Gruppo di lavoro per la individuazione degli standard medi di

CONSIGLIO SUPERIORE DELLA MAGISTRATURA
Gruppo di lavoro
per la individuazione degli standard medi di definizione dei procedimenti
RELAZIONE CONCLUSIVA DEL SETTORE PENALE
INDICE
SOMMARIO ...................................................................................................................................... 6
PARTE PRIMA: CONSIDERAZIONE PRELIMINARI..................................................................... 15
1. IL MANDATO ............................................................................................................................ 15
2. LA DIVISIONE DEL LAVORO ............................................................................................... 16
3. LA COLLABORAZIONE DEGLI UFFICI DEL MINISTERO ........................................... 16
4. LA COLLABORAZIONE DI PROFESSIONALITÀ ESTERNE ......................................... 17
5. IL SETTORE PENALE E L’ACQUISIZIONE DEI DATI .................................................. 17
5.1 - La qualità del dato nel settore penale .................................................................................... 17
5.2 - Il settore penale in via generale ............................................................................................. 18
5.3 - L’evoluzione degli strumenti statistici................................................................................... 19
5.3.1 - Le situazione attuale ....................................................................................................... 19
5.3.2 - Migrazione al nuovo sistema informativo penale SICP ................................................. 20
5.3.3 - La inevitabile complessità .............................................................................................. 21
5.4 - Gli uffici del settore sorveglianza .......................................................................................... 21
5.4.1 - Premessa. ........................................................................................................................ 21
5.4.2 - La ricognizione delle fonti e l’analisi della qualità dei dati. Le criticità rilevate. .......... 22
5.4.3 - In particolare: la qualità del dato statistico. .................................................................... 22
5.4.4 - Gli effetti distorsivi indotti dalla legge sull’indulto. ...................................................... 24
5.5 - Gli uffici del settore minorile ................................................................................................ 25
6. L’IMPORTANZA DELL’ASSETTO ORGANIZZATIVO ................................................... 26
7. I TEMPI DI LAVORO E LE SOLUZIONI OPERATIVE ADOTTATE PER IL SETTORE
PENALE ORDINARIO .............................................................................................................. 27
7.1 - I tempi di lavoro e la raccolta dei dati ................................................................................... 27
1
7.2 - Le analisi “in loco” ................................................................................................................ 28
7.2.1 - La conoscenza diretta delle realtà: terminologia e documentazione .............................. 28
7.2.2 - La comprensione delle modalità di lavoro...................................................................... 28
7.2.3 - L’elemento ponderale ..................................................................................................... 29
7.2.4 - L’elemento temporale ..................................................................................................... 31
7.3 - L’ipotesi di lavoro maturata................................................................................................... 32
7.4 - La necessità di estendere l’esame ad alcune sedi “minori” .................................................. 33
8. I SINGOLI SETTORI DEGLI UFFICI PENALI ORDINARI .............................................. 34
8.1 - La Procura della Repubblica. ................................................................................................. 34
8.2 - L’ufficio G.i.p./G.u.p. ............................................................................................................ 37
8.3 - Il dibattimento........................................................................................................................ 38
PARTE SECONDA: LA METODOLOGIA PROPOSTA ....................................................................... 41
1. GLI OBIETTIVI INDIVIDUATI ............................................................................................... 41
1.1 - Premessa ................................................................................................................................ 41
1.2 - La formazione degli standard e la sperimentazione secondo il metodo partecipato ............. 41
1.2.1 - Il metodo partecipato ..................................................................................................... 41
1.2.2 - La formazione degli standard e la loro conoscenza da parte dei valutandi – la finalità
del processo valutativo. .............................................................................................................. 42
2. LA METODOLOGIA ADOTTATA PER IL SETTORE PENALE ORDINARIO ....... 44
A) La confrontabilità dei magistrati ............................................................................................... 44
B) La “clusterizzazione” degli uffici ............................................................................................. 44
C) Il primo livello di specificità: i mestieri del giudice ................................................................. 45
D) La metodologia di confronto..................................................................................................... 45
E) In sintesi .................................................................................................................................... 46
F) Le variabili da considerare ........................................................................................................ 47
3. IL RISULTATO POSSIBILE ..................................................................................................... 53
PARTE TERZA: L’ANALISI DEI DATI DEL SETTORE PENALE ORDINARIO ............................. 56
1. CONSIDERAZIONI DI ORDINE GENERALE E AVVERTENZE............................... 56
2. LA FORMAZIONE DEI CLUSTER ..................................................................................... 56
2.1 - La qualità del dato e le sue ricadute specifiche ..................................................................... 60
2.2 - La proposta per la definizione degli standard, ovvero i termini di riferimento. .......... 65
2.3 - Le situazioni individuali “anomale” (rectius “peculiari”): i parametri correttivi. ............... 69
2.4 - Le conseguenze di ordine metodologico. .......................................................................... 70
3. GLI UFFICI DI PROCURA DELLA REPUBBLICA ............................................................. 72
3.1 - Il confronto tra i dati estratti con Siris e i dati da estrattore Re.Ge. .................................... 72
3.2 - La metodologia di analisi del dato, ovvero l’analisi “progressiva”. ............................... 73
3.3 - L’analisi secondo la “materia” trattata dal magistrato ....................................................... 74
3.4 - La valutazione del lavoro dei magistrati assegnati alle DDA......................................... 75
3.5 - L’analisi delle udienze ......................................................................................................... 76
3.6 - La rilevanza dell’entità dei flussi ai fini della confrontabilità. ......................................... 76
3.7 - Le iscrizioni nei registri Mod.44 e Mod.45 ...................................................................... 78
3.8 - Le iscrizioni nel registro “NOTI” del GdP. ........................................................................... 79
3.9 - Le iscrizioni anomale a Mod. 21 e le archiviazioni. .............................................................. 79
2
3.10 - Le modalità di definizione. .................................................................................................. 80
4. L’UFFICIO G.I.P. / G.U.P. ......................................................................................................... 81
5. IL DIBATTIMENTO .................................................................................................................. 84
5.1 - Il dato relativo ai sopravvenuti e gli “sviluppi” ..................................................................... 84
5.2 - Le sezioni distaccate. ............................................................................................................. 85
5.3 - Il conteggio dei procedimenti sopravvenuti in sede collegiale. ............................................. 86
5.4 - Il conteggio dei definiti e le modalità di definizione ............................................................. 86
PARTE QUARTA I RISULTATI RAGGIUNTI ....................................................................................... 88
1. L’ESAME DEGLI UFFICI GIUDIZIARI E LA DETERMINAZIONE DEGLI
INTERVALLI CHE FORMANO GLI “STANDARD MEDI” .............................................. 88
1.1 - Le Procure della Repubblica .................................................................................................. 88
1.2 - L’ufficio G.i.p. / G.u.p. .......................................................................................................... 89
1.3 - Il dibattimento........................................................................................................................ 90
2. LE SCHEDE DI SINTESI DEL’ANALISI PER CLUSTER ................................................ 91
3. LA VALUTAZIONE INDIVIDUALE - LE SCHEDE DI VALUTAZIONE DEL SINGOLO
MAGISTRATO ......................................................................................................................... 106
3.1 - La scheda del magistrato della Procura della Repubblica ................................................... 108
3.2 - La scheda del giudice dell’ufficio GIP/GUP ....................................................................... 109
3.3 - La scheda del giudice del dibattimento penale .................................................................... 111
4. LA VALUTAZIONE INDIVIDUALE - TRE ESEMPI ........................................................ 113
4.1 - La valutazione di un magistrato di procura della Repubblica ............................................. 114
4.2 - La valutazione di un magistrato dell’ufficio G.I.P. / G.U.P. .............................................. 115
4.3 - La valutazione di un giudice dibattimentale ........................................................................ 116
PARTE QUINTA: I RISULTATI DEL SETTORE DELLA SORVEGLIANZA ................................ 117
1. PREMESSA: LE SCELTE METODOLOGICHE .............................................................. 117
1.1 - La metodologia seguita nell’acquisizione dei dati. I limiti di utilizzabilità per la
individuazione degli standard. ..................................................................................................... 117
1.2 - La metodologia seguita nell’analisi dei dati. ....................................................................... 118
1.3 - La clusterizzazione .............................................................................................................. 122
1.3.1 - La metodologia seguita per la clusterizzazione ............................................................ 122
1.3.2 - I Tribunali di Sorveglianza ........................................................................................... 125
1.3.3 - Gli Uffici di Sorveglianza ............................................................................................. 128
2. LA RILEVANZA DELL’ASSETTO ORGANIZZATIVO E IL C.D. “UFFICIO DEL
GIUDICE”. ................................................................................................................................ 129
3. L’INCIDENZA DELLA TIPOLOGIA DI UTENZA SUL LAVORO DEL
MAGISTRATO DI SORVEGLIANZA. ................................................................................ 130
4. LA MISURAZIONE DEI TEMPI DI DEFINIZIONE ....................................................... 132
5. IL MODELLO SPERIMENTALE ......................................................................................... 132
5.1 - Il modello sperimentale per la misurazione del lavoro della magistratura di
sorveglianza ................................................................................................................................. 132
3
5.2 - La valutazione ponderale dei provvedimenti. ...................................................................... 135
5.3 - La scheda di valutazione per la magistratura di sorveglianza. ............................................ 136
PARTE SESTA: LE CRITICITÀ E I POSSIBILI SVILUPPI ............................................................. 137
1. Il sistema a regime e le proposte al C.S.M. .............................................................................. 137
1.1 - L’evoluzione del sistema di interrogazione del dato ........................................................... 137
1.2 La criticità principale: la titolarità dell’informazione .......................................................... 138
2. Gli sviluppi auspicati per il settore ordinario......................................................................... 140
2.1 - Le richieste al CSM ............................................................................................................. 140
3. GLI SVILUPPI AUSPICATI PER IL SETTORE DELLA SORVEGLIANZA ............. 142
4
ALLEGATI
ALLEGATI AL TESTO DELLA RELAZIONE(1):
I.
Tabelle PROCURE DELLA REPUBBLICA
II.
Tabelle UFFICI GIP/GUP
III.
Tabelle DIBATTIMENTO
IV.
Schede di valutazione
(1)
Atteso il numero delle schede e delle relative pagine vengono qui riportate, a titolo di
esempio, solo una parte delle tabelle, relative ad uno solo dei cluster per ciascuna tipologia di
ufficio. Le tabelle complete sono reperibili sul CD-Rom di cui sotto.
ALLEGATI TECNICI (su CD-Rom):
A. Allegati alla relazione intermedia
B. Query finali utilizzate
C. Dati StatPm e StatTrib
D. Tabelle lavoro Procure della Repubblica
E. Tabelle lavoro GIP/GUP
F. Tabelle lavoro dibattimento
G. Documentazione tribunali e uffici di sorveglianza
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SOMMARIO
a) L’incarico
L’incarico che il CSM ha assegnato al Gruppo di lavoro consiste nell’analizzare i dati
esistenti presso gli uffici giudiziari con il fine di determinare per i soli uffici di primo grado gli
standard medi nazionali di definizione dei procedimenti. In relazione a tale obiettivo il Consiglio ha
individuato dodici sedi capoluogo di distretto che, per collocazione territoriale e dimensioni, sono
state considerate un campione di riferimento attendibile. E’ stata data facoltà al Gruppo di
estendere l’analisi ad altri uffici dei distretti così individuati. L’incarico, dunque, ha ad oggetto
un’analisi statistica che si dirige a tutti gli uffici di primo grado, ivi compresi quelli che hanno
competenza in materia minorile e quelli che trattano la materia della sorveglianza.
L’eterogeneità degli uffici interessati dal lavoro e la specificità delle loro caratteristiche
hanno suggerito al Gruppo di articolarsi nei due settori principali, civile e penale, prevedendo
comunque una significativa autonomia di intervento al settore minorile ed a quello della
sorveglianza. Tale impostazione, è bene sottolinearlo, trova un suo fondamento anche nelle
caratteristiche dei sistemi informativi e statistici che sono utilizzati nei diversi settori di lavoro.
b) La qualità del dato statistico
Prima di procedere ad una sintetica illustrazione della metodologia di lavoro seguita in
relazione agli obiettivi in concreto individuati e, quindi, dei risultati attesi, si illustra lo stato degli
strumenti tecnologi e statistici in dotazione agli uffici giudiziari, avendo una particolare attenzione
alla qualità del dato ed alle concrete possibilità di sua utilizzazione.
Va detto subito che si è in presenza di un quadro assai articolato ma disarmonico che non
presenta uniformità e coerenze adeguate. Se non è difficile illustrare le ragioni che impongono di
procedere con modalità diverse allo sviluppo dei lavori del Gruppo per i tre grandi settori, e cioè
penale ordinario, penale minorile e sorveglianza, sarebbe arduo dare conto in poche battute
dell’estrema articolazione dei sistemi e delle informazioni che caratterizza il settore ordinario. Non
solo, infatti, esistono significative differenze tra le tre articolazioni organizzative che compongono
lo sviluppo del procedimento di primo grado (dalla procura della Repubblica, all’ufficio
G.i.p/G.u.p, al dibattimento, che pur dovrebbero coordinarsi ed agire in modo unitario), ma la
gestione e raccolta dei dati statistici risulta frammentata in diversi sistemi.
Questi sistemi hanno come base il registro informatico detto “Re.Ge. 2.2”, ma presentano
livelli diversi di sviluppo, con transito dalla piattaforma tradizionale a quella Oracle, con
conseguente introduzione del sistema chiamato S.I.C.P. (Sistema informativo della cognizione
penale) presente al momento in pochissime sedi. Il tutto si colloca in una fase di passaggio dal
tradizionale estrattore statistico alla previsione di un sistema di interrogazione della base dati che
è chiamato “Siris” e che contiene alcuni significativi miglioramenti rispetto al passato in punto
qualità ed organizzazione tra loro dei dati registrabili, ma anche inattese deficienze (quali
l’impossibilità di procedere in modo diretto alla rilevazione del dato circa la “pendenza”dei
procedimenti ad una certa data) che debbono, o dovrebbero, essere colmate quanto più
rapidamente possibile.
Difficoltà consistenti nella gestione e nell’utilizzo dei dati statistici sono presenti anche nei due
ambiti specialistici del settore penale.
Il sotto settore minorile vede ancora in uso (salvo le sedi di Napoli, Bari e Palermo, dotate del
programma SIGMA, che include anche il settore civile) la versione 2.1 del sistema Re.Ge., che non
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gestisce le attività civili della procura della Repubblica, assai rilevanti ai nostri fini, e per di più
presenta su base nazionale una ridottissima uniformità di utilizzo dei registri con prassi difformi
che incidono in modo significativo sull’entità e l’impiego dei dati statistici ottenibili.
Il settore della sorveglianza ha mostrato una non uniforme presenza del sistema Sius/Sies e, in
via generale, la impossibilità di ottenere informazioni coerenti e confrontabile su base nazionale.
In entrambi i settori è stato, pertanto, considerato necessario inviare agli uffici giudiziari un
articolato questionario, volto a verificare quale siano in concreto la struttura dell’ufficio e le sue
dotazioni, quale lo stato dei servizi e delle rilevazioni statistiche. Medio tempore si è proceduto ad
una serie di visite agli uffici giudiziari che hanno consentito di prendere consapevolezza sia delle
specifiche situazioni locali sia di questioni di ordine generale proprie dei sotto settori in questione.
Un rilievo particolare hanno assunto le visite “in loco” anche presso gli uffici penali ordinari.
Esse hanno consentito non solo di comprendere le specificità organizzative di ogni ufficio, che
rappresentano una chiave di lettura essenziale del dato statistico, e di affrontare le difficoltà di
ordine semantico che il lavoro porta con sé. Esistono, infatti, termini e concetti che,
apparentemente uniformi sul piano nazionale, presentano inattese complessità. Per esemplificare,
hanno creato e creeranno difficoltà sulla strada della definizione di standard nazionali le diverse
gestioni degli stralci dei procedimenti, le modalità di iscrizione della notizia di reato oppure di
registrazione delle qualificazioni giuridiche, che talvolta non vengono gestite con la dovuta
attenzione al dato fattuale e conseguentemente immettono nella banca dati elettronica (tale è il
Registro informatico) una serie di informazioni equivoche (ad esempio, seppur correttamente
ascrivibili al delitto di cui all’art. 589 cod. pen. altro è l’omicidio colposo da imperizia medica
altro quello da imprudente circolazione stradale); analoghe difficoltà comporta il calcolo delle
attività di udienza, che per il medesimo oggetto viene effettuato talvolta secondo “turno” o
giornata – indipendentemente da una durata minima – e talaltra secondo il numero di procedimenti
(soluzione che riguarda l’ufficio Gi.p./G.u.p.). Fin d’ora si rappresenta come sia necessaria e non
procrastinabile una incisiva normazione secondaria del Consiglio Superiore per l’adozione di
prassi uniformi negli uffici.
Diverse sono state le scelte per il settore minorile, ove si è preferito procedere in prima battuta
alla ricognizione dei sistemi esistenti e alla predisposizione di strumenti di raccolta dei dati
statistici. Tale attività si è protratta molto a lungo, e solo nel mese di Maggio il Gruppo di lavoro
ha potuto iniziare l’analisi delle informazioni statistiche raccolte e di quelle ancora pervenute nel
corso del mese. Ciò ha impedito di dare corso alle ulteriori attività previste, ivi compresi l’incontro
con i presidenti e i procuratori della Repubblica e le visite presso gli uffici giudiziari.
A tal proposito si rappresenta che anche nel sottosettore minorile ed in quello della
sorveglianza assume un particolare rilievo l’esigenza di interventi coordinati delle istituzioni
centrali al fine di incentivare l’uniformità dei sistemi che presiedono la formazione e la raccolta dei
dati e l’uniformità delle prassi di utilizzazione dei medesimi.
c) La laboriosità intelligente
La deliberazione consiliare istitutiva del Gruppo di lavoro ha esplicitato gli obiettivi essenziali
delle attività da svolgere, e l’importanza delle ricadute che questo ha sulla concreta articolazione
del lavoro rende necessario dedicare ad essi alcune parole.
Premesso che la valutazione del lavoro individuale del magistrato deve tenere conto, secondo
il testo normativo di riferimento, di molteplici variabili che attengono sia alle caratteristiche
dell’ufficio giudiziario sia alle funzioni effettivamente svolte dal magistrato e alle sue
caratteristiche professionali, la deliberazione è univoca nell’indicare che nella ricerca degli
standard medi occorre considerare non solo la quantità del lavoro svolto ma anche la sua
dimensione temporale, che non si esaurisce nel mero dato della tempestività di deposito dei
provvedimenti ed abbraccia l’intera gestione dei procedimenti. Ma vi è di più, ed è un di più che
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appare assolutamente qualificante l’impostazione del lavoro: la valutazione del magistrato deve
avere ad oggetto il dato della “laboriosità intelligente”, che superi “un’ottica di controllo
individuale meramente quantitativo in favore di una prospettiva di controllo di gestione
complessivo”.
Tale impostazione, integralmente condivisibile anche alla luce dei risultati del presente lavoro,
ha rappresentato un elemento di grande complessità per lo sviluppo delle attività del Gruppo. Essa
implica che l’analisi del dato statistico venga affrontata con l’occhio critico di chi intende
comprendere l’intero contesto e sia condotta in una prospettiva di sistema che inserisca il lavoro
individuale non solo all’interno della produzione della singola struttura e/o del singolo ufficio
giudiziario, ma addirittura all’interno dell’intero percorso di produzione in vista di un risultato
finale “utile”. Per quanto costituisca sempre una risposta necessaria alla domanda di giustizia che
viene sottoposta al magistrato, non ogni “provvedimento” costituisce l’approdo di un percorso
complessivamente gestito in modo “utile” sia rispetto alla fase o grado di giudizio conclusa sia
rispetto a quelle o quelli successivi.
Una volta accolta questa prospettiva, il Gruppo di lavoro ha iniziato a visitare gli uffici
giudiziari e ad approcciare il tema della raccolta e gestione dei dati con l’ottica di fotografare la
realtà con occhio critico e di individuare quali possono essere le informazioni statistiche che
esprimono i momenti di criticità del lavoro dell’ufficio giudiziario e del lavoro individuale e che
possono fornire o spunti di valutazione anche qualitativa oppure elementi che, manifestando
situazioni peculiari, costituiscano ragione per approfondimenti.
E’ evidente che tale impostazione, per sua natura problematica, mal si adatta a semplificazioni
che riducano ad unità quello che nella realtà è e deve restare differente, richiede la capacità di
individuare sul piano metodologico il punto di equilibrio che escluda i dettagli sovrabbondanti e
non utili, implica, potrebbe dirsi inevitabilmente, la sottolineatura di una metodologia partecipata
che coinvolga tutti i soggetti che intervengono nel processo valutativo in un confronto sugli aspetti
che presentano peculiarità o necessità di approfondimento.
d) La centralizzazione del dato
Muovendo dall’ottica “di sistema” contenuta nella deliberazione consiliare, e considerando le
difficoltà sopra sintetizzate, il Gruppo di lavoro ha ritenuto di fare una opzione metodologica molto
netta: solo la centralizzazione dei dati consente di procedere ad un’analisi utile ed efficace delle
informazioni statistiche necessarie. In sintesi:
I. considerando il numero dei magistrati in organico e la cadenza quadriennale delle
valutazioni che riguardano l’assoluta maggioranza di essi, non è difficile prevedere che il CSM
dovrà provvedere su base annua a poco meno di 2.000 valutazioni, con una media mensile che
oscillerà tra le 150 e le 200. Ciò richiede che il CSM si doti di una struttura e di una procedura che
permetta interrogazioni tendenzialmente automatiche delle basi dati statistiche, così da offrire un
livello di informazioni coerente, standardizzato ed utile a tutti gli organi delle valutazioni ed al
magistrato interessato;
II. la procedura dovrà essere calibrata su ciascuna tipologia di uffici e, più ancora, su ciascun
“mestiere” del magistrato in valutazione, rendendo possibile la individuazione di standard
nazionali e la valutazione comparativa che interessa più di un ufficio giudiziario, con la
conseguenza che il CSM dovrà disporre di un sistema di “query”- interrogazione alla banca dati standardizzato secondo le diverse esigenze, un sistema uniforme per ciascun “mestiere” e per
ciascun gruppo di magistrati confrontabili, ma nello stesso tempo agevolmente aggiornabile;
III. il superamento del sistema Re.Ge. 2.2 ed il passaggio al sistema SICP, con tutte le differenze
e incoerenze che ciò comporta sulle rilevazioni statistiche, è elemento che concorre alla scelta di
abbandonare l’idea di procedere al confronto fra le statistiche prodotte dai singoli uffici e di
investire sulla centralizzazione del dato statistico. Le visite effettuate presso numerosi uffici
giudiziari e il lavoro fatto sulle rispettive basi dati hanno reso evidente la ridotta o problematica
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utilizzabilità a livello centrale delle statistiche comparate “interne”, contenenti numerose
informazioni essenziali per la valutazione e non presenti nei modelli STAT-PM e STAT-TRIB. A ciò
si aggiunga quanto abbiamo detto in precedenza circa la presenza di alcune informazioni (come
l’udienza) assunte e registrate con modalità disarmoniche e non uniformi nei diversi uffici
giudiziari;
IV. una volta compreso che gli standard medi e la confrontabilità dei magistrati richiedono
analisi trasversali a più uffici, detta impossibilità assume carattere decisivo ed impone, per il
settore penale, l’adozione di una metodologia che si fonda sulla centralizzazione dei dati e sulla
interrogabilità di un’unica base dati.
Quanto appena esposto non sembra destinato ad operare per il settore minorile e quello della
sorveglianza: le attuali condizioni dei registri generali e dei sistemi informativi rendono del tutto
preferibile una metodologia ancora fondata su estrazioni locali delle informazioni statistiche,
dovendosi piuttosto investire su procedure e regole che assicurino la sufficiente omogeneità del
dato.
e) L’evoluzione del sistema di interrogazione del dato
Il Gruppo di lavoro ha iniziato la propria attività di interrogazione dei dati statistici relativi al
settore penale ordinario muovendo dall’unica base dati nazionale esistente, e cioè quella dei
“carichi pendenti” presente in Roma presso la DNA. Attesi gli evidenti limiti strutturali di tale
archivio, il Gruppo ha ottenuto tramite il CSM l’autorizzazione dei magistrati dirigenti le dodici
sedi campione (con eccezione degli uffici di Roma, giacché i loro magistrati dirigenti non hanno
ritenuto di fornire la loro collaborazione al Consiglio Superiore e non si è potuto altrimenti
provvedere) ad una apposita estrazione degli archivi Re.Ge., i cui dati sono stati progressivamente
trasferiti a Roma, sempre presso la DNA. In breve tempo è risultato evidente che il server a
disposizione non aveva caratteristiche tecniche adeguate alla mole di dati importati e da importare,
così che la DGSIA ha messo a disposizione un server molto più potente collocato presso la
struttura della “Balduina”. Tale operazione è risultata complessa e segnata da molti contrattempi,
così che solo dal 23 marzo è stato possibile procedere alla formazione della base dati ed alle prime
interrogazioni organicamente impostate.
Ciò non ha impedito di iniziare ad operare sulla base dati provvisoria con riferimento alle
prime sedi giudiziarie esaminate (Bologna, Firenze e Genova) e di sperimentare il sistema di
interrogazione ipotizzato quale metodo di lavoro. Ci si è così resi conto della complessità tecnica
della metodologia adottata e, nello stesso tempo, di quanto essa possa contribuire alla crescita del
sistema statistico che concerne il lavoro dei magistrati. I risultati incoerenti delle prime
interrogazioni hanno condotto alla decisione di procedere con puntuali controlli mediante
l’incrocio dei dati estratti in sede centrale con quelli risultanti dalle statistiche locali. E’ stato così
possibile mettere in evidenza alcuni limiti di struttura delle basi dati che sono in fase di sviluppo e i
difetti propri di alcune soluzioni adottate sul piano informatico; è stato possibile impostare un
sistema di interrogazioni che tenga conto delle caratteristiche attuali di “Siris” e dei suoi possibili
sviluppi; è stato possibile utilizzare alcune “query” che la DGSIA ha già predisposto su richiesta
dell’Ispettorato generale del Ministero; è stato possibile, infine, procedere progressivamente alla
definizione e all’affinamento delle “query” standard che il CSM dovrebbe poter lanciare sulla base
dati centralizzata.
La sperimentazione di questa metodologia ha avuto carattere progressivo, con tempi di lavoro
che hanno risentito in modo pesante dei ritardi degli uffici giudiziari nella estrazione e nella
trasmissione delle statistiche comparate.
Il sistema così impostato permetterà al CSM di ottenere per ciascun “mestiere” del magistrato
una serie di informazioni che operano “ad imbuto”, muovendo dai flussi complessivi dell’ufficio
per divenire sempre più dettagliate in relazione ad eventuali strutture organizzative ed eventuali
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specializzazioni professionali. Ciò consentirà di definire sia standard generali sia standard sempre
più “personalizzati” in relazione alle caratteristiche di lavoro del magistrato in valutazione.
Parallelamente, il sistema dovrà consentire al CSM di affiancare al dato statistico, così
articolato, alcune informazioni essenziali che ne consentano la lettura, a partire dalla struttura
dell’ufficio e dei suoi carichi di lavoro per giungere al personale che partecipa dell’assistenza al
magistrato ed agli aspetti locali che possono incidere sui risultati del lavoro del magistrato stesso.
Va, poi, aggiunto che la raccolta sistematica delle statistiche comparate presso gli uffici
giudiziari (il riferimento è ai modelli statistici 313, 314 e 317) ha consentito di impostare una base
dati unica che si presta a possibili interrogazioni limitate al singolo ufficio oppure capaci di
comparare i magistrati di uffici diversi. Si tratta di base dati che il CSM potrebbe utilizzare, se
completata, per le indagini statistiche sugli anni 2005-2007.
f) La metodologia adottata
Le visite effettuate presso gli uffici giudiziari e il lavoro di raccolta e gestione dei dati statistici
hanno reso evidente che la situazione attuale non consente un’analisi statistica che possa
concentrarsi esclusivamente sul lavoro individuale recuperando tra le variabili rilevanti quelle che
attengono alle caratteristiche dell’ufficio giudiziario ed alle specificità della situazione locale. Una
simile metodologia potrà essere adottata quando il miglioramento dell’informazione statistica,
l’uniformità degli strumenti tecnologici e l’adozione di prassi sufficientemente omogenee
porteranno il sistema giudiziario ad un livello di conoscibilità tale da consentire una procedura
unificata di valutazione anche del lavoro individuale.
Al momento, gli strumenti di supporto non sembrano in grado di gestire in unico contesto e in
modo adeguatamente ponderato tutte le informazioni e le variabili necessarie.
f.1) L’ipotesi di lavoro esposta nella relazione intermedia
Il Gruppo di lavoro ha così adottato una procedura di analisi che procede per passaggi ed
affinamenti progressivi, dalla dimensione generale a quella individuale. L’obiettivo finale è quello
di individuare per ciascun magistrato in valutazione quale sia la platea di magistrati che esercitino
lo stesso “mestiere” e svolgano attività concretamente confrontabili, così da collocare il
magistrato all’interno di un sottosistema che premi le somiglianze di contesto e consente di
apprezzare al loro interno, e solo al loro interno, le peculiarità individuali.
Tale soluzione è stata adottata sviluppando e incrementando la prospettiva contenuta nella
delibera consiliare del 23 Settembre 2008 nella parte in cui sottolinea come gli standard di
riferimento debbano tenere conto delle funzioni svolte, della tipologia d’ufficio - e non solo del dato
dimensionale -, nonché delle specifiche condizioni di lavoro del magistrato.
Sulla base di tali presupposti, il Gruppo di lavoro ha adottato una ipotesi di lavoro che si
sviluppa come segue: a) formazione di gruppi di uffici omogenei tra loro sulla base della struttura
e dei macro-dati (organico, divisione in sezioni, dati essenziali di flusso); b) ulteriore suddivisione
degli uffici in considerazione di specificità che assumano valore differenziante (ad esempio:
suddivisione di settori negli uffici minori; specializzazione effettiva negli uffici maggiori; presenza
DDA); c) all’interno di ciascun gruppo di uffici, divisione per “mestiere” del giudice e per
parametri che consiglino una ulteriore sottodivisione (gruppi di lavoro; sezioni specializzate;
assegnazione a settori specifici, quali il settore esecuzione penale, le misure di prevenzione, il
settore civile negli uffici di procura della Repubblica…).
Questa soluzione, che pure comporta rigidità legate alla divisione “a monte” degli uffici in
gruppi omogenei (con conseguente possibilità di sottrarre al confronto magistrati che in teoria
svolgono mestieri confrontabili), ha il pregio di costituire in questa fase la risposta più gestibile
all’esigenza di individuare per ciascun magistrato in valutazione una platea di colleghi che operino
in strutture organizzative simili ed abbiamo tipologie di materie tra loro confrontabili.
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f.2) La metodologia possibile
Va detto che tale impostazione non ha potuto essere pienamente sperimentata, e ciò per
molteplici ragioni:
♦ innanzitutto, il numero limitato di uffici oggetto del campione ha provocato specifiche
difficoltà alla procedura di suddivisione per “cluster”, imponendo di selezionare tra le variabili
potenzialmente utilizzabili solo quelle capaci di fornire in questa fase una risposta utile, nella
consapevolezza che la futura suddivisione delle 165 sedi richiederà di operare con scelte in parte
diverse dalle attuali;
♦ un secondo elemento che ha inciso negativamente sulla praticabilità del progetto iniziale è
costituito dall’impossibilità di utilizzare la “materia” come elemento indicativo della
specializzazione dei gruppi di lavoro delle procure della Repubblica o delle sezioni dei tribunali. Si
tratta di limite che assume ancora maggiore rilievo allorché si consideri che il sistema attualmente
non consente di procedere ad analisi articolate in ordine al titolo di reato (le così dette QGF, o
qualificazioni giuridiche del fatto), così che il Gruppo ha dovuto rinunciare per adesso alla
rilevazione e all’analisi di importanti indicatori di qualità o peso dei procedimenti / processi;
♦ in terzo luogo non è stato possibile ricevere dati “lavorabili” (e cioè completi e su supporto
informatico) per settori importanti come le corti di assise (ma qui in futuro il recupero dei dati non
sarà eccessivamente complesso, atteso il ridotto numero di processi trattati), il riesame o le misure
di prevenzione; ciò ha penalizzato in modo consistente sia la possibilità di estendere e testare la
metodologia di lavoro all’interno di aree specializzate sia la possibilità di offrire un quadro
completo del lavoro di quei magistrati che, generalmente addetti al settore dibattimentale
collegiale, trattano anche le materie del riesame e/o delle misure di prevenzione o svolgono attività
presso le corti di assise.
Nonostante tutto ciò, i risultati del lavoro svolto hanno consentito di raggiungere un primo
risultato articolato e oggetto di verifiche e controlli che lo rendono attendibile e idoneo ad essere,
come si vedrà, ulteriormente sviluppato.
f.3) I settori sorveglianza e minorile
Come accennato, per i settori minorile e della sorveglianza è stato molto complesso ottenere la
trasmissione di dati statistici gestibili, con il risultato che i dati non sono stati acquisiti con i livelli
di completezza e di dettaglio che il Gruppo di lavoro riteneva necessari per procedere alle analisi
progettate. Il lavoro si è, dunque, concentrato sui dati disponibili al fine di individuare una
metodologia di lavoro che offra un livello iniziale di informazione accettabile. Va, poi, segnalato
che in tali settori si è in presenza della prima esperienza di analisi che affronta in modo sistematico
la raccolta del dato e la sua valutazione, tanto che il lavoro che il Gruppo sta svolgendo assume
quasi il valore di una vera e propria sperimentazione. Da questo punto di vista è utile sottolineare
come il solo fatto di avere avviato un processo di analisi critica dei sistemi di gestione del dato e di
interpretazione delle informazioni così raccolte rappresenti un valore aggiunto dell’iniziativa
avviata dal CSM con la deliberazione del 23 Settembre 2008.
Al termine del presente lavoro per ciascuno dei settori specialistici viene presentata una
relazione separata, così da garantirne la omogeneità e da favorire la consultazione. Una sintesi dei
lavori e delle conclusioni relativi al settore della sorveglianza è comunque riportata nella presente
relazione al fine di mettere in evidenza gli elementi di similitudine e le differenze che lo
caratterizzano rispetto al settore penale ordinario.
11
g) L’elaborazione dei dati e le scelte che il Csm dovrà effettuare
Come accennato in precedenza, i primi quattro mesi di lavoro sono stati dedicati dal Gruppo
al raggiungimento di due obiettivi principali: verificare la situazione esistente negli uffici giudiziari
di riferimento e raccogliere, concentrare in unica base-dati e rendere gestibili i dati statistici
provenienti dagli uffici.
L’impegno profuso in queste direzioni e la capienza limitata del primo server di stoccaggio dei
dati messo a disposizione hanno permesso al Gruppo di iniziare solo alla fine del mese di Marzo
le prime analisi, per quanto ancora limitate ad interrogazioni parziali.
Sulla base dei primi risultati si sono rese necessarie ulteriori estrazioni dei dati presso gli
uffici giudiziari, a cui sono seguite necessarie attività tecniche di impostazione e di allineamento
dei dati sul server centrale. In molti casi, infatti, i dati acquisiti parallelamente mediante la
raccolta delle statistiche comparate di ufficio hanno messo in evidenza incoerenze che solo
approfondimenti e correzioni hanno consentito di superare: attività, queste, particolarmente utili
per testare e migliorare la qualità del dato statistico su cui operare le successive elaborazioni.
In poche parole, solo nella prima parte del mese di Maggio il Gruppo di lavoro ha avuto a
disposizione una base dati sufficientemente coerente per dare corso alla formazione dei cluster e
alle elaborazioni.
L’individuazione e la positiva sperimentazione di un metodo costituiscono, a parere del
Gruppo di lavoro, un risultato ancora più importante della individuazione di standard che, atteso il
numero - rappresentativo della varietà ma - limitato di uffici giudiziari campione nominativamente
indicato in delibera ed attesa la mancanza di precedenti riferimenti, sono già comunque
determinabili e lo sono stati più efficacemente con il progredire dei lavori. E’ indubbio, infatti, che
l’attività del Gruppo costituisce una base di partenza su cui il CSM potrà nel tempo costruire in
modo partecipato una metodologia sufficientemente affinata ed un sistema di indicatori che
risponda ai bisogni di valutazione dei magistrati nella prospettiva di valorizzare la “produttività
intelligente”.
In tale prospettiva appaiono assolutamente decisive le scelte che il CSM deve attuare in ordine
alla raccolta e alla gestione dei dati statistici. L’esperienza di questi pochi mesi ha dimostrato che
un’analisi efficace dei dati richiede che questi vengano estratti periodicamente e in modo
coordinato dai sistemi di registrazione degli uffici giudiziari, ivi compresi quelli di procura della
Repubblica, così che sia possibile concentrarli in una base dati unica e quindi allinearli sede per
sede; presupposto questo perché il lavoro della procura della Repubblica possa essere messo in
relazione con quello del tribunale e perché il lavoro del singolo magistrato possa essere valutato
nel più ampio contesto sopra richiamato. Ciò imporrebbe al CSM di dotarsi di supporti tecnologici
e di una struttura di persone in grado di rispondere alla complessità del compito, e tale soluzione
sembra al Gruppo di lavoro costituire uno sbocco necessitato: le difficoltà incontrate nella
collaborazione con le strutture ministeriali, pur nella piena disponibilità e correttezza da queste
dimostrata, mettono in guardia circa i rischi che il CSM correrebbe qualora non potesse disporre
in modo autonomo dei dati statistici e dovesse dipendere da altra istituzione per la loro estrazione e
gestione. La chiara attribuzione di competenze esclusive contenuta nell’art. 105 della Costituzione
non sembra lasciare dubbi circa l’esigenza che l’organo di autogoverno sia messo in condizione di
operare in proprio le valutazioni dei magistrati e di evitare sul punto ogni rischio di
condizionamento e interferenza; tale conclusione trova piena corrispondenza nella diversa
esigenza di evitare che i dati dei procedimenti penali possano essere sottratti al controllo esclusivo
dell’autorità giudiziaria almeno per la fase anteriore all’esercizio dell’azione penale.
12
h) I risultati raggiunti
I risultati raggiunti hanno risentito fortemente dei ritardi con cui il Gruppo ha potuto disporre
di dati sufficientemente completi ed utilizzabili per analisi comparative. Solo con il mese di
Maggio, infatti, è stato possibile dare corso alla procedura di clusterizzazione, per quanto limitata
alle sole 11 sedi in esame non essendo disponibili i dati di organico necessari per concretizzare
positivamente l’iniziale tentativo di lanciare la procedura su tutte le 165 sedi giudiziarie di primo
grado; e sempre nel corso del mese di Maggio il Gruppo ha avuto a disposizione i dati necessari
alle analisi comparate tra gli uffici di tutte le 11 sedi. Ciò ha impedito, tra l’altro, le verifiche che
sarebbe stato utile effettuare presso alcune sedi al termine dell’analisi dei dati.
Ciò nonostante, la procedura ha permesso al Gruppo di sperimentare sul campo la
metodologia di lavoro sopra descritta e di ricavarne risultati positivi. All’esposizione dei dati
statistici che caratterizzano i singoli uffici, così da offrire uno sguardo d’assieme sulle loro
caratteristiche, fa seguito l’esposizione dei dati degli uffici ricompresi nel singolo cluster e, quindi,
l’esposizione dei dati complessivi riferiti ai soli magistrati selezionati perché presenti
continuativamente nel periodo 2005-2007, per giungere così alla definizione, per ogni cluster,
degli “standard medi” accompagnati da ulteriori informazioni, non standardizzate ma ritenute
significative anche ai fini di comparazione. In tal modo il singolo magistrato viene collocato
all’interno di un panorama di informazioni che dà conto del contesto in cui opera e i dati statistici
a lui riferibili possono essere esaminati e valutati in modo critico, così da evidenziare gli elementi
di consonanza rispetto al contesto e gli elementi che, distaccandosi da questo, rappresentano
indicazioni per ulteriori approfondimenti.
Analizzati i dati, il Gruppo ha ritenuto di escludere che il riferimento per la definizione dello
“standard medio” riferito a ciascun cluster di uffici possa essere individuato nella “media”,
ritenendo più corretto individuare un intervallo statistico che si colloca fra la “mediana” e il
“terzo quartile”. Tale soluzione, che giunge al termine di una valutazione complessa degli elementi
conoscitivi oggi disponibili, dovrà essere sottoposta a verifica sia ampliando il numero degli uffici
esaminati sia effettuando un’analisi dei risultati sull’intero organico dei magistrati di alcuni uffici,
inclusi i magistrati che non potevano essere ricompresi nel campione fin qui esaminato. In esito a
tale verifica il CSM potrà decidere quale sia l’intervallo che meglio corrisponde alle caratteristiche
del sistema di valutazione prospettato dalla legge e che il Consiglio stesso adotterà.
i) Gli sviluppi del progetto
Come si è sottolineato più volte, il presente lavoro ha natura essenzialmente metodologica,
posto che il numero limitato di uffici campione e l’impossibilità di abbracciare tutti i settori
individuati non rendono possibile estendere i risultati raggiunti agli uffici e ai magistrati in inclusi
nell’indagine effettuata. Tuttavia, il Gruppo ritiene di poter affermare che la qualità del dato
statistico come utilizzato e la metodologia sperimentata e verificata costituiscano una solida base
su cui fondare la fase di sperimentazione.
Il Gruppo ha presentato al CSM una proposta per il completamento e l’affinamento dei dati fin
qui acquisiti, così come una indicazione operativa di specifiche verifiche volte a comprendere se
l’intervallo statistico individuato corrisponda alle finalità proprie del sistema di valutazione che
dovrà progressivamente andare a regime.
Il Gruppo ha, infine, chiaramente espresso le ragioni che consigliano, o forse addirittura
impongono, che il CSM si doti di un proprio sistema informatizzato di acquisizione dei dati
statistici relativi al lavoro dei magistrati e di una propria struttura operativa in grado di gestire
13
con procedure standardizzate il numero annuo assai elevato di valutazioni degli oltre 9.000
magistrati in servizio.
14
PARTE PRIMA: CONSIDERAZIONE PRELIMINARI
1. IL MANDATO
L’analisi ha ad oggetto uno studio preliminare dei soli uffici di primo grado - ai fini
dell’attuazione dell'art. 11 del d.lgs. n. 160 (come riformulato dalla l. n. 111 del 2007) - del
parametro della laboriosità del magistrato che secondo la riforma deve essere desunto anche dagli
standard medi di rendimento.
La laboriosità, con disposizione fortemente innovativa rispetto al passato, è individuata dall’art.
11 comma 2 lettera b) D.L.vo n. 160: “la laboriosità è riferita alla produttività, intesa come numero
e qualità degli affari trattati in rapporto alla tipologia degli uffici ed alla loro condizione
organizzativa e strutturale, ai tempi di smaltimento del lavoro, nonché all’eventuale attività di
collaborazione svolta all’interno dell’ufficio, tenuto anche conto degli standard di rendimento
individuati dal CSM, in relazione agli specifici settori di attività ed alle specializzazioni”.
La Circolare sulla valutazione di professionalità n. 20691 dell'8 ottobre 2007 ribadisce tali
riferimenti (Capo IV, 3).
La laboriosità si desume: - dalla produttività, intesa come numero coniugato alla qualità degli
affari trattati in rapporto alla tipologia ed alla condizione organizzativa e strutturale degli uffici; dai tempi di smaltimento del lavoro; - dall’attività di collaborazione svolta all’interno dell’ufficio.
Gli indicatori individuati per il suddetto parametro sono costituiti:
1.
dal numero di procedimenti e processi definiti per ciascun anno in relazione alle
pendenze del ruolo, ai flussi in entrata degli affari, e alla complessità dei procedimenti assegnati e
trattati, verificati sulla base delle statistiche e dei dati forniti dai capi degli uffici ed eventualmente
dai magistrati in valutazione;
2.
dal rispetto degli standard medi di definizione dei procedimenti
3.
dal rispetto di tempi di trattazione dei procedimenti e dei processi
Gli standard medi, precisa la normazione secondaria, vanno, comunque, valutati unitamente
ed alla luce:
- della complessiva situazione organizzativa e strutturale degli uffici;
- dei flussi in entrata degli affari;
- della qualità degli affari trattati, determinata in ragione del numero delle parti o della
complessità delle questione giuridiche affrontate;
- dell’attività di collaborazione alla gestione dell’ufficio ed all’espletamento di attività
istituzionali;
- dello svolgimento di incarichi giudiziari ed extragiudiziari di natura obbligatoria;
- di eventuali esoneri dal lavoro giudiziario;
- di eventuali assenze legittime dal lavoro diverse dal congedo ordinario.
15
2. LA DIVISIONE DEL LAVORO
Attese la complessità dell’incarico e l’articolazione delle basi dati di riferimento, il Gruppo di
lavoro ha ritenuto opportuno suddividere le proprie attività tra settore civile-lavoro, settore penale,
settore minorile e settore sorveglianza. Quest’ultimo ha fatto tendenziale riferimento al settore
penale, mentre per gli uffici minorili si è avuto riguardo alla circostanza che sia il tribunale sia le
procure della Repubblica coprono tanto materie civili quanto materie penali.
Si è proceduto ad una serie di incontri iniziali di coordinamento e di programmazione, nel
corso delle quali sono state poste le questioni metodologiche ed alcuni profili comuni ai diversi
settori. In seguito sono state effettuate riunioni “plenarie” per la verifica del lavoro svolto e di
coordinamento.
Al fine di agevolare il lavoro del Gruppo anche in relazione alle costanti esigenze di raccordo
con il CSM, con le Direzioni generali del Ministero della Giustizia e con gli uffici giudiziari
interessati nonché tra le due macro aree di lavoro, il dr. Mariano Sciacca è stato incaricato di
coordinare il settore civile e il dr. Luigi Marini di coordinare quello penale.
Attese, poi, le peculiarità dei rispettivi settori, le dr.sse Gemma Tuccillo e Anna Di Stasio
hanno concentrato la propria attività sugli uffici minorili e il dr. Fabio Fiorentin sui tribunali e uffici
di sorveglianza. In una seconda fase il Consiglio ha provveduto a integrare il Gruppo di lavoro con
due magistrati incaricati di supportare le attività del settore minorile, il dr.Claudio Cottadellucci e il
dr. Luca Villa.
3. LA COLLABORAZIONE DEGLI UFFICI DEL MINISTERO
Fin dall’inizio delle proprie attività il Gruppo di lavoro ha inteso valorizzare la collaborazione
con le direzioni generali competenti, la D.G. di statistica (di seguito DGSTAT) e la D.G. dei sistemi
informativi (di seguito DGSIA). A partire dagli incontri effettuati nel mese di Dicembre 2008
presso il CSM ed alla presenza dei presidenti e dei componenti della IV e VII Commissione
consiliare, si è inteso favorire il coordinamento delle rispettive attività, ricevendo assicurazioni dai
Direttori generali.
In effetti, la DGSTAT ha individuato nel tempo un nucleo di funzionari statistici incaricati di
seguire con continuità i lavori del Gruppo, coprendo in tal modo le esigenze dei diversi settori di
intervento. Ha altresì assicurato la collaborazione dei funzionari statistici operanti nei distretti
interessati dalla rilevazione, così mettendo a disposizione del Gruppo una rete di funzionari che
conoscono sia le problematiche connesse alle rilevazioni trimestrali in sede centrale sia quelle, in
parte diverse, connesse all’attività delle commissioni flussi ed alle statistiche comparate. In
particolare, hanno collaborato stabilmente al lavoro sul settore penale ordinario le dr.sse Maria
Filomeno e Cinzia Mariscalco; a quello sui settori minorile e della sorveglianza, la dr.ssa Annalisa
Dalbuono.
A sua volta la DGSIA ha proceduto, con il coordinamento del responsabile del settore penale,
alle attività di estrazione dei dati presso gli uffici di procura della Repubblica e i tribunali ordinari,
alla loro concentrazione presso la PNA ed al conseguente allineamento nell’ambito della medesima
sede; tali attività hanno avuto inizio nel mese di Gennaio ed hanno richiesto successivi interventi
prima che nel corso del mese di Marzo i dati potessero dirsi completi ed elaborabili. I dati così
raccolti sono elaborabili mediante un apposito software, denominato “Siris”, che è stato utilizzato
per la creazione di specifiche “query” con l’aiuto della sig.ra Cesarina Tretta, della società “CM
Sistemi”, e del dr. Fabiano Brunelli, funzionario C2 presso il Tribunale di Roma ed esperto di
16
sistemi informativi e di gestione Re.Ge., che è stato comandato presso il CSM al fine di collaborare
al lavoro del Gruppo.
4. LA COLLABORAZIONE DI PROFESSIONALITÀ ESTERNE
Fin dall’inizio delle attività del Gruppo è stata avvertita la necessità di valutare se l’apporto di
specifiche competenze esterne potesse costituire un elemento utile rispetto al risultato atteso.
A tal fine il Gruppo di lavoro ha sollecitato la IV Commissione ad un confronto con alcuni
esperti in grado di integrare le conoscenze del Gruppo stesso. Tale richiesta ha portato ad una serie
di incontri con i professori Ichino e D’Ambra e ed il dottor Xilo, ciascuno dei quali ha prospettato
una possibile metodologia di analisi valutativa.
Non uniformi sono state le valutazioni interne al Gruppo di lavoro circa il contributo che gli
esperti avrebbero potuto fornire ed i tempi di un eventuale supporto. Infine, nessuna decisione
positiva è stata assunta dal CSM in ordine alla possibilità di una collaborazione esterna.
In esito ai lavori, si osserva che, avuto riguardo allo scopo assegnato ed al contenuto spazio di
tempo dato per affrontarlo, si è rivelata opportuna la scelta di affidarsi in questa prima fase
esclusivamente al personale di magistratura e a quello tecnico dell’Amministrazione.
Approfondimenti, affinamenti, sviluppi ed ampliamenti sono attività doverose ed utili nella
proiezione nei tempi medi, sicché potrebbero essere coinvolte per l’ulteriore fase quelle specifiche
competenze universitarie e professionali cui è già stata presentata l’architettura di scopo e con le
quali è stato comunque avviato un dialogo.
5. IL SETTORE PENALE E L’ACQUISIZIONE DEI DATI
Non è necessario spendere molte parole per evidenziare come l’acquisizione di dati statistici
utili al lavoro abbia rappresentato una delle preoccupazioni principali del Gruppo di lavoro. Pur con
caratteristiche diverse legate alla specificità dei sistemi in uso e delle soluzioni tecnologiche
adottate, tutti i settori presentano serie difficoltà di raccolta e gestione dei dati statistici contenuti nei
registri generali ed elaborati nelle statistiche attualmente prodotte dagli uffici giudiziari. Per tale
ragione una parte consistente del dibattito e degli sforzi ha avuto ad oggetto le possibilità ed i limiti
di utilizzazione dei dati, con il risultato che i diversi settori hanno finito per adottare soluzioni tra
loro diverse.
5.1 - La qualità del dato nel settore penale
La difficoltà di utilizzare il sistema Re.Ge. ai fini di indagine statistica è ben nota al CSM, che
fin dal 1999 ha iniziato con il Ministero della Giustizia una collaborazione mirante al
miglioramento del dato statistico ed alla ricerca di indicatori per la misurazione dei flussi di lavoro
presso gli uffici giudiziari. Tale collaborazione si è sostanziata nella creazione di un “gruppo misto”
o “commissione paritetica” che, con alterne fortune, ha seguito lo sviluppo dei sistemi volti alla
sistemazione ed elaborazione dei dati statistici ed alla ricerca dei citati indicatori.
Non è quindi necessario in questa sede affrontare in modo analitico il tema della non eccelsa
qualità del dato ricavabile dai registri generali e delle possibilità di attingere da essi informazioni
pienamente utilizzabili perché affidabili, anche se è il caso di evidenziare che la situazione
complessiva presenta aspetti positivi accanto alle ben note criticità e che esiste su questo terreno
una significativa differenza fra il settore penale e quello civile. Sarebbe, tuttavia, errato affermare in
via generale che le statistiche penali sono “inaffidabili”, come taluni sostengono: pur con i limiti
che saranno di seguito esaminati e commentati, il sistema statistico offre già oggi buoni livelli di
informazione, a condizione che le attività di inserimento delle informazioni nei registri generali
17
siano eseguite in modo tempestivo e, soprattutto, completo. Non sempre ciò avviene e, soprattutto,
le attività di inserimento conoscono modalità diverse tra i vari uffici giudiziari, così risultando assai
complicato operare interventi correttivi allorché si effettuano analisi su base nazionale.
Va segnalato, a tale proposito, che l’introduzione e la diffusione del sistema S.I.C.P. (di seguito
SICP) appare in grado di accrescere la qualità del dato statistico, che in ciascuna sede dovrebbe
essere testata durante la fase di migrazione, e aumentare le future possibilità di una sua gestione
attraverso statistiche “libere”.
Al momento il sistema SICP non prevede che le statistiche producano informazioni sul singolo
magistrato, così che gli uffici non sarebbero in grado di formare le statistiche comparate che
potevano ottenere con i modelli in uso con l’ultima versione del sistema Re.Ge. Ne consegue la
necessità - che qui si rappresenta - che il Consiglio Superiore intraprenda le opportune azioni perché
il Ministero implementi la citata indispensabile funzione nel sistema che sta diffondendo nella realtà
degli uffici giudiziari italiani.
Gli elementi tecnici qui ricordati hanno inevitabilmente influito sulle scelte del Gruppo di
lavoro relative alle priorità e alla tempistica di esame delle situazioni dei singoli uffici.
