statale.
Autonomia regolamentare: potestà di darsi
propri regolamenti; riconosciuta a Comuni,
Province e Regioni dalla Costituzione.
Autorità amministrativa indipendente: Enti
ed Organi indipendenti dal Governo e da
ogni altro Organo od Ente, aventi funzioni
di garanzia dell’imparzialità in talune attività o della garanzia o tutela di soggetti o
categorie c.d. “deboli”.
Vi rientrano tra le altre, il garante protezione dati personali, l’autorità garanzie nelle
commissioni, il garante del contribuente,
l’autorità per l’informatica nella Pubblica
Amministrazione, la Consob (Commissione
nazionale per le società e la borsa), l’Isvap
(Istituto per la vigilanza nelle assicurazioni
private), l’autorità garante della concorrenza
e del mercato, l’autorità per la regolazione
dei servizi di pubblica utilità.
Autorizzazione: atto amministrativo ampliativo della sfera giuridica del destinatario.
Conferimento da parte della Pubblica Amministrazione al destinatario della facoltà di
esercitare potere o diritto preesistente, attraverso la rimozione dei limiti all’esercizio.
Atto che rimuove limiti all’esercizio di diritto
già esistente. Più o meno discrezionale.
È atto preventivo. Può afferire ad: un atto
giuridico, un’attività materiale.
Comprende anche: licenza, nulla osta,
permesso.
Esempio: licenza porto d’armi, passaporto, autorizzazione esercizio industrie pericolose.
Autonomia statutaria: potestà (ma anche
dovere) di Comuni e Province di darsi
un proprio statuto; riconosciuta dalla
Costituzione.
Autotutela: istituto attraverso cui la Pubblica
Amministrazione rimuove dall’ordinamento
giuridico un atto viziato nella legittimità o
nel merito. Vi rientrano:
- l’autoannullamento;
- l’annullamento gerarchico;
- l’autorevoca;
- la revoca gerarchica.
Autorevoca: atto con cui lo stesso Organo
che lo ha emanato rimuove con effetto ex
nunc cioè solo per il futuro, un atto viziato
nel merito.
Avviso di convocazione: atto con cui viene disposta la convocazione di un Organo collegiale;
compete al presidente dell’Organo eventualmente anche su richiesta di altri soggetti.
144
collegiale (organo)
Azione popolare: istituto attraverso il quale
ciascun elettore può far valere in giudizio
le azioni ed i ricorsi che spettano ad una
Pubblica Amministrazione.
Circondario: organismo, ad istituzione
facoltativa, di decentramento provinciale,
attraverso il quale la Provincia può organizzare sul territorio gli uffici ed i servizi e
la partecipazione dei cittadini.
Ballottaggio:
Circoscrizione di decentramento comunale:
organismo di partecipazione, consultazione,
e gestione di servizi di base di livello infracomunale, e di esercizio di altre funzioni
eventualmente delegate dal Comune. Istituzione facoltativa nei comuni con popolazione
tra 30.000 e 100.000 abitanti. Istituzione
obbligatoria nei Comuni con popolazione
superiore a 100.000 abitanti. Non prevista
nei Comuni con meno di 30.000 abitanti.
secondo turno di votazione
a cui, nell’elezione ad una carica, vengono
ammessi i due candidati più votati al primo
turno, o quei candidati che abbiano ottenuto
una percentuale minima di voti, qualora
nessuno abbia conseguito in quel turno la
maggioranza assoluta dei voti dei votanti.
Beni patrimoniali disponibili: vedi patrimonio disponibile.
Bilancio interno: documento contabile interno del Senato e della Camera, espressione
dell’autonomia contabile caratterizzante ogni
Organo costituzionale.
Bilaterale (atto): prodotto da due dichiarazioni di volontà. Esempio: contratto.
Burocratico (decentramento): vedi gerarchico (decentramento).
Capogruppo:
presidente del gruppo parlamentare o consiliare: eletto nel proprio
seno dai deputati o senatori o consiglieri
regionali, provinciali o comunali aderenti
al gruppo.
Causa: elemento essenziale dell’atto amministrativo. Funzione istituzionale che si persegue
con l’atto o scopo tipico dell’atto.
Centrale (organo): avente competenza territoriale sull’intero territorio statale.
Esempio: Ministro, Direttore generale
ministero.
Città: Comune cui detto titolo sia stato
conferito con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro
dell’Interno, in quanto insigne per ricordi,
monumenti e per l’attuale importanza.
Città metropolitana: Ente locale costituito
dal Comune capoluogo di provincia e da
quelli ricompresi nell’ambito del territorio
dell’area metropolitana legati al primo da
contiguità territoriale e da rapporti di stretta
integrazione in ordine all’attività economica,
ai servizi essenziali ai caratteri ambientali,
alle relazioni sociali e culturali.
Collaborazione: modalità di relazione tra
gli organi della Pubblica Amministrazione
in cui gli organi sono equiordinati.
Esempio: il rapporto tra ministri.
Collegati alla finanziaria (disegni di legge):
disegno di legge che il Governo presenta
unitamente ai disegni di legge finanziaria e
di bilancio. Costituiscono, insieme a questi,
la c.d. “manovra di bilancio”.
Collegiale (organo): composto da una pluralità di persone fisiche.
145
commissario ad acta
Esempio Camera, Senato, Consiglio dei Ministri, Consiglio comunale, consiglio provinciale, consiglio regionale, giunta comunale,
giunta provinciale, giunta regionale.
Commissario ad acta: Organo straordinario,
nominato dall’autorità competente per il
compimento di un atto omesso dall’Organo ordinariamente competente; attraverso
di esso si esercita il potere o intervento o
controllo sostitutivo.
Commissario straordinario: Organo straordinario nominato per garantire la gestione
dell’Ente, in presenza di scioglimento degli
Organi ordinari.
Commissioni bicamerali: commissioni
composte, in misura paritaria, da deputati
e senatori.
Commissioni inchiesta (di): costituite
nell’ambito di una Camera o di entrambe
(commissioni d’inchiesta bicamerali) per
inchieste su materie di pubblico interesse.
Commissioni parlamentari permanenti: articolazioni interne della Camera e del Senato.
Sono costituite con criterio proporzionale in
rapporto alla consistenza numerica dei Gruppi
parlamentari. Sono chiamate ad esaminare i
disegni e le proposte di legge nelle materie
di rispettiva competenza secondo una delle
seguenti modalità:
- referente;
- redigente;
- deliberante.
Competenza: complesso di attribuzioni di
un Organo, ovvero di poteri e funzioni dallo
stesso esercitati.
Si distingue una competenza per:
- materia;
- grado;
- territorio.
146
Competenza generale residuale: competenze
non espressamente attribuite dalle fonti di
diritto ad Organo alcuno.
Competenze delegate: competenze esercitate
da un Organo diverso da quello che ne è
titolare, in virtù di un atto di delega, consentito dall’idonea fonte di diritto.
Complesso (organo): è nel contempo un
unico Organo ed un complesso di Organi che
per taluni effetti operano autonomamente e
sono dotati di proprie attribuzioni.
Esempio: Consiglio dei ministri, essendo
esso costituito da Presidente del Consiglio
dei ministri e dai ministri che possono
operare autonomamente per l’esercizio di
talune competenze.
Componenti in carica: numero di componenti di un collegio in carica; non rientrano
nel computo i posti assegnati al collegio,
ma vacanti.
Comune: Ente locale territoriale autonomo e
necessario, costituzionalmente previsto.
Comunicazione di avvio del procedimento:
atto con cui si comunica l’avvio del procedimento amministrativo ai soggetti nei cui
confronti il provvedimento finale è destinato
a produrre effetti (destinatari diretti), ai
soggetti che per legge devono intervenire
nel procedimento ed a quelli individuati o
facilmente individuabili cui possa derivare
pregiudizio dal provvedimento (destinatari
indiretti).
Deve indicare:
a) l’amministrazione competente;
b) l’oggetto del procedimento;
c) l’ufficio competente;
d)il nominativo del responsabile del procedimento;
e) l’ufficio in cui prendere visione degli
atti.
conferenza servizi (di)
Il destinatario della comunicazione ha
diritto di prendere visione degli atti del
procedimento, di presentare memorie scritte
e documenti.
La comunicazione deve essere personale; può
essere effettuata con altre forme idonee, ove
la comunicazione personale sia impossibile
o particolarmente gravosa per il numero
elevato dei destinatari.
Sono esclusi dall’obbligo di comunicazione:
- gli atti normativi;
- gli atti amministrativi generali;
- gli atti di programmazione;
- gli atti di pianificazione;
- gli atti cautelari;
- i procedimenti tributari;
- i procedimenti ex D.L. n. 8/1991, convertito in Legge n. 82/1991 ed ex D.Lgs.
n. 119/1993;
- i procedimenti in relazione a cui sussistano ragioni di impedimento derivanti da
particolari esigenze di celerità.
- concessioni traslative ovvero trasferimento
da parte della Pubblica Amministrazione
al destinatario di propri diritti o poteri;
- concessioni costitutive ovvero costituzione
da parte della Pubblica Amministrazione
di un nuovo diritto o potere in capo al
destinatario sulla base di un proprio potere
o diritto, che viene così a ridursi.
Atto con effetti bilaterali, modificativo di
situazioni giuridiche della Pubblica Amministrazione e dei destinatari; sovente
trova specificazione in una convenzione
tra le parti.
Esempio: concessione di servizio pubblico
(concessioni traslative), concessione di uso
eccezionale di beni demaniali come occupazione di suolo demaniale (concessione
costitutiva).
Comunità dell’arcipelago: Ente locale
istituibile, in virtù di una loro autonoma
determinazione, fra Comuni appartenenti
ad un arcipelago di isole.
Condizione: elemento accidentale dell’atto
amministrativo. È evento futuro ed incerto
al verificarsi del quale:
- l’atto inizierà a produrre effetti (condizione
sospensiva);
- l’atto cesserà di produrre effetti (condizione
risolutiva).
Esempio: l’efficacia dell’atto è condizionata
a ………, l’atto cesserà di produrre effetti al
verificarsi di ………
Comunità isolana: Ente locale istituibile, in
virtù di una loro autonoma determinazione,
fra Comuni di un’isola, con esclusione di
Sardegna e Sicilia.
Comunità montana: unione di comuni;
Ente locale costituito fra comuni montani
e parzialmente montani, appartenenti anche
a Province diverse, ed il cui territorio è delimitato con provvedimento del presidente
della giunta regionale, secondo la disciplina
stabilita con legge regionale.
Concessione: atto amministrativo ampliativi della sfera giuridica del destinatario.
Distinguiamo:
Concretezza: carattere dell’attività amministrativa la quale persegue e realizza singoli
fini concreti, assegnati preventivamente ed
astrattamente dall’ordinamento giuridico.
Conferenza capogruppo (dei): organismo
collegiale di supporto del presidente dell’Organo collegiale formato dai presidenti di tutti
i gruppi presenti in seno al collegio.
Conferenza servizi (di): istituto di accelerazione del procedimento amministrativo.
Si distinguono:
- la conferenza decisoria finalizzata all’assunzione di una decisione contestualmente
147
conferma
tra una pluralità di portatori di interessi
compresenti nel procedimento;
- la conferenza istruttoria, finalizzata alla
valutazione contestuale di interessi compresenti nel procedimento.
Conferma: atto con cui si conferma un atto
precedentemente assunto.
Conflitto di competenza: situazione in cui
due diversi Organi rivendicano entrambi
(conf litto positivo) o negano entrambi
(conflitto negativo) la competenza su di una
materia o su di un oggetto.
