Capitolo V - Autorità di Bacino del Fiume Adige

PARTY: linee guida per la gestione sostenibile del bacino del fiume Adige – dicembre 2010
Lupo Stanghellini P.S., Paletto A., Pascotto S., Sighel M.C.
Capitolo V
V. LINEE GUIDA
1.
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La Direttiva Quadro sulle Acque è una normativa molto innovativa e, proprio per
questa peculiarità, presenta numerose difficoltà di implementazione, soprattutto in
relazione a due degli obiettivi chiave in essa contenuti: la partecipazione pubblica nella
gestione dell’acqua e l’analisi economica degli usi idrici (tenendo in considerazione il
principio del recupero dei costi per i servizi idrici).
Rispetto all’implementazione della Direttiva 2000/60/CE la ricerca scientifica è
chiamata a svolgere un ruolo molto importante, proponendo soluzioni ai problemi e
facilitando l’applicazione della normativa attraverso l’ideazione di metodologie e
strumenti adeguati.
Il progetto PARTY – Partecipazione Pubblica ed Analisi Costi-Benefici: Linee
Guida per una Gestione Eco-Compatibile del Fiume Adige (PARTY - Public
pARticipation and cost-benefiT analYsis: guidelines for sustainable management of the
Adige river) si è proposto di sviluppare strumenti e metodologie che potessero facilitare
l’implementazione dei due principi più problematici della Direttiva e, nello specifico,
coadiuvare la redazione e/o l’aggiornamento del piano di gestione e del programma di
misure del Distretto Alpi Orientali e l’elaborazione della nuova politica dei prezzi
dell’acqua.
Per quanto concerne la partecipazione pubblica, seguendo le indicazioni fornite
dalla Commissione Europea (2003b), il progetto si è concentrato sul perfezionamento e
l’implementazione di una metodologia di analisi dei portatori di interesse (stakeholder
analysis) in grado di identificare e classificare gli stakeholder ed indicare in che modo
coinvolgerli nel processo di implementazione della Direttiva 2000/60/CE (metodo
STARTER). Tale analisi è stata completata dall’applicazione di una metodologia per
l’analisi delle reti di relazione tra gli stakeholder. Il progetto PARTY si è posto come
obiettivo quello di proporre un metodo semplice e facilmente replicabile, che potesse
essere utilizzato come punto di partenza per tutte le fasi di implementazione della
Direttiva nelle varie realtà che compongono un distretto idrografico.
Per quanto concerne l’analisi economica, sempre in accordo con le indicazioni
della Commissione Europea (2003a) il progetto PARTY ha deciso di concentrare la
propria attenzione sul metodo della valutazione sulla base del costo, legando tale
approccio ad una prospettiva ecosistemica, che consentisse di valutare il valore
economico dei principali servizi prodotti dagli ecosistemi acquatici. Lo studio è stato
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completato da un’analisi percettiva in grado di evidenziare l’importanza ed il livello di
soddisfazione dei portatori di interesse in relazione ai servizi ecosistemici. Anche in
questo caso il progetto PARTY si è posto come obiettivo quello di proporre un metodo
semplice e facilmente replicabile.
Dati il carattere innovativo delle metodologie e la scarsa dimestichezza dei
portatori di interesse con i principi di analisi economica e partecipazione pubblica, si è
deciso di implementare il progetto su scala ridotta (sottobacino), per avere la possibilità
di seguire nel dettaglio tutte le fasi, avere un dialogo costante con tutti gli stakeholder,
gestire al meglio tutti gli eventuali problemi e le difficoltà.
I risultati ottenuti sono stati molto soddisfacenti, sia dal punto di vista dei dati
effettivamente prodotti sia dal punto di vista delle metodologie utilizzate. In merito al
primo punto è stato possibile individuare e classificare gli stakeholder dell’area oggetto
dello studio e identificare le reti di relazioni, ottenendo una mappatura realistica,
accurata e rispondente alle aspettative che ha permesso di individuare quale livello di
coinvolgimento scegliere per ciascuno stakeholder nel processo partecipato. Si è inoltre
giunti ad ottenere una misura economica del valore dei servizi ecosistemici di acqua
dolce del bacino oggetto dello studio ed una misura della previsione/intenzione di spesa
futura per tali ecosistemi; è stato inoltre possibile ottenere un quadro delle percezioni
dei soggetti in relazione ai vari servizi. In relazione al secondo punto sono state ideate,
studiate ed implementate quattro metodologie coerenti con le indicazioni della
Commissione Europea in merito all’implementazione della Direttiva Quadro sulle
Acque, accurate e rigorose da un punto di vista scientifico e metodologico e
relativamente semplici da applicare ed implementabili in altri contesti.