5.2 - Il settore penale in via generale
Quanto alle criticità concernenti l’estrazione di dati statistici dal sistema Re.Ge, è possibile
concentrare l’attenzione esclusivamente sugli aspetti che presentano dirette, immediate e
significative ricadute sul lavoro del Gruppo:
a) la statistica trimestrale raccolta dal Ministero, che viene effettuata mediante un “estrattore”
che opera in modo uniforme sui diversi uffici giudiziari, è ancora convenzionalmente definita come
statistica “Istat”. Essa ha come obiettivo la raccolta di macro-dati significativi ai fini di
comprendere i flussi essenziali di ciascuno e di tutti gli uffici giudiziari, e come tale non è pensata,
strutturata e dotata delle soluzioni tecniche necessarie in relazione alla rilevazione dei dati riferiti al
singolo magistrato ed alla comparazione tra magistrati;
b) le statistiche mediante estrattore consentivano e consentono ancora, fino alla migrazione dei
dati di registro generale da Re.Ge. a SICP, di ottenere anche dati comparati interni all’ufficio
secondo una tipologia standard per ciascuna tipologia di ufficio (procura della Repubblica;
G.i.p./G.u.p.; dibattimento);
c) le statistiche periodiche che gli uffici giudiziari predispongono come statistiche interne
“comparate”, e quindi destinate a mettere in relazione il lavoro di tutti i magistrati, presentano
interessanti elementi di uniformità sul territorio nazionale (quanto a voci essenziali e istruzioni per
la compilazione), ma presentano plurimi limiti che derivano: dalle non coerenti modalità con cui
sono inseriti in Re.Ge. i dati procedimentali e processuali; dalla presenza presso gli uffici giudiziari
di diverse interpretazioni di categorie essenziali (quali la categoria udienza); dalla circostanza che
plurime informazioni non sono estraibili dai registri ufficiali e debbono essere contabilizzate su
brogliacci e quindi comunicate dalle singole cancellerie o segreterie ai responsabili delle rilevazioni
al fine di includere quelle informazioni nel prospetto statistico comparato;
d) alcune attività, come la corte di assise, l’intero settore del riesame e le misure di
prevenzione, non sono incluse nel sistema Re.Ge. e sono affidate a sistemi locali di registrazione
volontaria, mentre altre, come la parte relativa al settore dell’esecuzione penale e dei servizi civili
delle procure della Repubblica, presentano sistemi e prassi di registrazione diversificati e spesso
poco attendibili essenzialmente a causa della destinazione a costituire uno strumento conoscitivo
interno al singolo ufficio;
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e) i sistemi Re.Ge. operanti, in ciascuna sede giudiziaria, presso gli uffici di procura della
Repubblica, ufficio G.i.p./G.u.p. e dibattimento sono spesso non allineati tra loro, rendendo
impossibile - anche presso la stessa sede - effettuare ricerche incrociate e verifiche puntuali; ad
esempio, in molte sedi (tra queste, Palermo) per molto tempo il sistema di aggiornamento degli esiti
(chiamato volgarmente “postino”) non ha funzionato e le informazioni esistenti sul Re.Ge. della
procura della Repubblica non sono state implementate con quanto avvenuto in sede giudiziale, così
che le interrogazioni effettuate presso un ufficio danno risultati diversi da quelle effettuate presso
altro ufficio, con la conseguenza che occorre procedere ad interrogazioni separate e senza la
possibilità di incrociare i dati e di procedere a controlli;
f) è in via di introduzione presso tutti gli uffici un nuovo sistema di gestione, SICP, costituito
da un programma relazionale che opera su base Oracle e che sostituirà Re.Ge. Tale passaggio
presenta notevoli complessità tecniche e comporta rilevanti conseguenze sulle rilevazioni
statistiche. Tali conseguenze sono state prese in attenta considerazione dal Gruppo al fine di
individuare la metodologia di lavoro, come sarà in seguito specificato;
g) in ogni caso, residua una quota di attività del magistrato che non trova alcuna
formalizzazione ai fini statistici e che quindi sfugge alle rilevazioni ufficiali, qualunque sia il
sistema tecnico adottato, e solo occasionalmente trova riscontro nelle statistiche comparate formate
dal singolo ufficio; si tratta, dunque, di attività che, per quanto obiettivamente significative, non
possono essere prese in considerazione ai fini del presente lavoro (provvedimenti in materia di
patrocinio per non abbienti, decreti interlocutori in materia di misure cautelari personali e reali,
liquidazioni spese, incidenti di esecuzione, etc): attività tutte che possono essere recuperate sotto il
profilo conoscitivo dal valutatore ove il valutabile ne abbia trattato nella sua autorelazione.
Deve qui essere sottolineata una peculiarità delle statistiche del sistema penale che risulta in sé
ovvia, ma di cui spesso non si apprezzano le conseguenze: a differenza di altri settori, ove ciascun
ufficio, pur con articolazioni interne, rappresenta l’intero universo su cui operare analisi e
valutazioni, il sistema penale conosce in primo grado tre diverse strutture organizzative che si
influenzano reciprocamente e che concorrono alla definizione degli affari trattati. L’interazione
processuale e funzionale fra ufficio di procura della Repubblica, ufficio G.i.p./G.u.p. e dibattimento
impone che qualsiasi analisi debba operare sia intervenendo in modo specifico su ciascuna delle tre
strutture, e ciò faccia adeguando le rilevazioni e le valutazioni alle peculiarità del lavoro che vi si
compie ed alla corrispondente natura delle attività e dei provvedimenti dei magistrati, sia ponendo
le tre strutture in relazione tra loro, con analisi incrociate che consentano verifiche di correttezza del
dato e, sotto diverso profilo, uno sguardo d’insieme nel momento della valutazione critica. Questo
approccio al lavoro porta con sé tanto un effetto moltiplicatore nella quantità dei dati trattati quanto
un consistente aumento della complessità del lavoro.
5.3 - L’evoluzione degli strumenti statistici
Diventa a questo punto indispensabile fare il punto sulla situazione attuale delle rilevazioni
statistiche che interessano il presente lavoro e che fotografano le possibilità di raccolta delle
informazioni per gli anni 2005–2006–2007; sarà, quindi, necessario esaminare l’evoluzione che i
sistemi stanno conoscendo al fine di individuare le possibilità di raccolta per gli anni futuri.
5.3.1 - Le situazione attuale
Attualmente le statistiche sono effettuate dagli uffici utilizzando l’estrattore statistico “StatPM”
per le Procure della Repubblica e l’estrattore “StatTrib” per l’attività G.i.p./G.u.p. e per il
dibattimento monocratico e collegiale. Tali estrattori, oltre a fornire i dati complessivi dell’ufficio
19
(statistica “Istat” inviata trimestralmente dall’ufficio al Ministero), permettono di estrapolare dei
report comparativi per magistrato che contengono le seguenti informazioni:
• Il movimento dei procedimenti suddiviso per registro;
• Le modalità di definizione;
• La durata dei procedimenti definiti;
• I procedimenti sopravvenuti per numero di indagati/imputati;
• I sopravvenuti al dibattimento con detenuti;
• Alcuni provvedimenti del giudice (ad esempio l’attività in materia civile e le esecuzioni
per le Procure; i provvedimenti su misure cautelari, le rogatorie e gli incidenti di
esecuzione al Gip/Gup);
• Le udienze.
Gran parte di questi dati sono estrapolati direttamente da Re.Ge., i restanti sono prodotti
manualmente dagli operatori e poi inseriti nel sistema (sono i cosiddetti dati “extra Re.Ge”, quali le
udienze, le rogatorie, gli incidenti di esecuzione).
Il vantaggio di questi estrattori è l’uniformità del dato a livello nazionale, in quanto i criteri di
estrazione sono comuni a tutti gli uffici, fatta eccezione per i dati extra Re.Ge. che, come già detto,
sono prodotti manualmente dagli operatori e per i quali sono state rilevate delle difformità tra uffici
nelle modalità di conteggio (per le udienze ad esempio si è constatato che il loro numero è
conteggiato differentemente - per procedimento o per giornata - sul territorio nazionale nonostante
le istruzioni in merito siano chiare).
Gli svantaggi discendono dal fatto che, non essendo flessibili, non consentono di estrapolare
dati diversi da quelli previsti dall’estrattore in fase di progettazione; non è possibile inoltre
ipotizzare aggregazioni diverse sui dati, estrarre informazioni relative alle tipologie di reato,
investigare sulla consistenza dei dati presenti in Re.Ge.
Le commissioni flussi si sono attrezzate per estrapolare dei dati più dettagliati sugli uffici. Con
la collaborazione della Direzione Generale di Statistica sono stati estrapolati i dati del dibattimento,
ovvero sia i flussi dei procedimenti che le tipologie di reato iscritte e definite. Tale analisi come è
possibile per il dibattimento lo è anche per l’ufficio G.i.p/G.u.p, ma non lo è invece per la procura
della Repubblica. Il gruppo di lavoro ha ritenuto quindi di non utilizzare tali dati se non per
effettuare dei controlli incrociati e verificare la robustezza e la consistenza delle query predisposte.
5.3.2 - Migrazione al nuovo sistema informativo penale SICP
Con la migrazione al SICP, l’estrazione dei dati avverrà in maniera plurima:
• La società ISI sta predisponendo l’applicativo che estrarrà la statistica “Istat” dell’ufficio per
l’adempimento trimestrale previsto dal Ministero;
• La disponibilità dell’applicativo di ricerche “SIRIS”, che opera direttamente sulla base dati
estratta dai singoli registri generali, rende interrogabili tutte le informazioni presenti sul
sistema informativo, contemporaneamente su più sedi e per magistrato, e consente di
effettuare query di controllo sulle basi dati.
L’attività che il gruppo di lavoro ha svolto in collaborazione con la società “CM Sistemi” –
società cui il Ministero della Giustizia ha affidato lo sviluppo e la gestione di sistemi informativi di
servizio alla Organizzazione giudiziaria per il settore penale – consiste nel predisporre dei template
(modelli di estrazione) pubblicabili e quindi accessibili collegandosi al sistema, in maniera da poter
estrarre agevolmente e uniformemente i dati sul territorio.
Attualmente viene interrogata la base dati Re.Ge che sarà migrata su SICP, sulla quale l’ufficio
giudiziario ha effettuato i controlli per la bonifica dei dati. A migrazione ultimata, allorché l’ufficio
20
inizierà ad utilizzare il SICP, le query dovranno essere nuovamente predisposte in collaborazione
con società “CM Sistemi” per interrogare la base dati SICP e il Re.Ge storico, atteso che non sarà
possibile formare una base dati unica.
Il vantaggio del sistema Siris è dato proprio dalla flessibilità in fase di estrazione delle
informazioni, effettuate con criteri omogenei su tutto il territorio nazionale, grazie alla possibilità di
rendere pubblici i template.
Nella corrente fase di migrazione del sistema informativo penale, si rende necessario tenere in
considerazione le diverse situazioni che il CSM si troverà ad affrontare:
1. Valutazione di un magistrato per il periodo precedente alla migrazione SICP e per il quale
non sono disponibili i dati Re.Ge. migrati su Siris (magistrati del distretto di Roma);
2. Valutazione di un magistrato per il periodo precedente alla migrazione SICP e per il quale
sono disponibili i dati Re.Ge. migrati su Siris (i magistrati di tutti i distretti tranne quello di Roma);
3. Valutazione di un magistrato per il periodo successivo alla migrazione SICP (magistrati
degli uffici giudiziari di Firenze, Napoli, Genova, Palermo, Lucca).
Per ciascuna delle situazioni suddette, diversi sono i dati disponibili per le valutazioni. Nella
prima ipotesi, si potrebbero utilizzare i dati delle statistiche comparate, in quanto al momento non
esistono soluzioni alternative. Nelle ultime due ipotesi si possono utilizzare i dati estratti con i
template che sono stati predisposti. Sul punto si rinvia all’elenco dei principali template che sono
stati predisposti ed utilizzati nella fase finale del lavoro del Gruppo (All. B). L’esame di tali
documenti consente di apprezzare la complessità delle procedure seguite per selezionare le
informazioni utili e i necessari passaggi tecnici per raggiungerle e raccoglierle in modo coordinato
ed efficace.
5.3.3 - La inevitabile complessità
La frammentazione delle fonti e degli strumenti di raccolta delle informazioni determina
conseguenze rilevanti. Ciascuno dei sistemi di raccolta dati sopra indicati, ed operanti per periodi
temporali diversi ed in successione, comporta differenze importanti nella tipologia dei dati che
possono essere raccolti, così che mutano più o meno profondamente i contenuti stessi
dell’informazione, con l’ulteriore derivata conseguenza che in questa fase di transizione risulta
difficile se non impossibile procedere secondo serie storiche coerenti e, come tali, confrontabili.
In tale contesto, come vedremo, il Gruppo si è orientato verso la definizione di una
metodologia che possa operare “a regime”, curando tuttavia di prospettare soluzioni praticabili in
una fase intermedia.
5.4 - Gli uffici del settore sorveglianza
5.4.1 - Premessa.
Sotto il profilo dell’analisi statistica, la sorveglianza non è mai stata oggetto di studio
sistematico, soprattutto per la carenza di fonti idonee a causa di convergenti fattori quali in
principalità la incompleta informatizzazione degli uffici e la specificità della materia. La stessa
DGSTAT ha solo da poco tempo avviato un sistema di rilevazione statistica stabile e significativo
per quanto riguarda l’attività giurisdizionale ordinaria e sta iniziando a rivolgersi anche verso gli
altri settori “di nicchia”. Sotto il profilo dell’analisi statistica, le rilevazioni per la sorveglianza si
caratterizzano, fino all’avvento del registro informatizzato gestito dalla funzionalità SIUS/SIES, per
l’impiego di uno strumento di rilevazione (redatto a cadenza semestrale sui modelli 168T e 168U)
non particolarmente adatto a descrivere la realtà dell’ufficio, anche per le articolate e difformi prassi
seguite presso i singoli uffici per la compilazione dei modelli, con la conseguenza di una non piena
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affidabilità dei dati elaborati su tale base da DGSTAT. L’attività del Gruppo di lavoro ha pertanto
fornito la prima vera occasione per una ricognizione sulla magistratura di sorveglianza e per la
verifica dello stato della informatizzazione e degli effetti che essa ha portato. Ai fini della
elaborazione del metodo di lavoro sull’acquisizione e analisi dei dati e sulla successiva elaborazione
degli standard, il Gruppo di lavoro ha dovuto affrontare alcune criticità relative alla materia della
sorveglianza sotto il profilo della delimitazione dell’arco temporale oggetto dell’analisi,
dell’individuazione delle fonti utilizzabili, e della qualità dei dati estraibili.
5.4.2 - La ricognizione delle fonti e l’analisi della qualità dei dati. Le criticità rilevate.
L’indicazione di standard medi di definizione dei procedimenti per la magistratura di
sorveglianza ha richiesto una complessa ricognizione preliminare sull'informatizzazione degli uffici
e sulla qualità dei dati disponibili per le successive elaborazioni.
I risultati acquisiti attraverso una complessa indagine conoscitiva che ha occupato i primi mesi
del mandato, e articolatasi su interrogazioni degli uffici interessati tramite un questionario
informativo appositamente predisposto e visite in loco, hanno fondato la conclusione che, allo stato
attuale, la qualità del dato statistico disponibile renda prematura l’indicazione per la sorveglianza di
criteri di valutazione analoghi a quelli costruiti dal gruppo di lavoro con riferimento al settore
penale ordinario.
Tale presa d’atto ha indotto a ricercare una soluzione appropriata per il settore della
sorveglianza, che potesse essere realizzata già con gli strumenti conoscitivi attualmente esistenti e
sulla base delle informazioni statistiche allo stato disponibili. Come si può infatti comprendere, la
riscontrata frammentazione delle fonti e degli strumenti di raccolta delle informazioni porta con sé
conseguenze rilevanti. Ciascuno dei sistemi di raccolta dati operanti con criteri e per periodi
temporali diversi, comporta differenze importanti nella tipologia dei dati che possono essere
raccolti, così che mutano più o meno profondamente i contenuti stessi dell’informazione e risulta
difficile se non impossibile procedere secondo serie storiche coerenti e, come tali, confrontabili.
La riscontrata situazione dell’informatizzazione “a macchie di leopardo”, la attuale necessità di
implementare i registri informatizzati con riguardo ad una serie importante di oggetti attualmente
non registrabili e le inevitabili difficoltà di gestione dei nuovi registri segnalate dalle cancellerie e
rilevate dal gruppo nel corso degli accessi presso gli uffici, rese inevitabili nel periodo di prima
applicazione delle nuove funzionalità informatiche, hanno concorso ad offuscare il quadro della
sorveglianza sotto il profilo dell’analisi statistica, rendendo impraticabile un’analisi approfondita e
sistematica dei dati ai fini della costruzione, su tali basi, di un modello di standard medi di
definizione dei procedimenti.
Tale obiettivo, nella prospettiva sopra delineata, richiederà il monitoraggio e l’acquisizione di
dati attraverso un congruo periodo di tempo (almeno un triennio) così da consentire la definitiva
“messa a regime” dell'informatizzazione, l'affinamento e l’implementazione del programma
SIUS/SIES, l'acquisizione di un adeguato livello di esperienza da parte degli operatori
amministrativi nella gestione del registro informatizzato, fattori che dovrebbero favorire
l’acquisizione di dati omogenei secondo una serie storica adeguata.
5.4.3 - In particolare: la qualità del dato statistico.
L’ indagine sull'informatizzazione esperita nei primi mesi di lavoro ha permesso di ottenere un
quadro realistico e aggiornato dello stato degli strumenti tecnologici e statistici in dotazione agli
uffici giudiziari della sorveglianza, della qualità del dato ottenibile e delle concrete possibilità della
sua utilizzazione.
Peraltro, nell’ottica di prosecuzione dell’analisi in una prospettiva di medio periodo è emerso
che anche i dati registrati tramite il SIUS/SIES non offrono attualmente un panorama esaustivo
della produttività dei magistrati.
22
Va precisato che il programma SIUS/SIES utilizzato ai fini della registrazione dei dati(1) è stato
introdotto in alcune sedi-pilota nel 2005, e, dopo un necessario periodo di rodaggio è stato
progressivamente esteso, a partire dal 01.01.2007, a tutti i tribunali e uffici di sorveglianza (risulta
peraltro che alcuni uffici di sorveglianza siano informatizzati con il sistema SIUS/SIES soltanto a
partire dal 01.01.2009). Il registro SIUS/SIES rappresenta, per gli anni successivi alla sua
introduzione, la fonte principale per la rilevazione statistica dell’attività della magistratura di
sorveglianza, in quanto non soltanto si tratta di strumento destinato, quale registro obbligatorio per
gli uffici, a soppiantare l’utilizzo che sostituisce l’impiego di altri programmi per la raccolta
informatica dei dati attualmente in uso (es. il “TSNET” in uso a Milano dal 2002, il SITUS, il
“PERSEO”, etc.), così garantendo quindi l’omogeneità delle banche dati; ma assicura inoltre anche
una tendenziale, maggiore “pulizia” dei dati stessi, regolamentando la fase dell’inserimento dei dati
stessi, attraverso precisi protocolli di iscrizione, così da contenere il rischio di iscrizioni spurie
possibile con riferimento ai vecchi registri cartacei ed alle rilevazioni statistiche basate su tali fonti.
Il sistema informatizzato SIUS/SIES sembra avere, in particolare, superato un rilevante
problema della sorveglianza, dove ogni ufficio, quando utilizzava il suo proprio sistema, poteva
optare tra l’attribuire un numero unico all’istanza presentata dal condannato, indipendentemente dal
numero di richieste specifiche che l’istanza conteneva, e l’attribuire invece un numero diverso ad
ogni oggetto. In queste condizioni una istanza con più richieste poteva valere “1” in un ufficio e
“3” in un altro. Il sistema SIUS impone ora di inserire la singola istanza riuscendo poi a distinguere
i vari oggetti, per i quali è quindi prevista la possibilità di esiti diversi e specifici.
Al momento, tuttavia, il sistema è in grado di fornire dati solo parziali:
- sotto il profilo cronologico: essendo stato introdotto tra il 2005 e il 2009, dapprima in poche
sedi-pilota e solo di recente e gradualmente a tutti gli uffici della sorveglianza (es. Firenze ha
attivato le funzionalità SIUS/SIES a partire dal 21.06.07, quasi tutti gli Uffici di Sorveglianza si
sono informatizzati soltanto nel 2008);
- sotto il profilo della completezza: il sistema ha un limitato grado di raffinatezza, poiché non
distingue tra procedimenti concernenti, rispettivamente, i soggetti liberi o le persone i detenuti e
non consente di estrarre i dati relativi ai particolari procedimenti se non in modo parziale ( a es. il
dato relativo ai procedimenti relativi ai collaboratori di giustizia è estraibile solo dal mese di aprile
2008, data della release SIUS con cui è stata inserita implementata la funzione specifica). Il sistema
non permette, inoltre, un’analisi relativa alle definizioni anticipate dei procedimenti rispetto alla
celebrazione dell’udienza, poiché non individua i provvedimenti di inammissibilità emessi in
udienza o fuori udienza. I programmi attuali non consentono, infine, di acquisire i dati relativi al
numero di udienze tenute dai magistrati e, più in generale, non registra i dati relativi alle materie
trattate dal magistrato di Sorveglianza in udienza e, in quasi tutti i casi, non gestisce le misure di
sicurezza.
Molti uffici hanno, infine, riferito nelle risposte al questionario informativo elaborato di
concerto con DGSTAT, che il sistema informatizzato nella versione SIES non si presenta efficace
nella rilevazione dei dati a causa delle troppe voci nella rilevazione dell’oggetto.
Non va oltretutto trascurato che le materie ancora non informatizzate presentano sistemi locali
di registrazione, mentre altre, come la parte relativa alla vigilanza sugli istituti di pena presentano
sistemi e prassi di registrazione diversificati con conseguenti limiti di attendibilità.
Residua, in ogni caso, una quota di attività del magistrato di sorveglianza che non trova alcuna
formalizzazione ai fini statistici e che quindi sfugge alle rilevazioni ufficiali, qualunque sia il
(1) Il sistema SIES (Sistema Informativo per l’Esecuzione e la Sorveglianza) è il software ufficiale che sostituisce a tutti
gli effetti i registri cartacei (per la parte finora sviluppata) degli uffici dell’esecuzione penale. Il SIUS è un sottosistema
che attualmente non gestisce i seguenti registri: S8 (procedimenti misure di sicurezza); S9 (esecuzione misure di
sicurezza); S10 (procedimenti rateizzazione e conversione delle pene pecuniarie); S13 (ricoveri per infermità
psichiche); S14 (remissioni debito); S5 ed S6 (registri di passaggio degli atti per le notifiche e comunicazione degli
atti); S17 (deposito ordinanze); S4 (registro udienze camerali) limitatamente ai procedimenti non ancora gestiti dal
sistema.
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sistema tecnico adottato, e solo occasionalmente trova riscontro nelle statistiche comparate formate
dal singolo ufficio (la c.d. “materia gassosa”); si tratta, peraltro, di attività obiettivamente
significative, che non possono non essere prese in considerazione ai fini del presente lavoro
(colloqui con i detenuti, rapporti con gli operatori dell'area rieducativa, impegno nel promovimento
di progetti e convenzioni per il recupero sociale dei condannati, etc.) per i quali si è posta la
questione della documentabilità e misurabilità in concreto.
Sintetizzando le conclusioni sulla ricognizione statistica si può dunque ritenere che la
situazione dell’informatizzazione dei registri della sorveglianza, tuttora in via di definitivo
completamento e in continua implementazione per coprire progressivamente tutte le materie
ricomprese nella competenza della magistratura di sorveglianza, unitamente alle articolate e
difformi prassi seguite dagli uffici nell’inserimento dei dati (soprattutto nella fase della iscrizione
dell’istanza), hanno concorso a rendere disomogeneo e non completamente affidabile il dato
ricavato sia dal mod. 168/T-U, quanto le stesse informazioni acquisite tramite il registro
SIUS/SIES, che sconta il rischio di una ancora recente introduzione, della conseguente fase di
familiarizzazione del personale addetto con le tecniche di gestione e della attuale incompletezza
sotto il profilo degli oggetti registrabili.
In questo senso è stata raccolta nel corso delle visite e dei contatti con le cancellerie la diffusa
esigenza di istruzioni e protocolli per la standardizzazione delle procedure di gestione del SIUS, in
particolare per quanto concerne la ricorrente casistica di mutamento dei ruoli e la connessa
difficoltà di registrare correttamente le variazioni di assegnazione del procedimento.
5.4.4 - Gli effetti distorsivi indotti dalla legge sull’indulto.
Il dato della sorveglianza è stato, peraltro, influenzato anche da fattori esogeni rispetto alla
qualità intrinseca del dato ed alle tecniche di rilevazione utilizzate. Invero, gli indicatori di flusso
(sopravvenienze e definizioni) assunti a parametro di misurazione della produttività, hanno subito
l’effetto distorsivo indotto dagli effetti dell’indulto di cui alla L. n. 241/06, a motivo della stretta
correlazione tra il dato delle sopravvenienze/definizioni e la consistenza della popolazione detenuta
a titolo definitivo che caratterizza il settore dell'esecuzione penale e penitenziaria. La L. n. 241/06,
attraverso i noti meccanismi di neutralizzazione delle pene in esecuzione, ha inciso sulla quantità e
qualità del lavoro della magistratura di sorveglianza, abbattendo il flusso delle sopravvenienze in
entrata e orientando la definizione verso tipologie procedimentali non coerenti con una situazione di
tipo fisiologico (a es. incrementando il numero di definizioni non di merito; modificando la
composizione qualitativa dei procedimenti trattati in udienza, etc.).
Tale fenomeno, ampiamente documentato dalle rilevazioni effettuate dal gruppo anche
mediante audizioni dirette dei colleghi nel corso delle visite sul territorio, ha formato oggetto di
riflessione sull’opportunità di operare sul medesimo arco temporale selezionato per il settore penale
ordinario e con le medesime tecniche di analisi, ed ha imposto di considerare un’ulteriore
problematica, anch’essa peculiare della sorveglianza, concernente il profilo dell’omogeneità delle
fonti.
Le conseguenze della applicazione della legge sull’indulto hanno interessato con l’effetto
deflativo e distorsivo sopra accennato gli anni 2006 e 2007, secondo quanto emerge con ogni
evidenza dalle rilevazioni statistiche acquisite, mentre soltanto con il 2008 i livelli di flusso sono
tornati confrontabili con quelli del 2005. Tale circostanza ha indotto a considerare ai fini dell’analisi
statistica, soltanto gli anni 2005 e 2008, risoluzione che – per inciso – ha trovato unanime e
favorevole riscontro da parte dei presidenti della sorveglianza sentiti nell’incontro di lavoro presso
la sede consiliare.
E’ evidente che la limitata possibilità di elaborazione su dati così caratterizzati,
caratterizzati da una marcata discontinuità temporale e da una altrettanto significativa
disomogeneità (laddove le rilevazioni per gli anni anteriori al 2008 sono state quasi tutte
ricavate dal mod. 168/T-U e quelle del 2008 quasi integralmente estratte da SIUS), impedisce
allo stato attuale un approfondimento del dato che si spinga molto oltre una indicazione
24
generale di tendenza di un determinato fenomeno che si intende registrare: a es., mentre
appare possibile, in via di massima, assegnare ad un ufficio un determinato ordine di
grandezza sotto il profilo delle sopravvenienze o delle definizioni (laddove gli eventuali errori
o approssimazioni contenuti nelle rilevazioni hanno un tendenziale minore impatto); la
qualità del dato non consentirebbe l’indicazione di un range di produttività dei singoli
magistrati.
5.5 - Gli uffici del settore minorile
Per quanto riguarda il lavoro nel settore penale degli uffici minorili, vi è da premettere che il
Gruppo ha cercato di mantenere un andamento parallelo e più possibile omogeneo nella
metodologia dell’indagine, oltre ovviamente che negli obiettivi.
Peraltro, fino dai primi approcci con gli uffici e dai primi confronti con gli statistici di
riferimento (curati principalmente dalla dott.ssa Annalisa Dalbuono della DGSTAT in servizio
presso la Corte di Appello di Roma) il Gruppo si è reso conto che in ambito minorile risultano
accentuate molte delle criticità emerse per gli uffici ordinari e sono presenti specificità legate alle
politiche ministeriali in tema di informatizzazione dei diversi settori del sistema giustizia.
5.5.1. In particolare, è apparsa evidente l’arretratezza dei sistemi informatici di gran parte
degli uffici giudiziari minorili, alcuni dei quali (come Ancona) sono privi di “informatizzazione”
in interi settori di lavoro. In via generale gli uffici minorili hanno ancora in uso la versione 2.1 del
Re.Ge. (superata da tempo negli uffici ordinari con versioni più evolute), che presenta limiti
rilevanti di ordine tecnico, aggravati dalle prassi disarmoniche utilizzate nei singoli uffici. Anche
la estrema eterogeneità delle “fonti” dei dati statistici esistenti presso ciascun ufficio giudiziario
rende difficile svolgere indagini metodologicamente omogenee ed ottenere risultati comparabili.
Si è quindi reso necessario avere una conoscenza precisa di quale fosse la situazione effettiva
delle singole realtà, richiedendo informazioni direttamente a ciascun tribunale e ciascuna procura
della Repubblica al fine di comprendere quali fossero i dati di interesse utilmente acquisibili per
via informatica.
A tal fine, con l’ausilio degli statistici di riferimento del settore sono stati formulati specifici
questionari per la rilevazione delle informazioni considerate necessarie alle successive analisi
statistiche, questionari che per ovvie ragioni di completezza del lavoro sono stati pensati per
entrambi i settori, penale e civile, cercando di dare risalto a ciascuna tipologia di materia, ivi
compresi i settori notoriamente “in ombra”, quale, ad esempio, il settore degli Affari civili presso
le procure minorili cui è stato dedicato uno specifico gruppo di quesiti.
Tali questionari sono stati diffusi tra dicembre 2008 e gennaio 2009 ai dirigenti degli Uffici
preceduti da una missiva del Segretario Generale del CSM esplicativa del lavoro del Gruppo e
delle ragioni della rilevazione, sottolineando i tempi ristretti previsti nella delibera.
Inoltre, così come avvenuto per gli uffici penali ordinari, sono state richieste ai dirigenti degli
uffici minorili, giudicanti e requirenti, le autorizzazioni alle estrazioni delle basi dati Re.Ge al fine
di predisporre le successive analisi dei dati statistici per singolo magistrato secondo la metodologia
che si è deciso di seguire in sede ordinaria.
L’acquisizione dei dati si è rivelata assai complessa e una prima per quanto incompleta base
informativa, che fosse adeguata all’esigenze di interrogazione e di analisi, è stata formata solo alla
fine del mese di Aprile.
I risultati del lavoro così svolto sono contenuti nella separata relazione che è dedicata al solo
settore minorile e che affronta in unico contesto sia gli aspetti legati al settore penale sia quelli
legati al settore civile. A tale relazione, dunque, si rinvia.
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6. L’IMPORTANZA DELL’ASSETTO ORGANIZZATIVO
Nel corso della prima parte dei lavori è emerso in maniera evidente che l’assetto organizzativo
degli uffici giudiziari presenta molteplici ricadute sulla possibilità e sulle modalità di acquisizione
di dati attendibili.
In particolare si sono registrate significative differenze tra uffici:
a) sulla concreta modalità di gestione dei registri (completezza; tempestività; pulizia del dato;
affidabilità complessiva);
b) sulle logiche che presiedono l’inserimento dei dati (titolo di reato; definizione della materia
di riferimento) e lo scarico degli stessi;
c) sulla organizzazione dei dati in relazione alla ripartizione interna del lavoro, nel senso che il
dato risente in modo diretto dell’esistenza o meno di sezioni / gruppi all’interno dell’ufficio, della
loro strutturazione concreta e delle modalità con cui sono gestite le riassegnazioni dei fascicoli;
d) sulle relazioni esistenti tra uffici diversi (in ciò considerandosi, ai soli nostri fini, la sezione
G.i.p./G.u.p. come un ufficio distinto dalle sezioni dibattimentali), posto che è apparsa assai
compressa la possibilità per il Gruppo di rilevare efficacemente, comprendere e organizzare i dati
nelle sedi ove non esistono accordi organizzativi tra la procura della Repubblica ed il tribunale e
una corrispondenza tra organizzazione dell’ufficio G.i.p./G.u.p. e il dibattimento;
e) ultimo, ma non ultimo, sulla tendenziale comparabilità del lavoro individuale, atteso che
l’assoluta eterogeneità delle soluzioni organizzative rende difficile individuare nei diversi uffici
giudiziari gruppi di lavoro o specializzazioni individuali che presentino coerenze significative su
scala nazionale (in ciò il parallelo con quanto rilevato in sede civile appare evidente e meritevole di
approfondimento).
Queste differenze riguardano aspetti decisivi dell’assetto organizzativo degli uffici giudiziari e
hanno reso più complessa la concreta gestione delle relazioni che il Gruppo ha instaurato con essi.
Ciò offre lo spunto per sottolineare l’esigenza che lo sviluppo del lavoro venga progettato e
realizzato tenendo conto delle gravi difficoltà in cui versano le strutture amministrative degli uffici
giudiziari e della necessità di individuare forme di intervento che, da un lato, riducano al massimo
le attività aggiuntive richieste alle segreterie e cancellerie e, dall’altro, trasformino gli sforzi
richiesti in un investimento per il futuro.
Appare necessario mettere in evidenza che le considerazioni che precedono hanno portata
generale e sono state formulate con riferimento agli uffici fino ad oggi visitati, che non
comprendono ancora gli uffici di minori dimensioni dove si presenta un assetto di assoluta
promiscuità di funzioni civili e penali. Tale elemento incide anche sulle considerazioni che
seguono, e si sottolinea l’importanza per il CSM di indirizzare il futuro sviluppo del presente
lavoro in modo da procedere ad un esame degli uffici caratterizzati da significativa
promiscuità di funzioni che sia condotto congiuntamente da esperti del settore civile e del
settore penale.
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7. I TEMPI DI LAVORO E LE SOLUZIONI OPERATIVE
ADOTTATE PER IL SETTORE PENALE ORDINARIO
Quanto abbiamo detto finora ha avuto ricadute significative sulle soluzioni operative adottate e
sui tempi di lavoro.
7.1 - I tempi di lavoro e la raccolta dei dati
L’acquisizione dei dati aventi caratteristiche che li rendessero gestibili ha occupato gran parte
dei primi tre mesi di lavoro. Il tentativo di interrogazione dei dati – effettuato dal Gruppo presso la
DNA nel mese di Dicembre – ha rivelato immediatamente che l’archivio nazionale dei “carichi
pendenti”, già presente, presentava limiti e inesattezze tali da rendere i dati non seriamente
utilizzabili ai nostri fini, e cioè la comparazione del lavoro dei singoli magistrati.
Questo ha reso necessario individuare con la DGSIA un possibile metodo di intervento che
superasse l’assenza di dati completi (ancorché ovviamente resi anonimi) provenienti dai Re.Ge.
della procure e che consentisse di avere, sede per sede, dati tra loro coerenti, anche se non
perfettamente allineati. Inoltre, una nuova estrazione dei dati effettuata nel medesimo arco
temporale avrebbe accresciuto la qualità e la confrontabilità degli stessi. Si è, inoltre, compreso che
occorreva che i dati degli uffici delle 12 sedi potessero essere raccolti e gestiti in modo uniforme,
così da poter operare mediante “query” identiche e coerenti su base nazionale.
La soluzione concordata è stata quella di procedere ex novo ad una estrazione dei dati dalle
basi dati Re.Ge. di ciascun ufficio e di concentrare tutti i dati presso la DNA, ufficio che come
nessun altro garantisce sicurezza e riservatezza delle informazioni. Per fare questo si è reso
necessario che il CSM provvedesse a formalizzare una richiesta motivata a tutti i capi ufficio
interessati e che costoro autorizzassero l’estrazione ex novo dei dati; la richiesta è stata inoltrata in
data 31 Dicembre 2008 e le autorizzazioni sono pervenute al CSM in un arco temporale che va dal
Gennaio alla metà del mese di Marzo 2009. Via via che sono state ottenute le autorizzazioni è stata
intrapresa l’attività di concreta estrazione dei dati presso le singole sedi e la loro raccolta in sede
centrale
In data 9-10 Febbraio è stato possibile per il Gruppo procedere alle prime interrogazioni delle
basi che a quella data erano già state raccolte presso la DNA, ed in particolare quelle concernenti le
sedi giudiziarie ove il Gruppo si era recato: Bologna, Firenze, Genova, con interrogazioni anche sui
dati concernenti la sede napoletana che ha già sperimentato il passaggio dal Re.Ge. 2.2 al SICP.
L’attenzione si è concentrata sui dati degli uffici di Firenze e Bologna, tra loro simili sul piano
dimensionale e della tipologia di affari, in quanto per tali uffici era possibile confrontare il dato
statistico con quello organizzativo.
Successive analisi in sede sono state effettuate in data 25 Febbraio e quindi nei giorni 3-5
Marzo, facendo emergere una difficoltà che non ha carattere meramente transitorio: la quantità dei
dati raccolti è risultata eccessiva rispetto alla capacità di stoccaggio del server in uso alla DNA, con
la conseguenza che è stato necessario per la DGSIA reperire altro supporto fisico, individuato
presso le strutture in località Balduina che in passato hanno ospitato i sistemi del CED della Corte
di Cassazione. La prosecuzione dei lavori ha reso evidente come il caricamento e l’allineamento dei
dati provenienti dalle sedi maggiori, e cioè Milano e soprattutto Napoli, sia operazione che richiede
molte giornate di lavoro da parte di personale tecnico, così che viene confermata l’esigenza per il
CSM di dotarsi di strutture adeguate che consentano di far fronte alla concentrazione dei dati di
tutte le sedi giudiziarie ed alle interrogazioni rese necessarie da un numero di valutazioni annue che
dovrebbe attestarsi attorno alle 2.000 pratiche.
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7.2 - Le analisi “in loco”
Come si è accennato, a partire dall’inizio di Dicembre il Gruppo ha dato corso ad un’analisi in
loco delle soluzioni tecnico-organizzative adottate dagli uffici (con ricerca delle informazioni
relative alla composizione e stabilità degli uffici e delle sezioni o gruppi), nonché dei dati statistici
reperibili, in gran parte composti dalle tradizionali statistiche comparate e da elaborazioni effettuate
su nostra richiesta.
Le visite hanno avuto luogo a Firenze nei giorni 1° Dicembre 2008 e 13 Gennaio 2009, a
Bologna in data 12 Gennaio 2009, a Genova nei giorni 21 e 22 Gennaio 2009, a Bari nei giorni 20
e 21 gennaio, a Milano nei giorni 3-5 febbraio, a Trento e Rovereto nei giorni 17-18 febbraio, ad
Ancona nei giorni 23-24 Febbraio, a Napoli il 20 Febbraio 2009.
Nei giorni 17-20 Marzo sono state effettuate visite presso gli uffici giudiziari di Palermo,
Caltanissetta e Venezia, con estensione agli uffici delle sedi “minori” dei due distretti siciliani
individuate in Sciacca e Gela. Quindi, nei giorni 24 e 25 Marzo l’indagine è stata estesa agli uffici
della sede di Modena e, infine, agli inizi del mese di Maggio gli uffici giudiziari di Voghera.
Tali attività sono state precedute in ogni sede dalla trasmissione ai capi uffici e ai dirigenti
amministrativi di una scheda sintetica delle macro categorie di informazioni ritenute necessarie e,
alla luce dell’esperienza maturata nel corso delle prime due visite, anche di una seconda scheda che
evidenziava le “criticità” intese con aspetti sui cui poteva risultare problematica l’acquisizione o la
comprensione del dato. Tali schede sono quindi state aggiornate e affinate. Tutti i documenti
richiamati sono reperibili in All. A.
L’analisi in loco dei dati è stata predisposta ed effettuata avendo presenti plurime finalità:
7.2.1 - La conoscenza diretta delle realtà: terminologia e documentazione
La prima esigenza emersa fin dall’incontro fiorentino degli inizi di Dicembre 2008 è quella di
rilevare e comprendere i presupposti fattuali delle analisi che dovranno essere compiute.
A titolo di esempio, è emerso che il termine “udienza” può indicare attività diverse: 1) per le
udienze dibattimentali si usa il medesimo termine sia per i giorni in cui viene effettuata la sola
attività di “smistamento” dei procedimenti assegnati, sia per i giorni in cui si procede alla
trattazione, così come il medesimo termine accomuna i casi di trattazione a quelli di mero rinvio; 2)
per le attività dell’ufficio G.i.p./G.u.p., invece, in via generale il numero di udienze rilevate viene
riferito non alla mattina di trattazione, ma al singolo procedimento trattato; tuttavia, non mancano
casi in cui anche le statistiche fornite dall’ufficio G.i.p./G.u.p. fanno riferimento ai “turni” tenuti dai
giudici, e quindi alle mattine di udienza e non ai singoli procedimenti. Va detto, poi, che la maggior
parte degli uffici G.i.p./G.u.p. non distingue tra udienze preliminari e udienze camerali, così
fornendo per ciascun giudice il numero totale di udienze a qualsiasi titolo effettuate.
Le difficoltà non concernono solo aspetti come quelli relativi alle udienze, che potremmo
definire terminologici. Anche qui a titolo di esempio, è importante comprendere come vengono
calcolati i giorni di udienza per i pubblici ministeri (se seguendo la distinzione esistente tra
dibattimento e ufficio G.i.p./G.u.p.), se e come vengono registrate e calcolate le attività considerate
“secondarie” (l’esecuzione penale; le attività civili della procura della Repubblica; le attività di
liquidazione delle spese o degli onorari; etc.).
7.2.2 - La comprensione delle modalità di lavoro
La seconda esigenza concerne la comprensione delle modalità di lavoro dell’ufficio. E’
evidente, infatti, che le modalità organizzative e di lavoro adottate da ogni ufficio costituiscono
elemento importante per comprendere sia la qualità sia il significato possibilmente desumibile dal
dato statistico. Vale questo sia per gli uffici di procura, dove le concrete attribuzioni dei magistrati
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assegnati alla DDA, oppure la differenza fra concentrazione o distribuzione a pioggia di alcune
tipologie di affari costituiscono elementi decisivi per comprendere i carichi di lavoro e le definizioni
dei singoli sostituti, sia per gli uffici giudicanti, dove occorre verificare se le attività di G.i.p. e
G.u.p. siano ovunque distinte in capo ai medesimi magistrati o, come talvolta avviene, concentrate
su magistrati diversi, e occorre verificare quale rapporto esista in concreto fra attività dibattimentale
monocratica e collegiale.
In altri termini, in assenza di precedenti analisi di analogo tenore, il Gruppo di lavoro ha
ritenuto che l’esame dei dati statistici non possa essere effettuata in modo efficace se non posta in
relazione alle effettive modalità organizzative adottate dall’ufficio giudiziario.
Tale esigenza ha assunto una valenza particolare durante i lavori del Gruppo, posto che
occorreva comprendere come impostare il lavoro in modo da aderire alle realtà analizzate. E’
evidente che lo sviluppo dell’analisi non potrà essere effettuata con le medesime modalità,
particolarmente lunghe e dispendiose, ma si ritiene che il presente lavoro fornisca al CSM una
solida base metodologica e che le schede di rilevazione poco sopra richiamate possano divenire lo
strumento con cui vengono raccolte le informazioni necessarie circa l’organizzazione degli uffici e
circa le soluzioni che questi hanno adottato per la registrazione delle voci statistiche più “critiche”;
ciò dovrebbe garantire una adeguata uniformità di analisi.
7.2.3 - L’elemento ponderale
Il Gruppo di lavoro ha ritenuto evidente che nel quadro come sopra delineato non sia possibile
procedere (sempre che anche il futuro sviluppo della qualità del dato statistico renda la soluzione
utile e praticabile) all’attribuzione di un valore ponderale al singolo procedimento. L’assenza di
informazioni essenziali adeguatamente controllate, l’estrema problematicità della applicazione di
una medesima metodologia valutativa presso tutte le sedi giudiziarie, la scarsa significatività dei
risultati ottenuti dove il dato è stato ricercato con finalità simili alle nostre (analisi effettuata a
Bologna dal Cons. Nunziata con l’aiuto del locale funzionario statistico) sono elementi che
sconsigliano di perseguire tale ipotesi.
Si è così optato per una soluzione diversa, e cioè il tentativo di mettere in evidenza solo i
procedimenti che presentano caratteristiche obiettive che giustifichino una particolare attenzione;
quei procedimenti, cioè, in cui il numero di indagati/imputati, il numero delle imputazioni o il titolo
di reato principale costituiscano indicatori sufficientemente attendibili di un grado di complessità
particolare.
a) Per quanto concerne il numero di persone indagate/imputate, sulla base delle prime indagini
statistiche il Gruppo ha ritenuto non utile procedere ad una ripartizione progressiva (fino a 2, da 3 a
5, da 6 a 10, da 11 a 20, da 21 a 50, oltre 50), ma di operare una distinzione essenziale tra i
procedimenti con numero di persone fino a 5 e quelli con numero superiore. Si è, infatti, verificato
che i procedimenti con due persone indagate/imputate rappresenta, nelle aree fin qui esaminate, una
percentuale elevatissima del totale, e che tale dato può essere valutato in modo significativo
elevando a 5 il numero da prendere in considerazione. Residuano, così, percentuali molto basse, l’12% in tutto, di procedimenti con numero di persone maggiore di 5, che paiono costituire “in sé” casi
in cui l’impegno per il magistrato assume effettiva complessità che li distingue dagli altri. Si ricorda
che tale informazione non costituisce l’unica fonte di “complessità”, ma deve essere valutata
congiuntamente ai due elementi che seguono.
b) Per quanto concerne il numero delle imputazioni, una volta ritenuto che debba collocarsi
attorno alle 5 unità il dato discriminante quanto a numero delle persone, il Gruppo ha considerato
che laddove il numero di indagati/imputati sia pari o inferiore a 5, un diverso indicatore di
complessità può rinvenirsi nella presenza di un numero di imputazioni che si ponga come
significativo in sé; tale limite è stato individuato nel numero di 5 imputazioni, così da includere
anche quei casi in cui al minimo numero di persone indagate/imputate corrisponde un numero più
29
alto di imputazioni. Tale soluzione, che può apparire eccessivamente ampia per avere posizionato in
basso il numero delle imputazioni assunte come rilevanti, tende a compensare la circostanza che la
non uniforme metodologia di formulazione dei capi si imputazione fa si che in molte sedi si tenda a
concentrare in unico capo la contestazione di più reati collegati o connessi. Allorché i nuovi sistemi
di registrazione consentiranno di discriminare più puntualmente i reati effettivamente contestati, la
scelta adottata oggi dal Gruppo di lavoro potrà essere rivista.
c) Infine, è stato affrontato il tema delle qualificazioni giuridiche del fatto. Premessi i noti
limiti che Re.Ge. incontra nella registrazione dei titoli di reato, e premesso che non è possibile, sui
grandi numeri, procedere a verifiche sulla formulazione dei capi di imputazione (capi plurimi
oppure unico capo che fa ricorso all’istituto della continuazione), il Gruppo ha ritenuto di
selezionare alcune tipologie di reato che su base nazionale paiono meritevoli di attenta
considerazione sotto il profilo della tendenzialmente maggiore complessità delle attività che
debbono essere espletate dal magistrato requirente e giudicante. A tal proposito occorre precisare
che il Gruppo di lavoro ha inteso concentrare la propria attenzione su un numero tutto sommato
contenuto di qualificazioni giuridiche, che prescindono dal dato relativo al numero di persone e
imputazioni, così da concentrare le rilevazioni e le elaborazioni su una piattaforma di dati gestibile
in concreto e certamente significativa.
Su questa base, alla luce delle prime analisi effettuate presso gli uffici visitati, il Gruppo ha
ipotizzato di concentrare l’attenzione sulle seguenti qualificazioni giuridiche:
♦ reati economici: artt. 216, 219 e 223 R.D. n. 267/1942; artt.2, 3, 8 e 10 legge n.74/2000;
artt.2621, 2622 cod.civ.; art.138 d.lgs. n.385/1993;
♦ reati DDA: artt. 416-bis e ter c.p.; art. 74 d.P.R. n. 309/90; art.291-quater TU n.43/1973;
♦ art. 416 c.p.;
♦ reati PA: artt.317, 318, 319 e 319-ter, 320 c.p.; 640-bis c.p.;
♦ riciclaggio: art.648-bis c.p.;
♦ violenze sessuali: artt.609-bis, quater, octies c.p.; artt.600, 600-ter c.p.;
♦ reati di lesione colposa e di omicidio colposo per colpa professionale o violazione norme
sicurezza lavoro o malattia professionale – art.589 c.p. e 590 c.p.
♦ terrorismo: art.270-bis c.p.;
♦ art.575 c.p.;
♦ delitto di traffico di rifiuti: art. 260 d.lgs. n.152/2006;
♦ reato di lottizzazione abusiva: art. 20, lett. c) legge n. 47/1985 e art. 44, lett. c) d.lgs. n.
152/2006.
Va evidenziato, peraltro, che l’esame delle basi dati degli uffici giudiziari ha messo in evidenza
che l’insieme dei reati sopra elencati presenta una incidenza statistica minima rispetto al totale dei
procedimenti trattati sia in sede requirente sia in sede giudicante. Nel corso degli incontri effettuati
presso gli uffici siciliani e veneziani è emersa l’indicazione di includere tra i reati in evidenza,
soprattutto per la fase dibattimentale, anche le fattispecie di usura (art. 644 c.p.), diffamazione a
mezzo stampa, ed in via generale per la fase dibattimentale tutti i procedimenti in tema di rifiuti e
inquinamento che non vengono conclusi mediante rito alternativo.
La circostanza che l’intero novero dei reati sopra evidenziati abbia una incidenza minima, sul
piano numerico, all’interno dell’attività degli uffici comporta l’abbandono dell’ipotesi iniziale di
utilizzare quell’elemento come fattore distintivo del “peso” del lavoro svolto dai diversi uffici.
Tuttavia, non è scontato che si debba giungere ad analoga conclusione per quanto riguarda l’analisi
30
del lavoro individuale, posto che la gestione di un numero contenuto di procedimenti/processi
aventi ad oggetto quelle tipologie di reato può costituire una informazione preziosa per valutare
l’impegno e la difficoltà dell’attività svolta dal magistrato in un determinato arco temporale.
Con riferimento alle analisi che richiedono un’indagine per titolo di reato, occorre segnalare
che permangono difficoltà rilevanti ad ottenere risposte significative e tecnicamente corrette. In
primo luogo gli accertamenti fin qui effettuati hanno ampiamente confermato che, purtroppo, le
modalità di iscrizione risultano ad oggi assai differenziate tra loro, mentre si hanno indicazioni
riscontrabili che per il futuro le divergenze andranno riducendosi grazie alle caratteristiche dei
sistemi in via di introduzione. In secondo luogo, va segnalato che qualora si intendesse interrogare
la base dati con riferimento ad una pluralità di titoli di reato, il sistema produce inevitabili
duplicazioni nel conteggio dei procedimenti – dovute sia alle concrete modalità di inserimento del
dato da parte degli operatori sia all’architettura del sistema, che risponde con dati analitici ad una
interrogazione che richiederebbe una risposta di sintesi –, senza che sia possibile effettuare
successive correzioni che consentano di accertare il numero di procedimenti trattati dal singolo
magistrato con riferimento a dette qualificazioni giuridiche. Tale inconveniente potrebbe essere
evitato solo con interrogazioni successive, ciascuna delle quali abbia ad oggetto un’unica
qualificazione giuridica; com’è evidente, si tratta di soluzione non praticabile a regime perché ogni
interrogazione andrebbe ripetuta singolarmente per ciascun magistrato in valutazione e per ciascun
magistrato di riferimento. Occorre, dunque, proseguire il lavoro sperimentando soluzioni diverse
che consentano di non perdere l’informazione relativa alla qualificazione giuridica del fatto, che
sarebbe di grande utilità.
Un’alternativa possibile per comunque affrontare il tema della qualificazione giuridica dei fatti
ed ottenere per tale via anche una qualche informazione sul “peso” dei procedimenti è rappresentata
dall’analisi per “materia”. Ciascun ufficio di procura della Repubblica, infatti, organizza le
registrazioni secondo classificazione dei procedimenti in relazione alla “materia” principale della
singola notizia di reato. Il concetto di “materia” implica il raggruppamento di reati diversi, ma
collegati da oggetti giuridici affini: ad esempio, nella materia dei reati economici e di pubblica
amministrazione, frequentemente adottata dagli uffici requirenti medio-grandi, sono ricomprese le
fattispecie di reato fallimentare, societario, tributario e i reati dei pubblici ufficiali o contro la
pubblica amministrazione. Queste aggregazioni, che consentirebbero una assai migliore
confrontabilità tra uffici, scontano ancora un duplice limite: a) non sono diffuse in modo esteso su
base nazionale; b) non presentano un livello di omogeneità interna comunque rassicurante che
permetta di per sé indagini standardizzate. Va, poi, aggiunto, che seppure tendenzialmente
riprodotte dagli uffici giudicanti, tali aggregazioni non sono applicabili all’ufficio G.i.p./G.u.p., che
non risulta organizzato per gruppi di lavoro.
L’argomento verrà più approfonditamente esaminato in seguito allorché si procederà all’analisi
dei dati statistici.
Il limite di utilizzabilità delle categorie legate, da un lato, alla qualificazione giuridica del fatto
e, dall’altro, al raggruppamento per “materia” comporta, ai fini della metodologia di valutazione, la
necessità che per il futuro si proceda ad una standardizzazione delle materie su base nazionale e si
intervenga sul sistema informativo in modo da consentire interrogazioni efficaci e praticabili.
7.2.4 - L’elemento temporale
Quanto al “fattore tempo”, non vi sono state divergenze di vedute tra i componenti del Gruppo
che hanno seguito il settore penale. E’ prevalsa in tutti la considerazione che l’esigenza di procedere
anche ad una analisi del dato temporale discenda non solo dal tenore della delibera istitutiva del 23
Settembre 2008, ove la quantità della produzione viene collegata ai tempi di gestione del processo,
ma più ancora dal chiaro dettato dell’art.111 Costituzione in tema di “durata ragionevole” del
processo e dallo strettissimo legame che esiste tra la quantità del lavoro del magistrato, le sue
31
scansioni temporali e il tempo complessivo necessario per concludere il singolo procedimento /
processo.
Una prima osservazione si impone: la stessa disposizione costituzionale indica, attraverso
l’espressione “ragionevole” che non esiste una durata uguale per tutti i procedimenti / processi,
neppure all’interno di quelli che si caratterizzano per la medesima qualificazione giuridica o il
medesimo oggetto. Il concetto di ragionevolezza è per sua stessa natura relativo e deve essere
considerato avendo riguardo a molteplici fattori che qualificano l’azione del magistrato.