Conflitto virtuale di competenza: situazione in cui due diversi Organi potrebbero
in futuro entrambi rivendicare (conflitto
virtuale positivo) o negare (conflitto virtuale
negativo) la competenza su di un oggetto o
una materia.
Congedo: autorizzazione a non partecipare
ai lavori dell’assemblea richiesta al Presidente
dal parlamentare.
Conservazione: atti o fatti che, seppur senza
rimuovere il vizio di legittimità, rendono
l’atto inattaccabile. Vi rientrano:
- la consolidazione;
- l’acquiescenza;
- la conversione;
- la conferma.
Consiglio dei ministri: Organo collegiale
del Governo. Nominato dal Presidente della
Repubblica. Deve godere della fiducia di
Camera e Senato. Esercita il potere esecutivo. Può esercitare il potere legislativo su
delega del Parlamento, attraverso decreti
legislativi delegati o in caso di necessità ed
urgenza attraverso decreti legge che devono
essere oggetto di conversione in legge nei 60
giorni successivi, pena, in caso contrario, la
decadenza con effetto retroattivo.
148
Consiglio di stato: Organo di giurisdizione
amministrativa di secondo grado, giudica dei
ricorsi contro le sentenze dei Tar, Tribunali
amministrativi regionali. Organo di consulenza giuridico-amministrativa del Governo.
Composto di magistrati.
Consolidazione: situazione per cui per effetto
della decorrenza del termine per proporre
ogni tipo di impugnazione sia in sede giurisdizionale che amministrativa, l’atto diviene
inoppugnabile.
Consorzio fra enti locali: Ente locale costituito fra Comuni e/o Province per la gestione
in forma associata di servizi pubblici privi
di rilevanza industriale, e/o l’esercizio di
funzioni.
Consultazione popolare: istituto di partecipazione popolare.
Consultivo (organo): esprime pareri, illumina
l’attività degli Organi di amministrazione attiva.
Esempio: Consiglio di Stato, Commissioni.
Contenuto: elemento essenziale dell’atto
amministrativo. Ciò che l’atto dispone.
Esempio: l’espropriazione per pubblica utilità
del terreno.
Contraddittorietà interna: vedi illogicità.
Contraddittorietà tra atti: figura sintomatica
dell’eccesso di potere. Si configura in caso
di contrasto insanabile tra due atti assunti
dalla stessa Pubblica Amministrazione
contemporaneamente o successivamente
senza possibilità di individuare quale dei
due esprima l’effettiva volontà della Pubblica
Amministrazione.
Controllo: atto con cui si verifica la conformità di un atto, di un’attività o della
condotta di un Organo in ordine a parametri
predeterminati.
decadenza
Controllo (organo di): verifica la conformità
di un atto alle:
- norme giuridiche (controllo di legittimità);
- norme di opportunità (controllo di merito).
Esempio: Corte dei Conti.
Convalescenza: atto con cui si rimuove un
vizio di legittimità di un atto amministrativo.
Si distinguono:
- ratifica;
- sanatoria;
- convalida.
Convalida: atto con cui l’organo che ha
emanato l’atto rimuove dei vizi presenti in
detto atto.
Conversione: attribuzione con effetto ex
nunc, ad un atto viziato, degli effetti di altro
atto di cui possieda i requisiti.
Convocazione a domicilio: si ha quando il
Presidente toglie l’ultima seduta che precede
un periodo di aggiornamento senza stabilire
la data, l’ora e l’ordine del giorno di quella
successiva, ma avvertendo che i Senatori o i
deputati saranno convocati a domicilio.
Coordinamento: può accadere, soprattutto
nell’esame di disegni di legge particolarmente
complessi o contrastati, che alcune delle disposizioni approvate appaiano in contrasto
fra loro o inconciliabili con lo scopo della
legge. In tal caso, prima della votazione finale,
la Commissione è incaricata di elaborare le
opportune proposte di coordinamento, sulle
quali l’Assemblea delibera prima di votare il
disegno di legge nel suo complesso. Analoga
procedura è prevista nel caso in cui nel testo
del disegno di legge siano stati introdotti
molteplici emendamenti.
Copertura finanziaria: necessità prevista
dalla Costituzione, che ogni legge com-
portante nuove o maggiori spese rispetto a
quelle previste nella legge di bilancio debba
indicare i mezzi per farvi fronte.
Corte di Cassazione: Organo di giurisdizione
di legittimità.
Corte Costituzionale: Organo costituzionale
composto da 15 giudici, di cui 1/3 nominati
dal Presidente della Repubblica, 1/3 eletti
dal Parlamento in seduta comune, 1/3 eletti
dalla suprema magistratura ordinaria ed
amministrativa. Giudica:
- dei conflitti di attribuzione tra i poteri
dello Stato, tra Stato e Regioni e tra le
Regioni;
- dell’ammissibilità del referendum abrogativo
di leggi ordinarie dello Stato;
- della legittimità costituzionale di leggi
ed atti aventi forza di legge, di Stato e
Regioni;
- il Presidente della Repubblica posto in
stato d’accusa dal Parlamento in seduta
comune per i reati di alto tradimento ed
attentato alla Costituzione.
Costitutiva: fase del procedimento amministrativo in cui si determina il contenuto del
provvedimento ovvero della volontà, si assume
la decisione e la si manifesta all’esterno.
Costituzionale (organo): necessario per la
stessa esistenza dell’ordinamento costituzionale, previsto e disciplinato dalla costituzione come ad es. Presidente Repubblica,
Presidente Consiglio Ministri, Consiglio
Ministri, Senato della Repubblica, Camera
dei Deputati, Parlamento in seduta comune,
ministero della giustizia, altri ministri, Corte
Costituzionale.
Decadenza: causa di cessazione dalla carica.
149
decesso
Decesso: causa naturale di cessazione dalla
carica.
Decisione: atto amministrativo che esprime
una manifestazione di giudizio che consente
contradditorio tra Pubblica Amministrazione
ed interessati e tra questi ultimi. Le decisioni
possono distinguersi in:
a)strumentali, le quali si inseriscono in
un procedimento amministrativo e sono
preordinate ad un atto finale;
b)finali, le quali concludono il procedimento
amministrativo e producono immediatamente effetti nei confronti dei destinatari.
Esempio del primo tipo: le decisioni su osservazioni ed opposizioni proposte nell’ambito
di un procedimento di espropriazione per
pubblica utilità o di adozione di un piano
urbanistico. Esempio del secondo tipo: la
decisione di ricorso amministrativo.
Decreto legge: atto avente forza e valore di
legge assunto dal Governo in presenza dei
presupposti di necessità ed urgenza e da
convertirsi in legge da parte delle Camere
entro 60 giorni a pena di decadenza con
effetto retroattivo.
Deliberazione: atto amministrativo tipico
dell’Organo collegiale.
Delimitazione territoriale: atto con cui si
definisce il territorio, e quindi i confini, di
un Ente territoriale.
Demanio: beni di proprietà della Pubblica
Amministrazione che sono inalienabili, imprescrittibili, inusucapibili e che non possono
formare oggetto di diritto in favore di terzi,
se non nei modi e con i limiti stabiliti da
leggi speciali. Di essi si può fare:
- un uso diretto da parte della Pubblica
Amministrazione;
- un uso da parte dei privati, di tipo generale
che trova legittimazione in un atto generale
150
di ammissione, come ad es. l’utilizzo di
una strada aperta al pubblico;
- un uso particolare o speciale da parte dei
privati che trova legittimazione in uno
specifico atto di ammissione avente quali
destinatari una o più specifiche categorie
di soggetti, come ad esempio l’utilizzo di
una biblioteca universitaria da parte degli
studenti iscritti;
- un uso eccezionale, che trova legittimazione
in uno specifico atto di concessione in favore di uno specifico soggetto a fronte, di
norma, di un canone di concessione, come
ad esempio la concessione di occupazione
del suolo pubblico di rivendita di giornali
nelle stazioni ferroviarie.
Demanio accidentale: beni che possono
appartenere anche a privati e che sono
demaniali solo ove appartengano allo Stato
o ad Enti territoriali, come ad esempio
demanio stradale, demanio aeronautico,
demanio ferroviario, demanio culturale,
demanio acquadottistico (solo per parte
della dottrina).
Demanio artificiale: beni che sono demaniali
solo in virtù della finalità e destinazione ad
essi data dalla Pubblica Amminstrazione,
mentre in assenza non sarebbero tali; vi
rientrano i beni del demanio accidentale e
quelli del demanio militare.
Demanio naturale: beni demaniali per natura
ed origine, indipendentemente dalla finalità
attribuita dalla Pubblica Amministrazione,
come ad esempio beni del demanio necessario, escluso quello militare.
Demanio necessario: beni che appartengono
necessariamente allo Stato, come demanio marittimo, demanio idrico,demanio militare.
Deputato: membro della Camera.
disegno di legge (d.d.l.)
Destinatario: elemento essenziale dell’atto
amministrativo. Soggetto nei cui confronti
l’atto è destinato a produrre effetti. Da taluno
è ricompreso nell’ambito dell’oggetto.
Esempio: il proprietario del terreno espropriato.
Dichiarazione di voto: dichiarazione resa
al termine della discussione e prima della
votazione con cui si annuncia il voto che si
andrà ad esprimere e le motivazioni dello
stesso. Consentita ai capigruppo parlamentari
ed ai singoli parlamentari che eventualmente intendano dissociarsi dal gruppo di
appartenenza.
Difensore civico: figura facoltativa, che può
essere prevista dagli statuti degli Enti locali;
ha funzione di garanzia della legalità. È
privo di ogni potere decisionale. Può solo
esercitare un’azione di stimolo e sollecitazione nei confronti dei competenti Organi
di amministrazione attiva.
Diligenza: dovere del dipendente delle Pubbliche Amministrazioni. Consiste nel curare
le mansioni affidate, in conformità delle
legge, nell’interesse della Pubblica Amministrazione per il pubblico bene; trattare gli
affari dell’ufficio con tempestività e secondo
l’ordine cronologico.
Dimissioni: causa di cessazione dalla carica
per volontà del soggetto che la ricopre.
Direzione: modalità di relazione tra gli
Organi della Pubblica Amministrazione.
Gli organi sono in rapporto di dipendenza
funzionale. Implica:
- coordinamento;
- direttive.
Esempio: il rapporto intercorrente tra direttore generale e dirigenti della Pubblica
Amministrazione, tra Sindaco e Segretario
comunale.
Diritto affievolito o condizionato: diritto
soggettivo subordinato ad un interesse
pubblico prevalente.
Diritto soggettivo: interesse riconosciuto
dall’ordinamento giuridico come esclusivamente proprio del suo titolare. Protetto in
modo diretto ed immediato.
Discrezionalità: carattere dell’attività amministrativa, in quanto attività libera nella scelta
e nella decisione di adottare i provvedimenti
volti all’attuazione di un fine di pubblico
interesse individuato dalla legge.
Discrezionalità amministrativa: libertà della
Pubblica Amministrazione, nell’individuazione e nella scelta dei mezzi e dei modi più
efficaci ed opportuni per la realizzazione di
un fine di interesse pubblico. Si può distinguere una discrezionalità:
- nell’an ovvero se adottare l’atto;
- nel quomodo ovvero sul contenuto dell’atto;
- nel quando ovvero sul momento di adozione dell’atto.
Discrezionalità mista: presenta elementi
propri della discrezionalità amministrativa
e della discrezionalità tecnica.