Nonostante i risultati positivi ottenuti, l’implementazione delle metodologie e la
raccolta dei dati è stata problematica. Le difficoltà più rilevanti che sono state
riscontrate sono essenzialmente dovute a:
a)
Scarsa conoscenza della Direttiva 2000/60/CE da parte degli stakeholder.
Molti stakeholder non avevano alcuna conoscenza della Direttiva
2000/60/CE e della normativa italiana di recepimento. Come conseguenza
per molti soggetti i principi, gli obiettivi ed il nuovo modello gestionale
proposto dalla WFD erano totalmente sconosciuti. Per questo motivo in
molti casi è stato difficile o comunque ha richiesto molto tempo e numerosi
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sforzi spiegare le finalità e far comprendere l’importanza e l’utilità del
progetto PARTY e, conseguentemente, convincere i soggetti a partecipare
al progetto.
b)
Scarsa dimestichezza con i concetti di partecipazione pubblica e di
valutazione economica dei beni ambientali.
La partecipazione pubblica e la valutazione economica dei beni ambientali
nella gestione delle risorse naturali sono due concetti relativamente nuovi
per quanto concerne l’Italia in generale ed il Trentino nello specifico. Di
conseguenza sono risultati essere poso conosciuti dalla maggior parte dei
soggetti intervistati.
c)
Scarsa disponibilità di tempo.
Come è stato spiegato in precedenza, la raccolta dei dati del progetto è stata
effettuata attraverso la somministrazione di due diversi questionari.
Nonostante i questionari siano stati studiati in modo da essere di facile
comprensione e di semplice e veloce compilazione, la complessità delle
tematiche affrontate richiedeva comunque un buon grado di attenzione ed
una discreta quantità di tempo per la compilazione.
d)
Scarsa disponibilità a fornire dati giudicati “sensibili”.
Nonostante a tutti gli intervistati sia stato garantito l’anonimato e sia stato
chiaramente spiegato che sarebbero stati divulgati solo ed esclusivamente i
dati aggregati, è stata riscontrata resistenza a compilare i questionari da
parte di molti intervistati. Per quanto concerne la stakeholder analysis, la
richiesta di attribuire un valore da 1 a 5 al grado di possesso di ciascun
attributo per ciascuno stakeholder è stata guardata con molta diffidenza.
Nonostante a tutti gli intervistati fosse stato spiegato che tali valori non
corrispondevano in nessun modo ad un “voto o ad un “giudizio” sui
soggetti della lista e/o sul loro operato, alcuni stakeholder hanno cercato di
“non sbilanciarsi” e di esprimere dei valori che corrispondessero a giudizi
“politicamente corretti”. Per quanto concerne la network analysis alcuni
stakeholder hanno pensato che il fatto di indicare di avere relazioni con
molti soggetti potesse corrispondere in qualche modo a far trasparire un
giudizio positivo sul proprio ente e, di contro, che il fatto di indicare di
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avere relazioni con pochi soggetti potesse mettere in cattiva luce il proprio
ente. L’analisi economica è la sezione che ha riscontrato i maggiori
problemi, dovuti a tre cause principali: la difficoltà a rintracciare
l’ammontare delle spese effettuate dai bilanci degli ultimi anni ed a
preventivare in maniera attendibile le spese future; la difficoltà a scorporare
le spese effettuate e previste tra i vari servizi ecosistemici e, soprattutto, la
reticenza a divulgare dati economici. In merito a quest’ultimo punti,
nonostante molti dei soggetti intervistati fossero enti pubblici o, comunque,
enti il cui bilancio era accessibile al pubblico, è stata riscontrata una forte
resistenza a divulgare i dati di bilancio ed i dati relativi alla spesa effettuata
per i servizi ecosistemici. Ancora più difficile è stato ottenere i dati relativi
alla previsione/intenzione di spesa futura, dovuta sia alla impossibilità da
parte dei soggetti di fare previsioni attendibili, sia alla volontà di “non
sbilanciarsi”. L’analisi percettiva è probabilmente la sezione che ha
riscontrato meno problemi.