Per quanto concerne l’impostazione del lavoro del Gruppo, le indicazioni provenienti dagli
uffici hanno consentito di prendere in esame alcuni punti:
a) la durata media dei procedimenti e dei processi, che è dato già rilevato in sede di statistiche
ministeriali e comparate, costituisce certamente un primo indicatore, che può essere preso in
considerazione già a livello di ufficio e quindi esplorato a livello di singolo magistrato;
b) il dato di durata non assume analoga rilevanza nei diversi uffici e nei diversi settori, posto
che la stessa tipologia di rito sembra escludere (ma si vedrà in seguito entro quali limiti) un
autonomo rilievo del dato temporale per l’attività del G.i.p., oppure per i processi condotti con rito
direttissimo o, ancora, per le attività del tribunale del riesame;
c) in questo contesto è evidente l’importanza che sul piano valutativo assumono
l’organizzazione del lavoro dell’ufficio e delle sue articolazioni, le eventuali scelte di priorità nella
trattazione degli affari, i carichi dovuti alle pendenze c.d. ereditate ed alle ri-assegnazioni degli
affari, il concreto livello di assistenza di cui il magistrato può usufruire;
d) una volta rilevata con riferimento al lavoro individuale, la durata media, si è in presenza di
elemento che deve tenere conto della tipologia di affari trattati, anche al fine di verificare le
relazioni esistenti con gli altri magistrati dell’ufficio;
e) non va, poi, dimenticato che la media di durata è elemento che, anche quando rapportato
alle tipologie di affari, fornisce una prima indicazione ma rischia di essere fuorviante se non
sottoposto a elementi di controllo, quali la data di iscrizione per le cause definite e quelle pendenti,
così da verificare l’esistenza di scelte che privilegino gli affari di facile definizione e pospongano in
misura anomala quelli più complessi;
f) potrebbe essere assai interessante sperimentare in futuro la proposta del prof. Ichino in
ordine all’analisi di durata di tutti gli affari iscritti in una determinata (o in più) “finestra
temporale”, così da avere uno spaccato assai parlante delle modalità di gestione del ruolo da parte
del magistrato. Tale ipotesi sembra applicabile esclusivamente a quegli uffici ove il magistrato è
chiamato a gestire un proprio “ruolo”, in primis il dibattimento penale, mentre non si ritiene possa
dare risultati apprezzabili nei casi in cui l’attività del magistrato è legata ad input da lui non gestibili
(come le richieste di provvedimenti interlocutori che pervengono al G.i.p.) oppure a tempi legali di
decisione molto contenuti (come per l’attività del riesame).
7.3 - L’ipotesi di lavoro maturata
Sulla base delle considerazioni fin qui svolte il Gruppo di lavoro ha progressivamente
implementato le ipotesi di lavoro che l’esperienza maturata con le visite presso gli uffici giudiziari
ha consentito di correggere ed affinare.
In sintesi, possiamo affermare che:
a. è apparsa evidente l’esigenza di operare tenendo in considerazione sia la prospettiva oggetto
del mandato ricevuto (metodologia di valutazione individuale) sia la prospettiva più ampia costituita
dalle analisi che la VII Commissione sta sviluppando sull’organizzazione degli uffici giudiziari e la
32
loro efficienza. E’ evidente, infatti, che l’analisi del lavoro degli uffici costituisce elemento che
concorre a determinare la metodologia di valutazione del lavoro dei magistrati che vi operano, così
come puntualmente affermato dalla delibera che ha dato origine al Gruppo di lavoro e che individua
nel contesto operativo uno degli elementi da considerare in sede di valutazione del magistrato. Le
analisi statistiche che saranno di seguito illustrate muovono, dunque, da prospetti illustrativi
dell’andamento dei singoli uffici giudiziari e, quindi, da un primo livello di confronto tra uffici,
passando solo in un secondo momento ad affrontare le analisi per cluster sulla base delle statistiche
legate all’attività dei singoli magistrati inclusi nel campione;
b. è apparso evidente che sussistono limiti di qualità e di utilizzabilità del sistema informaticostatistico di cui dispone il settore giustizia, così che occorre procedere all’interno delle attuali
possibilità di lavoro, tralasciando strade che richiederebbero livelli più elevati di funzionalità del
sistema;
c. il Gruppo ha ritenuto, infine, di mettere in evidenza limiti di operatività emersi nel corso dei
lavori, così da fornire una elencazione essenziale dei punti di sofferenza; ciò dovrebbe offrire al
CSM e al Ministero la possibilità di sviluppare una strategia di intervento coordinata e per quanto
possibile funzionale anche ai bisogni statistici.
7.4 - La necessità di estendere l’esame ad alcune sedi “minori”
Nel corso dei lavori è emersa progressivamente l’esigenza di differenziare la tipologia delle
sedi prese in esame, atteso che le dodici sedi capoluogo hanno caratteristiche organizzative e
dimensioni che non coprono l’intero e variegato panorama degli uffici giudiziari.
Tenendo conto del dato dimensionale delle dodici sedi capoluogo, nonché dell’esigenza di
procedere ad utili verifiche anche su base territoriale, i magistrati del settore penale hanno
individuato come meritevoli di interesse una ulteriore sede per ciascuno dei distretti interessati,
come da elenco che segue:
PICCOLE
magistrati in organico
♦ CAMERINO
6
♦ IMPERIA
7
♦ ROVERETO
9
♦ SCIACCA
10
♦ VOGHERA
10
MEDIO-PICCOLE
♦ GELA
♦ CASSINO
♦ PRATO
14
19
19
MEDIE
♦ TRANI
♦ MODENA
♦ NOLA
♦ MONZA
36
35
46
55
In relazione a queste sedi il Gruppo ha proceduto ad alcune visite in loco (Rovereto, Sciacca,
Voghera, Gela, Modena), che hanno fornito indicazioni interessanti circa le differenze che si
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collegano al numero dei magistrati in organico ed alle ricadute che questo ha sulle modalità e la
qualità del lavoro dei singoli magistrati. E’ emerso con evidenza che le situazioni più difficili da
valutare sono quelle in cui non esiste una separazione chiara e strutturale, ma solo tendenziale, fra
settore civile e penale. Questo fatto, unito alla difficoltà di raccogliere in modo tempestivo ed
efficace i dati degli uffici visitati, ha consigliato al Gruppo di non disperdere energie in valutazioni
parziali, rinviando al futuro sviluppo del lavoro da parte del Csm un’analisi che dovrà
necessariamente vedere l’analisi coordinata dei settori penale e civile (compreso quello del lavoro).
8. I SINGOLI SETTORI DEGLI UFFICI PENALI ORDINARI
Sulla base delle considerazioni fin qui evidenziate è possibile procedere ad una valutazione
delle problematiche che concernono i singoli settori degli uffici giudiziari interessati dal presente
lavoro. Si tratta di valutazioni generali che saranno in seguito sviluppate e approfondite.
Il Gruppo di lavoro ha progressivamente affinato le interrogazioni statistiche della base dati
centralizzata. Tale affinamento è avvenuto seguendo sia la progressiva implementazione del
campione, che solo col passare del tempo ha messo in evidenza gli elementi di uniformità e
disomogeneità delle diverse basi dati di origine, sia le informazioni che venivano via via acquisite
nel corso delle visite in loco.
Ciò ha consentito, in primo luogo, di rinunciare alle interrogazioni che davano risultati poco
significativi e, soprattutto, di abbandonare l’impostazione iniziale che prevedeva il lancio di
molteplici interrogazioni molto puntuali; è apparso assai più utile selezionare gli obiettivi
conoscitivi e lanciare un numero limitato di interrogazioni che, per quanto più complesse da
impostare, si sono rivelate in grado di fornire in unico contesto più informazioni ritenute
indispensabili (si vedano le query standard, come affinate, in All.B). In tal modo sarà agevolato il
futuro lavoro di interrogazione che il CSM dovrà gestire su una base dati molto ampia.
Deve qui rimarcarsi ancora come il lavoro di analisi e di affinamento delle soluzioni
metodologiche ha dovuto fare i conti con plurimi momenti di complessità. Il primo è rappresentato
dal tempo necessario per raccogliere i dati statistici presso e dagli uffici giudiziari e per
concentrargli in unica base dati, con la conseguente esigenza di procedere a continui aggiornamenti
nelle interrogazioni e continui aggiustamenti nell’approccio al dato che si andava formando. Il
secondo è rappresentato dalla circostanza che il lavoro del Gruppo non poteva dirigersi verso
un’unica tipologia di ufficio, per quanto articolata la proprio interno, bensì ha dovuto operare con
riguardo a tre diversi uffici che, da un lato, debbono cooperare all’unico risultato e si condizionano
a vicenda, e, dall’altro, presentano caratteristiche profondamente diverse quanto a natura degli
affari, tipologia di lavoro, metodologia di registrazione e gestione dei dati, assetto organizzativo,
tipologia di provvedimenti. Il terzo è rappresentato dalla necessità di procedere nel lavoro avendo
come riferimento basi dati disomogenee e strumenti di interrogazione statistica diversi.
E’ così giunto il momento di passare ad un sintetico esame della metodologia di analisi adottata
per ciascuna delle tre tipologie di ufficio.
8.1 - La Procura della Repubblica.
Nella fase di sperimentazione iniziale si è accertato, con riguardo a verifiche sul Tribunale di
Bologna, l’incongruenza di alcuni dati, dovuti al fatto che la base informativa del Re.Ge., è
composta da tre sottoarchivi, il Re.Ge. PROC, per i procedimenti gestiti dalla procura, il Re.Ge.
G.i.p./G.u.p. per le indagini e l’udienza preliminare, ed il Re.Ge. DIB, per i procedimenti gestiti dal
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dibattimento. L’aggiornamento dei procedimenti presenti nel sottoarchivio Re.Ge. PROC avviene
manualmente, utilizzando le informazioni contenute nel Re.Ge. DIB, mediante un meccanismo
detto “postino”; se però tale aggiornamento non viene operato, si avrà l’effetto che procedimenti
definiti in dibattimento risultano ancora pendenti presso gli uffici di procura della Repubblica.
Pertanto, nel momento in cui la base di SICP viene implementata dai dati di Re.Ge. Proc. si rischia
di avere sullo stesso procedimento informazioni contraddittorie; e, in effetti, tali aspetti critici sono
stati direttamente riscontrati nel corso dell’analisi sul campo.
Eliminato, però, questo inconveniente iniziale, già noto ai tecnici del sistema, la base dovrebbe
essere pulita e quindi utilizzabile per le ricerche, secondo l’obiettivo dato.
Nella sperimentazione svolta in sede centrale si è agito per sedi, potendo il sistema SICP, pur
avendo una localizzazione distrettuale, offrire dati distinti per ogni sede del distretto.
Le query lanciate hanno riguardato:
- il carico di lavoro dell’ufficio per i procedimenti iscritti negli anni 2005-2007, con i dati
complessivi e per singolo magistrato;
- i procedimenti afferenti la “materia” DDA, unico settore in cui – probabilmente per
l’esistenza del circuito DDA-DNA – l’indagine per materia sembra dare informazioni attendibili;
- le definizione dei procedimenti per tipologia di richiesta (archiviazioni secondo le diverse
formule, decreti penali, giudizio immediato, citazione diretta, direttissima, applicazione della pena e
rinvio a giudizio e sentenze emesse ex art. 129 c.p.p.), anche in questo caso complessivi e per
singolo magistrato;
- le richieste interlocutorie, limitate alle misure cautelari reali e personali ed all’incidente
probatorio, quali atti del procedimento più significativi e implicanti comunque, sia pure in porzioni
quantitative differenti, impegno e tempo da parte del magistrato;
- i tempi di definizione dei procedimenti;
- il numero di indagati/imputati e il numero delle imputazioni.
La soggettivizzazione dei dati a livello di magistrato per rendere possibili le comparazioni
all’interno dello stesso ufficio o tra uffici diversi tra loro comparabili, è stata fatta prendendo a
riferimento i magistrati in servizio stabilmente nel triennio. Questo dato è stato ottenuto con
accertamenti in sede locale. Si è poi acquisito il dato della distribuzione per gruppi di lavoro, anche
qui prendendo in esame solo i magistrati con un periodo di permanenza nell’intero triennio.
La suddivisione degli uffici in gruppi di lavoro avrebbe dovuto essere utilizzata per il raffronto
tra magistrati operanti in contesti omogenei all’interno di uffici diversi, ma questa ipotesi non si è
rivelata percorribile a causa di alcuni ostacoli:
a) ogni ufficio giudiziario si organizza attorno a gruppi di lavoro o a specializzazioni che
risentono di molteplici fattori: dalla tipologia delle notizie di reato al numero di esse, dalle
caratteristiche professionali dei magistrati presenti alle concrete possibilità di organizzazione del
lavoro. Vale qui quanto è emerso per la divisione degli affari secondo la tipologia di “materia”: ogni
ufficio adotta proprie soluzioni, che sono solo in parte riscontrabili negli altri uffici, anche di
dimensioni simili;
b) anche nei casi in cui si potrebbe, con qualche sforzo, tentare di mettere a confronto i gruppi
di lavoro simili di due o più uffici di procura, è al momento pressoché impossibile conoscere quale
sia la percentuale di affari “specialistici” assegnati ai magistrati di ciascun gruppo, essendo gli affari
c.d. “generici” utilizzati per compensare le diverse quantità di procedimenti assegnati per ragione
di materia ai gruppi e ai singoli loro componenti.
Queste limitazioni, che si spera possano venire in futuro superate da una omogeneizzazione
delle diverse “materie” su base nazionale e dal miglioramento dei sistemi statistici, comportano
oggi una rinuncia molto pesante: la rinuncia alla possibilità di tentare analisi di “peso” dei
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procedimenti specialistici quale premessa per analisi comparative estensibili anche agli uffici dove
il livello di specializzazione è minore e gli affari sono distribuiti secondo logiche diverse.
A livello locale le acquisizioni si sono concentrate soprattutto sulla struttura organizzativa.
Le informazioni ottenute ci hanno consentito da un lato di verificare l’attendibilità del dato
acquisito a livello centrale, con esiti positivi; dall’altro di poter trarre giudizi di omologabilità di
differenti uffici, così da potere estendere le possibilità di comparazioni sul lavoro del singolo
magistrato, non limitate alla sola sede di appartenenza.
In particolare il lavoro di acquisizione dei dati e di intervista nei singoli uffici ha messo in
evidenza i seguenti aspetti rilevanti:
- il sistema di ricezione e assegnazione delle notizie di reato;
- le modalità di iscrizione al Re.Ge.;
- la composizione dell’ufficio del singolo sostituto (presenza di personale amministrativo e di
polizia giudiziaria): in generale si è verificato che l’ufficio del sostituto svolge tutta l’attività di
indagine preliminare e di aggiornamento al Re.Ge. fino alla definizione, ma tale impostazione non è
uniforme presso tutte le sedi esaminate, esistendo anche uffici in cui esistono strutture centralizzate
addette a gestire alcuni passaggi importanti (ad esempio, la fase di deposito ex art.415-bis c.p.p.);
- in alcuni uffici (Firenze, Genova, Milano) esistono, inoltre, delle strutture centrali che
gestiscono per intero gli affari “semplici”, tendenzialmente coincidenti con i casi di trattazione
seriale e definiti con decreto penale, archiviazione o citazione diretta;
- in tutti gli uffici esaminati, oltre alla DDA, vi è una più o meno articolata distribuzione per
gruppi di lavoro, ordinata per tipologie di reato, che caratterizzano essenzialmente le strutture
medio-grandi;
- gli ignoti seriali in quasi tutti gli uffici sono trattati secondo procedure specifiche che non
comportano impegno per i singoli sostituti;
- le assegnazioni avvengono, soprattutto nelle città metropolitane (Milano e Napoli), mediante
il sistema informatizzato, e ciò vale sia per la distribuzione degli affari cc.dd. generici sia per quelli
specializzati, all’interno dei vari gruppi, ma ciò non consente di procedere ex post ad indagini
statistiche volte a rilevare le relative percentuali;
- il riequilibrio dei carichi di lavoro in generale e tra i magistrati dei singoli gruppi avviene
con periodici accertamenti sul numero dei procedimenti di ciascuno;
- in genere gli affari di competenza del giudice di pace non vengono distribuiti tra i sostituti,
bensì gestiti con procedure centralizzate, che fanno capo ad una figura semidirettiva oppure ad un
sostituto ad esse delegato;
- la partecipazione alle udienze avviene secondo turni predisposti dalle segreterie dei
procuratori. In generale i sostituti partecipano alle udienze G.i.p./G.u.p. ed alle udienze
dibattimentali collegiali. Alle udienze monocratiche, anche quando si tratta di direttissime con
detenuti, nella quasi totalità dei casi sono assegnati i VPO, sulla base di richieste contenenti capi di
imputazioni formulati dai magistrati togati.
- anche i turni arrestati ed i turni per le urgenze sono predisposti dalla segreteria.
I dati delle udienze e dei turni non si ricavano dal sistema centralizzato ma costituiscono “dato
extra Re.Ge.”, che viene fornito dagli uffici nelle statistiche comparate trimestrali.
Peraltro, i dati contenuti nelle informazioni statistiche non risultano omogenei, in quanto in
alcuni casi le udienze preliminari e quelle davanti al G.i.p. sono calcolate secondo il turno
giornaliero, mentre in altri sono contabilizzate secondo il numero dei procedimenti trattati nel
giorno di udienza. Di tale elemento occorre tenere conto nella valutazione dell’impegno dei
magistrati di procura.
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8.2 - L’ufficio G.i.p./G.u.p.
Per le sezioni G.i.p/G.u.p., così come per il dibattimento penale e per gli altri uffici presi in
considerazione, le maggiori criticità riscontrate riguardano la carenza dei dati sul sistema Re.Ge
negli anni in esame, tenuto conto della non sempre corretta gestione dei registri informatizzati da
parte del personale addetto all’inserimento dei dati e della “rigidità” del vecchio sistema
relativamente ad una serie di informazioni (tipologia dei reati; forma dei provvedimenti
interlocutori e definitori, etc.).
Sulla possibilità di estrarre dati attendibili dal nuovo sistema SICP si è già detto in premessa
per cui in questa sede non può che ribadirsi che, ancorché maggiormente duttile, il nuovo
applicativo estrae i dati dal sistema Re.Ge., con tutto ciò che ne consegue in ordine alla
attendibilità dello stesso.
Sul punto specifico va forse evidenziato che alcuni uffici di grandi dimensioni, come ad
esempio Napoli e Milano, dispongono di applicativi (AS.PEN) per la distribuzione degli affari,
dalla consultazione dei quali è possibile estrarre dati attendibili in ordine al numero delle
sopravvenienze e delle definizioni distinte per tipologie di affari e per singolo magistrato (ma non
per tipologia di reati o per numero di indagati-imputati). Tali dati potranno sicuramente essere
utilizzati nella valutazione del lavoro di queste realtà giudiziarie ma difficilmente potranno
costituire una base utile alla comparazione con le altre realtà che non sono dotate di tali applicativi .
Per analizzare il lavoro degli uffici G.i.p/G.u.p. si impone una prima verifica in ordine alla
scelta organizzativa di affidare ad ogni giudice funzioni promiscue, ovvero funzioni distinte. La
seconda opzione costituisce una soluzione minoritaria, ma sul campione esaminato è adottata da ben
tre uffici: Bari, Palermo e Trento. La differenza fra le due impostazioni assume valore molto
rilevante ai fini delle comparazioni, e pone il Gruppo di fronte alla scelta se procedere mediante
confronto tra i soli G.i.p e i soli G.u.p. in relazione alle posizioni analoghe di altri uffici aventi
organizzazione simile, oppure mediante una valutazione effettuata sulla base di proiezione e stima
partendo dai dati di uffici ove le funzioni sono, invece, promiscue. Al Gruppo di lavoro la prima
delle due soluzioni appare preferibile, dato che opera un confronto su base reale e non proiettiva,
con tutte le incertezze e le difficoltà che quest’ultima comporta.
A fronte di questa differenza esiste tra gli uffici esaminati un’elevata omogeneità, frutto di
precise scelte ordinamentali operate dal CSM, che riguarda la mancata distinzione degli uffici
G.i.p/G.u.p. in aree specializzate, circostanza questa che rende astrattamente comparabile il lavoro
di ogni singolo ufficio.
Un altro aspetto che richiederà di essere approfondito è rappresentato dalla peculiarità del
lavoro G.i.p./G.u.p. in uffici di dimensioni ridotte, nei quali il giudice svolge anche funzioni
diverse, ivi comprese funzioni nel settore civile.
Come accennato in premessa, i criteri di calcolo delle udienze per l’ufficio G.i.p./G.u.p. sono
radicalmente differenti da quelli adottati per la fase dibattimentale. Si è già detto che le statistiche
comparate formate dagli uffici contengono il dato delle udienze come dato “extra Re.Ge.”, così che
la sua corrispondenza al vero dipende dalla puntualità e correttezza con cui le cancellerie lo rilevano
e lo inseriscono nelle tabelle riassuntive del periodo; a differenza di quanto avviene per gli uffici di
procura della Repubblica, peraltro, il livello di affidabilità del dato presso gli uffici G.i.p./G.u.p.
sembra accettabile.
Un ulteriore aspetto di specificità deriva per le sedi capoluogo di distretto dal carico di lavoro
suppletivo e spesso caratterizzato da complessità qualitativa connesso ai reati di competenza della
locale procura distrettuale.
La situazione si complica nel momento in cui si passa a valutare il lavoro della funzione G.i.p.,
atteso che solo una parte delle sue attività si risolvono nell’espletamento di udienze e di
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provvedimenti assunti all’esito delle udienze (ordinanze di archiviazione su opposizione della parte
offesa, sentenze di patteggiamento o di abbreviato all’esito di decreto di giudizio immediato), che
come tali sono agevolmente enucleabili e valutabili nella complessità e nel numero.
Più agevole è invece il profilo di valutazione relativo alle misure cautelari, sia reali che
personali. Invero il sistema Re.Ge (e le stesse statistiche ministeriali) consentono di assumere dati
piuttosto attendibili sulle misure cautelari adottate. Criticità sotto questo versante sono però
costituite:
- dalla circostanza che in alcuni casi i dati statistici comprendono non solo le ordinanze
cautelari adottate ma anche i provvedimenti relativi a queste ultime (su istanza di revoca o
sostituzione per quelle personali e di sostituzione per quelle reali). E’ stato così necessario
effettuare apposite interrogazioni della base dati al fine di enucleare le sole prime emissioni su
istanza del Pubblico ministero;
- della difficoltà, in parte già evidenziata per le sentenze, di distinguere la complessità della
ordinanza con riferimento al numero degli imputati e delle imputazioni.
Un ulteriore aspetto del lavoro del G.i.p. che deve essere considerato è quello che riguarda i
provvedimenti assunti in tema di intercettazioni telefoniche, non desumibili da Re.Ge. ma che
costituiscono una fetta importante del lavoro del giudice. Il Gruppo ha deciso di rinunciare ad
acquisire il dato, anche considerando che in un sistema a regime sarebbe di fatto impossibile
ottenere dagli uffici una informazione completa e attendibile con riferimento all’attività di ciascun
magistrato.
8.3 - Il dibattimento.
L’attività dibattimentale è funzione dipendente dalle precedenti di procura (necessaria) e G.i.pG.u.p. (eventuale), sicché i dati che la riguardano portano con sé molte delle limitazioni che
caratterizzano l’analisi statistica degli uffici di cui abbiamo parlato. Inoltre, risulta evidente che la
gestione degli affari in dibattimento risente in ciascuna sede delle scelte organizzative e delle
modalità di lavoro proprie della procura della Repubblica e, in misura minore, dell’ufficio
G.i.p./G.u.p.
Gli effetti della costituzione e centralizzazione presso le procure della Repubblica di una
struttura per la definizione degli affari semplici e la conseguente sua attività ricadono su quella
dibattimentale in misura quantitativamente rilevante per i fatti (astrattamente) di minor rilievo e in
misura minore sotto il profilo dell’aumento degli affari di maggior rilievo che vi pervengono.
La presenza o meno nel triennio in esame (2005-2007) di campagne definitore di consistenti
quantità di procedimenti arretrati che sono stati accantonati per anni in procura, seppur impattino
principalmente sull’ufficio G.i.p./G.u.p, esitano flussi straordinari sul dibattimento, e ciò accade in
quantità diversa rispetto alle diverse sedi; parimenti, le non univoche sensibilità del GUP quanto
alla definibilità in abbreviato del processo (specialmente nelle sedi in cui l’assorbimento dell’intera
attività è in capo a poche unità di magistratura), sono elementi accidentali che influenzano ab extra
la complessiva attività del dibattimento.
Fatte queste premesse, va sottolineato che l’analisi del lavoro del magistrato del dibattimento
richiede l’acquisizione di una serie di informazioni di carattere generale dai singoli uffici in
valutazione:
- eventuale promiscuità delle funzioni tra penale e civile nelle sedi minori;
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- specializzazione del lavoro sulla base delle previsioni tabellari negli uffici dove ci sono più
sezioni e – in stretta consequenzialità- gestione dei processi in materie specialistiche;
- organizzazione del lavoro nell’ambito della sezione, con particolare attenzione all’impegno
del singolo magistrato che eserciti in via esclusiva le funzioni collegiali ovvero quelle
monocratiche;
- organizzazione e numero delle udienze;
- eventuale adozione dei cc.dd. protocolli di udienza e/o delle cc. dd. udienze filtro.
Particolarmente problematica si rivela l’analisi e il campionamento negli uffici medio/piccoli,
dove c’è promiscuità delle funzioni civili e penali, ovvero di quelle dibattimentali e di quelle del
riesame/prevenzione (tale ultimo modulo organizzativo è stato rilevato per esempio a Ancona, dove
sono stati adottati dei sistemi di rotazione dei giudici nelle funzioni dibattimentali monocratiche e in
quelle del riesame e prevenzione, al fine di risolvere il problema delle incompatibilità, sicché arduo
è enucleare la c.d. attività prevalente del singolo giudice).
Si sono già evidenziate le difficoltà di attribuire un peso ponderale a tutti i processi e si è detto
della soluzione che contempla il tentativo di mettere in evidenza solo i processi che giustifichino
particolare attenzione in quanto implicanti complessità qualitativa e/o di durata.
Va rilevato a tale proposito che è impossibile rilevare dalle banche dati la complessità legata
alla istruttoria dibattimentale in ragione della tipologia di mezzi di prova ovvero della quantità degli
stessi (si pensi al numero dei testi). Analoga impossibilità di valutazione di complessità è il rilievo
sulla presenza e sul numero delle parti civili.
I criteri di misurazione sia per le funzioni monocratiche che per quelle collegiali non possono
prescindere dalla considerazione:
a) del numero di udienze;
b) del numero degli imputati e delle imputazioni;
c) del rito seguito;
d) della tipologia di sentenza.
Per le funzioni monocratiche si evidenzia la necessità di differenziare i processi che
provengono da udienza preliminare da quelli introdotti con citazione diretta; solo per primi, infatti,
vi è stato un filtro giudiziale, che in via generale esclude la possibilità di riti alterativi in fase di
giudizio.
Un’ulteriore informazione che sarebbe utile acquisire alla procedura, ma che in questa fase ha
presentato grandi difficoltà, riguarda la presenza o meno e il numero di imputati in stato di custodia
cautelare. E, infatti, se non può affermarsi che alla presenza di imputato detenuto debba associarsi
un giudizio di maggiore complessità del processo (si pensi ai processi introdotti con rito
direttissimo), può, invece, affermarsi che quella presenza comporta in genere maggiore urgenza di
trattazione e, in caso di pluralità di detenuti nel medesimo processo, maggiore complessità nella
gestione degli adempimenti che precedono e accompagnano la celebrazione del dibattimento.
Il lavoro dei giudici monocratici addetti alle sezioni distaccate è caratterizzato in molte sedi da
carichi di lavoro spesso più corposi e dalla peculiarità dell’organizzazione tabellare (eventuale
promiscuità con le funzioni civili, collegamento con la sede centrale; accentramento di materie o di
processi con riti direttissimi, etc.). Anche in questo caso non è stato possibile procedere ad
un’analisi significativa; non solo i dati statistici relativi alle sezioni distaccate sono risultati di
difficile reperimento e quasi sempre disponibili solo su file di testo, ma le sezioni hanno presentato
un turn over altissimo dei giudici, così mancando giudici che abbiano garantito una presenza
triennale continuativa.
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Considerazione autonoma merita l’attività dei magistrati che compongono le corti d’assise,
settore nel quale la presenza o meno di associazioni criminose di stampo mafioso rappresenta un
elemento discriminante. Va poi considerata la differenza che deriva dall’assegnazione in via
esclusiva o meno dei magistrati ai predetti uffici. Anche per le corti d’assise il Gruppo non ha avuto
a disposizione dati informatizzati e gestibili, dovendo così rinunciare a proseguire nell’esame.
L’assenza di dati informatizzati e gestibili per i settori del riesame e delle misure di
prevenzione ha impedito al Gruppo di lavoro di includere tali settori nella presente analisi, e appare
evidente che il CSM dovrà assumere le determinazioni necessarie a garantire la praticabilità delle
future procedure di valutazione.
Per quanto riguarda le attività legate al tribunale del riesame, occorrerà distinguere i casi in
cui l’ufficio si è dotato di apposita sezione, ancorché possa svolgere in aggiunta funzioni di giudice
delle misure di prevenzione, dai casi in cui il tribunale del riesame è composto dai medesimi giudici
che svolgono funzioni dibattimentali (si vedano Venezia ed Ancona) e, infine, dai casi in cui il
tribunale del riesame è integrato anche da giudici che operano ordinariamente nel settore civile (si
veda Trento).
Nei tre casi, infatti, appaiono diverse le valutazioni che debbono essere compiute e diversa sarà
la platea dei magistrati che possono essere messi a confronto. Merita sottolineare che in materia di
riesame il fattore tempo è irrilevante, essendo i termini fissati dalla legge in modo perentorio, così
che l’unico elemento che potrebbe assumere significato è costituito dalle prassi che prevedono il
deposito nei termini del solo dispositivo, con motivazione depositata successivamente.
La presenza di una sezione autonoma che tratta le misure di prevenzione è stata rilevata nelle
sedi di Milano, Palermo e Napoli. Nelle altre sedi la materia è trattata dai giudici che operano in
sede di riesame o in sede dibattimentale o in sede civile.
Poiché la competenza è fissata dalla legge presso le sedi capoluogo di provincia, i carichi di
lavoro presentano notevole differenziazione su base nazionale anche con riferimento alla tipologia
delle richieste. Tale elemento, unito all’assenza di registri automatizzati ed al diverso impegno
richiesto dalle misure di natura patrimoniale (spesso necessitanti un’articolata istruttoria ed una
complessa gestione amministrativa dei beni in sequestro), comporta una specifica difficoltà di
analisi che dovrà essere affrontata e che richiederà particolare attenzione.
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PARTE SECONDA: LA METODOLOGIA PROPOSTA
1. GLI OBIETTIVI INDIVIDUATI
In linea con il mandato ricevuto e con le osservazioni fin qui proposte, il Gruppo di lavoro ha,
per il settore penale, ritenuto di concentrare la propria attenzione su una metodologia d’indagine che
offra al CSM una prospettiva operativa funzionale all’esigenza di procedere in modo quanto più
possibile automatico e rapido nell’estrazione delle informazioni statistiche che concorreranno alla
valutazione del singolo magistrato.
1.1 - Premessa
La concentrazione sul dato metodologico, più che su quello meramente statistico, è apparsa
necessaria considerando che:
a) ogni sistema di valutazione deve operare tendenzialmente per il futuro, muovendo da una
sostanziale condivisione tra valutatori e valutati in ordine agli obiettivi e ai metodi di valutazione,
nonché mettendo in opera quei correttivi che consentono di rendere omogenee le informazioni e di
valorizzare le differenze esistenti;
b) i limiti ancora esistenti nella qualità dei dati e le difficoltà incontrate nel gestire l’assoluta
eterogeneità delle soluzioni organizzative sconsigliano di procedere ad un confronto basato
esclusivamente sulla ricerca di un risultato numerico, sia a livello locale sia, ancor più, a livello
nazionale;
c) tale aspetto appare ancor più sentito per il settore minorile, alla luce delle considerazioni
sopra effettuare circa la qualità del dato statistico, le criticità dei sistemi in uso, la difficoltà di
trattare le informazioni in modo uniforme e costruttivo;
d) l’affinamento di una metodologia di raccolta e analisi dei dati appare in grado di consentire
al CSM l’adozione di uno strumento di lavoro che sia capace di adeguarsi alle esigenze ed
aspettative, così come capace di ricevere correzioni ed implementazioni tanto in sede di prima
sperimentazione come nella futura gestione a regime;
e) una metodologia corretta e funzionale, inoltre, appare in grado di consentire al CSM di
graduare l’entrata in vigore del futuro strumento valutativo dei dati quali-quantitativi.
1.2 - La formazione degli standard e la sperimentazione secondo il metodo
partecipato
1.2.1 - Il metodo partecipato
Il Gruppo ritiene necessario affrontare sinteticamente un aspetto molto delicato del lavoro
svolto e del sistema di valutazione che dovrà trovare applicazione.
E’ noto in letteratura e non ha bisogno di commenti il fatto che un sistema di valutazione,
soprattutto ove sia destinato a figure con elevata professionalizzazione, può risultare efficace nella
misura in cui esso sia condiviso e partecipato, e ciò sotto un duplice profilo. Il primo è
rappresentato dalla partecipazione dei valutandi o di loro rappresentanti alla definizione della
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metodologia di valutazione, ivi compresi gli indicatori considerati rilevanti e i tempi e le modalità di
applicazione della procedura. Il secondo è rappresentato dalla partecipazione del singolo valutando
allo sviluppo della procedura che lo riguarda all’interno di un sistema che garantisca trasparenza,
contraddittorio effettivo e controllabilità.
A questo proposito il Gruppo si limita a osservare quanto segue.
a. Nel corso della presente procedura per il settore penale è stato possibile procedere secondo livelli
diversi di confronto con i magistrati appartenenti agli uffici giudiziari inclusi nel campione scelto
dal CSM. Mentre per il settore della sorveglianza è stato in genere possibile nel corso degli incontri
avere riferimento a tutti o quasi i magistrati presenti e, in seguito, organizzare un incontro con i
presidenti dei dodici tribunali, per il settore penale ordinario gli incontri sono avvenuti con un
numero molto limitato di magistrati (nonché di personale amministrativo e tecnico). Ciò ha
consentito in ogni sede un confronto aperto e franco sugli aspetti del lavoro condotto e sugli
indicatori essenziali, ma non può certo affermarsi che i magistrati così consultati possano costituire
un campione significativo dell’universo di riferimento. Ciò anche perché 12 tribunali di
sorveglianza, e relativi uffici di sorveglianza, costituiscono poco meno del 50% degli uffici
giudiziari del settore, mentre 11 procure della Repubblica e 11 tribunali rappresentano un campione
assai ridotto rispetto alle 165 sedi giudiziarie del Paese. Ancora più contenuto risulta il livello di
consultazione diretta che è stato possibile per il settore minorile.
Quando si è detto pone il CSM di fronte all’esigenza di individuare le forme più opportune per
superare il deficit di confronto con i magistrati italiani rispetto alla metodologia che si intende
adottare e rispetto alla individuazione degli standard. Un simile confronto, tra l’altro, può costituire
la premessa per il miglioramento della qualità del dato statistico secondo le indicazioni che lo
stesso CSM dovrà fornire agli uffici giudiziari
b. Solo per ragioni di completezza si segnala qui, senza intendere con ciò invadere le competenze
consiliari, che saranno particolarmente importanti le soluzioni adottate con riferimento alle modalità
di partecipazione del singolo magistrato al processo di valutazione che lo riguarda. E ciò sia con
riferimento alla qualità delle informazioni che il magistrato stesso potrà fornire sia con riferimento
alla tempestività e qualità dell’informazione a lui trasmessa dagli organi di valutazione.
1.2.2 - La formazione degli standard e la loro conoscenza da parte dei valutandi – la
finalità del processo valutativo.
Quest’ultimo profilo appare certamente delicato, anche se vi è il rischio che nel più vasto
contesto della procedura esso venga sopravalutato e da molti considerato come l’elemento decisivo.
Non è difficile comprendere come un sistema di valutazione non condiviso o non partecipato possa
ingenerare atteggiamenti di diffidenza e approcci difensivi da parte dell’universo dei magistrati, con
conseguente torsione della valutazione da strumento di miglioramento qualitativo del lavoro a
parametro cui adeguare il lavoro giudiziario.
Ritiene il Gruppo che in via generale costituirebbe un grave errore se il lavoro dei magistrati
venisse piegato alla valutazione, e ai suoi standard, invece di costruire un sistema che calibri le
valutazioni nel modo migliore per assicurare la crescita qualitativa del lavoro. L’esistenza di un tale
rischio e l’esigenza di costruire un sistema valutativo efficace rendono particolarmente necessaria la
scelta da parte del CSM di una forma corretta e non formale di interlocuzione con il valutando.
La natura progressiva del progetto di cui ci stiamo occupando impone di ipotizzare soluzioni
diverse con il procedere della implementazione del progetto stesso. Occorre dunque, a parere del
Gruppo di lavoro, valutare quale possa essere l’operatività ottimale del sistema ( vedi infra lett. a)
per poi valutare come gestire le fasi intermedie (vedi infra lett. b).
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a) Il sistema a regime
Nella prospettiva della definizione di un sistema di valutazione periodica pienamente
operativo, ritiene il Gruppo che la prima definizione degli standard non possa che avere luogo sulla
base del quadriennio selezionato; con riferimento, cioè, ad un periodo di tempo ormai interamente
trascorso, avendo cura che l’analisi copra un arco di tempo significativo e, nello stesso tempo,
ancora “attuale”. Infatti, se l’analisi copre un arco di tempo significativo, diminuisce fin quasi ad
annullarsi il rischio che fattori contingenti o eccezionali alterino lo standard medio, così che esso
ben possa rappresentare un dato attendibile da cui muovere per effettuare gli aggiornamenti
progressivi. L’esperienza porta a escludere che gli uffici giudiziari nella loro attività ordinaria
conoscano sbalzi improvvisi di flusso talmente elevati da rendere lo standard non applicabile ai
singoli magistrati. Ovviamente, ove ciò avvenga (come nel caso delle conseguenze indotte sugli
uffici di sorveglianza dalla legge in tema di indulto) sarà necessario adottare gli strumenti statistici
volti a minimizzare l’impatto della situazione eccezionale su valori che debbono essere, per loro
natura, espressione di una qualche normalità di lavoro.
Una volta accettato il principio che lo standard “medio” deve avere riferimento iniziale ad
una fotografia, per quanto criticamente definita, della situazione esistente, appare evidente che i
valori così definiti debbano essere sottoposti ad una fase di sperimentazione, al termine della quale
lo standard inizierà ad applicarsi ai magistrati che giungono in valutazione.
Si è detto poco sopra che gli standard costituiscono un riferimento che necessità di continuo
aggiornamento (oltre che di affinamento progressivo). La valutazione del Gruppo di lavoro è che
una forma equilibrata di aggiornamento possa essere rinvenuta nella cadenza annuale, nel senso che
verrà abbandonato il primo anno del quadriennio passato e incluso il quinto anno, cioè quello
appena concluso.
Tale metodo di lavoro consentirà di avvicinare quanto più possibile lo standard di riferimento
all’evoluzione del lavoro svolto dagli uffici giudiziari, così da non divenire un parametro che la
rigidità finirebbe per allontanare dall’universo che esso serve a misurare.
Ritiene il Gruppo, con particolare convinzione, che i risultati dell’aggiornamento debbano
essere immediatamente resi pubblici così da consentire a tutti, valutandi in primis, di averne
tempestiva conoscenza. Analogo discorso vale per i risultati di formazione / revisione dei cluster
che ogni anno saranno raggiunti.
La pubblicazione tempestiva dei dati derivanti dall’aggiornamento annuale dei cluster e degli
standard medi costituisce un elemento di conoscenza che mette ogni magistrato in condizione di
essere informato circa l’andamento complessivo delle statistiche degli uffici giudiziari e, in
particolare, del cluster cui appartiene; in tal modo egli può comprendere quali sono i parametri di
riferimento che concorreranno a formare il successivo standard quadriennale. Questo sistema evita
che il magistrato venga informato solo una volta ogni quattro anni e solo ex post. La conoscenza
degli sviluppi annuali appare un fattore che rende la procedura di valutazione del assolutamente
corretta e trasparente.
A tutto questo consegue che il Csm, raccolti e analizzati i dati, nonché formato l’elenco dei
magistrati che saranno valutati nei mesi successivi, provveda all’inizio di ogni anno a individuare i
cluster e definire gli standard medi per ciascuno di essi, inviando tale informazione innanzitutto ai
dirigenti degli uffici e ai valutandi, così che le relazioni e le autorelazioni possano tenere conto
dell’informazione giunta dal Csm (lo stesso dicasi per il lavoro dei consigli giudiziari). Tale
procedura, che garantisce la massima trasparenza, avrebbe il vantaggio di consentire che il
contraddittorio sul dato della produttività si instauri fin dall’inizio e si evitino così eviti duplicazioni
e contrasti inutili.
43
b) La prima applicazione
Tutte le cautele sopra descritte non potranno operare in sede di prima applicazione della
procedura, posto che il magistrato verrà a conoscenza degli standard medi solo al momento
dell’avvio della procedura di valutazione stessa. Va detto subito che questa situazione non è certo
peggiorativa dell’attuale, posto che fino ad oggi il magistrato è stato messo a confronto con il lavoro
fatto nel quadriennio passato dai colleghi dell’ufficio, e per di più senza tutti i raffinamenti e gli
approfondimenti che la nuova procedura consente. In prima applicazione, dunque, il Csm dovrà
garantire una fase di transizione per coloro che saranno interamente valutati sul passato (ad esempio
valutazioni da compiere nel 2010 sulla base degli standard del quadriennio 2005-2008 o, se
possibile, 2006-2009), ma già le valutazioni da eseguire nel 2011 su standard 2007-2010,
includeranno un anno che coincide con la prima e pubblicizzata definizione degli standard (che
avverrà certamente nel 2010), mentre poi col trascorrere del tempo il problema tenderà a scemare
fino a giungere alla procedura “a regime”.
Da quanto detto emerge con chiarezza l’esigenza di una fase di transizione, anche perché il
Csm, dovrà destinare ancora almeno due anni alla verifica sul campo e al miglioramento della
metodologia che adotterà, ma si tratta, comunque, di anni in cui i magistrati saranno informati e
potranno ricevere i primi dati di riferimento (e, dunque, non anni persi rispetto all’esigenza di piena
informazione di cui si è detto.
2. LA METODOLOGIA ADOTTATA PER IL SETTORE
PENALE ORDINARIO
Cercando di sintetizzare al massimo le prospettive di lavoro che sono maturate in questo primo
periodo alla luce delle attività svolte e delle relative emergenze, possiamo dire che la metodologia
che il Gruppo di lavoro intende seguire ed ha iniziato a sperimentare si muove, premessa la già
illustrata centralizzazione dei dati, secondo le seguenti direttrici:
A) La confrontabilità dei magistrati
A parere del Gruppo la metodologia di lavoro deve articolarsi attorno ad un elemento
essenziale che assume valenza strategica: la valutazione del singolo magistrato avrà come
riferimento soltanto quei magistrati che possano considerasi con lui “confrontabili”, così che la
relazione operi esclusivamente all’interno di un universo di riferimento coerente.
Tale soluzione si pone in linea con il mandato ricevuto nella parte in cui individua parametri
di valutazione che includono le caratteristiche dell’ufficio giudiziario, le condizioni di lavoro, la
tipologia del lavoro del magistrato, e così via.
Si è in presenza di impostazione che il Gruppo di lavoro ha adottato anche sulla base degli
accertamenti effettuati presso gli uffici giudiziari, ed in particolare sulla base della rilevata
incidenza che hanno sul lavoro individuale gli assetti organizzativi fondamentali dell’ufficio
giudiziario in cui il singolo opera.
B) La “clusterizzazione” degli uffici
♦ Il primo elemento che occorre considerare per giungere alla individuazione dei magistrati penali
confrontabili con il magistrato in valutazione è rappresentato dalle caratteristiche essenziali
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dell’ufficio giudiziario, con la conseguenza che si sta procedendo ad un’analisi per “cluster” che
consenta di suddividere gli uffici giudiziari in gruppi tra loro sufficientemente omogenei.
♦ Dopo avere ritenuto opportuno procedere separatamente alla divisione in gruppi per uffici
giudicanti e requirenti (atteso che le differenze interne a ciascuna tipologia di ufficio sono tali
da prevalere sulla esigenza di mantenere anche in questa fase un collegamento tra uffici
requirenti e giudicanti), l’analisi prenderà in esame: dimensioni dell’organico, suddivisione in
sezioni, pendenze e carico di lavoro per magistrato.
♦ I gruppi di uffici così ottenuti saranno a loro volta ulteriormente suddivisi tenendo conto di:
ufficio capoluogo di distretto; presenza di sezioni distaccate; tipologia prevalente di
procedimenti “qualificanti”.
♦ Tale metodologia consentirà di unificare tra loro gli uffici che appaiono possedere elementi
comuni che prevalgono sulle differenze, così che, ad esempio, gli uffici dibattimentali
“monosezionali” potranno essere a loro volta suddivisi in gruppi diversi che tengano conto delle
soluzioni organizzative (come la tendenziale promiscuità delle assegnazioni al singolo giudice
di alcuni uffici a fronte di altri in cui sussiste una tendenziale separazione tra materia civile,
penale dibattimentale e G.i.p./G.u.p. pur all’interno di una struttura tabellare unitaria).
Parimenti, come accennato, gli uffici di procura della Repubblica pur appartenenti allo stesso
“cluster”, potranno essere ulteriormente suddivisi tra quelli che si sono dotati di strutture
centralizzate che gestiscono una parte significativa di assegnazioni e quelli che, invece,
prevedono la distribuzione di tutti gli affari ai sostituti, ivi compresi i procedimenti destinati a
una trattazione semplificata oppure alla definizione mediante richiesta di decreto penale di
condanna.
C) Il primo livello di specificità: i mestieri del giudice
♦ All’interno di ciascuno dei gruppi di uffici come sopra formati, si procederà a distinguere i
magistrati secondo il “mestiere” effettivamente svolto. Il primo livello è, ovviamente,
rappresentato dalle differenze tra procura della Repubblica e tribunale e, all’interno di questo,
tra G.i.p./G.u.p. e dibattimento. Si terrà poi conto della divisione che esiste tra uffici privi di
effettiva specializzazione e quelli in cui esistono gruppi o sezioni con specializzazione
prevalente. Parimenti, per il dibattimento si terrà conto dei casi in cui il giudice opera sia nel
settore collegiale sia in quello monocratico, così come dei casi in cui il giudice opera in uno
soltanto dei due settori. Analoga logica sarà adottata per le attività svolte dalla corte di assise,
dalle sezioni / collegi del riesame, dalle sezioni /collegi addetti alle misure di prevenzione.
♦ Sempre nella medesima ottica si terrà conto dei casi in cui il giudice non è assegnato in via
esclusiva o prioritaria ad attività ordinarie ed a quelle proprie della sezione riesame o della
sezione misure di prevenzione, ma svolge tali attività in aggiunta a quelle ordinarie. Parimenti,
si terrà conto dei casi in cui il magistrato del pubblico ministero è assegnato in via esclusiva al
settore esecuzione oppure agli affari civili.
D) La metodologia di confronto
♦ Una volta che sia stato possibile restringere il campo di analisi ai soli magistrati che operino in
condizioni sufficientemente simili (per tipologia e caratteristiche dell’ufficio; per tipologia e
caratteristiche di lavoro), il magistrato in valutazione potrà essere posto a confronto con un
numero contenuto, ma quasi sempre non ristretto, di colleghi, così che può affermarsi l’esistenza
di una panorama di riferimento significativo.
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♦ E’ importante notare che tale panorama non è dato una volta per tutte, ma può mutare col
mutare delle condizioni complessive che sono state assunte come discriminanti. A parte il caso
di accorpamenti di uffici giudiziari, al momento non verosimile ma certamente auspicata dallo
stesso CSM, potrebbero verificarsi in alcuni uffici modifiche organizzative essenziali, oppure
modificazioni significative nella tipologia di affari trattati, e questo imporrebbe di rivedere vuoi
la distinzione per “cluster” vuoi le successive specificazioni. Ma tali modifiche non
comporterebbero affatto la messa in crisi del sistema di valutazione, posto che il panorama di
riferimento del singolo magistrato potrebbe mutare, ma non venire a mancare.
♦ Crediamo debba considerarsi anche la possibilità che in ipotesi eccezionale si giunga ad un
giudizio di non confrontabilità di un ufficio o di una sua articolazione con altri. In quel caso non
si potrà che ripiegare su un confronto interno all’ufficio o alla sua articolazione (che è poi
quanto il Csm ha fatto in passato con l’esame delle statistiche comparate).
♦ La metodologia qui proposta condurrà inevitabilmente alla creazione di un numero elevato di
“gruppi” di magistrati, e questo non consentirà di giungere alla definizione di un’unica “media
nazionale”. Ciò non significa affatto, però, che il lavoro si ponga in contrasto con la ratio della
legge e con il mandato affidato al Gruppo di lavoro dal CSM. La circostanza che la delibera
consiliare operi plurimi riferimenti alle caratteristiche dell’ufficio giudiziario in cui il magistrato
opera ed alle concrete condizioni di lavoro impone di ritenere prioritaria l’effettiva
confrontabilità del lavoro rispetto alla ricerca di un dato “medio” nazionale, che potrebbe essere
individuato esclusivamente prescindendo da quelle peculiarità essenziali che rendono le
situazioni tra loro non fuorviante e che, muovendo su corrette basi tecniche, risulterebbe
addirittura fuorviante.
E) In sintesi
In conclusione, nel settore penale il Gruppo di lavoro ha concentrato la propria attenzione su un
obiettivo fondamentale e qualificante: la ricerca di una metodologia che, sulla base di dati obiettivi,
consenta di individuare per ciascun magistrato in valutazione quale sia il gruppo di magistrati che
possa costituire valido termine di riferimento in quanto svolgono lo stesso “mestiere” ed operano
all’intero di uffici giudiziari confrontabili.
Per fare questo si è preso le mosse dalla dimensione “macro”, e cioè la suddivisione degli uffici
in classi omogenee, procedendo quindi ad una loro progressiva suddivisione secondo parametri
ritenuti qualificanti, per poi passare, all’interno del solo gruppo di uffici confrontabili, alla
dimensione “micro”, rappresentata dall’individuazione del gruppo di magistrati che svolgono un
lavoro avente, a sua volta, carattere di confrontabilità con quello del magistrato in valutazione, sia
che i magistrati appartengano al medesimo ufficio sia che appartengano ad uffici diversi.
Va precisato a tal proposito, che nei casi in cui il magistrato sia addetto ad attività altamente
specializzata, il gruppo di riferimento probabilmente non sarà rappresentato dai colleghi
dell’ufficio, quanto dai magistrati che svolgono le medesime attività in un contesto “confrontabile”.
Sul punto occorrerà verificare, in base alle emergenze concrete, se il livello di specializzazione non
possa imporre anche di procedere alla confrontabilità tra magistrati che operano in uffici
appartenenti a gruppi diversi.
Una volta ristretto il confronto nella sola cerchia dei magistrati confrontabili, il sistema mira a
consentire al CSM di formare una scheda sintetica in cui vengono evidenziati tutti i dati significativi
relativi al lavoro di tutti i magistrati, così da avere a disposizione riferimenti quantitativi e indicatori
qualitativi che comprendono la posizione in valutazione e che il CSM potrà interrogare e stimare
secondo le complessive relazioni emergenti.
46
F) Le variabili da considerare
Le variabili che seguono sono reperibili da fonti diverse e richiederanno uno strumento di
gestione unico, che in linea di principio non può che essere un “datawarehouse”: un programma in
Excel non sembra sufficiente a gestire la massa di dati raccolta e, nello stesso tempo, non possono
essere utilizzati programmi come SPSS (o equivalenti), che hanno bisogno di lavorare sui record
base. Su questi aspetti il Gruppo evidenzia gli elementi che seguono:
La confrontabilità
L’analisi generale e di dettaglio sul singolo ufficio si pone come seconda, in ordine logico e
temporale, rispetto alla divisione degli uffici in cluster, alla ricerca di omogeneità che rendano gli
uffici tra loro confrontabili in concreto.
La (necessaria) rilevazione della distribuzione dell’organico dell’ufficio
Va qui ribadito che una corretta analisi per cluster imporrebbe di valutare i flussi di lavoro con
riferimento all’organico (e non alle presenze, che è dato non strutturale e variabile nel tempo)
assegnato tabellarmente al settore penale. Poiché tale informazione non è al momento reperibile in
modo agevole e attendibile, è necessario che il CSM si doti di uno strumento che consenta di avere
agevolmente a disposizione, per ciascun ufficio giudiziario, le informazioni storicizzate relative:
a) al numero totale dei magistrati addetti ai singoli settori secondo la distribuzione tabellare
(civile, penale, lavoro),
b) all’indicazione - negli uffici di dimensioni minori, ove non vi è distribuzione tabellare in
sezioni - del numero di magistrati assegnati in via prioritaria a ciascuno dei tre settori sopra indicati;
nei casi in cui non esiste una sostanziale specializzazione lavoro, sarà indicato il solo settore civile,
e verrà chiarito se le cause lavoro sono assegnate ad uno solo dei giudici civili.
Passando così ad una sintetica esposizione delle variabili che dovranno essere considerate,
occorre distinguere le informazioni di ordine generale sull’ufficio, articolate per tipologia di uffici,
da quelle che assumono specifico rilievo per la valutazione del singolo magistrato.
A tal proposito, merita rilevare che agli aspetti di natura organizzativa (dimensioni e struttura
dell’ufficio; modalità essenziali dell’organizzazione del lavoro; eventuali criticità a livello
amministrativo…) occorre affiancare anche un’analisi dei flussi dell’intero ufficio, che consenta di
collocare in maniera documentata l’attività del singolo all’interno del contesto in cui opera in
concreto.