Discrezionalità tecnica: utilizzo da parte
della Pubblica Amministrazione di nozioni
e metodi propri delle diverse scienze, arti,
tecniche o discipline in funzione preparatoria o strumentale in relazione all’esercizio
dell’azione amministrativa.
Discussione: momento in cui si discute del
contenuto di un disegno o di una proposta di
legge. Segue la relazione illustrativa. Precede
le dichiarazioni di voto.
Disegno di legge (d.d.l.): testo normativo
redatto in articoli proposto all’approvazione
151
disparità di trattamento
della Camera e del Senato e presentato da
uno o più membri di quella Camera, dal
Governo, da almeno 50.000 elettori, da un
Consiglio regionale o dal Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (CNEL).
Talvolta così si indica solo il progetto di
legge di iniziativa governativa, per distinguerlo dalla proposta di legge che è di
altra iniziativa.
Disparità di trattamento: figura sintomatica
di eccesso di potere. Si ha in caso di adozione di provvedimento con contenuto diverso
in presenza di due situazioni esattamente
identiche. Per parte della dottrina configura
violazione di legge.
Dispensa: atto amministrativo ampliativo
della sfera giuridica del destinatario. Atto
di esenzione di un soggetto dall’osservanza
di prescrizioni di legge aventi ad oggetto il
compimento di singoli atti. Esempi: dispensa
dalle pubblicazioni di matrimonio, dispensa
dai limiti d’età minimi prescritti per contrarre matrimonio.
Dispositivo: parte dell’atto amministrativo;
indica ciò che si decide con l’atto e può
essere articolato in punti.
Dispositivo elettronico di voto: costituito
da terminali di voto collocati sopra il seggio
di ciascun deputato o senatore e collegati a
un’unità centrale. Ciascun parlamentare, per
esprimere il voto, deve inserire nel terminale
la propria tessera.
Distinzione delle competenze: principio per
cui agli Organi politici fanno capo solo ed
esclusivamente gli atti di indirizzo politicoamministrativo e di controllo sull’attuazione
degli indirizzi, mentre gli atti gestionali sono
di competenza esclusiva dei dirigenti.
152
Eccesso di potere: vizio di legittimità dell’atto
amministrativo che ne importa l’annullabilità.
Configura una violazione dei limiti interni
della discrezionalità amministrativa. Può
essere presente solo negli atti discrezionali.
Si distinguono diverse figure sintomatiche
di eccesso di potere:
- lo sviamento di potere;
- il travisamento od erronea rappresentazione
dei fatti;
- l’illogicità o contraddittorietà interna;
- la contraddittorietà tra atti;
- la disparità di trattamento (per parte della
dottrina configura violazione di legge);
- l’ingiustizia manifesta (per parte della
dottrina configura violazione di legge);
- l’inosservanza di norme interne;
- la violenza morale o vis compulsiva;
- l’errore o falsa conoscenza della realtà;
- il dolo o falsa conoscenza della realtà
provocata dall’inganno altrui.
Elettorato attivo: elettori, soggetti aventi titolo
per concorrere all’elezione di un Organo.
Elettorato passivo: soggetti che hanno i
requisiti per essere eletti ad una carica.
Elettori: vedi elettorato attivo.
Emendamento: proposta di modifica ad un
disegno o proposta di legge. Presentato per
iscritto, da singoli deputati o senatori, dalla
Commissione che ha esaminato il disegno
di legge in sede referente o dal Governo. Il
presidente della Camera o del Senato decide
sulla loro:
- proponibilità ovvero se non siano estranei
alla materia;
- ammissibilità ovvero se non contrasti con
deliberazioni precedentemente adottate,
nel corso della discussione o se non siano
privi di ogni reale portata modificativa.
espropriazione
Ente istituzionale o non territoriali: Ente di
cui il territorio non è elemento costitutivo,
come ad es. aziende sanitarie, IACP (Istituto
autonomo case popolari), Enti parastatali,
Enti pubblici economici, Istituzioni pubbliche
di assistenza e beneficenza (IPAB), consorzi
opere idrauliche, consorzi opere bonifica,
consorzi utilizzazione acque pubbliche,
consorzi aree e nuclei sviluppo industriale,
Camere di commercio,industria, artigianato
ed agricoltura (CCIAA), ordini e collegi
professionali, università degli studi.
Ente locale (o subregionali o infraregionali):
Ente pubblico con sfera di attività solo su
parte del territorio nazionale e per la tutela
di interessi ivi localizzati, seppur non essendo
necessariamente il territorio elemento costitutivo, come ad es. autorità portuali, Comune,
Provincia, Città metropolitana.
Ente nazionale: Ente pubblico la cui sfera
attività afferisce l’intero territorio nazionale,
come ad es. Enti parastatali come INPS.
Ente non strumentale: Ente pubblico che
persegue fini che, come ad es. gli Enti
territoriali, non sono quelli propri di un
altro Ente.
Ente non territoriale: vedi Ente istituzionale.
Ente pubblico: diverse sono le teorie:
- Ente creato direttamente dallo Stato;
- Ente sottoposto a controllo pubblico;
- Ente in posizione di supremazia rispetto
ad altri soggetti o dotato di potere di
imperio;
- Ente che persegue fini propri anche dello
Stato ed anche nell’interesse dello Stato.
È dotato di capacità di diritto privato e di diritto
pubblico, la quale ultima si concreta nell’autarchia, nell’autonomia, nell’autodichia.
Ente pubblico economico: Ente pubblico
creato per la gestione di un’impresa industriale o commerciale, ovvero di produzione
o di scambio di beni o servizi, gestito in
regime di diritto privato, secondo criteri
di economicità, come ad es. gli istituti di
credito di diritto pubblico.
Ente pubblico non economico: Ente pubblico che non ha le caratteristiche dell’Ente
pubblico economico.
Ente strumentale: Ente pubblico che persegue fini propri dello Stato o della Regione o
dell’Ente locale, come ad es. Enti parastatali
nazionali come INPS o Enti pubblici economici o Agenzie statali, Enti pararegionali,
aziende speciali, aziende autonome.
Ente territoriale: Ente pubblico di cui il
territorio è elemento costitutivo.
Esempio: Comune, Provincia, Regione, Città
metropolitana.
Errore: figura sintomatica dell’eccesso di
potere che si concreta in caso di falsa conoscenza della realtà.
Si distinguono:
- errore di fatto;
- errore di diritto;
- errore di fatto provocato dall’inganno del
terzo;
- errore di diritto provocato dall’inganno
del terzo.
Espropriazione: atto amministrativo restrittivo della sfera giuridica del destinatario.
Atto traslativo di diritti, con cui la Pubblica
Amministrazione trasferisce coattivamente
da un soggetto, l’espropriato, ad un altro,
l’espropriante, il diritto di proprietà su di
una cosa o una facoltà inerente detto diritto, con contestuale nascita di un diritto di
credito in favore del primo nei confronti
del secondo.
153
esterno (organo)
Esempi: atto espropriazione per pubblica
utilità (trasferisce diritto di proprietà su
immobile), atto requisizione in proprietà
(trasferisce diritto di proprietà su mobile),
occupazione d’urgenza (trasferisce solo il
possesso o la detenzione di un immobile),
requisizione in uso (trasferisce solo il possesso
o la detenzione di un mobile), imposizione
coattiva di servitù prediale.
Esterno (organo): Organo che esprime
all’esterno la volontà dell’Ente. Determina
il sorgere, il modificarsi, l’estinguersi di
rapporti giuridici con soggetti terzi.
Esempio: ministro, dirigente, prefetto.
Fatto personale: un parlamentare che si sia
sentito censurare nella propria condotta o
attribuire fatti non veri od opinioni contrarie
a quelle da lui espresse, può domandare la
parola per fatto personale e ove il Presidente
ne ravvisi la sussistenza, svolgere in fine
di seduta i rilievi del caso. Il parlamentare
che ha dato origine con le sue affermazioni
al fatto personale ha a sua volta facoltà di
intervenire solo per precisare o rettificare il
significato delle parole da lui pronunziate.
Fedeltà: dovere del dipendente delle Pubbliche Amministrazioni. Consiste nel servire
esclusivamente la Nazione, osservare lealmente la Costituzione e le altre leggi e non
svolgere attività incompatibili con il rapporto
di lavoro alle dipendenze delle Pubbliche
Amministrazioni.
Fiducia: mozione con cui si esprime fiducia al
Governo . Deve essere motivata, sottoscritta
da almeno da 1/10 dei componenti la Camera
o il Senato, discussa non prima di 3 giorni
dalla presentazione ed approvata. È presentata
dopo che il Governo nominato ha giurati e
reso le dichiarazioni programmatiche. La
sua bocciatura anche da parte di una sola
154
delle due Camere determina le dimissioni
del Governo. Può essere presentata in ogni
altro momento.
Finanziaria: legge discussa insieme alla
legge di bilancio, che introduce innovazioni
normative in materia di entrate e di spese
e fissa il tetto massimo dell’indebitamento
dello Stato; è approvata da ciascuna delle
due Camere prima della legge di bilancio,
la quale, ai sensi dell’art. 81 della Costituzione, non può stabilire nuovi tributi e
nuove spese.
Forma: elemento essenziale dell’atto amministrativo. Modalità di esternazione della
volontà. La forma può essere:
- scritta;
- orale;
- per atti concludenti.
Funzionale (decentramento): affidamento
di competenze proprie dello Stato o della
Regione ad Enti territoriali.
Funzioni: complesso di attribuzioni proprie
dell’ente.
Gerarchia: è una modalità di relazioni tra
gli Organi della Pubblica Amministrazione.
Implica la comprensività delle competenze
dell’Organo inferiore in quelle dell’Organo
superiore. Si configura come un potere di
supremazia speciale del superiore sull’inferiore che può estrinsecarsi:
- nella direzione;
- nel coordinamento;
- nell’ordine, con obbligo di esecuzione da
parte dell’inferiore, esclusa la fattispecie
di violazione della legge penale e, con la
sola possibilità di rimostranza negli altri
casi di ordine palesemente illegittimo, con
il solo onere per il superiore di reiterarlo
in forma scritta;
grado (competenza per)
- nella risoluzione conflitti di competenza;
- nella decisione di ricorsi gerarchici;
- nel potere sostitutivo, in caso di inadempimento dell’inferiore;
- nel potere di avocazione di atti di competenza dell’inferiore, se previsto espressamente
da una norma di legge;
- nel potere di delega all’inferiore se espressamente previsto da una norma di legge.
Si ha ad esempio tra dirigente e dipendenti
ad esso assegnati.
Gerarchico (decentramento): trasferimento di competenze proprie di un Organo
centrale ad Organi periferici o ad Organi
dipendenti.
Gestionale (organo): esercita attività di
natura gestionale nel perseguimento degli
indirizzi predeterminati dagli Organi politici; gestisce le risorse umane, finanziarie
e strumentali.
Esempio: dirigente.
Giudice costituzionale: membro della Corte
Costituzionale. Rimane in carica per 9 anni.
Non è rieleggibile.
Giudizio: atto amministrativo che si concreta
in una manifestazione di giudizio, come
ad esempio il giudizio della commissione
esaminatrice in un concorso.
Giunta affari (per gli) delle comunità europee: costituita in seno alla Camera ed al
Senato ha competenza generale sulle materie
direttamente connesse all’attività ed agli affari
dell’Unione Europea ed alla attuazione degli
accordi comunitari.