Queste difficoltà sono state superate o, perlomeno, mitigate attraverso una
strategia mirata ad informare gli stakeholder, a creare fiducia e supporto nei confronti
del progetto ed a comprendere l’importanza della Direttiva 2000/60/CE. La
somministrazione dei questionari, infatti è sempre stata accompagnata da note
esplicative/informative sulle finalità e sull’importanza del progetto, sui principi della
Direttiva 2000/60/CE, sulla garanzia dell’anonimato, ecc... Si
è inoltre cercato di
stabilire un contatto diretto con gli stakeholder; l’invio via mail dei questionari è infatti
stato preceduto (nel caso della stakeholder analysis) o seguito (nel caso della network
analysis e delle analisi economica e percettiva) dal contatto telefonico, che ha permesso
al team di ricerca di colloquiare con gli intervistati, offrendo spiegazioni e chiarimenti
aggiuntivi e, nello stesso tempo, raccogliendo feedback da tenere in considerazione per
migliorare la raccolta dati. In alcuni casi particolari, come è stato spiegato, i dati sono
stati raccolti di persona, attraverso l’organizzazione di incontri vis-a-vis con gli
intervistati.
Alla luce della sperimentazione effettuata e dei risultati ottenuti, di seguito sono
presentate alcune linee guida per l’implementazione degli obiettivi di partecipazione
pubblica e di analisi economica:
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1. Suddividere il bacino e/o distretto in unità più piccole (sottobacini).
Data la difficoltà della realizzazione degli obiettivi di partecipazione pubblica
ed analisi economica e la scarsa dimestichezza con le innovative metodologie
da applicare, risulta molto utile ragionare non a scala di distretto ma a scala di
sottobacino, procedendo in un successivo momento all’aggregazione dei dati.
Ovviamente le sotto-unità devono tassativamente essere delineata seguendo i
confini idrografici e devono essere delle unità coerenti dal punto di vista
idrografico (sottobacini, appunto). Se da un lato, tuttavia, lavorare in un’area
di dimensioni ridotte è meno difficoltoso, dall’altro il fatto di lavorare in più
sottobacini può comportare il rischio di far aumentare i costi ed i tempi
dell’implementazione. Per ovviare a questo problema, almeno per quanto
concerne l’analisi economica, è possibile ipotizzare di utilizzare il metodo del
value transfer. Questo metodo è un’alternativa alla valutazione diretta del
valore monetario dei costi ambientali (è conosciuto anche come benefit
transfer nel caso della valutazione di benefici). Questo metodo utilizza
informazioni sul valore dei costi o dei benefici ambientali da studi esistenti e
le applica all’analisi del bacino idrografico considerato. Come risultato i dati
ottenuti in un determinato studio con determinati obiettivi vengono utilizzati
in un altro studio con differenti obiettivi. Questo metodo è indicato quando le
risorse (tecniche, finanziarie o di tempo) sono scarse. E’ comunque bene
ricordare che, dal momento che i costi/benefici sono stati stimati in un
contesto differente da quello per cui sono usati in seconda battuta, non
potranno mai essere accurati come i dati primari. Attraverso questo metodo è
dunque possibile raccogliere i dati dell’analisi economica in un determinato
sottobacino e poi utilizzarli per effettuare l’analisi in altri sottobacini,
preferibilmente simili, dopo aver effettuato un’analisi delle condizioni di
base, della popolazione di riferimento, ecc… in modo da assicurare che il
contesto socio-politico-economico-ambientale sia simile, e limitare così gli
errori di stima quanto più possibile.
2. Promuovere la partecipazione pubblica dall’inizio del processo decisionale.
Come è stato più volte ribadito, per ottenere tutti i benefici della
partecipazione pubblica è necessario organizzare in modo accurato il processo
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partecipato e prevedere la partecipazione degli stakeholder dall’inizio del
processo decisionale. Coinvolgere i portatori di interesse a processo iniziato o,
come spesso accade, alla fine del processo, è estremamente controproducente
in quanto de-legittima il processo decisionale, non permette di utilizzare tutte
le informazioni potenzialmente disponibili, non massimizza il supporto e la
condivisione della decisione e può, al contrario, creare attriti, incomprensioni
e problemi di implementazione della decisione. Gli stakeholder devono essere
chiamati a partecipare (con le tre formule previste: informazione,
consultazione, coinvolgimento attivo) a tutte le fasi del processo:
identificazione del problema/questione/obiettivo, raccolta delle informazioni,
identificazioni delle possibili misure, valutazione dei potenziali effetti delle
misure (costi/benefici) e della loro distribuzione, scelta del set di misure,
ecc….