Nell’esposizione che segue si cercherà di indicare in modo assolutamente sintetico le variabili
che dovranno essere considerate e di fornire, ove necessario, le informazioni circa la fonte da cui
attingere, nonché commenti e segnalazioni di ordine problematico.
La lunga ed articolata esposizione delle principali variabili che dovranno essere prese in
considerazione può fornire un’idea della complessità del lavoro che deve essere svolto per
orientare e realizzare un sistema di valutazione fondato su dati obiettivi che aiutino i
valutatori a leggere il lavoro del magistrato. Ciascuno degli indicatori richiede un’attenta
valutazione critica del dato sotteso e può dare origine a interrogazioni plurime cui si
affiancano i necessari controlli sulla congruità del dato statistico e sulla sua corretta
utilizzazione. La presente notazione, che potrebbe apparire ultronea, intende sottolineare
l’esigenza che la metodologia infine adottata sia dal CSM continuamente sottoposta a controlli
e miglioramenti.
47
Anche sulla base degli elementi di seguito esposti il Gruppo ha provveduto a formulare una
bozza di scheda informativa che il CSM potrebbe adottare nella futura procedura di valutazione
del magistrato.
E, dunque:
A. DATI GENERALI SUL SINGOLO UFFICIO
A.1 - DIMENSIONI (organico; fonte: Consiglio)
A.2 - ORGANIZZAZIONE PER SEZIONI O MENO (fonte: Consiglio)
A.3 - FLUSSI GENERALI
In relazione alla estrazione di questa informazione, va segnalato che non tutti i dati sono
estraibili con l’applicativo Siris, con la conseguenza che al momento non è possibile ottenere il dato
relativo alle pendenze di fine/inizio anno; in questa fase il dato può essere rilevato attingendo ai dati
dalla DGSTAT.
Va rilevato che la qualità ormai accettabile delle informazioni generali acquisibili tramite
l’estrattore statistico in uso alla DGSTAT sconsiglia di apportare modifiche al programma Siris
volte ad ottenere le medesime informazioni, così che, al momento, sembra preferibile ricavare dalla
DGSTAT i dati generali dell’ufficio giudiziario relativi a:
♦ PENDENZE
♦ SOPRAVVENUTI
♦ ESAURITI
Ciascuna di queste categorie va quindi divisa per tipologie essenziali, e ciò può essere fatto
ancora mediante l’estrattore statistico. A titolo di esempio:
♦
♦
♦
♦
♦
DDA per le procure – da estrattore
Modalità di definizione – da estrattore
Tempi di definizione – da estrattore e da Siris
Sopravvenuti per numero di imputati /indagati – da estrattore
Per tipo richiesta (G.i.p./G.u.p.): misure cautelari; archiviazioni; decreti penali; richieste
definitorie – tutto da Siris
♦ Per rito (dibattimento) – da estrattore è possibile rilevare i procedimenti trattati con rito
monocratico (non distingue citazione diretta o decreto del G.u.p.) e collegiale
♦ Pendenze per anno di iscrizione (attualmente l’estrattore che opera su SICP non lo prevede,
ma è in programma uno sviluppo in tal senso)
A.4 – FLUSSI SPECIFICI (si tratta di approfondimenti che Siris può consentire e che
individuano situazioni anomale o comunque meritevoli di attenzione):
♦ Pendenze anomale – l’ipotesi è di analizzare le pendenze per anno iscrizione
♦ Procedimenti senza risposta alla richiesta di data dibattimentale – da Siris
♦ Decreti penali: occorre verificare, in particolare, due aspetti problematici: a) richiesta di
decreto rimasta senza risposta; b) decreti emessi e non notificati (entrambi solo con Siris
interrogando i codici 450, 451 e 457)
48
♦ REGISTRAZIONI: l’esperienza presso gli uffici ha dimostrato che occorre approfondire le
logiche e le modalità con cui sono iscritti i procedimenti – ad esempio, a fronte di situazioni
anomale rilevate presso alcune procure circa le scelte di iscrizione dei procedimenti a
mod.21, il Gruppo ha ritenuto che una possibile forma di correzione possa consistere nel
calcolare separatamente le richieste di archiviazione.
A questo proposito si suggerisce al CSM la possibilità di verificare presso l’Ispettorato generale
la disponibilità a mettere a disposizione del Consiglio stesso gli esiti della “normalizzazione”
sollecitata in esito alle ispezioni concluse in tempi recenti.
A.5 - REATI DI PARTICOLARE COMPLESSITA’
Si è detto in precedenza come al momento non sia possibile effettuare le analisi per titolo di
reato che risulterebbero di grande utilità per misurare sia i flussi di lavoro degli uffici giudiziari sia
l’impegno effettivo dei magistrati. Risulta così evidente come l’obiettivo di giungere ad un’analisi
per titolo di reato, quanto meno concentrata sulle tipologie di illecito ritenute più rilevanti, debba
costituire una priorità per gli sviluppi del sistema di valutazione.
A.6 - TEMPI MEDI DI REGISTRAZIONE DI PROVVEDIMENTI DEFINITORI:
Si tratta di un indicatore di difficoltà nella gestione amministrativa dell’ufficio.
A.7 -TEMPI MEDI DI DEFINIZIONE (in particolare per reati di particolare
complessità)
Sui tempi di lavoro a livello di macrodati, occorre guardare ai tempi medi (e non mediani dato
il numero contenuto di soggetti esaminati) di ciascun ufficio come premessa per apprezzare i
confronti effettuati poi a livello di singolo magistrato all’interno del gruppo di uffici confrontabili.
B. LAVORO INDIVIDUALE
Va sottolineato in primo luogo che l’analisi che segue non prende in considerazione i dati
concernenti la professionalità del singolo magistrato in valutazione, quali l’anzianità di
servizio, l’anzianità nell’ufficio, eventuale specializzazione. Si tratta di informazioni che il
CSM possiede, ma che in una fase più avanzata del presente lavoro potrebbero essere
considerate come variabili capaci di incidere direttamente sugli indicatori selezionati.
B.1 - ORGANIZZAZIONE
1.
2.
3.
4.
5.
lavoro promiscuo
lavoro ordinario
lavoro specializzato
livello di assistenza (ufficio del giudice)
pendenza inizio periodo
49
B.2 - ATTIVITÀ
B.2.1 - PROCURA - dall’estrattore statistico collegato a SICP sono ricavabili solo i
dati complessivi dell’ufficio; i restanti dati, a livello individuale e di gruppo di
lavoro, sono ricavabili con Siris
DDA - da estrattore statistico e Siris
GIUDICI DI PACE (partecipazione del PM alla formulazione della contestazione)
GRUPPI SPECIALIZZATI (il punto di criticità è rappresentato dalla mancanza di
uniformità del codice “materia” e dalla impossibilità di effettuare interrogazioni secondo
QGF)
SERVIZI CENTRALIZZATI (il riferimento è alla centralizzazione di d.p. e archiviazioni
di routine; alla istituzione di servizi centralizzati di definizione degli affari semplici; alla
diversa soluzione che prevede la centralizzazione presso il procuratore aggiunto, etc)
TURNI ARRESTATI / ESTERNI
TURNI URGENZA / INTERNI
ESECUZIONI PENALI
SERVIZI CIVILI
MISURE DI PREVENZIONE
UDIENZE (G.i.p./G.u.p.; collegiali; monocratiche)
FLUSSI
ƒ Pendenze inizio periodo - da estrattore statistico
ƒ Sopravvenienze - distinte per mod.21, 44 e 45 (Siris)
ƒ Analisi per dipartimenti / gruppi di lavoro: a) individuazione delle assegnazioni
specialistiche e di quelle ordinarie; b) rapporto tra le due tipologie (calcolando lo
specialistico e sottraendo) come elemento di confrontabilità
ƒ Richieste interlocutorie: possono apparire sufficienti le misure cautelari personali e reali e
gli incidenti probatori (Siris)
ƒ Definizioni – distinte per modalità: archiviazioni; decreti penali; richieste rinvio a
giudizio; citazioni dirette; immediato; direttissima; applicazione pena (Siris) ƒ Tempi di definizione: tempi delle richieste di definizione (Siris)
E’ quindi possibile procedere all’esame di alcuni ulteriori elementi quale controllo anche
del dato qualitativo:
ƒ
ƒ
ƒ
ƒ
le imputazioni coatte (Siris)
integrazioni di indagine (Siris)
sentenze ex art. 425 c.p.p. (Siris)
assoluzioni dibattimento da citazione diretta (ottenibili calcolando i casi di assoluzione e
quindi introducendo il codice assoluzione da Siris).
Un elemento di grande interesse è rappresentato dalla rilevazione dei TEMPI MEDI
assorbiti dalla fase di avviso ai sensi dell’art. 415-bis: non sono ricavabili con Re.Ge. 2.2, ma
50
Siris può interrogare SICP che registra la data di notifica (o almeno di inoltro della notifica)
dell’avviso.
B.2.2. - G.I.P. / G.U.P. (informazioni tutte da Siris, salvo il totale di pendenze e
movimento dell’intero ufficio, reperibili mediante estrattore statistico)
Premessa: non appare utile e significativo ricercare il dato delle pendenze
per singolo magistrato, attesa la prevalenza assoluta delle richieste
interlocutorie, i loro tempi di trattazione ed il fatto che il sistema non distingue
in modo completo le attività del G.i.p. da quelle del G.u.p.
B.2.2.1. - Sopravvenienze - Tipologia di richiesta:
a) definitorie
ƒ Decreto che dispone il giudizio
ƒ Giudizio immediato
ƒ Sentenza di applicazione pena
ƒ Decreto penale
ƒ Archiviazione (noti; ignoti; altro; in particolare: archiviazioni per prescrizione)
b) interlocutorie
ƒ Misure cautelari personali
ƒ Misure cautelari reali
ƒ Incidente probatorio
ƒ convalida
B.2.2.2. - Definizioni
ƒ Sentenze divise tra giudizio abbreviato e altre
ƒ per le “altre” non fare una distinzione puntuale, ma evidenziare solo quelle che richiedono
motivazione nel merito (fatto non sussiste; fatto non costituisce reato; non avere commesso
il fatto; prova insufficiente)
ƒ decreti penali
ƒ archiviazioni noti e ignoti
B.2.2.3. - Altre attività
ƒ incidente probatorio
ƒ misure cautelari personali
ƒ misure cautelari reali
ƒ incidenti esecuzione (non si recuperano informaticamente – occorre utilizzare le statistiche
comparate dei singoli uffici)
B.2.2.4 - udienza (Siris comprende solo la prima udienza) – è dato “fuori Re.Ge.” e
lo si ricava solo dalle statistiche comparate di ufficio
B.2.2.5 - Elementi di controllo
a) tardività del provvedimento di liberazione per decorrenza termini
b) deposito sentenze oltre il 90° giorno
c) tempo necessario per l’emissione delle misure cautelari (sul punto si tornerà in seguito)
51
B.3. DIBATTIMENTO (dati tutti da Siris)
B.3.1 – pendenze iniziali divise per rito
collegiale
monocratico da udienza preliminare
monocratico da citazione diretta
direttissima
B.3.2 – sopravvenuti divisi per rito come sopra
Si calcola anche il numero di imputati (sui 4 anni non serve poi calcolarlo ancora al
momento delle definizioni)
Si considera il numero degli eventuali imputati detenuti
B.3.3 – definizioni
ƒ sentenze monocratiche e collegiali
ƒ sentenze contestuali
ƒ sentenze ex art. 129 c.p.p., patteggiamento, abbreviato
ƒ tempi medi di definizione per collegiale e monocratico
ƒ per il singolo magistrato: pendenze finali quadriennio, nonché tutti i processi definiti del
quadriennio; durata in mesi del processo
ƒ tempi di deposito delle sentenze – con Re.Ge. 2.2 si rilevano solo le sentenze oltre 90
giorni; con SICP è possibile rilevare i ritardi anche sui termini di deposito ordinari.
B.3.4 – udienze
Con Re.Ge. 2.2 si può ricavare solo la prima udienza dibattimentale del singolo
procedimento (non si sa se smistamento o meno) – il dato di giorni di udienza può essere ricavato
solo dalle statistiche comparate del singolo ufficio
Con SICP si possono ricavare sia il numero di udienze fatte (per data) sia il numero di processi
trattati in quelle udienze, sia le causali di rinvio
B.3.5 – Rapporto tra sopravvenuti, udienze e definiti: si tratta di analisi specifica che
mira a valutare la capacità di definizione del magistrato in relazione al flusso in entrata ed alla
gestione delle udienze.
B.4 - RIESAME/ALTRO: abbiamo riscontrato che in generale gli uffici giudiziari
gestiscono i dati del settore riesame solo mediante registri cartacei e gestione manuale delle
assegnazioni. In genere abbiamo rilevato l’esistenza di una equa distribuzione degli affari
all’interno del medesimo ufficio, cosa che consente di operare valutazioni attendibili anche tra
uffici diversi, una volta confrontate le medie di ciascuno di essi. Peraltro, alcune sedi maggiori
trattano separatamente la materia del riesame e quella delle misure di prevenzione, mentre
nelle altre sedi la trattazione è effettuata dalla medesima sezione. Per il futuro la materia del
riesame sarà gestita da SICP.
B.4.1 - RIESAME
B.4.1.1 - Sopravvenienze distinte per:
52
Riesame: misure personali e misure reali
Appello: come sopra
B.4.1.2 - Definizioni: come sopra
B.4.1.3 - Vanno evidenziati i procedimenti con imputazioni per reati DDA e altri Reati
complessi
B.4.1.4 - Tempi: solo il ritardato deposito della motivazione rispetto al dispositivo nei
termini
B.4.1.5 – numero giornate di udienza
B.4.2 - MISURE PREVENZIONE
Il sistema “SIPPI”, destinato a gestire i procedimenti in materia, opera solo da Gennaio
2009 nelle regioni meridionali – i registri del periodo anteriore, di diretto interesse per il
nostro lavoro, sono comunque solo cartacei
B.4.2.1 - Misure personali: è sufficiente avere il semplice numero delle
richieste e dei provvedimenti
B.4.2.2 - Misure patrimoniali e personali congiunte e/o disgiunte: occorre procedere alla
rilevazione di due diversi elementi:
a) i provvedimenti;
b) i sequestri di beni e le nomine dell’amministratore per la loro gestione
B.5. ASSISE – i dati sono disponibili su registro cartaceo
5.2 – Giudici assegnati in Assise in via esclusiva
Si procede alle rilevazioni ordinarie su numero sopravvenienze e definizioni, su titoli reato e
numero imputati, su numero di imputazioni, su numero udienze
5.3 – Giudici assegnati in Assise “a scavalco”: su procede come sopra ad integrazione
dell’attività ordinaria del magistrato
3. IL RISULTATO POSSIBILE
In una prima fase il Gruppo di lavoro ha concentrato la propria attenzione sugli aspetti di
sistema e sulle concrete possibilità di raccogliere e gestire le informazioni organizzative e statistiche
necessarie allo sviluppo di una metodologia di valutazione.
La decisione, di fatto obbligata, di non procedere secondo le informazioni contenute nelle
statistiche periodiche formate da ciascun ufficio è stata adottata al termine di una complessa
valutazione. Se lo stato della statistica giudiziaria nel settore penale rendeva evidente che le
disomogeneità organizzative e le prassi locali avrebbero influito negativamente sulla stessa qualità
del dato e sui risultati del confronto tra uffici giudiziari diversi, è apparso altrettanto evidente che
una metodologia di valutazione che intenda superare la dimensione del singolo ufficio non può
essere praticata operando tante interrogazioni quanti sono gli uffici giudiziari e quindi procedendo a
successive comparazioni sui risultati così acquisiti.
53
Peraltro, la scelta di procedere alla centralizzazione dei dati statistici ed alla formazione di
un’unica base dati risponde anche alle profonde differenze dei sistemi di registrazione e gestione
fondati su piattaforma Re.Ge e su base SICP, ciascuno dei quali presenta potenzialità diverse,
richiede strumenti diversi di elaborazione e si muove secondo logiche diverse.
Il Gruppo di lavoro ha dovuto, altresì, considerare che l’evoluzione degli strumenti a
disposizione, e cioè quanto può essere utilizzato in concreto nella fase di passaggio dal sistema
Re.Ge. a SICP, non sembra compatibile con la possibilità di mettere indistintamente a confronto
tutti i magistrati che sul piano teorico svolgono lo stesso “mestiere”, posto che tale possibilità
richiederebbe un livello di elasticità degli strumenti tecnologici in grado di superare le incoerenze
nella formazione e gestione del dato statistico.
A tale difficoltà se ne somma una seconda, probabilmente anch’essa superabile in futuro: la
mancanza di valutazioni condivise circa i valori ponderali da attribuire ad aspetti essenziali del
lavoro del magistrato, sia con riferimento alle variabili esogene (modelli organizzativi; carico
iniziale di lavoro; livello di assistenza; qualità dell’ufficio nel suo complesso…) sia con riferimento
a quelle endogene (in particolare il valore ponderale dei singoli affari). In assenza di un quadro
certo di tali variabili e del loro peso relativo non è al momento possibile operare un confronto tra
tutti i magistrati che recuperi, in tal modo, gli elementi differenzianti e quelli unificanti e permetta
una corretta ed efficace valutazione comparata.
Sulla base di quanto adesso esposto, il Gruppo di lavoro ha ritenuto che nei tempi ristretti a
disposizione fosse possibile adottare una ipotesi di lavoro e individuare una serie di obiettivi che si
muovono lungo una linea di progressiva evoluzione:
# un sistema a regime che potrà procedere alla valutazione comparata di tutti i magistrati del
medesimo settore (rispettivamente procura della Repubblica; G.i.p/G.u.p; fase dibattimentale, ivi
comprese attività del riesame e attività di prevenzione; settore di sorveglianza; procura delle
Repubblica presso il tribunale per i minorenni; tribunale per i minorenni), e potrà farlo utilizzando
all’interno del medesimo sistema sia le variabili esogene sia quelle endogene secondo un condiviso
sistema essenziale di ponderazione;
# un sistema intermedio, che opera mediante tante basi-dati unificate su piattaforma SICP
quanti sono i settori principali (penale ordinario; sorveglianza; minorile) e che riduce la sfera di
comparazione utilizzando la clusterizzazione degli uffici e le successive specificazioni, secondo la
metodologia che si intende qui sperimentare, in tal modo limitando la comparazione del singolo
magistrato esclusivamente all’interno della platea di magistrati “comparabili” che svolgono lo
stesso “mestiere”;
# un sistema “paracadute” che, in assenza degli strumenti tecnici e tecnologici necessari,
consenta immediatamente al CSM di utilizzare per il passato i risultati di comparazione possibili
attraverso le statistiche Re.Ge. e per gli anni 2008 e seguenti i risultati di comparazione resi
possibili dalla piattaforma SICP, ovviamente procedendo secondo lo schema di clusterizzazione e di
successive specificazioni adottate dal sistema che precede.
Il sistema intermedio che è stato sperimentato consente di procedere ad interrogazioni
complesse sia sui flussi sia sui tempi mediante la formazione di “query” che, una volta testate,
possono essere lanciate sull’intera base dati raccolta e che in via subordinate potrebbero, ove la
concentrazione in unica base dati non fosse in concreto possibile, essere lanciate sulle basi dati dei
singoli uffici.
I risultati delle interrogazioni possono in tal modo essere considerati uniformi e comparabili,
così che, una volta importati su un file Excel secondo le diverse classi di uffici e di mestieri
confrontabili, diviene possibile realizzare report mirati.
54
E’ bene precisare che tale sistema non comporta affatto che i valutatori debbano procedere ad
una estrazione di dati per ogni valutazione individuale che si renda necessaria. La programmabilità
della massima parte delle valutazioni consentirà ai valutatori di conoscere tempestivamente i
magistrati che andranno in valutazione nei dodici mesi seguenti e, per ciascuno di essi, quale sarà la
platea di magistrati di riferimento, così che sarà possibile ottimizzare le interrogazioni della base
dati (o delle basi dati interessate) e procedere alle necessarie elaborazioni, ciascuna delle quali potrà
essere effettuata una sola volta per un numero variabile di magistrati in valutazione. In concreto ciò
comporta che, considerato che le valutazioni opereranno sempre sul passato, le estrazioni dalle basi
dati dei singoli uffici dovranno essere effettuate una sola volta ogni sei o dodici mesi; ogni anno si
procederà ad un aggiornamento della base dati centrale (scartando per le valutazioni quadriennali
l’anno più lontano) e si effettuerà una nuova analisi per cluster, così predisponendo la base
conoscitiva su cui effettuare le analisi specifiche.
Seguendo tale metodologia sarà possibile mettere a disposizione del CSM per ogni magistrato
in valutazione un prospetto contenente i dati essenziali del lavoro della platea di magistrati di
riferimento; tale prospetto conterrà sia i dati di flusso del lavoro, opportunamente incrociati ed
elaborati, sia i dati essenziali degli elementi che influiscono in maniera anomala o particolare su
quel lavoro (turn over dell’ufficio; situazione del personale amministrativo; peculiarità
organizzative…).
Una volta ottenuto tale prospetto il CSM potrà prendere in esame le informazioni essenziali che
riguardano gli aspetti del lavoro del magistrato che ritiene rilevanti; tali informazioni saranno
raggiunte mediante opportune “query”, predisposte ed operanti in modo uniforme sui diversi uffici
giudiziari.
55
PARTE TERZA: L’ANALISI DEI DATI DEL SETTORE PENALE
ORDINARIO
Sulla base delle premesse metodologiche fin qui esposte il Gruppo ha proceduto all’esame dei
dati delle 11 sedi che li hanno messi a disposizione tempestivamente, non essendo stato possibile
giungere ad un’analisi completa e approfondita delle sedi c.d. “minori”, sulla quali, peraltro, il
Gruppo ha proposto di proseguire le attività già avviate.
L’analisi dei dati, operata all’interno dei raggruppamenti di uffici secondo le logiche che
saranno di seguito illustrate, ha dovuto affrontare in concreto tutte le problematicità e le criticità del
sistema di registrazione e del sistema statistico che sono state esposte nella premessa generale di
ordine metodologico.
Il Gruppo ritiene necessario, prima di passare all’illustrazione dei risultati dell’analisi, dare
puntualmente conto delle scelte che sono state effettuate e delle ricadute che esse hanno avuto sul
successivo lavoro di analisi.
In questa parte della Relazione l’attenzione viene focalizzata sugli aspetti operativi del lavoro
svolto e sui contenuti dei dati elaborati. Alcune ripetizioni di quanto già scritto in parte generale
sono funzionali alla continuità e comprensibilità del discorso qui svolto e sono ineliminabili giacché
si è preferito evitare un testo che debba essere via via integrato da continui rimandi ad altri luoghi
della relazione.
1. CONSIDERAZIONI DI ORDINE GENERALE E
AVVERTENZE
Nella parte generale del presente lavoro sono state affrontate nel modo più sintetico possibile le
questioni concernenti la qualità del dato statistico e le ricadute degli assetti organizzativi sul lavoro
del magistrato: due aspetti essenziali per il progetto che il Gruppo sta elaborando.
In quella sede sono state affrontate le criticità del sistema e le scelte che si sono, di
conseguenza, rese necessarie nell’impostazione del lavoro.
Dette considerazioni costituiscono la premessa dell’analisi che è stata compiuta dal Gruppo sui
dati delle sedi che li hanno tempestivamente trasmessi (come si ricorderà, gli uffici giudiziari di
Roma non hanno fornito i dati del settore penale, mentre per altri uffici le richieste di acquisizione
dei dati statistici sono state formulate nel corso dei lavori e non hanno avuto tempestiva risposta).
Prima di passare alla esposizione dei risultati dell’analisi compiuta, appare necessario dare
conto di una serie di aspetti problematici che il Gruppo ha dovuto affrontare e delle soluzioni che
sono state adottate.
2. LA FORMAZIONE DEI CLUSTER
La cluster analysis è una tecnica statistica che consente di raggruppare un insieme di casi o
individui in gruppi (cluster) sulla base di alcune variabili significative individuate. La procedura
statistica aggrega i singoli casi in maniera tale che all’interno del cluster finiscano casi accomunati
da un elevato grado di “similarità”, mentre i singoli cluster siano tra loro il più possibile “distinti”.
56
Le procedure statistiche che consentono la formazione dei cluster sono diverse e si differenziano in
due grandi gruppi:
1) Metodi gerarchici: effettuano l’aggregazione seguendo un albero gerarchico che parte
considerando ciascun caso un gruppo e fase dopo fase genera le aggregazioni (agglomerativo)
oppure parte considerando tutti i casi in un unico gruppo e fase dopo fase li divide in gruppi
(divisivo); il numero di cluster viene deciso fermandosi ad un certo livello dell’albero gerarchico;
2) Metodi non gerarchici: le aggregazioni non seguono un ordine gerarchico e il numero di
cluster viene deciso a priori; viene utilizzato per soli dati quantitativi.
Per l’aggregazione degli uffici penali inizialmente sono stati sperimentati entrambi i metodi, in
considerazione della particolarità dell’obiettivo e delle caratteristiche specifiche del lavoro da
svolgere.
Il lavoro presenta due elementi di complessità che incidono sulle scelte. Il primo è dato dalla
eterogeneità delle variabili che devono essere utilizzate (convivendo variabili endogene ed esogene
che hanno logiche interne diverse); il secondo è dato dalla ristrettezza del campione che comporta
un alto livello di rigidità e una non rappresentatività dell’universo a cui si guarda. Inizialmente è
stato applicato il metodo gerarchico agglomerativo (in particolare il “Between-groups linkage”). Si
è preferito utilizzare un metodo non gerarchico ed in particolare il “k-means” che differenzia i
diversi cluster sulla base delle distanze dai valori centrali del cluster; infatti, data l’esiguità delle
sedi considerate, tale procedura ha una minore rigidità nella formazione dei cluster rispetto
all’albero gerarchico e risente maggiormente dei valori anomali (outliers) che nel caso di cluster di
uffici permette di tener conto dei valori molto alti o molto bassi delle variabili considerate
differenziandone i cluster. In diverse ipotesi considerate, risultati identici sono stati ottenuti
utilizzando il metodo gerarchico.
È importante sottolineare che la formazione dei cluster effettuata su un campione così ridotto di
uffici e non rappresentativo di tutti gli uffici del territorio nazionale, necessita di forzature e non
può essere assolutamente considerata definitiva e già applicabile. Un cluster effettuato sul
complessivo nazionale potrebbe portare ad aggregazioni totalmente diverse anche degli stessi uffici
qui analizzati. Potrebbe, inoltre, richiedere l’inserimento di ulteriori variabili discriminanti, che su
un campione così piccolo sono apparse non significative in quanto incapaci di influenzare il
risultato finale (ad esempio, la percentuale di procedimenti con più di 5 indagati/imputati o con più
di 5 imputazioni).
La diversità delle variabili da considerare negli uffici di Procura, Gip/Gup e Dibattimento,
rappresentativa delle profonde differenze nelle caratteristiche essenziali di lavoro dei magistrati
(indagini/giudizio; richieste/decisioni; provvedimenti interlocutori/decisori, ecc.) ha portato alla
scelta di effettuare cluster diversi per ogni tipologia d’ufficio.
A ciò si aggiunga la rilevanza di variabili organizzative o funzionali che sono proprie ed
esclusive di ciascuna tipologia d’ufficio e che hanno assunto addirittura valore pregiudiziale, quali
la presenza della Sezione Definizione Affari Semplici per la Procura o la promiscuità delle funzioni
Gip-Gup o collegiale-monocratico per il Tribunale. La procedura di cluster analysis, infatti, non
consente di attribuire pesi diverse alle variabili introdotte nell’analisi, pur essendo alcune più
significative delle altre. Questo impone al ricercatore di operare in proprio e sulla base di
valutazioni non riconducibili a mera variabile delle scelte di fondo che distinguono in modo rigido
il campione esaminato.
Nel corso del lavoro ed alla luce delle prime analisi effettuate anche sul campo, non si è
ritenuto necessario operare una rigida suddivisione degli uffici piccoli, medi e grandi sia per
l’esiguità del campione sia perché la variabile organico di per sé già rappresenta almeno in parte
questa informazione. Questa scelta potrà essere rivista allorché operando sulle 165 sedi la
distinzione nei tre gruppi potrebbe assumere una ben diversa rilevanza.
57
Tutti gli elementi di complessità sin qui esposti sono inevitabilmente confluiti nei risultati delle
aggregazioni di uffici ottenuta mediante la cluster analysis cosicché in alcuni casi tali risultati
possono apparire dubbi o addirittura non convincenti ad una lettura che non tenga conto di alcune
caratteristiche di fondo del presente lavoro. In sintesi:
1. La metodologia adottata e le analisi statistiche compiute con riferimento ai singoli uffici non
risentono delle difficoltà esposte e possono essere considerate attendibili, nella prospettiva di una
futura e più completa cluster analysis;
2. Ciò che presenta invece aspetti problematici è la definizione del campione di riferimento
ottenuta per i singoli magistrati mediante l’aggregazione di uffici;
3. Il campione di riferimento non può essere considerato statisticamente rappresentativo
dell’universo degli uffici giudiziari e questo ha inciso sotto un primo aspetto con riferimento alla
scelta della metodologia statistica; la numerosità del campione, nonché il passaggio ad un’indagine
non più campionaria necessitano di un diverso approccio che riguarderà le variabili da considerare e
il metodo di cluster più adatto;
4. Alla luce di quanto sopra va considerato un secondo aspetto e cioè che allo stato i risultati
specifici ottenuti all’interno di ciascun cluster (valore medio, mediano e terzo quartile) risentono dei
limiti dell’aggregazione effettuata e non possono costituire valori di riferimento in concreto già
applicabili in sede di valutazione del singolo magistrato appartenente al cluster;
5. Questa consapevolezza deve costituire la premessa per un percorso di sviluppo della
procedura che sia corretto ed efficace: abbandonando il limite della ristrettezza del campione e
operando sull’universo degli uffici giudiziari, la metodologia qui proposta consentirà di dare corso
ad una fase sperimentale nella quale sarà possibile apportare i miglioramenti necessari, includere
eventuali variabili esogene che oggi non si è potuto considerare e procedere così nel tempo agli
affinamenti che qualsiasi procedura di valutazione richiede per giungere ad un livello elevato di
attendibilità ed efficacia.
La formazione dei cluster per gli uffici di Procura è stata effettuata muovendo da due scelte di
fondo che sono maturate nel corso del lavoro. La prima è rappresentata dalla separazione netta fra i
magistrati che operano presso le DDA e quelle che operano nel settore ordinario degli uffici,
considerando ciascun ambito come universo da clusterizzare. La seconda è rappresentata
dall’elemento organizzativo della centralizzazione di una parte delle notizie di reato, così
prevedendo una distinzione a priori tra le sedi nelle quali è presente la Sezione Definizione Affari
Semplici e sedi nelle quali non lo è, in quanto la diversa organizzazione del lavoro differenzia
notevolmente la produttività dei magistrati in termini quantitativi. Per la differenziazione degli
uffici le variabili prese inizialmente in considerazione sono state: Magistrati in organico,
Procedimenti sopravvenuti per magistrato, Definiti con esercizio dell’azione penale per magistrato,
Pendenti per magistrato, % di procedimenti con più di 5 indagati/imputati, % di procedimenti con
più di 5 imputazioni. Considerare anche i definiti consente di isolare le archiviazioni, la cui attività è
meno significativa. Inserendo queste variabili nella procedura di clusterizzazione non si sono
ottenuti raggruppamenti ritenuti appropriati a evidenziare il complesso delle differenze esistenti tra
gli uffici. Ad esempio, la procedura ha accorpato tra loro le sedi di Napoli, Bologna e Venezia, che
presentano modalità di lavoro e contenuto dei procedimenti che l’esperienza qualifica come
complessivamente diversi e probabilmente diversamente aggregabili allorché l’analisi avrà ad
oggetto tutti gli uffici del territorio nazionale. In particolare, la complessiva valutazione del
rapporto PM/GIP della sede di Napoli ha evidenziato, rispetto alle altre sedi, un numero molto più
58
consistente di provvedimenti interlocutori ed un numero molto più consistente di procedimenti
aventi ad oggetto imputati e/o imputazioni superiori a 5: non si tratta solo di differenze quantitative
ma di indicatori di modalità di lavoro che non appaiono riconducibili all’interno di un unico cluster.
Tale osservazione richiama una riflessione più generale: la futura possibilità di includere
elementi significativi come la variabile “materia” o le qualificazioni giuridiche del fatto, che
incidono tanto sul “peso” degli affari quanto sulla organizzazione del lavoro, consentirà di ottenere
risultati più rispondenti alle differenze esistenti sul campo ed innalzerà la qualità del risultato finale.
Lo sviluppo della procedura su base nazionale dovrà tener conto di questi aspetti di criticità.
Sulla base del campione disponibile e delle variabili in concreto utilizzabili la migliore
differenziazione degli uffici si ottiene considerando le sole variabili: Magistrati in organico addetti
all'ordinario, Procedimenti Sopravvenuti e Definiti per magistrato in materia di ordinario (ottenuti
escludendo la materia DDA) ed è stato applicato agli uffici che non hanno la sezione SDAS. Con
tale procedura si costituiscono 4 cluster: 1) uffici di Ancona, Bologna, Trento e Venezia; 2) Bari; 3)
Napoli; 4) Caltanissetta e Palermo. Il quinto cluster comprende le sedi di Firenze, Genova e Milano,
che sono caratterizzate dalla presenza dello SDAS.
Data la specificità della materia DDA, si è ritenuto opportuno analizzare separatamente i
magistrati addetti a tale settore. Il cluster è stato pertanto formato applicando la procedura K-means
sulle variabili Magistrati addetti alla DDA, Sopravvenuti e Definiti in materia DDA, % dei
Sopravvenuti e dei Definiti DDA sul totale dell'ufficio. Con tale procedura sono stati generati 6
cluster: 1) uffici di Ancona e Trento; 2) Palermo; 3) Bari e Caltanissetta; 4) Napoli; 5) Bologna,
Firenze, Genova e Venezia; 6) Milano.
La formazione dei cluster per gli uffici GIP/GUP è stata effettuata prevedendo una distinzione
a priori tra le sedi nelle quali le funzioni Gip/Gup sono promiscue e sedi nelle quali non lo sono. La
formazione del cluster è stata ottenuta inserendo le variabili Magistrati in organico, Sopravvenuti
con richiesta definitoria, Definiti complessivi, Definiti escluse archiviazioni e decreti penali,
Misure personali cautelari e reali, Convalide di fermo e arresto. Per il Gip/Gup, a differenza delle
Procure, la cluster analysis ottenuta con le stesse variabili rapportate al numero di magistrati non
risultava idonea a differenziare adeguatamente le sedi e pertanto, in questa fase sperimentale, si è
preferito utilizzare il dato complessivo dell’ufficio. Inoltre, si è ritenuto non opportuno utilizzare il
dato delle pendenze in quanto spesso per l’ufficio in esame risente in modo particolare del ritardo
nello scarico dei procedimenti, risultando in molti uffici non veritiero. La procedura applicata ai soli
uffici con funzioni promiscue ha generato 3 cluster: 1) Milano e Napoli; 2) Bologna e Firenze; 3)
Ancona, Caltanissetta, Genova e Venezia (quest’ultimo cluster di 4 uffici che presenta al proprio
interno differenze di rilievo non viene suddiviso nemmeno impostando un numero di cluster più
elevato). La procedura applicata agli uffici con funzioni GIP-GUP distinte ha generato due cluster:
1) Bari e Palermo; 2) Trento.
La formazione dei cluster per gli uffici dibattimentali è stata effettuata prevedendo una
distinzione a priori tra le sedi nelle quali le funzioni di giudice monocratico e collegiale sono
distinte e le sedi nelle quali non lo sono. La formazione del cluster è stata ottenuta inserendo le
variabili Magistrati in organico, Sezioni presenti nell’ufficio, Sopravvenuti e Definiti sia con rito
monocratico che collegiale. Anche per il dibattimento la cluster analysis ottenuta con le stesse
variabili rapportate al numero di magistrati non risultava adeguata a differenziare adeguatamente le
sedi e pertanto si è preferito utilizzare il dato complessivo dell’ufficio. Non è stato possibile tener
conto della variabile delle pendenze in quanto il dato, ottenuto con le statistiche comparate del
magistrato estratte da Re.Ge., non è stato inviato da tutti gli uffici campionati. La procedura ha
generato 4 cluster: 1) Firenze e Genova; 2) Milano e Napoli; 3) Bologna e Palermo; 4) Ancona,
Bari, Caltanissetta e Trento. Il quinto cluster comprende la sola sede di Venezia in cui il giudice
monocratico non si occupa di collegiale e viceversa. L’aggregazione così ottenuta non appare
soddisfacente, nonostante la significatività delle variabili considerate sia risultata molto elevata.
Nessuna delle diverse ipotesi testate con le variabili a disposizione ha prodotto soluzioni ritenute
59
più idonee, anche applicando procedure differenti di cluster analysis. Molto probabilmente risultati
più soddisfacenti potranno ottenersi aumentando il numero delle sedi analizzate.
Sicuramente con l’applicazione della procedura statistica di formazione dei cluster si sono
ottenute aggregazioni differenti rispetto a quelle ipotizzate a priori, indice del fatto che non sempre
la similarità tra gli uffici è facilmente individuabile. Una riflessione più attenta deve portare però a
tener conto del fatto che la dissimilarità potrebbe anche dipendere dal non aver avuto la possibilità
di individuare tutte le variabili che differenziano gli uffici.
2.1 - La qualità del dato e le sue ricadute specifiche
♦ Il fatto di lavorare a cavallo tra sistema Re.Ge e sistema SICP, con le relative differenze di
archiviazione e di estrazione dei dati rilevanti, ha consigliato di raccogliere presso tutti gli uffici
interessati anche i modelli statistici comparati provenienti da estrattore Re.Ge. (modelli StatPm
e StatTrib). Tale scelta ha soddisfatto due esigenze.
a) La prima è quella di avere informazioni essenziali di controllo dei risultati delle
interrogazioni effettuate sul data base centralizzato; l’attività sul campo ha dimostrato la
fondatezza di tale scelta, consentendo in alcuni casi di rilevare incoerenze significative e di
procedere a nuove estrazioni dopo avere corretto o integrato le “query”, e di ottenere così
dati statistici affidabili. Ovviamente questo ha comportato un allungamento dei tempi di
lavoro previsti, dato che ancora alla fine del mese di Aprile si sono rese necessarie estrazioni
dalla base dati, con successiva nuova elaborazione delle informazioni, e si sono rese
necessarie richieste agli uffici giudiziari perché integrassero le informazioni
b) La seconda è quella di raccogliere e concentrare in sede centrale anche le statistiche
comparate prodotte dai singoli uffici, così che, dopo avere confrontato i dati con quelli
risultanti dalle interrogazioni mediante Siris, sia possibile fare riferimento a queste
informazioni in sede di prima applicazione su base nazionale della nuova procedura di
valutazione. Tale ipotesi dovrà tenere conto dei limiti propri delle statistiche comparate e
rappresentare uno strumento di prima applicazione da cui partire per realizzare quel sistema
a regime che il Consiglio sta sviluppando.
♦ Una seconda considerazione di rilievo essenziale è che il sistema di interrogazione Siris, che
opera su Re.Ge, presenta al momento un limite fondamentale: la grande difficoltà nel rilevare i
procedimenti “pendenti” ad una certa data. Si tratta di rilevazione che richiederebbe una
pluralità di “query” coordinate tra loro e che presenta problema pratici. Tale limite incide
negativamente anche sulla possibilità di effettuare analisi, che sarebbero rilevanti soprattutto in
caso di dati problematici, circa la data di iscrizione dei procedimenti pendenti a fine periodo. Il
problema non si presenta, pur con i limiti propri delle informazioni ivi contenute, nelle
statistiche comparate estratte da Re.Ge. 2.2, e dovrebbe non presentarsi in futuro con l’entrata in
funzione di SICP, a condizione che siano apportati i necessari interventi.
♦ Appare a questo punto necessario richiamare un diverso elemento di difficoltà, che assume un
peso significativo nell’ambito di un programma di valutazione e che si colloca, questa volta,
all’interno delle attribuzioni del Csm. Il riferimento è ai limiti di utilizzabilità del programma
Valeri@ per i fini propri del presente lavoro. Un’analisi sistematica degli uffici giudiziari e
dell’attività dei singoli magistrati richiederebbe la possibilità di disporre di tabelle aggiornate e
in linea contenenti le notizie essenziali circa la distribuzione dell’organico dei singoli uffici e
circa le assenze, gli esoneri ed ogni evenienza rilevante per l’impegno dei magistrati; tali notizie
dovrebbero essere storicizzate e quindi liberamente interrogabili. Ciò consentirebbe di operare
in modo standardizzato le necessarie ricostruzioni della “forza lavoro” degli uffici e
60
dell’impiego del singolo magistrato, così da poter effettuare agevolmente le opportune diverse
clusterizzazioni e applicare a tutti i magistrati con procedura automatica i coefficienti correttivi
previsti dalla procedura.
♦ Niente di tutto questo è possibile con l’attuale configurazione del programma Valeri@, che è
per architettura originaria destinato a soddisfare finalità diverse e non piegabile ad esigenze
come quelle che qui si prospettano. Queste limitazioni hanno già adesso condizionato le attività
del Gruppo di lavoro, ad esempio rendendo impossibile utilizzare il programma Valeri@ per
reperire in modo utile quelle informazioni sull’organico tabellare di tutti gli uffici giudiziari che
sarebbero necessarie alla procedura di clusterizzazione dei medesimi. Manca, inoltre, la serie
storica sull’articolazione dell’organico nei periodi che precedono gli ultimi progetti
organizzativi. Anche in ragione di tali lacune non è stato possibile un recupero delle
informazioni sulla permanenza dei magistrati nelle sezioni dei tribunali o nei gruppi degli uffici
requirenti, e ciò non ha permesso di conoscere in modo affidabile e utile le situazioni che a vario
titolo hanno comportato per i singoli magistrati una diminuzione dal lavoro ordinario incidente
sulla valutazione.
♦ E’ evidente come le conseguenze di tali difficoltà risulterebbero ancora più pesanti allorché il
sistema andrà a regime e dovrà gestire la posizione di migliaia di magistrati distribuiti in
centinaia di uffici giudiziari; in altri e più espliciti termini, una procedura di valutazione di tutti
e dei singoli magistrati non potrà essere efficacemente impostata e gestita senza una profonda
ristrutturazione del programma Valeri@, che lo renda utilizzabile in modo semplice ed efficace.
♦ Passando al contenuto delle informazioni raccolte, debbono segnalarsi alcuni limiti importanti
che hanno impedito la piena attuazione delle attività programmate dal Gruppo di lavoro e la
completezza delle analisi ritenute necessarie:
o Vengono innanzitutto in luce i limiti propri della categoria “udienze”, già prospettati nella
relazione intermedia presentata nell’Aprile scorso, limiti che discendono dalla circostanza
che le udienze costituiscono attualmente un dato extra-Re.Ge.”, inserito manualmente dalle
segreterie e cancellerie nelle statistiche comparate; dal fatto che la voce “udienza” non tiene
conto della durata effettiva dell’impegno giornaliero; dal fatto che le udienze presso il
G.i.p/G.u.p sono conteggiate per procedimento e non per giorno, mentre non vi è certezza
che analogo criterio sia adottato dagli uffici del pubblico ministero (che normalmente
operano secondo la medesima logica, ma in alcuni casi fanno, invece, riferimento ai turni di
servizio, e quindi al giorno di udienza).
o L’analisi in loco ha, poi, evidenziato che in alcuni uffici requirenti il dato sulle udienze non
viene considerato completo e attendibile, posto che il numero delle udienze cui hanno
presenziato i singoli sostituti viene ricavato dai turni di servizio e non dagli statini di
udienza, così scontando le imprecisioni dovute a modifiche dell’originaria previsione. Più
grave la situazione della procura della Repubblica di Milano, dove le udienze sono
ricomprese tra i “servizi” e non chiaramente individuate, così che la semplice lettura dei
prospetti forniti dall’ufficio rende evidente che una quota consistente delle attività di
udienza non risulta registrata. Il Gruppo di lavoro ritiene che il danno che questo apporta
alla procedura di valutazione possa al momento considerarsi limitato; non essendosi
proceduto alla parametrazione delle singole voci che compongono l’attività del magistrato,
l’assenza di una di esse comporta un deficit informativo che risulta contenuto e che non
incide sulle voci diverse. Tuttavia, è evidente che, attesa l’importanza del dato relativo alle
attività di udienza, per il futuro il problema dovrà essere superato, pena l’impossibilità di
procedere a comparazioni corrette ed efficaci.
61
o Quanto al numero di imputati e imputazioni, si è deciso di effettuare un’analisi di maggior
dettaglio di quella inizialmente ipotizzata. L’analisi, infatti, divide, separatamente, il numero
degli indagati/imputati in cinque classi: da 1 a 5; da 6 a 10; da 11 a 20; da 21 a 50; oltre 50.
Ciò vale sia per le analisi per ufficio, ove è apparso utile considerare il dato percentuale, sia
per le analisi del lavoro individuale, dove è parso più utile e significativo indicare il dato in
valore assoluto. Considerato che i procedimenti con indagati/imputati o imputazioni minori
o uguali a 5 rappresentano una percentuale normalmente altissima del totale (superiore cioè
al 90%), i prospetti riassuntivi non includono i procedimenti con numeri inferiori o uguale a
5 e si concentrano su quelli che presentano numeri superiori. Il dato relativo al totale dei
procedimenti che presentano indagati/imputati e di quelli che presentano imputazioni in
numero maggiore di 5 viene presentato nei prospetti del lavoro individuale, così che accanto
al numero in valore assoluto dei procedimenti definiti viene mostrato anche quello dei
procedimenti che risultano presentare una maggiore complessità per numero di
indagati/imputati e/o di imputazioni. Ciò fornisce un primo livello di indicazione
“ponderale”, che qualifica e integra il dato numerico generale. Nella impossibilità di
procedere ad analisi di complessità per titolo di reato, il dato che possiamo oggi includere
appare un primo passo che dovrà essere sviluppato allorché sarà possibile procedere ad
analisi per materia e per titolo di reato.
o Quanto all’analisi dei tempi dei procedimenti / processi, le statistiche comparate su base
Re.Ge. contengono una pur essenziale ripartizione dei procedimenti e processi per fasce di
durata. Specifiche interrogazioni sono state effettuate dal Gruppo anche sulla base dati
centralizzata.
o Il dato relativo alla durata dei procedimenti e processi non è stato affrontato nella
prospettiva di calcolare il tempo medio di definizione, posto che si tratta di informazione in
sé incompleta e poco significativa, dal momento che una valutazione utile della media di
durata potrebbe derivare solo dall’approfondimento delle analisi sui singoli procedimenti e
processi e dalla correlazione del dato temporale con altri elementi di qualità, quali la
tipologia dei procedimenti e l’analisi delle qualificazioni giuridiche del fatto (QGF). Fermo
restando quanto detto nella parte generale circa la possibilità di future analisi per “finestre
temporali”, e’ sembrato in questa fase più utile e praticabile ripartire per fasce il numero
complessivo delle definizioni.
o Invero, la rilevazione della durata dei procedimenti e la sua inclusione nei prospetti
comparativi non fornisce da sola una informazione traducibile in qualità del lavoro del
magistrato, come si è appena cercato di esporre; essa, tuttavia, può fornire una informazione
interessante utile alla comprensione delle modalità di gestione del “ruolo” da parte del
magistrato requirente e giudicante e la correlata impostazione del lavoro; parimenti, nei casi
di posizioni che si distacchino molto dai dati “medi” può fornire una segnalazione di
“allarme” circa l’esistenza di situazioni di difficoltà. Unita al dato numerico complessivo ed
all’indice di ricambio, anche una sommaria informazione sui tempi può risultare elemento
utile alla valutazione individuale.
o Per quanto concerne l’ufficio di procura della Repubblica, si è ritenuto non frammentare
eccessivamente l’informazione. Una prima ipotesi di lavoro prevedeva per l’esame degli
uffici giudiziari nel loro complesso, anche l’analisi mirata sulle durate brevissime (giorni 0,
cioè i procedimenti conclusi con richiesta lo stesso giorno dell’iscrizione; giorni 5), e questo
ha consentito di verificare come un numero elevato di procedimenti rientrasse in queste
fasce, ad esempio, per la procura della Repubblica di Milano, e non lo fosse per quella di
Napoli; tale informazione, che è apparsa del tutto coerente con la diversa impostazione
organizzativa dei due uffici, che vede a Milano l’esistenza di una sezione per la definizione
degli “affari semplici”, non è parsa particolarmente significativa nel momento in cui si deve
62
passare all’esame del lavoro individuale, ed è sembrato più utile concentrare l’attenzione su
tre sole fasce temporali: a) una prima, relativa ai procedimenti definiti entro il termine di 6
mesi dall’iscrizione, e dunque senza necessità di proroghe; b) una seconda, che include
procedimenti definiti in tempi considerabili ancora “normali” secondo i dati di esperienza:
da sei mesi a due anni; c) una terza, che include i casi in cui appare prospettabile una
possibile patologia (vuoi per sovraccarico di lavoro, vuoi per cattiva gestione del “ruolo”) o
una particolare complessità: il riferimento è ai procedimenti con durata superiore ai due
anni.
o Per quanto riguarda l’ufficio G.i.p./G.u.p non si è proceduto ad un’analisi altrettanto
approfondita dell’elemento durata. Va premesso che le statistiche comparate su base Re.Ge.
già contengono una pur sommaria e non sviluppabile ripartizione delle definizioni per fasce
di durata: entro 6 mesi; da 6 mesi a 1 anno; da 1 anno a 2; oltre 2 anni. Ciò detto, diversi
sono i fattori che hanno portato ad escludere ogni ulteriore approfondimento. In sintesi:
a) L’attività non definitoria propria del G.i.p. presenta caratteristiche intrinseche che
rendono non rilevabile in concreto e non rilevante l’analisi dei tempi di risposta, che
possono assumere significato solo in presenza di evidenti anomalie che non potrebbero
non essere affrontate nel corso della relazione del dirigente dell’ufficio. Farebbero
eccezione a questo criterio le misure cautelari, ma una rilevazione efficace dei tempi di
emissione è risultata per esse allo stato impossibile. Premesso che non si riuscirebbe al
momento a monitorare i tempi che intercorrono tra il pervenimento della misura
all’ufficio e l’assegnazione al singolo giudice incaricato (tempi che si debbono
presumere brevi e che potrebbero, dunque, essere ignorati), è emersa una diffusa
disomogeneità delle modalità e dei tempi di registrazione delle richieste del Pubblico
ministero e delle stesse ordinanze, con uffici, come quello palermitano, in cui la
richiesta viene registrata per la prima volta solo in occasione dell’emissione della
misura o della sua esecuzione.
b) Anche i tempi di definizione del G.u.p. presentano al momento problemi che hanno
sconsigliato di procedere oltre nell’esame che è stato tentato dal Gruppo.
L’impossibilità odierna di rilevare il tempo trascorso tra la registrazione della richiesta
del Pubblico ministero e l’effettiva assegnazione del procedimento al giudice
costituisce, in questo caso, un elemento molto rilevante; a differenza di quanto avviene
per le misure cautelari, infatti, non è affatto scontato che si sia in presenza di tempi
presumibilmente brevi, né è ragionevole pensare che si tratti di tempi distribuiti
uniformemente all’interno del singolo ufficio o degli uffici tra loro confrontabili. A ciò
si aggiunga che il dato della durata della fase di udienza preliminare potrebbe portare
informazioni se correlata ad altri dati di riferimento, al momento non disponibili, quali il
numero delle udienze necessarie a definire i procedimenti in esame.
o Per la fase dibattimentale il Gruppo ha ritenuto di sintetizzare l’analisi della durata dei
processi dividendo il dato in quattro categorie: fino a 180 giorni; da 181 a 365 giorni; da 1
anno a 2 anni; oltre i 2 anni. Valgono anche qui le considerazioni effettuate in precedenza
circa la ridotta utilità di un’analisi temporale che non sia congiunta ad altri elementi di
complessità del processo. Sarebbe, infatti, assai utile poter verificare se le diverse categorie
di durata coincidano con categoria di “materia” o con specifiche QGF, così da integrare
l’esame, che potrà essere effettuato se ritenuto opportuno, al fine di ricercare correlazioni tra
la durata del processo e il numero degli imputati e delle imputazioni.
63
o Il Gruppo ha ritenuto utile procedere anche alla rilevazione dei tempi di deposito delle
sentenze. Sempre nell’ottica di fornire aggregazioni significative e facilmente leggibili, le
tabelle evidenziano poche fasce di durata, potendosi giungere, ove necessario, ad un
maggiore dettaglio consultando i dati presenti nell’archivio centralizzato. Si è così prevista
una prima fascia che va fino al termine di 90 giorni, che alla luce dei dati esaminati
costituisce un riferimento utilizzato dai giudici in un largo numero di casi; vi è poi una
seconda fascia che va dai 91 ai 180 giorni ed una terza che prevede il superamento di tale
limite. Il Gruppo ha ritenuto che la rilevazione dei casi in cui la motivazione viene
depositata oltre i termini ordinari assuma un rilievo se collocata all’interno della
complessiva attività del giudice, così privilegiandosi il dato percentuale rispetto al dato che
offra esclusivamente il valore assoluto. Del resto, l’intera analisi compiuta dimostra che i
casi di motivazione depositata oltre i termini sono così poco numerosi da non rappresentare
un fattore meritevole di particolare attenzione; si è, tuttavia, provveduto anche ad indicare il
dato sia assoluto che percentuale sul totale delle sentenze emesse, e ciò potrebbe
rappresentare un punto di riferimento utile sia per il singolo magistrato sia per i valutatori.
o Il Gruppo ha provveduto ad un iniziale esame dei dati consegnati su supporto cartaceo da
alcune cancellerie con riferimento al lavoro del tribunale del riesame. Premesso che i dati
circa la durata dei procedimenti non sono recuperabili dai registri, né sono presenti nelle
informazioni “extra Re.Ge.” riportate nei prospetti dalle cancellerie, il Gruppo ha rilevato
che per il tribunale del riesame si è in presenza di termini assai brevi di fissazione
dell’udienza e di deposito dei provvedimenti, termini che sono fissati in modo rigoroso dalla
legge. Era così apparso evidente che l’unico elemento che potrà in futuro essere considerato
è quello relativo ai tempi di deposito della motivazione nei casi in cui questo non avvenga
contestualmente alla pronuncia del dispositivo e finisca per collocarsi oltre i termini massimi
previsti dalla legge. Non avendo provveduto, per le ragioni già illustrate, all’analisi statistica
dei dati relativi al settore del riesame, il Gruppo non ha sviluppato l’argomento e rinvia per
questo ai futuri sviluppi dell’indagine.
o In ultimo, va segnalato che per alcuni magistrati si sono rilevate differenze e incoerenze non
fisiologiche tra il numero dei sopravvenuti (procedimenti assegnati al magistrato) e dei
definiti. Si tratta di casi, non numerosi, che appaiono riconducibili alla riassegnazione di
fascicoli che vengono trasferiti da un magistrato all’altro. La conoscenza di tali casi richiede
una specifica indagine in sede di valutazione del singolo magistrato.
o Va ricordato, a proposito della riassegnazione dei procedimenti, che il sistema Siris incontra
gravi limitazioni nel rilevare la “pendenza” dei procedimenti ad una certa data.