Giunta elezioni (delle) e immunità (delle)
parlamentari: costituita all’interno sia della
Camera che del Senato. Essa:
- verifica i titoli di ammissione dei deputati
e dei senatori e cause sopraggiunte di
ineleggibilità o di incompatibilità;
- esamina domande di autorizzazione all’arresto nei confronti dei deputati o senatori;
- esamina le domande di autorizzazione
presentate in materia di reati ministeriali
nei casi in cui la competenza spetta alla
Camera o al Senato.
Giunta regolamento (per il): costituita sia
all’interno della Camera che del Senato.
Presieduta dal presidente dell’assemblea.
Spetta ad essa:
- l’iniziativa o l’esame di ogni proposta di
modifica del regolamento della Camera o
del Senato;
- il parere su questioni di interpretazione
del regolamento sottoposte dal Presidente
dell’assemblea.
Governo: formato da Presidente del consiglio,
Ministri e Consiglio dei Ministri. Detiene il
potere esecutivo. Tutti i membri del Governo
hanno diritto di partecipare ai lavori del
Senato e della Camera (ma non di votare, se
non ne sono membri) e tale diritto diviene
obbligo se ne sono richiesti dall’Assemblea.
Essi hanno facoltà di parlare ogni volta che
lo richiedano. Nella discussione dei disegni
di legge, il rappresentante del Governo
replica, alla fine della discussione generale,
agli oratori in essa intervenuti ed esprime
il suo parere circa gli ordini del giorno e
gli emendamenti.
Governo (organo di): vedi politico (organo).
Grado (competenza per): nell’ambito di
una stessa materia la competenza può essere
ripartita tra un superiore gerarchico ed uno
o più inferiori gerarchici, in modo tale da
originare un rapporto di gerarchia. Ove
l’atto sia adottato da Organo incompetente
si ha vizio di incompetenza relativa ed annullabilità dell’atto.
155
gruppi parlamentari
Gruppi parlamentari: riuniscono i deputati
ed i senatori in base alla loro appartenenza
politica. Tutti i deputati ed i senatori debbono
appartenere ad un Gruppo parlamentare; i
deputati ed i senatori che non abbiano dichiarato di voler appartenere ad un particolare
gruppo, individuano il numero, confluiscono
nel Gruppo misto. I regolamenti interni di
Camera e Senato di deputati e senatori necessari per la costituzione di un gruppo.
Illegittimo: atto amministrativo che presenta
uno o più vizi di legittimità.
Illogicità: figura sintomatica dell’eccesso di
potere. Si ha in presenza di contrasto insanabile tra diverse parti dell’atto, come:
- tra parti diverse della motivazione (motivazione perplessa);
- tra motivazione e dispositivo.
Immunità: guarentigie di cui godono i parlamentari i quali a sensi di Costituzione:
a)non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati
nell’esercizio delle loro funzioni;
b)non possono essere arrestati, salvo che in
presenza di una sentenza irrevocabile di
condanna, in caso di flagranza di reato
per il quale sia obbligatorio l’arresto, o
previa autorizzazione della Camera cui
appartengono;
c)non possono essere sottoposti ad altri atti
limitativi della libertà personale, quali
perquisizioni, intercettazioni telefoniche,
sequestro di corrispondenza, senza l’autorizzazione della Camera di cui fanno
parte.
Imparzialità: dovere del dipendente delle
Pubbliche Amministrazioni. Consiste nello
svolgimento delle mansioni senza favorire
alcuno.
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Incandidabile: soggetto che versa in una
situazione di incandidabilità, ovvero ostativa
alla candidatura.
Incandidabilità: situazione ostativa alla
presentazione della candidatura. L’elezione
o nomina di chi è incandidabile è nulla.
L’Organo competente alla nomina o alla
convalida è tenuto alla revoca dell’atto di
nomina o convalida (atto dovuto).
Incompatibile: soggetto che versa in una
causa di incompatibilità nei confronti di
una carica.
Incompatibilità: causa che impedisce la
permanenza nella carica.
Incompetenza assolta: vizio di legittimità
dell’atto amministrativo che ne importa la
nullità.
Incompetenza relativa: vizio di legittimità
dell’atto amministrativo che ne importa
l’annullabilità. Si distingue un’incompetenza
per grado e per materia.
Indagine conoscitiva: è volta ad acquisire
notizie, informazioni, documenti. Può essere
promossa dalle commissioni parlamentari
permanenti. Può essere promossa dalle
commissioni parlamentari permanenti;
può concludersi con l’approvazione di un
documento.
Ineleggibile: soggetto che versa in una causa
di ineleggibilità ad una carica.
Ineleggibilità: causa che impedisce l’elezione
ad una carica.
Ingiustizia manifesta: figura sintomatica
di eccesso di potere. Si ha in presenza di
iniquità dell’atto tale da risolversi in insanabile contrasto con:
intervento procedimentale
- la logica;
- i principi di diritto.
Per parte della dottrina configura violazione
di legge.
Iniziativa d’ufficio: atto con cui si da avvio
al procedimento amministrativo d’ufficio
ovvero su iniziativa della stessa Pubblica
Amministrazione procedente.
Iniziativa legislativa: potere di proporre un
disegno o una proposta di legge. Attribuito
dalla Costituzione ad ogni singolo parlamentare, al Governo, al popolo, attraverso
la sottoscrizione di almeno 50.000 elettori,
a ciascuna Regione e al Consiglio nazionale
dell’economia e del lavoro.
Iniziativa procedimentale: fase in cui si da
avvio al procedimento amministrativo.
Inosservanza di norme interne: figura sintomatica di eccesso di potere. Si ha in caso di
violazione di circolare, direttiva o altra norma
interna che la stessa Pubblica Amministrazione che adotta l’atto si sia data al fine di autolimitare la propria attività discrezionale.
Integrazione dell’efficacia: fase del procedimento amministrativo un cui si attribuisce
efficacia o esecutività al provvedimento.
Interesse collettivo: interesse facente capo
ad un Ente esponenziale della collettività
autonomamente individuabile.
Interesse diffuso: interesse comune agli
appartenenti ad una formazione sociale
non costituente una categoria od un gruppo
omogenei.
Interesse legittimo: interesse individuale
strettamente connesso con un interesse
pubblico. Protetto dall’ordinamento giuridico
non direttamente ma solo attraverso la tutela
dell’interesse pubblico cui è connesso.
Interesse semplice: interesse non oggetto di
tutela né diretta né indiretta.
Mera utilità di fatto di cui non un singolo ma
tutti indiscriminatamente, in quanto membri
della collettività, possono beneficiare.
Interno (organo): esaurisce la propria attività
all’interno dell’Ente. Non esplica attività a
rilevanza esterna. Esempio: commissione gara
appalto pubblico, commissione esaminatrice
pubblico concorso, altre commissioni.
Interpellanza: domanda rivolta da uno o più
parlamentari al Governo circa i motivi o gli
intendimenti della sua condotta su questioni
di particolare rilievo o di carattere generale.
Va presentata in forma scritta. Ha svolgimento
orale: l’interpellante illustra la domanda, il
Governo espone la risposta, l’interpellante
ha facoltà di breve replica.
Interrogazione: richiesta che ogni parlamentare può rivolgere al Ministro competente per
avere informazioni o spiegazioni su un oggetto
determinato o sui provvedimenti che si sono
adottati o si intendono adottare in proposito.
È presentata per iscritto. L’interrogante può
chiedere di avere risposta in forma scritta
oppure orale. In caso di risposta orale l’interrogante può replicare per dichiarare se sia
soddisfatto o meno della risposta.
Intervento procedimentale: atto con cui il
soggetto che ne ha titolo interviene in un
procedimento amministrativo. È legittimato
ad intervenire qualunque soggetto cui possa derivare pregiudizio da provvedimento
conclusivo sia esso:
- portatore di interessi privati;
- portatore di interessi pubblici;
- portatore di interessi diffusi, costituito in
comitato od associazione.
Gli interventori hanno diritto di:
- prendere visione degli atti del procedimento;
- presentare memorie scritte e documenti.
157
intervento sostitutivo
Intervento sostitutivo: vedi sostituzione.
Intestazione: parte introduttiva dell’atto
amministrativo. Indica l’Organo che adotta
l’atto.
Inversione dell’ordine del giorno: modifica
della trattazione degli oggetti iscritti all’ordine del giorno della seduta di un Organo
collegiale.
Ispezione: modalità di esercizio della funzione di controllo ispettivo.
Istanza: atto con cui si dà avvio al procedimento amministrativo su iniziativa di un
soggetto privato.
Istituzionale (decentramento): affidamento
di competenze proprie dello Stato o della
Regione ad Enti strumentali degli stessi.
Istituzionale (organo): vedi politico (organo).
Istruttoria: fase del procedimento amministrativo in cui si provvede all’assunzione,
esame e valutazione dei presupposti di fatto
e dei presupposti di diritto, assumendo ed
acquisendo pareri, accertamenti tecnici, ispezioni, acquisizione di documenti, svolgendo
eventuali conferenze di servizi.
Iter: cammino che una proposta o un disegno
di legge o qualsiasi altro testo sottoposto
ad una delle Camere o ad altro Organo
deve compiere per giungere alla votazione
definitiva.
Legge: fonte del diritto. Si distinguono:
- leggi costituzionali e di revisione costituzionale;
- leggi statali ordinarie;
- leggi regionali e delle province autonome
di Trento e Bolzano.
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Legge bilancio (di): legge statale ordinaria
avente ad oggetto l’approvazione del bilancio
dello Stato.
Legge conversione (di): legge statale ordinaria avente ad oggetto la conversione di un
decreto legge; la conversione può avvenire
anche con modifiche.
Legge cornice: vedi legge quadro.
Legge costituzionale: fonte di diritto di rango
costituzionale. Disciplina materie riservate
a detta fonte dalla Costituzione. Approvata
con un particolare procedimento aggravato,
ovvero da ognuna delle due Camere per due
volte, con un intervallo di almeno tre mesi
tra una votazione e l’altra nella stessa Camera, e con il voto favorevole nella seconda
votazione, in ognuna delle due Camere di
almeno la metà più uno dei componenti, e
con sottoposizione ad eventuale referendum,
se richiesto da almeno 500.000 elettori, 5
consigli regionali o 1/5 dei membri di una
Camera, qualora in detta votazione non consegua almeno il voto dei 2/3 dei componenti
di ognuna delle due Camere.
Legge delega: legge statale ordinaria con
cui il Parlamento delega il Governo a disciplinare uno o più oggetti, individuando
principi e criteri direttivi, oltre al termine
per l’esercizio della delega.
Legge provinciale: approvata dal consiglio
provinciale della provincia autonoma di
Trento e della provincia autonoma di Bolzano
nelle materie attribuite alla potestà legislativa
di dette Province.
Legge quadro: legge statale ordinaria che
individua i principi fondamentali entro cui
può esercitarsi la potestà legislativa regionale
concorrente.
mero atto amministrativo
Legge regionale: approvata dal Consiglio
regionale di ogni singola Regione nelle materie in cui la potestà legislativa è attribuita
alle Regioni.
Si distingue:
- una potestà legislativa regionale esclusiva;
- una potestà legislativa concorrente Stato/
regione.
Legge revisione costituzionale (di): fonte del diritto di rango costituzionale che
modifica la Costituzione. Approvata con il
procedimento previsto per l’approvazione
della legge Costituzionale.
Legge rinforzata o atipica: legge statale
ordinaria nel cui procedimento di approvazione si inserisce qualche ulteriore elemento
rispetto a quelli ordinari.