3. Effettuare l’analisi dei portatori di interessi e delle reti di relazioni prima di
organizzare il processo partecipato.
La stakeholder e la network analysis sono fondamentali per mappare gli
stakeholder e le reti di relazioni ed offrono delle informazioni chiave per
decidere con che modalità coinvolgere i portatori di interessi (informazione,
consultazione, coinvolgimento attivo) ed organizzare in maniera efficiente ed
efficace la partecipazione pubblica. Le metodologie utilizzate nello studio
hanno prodotto dei risultati molto interessanti ed hanno dimostrato di essere
piuttosto semplici da impiegare ed estremamente flessibili. Presentano inoltre
l’importante caratteristica del coinvolgimento degli stakeholder nella loro
stessa applicazione. In questo modo la partecipazione dei portatori di
interesse è assicurata fin dalle primissime fasi del processo partecipato.
4. Adottare l’approccio ecosistemico per l’analisi economica degli usi idrici.
L’obiettivo primario dell’analisi economica degli usi idrici è valutare quanto
è importante l’acqua per l’economia e lo sviluppo socio-economico del
bacino idrografico in questione e identificare gli usi idrici significativi ed i
costi ad essi associati. Per raggiungere questo scopo è importante utilizzare
un approccio ecosistemico, considerando tutti i servizi forniti dagli ecosistemi
di acqua dolce, indispensabili per la vita degli esseri umani. Questo approccio
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offre indubbiamente maggior completezza e mette in luce con chiarezza il
nesso tra salvaguardia dell’ambiente e sviluppo socio-economico.
5. Utilizzare il metodo della valutazione sulla base dei costi e completare
l’analisi economica con l’analisi percettiva.
Il metodo della valutazione sulla base dei costi ha permesso di ottenere buoni
risultati. Nonostante le limitazioni che presenta, è un metodo di facile
comprensione, semplice da implementare e presenta un buon grado di
affidabilità. Data la innovatività dei principi di analisi economica, la scarsa
dimestichezza con questo tipo di analisi nella gestione idrica e dati costi e le
tempistiche elevate degli altri metodi, l’approccio della valutazione sulla base
dei costi è un buon punto di partenza.
Al fine di realizzare gli obiettivi dell’analisi economica, enunciati sopra, è
opportuno utilizzare l’analisi percettiva, che aiuta a comprendere quanto è
importante l’acqua per i portatori di interesse. Il metodo utilizzato nello
studio è molto semplice ed è stato implementato senza riscontrare difficoltà
significative. L’analisi percettiva completa l’analisi economica evidenziando
valori, percezioni, conoscenze. Tali dati costituiscono un valido aiuto anche
per l’organizzazione dei processi partecipati.
6. Utilizzare gli strumenti adeguati per minimizzare i costi e ridurre le
tempistiche.
E’ indubbio che la realizzazione dei principi di analisi economica e
partecipazione attraverso l’utilizzo di strumenti e metodologie adeguate
richieda un notevole dispendio di tempo e denaro. Al fine di ridurre i tempi
ed i costi è opportuno utilizzare dei mezzi adeguati, come ad esempio la rete.
Sottoporre i questionari per la raccolta dei dati via e-mail, ad esempio, è più
veloce e meno dispendioso delle interviste telefoniche o dei colloqui vis-avis. E’ possibile utilizzare internet e gli strumenti ad esso collegati anche per
l’organizzazione del processo partecipato. Ad esempio potrebbe essere utile
predisporre delle newsletter per informare i portatori di interesse; organizzare
dei forum di discussione per la fase di consultazione; ecc…
Nonostante i risultati positivi del progetto PARTY e degli altri progetti finalizzati
alla facilitazione della WFD in Italia la strada per ottenere un nuovo modello gestionale
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della risorsa idrica così come richiesto dalla Direttiva 2000/60/CE appare ancora lunga.
La ricerca scientifica ha prodotto interessanti strumenti ed approcci; è necessario
continuare a lavorare in questa direzione e soprattutto creare opportunità frequenti di
confronto e scambio tra i ricercatori e le autorità/istituzioni incaricate di implementare
la normativa idrica, in modo da creare un canale istituzionale di dialogo tra le esigenze
di implementazione e le innovazioni della ricerca.
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