L’informazione potrà essere in futuro acquisita grazie agli interventi di implementazione del
sistema, ma non è ad oggi disponibile. E’ stato possibile per il Gruppo ottenere tali
informazioni esclusivamente rilevandoli dalle statistiche comparate Re.Ge. fornite dagli
uffici giudiziari, e quindi aggiungendo il dato alle tabelle di lavoro.
La difficoltà che qui si segnala deve essere attentamente considerata con riferimento alla
necessità (si veda la proposta di scheda di valutazione) che la valutazione tenga conto anche della
rilevanza numerica delle assegnazioni che il magistrato ha ricevuto nel momento in cui ha preso
possesso nell’ufficio o nella struttura interna e delle eventuali riassegnazioni di procedimenti nel
corso del periodo in esame.
Vale qui la pena ricordare che tutti i limiti e le criticità del dato statistico che nelle pagine
precedenti sono stati messi in evidenza non attengono alla correttezza del dato numerico estratto,
64
se si fa eccezione per i limiti di completezza delle registrazioni ad opera degli uffici, così che va
escluso ogni giudizio di generale “inattendibilità” del dato e può più correttamente parlarsi
dell’esigenza di aumentarne la qualità investendo in una duplice direzione: a) incremento della
qualità dell’informazione, investendo sulla completezza e tempestività delle registrazioni; b)
incremento della significatività dell’informazione, investendo sulla possibilità di rilevare e gestire
i dati che portano con sé elementi sul “peso” del procedimento/processo e sull’impegno per il
magistrato.
2.2 - La proposta per la definizione degli standard, ovvero i termini di
riferimento.
Una volta esaurita l’attività di raccolta e sistemazione dei dati statistici il Gruppo si è trovato di
fronte alla necessità di individuare la metodologia più corretta per la individuazione degli “standard
medi” di definizione.
Va detto subito che la proposta formulata qui dal Gruppo di lavoro si fonda su un’analisi di
dettaglio dei record che compongono la base dati, così che diverse valutazioni possono agevolmente
essere accolte mediante una diversa articolazione degli standard sulla base di nuovi criteri.
a) La scelta della mediana
La prima scelta affrontata è stata se assumere come riferimento la media oppure la mediana
delle definizioni: come noto, la media risente moltissimo di situazioni anomale, potendo avere
oscillazioni rilevanti nei casi in cui si sia in presenza – come si é rilevato nelle analisi svolte - di
valori massimi molto alti oppure di valori minimi molto bassi; ad esempio, in caso di valori
massimi molto alti, magari rappresentati da un unico magistrato sull’intero campione, il valore
medio del campione si porrebbe ad un livello tale da collocare al di sotto quasi l’intero ufficio. Tale
esito invero dipende dal fatto che usualmente con “media” intendiamo il valore atteso dalla
frazione della somma di tutti i dati disponibili per il numero di tutte le posizioni che hanno
alimentato la base dati (100+30+20+10= 160/4=40). Non così la mediana. Essa è una misura del
centro del campione che divide i dati in due parti uguali (tante misure al di sopra quante al di sotto)
e dunque prescinde da quante posizioni vengano simmetricamente lasciate agli estremi senza essere
considerate (30+20=50/2=25 mediana). La mediana costituisce, dunque, una soluzione che
riequilibra le situazioni che, nel panorama in esame, potremmo definire “critiche”. Tuttavia, la
mediana non appare da sola sufficientemente esaustiva in presenza di un gruppo di valori poco
numeroso e/o quando manchino situazioni estreme da compensare. E vi è da aggiungere che tale
ultima condizione (assenza di situazioni estreme da riequilibrare) sembra ragionevolmente
prevedibile in presenza di raggruppamenti tra uffici sufficientemente equilibrati.
Va aggiunto che la divisione dei magistrati valutati in due sottoinsiemi uguali non comporta
affatto che il 50% si collochi inevitabilmente al di sotto di un limite ritenuto “apprezzabile” in sede
valutativa, posto che la stessa metodologia di calcolo che si propone impone che i magistrati che per
ragioni contingenti si sono trovati a svolgere un’attività limitata (esoneri, malattie, assenze,
applicazioni, etc.) hanno diritto a vedere applicata una correzione dell’intervallo di produttività
proporzionata alla situazione anomala che li riguarda e, quindi, finiranno per essere ricondotti
all’interno dei parametri medi individuati (cfr. punto 1.6, che segue, in cui si affronta il tema della
correzione proporzionale).
L’elevata varietà delle situazioni di fatto riscontrate tra i vari uffici giudiziari non ha consentito
di definire come del tutto preferibile una delle due soluzioni ora prospettate.
E’ così emersa la possibilità di assumere come punto di riferimento non un unico valore
(sia esso medio o mediano) ma un intervallo. In tal modo il gruppo di magistrati di riferimento
non viene diviso tra due soli sottoinsiemi separati da un unico valore, ma viene caratterizzato dalla
65
definizione di un intervallo (o “range”) che si colloca fra due valori ritenuti rappresentativi dello
standard medio nazionale. Si tratta di soluzione che meglio appare rispondere sia sul piano tecnicostatistico sia sul piano dell’esperienza all’esistenza di molteplici variabili esogene che condizionano
il lavoro del magistrato pur all’interno di situazioni simili e che possono essere compensate dalla
prospettiva di una maggiore elasticità nella valutazione di ciò che può essere considerato “normale”
e quindi “medio”. Tale soluzione appare ancora più efficace ove si consideri che i singoli cluster
mettono quasi sempre in relazione di confrontabilità magistrati che appartengono ad uffici diversi,
così presentandosi situazioni di partenza e caratteristiche non omogenee seppur assimilabili, ovvero
ancora con prevalenza di ambiti e di elementi tra loro assimilabili comuni rispetto a quelli peculiari.
b) La determinazione dell’intervallo
Alla luce di queste considerazioni il Gruppo ha ritenuto in via generale che, presa in esame
l’eterogeneità dei dati dei diversi uffici che compongono i cluster, l’intervallo da prendere in
considerazione debba collocarsi attorno alla mediana “effettiva”.
Si parla qui di mediana “effettiva” per rendere conto della circostanza che i dati “mediani”
emergenti dall’analisi del campione esaminato sono apparsi caratterizzati da un non convincente
abbattimento dei valori che, se accolti, avrebbero definito lo standard.
Il Gruppo ha cercato di comprendere la ragioni di questa possibile inadeguatezza ed ha
considerato che il risultato così ottenuto è stato condizionato da alcuni fattori negativi.
b.1) Il campione perso in esame non è “pulito”, e lo è per difetto. Come si è detto,
l’obiettivo di fissare per la prima volta uno standard medio, non avendo alcun punto di riferimento
già esistente, ha imposto al Gruppo di lavoro, sia nel settore civile sia in quello penale, di assumere
come campione rappresentativo della capacità di smaltimento soltanto i magistrati che hanno
garantito una presenza continua per l’intero periodo in esame all’interno dell’ufficio e/o del gruppo
o sezione di appartenenza. Tale e inevitabile soluzione ha comportato nel settore penale,
caratterizzato in molte sedi da un alto livello di mobilità, la decisa contrazione del numero di
magistrati inclusi nel campione. Ad esempio, per gli uffici di procura della Repubblica è stato
possibile includere nel campione solo 248 magistrati sui 460 in organico (62%), tale rapporto
scende a 92 G.i.p./G.u.p. sui 176 in organico (52%) e a 159 giudici del dibattimento sui 314 in
organico (51%). Ma il limite diventa ancora più rilevante allorché si guardi alla situazione di alcuni
uffici giudiziari, come l’ufficio G.i.p./G.u.p. di Bologna, che vede inclusi solo 4 giudici dei 13 in
organico, o quello di Palermo, dove si parla di 7 su 19, o ancora il dibattimento di Bologna, dove si
parla di soli 5 su 16, o di Palermo, 14 su 42.
L’esigenza di non operare su un campione troppo contenuto, e come tale non espressivo delle
singole realtà, ha portato il Gruppo a includere anche quei magistrati che sono entrati o usciti
dall’ufficio senza così garantire per soli pochi mesi la presenza continua, così come i magistrati che
hanno usufruito di periodi di assenza non ordinaria purché contenuti.
Inoltre, il Gruppo ha rilevato che gli uffici non sono stati in grado di fornire indicazioni
attendibili circa le situazioni individuali che hanno comportato una non occasionale riduzione delle
assegnazioni ma non si sono tradotte in provvedimenti registrati e recuperabili.
L’insieme di questi elementi ha reso evidente che il dato relativo alla produttività dei magistrati
dei singoli cluster è dimensionato per difetto rispetto alla realtà, ma non è stato possibile
quantificare tale differenza, così che occorrerà procedere sul punto ad ulteriori approfondimenti, nei
sensi che saranno di seguito specificati.
b.2) I dati statistici non sono “puliti”. Per quanto la qualità del dato sia oggi molto migliore
che in passato, tanto che è stato possibile procedere a verifiche puntuali utilizzando il confronto tra i
dati estratti con Siris e quelli contenuti nelle statistiche comparate formate dagli uffici, esiste ancora
oggi un deficit di attendibilità che non può essere sottovalutato e, soprattutto, non può essere
affrontato e quantificato in via generale, risentendo molto di situazioni locali.
66
L’esistenza di tale deficit è stata rilevata dal Gruppo nel corso delle visite presso gli uffici
giudiziari e pone un problema di difficile soluzione.
Si è rilevato, in particolare, che esistono due ordini di problemi. Un primo problema riguarda la
non omogeneità dei criteri di registrazione degli affari e questo, come si è evidenziato in particolare
per la procura della Repubblica di Bari, ha portato alla registrazione di notizie di reato in eccesso
rispetto a quanto avviene per gli altri uffici requirenti, con la conseguenza che i flussi delle
definizioni hanno risentito di un eccesso di imput; il dato ha potuto essere compensato dal Gruppo
scorporando i numeri relativi alle archiviazioni (sbocco naturale delle iscrizioni cui si è fatto cenno)
dalle definizioni considerate rilevanti. Più complessa, invece, la vicenda presente in forma evidente
presso le procure della Repubblica di Bologna e Bari ma probabilmente presente in modo meno
rilevante in altri uffici, relativo alla gestione dei procedimenti pendenti della ex procura
circondariale, posto che le ri-assegnazioni dei procedimenti ai magistrati dell’ufficio non trovavano
ingresso tra le nuove sopravvenienze nel periodo dei singoli magistrati, mentre risultavano poi
registrate a loro favore le successive richieste definitorie. Anche in questo caso si è cercato di
compensare l’anomalia separando le richieste di archiviazione dalle altre modalità di definizione,
ma non vi è dubbio che il dato complessivo delle definizioni risultava alterato rispetto ad una
gestione ordinaria.
Un secondo problema riguarda i casi, molto evidente a Bologna ma notoriamente presente
anche in altre sedi non incluse nel campione, dell’alterazione del flusso di procedimenti tra procura
della Repubblica e tribunale con riferimento alle citazioni dirette a giudizio. L’anomalia consiste nel
fatto che non tutte le richieste di fissazione della data di udienza ricevono una risposta tempestiva
da parte del tribunale, con la conseguenza che i procedimenti che il sostituto procuratore considera
conclusi non vengono presi in carico dal tribunale e restano in un “limbo” che altera per difetto sia
lo scarico da parte della procura come ufficio (mentre il fascicolo viene “scaricato” al singolo
sostituto che ha emesso la richiesta) sia la presa in carico da parte dell’ufficio giudicante, così
abbattendo il dato delle sopravvenienze e alterando il rapporto sopravvenuti /definiti. Se a Bologna
tale fenomeno ha assunto negli anni in esame un livello macroscopico (in sede di visita in loco il
dato è stato quantificato in circa 8.000-9.000 procedimenti), è notorio che anche altre sedi
manifestano la medesima difficoltà.
b.3) I dati statistici non sono completi. L’esistenza di tali e di altre discrasie è apparsa
evidente allorché è stato possibile acquisire presso l’ufficio giudiziario non solo le statistiche
comparate Re.Ge. ma anche le statistiche comparate formate dalle cancellerie e segreterie per essere
fornite al dirigente anche in occasione delle relazioni sull’attività dei magistrati. In tali casi, infatti,
è emersa l’esistenza di dati diversi e più alti rispetto a quelli ufficiali. Ciò è risultato evidente, ad
esempio, presso l’ufficio G.i.p./G.u.p. del Tribunale di Bari, le cui statistiche interne presentavano
un notevole scarto in aumento rispetto alla statistiche ufficiali. Anche l’ufficio G.i.p./G.u.p. di
Ancona ha mostrato problemi analoghi, con inserimento manuale dei dati relativi ai decreti di
archiviazione. Questa realtà sembra trovare una ragione nel fatto che negli ultimi anni l’aumento dei
carichi di lavoro ha reso difficile in alcuni uffici per le cancellerie garantire la completa e
tempestiva tenuta dei registri, così che la produzione reale dei magistrati può non coincidere con
quella emergente dalle statistiche.
b.4) I limiti dell’elemento “qualità”. Abbiamo più volte accennato alla circostanza che il
sistema non consente oggi di acquisire e valutare elementi statistici che offrono indicazioni di
complessità degli affari, ed in particolare quelli relativi alla “materia” trattata (salvo per la materia
DDA) e quelli relativi alle QGF, o titoli di reato. Allorché il Gruppo ha introdotto l’analisi di un
diverso elemento, come il numero degli indagati/imputati e il numero delle imputazioni, si è
constatato che solo una percentuale minima dei procedimenti/processi è risultata interessata da un
numero di indagati/imputati o di imputazioni maggiore di 5. L’esame delle diverse categorie delle
sopravvenienze (materia DDA per la procura della Repubblica; richieste interlocutorie o definitorie
67
per il G.i.p./G.u.p.; tipologie di azione penale per il dibattimento) e quelle delle modalità di
definizione, poi, ha messo in evidenza l’esistenza di percentuali molto elevate di categorie afferenti
a procedimenti che appaiono di semplice trattazione, con un appiattimento verso il basso degli
indicatori di complessità.
L’insieme degli elementi sopra ricordati ha reso evidente che il dato relativo alla mediana come
emergente dal campione si colloca al di sotto della “mediana” che risulterebbe da un’indagine
completa e dall’utilizzo di dati “puliti” e corretti. In questa situazione il Gruppo ha ritenuto che la
individuazione di una soglia minima inferiore alla mediana così calcolata possa non essere coerente
con il mandato ricevuto e con la ratio della legge, che intendono fissare lo standard medio sui valori
che, pur con tutte le cautele necessarie, corrispondano all’effettivo lavoro dei magistrati.
Il Gruppo ha così ritenuto di prendere in esame anche il dato costituito dal terzo quartile.
Per ‘quartili’ si intendono quelle osservazioni che dividono i dati esaminati in 4 parti uguali: il terzo
quartile (quartile alto o di dx) si lascia a sinistra il 75% delle osservazioni e corrisponde al 75°
percentile.
Tale dato appare in grado, infatti, di compensare la inevitabile non completezza che
caratterizza l’analisi dei singoli uffici concentrata solo sui magistrati definiti “valutabili”; si tratta di
incompletezza che, soprattutto quando l’analisi sarà estesa a tutte le 165 sedi, porta ad includere nel
novero dei magistrati valutabili anche quelli che hanno presentato riduzioni di lavoro non rilevabili
ma comunque incidenti sulla quantità di lavoro prodotto, così giungendo ad un abbassamento del
valore mediano rispetto a quello che corrisponderebbe ad una situazione fisiologica di pieno
impiego. Non è possibile nascondersi, infatti, che non sarà possibile per il Csm procedere ad analisi
interne ai singoli uffici e a rilevazioni delle caratteristiche di tutti i singoli magistrati così dettagliate
come quelle effettuate dal Gruppo di lavoro, col risultato che verranno incluse nei calcoli che
determinano gli standard anche un numero non minimo di situazioni personali che presentano una
non manifesta riduzione della capacità produttiva.
In conclusione la scelta del terzo quartile appare al momento adeguata sotto un duplice profilo.
Innanzitutto consente di compensare l’inevitabile deficit conoscitivo che porta ad abbassare il
valore mediano e che finirebbe per rendere poco significativo l’intero lavoro di analisi che il
Gruppo ha effettuato. In secondo luogo, il valore rappresentato dal terzo quartile (lo spazio
intercorrente tra il secondo che è 50 ed il terzo che è 75) fissa i termini di un intervallo che, sul
piano della tecnica statistica, consente una efficace graduazione dei livelli di produzione riferiti al
singolo magistrato.
In esito alle considerazioni che precedono il Gruppo ritiene necessario chiarire che
l’intervallo qui proposto non comporta affatto che almeno il 49% dei magistrati si collochi al di
sotto dello standard, perché l’applicazione dei parametri correttivi (v. punto 2.3, che segue)
comporterà in via ordinaria l’innalzamento dei livelli di produttività di una parte di coloro che
presentano dati in valore assoluto inferiori allo standard, così come altri magistrati torneranno
all’interno degli standard mediante la considerazione di aspetti qualitativi del lavoro che non è
stato possibile rappresentare statisticamente. Pur non potendo quantificare tale “recupero”, il
Gruppo di lavoro ha tratto dall’analisi dei dati il convincimento che esso riguarderà un numero
consistente di magistrati, così tendenzialmente indirizzandosi verso la soluzione ottimale indicata
nella prima parte di questo paragrafo. Non va poi dimenticato che sarebbe errato considerare
come meritevoli di approfondimento solo le situazioni dei magistrati che si collocano al di sotto
degli “standard medi”, posto che anche livelli di produttività molto alti all’interno di un contesto
altrimenti coerente potrebbero essere considerati come anomali e per questo destinatari di una
specifica attenzione.
68
c) La necessaria verifica
Il Gruppo si rende conto che la soluzione qui prospettata si fonda su una valutazione non
sufficientemente sperimentata. E, infatti, occorre qui evidenziare che lo stesso Gruppo ritiene
necessario procedere ad una verifica sul campo, che i tempi a disposizione non hanno consentito ma
che può iniziare già a breve.
In sostanza, occorrerebbe procedere ad un’analisi che si muova lungo due direzioni. La prima è
quella di incrementare la base dati di lavoro, sia acquisendo i dati per l’anno 2008 sia estendendo
l’analisi alle ulteriori sedi che il Gruppo ha individuato e per le quali non sono ancora pervenuti i
dati richiesti. L’aumento del numero degli uffici e dei magistrati che formano il campione
rappresenta un primo elemento di approfondimento che si ritiene possa fornire utili indicazioni.
La seconda è quella di procedere ad una verifica che riguardi in modo completo i magistrati di
alcuni uffici, in ciò comprendendo anche quelli che sono stati esclusi dal campione esaminato. In
sostanza, la verifica dovrà essere fatta prendendo in esame tutti i magistrati che hanno operato
nell’ufficio nel corso dell’arco di tempo prescelto, compresi coloro che sono stati presenti per una
parte soltanto del periodo, ai quali dovranno essere applicati i relativi parametri correttivi; in esito
all’esame del lavoro di tutti i componenti dell’ufficio giudiziario si potrà comprendere se esista uno
scarto fra il valore della mediana calcolata sul campione iniziale e quello della mediana calcolata
sull’intero ufficio.
Una volta conclusa tale procedura presso alcuni degli uffici più significativi tra quelli in esame,
il CSM potrà valutare se l’ipotesi adottata dal Gruppo di lavoro trovi adeguata conferma o se,
invece, risulti preferibile procedere alla successiva fase di sperimentazione adottando un intervallo
diverso quale “standard medio”.
2.3 - Le situazioni individuali “anomale” (rectius “peculiari”): i parametri
correttivi.
Meritano di essere affrontate adesso le possibilità di valutazione delle situazioni “anomale”
(rectius “peculiari”) che riguardano il magistrato, come un trasferimento tra uffici giudiziari, tra
sezioni di tribunale o tra gruppi di lavoro di procura della Repubblica, oppure come l’attribuzione di
esoneri parziali dal lavoro o periodi di assenza che superano i limiti minimi propri dell’aspettativa.
Va segnalato che il dato diventa particolarmente rilevante per i magistrati che in procura della
Repubblica transitano alla o dalla DDA, posto che questo comporta il passaggio tra strutture interne
al medesimo ufficio che presentano quantità significativamente diverse di procedimenti trattati.
I funzionari statistici che hanno collaborato col Gruppo di lavoro hanno prospettato una
risposta al problema che possa operare in modo corretto anche sul piano dell’analisi tecnica.
La valutazione della produttività dei magistrati che nel periodo oggetto di studio siano stati
trasferiti da un ufficio all’altro o da una sezione o gruppo di lavoro ad altro, o che abbiano avuto
percentuali di esonero o siano stati assenti dall’ufficio per periodi significativi può avvenire
secondo due diverse modalità:
a) La prima, a cui si è pensato inizialmente, consiste nella individuazione di cluster di
magistrati che nello stesso periodo si siano trovati nelle stesse condizioni. Questa ipotesi, come si
può immaginare, è di assai difficile attuazione sia perché non è possibile, e nemmeno ragionevole,
prevedere tutte le ipotesi e le possibili combinazioni di trasferimento e/o esonero o assenza, sia
perché l’attuale campione è troppo piccolo per poter contenere un numero statisticamente rilevante
– ai fini della incidenza sul calcolo della produttività standard - delle diverse situazioni nelle quali
potrà trovarsi il magistrato in valutazione.
b) Per le ragioni suddette si propone un altro criterio di più facile attuazione e che, almeno
inizialmente, consenta al CSM di valutare tutti i magistrati. Il criterio consiste nel valutare il
69
magistrato distintamente nei periodi nei quali si è occupato di materie differenti, utilizzando
parametri di confronto altrettanto diversi.
Per spiegare il metodo, verrà fatto un esempio pratico. Supponiamo che:
- siano stati costituti dei cluster di uffici e dei cluster di gruppi di lavoro omogenei per i quali
è nota la produttività media delle diverse variabili ritenute significative (sopravvenuti, definiti,
pendenti finali, tempi di definizione, ecc.);
- per ciascuna di queste variabili è noto l’intervallo di valori che rappresenti il range medio
(ad esempio tra la mediana e il terzo quartile) all’interno del quale deve trovarsi il magistrato per
poter avere una valutazione positiva;
- in particolare, ipotizziamo si voglia analizzare la produttività di un magistrato che si sia
occupato per 1 anno di DDA e per i restanti 2 dell’ordinario, definendo nel triennio 1250
procedimenti di cui 50 di DDA e 1200 di ordinario;
- poniamo che l’intervallo medio di produttività di un magistrato di DDA - relativamente al
numero di procedimenti definiti - sia compreso tra i 150 e i 210 procedimenti nel triennio per il
cluster cui appartiene il magistrato, mentre l’intervallo medio di produttività di un magistrato che si
occupi di ordinario – sempre per i definiti - sia compreso tra i 1500 e i 2400 procedimenti nel
triennio.
Per valutare tale magistrato occorrerà quindi confrontare l’attività svolta dallo stesso prima in
DDA e poi nell’ordinario. Per l’attività della DDA il magistrato, avendo definito 50 procedimenti, è
sicuramente nella media in quanto l’intervallo per un anno sarà compreso tra 50 e 70 procedimenti
(150/3 anni e 210/3 anni). Per l’attività svolta nell’ordinario (1200 definizioni) il magistrato sarà
sopra la media in quanto l’intervallo per il biennio sarà compreso tra 1000 e 1600 (1500/3*2 e
2400/3*2). Allo stesso modo si procederà per tutte le altre variabili oggetto di valutazione, quindi
per i sopravvenuti, i tempi di definizione, ecc.
Nell’ipotesi, invece, in cui il magistrato abbia avuto un esonero, ad esempio del 30%,
definendo sempre 1250 procedimenti, i valori minimo e massimo dell’intervallo verrebbero ridotti
del 30% diventando 1050-1680. Anche in questo caso la valutazione del magistrato risulterebbe
positiva.
Questa metodologia, seppur semplicistica, consente di tener conto della diversità di situazioni
nelle quali potrà trovarsi il magistrato.
Considerando le difficoltà che comporta il trasferimento da un ufficio all’altro o da un settore
all’altro e considerando le ripercussioni di questa situazione sulla produttività, la valutazione
potrebbe essere fatta accettando con maggiore flessibilità l’attestarsi delle definizioni, ad esempio –
in via di mera ipotesi perché potrebbe essere verosimile anche la situazione opposta -, sui valori
bassi dell’intervallo piuttosto che su quelli alti. Disponendo di un campione più ampio si potrebbero
stimare dei correttivi da apportare all’intervallo in modo da renderlo più rappresentativo.
Analoga metodologia, con gli opportuni adattamenti, potrebbe essere utilizzata anche per
affrontare i problemi posti dagli uffici promiscui e dai i magistrati che nel periodo in valutazione si
siano occupati non solo della materia penale ma anche di altra materia (civile, riesame, etc.).
2.4 - Le conseguenze di ordine metodologico.
Quanto si è appena detto porta in primo piano un altro elemento che incide sulla metodologia
seguita.
70
Una procedura di natura sperimentale che per la prima volta approcci un tema complesso e
interdisciplinare richiede di operare una serie di scelte non del tutto congruenti con la soluzione
tecnica che si ipotizza di adottare a regime.
Sotto un primo punto di vista, ad esempio, è stato necessario ampliare quanto più possibile
l’arco temporale di riferimento. Le numerose incertezze iniziali circa la qualità dei dati statistici, la
loro costanza e la loro significatività hanno imposto di utilizzare l’arco di tempo di tre anni – il più
ampio possibile alla luce dei sistemi informatici e statistici in opera – che garantisce la riduzione dei
fattori di disturbo e delle situazioni contingenti, quali anomalie nella distribuzione degli affari
all’interno dell’ufficio, oppure eccezionali momenti di concentrazione di tipologie di affari, oppure
situazioni contingenti di difficoltà del magistrato. Tale scelta ha comportato che l’analisi per
magistrato venisse limitata ai soli magistrati che nel triennio hanno rivelato una presenza costante e
l’assenza di fattori sistematici di riduzione del carico di lavoro. Le concorrenti esigenze di
semplificazione dell’analisi hanno giustificato la scelta di aggregare molti dati direttamente su base
triennale e di non procedere in questa fase ad aggregazioni su base annuale.
Tali scelte, che si sono rivelate utili al fine di ottenere un risultato gestibile e sufficientemente
corretto nell’arco di soli sei mesi di lavoro, non potrà essere utilizzata allorché il sistema verrà
sviluppato e quindi mandato a regime. Il sistema, infatti, richiederà un aggiornamento annuale dei
cluster e del dato medio, e questo potrà avvenire solo scartando i dati dell’anno più lontano e
aggiungendo i dati dell’ultimo anno disponibile: come si vede, le aggregazioni dei dati statistici e
delle informazioni sui magistrati dovranno avvenire non più su un ampio arco temporale ampio, ma
su base annuale. A tal fine il Gruppo ha predisposto la base dati in modo che sia facilmente
interrogabile su base annua.
Un secondo esempio di quanto si va dicendo. L’obiettivo di giungere per la prima volta alla
definizione di standard “medi” nazionali portava con sé l’assenza di qualsiasi riferimento condiviso
e di esperienze cui rapportarsi. Il Gruppo ha così scelto, sulla base del mandato consiliare, di
verificare quale possa essere la rilevanza dei modelli organizzativi adottati dagli uffici, quale
l’incidenza delle specifiche realtà funzionali e quale l’importanza del livello di assistenza di cui
gode il magistrato. In sostanza, è parso necessario effettuare visite e analisi delle singole sedi per
una duplice finalità: acquisire le informazioni utili a calcolare in modo corretto ed efficace gli
standard nazionali; collocare il lavoro del singolo magistrato, potenzialmente “valutabile”,
all’interno del contesto in cui opera. In poco meno di sei mesi di lavoro, dodici magistrati sono
riusciti a visitare in sostanza 11 sedi giudiziarie “maggiori” e alcune sedi “minori”, oltre ad una
dozzina di tribunali di sorveglianza. Appare evidente che un simile sforzo ed un simile dispendio di
energie non possono essere replicati per ciascuna e tutte le 165 sedi giudiziarie italiane.
Tutto questo viene illustrato per chiarire un passaggio essenziale dell’analisi qui proposta. Il
settore penale del Gruppo ha ritenuto di non estendere l’esame dei singoli uffici oltre gli aspetti
essenziali alla comprensione dell’ufficio e delle sue peculiarità rilevanti, evitando di scendere ad
analisi di ulteriore dettaglio e cercando di avvicinare quanto più possibile la raccolta di informazioni
a quelle di cui il CSM potrà ragionevolmente disporre quando darà corso alle procedure di
valutazione. I “report”, le relazioni che sono state redatte in occasione delle visite in sede hanno
cercato di rilevare le criticità di tipo statistico che rischiano di inquinare il dato o di confondere la
sua lettura, e di comprendere quali siano le scelte organizzative che rivestono una effettiva
incidenza sulla valutazione del lavoro dei magistrati. Si è, invece, cercato di non passare ad
approfondimenti sulle singole tipologie di lavoro, che avrebbero apportato informazioni
probabilmente utili ma non riproducibili in futuro.
Infine, un’ultima osservazione generale che riguarda la rilevante differenza della metodologia
adottata rispetto a quella proposta per il settore della sorveglianza.
71
Per quest’ultimo è stata percorsa la strada dell’applicazione congiunta del raggruppamento
degli uffici giudiziari per cluster e dell’applicazione di un valore ponderale alle principali categorie
di provvedimenti (quale espressione dell’intero procedimento che li precede). La scelta di procedere
secondo tale impostazione è maturata nel corso delle visite in loco dal momento che i colloqui con i
magistrati, e infine l’incontro con i presidenti dei tribunali di sorveglianza interessati dalla presente
analisi, hanno evidenziato come l’applicazione dei valori ponderali costituisca sia uno strumento
per rendere più omogenee e confrontabili le informazioni statistiche sia un temperamento delle
rigidità che derivano dalla divisione dei magistrati secondo cluster costruiti attorno ai dati essenziali
degli uffici giudiziari più che attorno al lavoro individuale.
Si tratta di metodologia che è stato possibile seguire grazie alle peculiarità proprie del settore,
caratterizzato da un numero limitato di magistrati, da una elevata omogeneità delle attività e dei
provvedimenti, dall’altrettanto elevata quota di procedimenti standardizzabili, dalle caratteristiche
dell’universo dei destinatari del lavoro giudiziario. A ciò si aggiunga che l’avere visitato e
analizzato 12 tribunali di sorveglianza ed i relativi uffici ha consentito di raggiungere un campione
pari a poco meno del 50% dell’universo di riferimento, circostanza che attribuisce un valore molto
elevato ai risultati raggiunti con il confronto con i magistrati di quegli uffici giudiziari.
Analoghe caratteristiche non sono riscontrabili nel settore penale ordinario, che non solo è
frammentato in più uffici giudiziari che reciprocamente si influenzano, ma presenta in ciascuno di
essi un tasso di variabilità di riti e di contenuti del lavoro che, almeno in questa fase, ostacolano la
possibilità di attribuzione di valori ponderali al singolo provvedimento. Come si è detto, più volte,
la pratica impossibilità di rilevare in modo efficace alcuni elementi fondamentali di complessità, e
quindi di “peso” dei procedimenti (quali il codice “materia” e le stesse QGF) non ha consentito
neppure di procedere alla selezione di alcune tipologie di procedimenti più “rilevanti” che il Gruppo
aveva sul piano dell’analisi individuato secondo il loro contenuto.
Ciò non toglie che in un prossimo futuro si possa valutare l’attribuzione di valore ponderale ai
provvedimenti adottati in settore specifici del lavoro del giudice penale che, come l’attività di
riesame e forse quella del giudice di legittimità, presentano caratteristiche di potenziale
standardizzazione del lavoro. In un futuro più lontano non sarà impossibile, una volta risolti i nodi
critici che il Gruppo ha segnalato, procedere alla sperimentazione anche per le restanti parti del
settore penale.
3. GLI UFFICI DI PROCURA DELLA REPUBBLICA
3.1 - Il confronto tra i dati estratti con Siris e i dati da estrattore Re.Ge.
E’ necessario ricordare subito che i dati estratti direttamente dagli uffici mediante le statistiche
“comparate” prodotte da Re.Ge. contengono una serie di informazioni che debbono essere inserite
manualmente dagli operatori e riguardano le attività di udienza, le attività relative all’esecuzione
penale e quelle relative agli affari civili. Le statistiche comparate, poi, consentono di acquisire dati
relativi ai tempi di definizione riferiti al singolo magistrato, ma con intervalli diversi rispetto a
quelli che si è ritenuto preferibile adottare e, soprattutto, senza che sia possibile effettuare controlli
adeguati o integrazioni.
E ciò a prescindere dalla circostanza che il confronto fra le statistiche comparate di uffici
diversi non offre del tutto garanzia di uniformità sostanziale, posto che i risultati dipendono dalle
modalità di inserimento del dato e non appaiono possibili, sul punto, controlli efficaci effettuabili in
sede centrale.
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Tuttavia, un accettabile livello di uniformità sembra ormai garantito dalle caratteristiche del
programma di estrazione, uguale su tutto il territorio nazionale e sufficientemente collaudato nel
tempo.
I dati così estratti sono stati, come si è detto, acquisiti dal Gruppo di lavoro sia per utilizzarli
come controllo dei risultati delle interrogazioni effettuate mediante il programma Siris direttamente
sulla base dati estratta dal sistema Re.Ge. di ciascun ufficio, sia per predisporre una base dati
specifica che possa essere utilizzata dal Csm per tutti gli uffici giudiziari e tutti i magistrati nel
corso della prima fase di sperimentazione del nuovo metodo di valutazione.
3.2 - La metodologia di analisi del dato, ovvero l’analisi “progressiva”.
Alla valutazione del magistrato si giunge seguendo un percorso progressivo che muove
dall’esame dell’ufficio di appartenenza e degli uffici comparabili, secondo una metodologia così
riassumibile:
a) la prima analisi riguarda l’ufficio giudiziario nel suo complesso, comprensiva dell’analisi
dei flussi totali e, quindi, ripartiti secondo il numero dei magistrati in organico. Tale analisi ha lo
scopo di mettere in evidenza la realtà statistica dell’ufficio come struttura in rapporto ai carichi di
lavoro che deve gestire, con uno sguardo non condizionato dalle soluzioni organizzative in concreto
adottate;
b) detta analisi tiene conto, ove rilevanti, delle caratteristiche organizzative dell’ufficio e delle
situazioni che comportano alterazione dei flussi ordinari; in tal modo è possibile introdurre gli
opportuni correttivi o, se indispensabile, a limitare la confrontabilità con altri uffici;
c) per le procure capoluogo si procede quindi alla distinzione della struttura DDA da quella
complessiva, così creando i presupposti per valutazioni separate, sempre rapportate all’organico
dell’ufficio. Ciò consente, da un lato, di analizzare specificamente l’attività della DDA, anche in
funzione di un successivo confronto con le analoghe strutture di altri uffici giudiziari, e, dall’altro,
di procedere ad una separata analisi del lavoro svolto dalla parte residua e più vasta dell’ufficio, che
in tal modo diviene potenzialmente confrontabile con altri uffici simili e, perfino, con altri uffici
ove la DDA non sia presente;
d) dopo queste analisi che guardano all’ufficio nel suo insieme, è possibile dare corso a
un’analisi del lavoro individuale. Anche in questa prospettiva si procede a valutare separatamente i
magistrati assegnati alla DDA da quelli che operano negli altri settori; a tal proposito si rileva che in
tutti gli uffici giudiziari il numero di procedimenti sopravvenuti e definiti dai sostituti procuratori
assegnati alla DDA è marcatamente inferiore rispetto ai restanti sostituti dell’ufficio e non
confrontabile;
e) a questo punto l’analisi viene concentrata esclusivamente sui sostituti che sono stati
stabilmente presenti nel triennio, così che essa riguarda un sottoinsieme dei magistrati che operano,
rispettivamente, in DDA e nei restanti settori dell’ufficio. Si procede in tal modo ad un’analisi
articolata sia delle sopravvenienze sia delle definizioni e relative modalità, così da evidenziare,
verosimilmente in linea con quanto rilevato nell’analisi degli uffici giudiziari di appartenenza, sia le
differenze dei flussi sia le differenze nella loro gestione;
f) per quanto riguarda, in particolare, i magistrati assegnati alla DDA, si è valutata l’ipotesi di
includerli tutti in un’unica grande aggregazione di dimensione nazionale, all’interno della quale
procedere a successive sotto-aggregazioni secondo le caratteristiche dell’attività svolta in concreto
(percentuale di procedimenti DDA sul totale delle assegnazioni; analisi per tipologie essenziali di
QGF; numero imputati e imputazioni). Tale soluzione è stata sperimentata al fine di verificare se
73
sussistono uffici o realtà i cui magistrati debbano essere trattati separatamente e appare in linea con
il dato ordinamentale costituito dal circuito DDA-DNA;
g) l’analisi dei dati di flusso, che è stata articolata attorno a grandi voci coerenti che
sintetizzano il lavoro svolto, viene integrata da altre informazioni, prima tra tutte quella relativa al
numero di udienze cui ogni magistrato ha partecipato; sul punto si richiamano i limiti esposti in
precedenza che caratterizzano le informazioni pervenute e al momento acquisibili.
Deve essere messo in evidenza che - in particolare per gli uffici di procura della Repubblica
che hanno più tempestivamente fornito i dati richiesti – la progressività dell’approccio nell’analisi
dei dati è stata conseguenza inevitabile dell’assenza di precedenti esperienze metodologiche. E’
stato, infatti, necessario iniziare il lavoro partendo da un’analisi del singolo ufficio, al fine di
verificare la completezza e la coerenza dei dati acquisiti, e, in parallelo, ad una prima analisi di
confronto con altro o altri uffici che apparivano in teoria confrontabili; ciò al fine di affinare
progressivamente i criteri di confronto e di individuare le variabili in concreto significative.
Tale metodologia trova espressione nel materiale contenuto negli allegati alla presente
relazione, ove sono reperibili sia le analisi dei singoli uffici sia le analisi comparative di due o più
uffici e quelle per cluster, con indicazione degli standard medi calcolati (All. D, F. G).
3.3 - L’analisi secondo la “materia” trattata dal magistrato
Un discorso a parte merita la considerazione dell’attività dei singoli magistrati secondo la,
eventuale, appartenenza ad un gruppo di lavoro specialistico o, comunque, l’eventuale
specializzazione degli affari assegnati.
Quest’ultima analisi risente delle incoerenze esistenti in relazione al concetto di “materia”,
incoerenze che come si dirà tra breve operano anche all’interno del medesimo ufficio.
Sulla base dei dati disponibili, l’analisi ha cercato di mettere in evidenza sia l’abbinamento tra
gruppo di lavoro e materia sia la percentuale di attività ”specialistica” sul totale dei procedimenti
assegnati al magistrato, così da valutare caso per caso se possa parlarsi di una specializzazione che
qualifichi il lavoro del magistrato rispetto alla, in genere predominante, attività di “generico”.
Va detto che questa analisi, molto dispendiosa, è risultata al momento assai difficile, così che si
è cercato di procedere analizzando i gruppi che sono generalmente presenti in tutti gli uffici mediograndi (economia; pubblica amministrazione; fasce deboli; ambiente).
Tale tentativo ha fornito risultati tutt’altro che tranquillizzanti ed il Gruppo di lavoro ha
concluso che al momento non sussistono sul piano statistico le condizioni per utilizzare la “materia”
come elemento utile ai fini della definizione degli standard di lavoro e, più in generale, delle
valutazioni di professionalità. E ciò per molteplici ragioni.
La prima è che non vi è alcuna omogeneità dei raggruppamenti di reati all’interno delle singole
voci di “materia”: è sufficiente confrontare i prospetti forniti dalle procure della Repubblica di Bari,
Genova, Palermo e Venezia per concludere che si è in presenza di raggruppamenti compositi e non
utilizzabili ai fini comparativi (sugli elenchi delle voci per “materia” dei diversi uffici si vedano le
tabelle contenute nell’analisi degli uffici di procura, in particolare il dettaglio dei “sopravvenuti per
materia”).
La seconda è che la modulazione delle voci “materia” avviene secondo le esigenze del singolo
ufficio anche in relazione al numero di procedimenti per tipologia e fattispecie di reato, e ciò in
funzione dell’organizzazione che l’ufficio ritiene opportuno darsi, così che vi è una reciproca
influenza fra le divisioni dei procedimenti per materia e le caratteristiche dei gruppi di lavoro o
delle specializzazioni dei magistrati.
74
La terza è che sussistono evidenti incoerenze “interne” anche alle soluzioni adottate dai singoli
uffici, con conseguente non attendibilità della voce “materia”. Ad esempio, la procura della
Repubblica di Bari riporta nel triennio 498 procedimenti con materia “arrestati”, ma il numero dei
procedimenti definiti con rito direttissimo nel medesimo periodo ammonta a 3.293, dato questo che
neppure considerando le direttissime c.d. obbligatorie appare compatibile col primo. Sempre
un’analisi condotta sulla procura della Repubblica di Bari ha consentito di verificare che non vi è
corrispondenza tra l’elenco dei magistrati che un’interrogazione del sistema indica come assegnatari
di un numero significativo di procedimenti della materia “reati economici” e l’elenco dei magistrati
divisi per gruppo di lavoro fornito dall’ufficio giudiziario.
A ciò si aggiunga che le attività dei gruppi specialistici quasi sempre includono percentuali
differenti, non sempre rilevabili o comunque rilevabili solo con indagini caso per caso, di
procedimenti appartenenti alla materie c.d. “ordinarie”; ciò di fatto ha impedito di dare corso
all’ipotesi di assumere i gruppi specializzati come oggetto di esame al fine di ricavare, sia pure per
grandi linee, gli standard di possibile definizione dei magistrati aventi una specifica
specializzazione.
Quelli sopra formulati sono semplici esempi che servono a chiarire la rilevanza obiettiva di una
situazione molto diffusa e come tale decisiva per escludere che un’analisi dei procedimenti secondo
la loro “materia” possa fornire indicazioni utili per comprendere la natura dei flussi di lavoro
dell’ufficio o le caratteristiche essenziali del lavoro individuale.
Fa eccezione a quanto si è detto la situazione che caratterizza le direzioni distrettuali antimafia,
nel senso che gli esiti delle interrogazioni per materia “DDA” sembrano fornire dati
sufficientemente attendibili. Questo ha consentito di individuare il numero dei i procedimenti
assegnati alla DDA sia con riferimento ai flussi dell’intero ufficio giudiziario sia con riferimento al
lavoro del singolo magistrato.
3.4 - La valutazione del lavoro dei magistrati assegnati alle DDA
L’analisi dei dati che concernono l’attività svolta dai magistrati assegnati alle DDA impone di
mettere in evidenza alcuni elementi importanti per il lavoro svolto.
a) Attesi i limiti temporali di permanenza nella direzione distrettuale ed attese le diverse
soluzioni organizzative adottate dai singoli uffici, occorre particolare attenzione nell’includere i
magistrati tra quelli che possono essere valutati come sostituti DDA perché presenti in modo
costante nel triennio e perché effettivamente addetti ai procedimenti della stessa direzione
distrettuale (per la complessità dell’acquisizione dei dati e delle successive valutazioni si vedano sul
punto i commenti alle analisi per gli uffici di maggiori dimensione, in particolare Milano e Napoli
– All.D);
b) considerato che per le direzioni distrettuali sembra potersi ritenere sufficientemente
attendibile la “targatura” dei procedimenti con materia DDA, è apparso utile formare prospetti che
includono sia le assegnazioni complessive al singolo magistrato, sia i procedimenti che, tra quelli
assegnati, presentano registrazione sotto la materia DDA: in tal modo è agevole verificare la quota
dei procedimenti trattati che attengono specificamente all’attività propria della direzione distrettuale
e quelli che sono stati assegnati al magistrato in base ad un diverso criterio organizzativo;
c) sulla base di queste premesse è possibile considerare che esistono procure della Repubblica
che prevedono la quasi esclusiva assegnazione di procedimenti specialistici ai magistrati presenti in
DDA (Bari, Napoli e Palermo), ed altri che, invece, prevedono anche assegnazioni ordinarie in
misura significativa (Ancona, Firenze, Bologna, Genova, Milano, Trento e Venezia) e tale da far
ipotizzare che la metodologia di lavoro e la qualità dell’impegno dei magistrati siano in concreto
75
diversi e impongano una separata valutazione. Discorso ancora diverso per la procura della
Repubblica di Caltanissetta, che si situa in una zona di confine.
Tutti questi elementi sono stati attentamente considerati, innanzitutto, ai fini della formazione
dei “cluster” applicati ai magistrati che operano all’interno delle DDA e che sono diversi da quelli
dei magistrati che operano nel settore che potremmo definire “ordinario” degli uffici requirenti.
3.5 - L’analisi delle udienze
Il tema, come si è già accennato, nonostante l’apparente semplicità ha richiesto particolare
attenzione e approfondimenti, che non hanno impedito di giungere al termine del presente lavoro
senza avere raggiunto un livello soddisfacente di informazioni. E, infatti :
a) Il dato relativo alle udienze deve tenere conto, in primo luogo, del diverso metodo di
contabilizzazione: giornata di udienza per il dibattimento; singoli procedimenti per l’ufficio
g.i.p./g.u.p.;
b) va poi considerato che quello del numero delle udienze non è un dato affidabile: perché non
è rilevabile in sede centrale, ma solo ricavandolo da StatPm; perché attualmente viene rilevato al di
fuori del sistema Re.Ge. e dipende dalla correttezza e puntualità di coloro che lo inseriscono nelle
statistiche; perché molti magistrati risultano con numero di udienze nel triennio pari o prossimo a
zero, dato che non appare convincente. Ciò impedisce di considerare il dato delle udienze come
affidabile e oggetto di elaborazioni e di ulteriori approfondimenti;
c) il dato relativo al numero delle udienze del magistrato nel triennio costituisce dunque una
informazione aggiuntiva, che non è possibile standardizzare al fine di creare un rapporto con la
gestione dei procedimenti;
d) infatti, pur con i limiti indicati al punto a) che precede e con le conseguenti cautele, la
ricerca di una relazione tra il numero delle udienze ed il numero dei procedimenti definiti ha fornito
una risposta significativa solo per l’attività DDA (per la quale la presenza del dato nelle statistiche
comparate appare attendibile), dove un alto numero di udienze è spesso correlato ad un basso
numero di definizioni, e ciò vale sia per le udienze in dibattimento, sia per quelle g.i.p./g.u.p.; tale
constatazione sembra in linea con la considerazione che i magistrati DDA gestiscono procedimenti
complessi che, giunti davanti al giudice, comportano ciascuno un numero elevato di udienze. Al
contrario, nessuna coerenza significativa è stata riscontrata per i magistrati che operano nel settore
ordinario della procura, dove il dato del numero delle udienze non presenza nessuna relazione
chiara e coerente con il numero dei procedimenti definiti, anche perché un numero rilevante di
magistrati presente valore di udienza pari a zero, così da alterare l’intera valutazione;
e) in sostanza, il sistema che viene qui proposto si limita a riportare i dati relativi al numero di
udienze per magistrato come informazione aggiuntiva e non standardizzata, che, per di più,
necessiterà di un controllo caso per caso (si rinvia sul punto a quanto detto in precedenza).
3.6 - La rilevanza dell’entità dei flussi ai fini della confrontabilità.
Nel corso della esposizione della metodologia di lavoro si sono evidenziate le ragioni e le
finalità della divisione degli uffici in “cluster”, così come si sono illustrate le ragioni per cui
un’analisi effettuata su un campione di sole 11 sedi giudiziarie non offra risultati efficaci e, tanto
meno, risultati applicabili alle ulteriori 154 sedi.
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Ciò premesso, per introdurre il tema della confrontabilità tra i magistrati appartenenti agli uffici
requirenti sembra opportuno muovere da un esempio.
Il raffronto tra le procure della Repubblica dei due capoluoghi siciliani (Caltanissetta e
Palermo) ha messo in evidenza che la tipologia di lavoro ed i numeri dei procedimenti presentano,
pur con differenze percentuali rilevanti, una distanza abbastanza contenuta in valore assoluto, tanto
che i due uffici mostrano, da questo punto di vista una qualche confrontabilità a livello di lavoro
individuale. Tuttavia, l’elevata differenza in valore percentuale sia nei sopravvenuti sia nei definiti,
sembra consigliare in prima battuta un’analisi separata, per cui i magistrati del settore ordinario
della procura della Repubblica di Caltanissetta, che ricevono quasi la metà delle assegnazioni dei
magistrati di Palermo e smaltiscono a loro volta un numero di procedimenti pari alla metà dei
secondi, appaiono più opportunamente valutabili separatamente. E’ evidente, tuttavia, che in
assenza di diversi uffici confrontabili con Caltanissetta, i dati possono consentire la collocazione di
CL e PA all’interno di un’area di confrontabilità.
Se ne ricava l’esistenza di un aspetto problematico, di ordine generale: ci si riferisce alla
confrontabilità di magistrati che operano in uffici con differenze rilevanti nel numero delle
sopravvenienze, differenze che a cascata condizionano sul piano quantitativo tutta l’impostazione
del lavoro e lo stesso dato delle definizioni. A titolo di esempio, mentre le procure di Bologna,
Firenze e Genova presentano, per i magistrati non assegnati alla DDA, una media di sopravvenuti
ed esauriti nel triennio per magistrato come segue:
BOLOGNA
FIRENZE
GENOVA
TRENTO
sopravvenuti
sopravvenuti
sopravvenuti
sopravvenuti
2941
1684
1621
2578
esauriti
esauriti
esauriti
esauriti
3673
1620
1700
2603
Per i corrispondenti magistrati delle procure della Repubblica di Caltanissetta e Palermo,
abbiamo rispettivamente:
CALTANISSETTA
PALERMO
sopravvenuti
sopravvenuti
537
1322
esauriti
esauriti
572
1217
Pur considerando la necessità di scorporare dai dati della procura bolognese il surplus di
archiviazioni derivanti dallo smaltimento dell’arretrato accumulato dalla ex procura circondariale,
appare evidente che tra i primi quattro uffici richiamati e quello di Caltanissetta esiste una
differenza di flusso di lavoro che impedisce una comparazione significativa, e va rilevato che anche
per la procura palermitana si è in presenza di flussi numericamente assai più contenuti che rendono
la comparazione in qualche modo incoerente.
Solo un’analisi di “peso” dei processi che vada in profondità potrebbe rendere meno
significativa la differenza quantitativa dei flussi di lavoro. Allo stato dei dati numerici acquisiti,
una volta effettuata separatamente l’analisi delle attività DDA, non è stato possibile acquisire
elementi statistici che indichino in modo univoco una differenza di “peso” dei procedimenti tale da
fornire ragioni di differenze quantitative tanto marcate.
Un’applicazione corretta dell’impostazione di metodo che ci siamo dati, che vede nel numero
delle pendenze iniziali (come si è detto non rilevabili con Siris) e delle sopravvenienze annue un
elemento caratterizzante l’analisi per cluster, dovrebbe condurre alla esclusione del confronto dei
magistrati che lavorano in uffici con modesto flusso in entrata con i magistrati che operano in uffici
con un flusso in entrata consistente. Tuttavia, non appare corretto ed efficace, anche nell’ottica della
delibera consiliare del 23/9/2008 e non solo dell’art.11 del d.lgs. 160/2006, come modificato dalla
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legge n.111 del 2007, che una differenza così rilevante venga del tutto omessa, di fatto togliendo
significato in sede valutativa alla circostanza che un magistrato lavora in sede con carichi numerici
molto maggiori di altri.
Si tratta di aspetto problematico, che non può essere affrontato efficacemente in questa sede. Il
fatto che il lavoro si sia concentrato – come da mandato - soltanto su un numero molto contenuto di
uffici giudiziari altera la possibilità di effettuare un’analisi per cluster corretta e rispondente alle
finalità che le sono proprie. Solo con queste premesse è possibile comprendere come uffici che la
presente analisi colloca nel medesimo cluster presentino in concreto elementi di differenza tali da
mettere in dubbio la stessa confrontabilità del lavoro individuale.
A tal proposito deve ribadirsi che la presente analisi non offre risultati “numerici” su cui
possano fondarsi future valutazioni di singoli magistrati, dal momento che le sue soluzioni e le
sue conclusioni non possiedono caratteristiche che le rendano operative ed estensibili ad uffici
diversi. Si tratta, infatti, di un lavoro che ha natura essenzialmente metodologica e deve essere
assunto e sviluppato in direzione di una duplice verifica, quella sulla ragionevolezza della
soluzione adottata e quella, sul campo, per la calibrazione definitiva dei parametri .
In altre parole, l’analisi dei dati effettuata per ciascun cluster ha messo in evidenza alcuni
parametri che dovrebbero essere valorizzati sul piano qualitativo e che appaiono in grado di
concorrere a determinare le future clusterizzazioni: ad esempio, la tipologia di definizione del
pubblico ministero; la natura dei provvedimenti interlocutori del G.i.p. o le sentenze di abbreviato
per il G.u.p.; le tipologie di definizione ed i tempi di lavoro del giudice dibattimentale. Solo
operando su tutti gli uffici giudiziari e procedendo ad una clusterizzazione completa sarà possibile
ridurre le rigidità e le possibili incoerenze della procedura qui sperimentata e, quindi, con
l’affinamento del metodo, giungere a risultati probabilmente migliori.