Esempio: la legge di disciplina dei rapporti
con le confessioni diverse da quella cattolica
deve essere preceduta da intesa con i rappresentanti della confessione interessata.
Legge statale ordinaria: fonte del diritto
primaria. Approvata dalla Camera dei Deputati e dal Senato della Repubblica nello
stesso identico testo, previo esame da parte
delle commissioni parlamentari permanenti
competenti in materia. Nell’ambito delle leggi
ordinarie si distinguono:
- leggi delega;
- leggi rinforzate o atipiche.
Legislatura: arco di tempo intercorrente tra
un’elezione politica e l’altra.
Maggioranza: quorum richiesto per la valida approvazione di una legge o di un atto
o per la valida costituzione di un collegio.
Si distinguono:
- maggioranza semplice;
- maggioranza assoluta;
- maggioranza qualificata.
Maggioranza assoluta: si richiede il voto
favorevole della metà più uno. Può computarsi:
- sui voti validamente espressi (si escludono dal computo schede bianche e nulle,
astenuti, assenti e seggi vacanti);
- sui votanti (si computano anche le schede
bianche e nulle);
- sui componenti in carica (si competono
anche gli astenuti e gli assenti);
- sui membri assegnati al collegio (si computano anche i seggi vacanti).
Maggioranza qualificata: si richiede il voto
favorevole di un numero superiore alla metà
più uno (es.: 2/3, 3/5, ecc.). Può computarsi
con le modalità viste per la maggioranza
assoluta.
Maggioranza semplice: è sufficiente la prevalenza dei voti favorevoli sui voti contrari; può
anche definirsi maggioranza assoluta (metà
più uno) dei voti validamente espressi.
Materia (competenza per): ad ogni Organo
è riservata la competenza su di una o più
materie. Ove l’atto sia adottato da Organo
incompetente si potrà avere:
- vizio di incompetenza relativa e annullabilità dell’atto ove si tratti di materia di
competenza della stessa branca di amministrazione;
- vizio di incompetenza assoluta e nullità
dell’atto ove la materia sia di competenza
di altra branca della Pubblica Amministrazione o di altro potere dello Stato.
Merito (vizio): violazione di regole di opportunità o convenienza.
Mero atto amministrativo: non produce
modificazioni di situazioni giuridiche soggettive. Esempio: pareri.
159
messaggio
Messaggio: documento col quale il Presidente
di una Camera attesta al Presidente della
Repubblica, per i provvedimenti già approvati
dall’altra Camera, o al Presidente dell’altro
ramo del Parlamento l’avvenuta approvazione
di un disegno o di una proposta di legge da
parte della Camera da lui presieduta e gliene
comunica il testo.
Anche documento inviato dal Presidente della
Repubblica alle Camere unitamente ad una
legge rinviata in sede di promulgazione o su
questioni di rilevantissima importanza.
Ministro: membro del Governo. Membro
del Consiglio dei Ministri. Nominato dal
Presidente della Repubblica, su proposta
del Presidente del Consiglio dei Ministri.
Preposto ad un ministero di cui rappresenta
il vertice politico-amministrativo. Può non
essere preposto ad un ministero ma essere
attributario di un diverso incarico (ministro
senza portafogli). Concorre all’esercizio del
potere esecutivo.
Ministro senza portafoglio: figura facoltativa.
Membro del Governo non preposto alla titolarità di un ministero, ma ad altro incarico.
Modo: elemento accidentale dell’atto amministrativo. Onere cui è assoggettato il beneficiario
dell’atto, affinché detto atto produca effetto.
Apponibile solo agli atti favorevoli per il destinatario. Esempio: il destinatario dell’atto dovrà
preventivamente provvedere ad un versamento
pari a euro …… a titolo di ……
Monocratico (organo): composto da una
sola persona fisica.
Esempio: Sindaco, Presidente del Consiglio
dei ministri, Presidente della Regione, Presidente della Provincia, Dirigente, Direttore
generale.
Motivazione (dell’atto amministrativo):
obbligatoria in tutti gli atti amministrativi,
esclusi:
160
- atti normativi;
- atti a contenuto generale;
- atti di programmazione e pianificazione
tranne che non sia richiesta da norma di
legge speciale.
Indica l’iter logico giuridico seguito, alla luce
dei presupposti di fatto e dei presupposti di
diritto, o ragioni giuridiche, in relazione alle
risultanze dell’istruttoria.
Va indicata nella premessa dell’atto. Ammissibile la motivazione per relationem, ovvero
attraverso il richiamo alla motivazione di
altro atto che deve essere indicato e reso
disponibile. Deve essere completa, coerente,
logica.
L’omissione o la carenza di motivazione
configura vizio di violazione di legge.
Mozione: testo inteso a promuovere una
deliberazione del Senato e/o della Camera,
su tutti o determinati aspetti dell’azione del
Governo; strumento attraverso cui si esprime
attività di indirizzo politico.
Per la valida presentazione di una mozione
è richiesta la sottoscrizione da parte di un
numero di deputati o senatori indicati dal
regolamento parlamentare. La discussione
si conclude con un voto che ove positivo,
impegna il Governo a comportarsi nel modo
indicato nella mozione.
Mozione di sfiducia: atto che determina la
cessazione dalla carica del soggetto nei cui
confronti la sfiducia è espressa.
Municipio: organismo di partecipazione e
di decentramento di servizi istituibile con
previsione statutaria solo nei comuni nati per
effetto di fusione di Enti preesistenti.
Nomina: atto di conferimento di una carica
o di un incarico.
ostruzionismo di maggioranza
Nullo (atto): atto amministrativo in cui è
assente un elemento essenziale.
Numero legale: numero minimo di componenti un collegio richiesto per la valida
costituzione dello stesso. Sia alla Camera
che al Senato l’esistenza del numero legale
si presume, salvo che prima della votazione,
il numero minimo di deputati o senatori
previsto dal regolamento non ne chieda la
verifica.
Oggetto: elemento essenziale dell’atto am-
ministrativo. Termine passivo dell’atto ovvero
bene o soggetto su cui vanno ad incidere gli
effetti dell’atto. Esempio: il terreno oggetto
di espropriazione.
Onere: vedi modo.
Ordinanza: atto amministrativo tipico
dell’Organo monocratico.
Ordinario (organo): Organo previsto per
la normale attività dell’Ente. Esempio: Sindaco, ministro, Consiglio comunale, Giunta
comunale, dirigente.
Ordine: atto amministrativo restrittivo
della sfera giuridica del destinatario. Atto
con cui la Pubblica Amministrazione sulla
base di un potere di supremazia generale o
speciale, fa sorgere a carico del destinatario
un dovere di condotta, la cui inosservanza
importa l’applicazione di una sanzione; si
distinguono in:
- comandi, ovvero ordini di condotta positivi;
- divieti, ovvero ordini di condotta negativi.
Esempio: ordinanze del Prefetto per la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica,
ordine di scioglimento di manifestazioni
sediziose, ordini del superiore gerarchico
al dipendente.
Ordine del giorno: ordine del giorno della
seduta è l’elenco degli oggetti da discutere
nel corso della stessa e il loro ordine di
precedenza.
Indica anche un testo accessorio a un testo
avente la funzione di circoscrivere o precisare
il significato della deliberazione principale
e a dare direttive al Governo o ad altro
Organo esecutivo. Di norma è consentita la
trasformazione di un emendamento in un
ordine del giorno.
Organi di governo: sono gli Organi politici
od istituzionali dell’Ente.
Organi istituzionali: vedi Organo di governo.
Organo: due nozioni:
- persona fisica investita della potestà di
agire in nome e nell’interesse dell’Ente;
- istituzione o ufficio, ovvero nucleo organizzato di persone fisiche (risorse umane)
e mezzi materiali (risorse strumentale)
che nell’ambito di una persona giuridica
fanno capo alla persona fisica cui spetta
di agire nell’interesse dell’Ente.
Organo individuale: vedi monocratico (organo).
Ostruzionismo: metodo di lotta parlamentare
posto in essere da una minoranza, attraverso
mezzi comprendenti anche l’uso artificioso
di tutti gli espedienti regolamentari, al fine
di rallentare o rendere impossibile il funzionamento dell’assemblea, sì da ritardare
o impedire l’approvazione di un disegno di
legge o di altra deliberazione. Può attuarsi
anche nell’ambito di altre assemblee (Consigli
regionali, provinciali, comunali, ecc.).
Ostruzionismo di maggioranza: pratiche dilatorie attuate dalla maggioranza, per ritardare
o evitare l’esame di determinate problematiche
anche poste dalla minoranza.
161
parere
Parere: atto amministrativo attraverso cui
si esprime una manifestazione di giudizio
o un apprezzamento di natura giuridica o
tecnica.
È atto di amministrazione consultiva.
I pareri possono distinguersi in:
a) facoltativi, ove sia facoltà dell’Organo di
amministrazione attiva richiederli alla
luce delle risultanze dell’istruttoria sino
a quel momento compiuta;
b) obbligatori, ove l’Organo di amministrazione attiva sia tenuto ad acquisirli
fermo restando che potrà motivatamente
discostarsene;
c) vincolanti, ove non solo debbano essere
obbligatoriamente richiesti ma sia anche
necessario ad essi attenersi;
d)parzialmente vincolanti, ove debbano
essere obbligatoriamente richiesti e da
essi sia possibile discostarsi solo in una
certa direzione, ad esempio in termini
più favorevoli al destinatario.
Parlamentare: membro della Camera (Deputato) o del Senato (Senatore).
Parlamento: formato da Camera dei Deputati
e Senato della Repubblica. Esercita il potere
legislativo.
Partecipazione procedimentale: atti attraverso cui si consente a chi ne abbia titolo di partecipare al procedimento amministrativo. Sono
istituti di partecipazione procedimentale:
- l’obbligo di comunicazione dell’avvio del
procedimento;
- l’accesso agli atti del procedimento;
- la presentazione di memorie scritte;
- la presentazione di documenti;
- la conclusione di accordi procedimentali;
- la conclusione di accordi sostitutivi.
Patrimonio disponibile: beni di proprietà
della Pubblica Amministrazione che sono
assoggettati alle regole proprie del diritto
privato.
162
Patrimonio indisponibile: beni di proprietà
della Pubblica Amministrazione che hanno
una immediata ed effettiva destinazione
ad utilità pubblica e non possono essere
sottratti alla loro destinazione, se non nei
modi stabiliti da leggi speciali.
Periferico (organo): avente competenza
relativamente ad una parte limitata del
territorio dello Stato. Esempio: Prefetto,
Direttore regionale scolastico.
Persona giuridica pubblica: vedi Ente
pubblico.
Personalità giuridica: è elemento costituivo
di alcuni Enti.
Personalità giuridica di diritto pubblico:
consente all’Ente che ne è dotato di agire sia
in regime di diritto privato, che di diritto
pubblico.
Petizione popolare: istituto di partecipazione
popolare. Richiesta avanzata alla Camera o
al Senato o ad altro Organo della Pubblica
Amministrazione, come ad esempio il Consiglio comunale o provinciale, da parte dei
cittadini ed avente ad oggetto la promozione
di interventi miranti ad una migliore tutela
di interessi collettivi.
Piano esecutivo di gestione: documento
di programmazione annuale di secondo
livello. Approvato dalla Giunta comunale
o provinciale, su proposta, ove esista, del
direttore generale, prima dell’inizio dell’esercizio finanziario, sulla base del bilancio di
previsione deliberato dal consiglio. Il Piano
esecutivo di gestione (P.E.G.):
- contiene una ulteriore graduazione delle
risorse dell’entrata in capitoli, degli interventi delle spese pure in capitoli e dei
servizi in centri di costo;
procedimento amministrativo
- determina gli obiettivi di gestione;
- affida gli obiettivi di gestione in responsabili di servizi, unitamente alle necessarie
dotazioni.
