La_dirigenza_pubblica

LA DIRIGENZA PUBBLICA
La dirigenza pubblica è stata istituita ed ha conseguito una organica
regolamentazione con l’emanazione del D.P.R. 30 giugno 1972, n. 748,
quando la carriera dirigenziale è stata scorporata da quella direttiva, in cui era
fino a quel momento inglobata.
Il processo di privatizzazione del pubblico impiego ha interessato anche
l’area della dirigenza inizialmente esclusa da tale processo sulla base del
convincimento che solo un regime rigorosamente pubblicistico avrebbe
potuto garantire l’applicazione del principio di buon andamento e imparzialità
sancito dall’art. 97 della costituzione.
La dirigenza è stata oggetto di intervento riformatore al fine di raggiungere
una maggiore managerialità ed efficienza dell’azione amministrativa. Così, il
decreto n. 29 del 1993, ha introdotto il principio della netta separazione tra
l’attività di indirizzo politico e l’attività di gestione amministrativa (quindi tra i
relativi compiti e responsabilità) ed ha accentuato l’autonomia e lo spettro dei
poteri gestionali di pertinenza del ceto dirigente.
Con la legge n. 59 del 1997, tra l’altro, è stata superata una incongruenza
presente nell’architettura della riforma del 1993, ovvero la distinzione tra
dirigenti soggetti alla privatizzazione e, dirigenti generali, ancora disciplinati da
norme di diritto pubblico.
In attuazione della delega contenuta nella legge n. 59 del 1997, è stato poi
emanato il Decreto legislativo n. 80 del 1998, che ha rinnovato il ruolo del
dirigente pubblico affermando il principio di distinzione tra le funzioni di
indirizzo e controllo spettanti agli organi di governo, e le funzioni di
attuazione e gestione degli obiettivi, spettanti ai dirigenti, con conseguente
assunzione di una peculiare responsabilità per il mancato raggiungimento degli
obiettivi o in caso di inosservanza delle direttive.
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E’ stato pertanto cancellato il rapporto di gerarchia fra vertici politici e
dirigenti, sostituendo ad essa una formula organizzatoria ispirata alla direzione.
Quindi, agli organi politici sono stati inibiti poteri di gestione diretta e di
ordine nei confronti dei dirigenti, residuando solo poteri di indirizzo e
direttiva, di verifica e controllo, di attivazione e contestazione della
responsabilità dirigenziale.
Ai dirigenti, invece, è stata rimessa ogni competenza in materia di gestione
finanziaria, tecnica e amministrativa e di organizzazione delle risorse umane:
adozione di atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che
impegnano l’amministrazione verso l’esterno, atti di gestione del personale
con relativo esercizio dei poteri datoriali, di direzione, di controllo e
disciplinare.
La legge 15 luglio 2002, n. 145, recante “Disposizioni per il riordino della
dirigenza statale”, ha infine introdotto meccanismi atti ad incentivare la
mobilità tra pubblico e privato, ha apportato modifiche alla disciplina degli
incarichi dirigenziali, ha previsto un’area della vice dirigenza ed ha consentito
la delegabilità temporanea di alcune competenze ai dipendenti di grado più
elevato. Inoltre, si è provveduto alla eliminazione del ruolo unico ed è stato
istituito presso ogni amministrazione un ruolo dei dirigenti, organizzato e
gestito secondo le disposizioni del D.P.R. n. 108 del 2004.
L’accesso alla qualifica di dirigente avviene mediante concorso per esami
ovvero per concorso selettivo di formazione bandito dalla Scuola superiore
della pubblica amministrazione.
L’accesso alla dirigenza può avvenire anche attraverso gli incarichi diretti
esterni. Con il provvedimento di conferimento dell’incarico sono individuati
l’oggetto dell’incarico e gli obiettivi da conseguire, con riferimento alle
priorità, ai piani e ai programmi definiti dall’organo di vertice nei propri atti di
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indirizzo nonché alle eventuali modifiche degli stessi che intervengano nel
corso del rapporto. Inoltre, il provvedimento definisce la durata dell’incarico,
che deve essere correlata agli obiettivi prefissati e che, comunque, non può
essere inferiore a tre anni ne eccedere il termine di cinque anni. Tali incarichi
sono rinnovabili ai sensi dell’art. 19 del Decreto legislativo n. 165 del 2001,
come modificato dalla legge n. 168 del 2005. Il trattamento economico è
definito dal contratto individuale che accede al provvedimento medesimo.