Una chiara indicazione in questo senso, con valutazioni di dettaglio sui parametri che risultano
particolarmente rilevanti e che potrebbero essere valorizzate, è reperibile nella scheda valutativa del
cluster per l’ufficio G.i.p./G.u.p. che ricomprende le sedi di Milano e Napoli, cui si rinvia per
un’analisi che assume significato generale (v. anche infra quanto esposto sul punto nel paragrafo 4
che segue).
Per gli uffici di procura della Repubblica un’analisi he si muove nella medesima direzione è
reperibile nelle pagine successive allorché si affronteranno le “modalità di definizione”.
3.7 - Le iscrizioni nei registri Mod.44 e Mod.45
a) Procedimenti contro Ignoti: la scelta del Gruppo, considerate anche le concrete modalità di
gestione riscontrate presso gli uffici giudiziari, è stata quella di non prendere in esame le attività
svolte con riferimento ai procedimenti iscritti a mod. 44 – alcuni uffici gestiscono tali procedimenti
quasi esclusivamente mediante elenchi; altri lo fanno con modalità differenziate. In ogni caso, i
procedimenti a mod.44 che sono oggetto di accertamenti che comportano impegno per il magistrato
vengono in genere passati a mod.21, e il dato lo si recupera con l’analisi dei procedimenti “noti”;
b) Fatti non costituenti reato: i procedimenti iscritti a mod.45 conoscono modalità diverse di
gestione a seconda degli uffici giudiziari, essendo diverse le prassi esistenti. In genere procedimenti
che assumono un qualche rilievo come impegno per il magistrato riguardano fatti che possono
acquistare rilievo in materia economica oppure di pubblica amministrazione; in genere, qualora il
procedimento dia corso ad indagini e queste evidenzino elementi di rilievo, il procedimento viene
passato a mod.21, e qui vale quanto si è detto per i procedimenti contro ignoti. I flussi di
procedimenti ricompresi in questa fascia sono stati esaminati a livello di esame del singolo ufficio e
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delle sue scelte organizzative, ma non è parso utile procedere oltre allorché si è passati all’esame
del lavoro individuale. Anche in questo caso, dunque, si è ritenuto di non includere nei prospetti
procedimenti se non quando vengono iscritti a mod.21.
3.8 - Le iscrizioni nel registro “NOTI” del GdP.
Solo alcuni uffici hanno provveduto ad includere tale dato all’interno di SICP. Dato poco
significativo attese le modalità con cui la gran parte degli uffici gestiscono i procedimenti di
competenza del Giudice di pace.
3.9 - Le iscrizioni anomale a Mod. 21 e le archiviazioni.
Un dato che deve essere considerato, e che richiama l’importanza sia delle analisi in loco sia di
un proficuo rapporto con l’Ispettorato, è costituito dalle anomalie in sede di iscrizione delle notizie
di reato a mod.21.
Il male delle anomale iscrizioni di notizie di reato nel registro Mod.21 ha origini lontane ed è
stato affrontato a più riprese nel corso degli anni, sia con circolari ministeriali sia con le specifiche
indicazioni formulate dall’Ispettorato generale. Queste premesse non hanno impedito al problema di
conservare attualità, come dimostrano, tra le sedi campione, la situazione della procura delle
Repubblica di Bari.
L’esame in sede ha consentito di accertare che fino all’anno 2008 (epoca delle osservazioni
mosse a tale prassi dall’Ispettorato generale) l’ufficio ha provveduto ad iscrivere come “noti” anche
le notizie concernenti perquisizioni negative; secondo i rappresentanti dell’ufficio tali iscrizioni
ammontano mediamente al 9% delle iscrizioni totali annue. Di tale elemento il Gruppo ha tenuto
conto nell’analizzare i flussi di lavoro dell’ufficio barese e, ovviamente, quello dei singoli
magistrati.
Le considerazioni che precedono si collegano alle scelte che riguardano la valutazione da dare
alle richieste di archiviazione.
Il Gruppo ha ritenuto opportuno dare attenzione al numero delle richieste di archiviazione nei
procedimenti “noti”.
Un primo livello di attenzione riguarda il dato complessivo di ciascun ufficio, potendosi
ricavare dal confronto fra numero di richieste di archiviazione e totale delle richieste definitorie una
serie di indicazioni, ivi comprese quelle che fanno pensare a possibili situazioni anomale.
Un’anomalia, ad esempio, è emersa ancora dall’analisi dei dati della procura della Repubblica
di Bari, apparendo il numero delle richieste di archiviazione eccessivamente elevato; tale giudizio
ha trovato conferma nell’analisi in sede, essendo emerso che oltre 100.000 procedimenti costituenti
l’arretrato della ex procura circondariale sono stati “riassegnati” in varie forme ai sostituti presenti e
così progressivamente definiti negli anni successivi, in gran parte con richiesta di archiviazione. Il
risultato è che per i sostituti di Bari tali nuove assegnazioni non incrementano il numero dei
sopravvenuti nel corso del triennio in esame (per il sistema Re.Ge., infatti, la riassegnazione porta
sempre con sé la data di prima iscrizione); tuttavia, per i medesimi sostituti si è verificato un
obiettivo incremento del numero di affari da trattare, e ciò trova riscontro nell’aumento rilevante
delle definizioni, che sono state esaminate. A fronte di questa situazione, l’esame dei dati connessi
alle modalità di definizione ha consentito di verificare che, sottratte dal totale le richieste di
archiviazione e valutate le richieste di decreto penale, le restanti modalità di esercizio dell’azione
penale tornano anche per i magistrati baresi ad essere in linea con quelle dei magistrati degli uffici
potenzialmente confrontabili.
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Una situazione simile, seppure con numeri in valore assoluto assai minori, è stata riscontrata
presso gli uffici giudiziari di Bologna, dove l’esigenza di portare a definizione alcune migliaia di
procedimenti della ex procura circondariale è stata soddisfatta concentrando su un numero
ristrettissimo di magistrati la funzione di “stralcio” e, di conseguenza, un incremento anomalo delle
definizioni, per la quasi totalità dei procedimenti mediante richiesta di archiviazione.
3.10 - Le modalità di definizione.
Quanto si è appena detto introduce un tema essenziale per l’esame dei dati statistici ai fini della
valutazione del singolo magistrato che opera in ufficio requirente, e cioè il tema di quale significato
attribuire alle differenti modalità di definizione dei procedimenti.
Il Gruppo ha preso atto che non esistono risposte univoche a questo interrogativo ed ha cercato
di muoversi lungo la linea tracciata dal Csm nel momento in cui ha individuato una linea guida
essenziale nel concetto di “produttività intelligente”.
Con riferimento all’attività del magistrato requirente, infatti, non vi è dubbio che le scelte
definitorie debbono muoversi attorno ad alcune disposizioni cardine, quali l’art.112 Costituzione,
gli artt.408-411 c.p.p. e l’art.125 disp.att. c.p.p. Sulla base di tali disposizioni risulta evidente che
la richiesta di procedere contro la persona imputata deve rispondere a criteri di legalità e, insieme,
di utilità e praticabilità. Riportato ai fini del presente lavoro, tale concetto mette in guardia contro il
luogo comune secondo cui la richiesta di giudizio sarebbe indicativa di un maggior impegno del
sostituto, mentre la richiesta di archiviazione indicherebbe l’esistenza di un procedimento semplice
e facilmente definibile. L’esperienza insegna che la richiesta di giudizio può essere scelta dal
pubblico ministero senza che sia preceduta da indagini significative e che in molti casi, soprattutto
nei procedimenti a citazione diretta, anche la formulazione dell’ipotesi di accusa e degli elementi
essenziali della citazione a giudizio non hanno richiesto per il magistrato alcun vero impegno
specifico. Per altro verso, una richiesta di archiviazione può giungere al termine di una significativa
attività di indagine e richiedere al magistrato un impegno non trascurabile.
Va, poi considerato, che un’attenta scelta tra richiesta di archiviazione e richiesta di giudizio, e
cioè l’esercizio di un vero e proprio “filtro” preliminare dovrebbe essere considerata per il
magistrato requirente un elemento positivo di qualità del lavoro svolto, posto che l’acritico ricorso
alla fase del giudizio comporta un alto numero di procedimenti che dovranno essere trattati con
difficoltà in udienza preliminare e in sede dibattimentale, che possono così “intasare” la fase del
giudizio e farlo in maniera poco utile rispetto ai risultati finali.
Considerazioni altrettanto problematiche potrebbero essere avanzate per le definizioni con
richiesta di decreto penale di condanna. E’ evidente che, “lavorate” singolarmente, le richieste di
decreto penale comportano un impegno di tempo che non merita di essere trascurato con riferimento
al complesso di richieste avanzate dal magistrato nel periodo in valutazione. Tuttavia, è noto che in
molti casi l’attività del magistrato si limita al controllo e alla firma di provvedimenti predisposti da
una struttura di supporto, così annullandosi nei fatti la differenza di impegno rispetto ai magistrati
che operano in uffici dove i procedimenti di pronta definizione sono centralizzati.
Sulla base delle considerazioni che precedono il Gruppo ha ritenuto di pervenire alla scelta
metodologica che segue: salvo mettere in evidenza i casi di evidenti anomalie, che meritano una
valutazione specifica (il richiamo è al numero anomalo di archiviazioni richieste dai magistrati
baresi al fine di smaltire i procedimenti rimasti pendenti della ex procura circondariale, o la simile
soluzione adottata dalla procura bolognese mediante concentrazione di gran parte dell’arretrato su
un magistrato incaricato di gestire lo “stralcio”), i prospetti riportano il numero complessivo delle
definizioni di procedimenti “noti” e le distinguono secondo tre categorie essenziali: archiviazioni;
decreti penali; altre modalità di esercizio dell’azione penale (giudizio direttissimo; citazione diretta;
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giudizio immediato; richiesta di rinvio a giudizio). Tale impostazione viene adottata sia per l’ufficio
nel suo insieme sia per i prospetti relativi ai singoli magistrati.
Ciò ha consentito di :
a) comparare gli uffici nei loro dati essenziali e verificare che sussistono sul piano statistico
differenze rilevanti nella gestione dei procedimenti e nella loro definizione
b) rilevare che anche all’interno del medesimo ufficio esistono tra i magistrati percentuali assai
diverse di archiviazione e di citazione a giudizio
c) considerare che il dato statistico così offerto non è in grado, se non sui grandi numeri, di
fornire qualche indicazione concernente l’impegno dei procedimenti e la qualità del lavoro svolto,
con la conseguenza che accanto a queste prime indicazioni dovranno essere sviluppate ulteriori e
diverse forme di indagine per dare una valutazione qualitativa del lavoro svolto dal magistrato
4. L’UFFICIO G.I.P. / G.U.P.
Nelle pagine che precedono e riguardano gli uffici requirenti sono esposte molte considerazioni
di ordine generale che possono essere riferite anche agli uffici giudicanti, quali, ad esempio, la
tematica del codice “materia”, l’analisi secondo QGF, le scelte circa i possibili indicatori di
maggiore complessità. Non appare utile tornare su di esse in questa sede, così che nelle pagine che
seguono saranno esaminati soltanto gli aspetti specifici degli uffici giudicanti che presentano
qualche problematicità.
4.1. L’attività del magistrato assegnato all’ufficio è distinta in due settori diversi per tipologia
di regole procedimentali e di provvedimenti, tanto che si può parlare di due settori tra loro in
qualche modo autonomi: l’attività del giudice delle indagini preliminari e quella del giudice
dell’udienza preliminare. La quasi totalità degli uffici giudiziari prevede un’organizzazione
tabellare che assegna ciascun giudice ad entrambe le funzioni, ma nel campione in uffici in esame
una diversa soluzione è stata rilevata presso i Tribunale di Bari e Palermo. Va, poi, rilevata la
peculiarità dell’ufficio di Trento, che prevede: a) la tendenziale separazione tra le due funzioni,
ciascuna assegnata ad un solo giudice; b) l’assegnazione ad un solo giudice dei procedimenti in
Lingua Tedesca; c) l’assegnazione delle richieste ai due giudici tabellarmente individuati, ma
prevede che costoro siano stabilmente sostituiti da “supplenti” in tutti i casi di incompatibilità. Tutti
i tre uffici ora citati debbono, pertanto, essere esaminati distintamente dagli altri; l’analisi per
cluster ha escluso che Trento possa essere incluso nel medesimo raggruppamento di Bari e Palermo,
ed è stato necessario analizzare tale ufficio da solo.
4.2 – Il Gruppo, in coerenza con la struttura funzionale dell’ufficio, ha distinto i provvedimenti
in due grandi categorie: provvedimenti interlocutori e provvedimenti definitori, che sono calcolati
indipendentemente dal fatto che siano assunti dal magistrato operante come G.i.p. o come G.u.p. Le
analisi presso gli uffici, infatti, hanno rivelato che le statistiche comparate conteggiano per
magistrato sia le sentenze adottate sia le udienze da lui tenute senza alcuna distinzione tra le due
funzioni.
4.3 A tal proposito si segnala che anche in questo ufficio l’unico dato disponibile per il
parametro delle udienze è rappresentato dal dato “extra Re.Ge.” che le cancellerie inseriscono nelle
statistiche comparate. Il dato appare in genere attendibile, con la precisazione che si tratta di numeri
riferiti non alle giornate di udienza, ma al numero dei procedimenti trattati.
81
4.4 – Per quanto riguarda i provvedimenti interlocutori il Gruppo, considerata l’esigenza di
concentrare l’attenzione sulle attività che qualificano il lavoro del giudice e considerata l’esigenza
di gestire un numero essenziale di indicatori, ha ritenuto opportuno prendere in esame tre tipologie
di provvedimenti: misure cautelari, personali e reali, convalide di fermo e di arresto, incidenti
probatori.
4.4.1 - Quanto alle misure cautelari, va evidenziato che il sistema Siris consente un livello di
dettaglio molto elevato e, a differenza delle statistiche comparate, consente di separare le richieste
di misura provenienti dal P.M. dai provvedimenti ulteriori che attengono alla modifica o revoca
della misura. Ciò ha permesso di prendere in esame i soli provvedimenti effettivamente qualificanti,
e cioè le ordinanze di prima applicazione di una misura. Anche in questo caso, non è stato
purtroppo possibile effettuare approfondimenti per titolo di reato.
E’ stato, invece, possibile distinguere le misure cautelari aventi ad oggetto reati di competenza
della DDA (utilizzando il campo “materia” che in questo caso presenta sufficiente attendibilità),
così come è stato possibile operare un’analisi per numero di indagati, procedendo alla rilevazione
dei casi in cui l’ordinanza aveva ad oggetto più di 5 indagati.
4.4.2 - Anche per gli incidenti probatori è stato possibile rilevare i casi in cui il numero degli
indagati superava il numero di 5.
4.5 - Venendo alle modalità di definizione, il Gruppo ha ritenuto di operare diversamente
allorché ha proceduto all’analisi degli uffici giudiziari e, poi, allorché ha proceduto alle analisi
concernenti il lavoro individuale.
Nel primo caso, le modalità di definizione sono state rilevate e incluse nelle tabelle in maniera
dettagliata, mentre è apparso opportuno agevolare la lettura dei dati individuali mediante
l’aggregazione delle singole voci all’interno di macro-voci individuate secondo una logica di
significatività. Ad esempio, sono state aggregate in unica voce tutte le sentenze ritenute di minor
impegno ricostruttivo, valutativo e motivazionale (sentenze di proscioglimento ai sensi degli artt.
129 o 425 cod. proc. pen. –escluso quelle di proscioglimento con formula nel merito-, sentenze di
incompetenza o difetto di giurisdizione), mentre sono state conservate come autonome le voci
relative alle sentenze di patteggiamento e a quelle di giudizio abbreviato.
4.5.1 - Appare opportuno segnalare che il Gruppo ha considerato come nell’ambito delle
sentenze di NLP ai sensi dell’art.425 c.p.p. l’impegno del giudice assume valore diverso a seconda
che la decisione venga emessa a seguito di valutazione di merito oppure a causa della mancanza di
condizioni dell’azione o della maturazione del termine di prescrizione. Tale distinzione può essere
rilevata all’interno della base dati, così che si è deciso di mettere in evidenza le sentenze di NLP
emesse al termine di una valutazione di merito. In questo caso il sistema ha permesso di rilevare e
valorizzare una informazione che porta con sé indicazioni “di peso” del processo.
4.5.2 - Archiviazioni non sono state considerate nelle analisi del dato individuale, anche
perché un’indicazione di dati davvero attendibile, e non legata a situazioni temporanee, non si è
rivelata disponibile per le archiviazioni disposte dagli uffici di Bari, Ancona, Bologna: tali
differenze avrebbero potuto alterare sia la formazione dei cluster sia le comparazioni. Una diversa
scelta potrà essere fatta in sede di analisi dell’intero universo degli uffici qualora tale deficienza
possa essere superata
Per i decreti penali il Gruppo si è trovato di fronte a due situazioni non omogenee rispetto agli
altri uffici. La prima riguarda l’ufficio di Napoli che ha centralizzato tale servizio, con una scelta
organizzativa che, a differenza di quanto avviene per gli uffici centralizzati di procura della
Repubblica, non presenta una incidenza così elevata da divenire una discriminante per la
formazione dei cluster e per il confronto tra il lavoro dei magistrati che operano nei diversi uffici.
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La soluzione qui adottata è stata dunque, quella di non includere i decreti penali tra i provvedimenti
presi in esame; soluzione che non penalizza la qualità del confronto tra i magistrati anche perché
nella massima parte degli uffici giudiziari i decreti penali vengono predisposti dalle strutture di
supporto secondo procedure standardizzate.
4.6. - I tempi di definizione – Come si è già accennato, i dati relativi ai tempi dei procedimenti
non risultano attendibili e significativi per l’attività del G.i.p. Si tratta, in genere, di informazione
non rilevante, attese le modalità di lavoro sulle richieste interlocutorie, che presentano numeri molto
alti e che normalmente ricevono risposta in tempi brevi o brevissimi. Il tentativo del Gruppo di
rilevare il dato con riferimento alle misure cautelari non ha dato esito positivo: la data di
registrazione dell’istanza è risultata spesso non tempestiva e in alcuni casi (si vedano gli uffici di
Palermo) per ragioni di riservatezza del dato la registrazione dell’istanza del PM avviene solo nel
momento in cui la misura viene emessa
Dati attendibili non sono rilevabili neppure per il G.u.p. Premesso che le statistiche comparate
Re.Ge. hanno una indicazione molto sintetica e non del tutto tranquillante dei tempi di definizione,
con le interrogazioni su Re.Ge. non è stato possibile avere dati significativi, dal momento che la
data di pervenimento della richiesta del PM non dà conto dei tempi interni all’ufficio. Con il
sistema SICP sarà, invece, possibile avere informazioni precise, ad esempio prendendo a
riferimento la data di assegnazione del procedimento al singolo G.u.p.
Il Gruppo ha richiesto alla società che sviluppa il programma di avere a disposizione per il
futuro il doppio dato: numero dei giorni di udienza e numero dei procedimenti portati in udienza.
4.7 - Per concludere, una considerazione di particolare rilievo anche nella prospettiva dello
sviluppo del presente lavoro, e che è già stata ricordata nel corso delle osservazioni sull’ufficio
requirente, riguarda l’importanza di valutare con attenzione gli indicatori di complessità già oggi
disponibili e di comprendere quali conseguenze questo possa avere sulla confrontabilità tra
magistrati potenzialmente inclusi nel medesimo cluster.
Un esempio che merita di essere richiamato a questo proposito riguarda l’analisi comparata
effettuata dal Gruppo all’interno del cluster che comprende gli uffici G.i.p./G.u.p. di Milano e
Napoli. Si legge nel commento della scheda riepilogativa:
“La comparazione tra gli uffici GIP/GUP di Napoli e Milano è stata ritenuta possibile sulla scorta
dei parametri individuati per tutti i cluster in via generale con particolare riguardo alle dimensioni
dell'ufficio, al numero dei magistrati in organico (40 per Milano e 45/47 per Napoli) e al numero
delle sopravvenienze.
L'analisi dei dati ha però fatto emergere una profondo differenza in ordine alla natura degli affari
trattati e della attività svolta. Invero, non solo è emerso, e il dato era del tutto prevedibile, un peso
notevolmente maggiore dei processi DDA trattati dall'ufficio di Napoli rispetto all'omologo ufficio
di Milano ma è anche emerso, e questi ulteriori dati non erano di pronta intuizione, un numero
doppio di misure cautelari personali emesse dall'ufficio napoletano così come un numero
sensibilmente più altro di riti alternativi trattati, un numero più alto di processi con numero di
imputati maggiore ai 5 e infine, un numero incommensurabile di misure cautelari reali emesse dai
due uffici a favore dell'ufficio napoletano.
In definitiva il quadro sin qui emerso consente di affermare che l'ufficio napoletano è più gravato
dal peso di procedimenti e attività complesse. Tale circostanza, che è evidentemente collegata alla
situazione degli organici dei due uffici, andrà rivalutata alla luce di una analisi più vasta dei dati
statistici che al momento non è possibile operare. Invero, va ricordato in questa sede che taluni
dati relativi ad attività complesse non possono essere estratti con esito attendibile dalla base dati
RE.GE. a disposizione del gruppo di lavoro. In particolare, e a titolo esplicativo, va ricordato che
tutti i dati relativi alle QGF e quelli relativi al numero delle imputazione non sono al momento
attendibili (lo saranno con il registro SICP a regime).
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Questo significa che non si può tenere utilmente conto di alcune tipologie di affari particolarmente
complessi che pure qualificano il lavoro dell'ufficio e del singolo giudice (processi di P.A., processi
in tema di criminalità economica, processi con molte imputazioni ecc).
Infine non può ignorarsi che anche molte tipologie di attività complesse (per es. rogatorie
internazionali, numero delle intercettazioni telefoniche, ecc.) non possono essere al momento
rilevate, il che comporta significative ricadute su possibilità di operare una valutazione della realtà
lavorativa dell'ufficio e del singolo perfettamente aderente alla realtà.
In definitiva una piena e completa comparazione tra gli uffici, anche ai fini della individuazione dei
cluster, sarà possibile solo affinando le tecniche di estrazione dei dati statistici utilizzando così
l'intero rete degli uffici giudiziari e non solo quelli presi in considerazione. In questi termini
l'attuale cluster esaminato va considerato provvisorio e gli indicatori di produttività che ne
derivano andranno verificati prima di poter essere utilizzati nello sviluppo del presente lavoro che
inevitabilmente dovrà essere effettuato, quantomeno, per la definizione di cluster più adeguati.”
5. IL DIBATTIMENTO
Nelle pagine che precedono e riguardano gli uffici requirenti sono esposte molte considerazioni
di ordine generale che possono essere riferite anche agli uffici giudicanti, quali, ad esempio, la
tematica del codice “materia”, l’analisi secondo QGF, le scelte circa i possibili indicatori di
maggiore complessità. Non appare utile tornare su di esse in questa sede, così che nelle pagine che
seguono saranno esaminati soltanto gli aspetti specifici degli uffici giudicanti che presentano
qualche problematicità.
L’esame delle attività proprie del dibattimento ha presentato maggiore complessità di quanto
potesse lasciar supporre la “linearità” del lavoro del giudice dibattimentale, probabilmente il lavoro
più simile a quello del giudice civile sotto il profilo dell’esistenza di un vero e proprio “ruolo” che il
giudice può gestire in modo coordinato e complessivo. In realtà, salvo le sedi in cui esiste una netta
distinzione nella trattazione delle due tipologie di processi, il medesimo giudice si trova a gestire
nello stesso contesto sia procedimenti collegiale sia procedimenti monocratici sia, individuando una
diversa categoria per comodità di ragionamento, procedimenti introdotti colo rito direttissimo. A
loro volta, tutti i procedimenti citati possono trovare esito in riti e provvedimenti aventi
caratteristiche diverse, dalla sentenza di “patteggiamento” a quella emessa al termine di rito
abbreviato a quella emessa al termine di dibattimento svolto con rito ordinario.
La molteplicità dei riti e dei provvedimenti, la diversità delle soluzioni organizzative adottate
nelle diverse sedi quanto a ripartizione tra attività collegiale e monocratica, nonché le diverse prassi
riscontrate nella gestione dei processi con rito direttissimo sono elementi che hanno imposto una
particolare attenzione nella gestione del dato statistico, nelle interrogazioni effettuate sulla banca
dati centrale (si sono rese, infatti, necessarie plurime scelte tecniche per “recuperare” in modo
ordinato e omogeneo le informazioni necessarie), nella formazione dei gruppi di uffici tra loro
confrontabili.
Ciò premesso, anche per la fase dibattimentale si reputa opportuno concentrare l’attenzione
soltanto sugli aspetti specifici ed esclusivi di questa parte dell’analisi.
5.1 - Il dato relativo ai sopravvenuti e gli “sviluppi”
Appare opportuno prendere le mosse da una precisazione di natura tecnica che dà conto della
complessità dei conteggi effettuati su estrazioni dalla base dati Re.Ge. e che non si presenterà più
quando saranno analizzati i dati iscritti su SICP.
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L’analisi dei riti alternativi ha posto il problema di definire la genesi del procedimento, posto
che il rito alternativo può definire l’intera citazione a giudizio, oppure riguardare solo una parte
degli imputati e/o delle imputazioni. Deve rilevarsi che Re.Ge. gestisce queste ultime situazioni con
una procedura che viene chiamata “sviluppo” perché presuppone in molti casi una definizione che
non conclude l’intera azione penale e fa seguito ad uno “stralcio”. L’analisi degli “sviluppi”
comporta, a causa delle specifiche Re.Ge., non solo una duplicazione delle definizioni, ma anche la
duplicazione dei processi sopravvenuti, posto che la “duplicata” definizione presuppone una
duplicazione nel conteggio anche dell’atto introduttivo.
Tale incoerenza altera e rende non comprensibile il rapporto numerico – che dovrebbe essere
corrispondente e non lo è più – tra numero di procedimenti richiesti dal Pubblico ministero e
numero dei processi sopravvenuti in dibattimento. La cosa non crea, di per sé, inconvenienti
decisivi, una volta che la differenza sia chiara e dichiarata (calcolando gli “sviluppi” si ha un
numero di procedimenti sopravvenuti maggiore) ed evita che sussista una discrasia fra
provvedimenti definitori e numero delle iscrizioni.
Tutto questo non si verifica qualora le interrogazioni di Re.Ge. non includono gli “sviluppi” e
si limitano a conteggiare i processi sopravvenuti, da un lato, e, dall’altro, i provvedimenti definitori
(inevitabilmente maggiori dei primi).
Va precisato che in alcuni casi la differenza dei numeri di sopravvenuti è minima, ma in altri
assume una certa consistenza.
A fronte di questa realtà, il Gruppo ha ritenuto opportuno presentare al Csm due distinte tabelle
riferite ai sopravvenuti dell’ufficio: la prima che non include gli “sviluppi” e la seconda che li
include. Si è in presenza di una semplice informazione aggiuntiva attendibile circa il numero di
percorsi processuali che comportano per i giudici dell’ufficio un lavoro effettivo.
Ciò comporta che le analisi di maggior dettaglio sono state effettuate esclusivamente con
riferimento al dato più “solido”, e cioè quello che non include i c.d. “sviluppi”, con la conseguenza
che al momento dell’analisi dei provvedimenti definitori potrà verificarsi che il numero di questi
ultimi non coincida, e quasi sempre non coincida per eccesso, con il numero dei processi
sopravvenuti.
Un’ultima osservazione sul punto. Uno dei vantaggi che la procedura sperimentata potrebbe
offrire al CSM riguarda la possibilità, che si fonda sulla presenza di una base dati completa e
centralizzata, di effettuare interrogazioni mirate ad analizzare con maggior dettaglio, ove
necessario, le posizioni individuali. Ebbene, tra le interrogazioni possibili vi è proprio quella di
estrarre il dato relativo agli “sviluppi”, così da far risaltare la genesi dei provvedimenti definitori e
mettere in evidenza, ad esempio, le tipologie di processo che si sono conclude con rito alternativ.
5.2 - Le sezioni distaccate.
Una seconda osservazione si impone preliminarmente. Le rilevazioni relative alla sezioni
distaccate hanno presentato in questa fase problemi molto rilevanti. Le diverse modalità con cui le
singole sedi gestiscono i dati statistici delle sezioni distaccate non ha reso possibile reperire i dati in
modo uniforme e gestibile. La trasmissione dei dati è avvenuta con grave ritardo e su supporti che
non consentivano una gestione informatizzata.
Il Gruppo ha ritenuto comunque necessario non includere i giudici della sezioni distaccate
all’interno del medesimo cluster dei giudici della sede centrale, attese le differenze significative
delle rispettive attività, a partire dalla circostanza che in sezione distaccata si celebrano
esclusivamente giudizi monocratici per giungere al rapporto di collaborazione “diretto” che viene
offerto ai giudici dal personale amministrativo. Inoltre, il fatto che le sezioni distaccate gestiscono
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esclusivamente processi monocratici impedisce di cumulare nell’unica base dati dell’ufficio i dati
dei processi ed i giudici delle sezioni distaccate, in quanto ciò altererebbe le medie dell’ufficio e
quelle dei singoli giudici.
Una soluzione che appare possibile ipotizzare è quella di creare in futuro un cluster composto
dalle sole sezioni distaccate, che in via di principio gestiscono processi penali tra loro omogenei,
procedendo poi a compensazioni (secondo la metodologia illustrata in precedenza) per i giudici che
– secondo quanto rilevato nella presente indagine - svolgono spesso attività promiscua o presentano
tempi di permanenza in sezione ridotti. Tale soluzione risulta del tutto coerente con quella adottata
per il tribunale del riesame.
Nell’ipotesi che il singolo giudice della sezione distaccata abbia operato anche in sede centrale,
si provvederà a sommare le attività svolte nelle due sedi.
5.3 - Il conteggio dei procedimenti sopravvenuti in sede collegiale.
Le modalità di conteggio dei sopravvenuti di rito collegiale effettuata mediante le estrazioni da
Re.Ge. presentano un duplice ordine di problemi.
5.3.1 - Una prima difficoltà consiste nel disallineamento fra i dati di ufficio ed i dati
individuali: mentre il dato complessivo dell’ufficio corrisponde al numero dei procedimenti
effettivamente pervenuti, ciò non avviene per le sopravvenienze individuali; in effetti, per ciascuno
dei giudici il sistema conteggia tutti i procedimenti per i quali ha composto il collegio, così che il
numero dei procedimenti complessivi risulta pressoché triplicato. Occorre però avere presente che
un ulteriore elemento di disallineamento fra dati di ufficio e somma di quelli individuali sorge
quando si opera l’analisi dei soli giudici presenti nel triennio e considerati comparabili (perché non
caratterizzati da esoneri o assenze significativi): ciò rende inevitabile che la somma dei dati
individuali non corrisponda in nessuna al numero dei processi trattati dall’ufficio; tale distorsione
non può essere corretta sul piano statistico mediante la divisione per tre la somma dei dati
individuali.
5.3.2 – Un secondo elemento da sottolineare riguarda la mancata corrispondenza tra
sopravvenuti e definiti per giudice. Mentre i primi, come si è detto, conteggiano tutti i processi nei
quali il giudice ha comporto il collegio, i definiti riguardano solo le sentenze per le quali il giudice
ha redatto o concorso a redigere la motivazione. A differenza di quanto avviene per il rito
monocratico, dunque, il dato statistico non consente di operare alcuna analisi delle modalità e dei
tempi con cui il giudice gestisce il proprio “ruolo”. Tale caratteristica, peraltro, risponde alla realtà
del lavoro collegiale e deve essere considerata corretta. Innanzitutto va rilevato che nel settore
collegiale non si può parlare di un “ruolo” affidato al singolo giudice, concetto che può essere
riferito solo alla sezione o, dove esso è stabile nel tempo, al singolo collegio. In secondo luogo, per
una lettura del lavoro individuale non è privo di interesse il fatto che il numero delle motivazioni
redatte sia inserito all’interno della più vasta attività che il giudice ha svolto quale componente dei
collegi in processi per i quali non ha redatto la motivazione.
5.4 - Il conteggio dei definiti e le modalità di definizione
Abbiamo accennato in precedenza alla circostanza che l’esame dei dati statistici relativi alla
fase dibattimentale ha presentato alcuni aspetti di complessità che ad un primo approccio non erano
stati individuati. Quelli che appare necessario esaminare in questa sede sono essenzialmente tre.
1. La data di pronuncia della decisione.
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Per coerenza con le modalità di funzionamento del sistema Re.Ge., ai fini del calcolo dei
definiti si considera la data di pronuncia della sentenza e non quella di deposito della motivazione.
Il dato non altera sostanzialmente il risultato finale, in quanto restano escluse dall’analisi le
sentenze depositate nel primo mese del primo anno, ma emesse nei mesi precedenti; tuttavia, allo
stesso modo sono incluse nel conteggio le sentenze pronunciate negli ultimi mesi dell’ultimo anno
anche se depositate dopo lo scadere del periodo in esame.
2. Il conteggio delle definizioni attribuite al singolo giudice e i tempi di lavoro
Seguendo la metodologia adottata da tutti gli uffici giudiziari, le definizioni sono attribuite in
via generale all’estensore della motivazione della sentenza e non, come alcuni propongono, a tutti i
componenti del collegio.
Tuttavia, è apparso opportuno prendere in esame anche il numero delle decisioni che il singolo
giudice ha contribuito a emanare, posto che si tratta di informazione che dà conto della quantità di
processi definiti e del contesto in cui si colloca il numero delle motivazioni redatte effettivamente. I
prospetti forniscono così una duplice informazione. E’ evidente che questa informazione acquisterà
ancora maggior significato quando sarà possibile includere informazioni statistiche che contengano
elementi relativi alla complessità dei processi trattati.
Per quanto concerne le motivazioni redatte contestualmente, esse debbono, invece, essere
attribuite a tutti i componenti. Sul punto va osservato che vi sono tribunali dove nelle statistiche
comparate la sentenza è assegnata per intero a ciascun giudice (ad esempio,Milano), col risultato
che la somma dei definiti individuali è necessariamente maggiore della somma dei corrispondenti
definiti dall’ufficio, per i quali la sentenza è calcolata una sola volta; vi sono, invece, uffici dove la
sentenza è attribuita pro quota a ciascuno, così introducendosi numeri decimali nel totale delle
definizioni individuali (ad esempio, Venezia). Il Gruppo ha ritenuto di attribuire le sentenze con
motivazione contestuale a ciascuno dei membri del collegio, esponendo il dato con riferimento ai
tempi di deposito delle sentenze: ad un tempo di deposito pari a 0 giorni corrispondono le
motivazioni contestuali.
Come si è già detto, una prima fascia temporale include tutte le motivazioni depositate entro il
90° giorno, e cioè lo spazio di tempo che i giudici possono indicare in sede di decisione. Per i casi
di non rispetto di questi termini, si è ritenuto di distinguere i casi in cui le motivazioni vengono
depositate entro il termine di 180 giorni e quelli in cui occorre un tempo maggiore: si tratta di
indicazione che consente ai valutatori di prendere atto di una situazione di difficoltà (legata alla
complessità del processo o a cause diverse), che potrà essere approfondita in contraddittorio col
magistrato in valutazione.
3. L’analisi delle modalità di definizione.
Il sistema di interrogazione statistica produce circa 20 diverse modalità di definizione; esigenze
di semplificazione e gestibilità dell’informazione inducono a formare tre categorie essenziali, oltre
una residuale, come segue:
a) la prima categoria comprende le sentenze di non luogo a procedere; le sentenze emesse ai
sensi dell’art.129 c.p.p. e le sentenze predibattimentali; le pronunce di incompetenza e di difetto
giurisdizione; le sentenze di patteggiamento;
b) la seconda categoria comprende sentenze da rito ordinario e da rito immediato e le sentenze
emesse al termine di rito direttissimo;
c) le sentenze emesse al termine di rito abbreviato;
d) altro.
In sostanza, si è ritenuto di individuare tra le modalità di definizione categorie che
corrispondono a un diverso impegno complessivo del giudice. Si sono così distinte le sentenze che,
sub a), nella quasi totalità dei casi comportano per il giudice un’attività decisionale e motivazionale
contenuta o molto contenuta; quelle che, sub c), che possono anche presentarsi con livelli di
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complessità pari alle ordinarie, ma non richiedono l’espletamento di una piena attività istruttoria
dibattimentale, e, infine, quelle che, sub b), giungono al termine di attività istruttoria e non
presentano aspetti strutturali di semplicità.
Merita evidenziare che nell’analisi della fase dibattimentale le sentenze di patteggiamento sono
incluse tra quelle di minor impegno, atteso che, a differenza della fase delle indagini, non vi è stata
alcuna previa attività del giudice che possa aver concorso alla definizione dell’accordo tra le parti.
PARTE QUARTA I RISULTATI RAGGIUNTI
1. L’ESAME DEGLI UFFICI GIUDIZIARI E LA DETERMINAZIONE
DEGLI INTERVALLI CHE FORMANO GLI “STANDARD MEDI”
Adottando la metodologia e le avvertenze esposte nelle pagine che precedono, il Gruppo ha
proceduto all’elaborazione dei dati relativi ai diversi uffici giudiziari ed ai cluster formati, con
individuazione degli intervalli statistici corrispondenti ai diversi “mestieri” dei magistrati.
Dall’esame delle conclusioni delle analisi statistiche possono desumersi alcune considerazioni
introduttive rispetto alle schede che è parso opportuno includere nella presente relazione.
Nelle pagine che illustrano gli aspetti metodologici del presente lavoro si è fatto cenno più
volte alla complessità delle analisi comparative conseguente alla rilevante diversità delle dimensioni
degli uffici (in merito all’organico e al carico di lavoro della singola realtà giudiziaria presa in
considerazione) e alle differenze di modelli organizzativi adottati e di qualità degli affari trattati.
Questo dato ha comportato la necessità di effettuare la clusterizzazione non per sede ma per
tipologia d’ufficio. Pertanto, ed a titolo esplicativo, la procura della Repubblica di Firenze viene
comparata con le procure di Napoli e Milano in virtù del modello organizzativo che i tre uffici
hanno adottato centralizzando una serie consistente di notizie di reato, mentre l’ufficio G.i.p/G.u.p.
del Tribunale di Firenze è stato comparata con la sede di Bologna e il Tribunale dibattimentale di
Firenze con quello di Genova.
Per questi motivi non è stato sempre possibile raggruppare insieme le sedi metropolitane. Si
ribadisce che, tuttavia, una diversa soluzione potrà maturare all’esito dell’elaborazione dei cluster
relativi a tutte le 165 sedi giudiziari.
Tanto premesso appare opportuno formulare alcune osservazioni di carattere generale sui dati
che emergono dalla comparazione degli uffici oggetto di analisi.
1.1 - Le Procure della Repubblica
a. Gli uffici di procura della Repubblica analizzati presentano dei carichi di lavoro che impongono
una aggregazione per grandi gruppi:
• Ancona, Caltanissetta e Trento, che presentano dei valori più bassi;
• Milano e Napoli, che presentano i valori più elevati;
• le altre sedi che presentano, carichi medi abbastanza omogenei tra loro.
Guardando invece i carichi di lavoro per magistrato le differenze fra uffici si attenuano.
b. Come già si è detto, le differenze di modello organizzativo hanno inciso sulla formazione dei
cluster e si sono confermate alla lettura del dato statistico.
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Infatti, gli uffici che hanno scelto di centralizzare i c.d. affari semplici, non solo presentano una
percentuale assai più rilevante di definizioni in tempi particolarmente brevi: il numero di
procedimenti definiti complessivamente dall’ufficio di Milano in breve tempo (0-5 gg) sono, ad
esempio, quasi il 20% degli affari complessivamente trattati, a fronte dell’8% dell’ufficio
napoletano Il risultato non cambia se si considera il dato, meno ampio ma forse più significativo
sotto il profilo dell’impegno, relativo ai procedimenti definiti nel breve periodo con esercizio
dell’azione penale.
Sotto altro profilo, la presenza di un ufficio centralizzato che definisce i procedimenti più semplici,
da un lato alleggerisce il lavoro dei singoli sostituti, che non si vedono assegnare i procedimenti
relativi, ma, dall’altro, con riguardo all’ufficio che non ha un servizio corrispondente, si viene a
determinare un numero di definizioni pro capite assai più alto rispetto al primo ufficio.
c. L’analisi delle definizioni dei procedimenti consente di rilevare che il dato percentuale di affari
non “complessi” è prevalente pressoché in tutti gli uffici considerati. A questo proposito si
evidenzia come il livello di definizioni dei procedimenti con richiesta di archiviazione o con
richiesta di decreto penale di condanna sia tendenzialmente elevato; anche escludendo le sedi che
nel periodo in esame hanno movimentato procedimenti ancora pendenti della ex procure
circondariali, le percentuali di definizione con le modalità citate vano da un minimo pari al 59% di
Genova ad un massimo pari al 78% di Trento.
Ciò detto, la sostanziale discriminante tra i diversi uffici presi in considerazione riguarda il dato
relativo alle sopravvenienze e alle definizioni di processi di DDA. In relazione a questa tipologia di
affari solo tre uffici (Palermo, Napoli e Caltanissetta) superano la soglia dell’1% (a Caltanissetta in
particolare tali procedimenti superano l’8%).
Il dato di complessità per tali uffici è confermato dall’analisi della percentuale di procedimenti con
più di 5 indagati e/o con più di 5 imputazioni: gli uffici di Caltanissetta e Palermo presentano i
valori più elevati per numero di indagati, e gli uffici di Napoli e Caltanissetta presentano i valori più
elevati per numero di imputazioni.
d. Il dato della tempestività dei procedimenti definiti con esercizio dell’azione penale, vede Trento
come la sede che ha il minor numero di procedimenti definiti con tempi superiori a 1 anno (sono il
20%), seguita subito dopo da Genova (23%) e Bologna (27%); al contrario Ancona ha il maggior
numero di procedimenti definiti con tempi superiori a 1 anno (47%), seguita da Bari e Palermo
(39%), Venezia (37%) e Napoli (35%). Questi ultimi dati in parte possono essere spiegati per la
complessità degli affari trattati (ed invero il dato percentuale relativo agli uffici di Palermo e Napoli
è abbastanza elevato); in parte non trovano riscontro per l’ufficio di Caltanissetta che invece, pur
trattando procedimenti complessi, riesce ad avere dei tempi di definizioni più bassi, così come non è
confortato dai dati di Venezia che invece, pur non sembrando avere procedimenti particolarmente
complessi, definisce in tempi che sono tra i più elevati.
Per una più corretta valutazione di questi dati sarebbe opportuno tener conto delle percentuali di
scopertura e del turn-over dei magistrati e del personale amministrativo.
1.2 - L’ufficio G.i.p. / G.u.p.
a. Anche per l’ufficio Gip le sedi analizzate possono essere divise nei tre gruppi di cui sopra.
Guardando, invece, ai carichi di lavoro per magistrato, emergono le sedi di Caltanissetta e Palermo
che hanno i valori più bassi e la sede di Trento che si presenta come l’ufficio con il più alto carico
per magistrato.
b. Escludendo le archiviazioni e i decreti penali, il dato delle definizioni per magistrato in organico
è abbastanza omogeneo tra i vari uffici, fatta eccezione per Ancona e Trento con picchi superiori ai
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1000 procedimenti nel triennio e per Caltanissetta che presenta solo 209 procedimenti procapite nel
triennio. Per i rimanenti uffici il dato per magistrato oscilla tra un minimo di 428 procedimenti per
Milano e un massimo di 748 per Venezia. Lo scarto apparentemente elevato (che però giova
ribadire si riferisce al triennio) viene, almeno in parte, compensato dal differente peso dei
procedimenti trattati nelle varie sedi: Napoli, Palermo, Milano e la stessa Caltanissetta, che hanno il
dato pro-capite più basso, trattano un maggior numero di procedimenti in materia di DDA e molto
probabilmente il maggior numero di procedimenti con imputati detenuti se si guardano le misure
cautelari personali adottate.
c. Sempre escludendo le archiviazioni e i decreti penali, un dato anomalo riguarda le modalità di
definizione della sede di Ancona nella quale circa il 40% dei procedimenti si chiude con la voce
“altro”, ovvero quasi sempre con restituzione atti al PM (che corrisponde a circa l’8,6% del totale
delle definizioni dell’ufficio). Si richiama qui quando detto in sede di analisi dell’ufficio circa le
modalità di definizione dei procedimenti relativi a reati estinti per prescrizione. Quanto agli altri
uffici, tale voce non supera il 5% per Caltanissetta e Palermo, mentre è inferiore al 3% per tutti gli
altri.
d. Un dato interessante è quello relativo alle misure cautelari reali. Anche in questo caso si
evidenzia una sostanziale omogeneità nel numero dei provvedimenti adottati per magistrato;
leggermente più elevati Trento, Bari e Ancona (rispettivamente con 262, 132 e 82 misure procapite nel triennio) ma il dato davvero sorprendente riguarda la sede di Napoli con oltre 900 misure
cautelari reali per magistrato in organico. Questo dato, con ogni probabilità fotografa una
particolare realtà socio-economica legata al fenomeno dell’abusivismo edilizio e dello smaltimento
abusivo dei rifiuti che in Campania raggiunge livelli molto al di sopra della media nazionale.
1.3 - Il dibattimento
I dati generali degli uffici dibattimentali già ad una prima lettura consentono di individuare
alcuni elementi interessanti che caratterizzano i diversi uffici.
a. Sul piano organizzativo è evidente come Milano e Napoli presentino un numero di giudici e
sezioni nettamente maggiore delle altre sedi e come Palermo si collochi attorno alla metà delle due
suddette sedi, pur avendo numeri di sopravvenienze collegiali pari a non più di un terzo degli altri
uffici e numeri di sopravvenienze di monocratico percentualmente ancora inferiori. Va poi
evidenziato che nella sede di Venezia le funzioni collegiali e monocratiche non sono promiscue, nel
senso che alcuni giudici svolgono solo funzioni monocratiche e altri solo collegiali.
b. Il rapporto tra procedimenti con rito collegiale e procedimenti con rito monocratico costituisce un
primo indicatore di complessità dei procedimenti all’interno di ciascun ufficio, indipendentemente
dai valori assoluti. Si individuano tre gruppi di uffici assai diversi tra loro:
♦ Firenze, Genova Trento e Venezia, con un rapporto inferiore a 4 (ovvero 4 procedimenti
collegiali ogni 100 monocratici);
♦ Ancona, Bologna, Caltanissetta, Milano, Napoli e Palermo, con un rapporto compreso tra 5 e
7;
♦ Bari, con 9,5 procedimenti collegiali ogni 100 monocratici.
c. Il peso delle sentenze con motivazione contestuale sul totale delle decisioni assunte dagli uffici
considerati appare nel complesso piuttosto eterogeneo, emergendo differenze numeriche
significative sia tra uffici giudiziari sia all’interno del medesimo ufficio. Sorprendente il dato
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relativo alla sede di Milano, dove l’interrogazione della base dati ha fatto emergere un numero di
sentenze con motivazione contestuale elevatissimo nel settore monocratico (oltre 16.000, pari ad
oltre il 40% sul totale), così mettendo in evidenza una peculiarità che meriterebbe ulteriore
approfondimento.
d. L’analisi sui tempi di definizione dei procedimenti di rito collegiale, vista l’esiguità dei casi,
andrebbe valutata all’interno di un campione più ampio e più omogeneo, quale ad esempio un intero
cluster.
e. Comparando fra loro i tempi di definizione nel rito monocratico e collegiale si rilevano:
♦ sedi nelle quali si riscontrano tempi più veloci sia nel monocratico che nel collegiale, come
Ancona, Trento e Milano;
♦ sedi nelle quali a tempi lunghi nel collegiale corrispondono tempi brevi nel monocratico
come Bari, Bologna e Genova;
♦ sedi nelle quali i tempi sono in entrambi i casi lunghi, come Palermo e Caltanissetta.
Sulla base di questi elementi non è possibile al momento affermare che i tempi di definizione
sono sempre collegati a scelte organizzative che privilegiano la definizione di processi trattati con
un rito piuttosto che un altro. Sarà interessante verificare in futuro se l’analisi di un campione di
uffici più vasto e significativo consentirà di ottenere informazioni di portata generale che
consentano di individuare un più chiaro collegamento fra tipologia del rito e durata dei
procedimenti.
f. Analoga considerazione deve essere formulata per il rapporto esistente fra la durata dei
procedimenti e il “carico” per magistrato.
2. LE SCHEDE DI SINTESI DEL’ANALISI PER CLUSTER
Le tabelle che il Gruppo di lavoro ha elaborato al termine della propria attività, e che
contengono le indicazioni concrete circa gli intervalli statistici emergenti per singolo cluster sono
reperibili negli allegati I, II e III che accompagnano su supporto cartaceo la presente relazione. Si
tratta di allegati su formato testo, e come tale non elaborabili. I medesimo documenti sono, poi,
reperibili su formato Excel, e quindi elaborabile, sul CD ROM che accompagna la relazione e ne
forma parte integrante.
E’ necessario dare qui conto di una scelta effettuata dal Gruppo che concerne la
anonimizzazione delle tabelle qui presentate e di quelle allegate. La scelta si pone in sintonia con la
natura essenzialmente metodologica del presente lavoro, finalizzato a fornire al CSM non un valore
definitivo che integri lo “standard medio” previsto dalla legge, bensì un sistema che permetta al
CSM di estendere la procedura a tutti gli uffici giudiziari per definire i cluster effettivi e i valori
standard da essi emergenti. Se questa è la finalità del lavoro, non vi è alcuna esigenza di rendere
leggibile il nome di magistrati inclusi nelle tabelle, tabelle che oltretutto non hanno conosciuto il
controllo del CSM né alcuna forma di effettivo confronto dialettico. Si è, quindi, ritenuto sufficiente
indicare i magistrati con il numero progressivo attribuito dalla procedura, e questo non limita in
alcun modo la leggibilità delle tabelle. E’ evidente che i file in possesso del Gruppo di lavoro
recano anche i nomi corrispondenti a ciascun numero, così che il CSM potrà, se lo ritiene
opportuno, effettuare controlli o elaborazioni che presuppongono la conoscenza dell’identità dei
magistrati.
91
Al fine, tuttavia, di agevolare la comprensione degli esiti del presente lavoro, vengono qui
riportate su formato testo le sole schede sintetiche che compendiano i cluster e non contengono dati
di dettaglio, che sono invece reperibili in modo completo nei documenti contenuti nei tre allegati
sopra citati.
In particolare per ciascuna delle tre tipologie di ufficio vengono qui riportate esclusivamente,
nel seguente ordine, le tabelle relative a:
1. dati in valore assoluto che sintetizzano i flussi di lavoro degli uffici considerati;
2. dati medi, su base triennale, dei medesimi valori calcolati questa volta solo con riferimento
ai magistrati selezionati;
3. intervallo statistico proposto dal gruppo per i medesimi uffici sempre con riferimento ai
magistrati selezionati.
92
PROCURE DELLA REPUBBLICA
La tabella presenta un quadro riassuntivo di ciascun ufficio con i dati relativi al numero di magistrati in organico, nonché con i dati di flusso sia in valore assoluto che rapportati al numero di PM.
Sono riportati inoltre i dati relativi ai procedimenti definiti per numero di indagati/imputati e per numero di imputazioni e ai tempi di definizione sia del complesso dei definiti che dei definiti
con esercizio dell'azione penale (esclusi quindi archiviazioni e decreti penali). E' così posssibile avere un primo sguardo d'insieme sugli uffici analizzati quale premessa per le ulteriori analisi sia
individuali che di cluster.