La questione pregiudiziale ha carattere incidentale: ciò significa che la discussione non
può proseguire se non dopo che l’assemblea
si sia pronunciata su detta questione.
Plurilaterale (atto): prodotto da più di
due dichiarazioni di volontà. Esempio:
contratto.
Premessa: parte della struttura dell’atto amministrativo che si articola a sua volta in:
- preambolo;
- motivazione.
Politico (organo): esercita attività di indirizzo politico-amministrativo e di controllo
sull’attuazione di detto indirizzo. Esempio:
Sindaco, Presidente della Provincia, Giunta
comunale, Giunta provinciale, Consiglio
comunale, Consiglio provinciale.
Popolazione: elemento costitutivo degli enti
territoriali e persone aventi stabile dimora
nel territorio comunale e quindi, in forza di
ciò, iscritte all’anagrafe comunale.
Posizione dirigenziale: incarico cui è preposto il dirigente nell’ambito della struttura
organizzativa dell’Ente.
Potere sostitutivo: vedi sostituzione.
Preambolo: parte della premessa dell’atto
amministrativo. Consta:
- dei presupposti di fatto, ovvero dell’attestazione del compimento degli atti
preparatori;
- dei presupposti di diritto, ovvero dell’indicazione delle norme in base a cui l’atto
è adottato.
Pregiudiziale: richiesta di non discutere un
determinato argomento iscritto all’ordine del
giorno di un Organo collegiale. Può essere
presentata prima dell’inizio della discussione.
In taluni casi il presidente di un Organo
collegiale ha facoltà di ammetterla anche
ove la discussione sia giustificata da nuovi
elementi emersi dopo l’inizio del dibattito.
Presente: partecipante alla seduta di un
Organo collegiale; non vi è necessaria coincidenza tra nozione di presente e votante in
quanto il membro presente può astenersi
dal voto.
Presidente del Consiglio comunale: consigliere preposto alla presidenza del Consiglio
comunale; figura obbligatoria nelle Province
e nei Comuni con oltre 15.000 abitanti, ad
istituzione facoltativa, in sede di statuto,
negli altri Enti.
Presidente del Consiglio dei ministri: Capo
del Governo. Garantisce l’unità di indirizzo
e coordinamento dell’azione del Governo.
Nominato dal Presidente della Repubblica.
Presidente del Consiglio provinciale: vedi
Presidente del Consiglio comunale.
Presidente della Provincia: vedi Sindaco.
Primario (organo): dotato di competenze
proprie direttamente attribuite da una norma. Esempio: dirigente, Sindaco, ministro,
Consiglio comunale, Giunta comunale,
prefetto.
Procedimento amministrativo: susseguirsi
di atti ed operazioni compiuti dalla Pubblica
Amministrazione e finalizzati all’adozione
di un atto conclusivo. Si articola in fasi o
stadi tra cui possono distinguersi:
163
proposta
- l’iniziativa;
- l’istruttoria;
- la fase decisoria o costitutiva;
- l’integrazione dell’efficacia.
Sono principi fondamentali disciplinanti il
procedimento amministrativo:
- l’economicità;
- l’efficacia;
- la pubblicità;
- il divieto di aggravamento del procedimento;
- il dovere di conclusione del procedimento
con un provvedimento espresso;
- il dovere di conclusione del procedimento
entro un termine certo, predeterminato con
legge o regolamento, e reso pubblico; in
assenza di ogni determinazione il termine
è di 30 giorni decorrenti:
- dal ricevimento della domanda, se procedimento ad iniziativa di parte,
- dall’avvio del procedimento, se ad iniziativa d’ufficio;
- l’obbligo di motivazione del provvedimento
amministrativo, esclusi gli atti normativi,
gli atti a contenuto generale, gli atti di
programmazione e pianificazione tranne
che una norma speciale imponga la motivazione;
- l’obbligo di indicazione negli atti notificati al destinatario limitativi della sua
sfera giuridica dell’autorità cui è possibile
ricorrere e il termine per la proposizione
del ricorso;
- l’obbligo di individuazione per ogni tipo
di procedimento dell’unità organizzativa
responsabile;
- l’obbligo di individuazione del responsabile
del procedimento;
- l’obbligo di comunicazione dell’avvio del
procedimento.
Proposta: atto amministrativo che esprime
una manifestazione di giudizio di un Organo
della Pubblica Amministrazione avente quale
164
destinatario altro Organo o soggetto della
Pubblica Amministrazione ed avente ad
oggetto l’opportunità o necessità di adottare
un atto o il contenuto dello stesso.
Le proposte possono distinguersi in:
a)facoltative, le quali sono richieste discrezionalmente ed autonomamente dall’Organo
destinatario o autonomamente formulate
da un Organo all’altro, inosservanza di
previsione normativa;
b)obbligatorie, ove in assenza della proposta
il procedimento non possa legittimamente
avviarsi;
c)vincolanti, ove il contenuto della proposta
condizioni in tutto od in parte il contenuto
dell’atto conclusivo del procedimento.
Proposta di deliberazione: schema di
deliberazione che si sottopone alla Giunta
o al Consiglio; nei limiti delle rispettive
competenze, ai fini dell’approvazione, su di
esso vanno acquisiti, ove dovuti, i pareri di
regolarità tecnica e contabile.
Proposta di legge: individua i progetti di
legge di iniziativa non governativa.
Prorogatio: prosecuzione nell’esercizio delle
funzioni da parte di un Organo sino alla
nomina del successore.
Provincia: Ente locale territoriale autonomo costituzionalmente riconosciuto e
necessario.
Provvedimento amministrativo: produce
modificazioni di situazioni giuridiche soggettive. Destinatari determinati o determinabili.
Esempio: decreti, deliberazioni, ordinanze,
determinazioni.
Pubblica Amministrazione: in senso oggettivo. Attività tesa a conseguire i fini di:
- conservazione dell’ordine e della sicurezza
interni;
regolamento parlamentare
- sicurezza esterna;
- finanza pubblica;
- benessere materiale della collettività;
- benessere sociale della collettività.
Pubblica amministrazione: in senso soggettivo. Insieme di persone fisiche e di uffici
concorrenti al conseguimento dei fini propri
della Pubblica Amministrazione in senso
oggettivo.
Pubblicazione: modalità con cui si rende
conoscibile alla generalità un atto amministrativo
Questione
incidentale: è quella che, ove
proposta, impedisce la prosecuzione della
discussione prima di essere votata. Sono
incidentali:
- la questione sospensiva;
- la questione pregiudiziale.
Quorum: vedi maggioranza.
Quorum funzionale: numero di componenti
un collegio la cui presenza è necessaria per
la validità della seduta dell’Organo.
Ratifica: atto con cui l’Organo competente
fa proprio, ratificandolo, l’atto adottato da
altro Organo rimuovendo così il vizio di
incompetenza.
Referendum: istituto di democrazia diretta
e di partecipazione popolare. Istituto facoltativo nei Comuni e nelle Province rimesso
all’autonomia statutaria. Lo statuto potrà
prevedere diverse tipologie di referendum;
ad esempio:
- abrogativo: si abroga un atto amministrativo dell’Ente locale;
- confermativo: si interviene nel procedimento di approvazione di un atto dell’Ente
locale confermando quanto approvato dal
competente Organo;
- consultivo: si acquisisce il parere della
popolazione su di un oggetto;
- propositivo-approvativo: si approva un atto
amministrativo di competenza dell’Ente
locale.
Reggenza: temporanea assunzione di un
ufficio o di un Organo vacante; si differenzia
dalla supplenza, in quanto mentre in quel caso
esiste un titolare dell’Organo o dell’ufficio,
in questo caso è il contrario.
Regolamenti comunali e provinciali: fonte
del diritto, attraverso cui si esprime la potestà
normativa di Comuni e Province.
Regolamento: fonte di diritto secondaria.
Si distingue:
a)in base alla natura giuridica:
- regolamenti indipendenti,
- regolamenti esecutivi,
- regolamenti di integrazione ed attuazione,
- regolamenti di delegificazione o liberi o
autorizzati;
b)in base al soggetto da cui promanano:
- regolamenti governativi,
- regolamenti ministeriali,
- regolamenti regionali,
- regolamenti comunali e provinciali,
- regolamenti di altri enti pubblici.
Regolamento comunitario: fonte di diritto
primaria promanante dagli organi dell’Unione Europea.
Regolamento parlamentare: fonte del diritto
di rango primario. È adottato, a maggioranza
assoluta dei componenti, rispettivamente dalla
Camera (Regolamento della Camera) e dal
Senato (Regolamento del Senato). Disciplina
il funzionamento interno rispettivamente
di Camera e Senato. Al Parlamento riunito
in seduta comune si applica il regolamento
della Camera.
165
relationem (motivazione per)
Relationem (motivazione per): motivazione
dell’atto amministrativo attraverso rinvio ad
altro atto espressamente richiamato e reso
disponibile.
Relazione: atto amministrativo che consiste
in una manifestazione di giudizio, ovvero
nell’esposizione dello svolgimento di operazioni amministrative o di procedimenti
amministrativi o dell’attività di uffici o
servizi, o di accadimenti.
Rendiconto di gestione: atto approvato
dal Consiglio comunale e provinciale su
proposta della Giunta entro il 30 giugno
dell’anno successivo a quello di riferimento.
Sulla proposta di rendiconto redigono una
relazione i revisori dei conti. Il rendiconto
comprende:
- il conto del bilancio;
- il conto economico;
- il conto del patrimonio.
Responsabile del procedimento amministrativo: dirigente dell’unità organizzativa
competente per materia o altro dipendente
addetto all’unità organizzativa competente
per materia individuato dal dirigente, cui
fanno capo nell’ambito di un procedimento
competenze:
a)istruttorie, quali:
- valutazione delle condizioni di ammissibilità,
- valutazione dei requisiti di legittimazione,
- valutazione dei presupposti di fatto e di
diretto,
- accertamento fatti,
- richiesta di dichiarazioni,
- richiesta di rettifica di dichiarazioni
erronee o incomplete,
- richiesta di rettifica di istanze erronee
o incomplete,
- accertamenti tecnici,
- ispezioni,
166
- ordine di esibizioni di documenti,
- indizione o proposta di indizione di
conferenze servizi;
b)decisorie, ovvero l’adozione del provvedimento conclusivo del procedimento ove di
competenza di Organo dirigenziale e non
riservato dal dirigente a se stesso, qualora
sia individuato come responsabile del
procedimento altro dipendente. In caso
contrario formulazione della proposta di
provvedimento conclusivo del procedimento all’Organo competente;
c)di integrazione dell’efficacia, quali:
- comunicazioni,
- pubblicazioni,
- notificazioni.
Responsabile del servizio finanziario: dipendente dell’Ente locale preposto alla responsabilità del servizio finanziario, cui la legge
attribuisce talune specifiche competenze.
Responsabile di ufficio: vedi responsabile
di servizio.
Responsabilità: situazione giuridica di un
soggetto chiamato a rispondere di un qualcosa dinanzi ad altro soggetto.
Responsabilità amministrativa: ciò di
cui risponde il dipendente della Pubblica
Amministrazione per danno alla Pubblica
Amministrazione nell’esercizio delle funzioni,
arrecato in modo diretto o indiretto.