Da quanto sopra emerge, quindi, la natura composita (pubblicistica
privatistica) della procedura di conferimento dell’incarico dirigenziale: da un
lato vi è un atto unilaterale denominato “provvedimento di conferimento
dell’incarico”, dall’altro, vi è un contratto individuale che accede al citato
provvedimento, definendo “il corrispondente trattamento economico”.
Inoltre, si evidenzia che, in base alle modifiche introdotte dalla legge n. 168
del 2005 agli artt. 19 e 23 del Decreto legislativo n. 165 del 2001, i dirigenti
della seconda fascia possono transitare nella prima qualora abbiano ricoperto
incarichi di direzione di uffici dirigenziali generali o equivalenti, per un
periodo di almeno tre anni (in luogo degli originari cinque).
Ai sensi dell’art. 2 del D.P.R. n. 272 del 2004, le amministrazioni devono
comunicare alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento della
funzione pubblica, entro il 30 giugno di ogni anno, in coerenza con la
programmazione del fabbisogno di personale, il numero dei posti che si
renderanno vacanti ogni anno.
Con riferimento alla responsabilità dirigenziale rileva l’art. 21 del
Decreto legislativo n. 165 del 2001 a norma del quale, il mancato
raggiungimento degli obiettivi ovvero l’inosservanza delle direttive da parte del
dirigente, valutati secondo i sistemi e le garanzie di cui all’art. 5 del Decreto
legislativo 30 luglio 1999, n. 286, comportano, fermo restando l’eventuale
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responsabilità disciplinare secondo quanto previsto nel contratto collettivo,
l’impossibilità del rinnovo dello stesso incarico dirigenziale.
Inoltre, in relazione alla gravità dei casi, l’amministrazione può revocare
l’incarico ovvero recedere dal rapporto di lavoro secondo le disposizioni del
contrato collettivo.
Lo spoils system, in via generale indica la facoltà riconosciuta alla parte
politica vincitrice nella competizione elettorale di collocare persone di fiducia
nei posti chiave dell’apparato burocratico.
Tale locuzione sintetizza il complesso dei poteri che consentono agli
organi politici (Ministri, Consiglio dei Ministri, Presidente della Regione,
Presidente della Provincia e Sindaco) di scegliere, di norma tra soggetti già
dipendenti dell’amministrazione, le figure di vertice (segretari generali, capi
dipartimento, direttori generali, segretari comunali, ecc.).
Il sistema è generalmente congegnato in modo che i tempi dell’incarico dei
prescelti non ecceda la durata in carica dell’organo politico che li ha designati.
Ciò non vuol dire però che, a seguito del cambio di maggioranza politica,
l’amministrazione licenzi questi soggetti, i quali sono messi a disposizione per
altri incarichi. Solo per quei soggetti scelti all’esterno dell’amministrazione e
assunti a tempo determinato (ad esempio il direttore generale del Comune) la
cessazione dalla carica dell’organo politico segna anche la fine del rapporto di
lavoro.
Nell’ordinamento nazionale l’istituto dello spoils system – originariamente
previsto per i segretari comunali e provinciali – è stato prima esteso a tutti i
dirigenti di vertice delle amministrazioni pubbliche (in particolare ai dirigenti
generali dei ministeri) e poi notevolmente potenziato per effetto della legge
145 del 2002, laddove all’art. 6 prevede la possibilità per il primo Governo di
una nuova legislatura di confermare o revocare le nomine degli organi di
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vertice conferite dal Governo precedente nei sei mesi antecedenti la scadenza
naturale della legislatura.
Per i dirigenti ministeriali di vertice (segretario generale del ministro, capo
del dipartimento e dirigenti di livello equivalente) è ora previsto che
l’incarico cessi decorsi novanta giorni dal voto di fiducia al nuovo
Governo ( art. 19, comma 8 del Decreto legislativo 165 del 2001), senza alcun
onere di motivazione da parte del Governo stesso. Al riguardo occorre
rilevare che la legge n. 289 del 2006, ha esteso tale disciplina anche ad altri
incarichi di livello dirigenziale ugualmente connotati da una specifica
caratterizzazione fiduciaria, ad esempio per quanto attiene i direttori delle
Agenzie, incluse quelle fiscali e gli organi dell’Agenzia per i servizi sanitari.
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