Sede
ANCONA
BARI
BOLOGNA
CALTANISETTA
FIRENZE
GENOVA
MILANO
NAPOLI
PALERMO
TRENTO
VENEZIA
Magistrati
in
organico
11
32
26
19
31
29
90
117
72
11
22
SDAS
no
no
no
no
si
si
si
no
no
no
no
%
Totale
Magistrati Sopravven Sopravven Sopravven
sop/Mag
DDA
uti
uti DDA* uti DDA su
in org
totale
2
9
3
7
3
4
14
25
23
2
5
27.353
69.975
61.227
7.985
64.863
47.843
158.537
185.633
49.801
23.810
45.871
54
636
270
683
276
327
486
3.969
1.123
133
267
0,2%
0,9%
0,4%
8,6%
0,4%
0,7%
0,3%
2,1%
2,3%
0,6%
0,6%
2.487
2187
2355
420
2092
1650
1762
1587
692
2.165
2085
Definiti*
28.124
95.013
77.066
6.877
67.647
48.194
168.729
202.980
47.288
23.601
45.502
Definiti
DDA
39
459
212
580
92
150
310
2.796
895
70
203
% Definiti
Totale
DDA su def/Mag in
totale
org
0,1%
0,5%
0,3%
8,4%
0,1%
0,3%
0,2%
1,4%
1,9%
0,3%
0,4%
2557
2969
2964
362
2182
1662
1875
1735
657
2146
2068
Definiti con
% Altro
% Decreti
esercizio % Arch su
azione
penali su
azione
totale
penale
totale
su totale
penale
18.299
22.022
27.159
3.655
33.637
28.304
62.051
82.470
27.456
10.653
21.219
34,9
76,8
65,0
46,9
50,7
42,1
63,2
59,4
41,9
54,9
53,4
23,0
9,6
15,4
18,3
12,5
17,2
6,6
8,9
22,3
23,0
21,1
42,1
13,6
19,6
34,9
36,8
40,7
30,2
31,8
35,8
22,1
25,5
93
Sede
ANCONA
BARI
BOLOGNA
CALTANISETTA
FIRENZE
GENOVA
MILANO
NAPOLI
PALERMO
TRENTO
VENEZIA
Sede
ANCONA
BARI
BOLOGNA
CALTANISETTA
FIRENZE
GENOVA
MILANO
NAPOLI
PALERMO
TRENTO
VENEZIA
%
%
%
Indagati
Indagati Indagati
da 11 a
da 1 a 5 da 6 a 10
20
99,1%
98,6%
98,8%
96,0%
98,6%
98,9%
98,1%
98,7%
95,7%
98,6%
98,2%
0,6%
1,0%
0,7%
2,3%
0,9%
0,7%
1,1%
0,8%
1,8%
0,9%
1,1%
% Tempi % Tempi
% Tempi
di
di
di
definizio definizio
definizio
ne. 1‐5 ne. 6‐180
ne. 0 gg
gg
gg
7,6
7,3
10,1
3,0
6,4
11,3
10,6
4,0
8,7
4,0
4,7
5,5
7,1
6,1
5,3
7,5
3,6
8,2
3,9
7,9
10,4
3,7
40,4
18,7
25,4
39,3
34,1
39,4
22,9
34,6
37,7
54,0
37,1
%
Indagati
da 21 a
50
0,2%
0,3%
0,3%
0,9%
0,3%
0,2%
0,5%
0,3%
1,2%
0,3%
0,4%
0,1%
0,1%
0,1%
0,5%
0,2%
0,1%
0,2%
0,2%
0,9%
0,1%
0,2%
%
Indagati
oltre 50
0,0%
0,0%
0,0%
0,3%
0,0%
0,0%
0,1%
0,1%
0,4%
0,1%
0,1%
%
%
%
%
%
%
%
Imputazio Imputazio Imputazio Imputazio Imputazio
Indagati
Imputazio
ni da 1 a ni da 6 a ni da 11 a ni da 21 a ni oltre
sup a 5
ni sup a 5
5
10
20
50
50
0,9%
1,4%
1,1%
4,0%
1,4%
1,1%
1,9%
1,3%
4,3%
1,4%
1,8%
97,3%
97,1%
97,5%
93,9%
96,2%
96,6%
97,7%
95,9%
98,0%
97,2%
98,0%
2,0%
2,1%
1,7%
3,6%
2,7%
2,4%
1,7%
2,6%
0,3%
2,1%
1,5%
0,5%
0,5%
0,5%
1,2%
0,7%
0,6%
0,4%
0,9%
0,1%
0,5%
0,3%
0,2%
0,2%
0,2%
0,7%
0,3%
0,3%
0,2%
0,4%
1,5%
0,2%
0,1%
0,1%
0,1%
0,1%
0,6%
0,1%
0,1%
0,1%
0,2%
0,0%
0,1%
0,0%
2,7%
2,9%
2,5%
6,1%
3,8%
3,4%
2,3%
4,1%
2,0%
2,8%
2,0%
% Tempi di % Tempi di % Tempi di % Tempi di % Tempi di
% Tempi % Tempi % Tempi
% Tempi di
def. con
def. con
def. con
def. con
def. con
di
di
di
Cluster Cluster
def. con
esercizio az. esercizio az. esercizio esercizio az. esercizio az.
definizio definizio definizio
DDA ordinario
esercizio az.
penale. 1‐5 penale. 6‐ az. penale. penale. 1‐ penale.
ne. 181‐ ne. 1‐2 ne. oltre
penale. 0 gg
oltre 2 anni
2 anni
181‐365 gg
180 gg
gg
2 anni
anni
365 gg
10,6
6,8
6,7
23,2
14,8
15,3
12,3
10,3
14,3
17,3
11,3
8,9
7,2
5,8
20,4
11,8
11,3
12,7
9,3
15,6
9,2
9,8
27,0
52,9
45,9
8,8
25,5
19,1
33,3
37,9
15,8
5,1
33,5
7,3
13,3
19,8
3,9
8,3
15,0
26,6
8,7
8,6
3,8
8,2
3,4
4,9
8,3
1,1
2,4
2,5
1,8
1,2
1,2
3,9
2,3
32,3
28,0
36,3
39,1
33,6
40,7
26,6
39,5
36,1
48,5
41,3
10,2
14,6
8,5
24,7
23,0
18,7
15,2
15,2
15,3
23,4
11,4
9,9
15,6
9,0
21,0
15,0
12,6
13,8
14,2
19,9
13,4
10,6
36,9
23,6
18,1
10,2
17,8
10,4
16,1
21,1
18,8
7,1
26,2
1
3
5
3
5
5
6
4
2
1
5
1
2
1
4
5
5
5
3
4
1
1
94
MEDIE TRIENNALI (2005‐2007) PER MAGISTRATO DELL'UFFICIO DI PROCURA CONSIDERANDO I SOLI MAGISTRATI SELEZIONATI (ovvero quelli sempre presenti nel triennio)
In questa tabella sono presentati i valori medi per ufficio al fine di effettuare un primo quadro sinottico degli uffici esaminati in vista della individuazione degli standard di
produttività.
Sede
ANCONA
BARI
BOLOGNA
CALTANISSETTA
FIRENZE
GENOVA
MILANO
NAPOLI
PALERMO
TRENTO
VENEZIA
Media complessiva
Media di
Numero
Media di
Media di Altro
magistrati
Totale sop Totale def azione
considerati
penale
5
16
17
8
17
18
40
50
23
7
8
3363
3745
3109
573
1896
1772
1879
2409
1322
2578
3610
2321
2852
5031
3882
572
1798
1847
1611
2313
1217
2603
3318
2375
888
648
717
202
880
802
784
866
478
580
677
754
Media di
Pendenti
inizio
2005**
654
5618
2327
174
488
747
741
1228
327
445
1599
1.338
Media di
Pendenti
fine
2007**
1120
3882
1418
65
417
554
919
1033
356
244
1863
1105
Media di
N° di
indagati/i
mputati >
5
24
63
40
33
20
38
23
33
28
54
17
33
%Tempi
Media di N°
esercizio
di
azione
imputazion
penale. 0‐
i>5
180 gg
78
136
93
89
70
49
110
21
61
97
30
78
56,2
48,5
65,7
44,2
40,8
50,4
54,6
51,3
44,1
56,8
46,4
51,3
%Tempi
esercizio
azione
penale.
180 gg ‐ 2
anni
25,1
29,0
17,9
43,4
44,4
36,0
29,8
28,6
36,8
36,3
18,7
30,7
%Tempi
esercizio
azione
penale.
oltre due
anni
18,8
22,5
16,4
12,4
14,8
13,6
15,6
20,1
19,1
6,9
34,9
18,0
Media di
Media di
Udienze
Udienze
Gip/Gup
Dib.**
e GdP**
93
233
398
74
381
160
144
230
289
259
65
204
120
116
65
108
135
82
105
147
171
170
133
112
*Per "Altro azione penale" si intendono le definizioni con esercizio dell'azione penale, escluse archiviazioni e decreti penali
**Il dato delle pendenze e delle udienze è ottenuto dall'estrattore statistico StatPM di Re.Ge. Le udienze Gip/Gup sono calcolate per procedimento trattato, mentre quelle
dibattimentali sono calcolate per giornate di udienza, come previsto dalle istruzioni ministeriali. Non tutti i dati delle udienze sono inserite dagli uffici.
95
MEDIANA E TERZO QUARTILE (TRIENNIO 2005‐2007) PER MAGISTRATO DELL'UFFICIO CONSIDERANDO I SOLI MAGISTRATI
SELEZIONATI (OVVERO SOLO QUELLI PRESENTI SEMPRE NEL TRIENNIO)
Sede
ANCONA
BARI
BOLOGNA
CALTANISSETTA
FIRENZE
GENOVA
MILANO
NAPOLI
PALERMO
TRENTO
VENEZIA
Valori complessivi
Numero
magistrati
considerati
5
16
17
8
17
18
40
50
23
7
8
Totale sopravvenuti
Altro azione penale*
Totale definiti
Mediana
3292
3668
3117
617
1916
1606
1544
2420
1320
2647
3463
III quartile
3711
4199
3353
811
2179
1806
1940
2866
1448
2962
5001
Mediana
954
668
736
211
914
764
714
911
471
558
795
III quartile
1075
793
880
227
993
960
922
1150
584
785
903
2.174
2.964
716
948
Mediana III quartile
2939
3303
4319
6007
2816
3167
642
704
1732
2041
1808
2182
1508
1832
2479
2764
1254
1414
2636
3238
3028
5237
2.073
2.784
*Per "Altro azione penale" si intendono le definizioni con esercizio dell'azione penale, esclusi i decreti penali e, ovviamente,
le archiviazioni.
96
UFFICIO GIP/GUP
Il cluster dell'ufficio GIP/GUP è stato formato con la procedura k‐means, prendendo in considerazione le variabili: Organico, Sopravvenuti con richiesta definitoria, Definiti, Definiti
esclusi archiviazioni e decreti penali, Misure cautelari reali e personali e Convalide di fermo e arresto ed applicando la procedura ai soli uffici che non hanno una divisione del lavoro
GIP/GUP. Sono stati considerati quindi autonomamente gli uffici di Trento, Bari e Palermo, nei quali non v'è stata, nel triennio preso in considerazione, promiscuità di funzioni. Sono
stati formati così 5 cluster: 1) Milano e Napoli; 2) Bologna e Firenze; 3) Ancona, Caltanissetta, Genova e Venezia; 4) Bari e Palermo che, nonostante la diversità di numeri, sono
state tenute nello stesso gruppo; 5) Trento, finita in un cluster da sola, perché, sebbene sia organizzata come Bari e Palermo con la diversità delle funzioni, ha profili che la
caratterizzano sì da non renderla omologa ai suddetti due uffici. E' verosimile ritenere che , qualora la procedura fosse applicata a livello nazionale, le aggregazioni in cluster
porterebbero a gruppi diversi.
La tabella presenta un quadro riassuntivo di ciascun ufficio con i dati relativi al numero di magistrati addetti al settore Gip/Gup, nonché con i dati di flusso in valore assoluto sia
delle richieste definitorie che di quelle interlocutorie; i sopravvenuti e i definiti sono stati anche rapportati al numero di magistrati. Sono riportati inoltre i dati relativi ai
procedimenti definiti complessivamente per numero di indagati/imputati e ai procedimenti definiti ‐ per numero di imputati, esclusi archiviazioni e decreti penali (il mancato
inserimento di tale tipo di definizioni è stato deciso per epurare i dati da procedimenti di minor impegno nel lavoro del GIP e in ragione delle profonde differenze riscontrate negli
uffici analizzati con riferimento ai sistemi di registrazione di tali procedimenti). E' così possibile avere un primo sguardo d'insieme sugli uffici analizzati quale premessa per le
ulteriori analisi sia individuali che di cluster.
Sede
ANCONA
BARI
BOLOGNA
CALTANISSETTA
FIRENZE
GENOVA
MILANO
NAPOLI
PALERMO
TRENTO
VENEZIA
Sop con
Sop con
richiesta
Magistrati Divisione
richiesta
def. per
in organico GIP/GUP
defin
mag.
4
11
13
6
13
12
40
47
19
2
9
0
1
0
0
0
0
0
0
1
1
0
21442
53133
70132
5420
48729
32685
134677
154285
35066
20063
31410
5361
4830
5395
903
3748
2724
3367
3283
1846
10032
3490
Sop con
rich.
Archiviazi
oni
10218
39380
52974
3212
34347
19921
111200
119501
19062
12985
21884
Sop con
rich.
Decreto
penale
6517
9195
11552
1254
8336
8339
10774
18043
10285
5440
5731
Sop con
rich.
Rinvio a
giudizio
(ud.
preliminar
e)
1390
2969
4042
737
4081
2702
9326
11049
4085
1204
2384
Sop con
rich. Rito
alternativ
o
411
1521
1198
162
1738
1577
3359
5394
1547
432
863
Sop con
rich.
Definiti
Sentenza
ex art. 129
2906
68
366
55
227
146
18
298
87
2
548
21045
58319
68347
5738
51075
36671
138868
152195
37109
20814
32927
Definiti
escluso
di cui
archiviazio
Definiti
ni e
DDA
decreti
penali
4312
5832
8674
1253
9239
6857
17101
22374
8833
2504
6734
45
410
186
591
115
151
320
2225
900
73
159
Definiti
per mag.
5261
5302
5257
956
3929
3056
3472
3238
1953
10407
3659
Definiti
escluso
archiviazio
ni e
decreti
penali per
mag.
1078
530
667
209
711
571
428
476
465
1252
748
97
Sede
ANCONA
BARI
BOLOGNA
CALTANISSETTA
FIRENZE
GENOVA
MILANO
NAPOLI
PALERMO
TRENTO
VENEZIA
Sede
ANCONA
BARI
BOLOGNA
CALTANISSETTA
FIRENZE
GENOVA
MILANO
NAPOLI
PALERMO
TRENTO
VENEZIA
Def con Decreto che
dispone il giudizio
473
1214
1822
391
2016
1238
4545
6371
2146
328
979
Def con Decreto
che dispone il
giudizio imm.
243
927
882
78
1287
944
2342
4160
916
13
436
Def con Sentenza di
Def con Sentenza Def con Sentenza
NLP, ex art.129,
Def con Altro
giudizio abbreviato patteggiamento
incompetenza
867
990
2859
213
2235
1130
1389
2540
983
347
3038
266
877
976
123
836
1004
2692
3941
1343
445
1288
659
1059
1039
180
1618
1640
3306
2238
1796
853
427
1804
765
1096
268
1247
901
2827
3124
1649
518
566
Convalida
fermo‐
arresto
Misure
Misure
cautelari personali
personali interdittive
677
1353
1588
98
1997
1530
3826
7659
1213
436
729
% procedimenti definiti per N. indagati/Imputati (esclusi decreti penali e archiviazioni)
Indagati/imputati
Indagati/imputati
Indagati/imputati
Indagati/imputati
Indagati/imputati
Cluster
da 1 a 5
da 6 a 10
da 11 a 20
da 21 a 50
oltre 50
96,6%
2,0%
0,8%
0,5%
0,1%
94,1%
2,8%
1,5%
1,1%
0,4%
95,7%
2,3%
1,3%
0,5%
0,2%
91,2%
4,0%
3,4%
0,9%
0,5%
95,8%
2,1%
1,1%
0,8%
0,2%
97,0%
1,8%
0,7%
0,4%
0,1%
95,4%
2,5%
1,2%
0,7%
0,3%
95,1%
2,4%
1,3%
0,8%
0,4%
94,3%
2,9%
1,4%
1,0%
0,4%
93,6%
3,6%
1,7%
0,9%
0,3%
97,8%
1,5%
0,4%
0,2%
0,1%
977
2101
751
279
2790
2134
5429
11073
2355
795
763
4
33
17
3
21
6
17
33
18
21
5
Misure
cautelari
reali
326
1457
762
274
363
504
814
45799
523
523
415
3
4
2
3
2
3
1
1
4
5
3
98
MEDIE TRIENNALI (2005‐2007) PER MAGISTRATO DELL'UFFICIO CONSIDERANDO I SOLI MAGISTRATI SELEZIONATI (ovvero quelli sempre presenti nel triennio)
In questa tabella sono presentati i valori medi per ufficio al fine di effettuare un primo quadro sinottico delle sedi esaminate in vista della individuazione degli standard di
produttività. Non sono più considerati tutti i magistrati in organico, bensì solo quelli sempre presenti nel triennio, sì da assicurare una lettura del dato statistico legata alla
stabilità dell'attività del singolo magistrato nel periodo. Va rammentato che nelle sedi di Bari, Palermo e Trento l'organizzazione tabellare con previsione di non promiscuità
delle funzioni finisce per incidere sui dati complessivi relativi alle medie distinte per tipologia di provvedimenti.
Sede
ANCONA
BARI
BOLOGNA
CALTANISSETTA
FIRENZE
GENOVA
MILANO
NAPOLI
PALERMO
TRENTO
VENEZIA
Media complessiva
Numero
magistrati
considerati
Di cui Media
Media di
di Def con
Definiti escluse Di cui Media di
Sentenza
archiviazioni e Def DDA
giudizio
decreti penali
abbreviato
Media di
Sopravvenuti
2
8
4
3
11
10
21
19
7
2
5
1073
435
700
219
639
549
434
493
376
856
661
519
870
522
934
254
759
623
501
547
471
1023
844
603
12
36
18
126
10
14
9
24
49
28
19
23
71
69
111
26
67
96
81
98
89
148
59
84
Di cui Media di
Def con
Decreto che
dispone il
giudizio
75
86
194
76
160
109
131
158
159
132
128
135
Media di
Misure
cautelari
personali
Media di
Misure
cautelari
reali
260
191
89
64
232
209
151
269
104
379
108
191
152
142
78
61
31
47
22
1152
69
240
54
286
Media di
Incidenti
probatori
Media di
Imputati
>5
41
16
22
25
27
37
11
6
19
59
18
19
18
28
29
12
29
16
26
24
43
34
7
25
La media complessiva è calcolata sui singoli valori dei magistrati selezionati in ogni ufficio e non è la media delle singole medie degli uffici.
99
MEDIANA E TERZO QUARTILE (TRIENNIO 2005‐2007) PER MAGISTRATO DELL'UFFICIO CONSIDERANDO I SOLI MAGISTRATI SELEZIONATI (OVVERO
SOLO QUELLI PRESENTI SEMPRE NEL TRIENNIO)
Sede
Numero
magistrati
considerati
Valori
ANCONA
2
BARI
8
BOLOGNA
4
CALTANISSETTA
3
FIRENZE
11
GENOVA
10
MILANO
21
NAPOLI
19
PALERMO
7
TRENTO
2
VENEZIA
5
Valori complessivi
92
Mediana
III Quartile
Mediana
III Quartile
Mediana
III Quartile
Mediana
III Quartile
Mediana
III Quartile
Mediana
III Quartile
Mediana
III Quartile
Mediana
III Quartile
Mediana
III Quartile
Mediana
III Quartile
Mediana
III Quartile
Mediana
III Quartile
Sopravvenuti
1073
1159
378
597
679
796
203
260
650
666
553
590
457
485
507
560
364
536
856
942
628
762
507
621
Definiti escluse
Misure
archiviazioni e
Definiti DDA cautelari
decreti penali
personali
870
12
892
14
514
34
633
48
1029
19
1130
20
247
133
287
145
759
9
801
12
618
14
682
17
520
10
545
13
546
23
610
28
504
47
534
57
1023
28
1234
40
780
18
1044
23
570
17
723
25
Misure
cautelari
reali
260
504
189
242
76
117
63
81
236
256
227
237
162
197
271
313
104
127
379
753
107
122
195
251
152
160
172
223
78
86
59
75
30
35
50
53
23
27
1161
1267
22
159
240
477
55
60
49
223
Incidenti
probatori
41
43
18
22
22
27
25
37
25
31
40
45
11
13
5
8
14
21
59
118
17
24
14
25
ATTENZIONE: I dati delle sedi di Ancona e Trento risentono del fatto che è stato possibile considerare solo due magistrati. In particolare nelle richieste
interlocutorie esiste un forte scarto tra mediana e terzo quartile in quanto alcune funzioni sono concentrate solo su uno di essi.
100
DIBATTIMENTO
La tabella presenta un quadro riassuntivo di ciascun ufficio, con i dati relativi al numero di sezioni e di magistrati addetti al settore dibattimentale, nonché con i dati di flusso in
valore assoluto ed alcune informazioni relative alle caratteristiche dei processi e ai tempi di definizione; sono presenti anche alcuni valori relativi ai flussi suddivisi per magistrato
in organico. E' così possibile avere un primo sguardo di insieme sugli uffici analizzati quale premessa per le ulteriori analisi sia individuali che di cluster.
Sede
ANCONA
BARI
BOLOGNA
CALTANISSETTA
FIRENZE
GENOVA
MILANO
NAPOLI
PALERMO
TRENTO
VENEZIA
Sezioni
1
2
2
1
2
2
11
9
5
1
2
Magistrati
in organico
7
12
16
7
20
24
84
81
42
4
17
Sopravve
nuti
Rito
collegiale
192
590
579
102
615
411
2.238
2.551
771
79
212
Sopravve
nuti
Rito
monocratic
o
3.979
6.235
10.742
2.109
18.929
18.121
41.472
36.933
11.598
3.438
6.587
Sopravvenuti
rito collegiale
ogni 100
sopravvenuti Totale
Totale
rito
Definiti Rito Definiti Rito
monocratico collegiale
monocratico
4,8
211
4.102
9,5
741
5.933
5,4
1.011
11.094
4,8
126
1.995
3,2
658
19.250
2,3
404
16.200
5,4
2.388
40.424
6,9
3.211
32.119
6,6
799
11.550
2,3
76
3.532
3,2
240
6.788
Totale
Sentenziati
Rito
collegiale
211
741
961
126
612
371
2.176
2.406
799
76
240
Totale
Sentenziati
Rito
monocratico
4.102
5.933
10.444
1.995
18.103
15.186
38.526
29.153
11.550
3.532
6.788
Sentenze
contestuali
Rito
collegiale
2
16
304
5
55
7
239
143
24
13
33
Sentenze
contestuali
Totale
Rito
sentenze
monocratico contestuali
593
595
2.428
2.444
4.777
5.081
262
267
5.711
5.766
2.947
2.954
16.364
16.603
5.981
6.124
757
781
1.019
1.032
555
588
101
Sede
ANCONA
BARI
BOLOGNA
CALTANISSETTA
FIRENZE
GENOVA
MILANO
NAPOLI
PALERMO
TRENTO
VENEZIA
Sopravvenuti
collegiale per
mag.
27
49
36
15
31
17
27
31
18
20
12
Sopravve
nuti
Definiti
monocratico collegiale
per mag.
per mag.
568
30
520
62
671
63
301
18
946
33
755
17
494
28
456
40
276
19
860
19
387
14
u ata p ocess de t co se te a
monocratico
Sede
ANCONA
BARI
BOLOGNA
CALTANISSETTA
FIRENZE
GENOVA
MILANO
NAPOLI
PALERMO
TRENTO
VENEZIA
Fino a 180 gg
80,9%
63,3%
65,2%
20,5%
37,6%
54,6%
71,1%
51,1%
29,1%
87,6%
66,1%
181‐365 gg
13,5%
16,4%
19,0%
14,5%
23,0%
25,2%
16,8%
22,9%
21,6%
9,1%
15,7%
1‐2 anni
5,0%
12,7%
11,2%
24,8%
23,8%
16,1%
9,5%
18,0%
26,9%
2,3%
11,7%
Definiti
monocrati
co per
mag.
586
494
693
285
963
675
481
397
275
883
399
Totale
Sentenziati
Rito
collegiale per
mag.
30
62
60
18
31
15
26
30
19
19
14
Totale
Sentenziati
Rito
monocratico
per mag.
586
494
653
285
905
633
459
360
275
883
399
% Processi
di Collegiale
oltre 5
imputati
5,8%
9,6%
4,6%
7,2%
4,0%
4,1%
5,8%
8,9%
6,9%
5,7%
3,0%
% Processi di Durata processi definiti con sentenza. Rito
collegiale
Monocratico
Fino a 180 181‐365
oltre 2
oltre 5
gg
gg
1‐2 anni
anni
imputati
0,4%
68,4%
18,4%
9,2%
4,1%
0,4%
29,2%
23,2% 21,6%
26,0%
0,4%
21,9%
18,2% 21,3%
38,6%
0,8%
17,4%
13,8% 23,9%
45,0%
0,8%
29,2%
18,8% 25,1%
26,9%
0,2%
30,6%
31,2% 26,0%
12,2%
0,4%
41,2%
25,2% 20,2%
13,3%
0,4%
37,7%
17,5% 16,9%
27,9%
0,6%
18,6%
19,6% 31,8%
30,0%
0,6%
72,1%
14,7% 10,3%
2,9%
1,0%
20,8%
22,5% 31,6%
25,1%
to
Giorni di deposito della sentenza. Rito collegiale
oltre 2
anni
0,7%
7,6%
4,6%
40,2%
15,6%
4,1%
2,6%
8,0%
22,3%
1,1%
6,5%
0 gg
1,0%
2,5%
32,5%
4,6%
9,1%
1,9%
10,9%
5,4%
3,2%
15,9%
14,2%
da 1 a 15
da 16 a 90 da 91 a 180 oltre 180
21,4%
76,0%
1,0%
0,5%
23,6%
71,2%
1,9%
0,8%
13,2%
47,5%
4,5%
2,2%
31,2%
51,4%
11,9%
0,9%
8,1%
71,5%
7,6%
3,8%
55,9%
39,7%
2,4%
0,0%
32,7%
53,7%
2,3%
0,5%
49,2%
44,4%
0,7%
0,2%
20,5%
65,6%
6,7%
4,0%
47,8%
33,3%
1,4%
1,4%
9,5%
75,4%
0,9%
0,0%
Giorni di deposito della sentenza. Rito monocratico
0 gg
15,7%
47,2%
46,0%
14,2%
31,5%
19,4%
42,4%
20,4%
6,9%
30,9%
8,9%
da 1 a
15
da 16 a 90 da 91 a 180 oltre 180
64,8%
19,4%
0,0%
0,0%
18,2%
34,4%
0,2%
0,0%
30,7%
21,6%
0,8%
0,9%
26,8%
46,5%
10,5%
2,0%
5,7%
55,1%
5,6%
2,0%
60,9%
18,8%
0,4%
0,4%
36,1%
20,3%
0,8%
0,3%
69,7%
9,3%
0,3%
0,2%
40,8%
47,3%
2,9%
2,1%
45,8%
22,9%
0,3%
0,2%
69,5%
19,9%
1,2%
0,5%
102
MEDIE TRIENNALI (2005‐2007) PER MAGISTRATO DELL'UFFICIO CONSIDERANDO I SOLI MAGISTRATI SELEZIONATI (ovvero quelli sempre presenti nel triennio)
In questa tabella sono presentati i valori medi per ufficio al fine di effettuare un primo quadro sinottico degli uffici esaminati in vista della individuazione degli standard di produttività.
Sede
ANCONA
BARI
BOLOGNA
CALTANISSETTA
FIRENZE
GENOVA
MILANO
NAPOLI
PALERMO
TRENTO
VENEZIA
Media complessiva
Media di
Media di
Sopravvenuti
Sopravvenuti
Rito
Rito collegiale
monocratico
121
130
107
30
98
67
101
115
69
45
53
95
914
480
734
250
624
730
553
577
269
650
1180
578
Media di
Definiti Rito
collegiale
(componente
di collegio)
132
143
193
75
100
62
102
138
63
39
108
107
Media di Rito
collegiale di
cui: definiti
con Sentenza
giudizio
ordinario +
direttiss.
112
107
164
59
76
51
79
82
47
31
92
77
Media di Rito
collegiale
Media di
Sentenze
Definiti di cui: incomp.,
come giudice predib.,
estensore
pattegg., NLP
‐ Giudice
estensore
58
47
58
27
35
17
31
34
19
14
26
31
5
4
4
4
5
2
5
6
3
3
2
4
Media di Rito
collegiale
Sentenza
giudizio
abbreviato ‐
Giudice
estensore
Media di Rito
collegiale
Sentenza
giudizio
ordinario +
direttiss. ‐
Giudice
estensore
2
1
1
0
0
2
2
2
1
51
37
52
23
30
15
26
27
15
11
24
26
Media di
Definiti Rito
monocratico
912
428
784
260
645
734
537
501
312
638
1230
561
Media di Rito
monocratico
Sentenze
incomp.,
predib.,
pattegg., NLP
305
164
232
66
216
213
226
105
104
230
573
189
Media di Rito
monocratico
Sentenza
giudizio
abbreviato
103
38
187
7
59
172
74
85
37
31
38
80
La media complessiva è calcolata sui singoli valori dei magistrati selezionati in ogni ufficio e non è la media delle singole medie degli uffici.
103
Rito collegiale
Sede
ANCONA
BARI
BOLOGNA
CALTANISSETTA
FIRENZE
GENOVA
MILANO
NAPOLI
PALERMO
TRENTO
VENEZIA
Media complessiva
Media di Rito
monocratico
Sentenza
giudizio
ordinario +
direttiss.
427
180
322
172
330
301
212
263
157
323
522
254
Media di
Sentenze
contestuali
rito
collegiale
2
7
59
3
10
1
10
6
3
7
20
9
Media di
Sentenze
contestuali
rito
monocra‐
tico
25
220
311
54
186
152
219
89
29
206
28
151
Media di
Media di
Rito
Rito
monocra‐
collegiale
tico
Imputati >5
Imputati >5
3
8
5
5
12
15
48
37
14
4
3
154
3
8
5
4
12
15
48
37
14
4
5
155
Media di
Tempi
definiti con
sentenza.
Fino a 180 gg
53,2%
28,0%
23,2%
12,2%
30,4%
30,7%
41,3%
39,8%
26,8%
77,2%
18,3%
36,6%
Media di
Tempi
definiti con
sentenza.
181‐365 gg
31,4%
22,1%
16,8%
13,5%
18,1%
29,2%
25,8%
17,8%
19,7%
10,6%
23,1%
21,9%
Rito monocratico
Media di
Tempi
definiti con
sentenza.
1‐2 anni
6,4%
23,2%
20,8%
23,4%
26,4%
27,6%
19,8%
17,9%
29,5%
9,9%
31,1%
21,5%
Media di
Tempi
definiti con
sentenza.
oltre 2 anni
9,0%
26,7%
39,2%
50,9%
25,1%
12,4%
13,1%
24,5%
24,0%
2,3%
27,5%
20,0%
Media di
Media di
Tempi
Tempi definiti
definiti con
con sentenza.
sentenza.
Fino a 180 gg
181‐365 gg
81,3%
62,1%
61,4%
23,0%
42,4%
58,2%
73,5%
51,7%
41,2%
88,5%
65,1%
59,7%
13,3%
16,7%
22,2%
13,0%
20,3%
23,7%
15,6%
23,3%
18,7%
9,3%
16,0%
18,9%
Media di
Tempi
definiti
con
sentenza.
‐2 anni
4,8%
13,3%
11,4%
21,3%
21,4%
14,5%
8,6%
17,6%
22,3%
2,1%
12,0%
14,0%
Media di
Tempi
definiti con
sentenza.
oltre 2 anni
0,6%
7,9%
5,1%
42,7%
15,9%
3,7%
2,3%
7,4%
17,8%
0,0%
6,9%
7,4%
104
MEDIANA E TERZO QUARTILE (TRIENNIO 2005‐2007) PER MAGISTRATO DELL'UFFICIO CONSIDERANDO I SOLI MAGISTRATI SELEZIONATI (OVVERO SOLO QUELLI PRESENTI SEMPRE
NEL TRIENNIO)
Sede
ANCONA
BARI
BOLOGNA
CALTANISSETTA
FIRENZE
GENOVA
MILANO
NAPOLI
PALERMO
TRENTO
VENEZIA
Valori complessivi
Totale sop rito collegiale
Mediana
III quartile
174
184
103
185
111
125
37
45
101
115
73
77
98
120
114
126
53
107
46
52
76
94
99
118
Totale sop rito monocratico
Mediana
III quartile
914
932
493
606
749
837
185
395
649
735
732
807
568
628
611
689
282
353
701
789
1152
1299
580
700
Totale def rito collegiale di cui come giudice estensore
Mediana
III quartile
Mediana
III quartile
191
200
68
105
101
222
35
67
207
212
57
72
82
88
26
42
100
116
36
40
64
96
17
23
107
120
30
39
131
158
34
40
45
70
15
20
38
47
7
31
107
120
28
28
107
131
29
39
Totale def rito monocratico
Mediana
III quartile
909
952
496
563
777
894
214
352
645
785
698
917
546
624
530
582
316
442
695
800
1222
1321
546
658
105
3. LA VALUTAZIONE INDIVIDUALE - LE SCHEDE DI
VALUTAZIONE DEL SINGOLO MAGISTRATO
In ragione delle diverse funzioni che caratterizzano il lavoro penale, si è ritenuto corretto
distinguere le schede di valutazione secondo i tre fondamentali settori di lavoro del magistrato,
anche sulla base della metodologia seguita (per cluster) che si è conformata alle tre principali fasi
del procedimento / processo.
Tale distinzione risponde pure all’esigenza di prendere in considerazione modalità di lavoro
differenti e tipologie di provvedimenti diversi.
Pertanto, sono state formate schede distinte per:
a) Procura della Repubblica
b) Ufficio del Giudice per le indagini preliminari / Giudice dell'udienza preliminare
c) Ufficio del dibattimento.
Certamente vi sono elementi comuni a tutte le schede nelle informazioni da acquisire, che
riguardano soprattutto le caratteristiche dell’ufficio, l’organizzazione dello stesso, la situazione
degli organici, i dati generali di flusso, etc. Ciò risponde all’esigenza di assolvere alla finalità della
normativa primaria e secondaria che (è bene rammentarlo anche in questa sede) regola l’indicatore
standard medio di definizione, relativo al parametro della laboriosità, facendo specifico riferimento
ad una serie di dati che arricchiscono e supportano il dato meramente statistico.
In ragione di tale quadro normativo è essenziale espletare un’articolata attività di
ricognizione, mediante le schede da compilarsi in sede di valutazione, che soddisfi in via principale
la necessità di avere un quadro il più possibile chiaro e funzionale all’inquadramento del magistrato
nei cc.dd. standard medi.
Le schede, peraltro, devono avere anche una funzione, per così dire, di contraddittorio con il
singolo magistrato, sì da consentire a quest’ultimo di mettere in rilievo le peculiarità della sua
attività nel periodo di valutazione che possano incidere sui criteri generali di valutazione
dell’indicatore standard medi.
E’ bene chiarire anche che le schede da acquisire nel procedimento di valutazione vanno
redatte da più soggetti, giacché le fonti di conoscenza non possono che essere diverse: una serie di
dati sono già in possesso del CSM o devono essere acquisite attraverso le sue strutture tecniche;
altri dati possono essere forniti solo dall’ufficio di appartenenza del magistrato; altri, infine, non
possono che essere allegati dallo stesso magistrato.
Insomma, la scheda che si propone deve contenere le indicazioni degli elementi essenziali su
cui si articolerà il lavoro di valutazione del CSM sull’indicatore standard medi.
In particolare, deve contenere sia le indicazioni che dovranno essere fornite dai singoli
magistrati in valutazione e dagli uffici, sia i dati ricavabili dal sistema statistico attuale o, in una
prospettiva di utilizzabilità dei dati SICP, da quelli prodotti direttamente dall’ufficio di
appartenenza del magistrato. Così che, a regime, questi ultimi dovrebbero essere dati già a
disposizione del CSM, che li integrerà con quelli forniti dal magistrato e dall’ufficio.
A questo proposito va detto, in via generale, che una serie di elementi di valutazione che
richiedono un’analisi per singoli magistrati sono stati individuati negli eventuali esoneri, per i quali
è opportuno conoscere le percentuali, nelle assenze straordinarie e negli impegni collaterali di tipo
amministrativo o para-giudiziario a seguito di delega del capo ufficio.
In particolare, premesso che nel lavoro fatto sin’ora dal Gruppo non sono stati inclusi nelle
elaborazioni per la definizione degli standard medi i magistrati che hanno usufruito di esonero o
che hanno registrato assenze significative nel periodo di analisi, sarà possibile effettuare una
106
valutazione dei medesimi mediante calcoli proporzionali che, attraverso il recupero del dato di
esonero o assenza, permettano di raffrontarli con gli altri magistrati presenti nel medesimo cluster.
In ragione di quanto sopra evidenziato, si ritiene che debbano essere comuni a tutte le schede di
valutazione le seguenti informazioni:
I)
Informazioni generali sull’ufficio:
- metropolitano, grande, medio, piccolo;
- dirigenza (notizie sui posti direttivi e semidirettivi, eventuali scoperture etc);
- articolazione dell’ufficio: divisione in gruppi, sezioni, etc.;
- tasso di presenze/assenze e scopertura organico togato e non togato;
- rapporto magistrati/personale amministrativo, sia in pianta organica che in dotazione reale;
- descrizione dell’organizzazione riguardante il livello di assistenza all’attività del magistrato.
II) Informazioni generali sul magistrato (2):
- anzianità di servizio, nell’ufficio, nel Gruppo o sezione di appartenenza (dati dettagliati in
ordine ai passaggi interni all’ufficio);
- Gruppo o sezione di appartenenza attuale;
- incarichi con esonero (durata e percentuale);
- incarichi senza esonero (durata);
- assenze dall’ufficio per congedi straordinari o aspettative;
- applicazioni in settori diversi da quelli di appartenenza ovvero in altri uffici;
- collocamenti fuori ruolo che coprano temporalmente una parte del periodo di valutazione.
III) Informazioni specifiche sui dati di flusso:
- numero dei procedimenti/processi pendenti (3) e sopravvenuti nel periodo;
- eventuali riassegnazioni nel periodo che abbiano inciso sulla gestione del flusso di lavoro;
- numero dei procedimenti/processi definiti;
- modalità di definizione;
- tempi di definizione;
- numero indagati - imputati e numero imputazioni;
- numero di udienze
IV) Standard di riferimento:
- cluster di appartenenza;
- standard medi del cluster di appartenenza;
- parametri correttivi (ad esempio, percentuali di esonero o altre forme di correzione in
relazione a situazioni individuali “anomale”)
(2) Va detto che alcune delle informazioni evidenziate sono già contenute nel rapporto informativo del capo
dell’ufficio e nel parere del consiglio giudiziario, da redigersi secondo i moduli allegati alla circolare in
materia di valutazioni di professionalità; tale circostanza consiglierebbe di non ripetere la richiesta e,
tuttavia, si ritiene che l’annotazione autonoma dei dati nella scheda di valutazione standard consenta un
approccio più ordinato alle fonti di conoscenza.
(3) L’informazione specifica sul dato delle pendenze deve essere arricchita, con l’ausilio indispensabile del
capo dell’ufficio, con i dati relativi alla genesi delle stesse pendenze, che possono essere ereditate ovvero
aggravate da situazioni particolari dell’ufficio. A tal proposito va rammentato che nel modulo del rapporto
che il capo dell’ufficio deve redigere nel procedimento di valutazione, proprio con riferimento al parametro
della laboriosità, si richiede la “valutazione della congruità del numero di procedimenti e processi definiti
per ciascun anno in relazione alle pendenze del ruolo, ai flussi in entrata degli affari ed alla complessità dei
procedimenti assegnati e trattati”.
107
Sulla base delle premesse di carattere generale sopra esposte, qui di seguito si procederà alla
presentazione delle singole schede distinte per funzioni, con la finalità di evidenziare le peculiarità
dei settori di attività del magistrato penale e gli elementi specifici per ciascuno di essi che
presentano problematicità di rilevamento.
3.1 - La scheda del magistrato della Procura della Repubblica
In coerenza con quanto affermato in generale nella relazione presentata dal Gruppo, deve essere
precisato che nell’ambito della procura va distinta l’attività ordinaria da quella svolta dalla DDA,
per la quale la formazione di cluster separati risponde alla specificità del lavoro svolto dai
magistrati.
Ecco perché nella scheda devono essere autonomamente riportati i dati relativi all’attività DDA.
Altro dato qualificante è la presenza o meno di Servizi centralizzati di Definizione degli Affari o di
strutture centralizzate di supporto al lavoro dei magistrati ovvero per gruppi, giacché si è rilevato
che tale dato incide in maniera rilevante sui dati di flusso dei singoli magistrati.
La scheda è stata formulata sulla base di verifiche dirette che hanno potuto riscontrare come il
lavoro di formazione dei cluster e di raccolta e analisi dei dati abbia una base sostanzialmente
attendibile, pur con i limiti che seguono.
1. Non è attendibile la divisione del lavoro e degli affari secondo la “materia”, e questo impedisce
di considerare l’impegno del magistrato nel contesto effettivo di lavoro e con riferimento alla
complessità della materia trattata.
2. Non è possibile al momento compiere un’analisi di dettaglio sui procedimenti più impegnativi
trattati dal magistrato. Una valutazione approssimativa viene fatta solo con riferimento al numero
degli indagati/imputati e al numero delle imputazioni che connotano l’attività svolta nell’intero
periodo di valutazione (numero dei procedimenti trattati aventi ciascuno più di 5 indagati o più di
5 imputazioni); tale dato però non è esaustivo, sia perché un numero elevato di persone o di
imputazioni esprime un maggior impegno di lavoro ma non è sempre indice di particolare
complessità, sia perché esso sarebbe assai più indicativo se affiancato da informazioni sulle
QGF(4). L’impossibilità pratica di compiere interrogazioni sistematiche per QGF costituisce un
limite pesante nell’analisi dei dati statistici.
3. Il dato della partecipazione alle udienze è stato riportato nella scheda secondo le indicazioni
provenienti dall’ufficio come dato “extra Re.Ge.”. Tuttavia, su di esso non è possibile fare
valutazioni significative, attesa la non completa affidabilità del dato medesimo, che gli uffici
riportano in maniera non uniforme e che non sempre è oggetto di rilevazione completa.
Costituisce dunque solo un elemento di contorno, là dove si registrano casi di magistrati che si
pongono nettamente al di sotto dei parametri medi di riferimento elaborati per il singolo cluster
di appartenenza. E’ evidente che per il futuro sviluppo del lavoro il CSM dovrà intervenire su
questi aspetti di criticità per assicurare uniformità e completezza delle conoscenze.
Sulla base delle indicazioni così esposte, è stata predisposta la seguente scheda:
SCHEDA PROCURA DELLA REPUBBLICA
I)
Informazioni generali sull’ufficio:
- metropolitano, grande, medio, piccolo;
- articolazione delle funzioni direttive e semidirettive, con indicazione dei compiti di
coordinamento e di eventuali deleghe di competenze, eventuali scoperture, etc.;
(4) Qualificazioni giuridiche del fatto.
108
- eventuale presenza di Servizi centralizzati di Definizione degli Affari o di strutture
centralizzate di supporto al lavoro dei magistrati ovvero per gruppi;
- divisione in gruppi specializzati; specializzazioni individuali; presenza della DDA ed
eventuali sue articolazioni;
- tasso di presenze/assenze e scopertura organico togato e non togato;
- criteri e modalità di impiego dei VPO;
- rapporto magistrati\personale amministrativo, sia in pianta organica che in dotazione reale;
- descrizione dell’organizzazione riguardante il livello di assistenza all’attività del magistrato;
- distribuzione del carico di lavoro in materia di affari civili;
- organizzazione del servizio esecuzione penale e della materia delle misure di prevenzione;
II) Informazioni generali sul magistrato:
- anzianità di servizio, nell’ufficio, nel gruppo di appartenenza (dati dettagliati in ordine ai
passaggi interni all’ufficio);
- gruppo di appartenenza attuale o tendenziale specializzazione individuale;
- incarichi con esonero (durata e percentuale);
- incarichi senza esonero (durata);
- assenze dall’ufficio per congedi straordinari o aspettativa;
- applicazioni in settori diversi da quelli di appartenenza ovvero in altri uffici;
- collocamenti fuori ruolo che coprano temporalmente una parte del periodo di valutazione.
III) Informazioni specifiche sull’attività e sui dati di flusso:
- numero dei procedimenti pendenti, sopravvenuti e definiti nel periodo;
- numero dei procedimenti sopravvenuti e definiti nella materia DDA;
- eventuali riassegnazioni nel periodo che abbiano inciso sulla gestione del flusso di lavoro;
- modalità di definizione;
- tempi di definizione;
- numero indagati - imputati e numero imputazioni;
- numero di udienze GIP/GUP;
- numero di udienze dibattimento;
- turni di servizio (con specificazione delle modalità e del numero dei giorni);
- eventuale trattazione in maniera percentuale prevalente o esclusiva degli affari civili e delle
esecuzioni penali;
- sopravvenuti e definiti nella materia di misure di prevenzione.
IV) Standard di riferimento:
- cluster di appartenenza;
- standard medi del cluster di appartenenza;
- parametri correttivi (ad esempio, percentuali di esonero o altre forme di correzione in
relazione a situazioni individuali “anomale”).
3.2 - La scheda del giudice dell’ufficio GIP/GUP
A differenza di quanto avviene per l’ufficio di Procura, per gli uffici GIP/GUP non si pone
un problema in ordine alla divisione del lavoro per sfere di interesse atteso che, per espressa
indicazione del CSM, i suddetti uffici non devono adottare moduli organizzativi divisi per materie.
Una distinzione di non poco momento è riscontrabile tra gli uffici collocati nel capoluogo del
distretto, che trattano DDA, e quelli non collocati in questo ambito territoriale che invece, a
differenza di quanto avviene per il dibattimento, non trattano procedimenti e processi di DDA.
109
Ecco perché anche per la scheda dell’ufficio GIP – GUP si ritiene di acquisire il dato
relativo alla competenza DDA.
L’altro dato che ha caratterizzato il lavoro di clusterizzazione compiuto sulle sedi analizzate
è stato quello della promiscuità o meno delle funzioni GIP-GUP. Invero, alcuni uffici, come
Palermo, Bari e Trento, sono stati organizzati nel triennio analizzato con una divisione netta tra le
due funzioni. Il problema dovrebbe essere superato in futuro, giacché il CSM nella circolare in
materia di formazione tabellare ha disposto che le funzioni debbano essere esercitate in maniera
promiscua dai magistrati addetti all’ufficio GIP-GUP.
Di una diversa forma di promiscuità delle funzioni ci si deve occupare per gli uffici GIPGUP nelle sedi piccole, nelle quali per organizzazione tabellare i magistrati che svolgono le
funzioni di GIP – Giudice dell'udienza preliminare (risulta che in alcuni casi ogni giudice svolga
solo una delle due funzioni, in altre le svolga entrambe) sono destinati pure ad assolvere altre
funzioni, sia civili sia penali (ci sono alcune sedi nelle quali i magistrati GIP-GUP esercitano le
funzioni monocratiche dibattimentali, gestendo ruoli di processi non provenienti da udienza
preliminare).
Come già precisato per gli uffici di Procura, non è possibile al momento compiere un’analisi
di dettaglio sui procedimenti più impegnativi trattati dal magistrato.
Una valutazione approssimativa viene fatta solo con riferimento al numero degli indagati imputati e al numero delle imputazioni che connotano l’attività svolta nell’intero periodo di
valutazione (numero dei procedimenti trattati aventi ciascuno più di 5 indagati o più di 5
imputazioni) oltre che con riferimento ai procedimenti/processi in materia di DDA. Tale dato però –
come si è già detto per la procura- non è esaustivo, sia perché un numero elevato di persone o di
imputazioni pur esprimendo un maggior impegno di lavoro non sempre è indice di particolare
complessità, sia perché esso sarebbe assai più indicativo se affiancato da informazioni sulle QFG.
Anche in questo caso dunque la impossibilità pratica di compiere interrogazioni sistematiche
per QGF costituisce un limite pesante nell’analisi dei dati statistici.
Per gli uffici GIP inoltre sono stati individuati alcuni parametri utili a “pesare” l’attività
interlocutoria del GIP, quali le misure cautelari reali e personali valutate dal GIP (senza distinguere
tra quelle adottate e quelle rigettate), le convalide degli arresti e dei fermi (che importa l’impegno in
turni) e, infine, gli incidenti probatori decisi. Anche in riferimento a tali tipologie di provvedimenti
interlocutori è stata operata una distinzione per materia (DDA ed ordinario) e per numero di
imputati o imputazioni al fine di valutare nella maniera più puntuale possibile il lavoro del singolo
GIP. Ancora una volta però ai fini di una puntuale valutazione si lamenta la impossibilità di
acquisire dettagliate informazioni in ordine alle QFG. Infine, non può ignorarsi che altre tipologie di
provvedimenti interlocutori andrebbero prese in considerazione per valutare in maniera puntuale
l’impegno del singolo magistrato, quali ad es. le autorizzazioni, le convalide e le proroghe di
intercettazioni telefoniche, ma anche in questo caso i dati estratti dal sistema Re.Ge., ove presenti,
sono poco attendibili e comunque tali da non costituire un valido parametro di valutazione. Il
funzionamento a regime di SICIP dovrebbe notevolmente migliorare la possibilità di estrarre, ai fini
della valutazione del singolo, dati attendibili e completi.
Il dato della partecipazione alle udienze è stato riportato nella scheda secondo le indicazioni
provenienti dall’ufficio come dato “extra Re.Ge.”. Tuttavia, su di esso non è possibile fare
valutazioni significative, attesa la non completa affidabilità del dato medesimo, che gli uffici
riportano in maniera non uniforme e che non sempre è oggetto di rilevazione completa. Costituisce
dunque solo un elemento di contorno, là dove si registrano casi di magistrati che si pongono
nettamente al di sotto dei parametri medi di riferimento elaborati per i singolo cluster di
appartenenza.
110
SCHEDA UFFICIO G.I.P. / G.U.P.
I) Informazioni generali sull’ufficio:
- metropolitano, grande, medio, piccolo;
- articolazione delle funzioni direttive e semidirettive, con indicazione dei compiti di
coordinamento e di eventuali deleghe di competenze, eventuali scoperture, etc.;
- funzioni promiscue o esclusive (GIP/GUP; nei tribunali piccoli eventuale promiscuità con
altre funzioni);
- competenza o meno DDA;
- tasso di presenze/assenze e scopertura organico;
- rapporto magistrati\personale amministrativo, sia in pianta organica che in dotazione reale;
- descrizione dell’organizzazione riguardante il livello di assistenza all’attività del magistrato;
- informazioni generali sul sistema di assegnazione degli affari con eventuale centralizzazione
di alcune tipologie di affari.
II) Informazioni generali sul magistrato:
- anzianità di servizio e nell’ufficio (dati dettagliati in ordine ai passaggi interni all’ufficio);
- incarichi con esonero (durata e percentuale);
- incarichi senza esonero (durata);
- assenze dall’ufficio per congedi straordinari o aspettativa;
- applicazioni in settori diversi da quelli di appartenenza ovvero in altri uffici;
- collocamenti fuori ruolo che coprano temporalmente una parte del periodo di valutazione.
III) Informazioni specifiche sui dati di flusso:
- numero dei procedimenti/processi pendenti, sopravvenuti e definiti nel periodo;
- numero dei provvedimenti interlocutori emessi nel periodo;
- eventuali riassegnazioni nel periodo che abbiano inciso sulla gestione del flusso di lavoro;
- modalità di definizione;
- tempi di definizione;
- numero indagati - imputati e numero imputazioni;
- numero di udienze;
- numero dei giorni di turno di convalida arresto/fermo.
IV) Standard di riferimento:
- cluster di appartenenza;
- standard medi del cluster di appartenenza;
- parametri correttivi (ad esempio, percentuali di esonero o altre forme di correzione in
relazione a situazioni individuali “anomale”).
3.3 - La scheda del giudice del dibattimento penale
L’analisi del lavoro del magistrato del dibattimento richiede l’acquisizione di una serie di
informazioni specifiche:
-
specializzazione del lavoro sulla base delle previsioni tabellari negli uffici dove ci sono più
sezioni e – in stretta consequenzialità- gestione dei processi in materie specialistiche;
111
-
organizzazione del lavoro nell’ambito della sezione, con particolare attenzione all’impegno
del singolo magistrato che eserciti in via esclusiva le funzioni collegiali ovvero quelle
monocratiche;
organizzazione e numero delle udienze; eventuale adozione dei cc.dd. protocolli di udienza
e/o delle cc. dd. udienze filtro;
eventuale promiscuità delle funzioni tra penale e civile nelle sedi minori.
Particolarmente problematica si rivela l’analisi negli uffici medio/piccoli, dove c’è
promiscuità delle funzioni civili e penali, ovvero di quelle dibattimentali e di quelle del
riesame/prevenzione.
Trattando delle schede per gli uffici di Procura e GIP-GUP si sono già evidenziate le
difficoltà di attribuire un peso ponderale ai processi per i problemi che pongono le interrogazioni
sulla materia.
Va rilevato, inoltre, che è impossibile rilevare dalle banche dati la complessità legata
all’istruttoria dibattimentale in ragione della tipologia di mezzi di prova ovvero della quantità degli
stessi (si pensi al numero dei testi). Analoga impossibilità di valutazione di complessità è il rilievo
sulla presenza e sul numero delle parti civili.
Sul dato statistico influisce anche l’elemento organizzativo dell’ impiego o meno dei GOT.
I criteri di misurazione sia per le funzioni monocratiche che per quelle collegiali non
possono quindi prescindere dalla considerazione:
a) del numero di udienze;
b) del numero degli imputati e delle imputazioni;
d) del rito seguito;
e) della tipologia di sentenza.
SCHEDA DIBATTIMENTO
I)
Informazioni generali sull’ufficio:
- metropolitano, grande, medio, piccolo;
- articolazione delle funzioni direttive e semidirettive, con indicazione dei compiti di
coordinamento e di eventuali deleghe di competenze, eventuali scoperture, etc.;
- divisione in sezioni ed eventuali specializzazioni;
- nei tribunali piccoli eventuale promiscuità di esercizio delle funzioni penali – civili;
- tasso di presenze/assenze e scopertura organico togato e non togato;
- criteri e modalità di impiego dei GOT;
- rapporto magistrati\personale amministrativo, sia in pianta organica che in dotazione reale;
- descrizione dell’organizzazione riguardante il livello di assistenza all’attività del magistrato.
II) Informazioni generali sul magistrato :
- anzianità di servizio, nell’ufficio, nella sezione di appartenenza (dati dettagliati in ordine ai
passaggi interni all’ufficio);
- sezione di appartenenza attuale;
- incarichi con esonero (durata e percentuale);
- incarichi senza esonero (durata);
- assenze dall’ufficio per congedi straordinari o aspettativa;
- applicazioni in settori diversi da quelli di appartenenza ovvero in altri uffici;
- collocamenti fuori ruolo che coprano temporalmente una parte del periodo di valutazione.
III) Informazioni specifiche sui dati di flusso:
- assegnazione esclusiva o promiscua ai settori monocratico e collegiale;
112
-
numero dei processi pendenti e sopravvenuti nel periodo con distinzione di monocratico e
collegiale;
eventuali riassegnazioni nel periodo che abbiano inciso sulla gestione del flusso di lavoro;
numero dei processi definiti;
modalità di definizione;
tempi di definizione;
numero imputati e numero imputazioni;
numero e organizzazione delle udienze (adozione di protocolli, udienze cc.dd. filtro, etc.).
IV) Standard di riferimento:
- cluster di appartenenza;
- standard medi del cluster di appartenenza;
- parametri correttivi (ad esempio, percentuali di esonero o altre forme di correzione in
relazione a situazioni individuali “anomale”).
4. LA VALUTAZIONE INDIVIDUALE - TRE ESEMPI
Sempre al fine di illustrate seppur sinteticamente i risultati del lavoro svolto dal Gruppo, può
essere utile esaminare un esempio circa le informazioni reperibili con riferimento alla posizione del
singolo magistrato.