Responsabilità aquiliana: vedi responsabilità
extracontrattuale.
Responsabilità civile: responsabilità da
danno arrecato a soggetti terzi nell’esercizio
delle funzioni.
Responsabilità contabile: responsabilità degli
agenti contabili, di diritto o di fatto, per danno
da maneggio di denaro od altri valori.
ricorso gerarchico improprio
Responsabilità contrattuale: trova fondamento in un contratto, in relazione all’inadempimento dello stesso.
Responsabilità dirigenziale: responsabilità
del dirigente da mancato conseguimento, non
giustificato, degli obiettivi assegnati.
Responsabilità disciplinare: responsabilità
da violazione dei doveri di servizio.
Responsabilità extracontrattuale: non si
fonda su un contratto preesistente tra le
parti ma su un fatto doloso o colposo che
ha cagionato un danno ingiusto ad altri ai
sensi dell’art. 2043 C.C.
Responsabilità penale: responsabilità da violazione della norma penale. È personale.
Responsabilità risultato (da): vedi responsabilità dirigenziale.
Retrocessione fondo (del): vedi retrocessione totale.
Retrocessione parziale: restituzione all’espropriato del fondo o di quelle parti del fondo
non utilizzate nella realizzazione di un’opera
in relazione a cui l’espropriazione era stata
disposta. Configura interesse legittimo
dell’espropriato.
Retrocessione relitti (dei): vedi retrocessione
parziale.
Retrocessione totale: restituzione all’espropriato del fondo oggetto dell’espropriazione
per pubblica utilità in caso di mancata realizzazione dell’opera nei termini previsti. Configura diritto soggettivo dell’espropriato.
Reversale di incasso: atto con cui si dispone
l’introito delle entrate; è sottoscritto dal responsabile del servizio finanziario o da altro
dipendente individuato dal regolamento di
contabilità. Destinatario è il tesoriere.
Revisore dei conti: Organo di controllo
interno dell’Ente locale, con funzioni anche di natura consultiva e collaborativi nei
confronti del consiglio; nelle Province e nei
Comuni con oltre 5.000 abitanti è Organo
collegiale, composto da tre membri.
Revoca dalla carica: causa di cessazione dalla
carica di assessore o di rappresentante del
Comune o della Provincia in Enti, aziende
ed istituzioni; compete al capo dell’amministrazione.
Revoca dell’incarico dirigenziale: atto di
revoca dell’incarico conferito al dirigente;
compete al Sindaco ed al Presidente della
Provincia.
Revoca gerarchica: atto con cui il superiore
gerarchico al di fuori di un procedimento di
decisione di un ricorso gerarchico, rimuove
dall’ordinamento con effetto ex nunc un atto
viziato nel merito.
Richiami: inviti rivolti dal presidente di un
Organo collegiale agli oratori ad attenersi
all’argomento in discussione o a non superare
i limiti di tempo stabiliti per l’intervento,
pena l’essere privati della parola. Richiamo
all’ordine è quello che il Presidente di un
Organo collegiale può infliggere a quel componente l’Organo che con il suo contegno
turbi i lavori.
Richiesta di convocazione: atto attraverso
il quale i soggetti che ne hanno la titolarità
richiedono al presidente la convocazione di
un Organo collegiale.
Ricorso gerarchico improprio: ricorso amministrativo. Può essere proposto all’Organo
individuato dalla legge nonostante non
167
ricorso gerarchico proprio
sussista un rapporto gerarchico tra questo
e l’Organo che ha adottato l’atto impugnato.
Può avere ad oggetto atto non definitivi.
Termine per la proposizione: 30 gg.
Ricorso gerarchico proprio: ricorso amministrativo che può essere proposto al superiore gerarchico dell’Organo che ha adottato
l’atto impugnato, per motivi di legittimità
o di merito. Può avere ad oggetto atti non
definitivi. Termine per la proposizione: 30
giorni. Decorsi 90 giorni dalla presentazione si forma il silenzio-rigetto, contro cui è
possibile proporre, entro 60 gg., ricorso al
Tar, o entro 120 gg. ricorso straordinario al
Presidente della Repubblica.
Ricorso in opposizione: ricorso amministrativo. Va proposto allo stesso Organo che
ha adottato l’atto impugnato, per motivi di
legittimità o di merito. Può avere ad oggetto
atti non definitivi ed è esperibile solo nei casi
espressamente previsti dalla legge. Termine
per la proposizione: 30 gg., se non previsto
un termine ad hoc dalla legge speciale.
Ricorso straordinario al Presidente della
Repubblica: ricorso amministrativo che può
essere proposto al ministro competente per
materia solo per motivi di legittimità, sia a
tutela di diritti soggettivi che di interessi
legittimi. Può avere ad oggetto atti definitivi
contro cui quindi sia già stato esperito, ove
ammissibile, il ricorso gerarchico. Termine
per la proposizione: 120 gg. È deciso con
decreto del Presidente della Repubblica, previo
parere obbligatorio del Consiglio di Stato e
deliberazione del Consiglio dei ministri, ove
il ministro competente per materia intenda
proporre uno schema di DPR che si discosti
dal parere del Consiglio di Stato. È alternativo
rispetto al ricorso giurisdizionale.
Rilevanza costituzionale (organo): previsto
dalla Costituzione, ma disciplinato dalle
168
fonti primarie, come ad esempio Consiglio
di Stato, Corte dei Conti, Consiglio Superiore
della Magistratura.
Rimozione: causa di cessazione dalla carica
del singolo amministratore; atto di controllo
repressivo sull’Organo.
Rinuncia: atto amministrativo ampliativo
della sfera giuridica del destinatario. Atto
con cui la Pubblica Amministrazione fa venir
meno a carico di un soggetto un dovere di
prestazione già sorto.
Deve trovare un necessario fondamento
nella legge.
Figure assimilabili sono: esenzione, esonero,
dispensa.
Esempio: la dispensa dal servizio di leva.
Riscossione: fase della gestione dell’entrata
successiva all’accertamento. Consiste nell’introito materiale delle somme da parte del
tesoriere o di altri eventuali agenti incaricati.
È disposta attraverso ordinativo o riversale
di incasso sottoscritto dal responsabile del
servizio finanziario o da altro dipendente
individuato dal regolamento di contabilità.
Risoluzione: atto con cui una Camera
od altro Organo collegiale può esprimere
orientamenti o indirizzi sugli argomenti in
discussione.
Sanatoria: atto con cui viene acquisito successivamente un atto obbligatorio nell’ambito
del procedimento amministrativo.
Schede bianche: quelle deposte nell’urna, ma
non riportanti indicazione alcuna di voto.
Schede nulle: quelle non validamente votate, in quanto non è desumibile la volontà
dell’elettore.
silenzio non significativo
Scioglimento: causa di cessazione dell’Organo collegiale; atto di controllo repressivo
sull’Organo.
Scrutinio palese: modalità di votazione in cui
il voto è reso in modo tale che la volontà di
chi lo rende sia conoscibile da chiunque.
Scrutinio segreto: modalità di votazione
che tutela la segretezza del voto.
Può esprimersi:
- a mezzo scheda;
- a mezzo di palline bianche e nere;
- con il dispositivo elettronico, con funzionamento dello stesso in modo da garantire
la segretezza del voto.
Ad esso si ricorre ove si verta in tema di
persone fisiche o loro qualità, o, ove previsto dal regolamento dell’Organo, quando
richiesto da un certo numero di componenti
lo stesso.
Secondario (organo): non dotato di competenze proprie. Dotato solo di competenze:
- delegate da altri Organi;
- di sostituzione di altro Organo in caso di
assenza od impedimento.
Esempio: Sottosegretario di Stato, Assessore
Comunale, Vicesindaco, Vicepresidente della
Regione, Vicepresidente della Provincia.
Seduta: termine che indica la riunione dell’Organo collegiale. Di norma sono pubbliche,
tranne diverse previsioni del regolamento
dell’Organo.
Segretario comunale: dipendente dell’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei
segretari comunali e provinciali in rapporto
di dipendenza funzionale con il Sindaco del
singolo Comune che lo nomina e lo revoca.
Soggetto con competenze differenziate in relazione a tipologia ed ordinamento del singolo
Ente locale, ferme restando le competenze in
tema di assistenza giuridico-amministrativa
nei confronti degli Organi del Comune e della
Provincia, di partecipazione con funzioni di
assistenza, referenza e verbalizzazione alle
sedute di Giunta e Consiglio, e di ufficiale
rogante nei contratti in cui sia parte l’Ente
locale.
Segretario provinciale: vedi Segretario
comunale.
Segreto d’ufficio: dovere del dipendente
delle Pubbliche Amministrazioni. Consiste
nel non rivelare all’esterno quanto appreso
nell’esercizio delle funzioni.
Semplice (organo): si esaurisce nell’Organo
individualmente considerato. Esempio: Consiglio comunale, Consiglio provinciale.
Silenzio: comportamento omissivo della
Pubblica Amministrazione che non si pronuncia su di un’istanza o comunque non
conclude con un provvedimento espresso
il procedimento.
Silenzio-assenso: decorso del termine previsto senza che la Pubblica Amministrazione
abbia provveduto cui la legge fa conseguire
l’accoglimento dell’istanza.
Silenzio-inadempimento: decorso del tempo
senza che la Pubblica Amministrazione assuma entro il termine l’atto di competenza e
senza che peraltro l’ordinamento faccia conseguire effetto alcuno a detto silenzio, tant’è
che si parla di silenzio non significativo.
Il silenzio-rifiuto è impugnabile da chi ne
abbia interesse dinanzi al Giudice Amministrativo.
Silenzio non significativo: si ha quando
la legge non attribuisce significato alcuno
al silenzio della Pubblica Amminstrazione.
Si concreta nel silenzio-inadempimento o
silenzio-rifiuto.
169
silenzio-rifiuto
Silenzio-rifiuto: vedi silenzio-inadempimento.
Silenzio-rigetto: decorso del termine previsto
senza che la Pubblica Amministrazione abbia provveduto, a cui consegue per espressa
previsione di legge il rigetto dell’istanza o
del ricorso.
Silenzio significativo: si ha ove al silenzio
della Pubblica Amministrazione la legge
attribuisca un preciso significato.
Vi rientrano il silenzio-rigetto, il silenzioassenso ed il silenzio procedimentale.
Sindaco: Organo politico o istituzionale
o di governo monocratico, responsabile
dell’amministrazione locale, eletto a suffragio
universale diretto.
Soggetto: elemento essenziale dell’atto amministrativo. Organo della Pubblica Amministrazione o concessionario di pubblico servizio competente ad adottare l’atto. Esempio:
Sindaco, Dirigente, Ministro, Prefetto.
Sospensione dalla carica: atto di controllo
repressivo sugli Organi che non determina la
cessazione dalla carica, ma solo la temporanea
inibizione all’esercizio delle funzioni.
Sostituzione: atto con cui l’Organo individuato dalla competente fonte compie un
atto omesso dall’Organo ordinariamente
competente. La sostituzione avviene di
norma previa diffida. Può essere effettuata
direttamente o, come sovente è previsto,
attraverso un commissario ad acta all’uopo
nominato.
Sottosegretario di stato: nominato dal Consiglio dei ministri su proposta del Presidente
del Consiglio dei ministri, di concerto con
i singoli ministri, delegato dal ministro
all’esercizio di talune competenze.
170
Sovrintendenza: attività del direttore generale nei confronti dei dirigenti finalizzata a
garantire l’unità di indirizzo amministrativo, guidandone l’azione nel quadro di un
disegno unitario.
Spontaneità: carattere dell’attività amministrativa, in quanto attività non condizionata,
di regola, da impulsi estranei.
Statuto del comune e della provincia: fonte
di diritto, carta fondamentale dell’Ente
locale.
Straordinario (organo): Organo normalmente non previsto dall’ordinamento dell’Ente,
che si attiva solo in presenza di particolari
circostanze e/o per particolari finalità; in
ogni caso destinato ad esaurire la propria
attività entro un termine breve. Esempio:
commissario straordinario, commissione
straordinaria, commissario prefettizio, commissario ad acta.
Subemendamento: proposta di emendamento
ad un emendamento. È posto in votazione
prima dell’emendamento.
Supplenza: temporanea sostituzione del
titolare di un Organo assente, sospeso dalla
carica, o comunque temporaneamente impedito, da parte di altro soggetto, in virtù della
previsione di un’idonea fonte di diritto.
Sussidiarietà orizzontale: principio per
cui le funzioni sono svolte dalla Pubblica
Amministrazione anche attraverso attività
che possono essere adeguatamente esercitate
dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle
loro formazioni.
Sussidiarietà verticale: principio per cui le
funzioni devono essere svolte dall’autorità
territorialmente e funzionalmente più vicina
agli interessati.
variazione di piano esecutivo di gestione (p.e.g.)
Sviamento di potere: figura sintomatica di
eccesso di potere. Configura una deviazione
del potere discrezionale rispetto al fine che
la fonte regolatrice dell’atto ha assegnato
alla Pubblica Amministrazione per effetto
dell’uso del potere per un interesse privato o
dell’uso del potere per un interesse pubblico
per il proseguimento del quale l’ordinamento
prevede l’utilizzo di un diverso potere.
Tar (Tribunale amministrativo regionale):
Organo di giurisdizione amministrativa di
I grado.
Termine: elemento accidentale dell’atto amministrativo. Momento a partire dal quale
l’atto produrrà gli effetti ovvero termine
iniziale o momento a partire dal quale l’atto
cesserà di produrre effetti ovvero termine
finale. È evento certo.
Esempio: dal 1° giugno 2002 (termine iniziale), sino al 1° giugno 2002 (termine finale).
Territorio: individua l’ambito spaziale entro
cui Comune e Provincia esplicano la propria
attività ed esercitano i poteri di imperio che
sono loro propri. È elemento costitutivo di
taluni Enti.
Territorio (competenza per): la competenza
di un Organo è limitata ad una parte del
territorio della circoscrizione. Ove l’atto sia
adottato da Organo incompetente si ha vizio
di incompetenza assoluta e nullità dell’atto.
Travisamento od erronea rappresentazione
dei fatti: figura sintomatica di eccesso di
potere. Si configura quando nell’adozione
dell’atto la Pubblica Amministrazione:
- ha ritenuto esistenti fatti insussistenti;
- ha travisato fatti attribuendo ad essi o ad
alcuni di essi un significato:
- erroneo,
- illogico,
- irrazionale.
Ufficiale del Governo:
ruolo del Sindaco
nell’esercizio delle competenze svolte per
conto dello Stato.
Ufficio comune: ufficio unico operante per
conto di una pluralità di Enti locali sulla
base di una convenzione, con imputazione
degli atti ad ognuno di essi, per quanto di
rispettiva competenza.
Unilaterale (atto): prodotto da una unica
dichiarazione di volontà. Esempio: provvedimento.
Unione di comuni: Ente locale costituito fra
una pluralità di comuni, di norma contermini, per la gestione in forma associata di
una pluralità di funzioni e servizi.
Urgenza: situazione legittimante l’adozione
di procedure più semplici e/o accelerate per
l’esame e l’approvazione di disegni o proposte
di legge o di atti deliberativi.
Ad esempio legittima l’adozione da parte
del Governo dei decreti legge, fatta salva
la conversione con legge del Parlamento, e
l’assunzione da parte della giunta comunale
o provinciale di variazioni di bilancio, fatta
salva la ratifica del consiglio.
Valutazione:
verifica dell’operato, della
condotta, della attività di un soggetto; si
applica ai dirigenti degli Enti locali.
Variazione di bilancio: atto con cui si apporta una variazione al bilancio di previsione
di un Ente.
Variazione di Piano Esecutivo di Gestione (P.E.G.): atto con cui si modifica il
P.E.G., approvato dalla Giunta comunale
o provinciale entro il 15 dicembre di ogni
anno, su proposta dei membri della stessa,
del direttore generale o dei responsabili di
servizio interessati.
171
verbale
Verbale: documento attestante gli atti e
le operazioni della seduta di un Organo
collegiale.
Indica l’oggetto delle discussioni ed i nomi di
coloro che vi hanno partecipato. Il processo
verbale viene di norma letto all’inizio della
seduta successiva ed approvato.
Può anche darsi per letto ed approvato, ove
nessuno dei presenti abbia nulla in contrario,
se così previsto dal regolamento.
Verifica del numero legale: operazione con
cui si verifica che alla seduta di un Organo
collegiale sia presente il numero minimo
di componenti richiesto per la sua valida
costituzione.
Versamento: È l’ultima fase della gestione
dell’entrata. Consiste nel trasferimento delle
somme riscosse nelle casse dell’Ente.
Vicario: soggetto istituzionalmente preposto
alla sostituzione di altro soggetto.
Esempio: Vicesindaco, Vicepresidente della
Provincia, Vicepresidente del Consiglio comunale o provinciale, Vicesegretario comunale
o provinciale, ecc.).
Viceministro (Ministro junior): figura facoltativa. Delegata dal ministro all’esercizio
di talune funzioni. Nominato nell’ambito dei
Sottosegretari di Stato.
Vicepresidente del Consiglio dei ministri:
figura facoltativa. Membro del Consiglio dei
ministri. Coadiuva il Presidente del Consiglio
nell’esercizio delle sue funzioni e lo sostituisce
in caso di assenza od impedimento.
Violazione di legge: vizio di legittimità
dell’atto amministrativo importante l’annullabilità dello stesso. Può concretarsi in
violazione di norme di legge, regolamento
o statuto diverse da quelle configuranti il
vizio di incompetenza.
Violenza morale: figura sintomatica dell’eccesso di potere. Si ha in caso di atto assunto
in presenza di intimidazione o altra forma
di pressione tale da turbare la corretta valutazione del pubblico interesse.
Vis compulsiva: vedi violenza morale.
Visto di regolarità contabile: atto del responsabile del servizio finanziario da apporsi sulle
determinazioni di assunzione di impegno di
spesa; ne condiziona l’efficacia.
Votanti: numero di elettori che hanno partecipato alla votazione; dagli aventi diritto
al voto devono sottrarsi gli astenuti.
Votazione: modalità di espressione della
volontà di un Organo collegiale. Compete al
presidente dell’Organo stabilire l’ordine delle
votazioni, indirle e proclamare i risultati.
Le votazioni possono essere:
- palesi;
- a scrutinio segreto.
Votazione palese: modalità di voto che
consente di identificare chi lo esprime. Può
avvenire per alzata di mano, per alzata e
seduta, per divisione nell’aula, per appello
nominale.
Vicepresidente della Provincia: vedi vicesindaco.
Votazione segreta: modalità di voto che non
consente di identificare la volontà espressa
dal votante.
Vicesindaco: membro della Giunta, cui
compete istituzionalmente la sostituzione
del Sindaco.
Voti validi: numero di voti validamente
espressi; dai votanti devono sottrarsi le schede
bianche e quelle nulle.
172
Indice analitico
A
Accertamento, 82, 89
Accesso agli atti, 50-51, 61
procedimentale, 50
Ammissione, 81
Approvazione, 18, 30
Assente, 76
C
Causa, 72, 77
Collaborazione, 28, 79
Collegiale (organo), 61
Comunicazione di avvio del procedimento,
17, 39-45, 47-50, 52, 58, 61, 76
Concessione, 39, 42, 46, 78
Condizione, 29, 50, 64, 78-80
Conferenza di servizi, 17
Conferma, 49
Conflitto di competenza, 72
Conservazione, 25
Consiglio
dei ministri, 75
di Stato, 25, 32-33, 35, 37, 42, 45-47, 49,
51, 66, 69, 77, 79-82, 90, 92-93
Contenuto, 20, 24, 40, 43, 51-52, 56-59, 66,
72, 80, 84
Coordinamento, 66, 86
Costitutiva, 19-20
E
Eccesso di potere, 24-26, 29
Espropriazione, 39
F
Finanziaria, 81
Forma, 49, 56, 61, 68-69
Funzioni, 36, 86
G
Gestionale (organo), 74
Giudizio, 43, 46, 50, 92
Governo (organo di), 86
I
Illegittimo, 78
Imparzialità, 21-24, 26
Incompatibilità, 17
Iniziativa
d’ufficio, 19, 55, 82, 91
procedimentale, 41
Integrazione dell’efficacia, 19-20, 68, 77, 84
Istanza, 19, 40, 53, 55-60, 71-72, 78-79
Istruttoria, 19-20, 27, 31, 33, 47, 57, 60-61, 66,
69, 75, 77-84, 86-87
Iter, 31, 41
D
Decadenza, 47, 91-93
Decisione, 20, 29, 31, 47
Deliberazione, 61, 83
Destinatario, 28, 44, 50-52, 58, 61, 63, 77, 91
Direzione, 17, 70, 73, 75
Discrezionalità amministrativa, 24-25, 36
M
Modo, 17, 25-26, 30, 35, 40, 45, 50, 60, 70-71,
74, 87
N
Nomina, 77
173
indice analitico
O
Oggetto, 32, 39-40, 43, 47, 55, 59-60, 67
Onere, 32, 59, 76, 79, 82
Ordinanza, 83
Organi di governo, 75
P
Parere, 75
Partecipazione procedimentale, 27, 43, 47,
50-51
Politico (organo), 59, 74, 83-84
Posizione dirigenziale, 66
Potere sostitutivo, 85
Presente, 22, 44, 82
Procedimento amministrativo, 15, 17-19,
21-24, 26, 31-33, 36, 39, 45, 49, 51, 59-60,
65, 67-68, 70-71, 75-76, 79, 82, 85, 89-92
Proposta di deliberazione, 61
Provincia, 74
Provvedimento amministrativo, 43
Pubblicazione, 18, 20, 30, 49
R
Relationem (motivazione per), 64, 84
Relazione, 17, 18, 24, 33, 43, 45-46, 48, 59,
62, 67, 71-72, 76, 80, 86
Responsabile del procedimento amministrativo, 17, 33, 59, 65, 67, 70-71, 79, 89
Responsabilità, 17, 33, 40, 60, 66-67, 69, 7172, 74-77, 79, 85-87, 89
disciplinare, 77
penale, 69
174
S
Sanatoria, 46
Silenzio significativo, 36
Sindaco, 74, 83
Soggetto, 19, 44, 46, 49-50, 58-60, 65-67, 6971, 73, 76, 78, 81, 84-86
Sostituzione, 76
T
Tar (Tribunale amministrativo regionale),
27, 30, 32-33, 41, 45-47, 49, 68-69, 74, 7781, 83, 90-93
Termine, 16, 31, 33, 40, 58, 62-63, 70-71, 76,
85, 89-93
Territorio, 42, 49
U
Urgenza, 45
V
Valutazione, 20, 34, 45, 49, 61, 77
Violazione di legge, 50
Diritti Riservati
©
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