Vengono così riportati di seguito due esempi, tra i tanti possibili, di tabella che riassume i
dati essenziali dell’attività svolta dal singolo magistrato nel triennio. Per rendere l’informazione
ancora più significativa il “magistrato 1” viene messo a confronto con altro magistrato dello stesso
cluster (per comodità dello stesso ufficio giudiziario).
Ciascuna delle tre tabelle reca un breve commento circa le informazioni statistiche che
sembrano fornire indicazioni utili.
113
4.1 - La valutazione di un magistrato di procura della Repubblica
Magistrati Bologna
Cluster di appartenenza
DATI
Sopravvenuti 2005
Sopravvenuti 2006
Sopravvenuti 2007
Totale sop
Archiviazioni
Decreto penale
Altro azione penale
Totale definizioni
% Archiviazioni
% Decreto penale
% Altro azione penale
Udienze Gip/Gup e GdP
Udienze Dib.
N° di indagati > 5
N° di imputazioni > 5
Pendenti inizio 2005
Pendenti fine 2007
%Tempi altro azione penale. 0 gg
%Tempi altro azione penale. 1‐5 gg
%Tempi altro azione penale. 6‐180 gg
%Tempi altro azione penale. 181‐365 gg
%Tempi altro azione penale. 1‐2 anni
%Tempi altro azione penale. oltre 2 anni
%Tempi altro azione penale. 0‐180 gg
%Tempi altro azione penale. da 180 gg a 2 anni
%Tempi altro azione penale. oltre due anni
Magistrato 1 Magistrato 2 Media
Mediana III Quartile
698
993
889
1082
1151
1237
2738
3312
3151
3117
3523
1056
1256
370
671
447
960
705
736
900
1873
2887
3379
2784
3303
56,4
43,5
19,8
23,2
23,9
33,3
402
478
53
71
12
54
39
36
45
20
82
86
62
83
725
1211
1587
784
1762
1447
1449
1252
1338
1636
32,8
20,2
8,8
8,3
32,8
29,3
10,5
15,7
8,3
8,4
6,8
18,1
74,4
57,8
58,6
18,8
24,1
22,5
6,8
18,1
18,9
Ipotizzando la valutazione di due magistrati dello stesso ufficio la scheda elaborata dimostra
in maniera evidente come il primo magistrato si ponga a livello di produttività al di sotto dei range
di riferimento, mentre il secondo al di sopra. La diversità tra i due non appare spiegabile neppure
con l'utilizzo degli indicatori di peso dati dal numero di procedimenti con indagati e imputazioni
sup. a 5.
Tuttavia dovrebbe indurre ad una riflessione, prima di formulare conclusioni, il fatto che il
magistrato 1 definisca in maniera sollecita i procedimenti conclusi nel senso che ha una % alta di
definizioni entro i 6 mesi, pur mantenendosi sotto la media di produttività. Da ciò si può pensare
che il livello di definizioni sotto la media possa dipendere dalla complessità degli altri procedimenti
o viceversa da altri fattori riconducibili ora a metodologie non adeguate ora a scarso impegno. La
situazione così delineata richiede approfondimenti con riguardo al tipo di procedimenti trattati e alla
organizzazione del lavoro del singolo le cui specifiche saranno indicati dal magistrato fra i dati che
egli dovrà fornire come previsto nella scheda di valutazione. Il miglioramento del sistema
consentirà in futuro di avere informazioni in merito alle caratteristiche degli affari trattati (materia
trattata, qualificazioni giuridiche e altri elementi di complessità). Allo stato attuale la prova
sperimentale effettuata sui due magistrati considerati non fa emergere differenze sostanziali in
merito alla trattazione di procedimenti relativi alle qualificazioni giuridiche prescelte quali
indicative di maggiore difficoltà.
114
4.2 - La valutazione di un magistrato dell’ufficio G.I.P. / G.U.P.
Diverse le tipologie di informazione che il Gruppo ha ritenuto rilevanti in questo caso:
DATI
Magistrato Firenze
Magistrato 1
Sopravvenuti
Definiti escluse archiviazioni e decreti penali
Def con Decreto che dispone il giudizio
Def con Decreto che dispone il
giudizio immediato
Def con Sentenza giudizio abbreviato
Def con Sentenza patteg‐ giamento
Def con Sentenze di altro tipo
(NLP, ex art.129, incomp.)
di cui: sentenze NLP ex art. 425 cpp (merito)
Def con Altro (riunione, restit. atti, ecc.)
Definiti DDA
Misure cautelari personali
Misure cautelari reali
Incidenti probatori
Imputati >5
Cluster di appartenenza
781
1027
141
Magistrato 2
614
763
166
109
75
156
100
82
90
443
28
103
6
244
28
23
22
190
43
135
9
258
36
31
45
Media
655
805
Mediana
650
763
III Quartile
696
965
12
194
43
25
11
230
32
25
18
244
69
30
I due magistrati in valutazione presentano entrambi livelli di carico e di definizioni medioalti. E’ vero che il magistrato 1 ha una produttività quantitativa più elevata ma certamente il
magistrato 2 ha dovuto trattare procedimenti di maggior spessore avendo tutti gli indicatori di
complessità, come numero di definizioni DDA, numero di misure cautelari personali e reali ,
incidenti probatori e procedimenti con più di 5 imputati più elevati.
115
4.3 - La valutazione di un giudice dibattimentale
Magistrato Firenze
DATI
Sopravvenuti Rito collegiale
Sopravvenuti Rito monocratico
Definiti Rito collegiale (componente di collegio)
Definiti di cui: come giudice estensore
Definiti Rito monocratico
Rito collegiale Sentenze incomp., predib., pattegg., NLP ‐
Giud.estensore
Rito collegiale Sentenza giudizio abbreviato ‐ Giud.estensore
Rito collegiale Sentenza giudizio ordinario + direttiss. ‐
Giud.estensore
Rito collegiale ‐ di cui: definiti con Sentenza giudizio ordinario +
direttiss.
Rito monocratico Sentenze incomp., predib., pattegg., NLP
Rito monocratico Sentenza giudizio abbreviato
Rito monocratico Sentenza giudizio ordinario + direttiss.
Deposito sentenza oltre 90 gg
Sentenze contestuali rito collegiale
Sentenze contestuali rito monocratico
Rito collegiale Imputati >5
Rito monocratico Imputati >5
% Tempi definiti con sentenza. Collegiale Fino a 180 gg
% Tempi definiti con sentenza. Collegiale 181‐365 gg
% Tempi definiti con sentenza. Collegiale 1‐2 anni
% Tempi definiti con sentenza. Collegiale oltre 2 anni
%i Tempi definiti con sentenza. Monocratico Fino a 180 gg
% Tempi definiti con sentenza. Monocratico 181‐365 gg
% Tempi definiti con sentenza. Monocratico 1‐2 anni
% Tempi definiti con sentenza. Monocratico oltre 2 anni
Magistrato 1
Cluster di appartenenza
59
706
68
15
783
Magistrato 2
136
473
145
67
437
5
7
3
3
5
0
1
0
0
0
10
59
22
22
30
48
122
62
60
82
298
65
357
154
53
201
6
369
5
6
32,8%
16,4%
31,1%
19,7%
31,0%
14,8%
19,8%
34,3%
3
46
2
4
28,9%
16,3%
22,2%
32,6%
52,0%
17,1%
15,6%
15,4%
215
122
314
8
5
167
3
4
30,6%
24,3%
27,1%
18,1%
51,2%
22,2%
17,6%
9,1%
220
114
302
5
2
125
2
3
288
182
404
17
10
186
4
6
Media
81
683
79
25
694
Mediana
III Quartile
77
113
657
767
83
103
23
35
684
807
Il primo elemento di valutazione evidenzia una diversa tipologia di flusso per i due
magistrati in esame laddove il magistrato 1 si attesta su livelli elevati nelle sopravvenienze di rito
monocratico e il magistrato 2 su livelli elevati nelle sopravvenienze di rito collegiale. Ciò fa ritenere
che i due magistrati abbiano destinazioni tabellari tendenti il magistrato 1 al monocratico e il
magistrato 2 al collegiale, come dimostrato dalle definizioni rapportate ai differenti riti
(monocratico e collegiale). Ciò premesso la valutazione dei due magistrati va considerata in
prevalenza con riguardo alla tipologia di affari svolta in maniera preponderante e da questo si
evince che il magistrato 1 ha una produttività alta in termini di definizioni con rito monocratico e il
magistrato 2 ha una produttività alta con riferimento ai procedimenti definiti con rito collegiale. La
produttività elevata così accertata è confermata anche da altri indicatori, quali il numero delle
sentenze contestuali molto elevato per il magistrato 1 tanto da non tenere il confronto con il
magistrato 2. Questo indicatore consente di ipotizzare come il magistrato 1 sia stato occupato nella
gestione di procedimenti di minor peso rispetto al magistrato 2. In conclusione, fermo restando che
si tratta di magistrati con indici di laboriosità buoni o ottimi, un approfondimento ulteriore
consentirebbe di meglio esprimere l’indice di peso dei processi trattati con un esame delle tipologie
di reato sulla base anche di un confronto diretto con i magistrati considerati. E questo in quanto i
dati sulle sentenze con motivazioni contestuali messe a confronto tra i due magistrati in valutazione
presentano un contrasto numerico clamoroso che può avere diverse spiegazioni, così sintetizzabili:
a) differenze consistenti sulla complessità dei processi assegnati; b) estrema superficialità nella
stesura delle motivazioni; c) diversa capacità di organizzazione nella gestione del dibattimento e
delle sentenze.
116
PARTE QUINTA: I RISULTATI DEL SETTORE DELLA SORVEGLIANZA
1. PREMESSA: LE SCELTE METODOLOGICHE
Come si è accennato, l’analisi dei tribunali e degli uffici di sorveglianza è stata condotta in
parallelo con quella degli uffici del settore penale ordinario; si tratta di soluzione imposta dalla
differenza delle attività svolte dai magistrati e dalle diversità che caratterizzano i sistemi di
registrazione e di rilevazione statistica. Si è cercato, peraltro, di coordinare lo sviluppo del lavoro
dei due settori, affrontando ove possibile in modo uniforme i problemi legati alla raccolta e alla
sistemazione dei dati su cui lavorare.
1.1 - La metodologia seguita nell’acquisizione dei dati. I limiti di
utilizzabilità per la individuazione degli standard.
I riscontri della ricognizione sulla omogeneità e qualità del dato statistico hanno indotto
l’esigenza di adattare la metodologia di acquisizione del dato stesso presso gli uffici ed il suo
successivo trattamento e impiego ai fini del lavoro del gruppo.
Sotto il primo profilo, si è ritenuto di richiedere agli uffici giudiziari i dati registrati mediante il
programma SIUS/SIES e relativi all’anno 2008, accompagnando la richiesta con una nota di
istruzioni diretta al personale di cancelleria incaricato della gestione dei registri informatizzati, così
da minimizzare il rischio di una non omogenea gestione dei dati stessi da parte dei diversi uffici.
I dati sono stati quindi trattati a cura della dott.ssa Dalbuono della DGSTAT e predisposti per
essere utilizzati nell’elaborazione successiva.
Il materiale così ordinato è stato quindi impiegato ai fini della elaborazione dei cluster e del
modello di misurazione ponderale dei provvedimenti. Deve essere evidenziato che, mentre nelle
prime elaborazioni si sono impiegati congiuntamente i dati relativi agli anni 2005-2008, nel corso
delle successive analisi, a fronte dei non convincenti risultati ottenuti utilizzando anche il dato sulle
sopravvenienze rilevate tramite il mod. 168T, e delle osservazioni critiche emerse nel corso del
confronto con i Presidenti della Sorveglianza; si è deciso di procedere ad un affinamento del
modello di clusterizzazione, immettendo nell’algoritmo i dati delle sopravvenienze riferite al solo
2008 ed estratte dal registro informatizzato SIUS/SIES. Si è, in questo modo, ricercata una
maggiore omogeneità del dato, seppure al costo di limitare la variabile immessa ad un solo anno
rilevato.
Il risultato in tal modo ottenuto, seppure migliore sotto il profilo della maggiore affidabilità del
dato, non offre tuttavia un adeguato grado di sicurezza quanto alla sua rispondenza alle reali
dimensioni dei flussi, poiché rilevato su un solo anno di attività degli uffici. Tale prima ipotesi
ricostruttiva dovrà, pertanto, essere sottoposta a verifica attraverso un ulteriore approfondimento e
affinamento con la progressiva acquisizione e analisi di dati omogenei su un adeguato numero di
anni (almeno un triennio continuativo).
Allo stesso modo si è proceduto nel momento della applicazione del modello valutativo
sperimentale proposto, operando una simulazione della misurazione ponderale degli uffici e dei
magistrati, con l’utilizzo quale base-dati unicamente elle registrazioni afferenti al 2008.
117
Si sottolinea, in conclusione sul profilo strettamente statistico, che il quadro sopra illustrato ha
imposto la costruzione dei cluster e del modello di valutazione della produttività dei magistrati di
sorveglianza utilizzando parametri che il meno possibile fossero influenzati dalle criticità sopra
rilevate, così che la scelta è giocoforza caduta non sui criteri in astratto preferibili; bensì sugli
indicatori che offrivano – allo stato – i margini di incertezza più ridotti.
Ne deriva, in particolare, che il lavoro sulla sorveglianza si è basato – per quanto concerne gli
indicatori di flusso e quindi i dati su sopravvenienze e definizioni - su dati non omogenei e la cui
qualità non può essere al momento verificata, a motivo delle criticità già evidenziate nella presente
relazione. Ciò induce l’esigenza che la metodologia valutativa infine proposta sia sottoposta a
verifica quando l’informatizzazione dei Tribunali ed Uffici di Sorveglianza consentirà
l’acquisizione e l’analisi sistematica di dati omogenei e coerenti.
1.2 - La metodologia seguita nell’analisi dei dati.
L’attività di analisi è stata impostata ex novo, attesa la necessità di far precedere al trattamento
dei dati la ricognizione della realtà esistente sotto il profilo dell’informatizzazione e
dell’organizzazione dei singoli uffici. L’intero processo di lavoro che è stato avviato può essere
distinto in tre fasi:
FASE 1: Predisposizione di un questionario da somministrare ai Tribunali e agli Uffici di
Sorveglianza individuati per l’analisi, mirato ad acquisire informazioni di base relativamente
all’informatizzazione dell’ufficio, alle modalità di compilazione delle statistiche, in particolare di
quelle relative alla attività dei magistrati, all’organizzazione dell’ufficio (presenza del c.d. “ufficio
del giudice”, scoperture di organico, modalità di registrazione degli accessi agli istituiti di pena,
etc.). In data 3 dicembre 2008 si è tenuta una riunione di alcuni componenti del Gruppo con gli
statistici della corte di appello di Roma. (5). Nel corso dell’incontro si è, in particolare, affrontata la
problematica relativa alle fonti di estrazione dei dati. Gli statistici hanno suggerito che la situazione
fosse da meglio verificare nel concreto, apparendo disomogenea e costituita da una realtà
frammentata, che vede alcuni uffici giudiziari di sorveglianza già adeguatamente informatizzati a
fronte di altri nei quali il processo di introduzione del sistema SIUS/SIES deve ancora essere
concretamente attuato, o comunque è alle fasi iniziali di avvio. Gli statistici hanno inoltre
confermato che, per la materia della sorveglianza, le fonti sotto il profilo statistico sono
estremamente carenti, soprattutto per la troppo recente introduzione di “griglie” ad hoc da parte
delle Commissioni flussi rispetto al triennio focalizzato dall’analisi del Gruppo di lavoro. Il collega
De Santis ha segnalato, in generale, con riferimento alla sorveglianza, il problema tuttora attuale
della fornitura dati omogenei, dovuta alle difficoltà di acquisire i dati alla fonte, presso gli uffici
interessati. Per ovviare a tale complessa problematica, quale azione preliminare si è ritenuto
necessario procedere ad una “mappatura” della realtà giudiziaria da analizzare. Si è quindi
elaborato, a cura della dott.ssa Dalbuono della Corte di appello di Roma e del componente del
Gruppo di lavoro dott. Fiorentin, una scheda di rilevazione informatica a fini statistici, che è stata
inviata a tutti i tribunali e uffici di sorveglianza interessati, al fine di una preliminare ricognizione
della situazione degli uffici giudiziari, sotto il profilo dei programmi utilizzati a livello locale, delle
“maschere” adottate e di individuare le possibili fonti di acquisizione dei dati (in allegato).
L’analisi comparata dei questionari ha fornito le seguenti indicazioni (per un esame di maggior
dettaglio si veda l’All.H):
Allo stati attuale, tutti i Tribunali e gli Uffici di Sorveglianza sono informatizzati con i
programmi del sistema SIUS/SIES;
L’informatizzazione è tuttavia assai recente, o perlomeno è recente quella relativa al sistema
SIUS, introdotto a partire dai primi mesi del 2006 ad Ancona , Genova, Palermo; dal 2007 a
Bologna, Bari, Firenze, Trento, Roma, Napoli, per finire con Venezia e Milano alla fine del 2008;
(5) Cfr. report della riunione di Roma del 3 dicembre 2008.
118
La gestione informatizzata dei registri di cancelleria nei Tribunali/Uffici è molto variegata:
molti uffici erano informatizzati anche precedentemente al SIUS con programmi di varia tipologia
(es. SITUS, TSNET, PERSEO,etc.). Altri uffici, invece, hanno utilizzato registri cartacei fino
all’installazione del SIUS: Appartengono a tale gruppo i Tribunali di Genova, Trento,Ancona, Bari,
Firenze. Gli altri uffici hanno dichiarato di avere utilizzato precedentemente al SIUS programmi
elaborati autonomamente (“fatti in casa”).
Per quanto riguarda le migrazioni dai precedenti programmi, o l’inserimento nel SIUS/SIES
del cartaceo pregresso, gli Uffici sembrano avere seguito ciascuno una via diversa:
o Ancona: l’Ufficio non ha inserito i pendenti cartacei (ha quindi lavorato su un doppio
binario);
o Bari: l’Ufficio ha inserito i pendenti cartacei;
o Bologna: l’Ufficio ha migrato solo alcuni fascicoli : precedentemente il programma che
gestiva i registri era predisposto dall’Ufficio su ACCESS;
o Firenze: l’Ufficio ha inserito i pendenti cartacei;
o Genova: l’Ufficio ha inserito solo parzialmente i pendenti cartacei (doppio binario);
o Milano:informatizzato con TSNET, procedimenti migrati su SIUS;
o Napoli: informatizzato da SITUS, procedimenti migrati su SIUS;
o Palermo:ufficio informatizzato precedentemente ma procedimenti non migrati su SIUS
(doppio binario);
o Roma: ufficio informatizzato precedentemente ma procedimenti non migrati su SIUS;
o Trento:l’Ufficio ha inserito i pendenti cartacei;
o Venezia:informatizzato da SITUS, procedimenti non migrati su SIUS.
Il tipo di informatizzazione influenza direttamente le modalità di compilazione delle statistiche.
Dai registri cartacei sono infatti possibili solo conte e spunte a mano; dai registri informatizzati
sarebbe possibile trarre i dati che il registro è preparato ad accogliere: accade tuttavia spesso che i
programmi di informatizzazione dei registri non prevedono l’estrazione di informazioni in modo
semplice e funzionale alla compilazione delle statistiche.
Non a caso ai quesiti specifici sulle modalità di compilazione delle statistiche la maggior parte
degli uffici ha segnalato la necessità di ricorrere a più tipologie di strumenti (funzionalità interne
SIUS, registri di comodo su carta o su excel-access, etc.) ed è emersa una certa difficoltà
nell’adeguare i dati così come sono proposti dal registro informatizzato ai modelli statistici in uso.
Mette, inoltre, conto di segnalare, sulla base delle informazioni raccolte con il questionario
informativo inviato agli uffici della sorveglianza, la concreta possibilità che i dati disponibili su
supporto informatizzato appaiano in molti casi incompleti, a causa, verosimilmente, delle difficoltà
degli uffici ad adeguare la propria operatività al nuovo sistema informatizzato SIUS/SIES, ovvero
per la irregolare tenuta dei registri cartacei migrati sul registro informatizzato.
Il passaggio al sistema SIUS/SIES pare, inoltre, tra le cause della non tempestiva trasmissione
alla competente articolazione ministeriale delle rilevazioni statistiche periodiche redatte sui modelli
168T/U, e questo potrebbe incidere negativamente sulla possibilità di disporre di dati
sufficientemente completi per la rilevazione sull’anno 2005 (emblematico è a questo proposito il
caso di Genova, sede pilota per il programma SIUS, dove dal 2005 non è rilevabile il dato statistico
sulla base dei modelli 168T/U).
Occorre infine prendere atto che, essendo da poco tempo introdotto un modello estrattore da
SIUS/SIES, gli uffici hanno continuato a redigere le statistiche – per il periodo di interesse
dell’analisi del Gruppo - sui mod. 168T/U secondo le modalità precedenti.
Ne deriva che, in relazione ai dati ricavabili dalle statistiche redatte sui modelli 168T/U,
occorre ponderare i dati relativi alla iscrizione delle istanze con le relative modalità, quali descritte
dagli uffici nelle risposte al questionario informativo.
La ricognizione sopra illustrata consente di trarre la conclusione che la disomogeneità delle
banche dati in uso nei Tribunali/Uffici di Sorveglianza potrebbe influenzare il tipo di dato fornito
119
dal Tribunale/Ufficio sia per quanto riguarda le cosiddette “statistiche ministeriali” sia per quanto
riguarda le statistiche ad uso interno e quelle relative al lavoro dei magistrati.
FASE 2: Predisposizione di una scheda riepilogativa per Tribunale/Ufficio, con i dati in
possesso dell’amministrazione. In particolare si sono utilizzate:
- statistiche semestrali, modello 168T (Tribunale) e modello 168U(Ufficio)
- informazioni desunte dai questionari
- dati su popolazione residente
- organici per il personale di magistratura e amministrativo
- dati di base relativi ai detenuti del distretto di competenza.
E’ stata elaborata una scheda in formato excel per Tribunale, nella quale sono stati riportati i
dati dichiarati dagli Uffici negli anni fra il 2005 ed il 2008. Nello stesso file sono stati inseriti i dati
salienti desunti dai questionari e i dati di presentazione su organici e detenuti.
Sotto il profilo delle rilevazioni statistiche, è da segnalare che solo tre distretti (Firenze,
Caltanissetta e Trento) avevano, alla data del 15 febbraio 2009, inviato le statistiche fino al 31
dicembre 2008, sia per il Tribunale che per gli Uffici. Per altri uffici non vi sono rilevazioni per uno
o più semestri . In molti distretti vi è una situazione particolare per cui può accadere che per un
Tribunale vi siano le rilevazioni per un certo periodo mentre per gli Uffici tali rilevazioni manchino
per il medesimo periodo.
All’interno dei fogli excel con i dati, inoltre, sono riportati gli oggetti previsti dai sistemi di
rilevazione, ordinati in senso decrescente rispetto alla media dei periodi a disposizione: nelle prime
righe quindi vi sono gli oggetti di maggior peso quantitativo per l’Ufficio / Tribunale rilevato. Sono
riportati anche i valori percentuali del singolo oggetto sul totale e la percentuale cumulata che si
ottiene cumulando una dopo l’altra, in colonna le percentuali dei vari oggetti.
In una tabella ordinata in senso decrescente rispetto ad una certa variabile , la percentuale
cumulata indica di quanto gli oggetti che man mano si aggiungono alla lista contribuiscono al
raggiungimento del totale. Sarà così di più immediata comprensione il fatto che, ad esempio, il
90% dei provvedimenti emessi in un ufficio è rappresentato da 3 o 4 oggetti diversi.
Si rileva che la attività di analisi dei dati sconta – con riguardo alla sorveglianza - un
significativo ritardo dovuto alla obiettiva difficoltà di contemperare le esigenze operative del
Gruppo di lavoro con quelle dei funzionari del Ministero, così che la recente, prolungata assenza
per altri incarichi del funzionario che supporta il Gruppo per il settore della sorveglianza ha imposto
una corrispondente, protratta stasi nell’attività di raccolta ed elaborazione dei dati.
Il Gruppo di lavoro, con riferimento alla materia della sorveglianza, ha proposto alla IV
Commissione le seguenti azioni istruttorie:
a) proposta relativa alla richiesta ai Presidenti dei tribunali di sorveglianza dell’autorizzazione
alla estrazione dei dati: il database custodito presso la D.N.A. non contiene i dati relativi alla
sorveglianza, con la conseguente necessità di reperire il materiale statistico con estrazioni in loco.
Su tale azione si è innestata la problematica relativa alla circostanza che, ai primi giorni di febbraio,
solo tre tribunali di sorveglianza sui dodici dei distretti individuati dalla delibera consiliare, avevano
autorizzato espressamente l’accesso alle banche dati. Si è, in proposito, constatato come la richiesta
formulata dalla IV Commissione ai capi degli Uffici ordinari e di Procura non contemplasse
espressamente tra i destinatari i Presidenti dei tribunali di sorveglianza. Il Gruppo ha quindi
proposto alla IV Commissione un’integrazione alla richiesta iniziale relativa a tutti i tribunali di
sorveglianza dei distretti individuati dal Consiglio nella risoluzione del 23 settembre 2008;
b) proposta relativa allo stage conoscitivo per il personale statistico assegnato da DGSTAT a
supporto del gruppo di lavoro: la peculiarità della materia della sorveglianza ha posto un’oggettiva
difficoltà nell’attività di supporto tecnico al Gruppo di lavoro da parte degli statistici. In particolare,
si è proposto un breve stage conoscitivo presso il tribunale di sorveglianza di Roma per
approfondire la conoscenza del programma SIUS/SIES;
120
c) proposta di mappatura degli uffici della sorveglianza sotto il profilo dell’informatizzazione:
tale azione è stata portata a compimento nei termini sopra illustrati;
d) proposta di acquisizione di dati relativi al classa mento o clusterizzazione degli uffici: il
Gruppo ha proposto alla IV Commissione di richiedere al D.A.P. i dati rilevanti concernenti i
tribunali e gli uffici di sorveglianza ( numero di sezioni E.I.V., sezioni per collaboratori di giustizia;
sezioni per il “41-bis” per ciascuno dei distretti sotto indicati; numero di soggetti condannati in
esecuzione di pena in regime di misura alternativa, di sanzione sostitutiva e di misure di sicurezza
non detentive sul territorio di ciascun distretto sotto indicato, distinte per gli anni 2005, 2006, 2007
e 2008; numero di soggetti detenuti a titolo definitivo e di internati presso le strutture penitenziarie
di ciascun distretto di tribunale di sorveglianza distinte in relazione agli anni 2005, 2006, 2007 e
2008, con riferimento a ciascuno dei distretti di tribunale di sorveglianza in analisi; piante organiche
del personale amministrativo di cancelleria, indicando le scoperture al 31.12.08, con riferimento ai
tribunali di sorveglianza). È stata inoltre formulata la proposta di acquisire tramite la IV
Commissione i dati relativi ai tribunali di sorveglianza dei distretti individuati dalla delibera
consiliare concernenti i flussi (sopravvenuti/definiti) riferiti agli anni 2005, 2006,2007 e 2008.
nonché le statistiche predisposte per le commissioni flussi per i medesimi anni;
e) proposta di acquisizione di dati relativi al personale amministrativo e di magistratura: il
Gruppo ha proposto alla IV Commissione di richiedere al Ministero della giustizia i dati relativi alle
piante organiche del personale amministrativo di cancelleria, indicando le scoperture al 31.12.08,
nonché alle presenze magistrati per il periodo 2005-2008, con riferimento ai medesimi tribunali
sopra indicati;
f) proposta di incontro con i capi degli uffici: il Gruppo ha proposto alla IV Commissione di
valutare l’opportunità di organizzare un incontro con i presidenti di alcuni tribunali di sorveglianza
per un confronto sui temi relativi all’oggetto dell’attività del Gruppo di lavoro con riferimento alla
materia della sorveglianza;
g) proposta dei referenti locali: il Gruppo ha formulato le indicazioni necessarie ai fini della
nomina dei referenti locali per gli uffici della sorveglianza;
h) visite presso gli uffici e acquisizione dei dati statistici: per quanto concerne la sorveglianza,
il metodo seguito ha previsto la visita presso alcuni Tribunali e Uffici di sorveglianza del capoluogo
di distretto (attesa la coincidenza della sede), nonché la visita presso alcuni uffici di sorveglianza
territoriali. Nel corso di tali visite è stato utilizzato un protocollo di rilevazione, elaborato sul
modello utilizzato per il penale ordinario. Sono state effettuate le seguenti visite: (6)
- Tribunale e Ufficio di Sorveglianza di Firenze in data 2 dicembre 2008
- Tribunale e Ufficio di Sorveglianza di Roma in data 3 dicembre 2008
- Tribunale e Ufficio di sorveglianza Milano in data 5 febbraio 2009
- Ufficio di Sorveglianza di Padova in data 22 gennaio 2009
- Bologna: incontro con la dott.ssa Nadia Buttelli, dell’Ufficio di Sorveglianza di Reggio
Emilia 12 gennaio 2009
- Tribunale e Ufficio di Sorveglianza di Trento in data 18 febbraio 2009
- Tribunale e Ufficio di Sorveglianza di Ancona in data 24 febbraio 2009
- Tribunale e Ufficio di Sorveglianza di Genova in data 13 marzo 2009
- Tribunale e Ufficio di Sorveglianza di Venezia in data 18 marzo 2009
- Tribunale e Ufficio di Sorveglianza di Palermo in data 19 marzo 2009
- Tribunale e Ufficio di Sorveglianza di Bologna in data 6 aprile 2009
FASE 3: Predisposizione delle analisi statistiche: la tecnica scelta è stata la Cluster
Analysis,(anche in analogia alla metodologia applicata nel settore penale), utilizzata all’intero
insieme dei Tribunali di Sorveglianza e degli Uffici di Sorveglianza. Considerando che l’attività che
(6) Cfr. i report delle visite, visionabili presso la sezione dedicata nel Cosmag.
121
caratterizza il Tribunale di Sorveglianza è diversa da quella che caratterizza gli Uffici, l’analisi è
stata effettuata separatamente per tali tipologie di uffici giudiziari.
Anche per la sorveglianza si è seguita l’indicazione della delibera consiliare, suddividendo gli
uffici giudiziari in metropolitani, grandi, medi e piccoli. La formazione dei cluster ha richiesto
l’individuazione di parametri specifici, attesa la peculiarità dell’organizzazione dei Tribunali e degli
Uffici di sorveglianza, creando due cluster appropriati.
1.3 - La clusterizzazione
1.3.1 - La metodologia seguita per la clusterizzazione
Anche per la sorveglianza si è seguita l’indicazione della delibera consiliare, suddividendo gli
uffici giudiziari in raggruppamenti secondo indicatori dimensionali. La formazione dei gruppi ha
richiesto l’individuazione di parametri specifici, attesa la peculiarità dell’organizzazione dei
tribunali e degli uffici di sorveglianza. A tale fine, si è preliminarmente distinto gli uffici
campionati, tenendo separati i tribunali dagli uffici di sorveglianza, attese le diversità strutturali e le
peculiari competenze attribuite dalla legge a tali articolazioni della magistratura di sorveglianza.
In tal modo, il magistrato che svolga funzioni di sorveglianza sarà valutato nella sua duplice
veste di magistrato di sorveglianza presso l’ufficio in cui è incardinato e di componente togato del
tribunale di sorveglianza distrettuale.
La scelta metodologica operata in vista dell’elaborazione di un modello che consenta una
valutazione comparata di magistrati tra loro confrontabili è consistita pertanto nella c.d.
“clusterizzazione”, mediante un procedimento informatico che ha ordinato gli uffici in macro aree
(cluster) omogenee, caratterizzate da valori raffrontabili riferiti a caratteristiche essenziali di tipo
dimensionale degli uffici considerati.
Attraverso la elaborazione dei cluster sulla base di indicatori preventivamente selezionati, si è
pervenuti, quale secondo passo, a costruire un primo modello sperimentale, organizzato su gruppi di
tribunali e uffici di sorveglianza caratterizzati da uno specifico rapporto dimensionale.
Nel prendere in esame le variabili da inserire nell’algoritmo, si è ritenuto di considerare le
macro-caratteristiche degli uffici, non coinvolgendo nell’analisi – in questa prima elaborazione quegli elementi che assumono specifico rilievo per la valutazione del singolo magistrato, che sono
stati recuperati in un momento successivo, precisamente nella fase di individuazione dei parametri
di valutazione della laboriosità del singolo magistrato, all’interno del quadro generale di
confrontabilità realizzato tramite i cluster.
Con riguardo agli indicatori rilevanti, si è considerato, accanto a profili di natura organizzativa
(di tipo dimensionale, strutturale e organizzativo interno, anche con riferimento ad eventuali
criticità a livello amministrativo), anche i dati di flusso dell’intero ufficio, così da correlare l’attività
del singolo magistrato al contesto in cui concretamente opera.
Come si è già accennato, la non completa affidabilità dei dati di flusso e il limitato arco
temporale in cui essi sono stati rilevati ha imposto di implementare le variabili dei cluster con
indicatori che avessero un ragionevole coefficiente di stabilità e di affidabilità. Ciò ha indotto ad
affinare progressivamente il modello con l’inserimento – quali indicatore di flusso - dei dati relativi
alle sopravvenienze del solo 2008 e – per quanto concerne i cluster relativi agli uffici di
sorveglianza - del dato relativo al rapporto magistrati/detenuti a titolo definitivo e dell’analogo
parametro legato all’indice magistrati/casi UEPE. Come si potrà vedere, l’inserimento di dati
sufficientemente stabili ed affidabili (poiché elaborati su rilevazioni ministeriali), ha consentito di
122
ridurre in parte la variabilità interna dei gruppi e, soprattutto, di definire con maggiore chiarezza le
distanze dei gruppi gli uni rispetto agli altri. Il dato sulla popolazione detenuta per quanto concerne
il lavoro dei tribunali di sorveglianza non è stato, invece, considerato, assumendo che di per sé non
influisca direttamente sul carico di lavoro dei medesimi. I magistrati del tribunale di sorveglianza
non gestiscono, infatti, direttamente i detenuti (a differenza dei magistrati degli uffici di
sorveglianza), bensì trattano le istanze dirette al tribunale, già considerate nel dato sulle
sopravvenienze. Ha confortato tale decisione di metodo il rilievo che non vi sia una relazione
statistica diretta tra il numero di soggetti detenuti a titolo definitivo negli istituti di pena del distretto
e numero di sopravvenienze.
L’analisi finalizzata alla realizzazione dei cluster ha, quindi, considerato le seguenti
caratteristiche generali:
A) per i Tribunali di Sorveglianza:
- sopravvenienze (media periodo considerato: inizialmente semestri compresi negli anni 20052008; successivamente solo dati 2008: v. p. A1)
- dimensioni dell’organico (riferito ai soli magistrati togati)
- rapporto sopravvenienze/magistrati in organico
- numero degli Uffici di Sorveglianza nel distretto
A1) variabili di affinamento:
- totale sopravvenienza anno 2008 da SIUS
- media sopravvenienze 2008/magistrato in organico
Si è ritenuto di non considerare ai fini della elaborazione dei cluster i seguenti indicatori:
- pendenze per magistrato in organico: il dato dipende, infatti, in parte dall’entità delle
sopravvenienze (e dunque appare, per tale profilo, ultroneo); e in parte dalla capacità del magistrato
di definizione dei procedimenti (e quindi deve essere più opportunamente valutato tra i fattori
dipendenti dalla capacità del singolo magistrato, piuttosto che quale indicatore di complessità
dell’ufficio). Sotto il profilo statistico, l’indicatore sulle pendenze avrebbe, peraltro, offerto un
limitato numero di informazioni aggiuntive, al prezzo di un elevato grado di “rumore” con il
rischio, quindi, di “confondere” il risultato finale. Il dato sulle pendenze è stato, inoltre,
significativamente influenzato dagli effetti dell’indulto, che ha inciso soprattutto su tale indicatore,
tenuto conto che l’estinzione della pena conseguente al provvedimento di clemenza ha provocato la
fuoriuscita dal circuito dell’esecuzione di soggetti - sia detenuti che soggetti condannati ancora in
attesa del pronunciamento della magistratura (c.d. “liberi sospesi”) - che già avevano presentato
istanze concernenti i c.d. benefici penitenziari alla magistratura di sorveglianza. Ha, infine, indotto
a non considerare il parametro relativo alle pendenze la presa d’atto che si tratta di un dato risalente
( poiché disponibile, per tutti i tribunali, solo per l’anno 2005);
-bacino di utenza: si è ritenuto di non tenere in considerazione il dato rappresentato dal bacino
di utenza, atteso che, per la sorveglianza, non sussiste un rapporto diretto necessario tra bacino di
utenza e sopravvenienze, che è dato, invece, da fattori peculiari, quali il numero e dalla tipologia
degli istituti dell’amministrazione penitenziaria nella giurisdizione dell’ufficio; dalla presenza di
123
strutture comunitarie o sanitarie – anche di natura privatistica - sul territorio di competenza. Tali
elementi determinano il numero e dalla composizione tipologica dei detenuti ivi ristretti ed il
numero dei soggetti in esecuzione penale esterna, ma non necessariamente il numero di
sopravvenienze (su tale considerazione, v. punto seguente);
Occorre, in ogni caso, considerare che l’inserimento nell’algoritmo del parametro relativo al
“numero di uffici di sorveglianza nel distretto” è dato di natura dimensionale che recupera quel
fattore di “complessità” di un determinato ambito territoriale che viene esaltato anche dal
riferimento al c.d. “bacino di utenza”.
B) per gli Uffici di Sorveglianza:
- definizioni (media periodo dei semestri compresi negli anni 2005-2008)
- dimensioni dell’organico;
- numero condannati e internati definitivi;
- numero casi seguiti dall’UEPE (soggetti in esecuzione penale esterna)
B1) variabili di affinamento:
- magistrati in organico /numero di condannati definitivi e di internati;
- magistrati in organico/ numero di soggetti condannati in esecuzione esterna:
C) Indicatori specializzanti:
Nel modello di valutazione proposto, gli uffici saranno a loro volta distinti sulla base di
indicatori ulteriormente specializzanti. Il dato che – sulla base degli elementi raccolti nel corso dei
lavori – pare determinante nell’influenzare la produttività media dei magistrati è rappresentato
dall’organizzazione della cancelleria e dalla situazione dell’organico del personale amministrativo.
Pertanto:
1) per quanto concerne gli uffici di sorveglianza, si distinguerà gli uffici che hanno adottato
soluzioni organizzative che favoriscono l’efficienza (il c.d. “ufficio del giudice”) da quelli che ne
siano privi. Tale metodologia consentirà di confrontare tra loro uffici che appaiono possedere
elementi comuni che prevalgono sulle differenze, così che gli uffici di sorveglianza potranno essere
suddivisi in gruppi diversi che tengano conto delle soluzioni organizzative adottate.
2) non si è tenuto conto della distinzione tout court tra uffici di sorveglianza insediati presso il
capoluogo di distretto e quelli dislocati sul territorio. Tale distinzione, inizialmente presa in
considerazione, è stata utilizzata nella elaborazione di un modello sperimentale di cluster per gli
uffici di sorveglianza. Essa tuttavia non ha evidenziato significative relazioni tra l’ubicazione degli
uffici e gli altri parametri utilizzati per la costruzione dei raggruppamenti, e pertanto si è stabilito di
non tenerne conto in sede di elaborazione dei cluster. Si è, infatti, riconosciuto – anche in seguito
all’ampio confronto avviato con i colleghi della sorveglianza e nella riunione organizzata con i
Presidenti dei tribunali di sorveglianza dei distretti interessati dal presente studio, che il dato
rilevante che pare maggiormente influenzare la capacità del magistrato di definire un numero
maggiore di procedimenti in tempi più rapidi è quello relativo all’organizzazione, intesa quale
124
soluzione organizzativa che assegna direttamente al singolo magistrato una o più unità di personale
amministrativo di cancelleria e che gli consente un diretto controllo dei tempi dell’istruttoria e del
carico delle singole udienze. Si è quindi ritenuto che i magistrati degli uffici “esterni” dovessero
ritenersi dotati “automaticamente” dell’ ”ufficio del giudice”, salve ovviamente eventuali
significative carenze di organico nel personale di cancelleria; laddove per quanto riguarda gli
“uffici-sede”, è opportuno distinguere quelli che si sono dotati dell’ “ufficio del giudice” da quelli
privi di tale articolazione.
1.3.2 - I Tribunali di Sorveglianza
Il passo relativo alla costruzione dei cluster riguardanti i tribunali di sorveglianza ha richiesto
la formulazione di parametri adattati alla peculiarità della natura e delle funzioni di tale tipologia di
giudice. Il metodo adottato per la costruzione dei cluster per la sorveglianza ha, quindi, considerato
le seguenti caratteristiche:
a) sopravvenienze ( media periodo dei semestri compresi negli anni 2005-2008). In relazione al
dato sulle sopravvenienze, si è attinto alle rilevazioni disponibili che, allo stato, per i tribunali di
sorveglianza con riferimento agli anni antecedenti l’introduzione del registro informatizzato
SIUS/SIES, sono ricavabili sulla base delle rilevazioni semestrali eseguite mediante compilazione
del modello 168T, che fornisce il dato sulle pendenze iniziali, sui procedimenti sopravvenuti, sulle
definizioni e sui pendenti a fine periodo. Il dato, peraltro, non è disponibile per tutti i tribunali e per
tutti gli anni rilevati. Si è, comunque, privilegiato tale fonte di acquisizione dei dati poiché si tratta
di: informazioni già trasmesse dagli uffici; dell’unica fonte utilizzabile anche per l’anno 2005;
dell’unica fonte omogenea per gli anni seguenti al 2005, oggetto della presente analisi. Tali dati
sono stati elaborati dalla DGSTAT.
A tale proposito, si segnala che l’esperienza ricavata dalle visite presso gli uffici, le risposte al
questionario informativo diramato ai medesimi e l’analisi dello stato dell’ informatizzazione con
riferimento alla sorveglianza hanno dimostrato in modo convergente che occorre approfondire le
logiche e le modalità con cui sono iscritti i procedimenti, sollecitando l’adozione di prassi
omogenee particolarmente per i settori non ancora informatizzati.
Si ritiene, inoltre, opportuno segnalare l’utilità di una costante opera di standardizzazione delle
prassi operative seguite dagli uffici per la gestione del registro informatizzato, anche attraverso
circolari dedicate e la diffusione delle migliori prassi anche nella forma di soluzioni informatiche
utili all’implementazione del programma informatico attualmente in uso.
Nella elaborazione dei parametri per la clusterizzazione si è considerato il dato medio delle
sopravvenienze con riferimento alla pianta organica dell’ufficio reperibile agevolmente sul sito del
C.S.M. (e non dunque alle presenze effettive, che rappresentano un dato non strutturale e variabile
nel tempo) Si considera, in altri termini, il carico individuale medio, con l’obiettivo di disegnare la
figura del “magistrato medio virtuale” dell’ufficio, e non si procede ancora ad una “pesatura”
qualitativa dei provvedimenti, cui pertanto è assegnato indistintamente il valore “1”. Il dato rilevato
è, in conclusione, quello relativo alla sopravvenienza media per semestre per magistrato in
organico.
L’applicazione di tale indicatore ha fornito, nelle prime elaborazioni, un risultato non
pienamente corrispondente alle aspettative. Le ragioni di un tale non appagante esito sembrano
risiedere, anzitutto, nella non uniforme informatizzazione degli uffici, cui è conseguito un dato
complessivo disomogeneo; in secondo luogo, nella difformità dei criteri seguiti dagli uffici per
l’iscrizione delle istanze nei registri cartacei o informatizzati tenuti con programmi non ufficiali
125
(circostanza ampiamente emersa in esito alle risposte al questionario informativo diramato agli
uffici dei distretti individuati dalla delibera consiliare).
Nelle elaborazioni successive, il parametro delle sopravvenienze è stato implementato con i
dati ricavati da SIUS per il solo anno 2008 ed estratti secondo le istruzioni ad hoc fornite agli uffici.
Il risultato, seppure migliore sotto il profilo della maggiore affidabilità del dato, non offre ancora
una adeguata sicurezza quanto alla sua rispondenza alle reali dimensioni dei flussi. Il modello che
ne è derivato dovrà, pertanto, essere considerato una mera indicazione iniziale, suscettibile di un
ulteriore approfondimento e affinamento nel momento in cui saranno disponibili dati omogenei su
un maggiore numero di anni;
b) dimensioni dell’organico (riferito ai soli magistrati togati): il dato sugli organici è relativo ai
soli magistrati togati, inclusi i presidenti dei tribunali di sorveglianza ed esclusi i componenti
onorari (c.d. esperti dei tribunali di sorveglianza). In una prima elaborazione,si era ritenuto di
escludere i presidenti, ma il successivo approfondimento ha dimostrato che tale opzione avrebbe
falsato i dati relativi agli altri magistrati componenti il tribunale. Uno studio mirato sull’attività dei
presidenti nel ruolo generale del tribunale, ha infatti indotto a ritenere che detta attività – per quanto
contraddistinta da una non uniforme modalità di estrinsecazione quanto alla tipologia di attività
procedimenti su cui si esercita – rappresenta una quota mediamente significativa del lavoro del
tribunale ( in media rilevata attorno al 20%) e come tale non avrebbe potuto essere pretermessa;
c) numero degli uffici di sorveglianza nel distretto: il dato relativo al numero di uffici di
sorveglianza insediati nel distretto costituisce un indicatore importante della maggiore o minore
complessità di relazioni e di gestione del lavoro del tribunale distrettuale. Al numero degli uffici di
sorveglianza corrisponde, infatti, un generalmente proporzionale numero di tribunali che
compongono la circoscrizione territoriale del distretto, un corrispondente numero di istituti di pena,
di strutture dell’amministrazione penitenziaria, etc. Deve, peraltro, essere considerato che
l’istituzione di sezioni speciali negli istituti di pena (es. le sezioni per i c.d. “ 41-bis” o per i
“collaboratori di giustizia”), suscettibili di incrementare notevolmente il carico di lavoro, possono
essere istituite sulla base di criteri che privilegiano ragioni organizzative, di sicurezza e di ordine
pubblico che, guidando la valutazione sull’ubicazione o l’idoneità della struttura penitenziaria
destinata ad ospitarle, non necessariamente tengono conto della natura dimensionale e organizzativa
dell’ufficio di sorveglianza che destinato ad esserne territorialmente competente.
d) la complessità significativa di particolari tipologie procedimentali: sulla base delle schedeuffici approntate a cura della dott.ssa Annalisa Dalbuono di DGSTAT è stato possibile procedere
isolando le tipologie di oggetti particolarmente ricorrenti nell’operatività degli uffici e verificare il
rispettivo livello di incidenza. Il risultato non ha fatto emergere elementi che diano riscontro
statistico a ipotesi di significative variazioni qualitative del lavoro correlate alle dimensioni delle
sedi od alla loro collocazione geografica. L’analisi ha fatto emergere, al contrario, un dato di
tendenziale uniformità delle tipologie provvedimentali maggiormente ricorrenti presso gli uffici
della sorveglianza, con solo alcuni lievi scostamenti che tuttavia non inficiano la conclusione che,
per la sorveglianza, il dato sulla tipologia di procedimenti definiti dai tribunali non è influenzato né
da particolari situazioni ambientali né da altri fattori legati a specifiche competenze funzionali. E’
possibile ritenere, inoltre, che, sui grandi numeri, all’interno delle tipologie più ricorrenti i
procedimenti complessi si distribuiscano uniformemente su tutti i magistrati componenti il tribunale
di sorveglianza. Per tali ragioni, l’indicatore relativo alla presenza di una quota significativa di
tipologie procedimentali di particolare complessità non è stato inserito nell’algoritmo di
elaborazione dei cluster; bensì è stato più appropriatamente utilizzato – applicando il sistema di
misurazione ponderale delle svariate tipologie di provvedimenti - quale elemento di riscontro del
126
grado di tendenziale approssimazione alla realtà dei raggruppamenti già ottenuti mediante
l’applicazione degli altri indicatori.
La clusterizzazione si è articolata per successive approssimazioni, implementando
gradatamente il modello fino a raggiungere il risultato finale che è stato ritenuto, allo stato, quello
maggiormente utile ai fini della confrontabilità dei magistrati (v. relazione statistica in allegato H).
Ad un primo modello di base sono seguiti progressivi affinamenti, con l’inserimento dapprima
della variabile relativa alle sopravvenienze medie per semestre registrate nel 2008 tramite il SIUS,
sulla base delle rilevazioni trasmesse dai 12 uffici campionati, e tenendo ferme le altre variabili. Si è
quindi inserita la variabile indicativa del rapporto tra procedimenti sopravvenuti e magistrati in
organico, procedendo quindi allo sviluppo di ulteriori modelli ottenuti combinando di volta in volta
le variabili utilizzate.
Il modello è stato quindi implementato inserendo, con riguardo alle sopravvenienze, i dati
SIUS e, laddove questi mancassero, i dati stimati per gli uffici senza la serie storica completa.
L’ipotesi clusterizzazione così elaborata è stata quindi ulteriormente affinata, applicando il
valore ponderale dei provvedimenti attribuito a ciascuna tipologia di definizioni e distinta per
magistrato. Un ulteriore affinamento della proiezione precedente è riportato escludendo i magistrati
non presenti per l’intero periodo considerato (per l’illustrazione grafica dei progressivi step – All.H)
Il modello finale (All.H) considera le seguenti variabili:
-
organico magistrati
-
totale sopravvenuti 2008
-
sopravvenuti 2008/organico
-
numero uffici nel distretto
L’utilizzo di dati più omogenei, per quanto limitati ad un ristretto arco temporale (è stato
campionato soltanto il 2008) ha consentito di pervenire ad un risultato in parte diverso rispetto al
primo modello prospettato:
a) i gruppi assumono una connotazione più articolata, divenendo 8;
b) il differenziale, con riferimento al dato di maggiore importanza (media
sopravvenuti/magistrato in organico), tende a ridursi notevolmente rispetto al primo modello
sperimentale. Probabilmente sarà necessario un ulteriore approfondimento con dati relativi
ad un più esteso arco temporale per verificare gli scostamenti più marcati (range “3” e “6”);
c) i raggruppamenti esprimono un preciso rapporto dimensionale ed un tendenzialmente
raffrontabile rapporto sopravvenienze/magistrati in organico.
In conclusione, può ritenersi che il modello sopra illustrato costituisca una prima,
sperimentale base di raggruppamento tra tribunali di sorveglianza confrontabili. Il modello
dovrà tuttavia essere sottoposto ad ulteriori verifiche ed eventuali affinamenti e modifiche che
si rendessero necessari sulla base del dato sulle sopravvenienze ricavato da una serie storica
adeguata (almeno quattro anni contigui) e su dati omogenei estratti dal registro
informatizzato SIUS, attualmente in fase di continua implementazione.
127
1.3.3 - Gli Uffici di Sorveglianza
Il passo relativo alla costruzione dei cluster riguardanti gli uffici di sorveglianza ha richiesto la
formulazione di indicatori adattati alla peculiarità della natura e delle funzioni di tale giudice e
precisamente:
a. definizioni (media periodo dei semestri compresi negli anni oggetto di analisi): la prima
variabile considerate nel modello è stata la media del totale delle definizioni nel periodo 20052008, così come dichiarato dagli uffici tramite il modello 168U. In fase di elaborazione della
Cluster Analysis si è sperimentata la trattazione solo di alcuni specifici oggetti, ma con risultati non
significativi. In alcuni casi le prassi diverse che in merito alla stessa materia possono essere seguite
(ad esempio la gestione delle autorizzazioni al ricovero in luogo esterno di cura ) inficiano gli esiti
della elaborazione. In altri casi, non sono state riscontrate differenze significative fra i risultati
ottenuti utilizzando il totale provvedimenti e quelli ottenuti utilizzando uno specifico oggetto. Si
considera inoltre che, anche se in misura minore rispetto ai tribunali, molti uffici erano
inadempienti per il 2008 al momento in cui la Direzione Generale di Statistica ha creato il database
disponibile per le rilevazioni statistiche e quindi per molti uffici non è presente la serie storica
completa degli anni. Le rilevazioni concernenti gli uffici di sorveglianza sono stati forniti dal DAP e
riuniti in un'unica base-dati.
Il dato sulle sopravvenienze non è, inoltre, attualmente disponibile per tutti gli uffici, poiché
l’informatizzazione per questi ultimi si è conclusa nel corso del corrente anno e l’unica fonte
attualmente disponibile (il mod 168U) fornisce unicamente il dato relativo alle definizioni. Il
registro informatizzato SIUS/SIES sarà, invece, idoneo a fornire i dati sulla movimentazione dei
procedimenti sia per oggetto che per nome del magistrato che, infine, per tipologia di definizione.
Attualmente, pertanto, ai fini della clusterizzazione sono stati utilizzati unicamente i dati
sulle definizioni estratti dal mod. 168/U. Si è ben consapevoli che essi non rispecchiano il dato
dei flussi, ma evidenziano piuttosto la capacità del giudice di smaltire i procedimenti sopravvenuti.
Inoltre, il mod. 168U, dal quale si ricava il dato sulle definizioni, elenca i provvedimenti emessi per
un determinato oggetto, ma non entra nel dettagli di tutti gli oggetti possibili. Tuttavia, si è scelto di
utilizzare tale dato poiché omogeneo per tutti gli uffici, e idoneo a fornire una indicazione – per
quanto necessariamente approssimativa e generica – delle dimensioni di flusso dell’ufficio.
Si utilizza, pertanto, il dato sulle definizioni in via del tutto provvisoria con l’avvertenza
che i cluster dovranno essere sottoposti ad approfondita verifica nel momento in cui sarà
disponibile il dato sulle sopravvenienze, omogeneo e tratto su un congruo arco temporale, sulla
base del registro informatizzato SIUS/SIES;
b. dimensioni dell’organico;
c. numero di condannati definitivi e di internati: il dato è stato fornito dal D.A.P. Si tratta dei
soggetti in esecuzione di pena in regime inframurario che il magistrato gestisce, con i colloqui, i
progetti di reinserimento esterno, i contatti con difensori e familiari, etc. : ponderando tale
indicatore si “recupera” inoltre una misura della c.d. “materia gassosa”, la parte di lavoro della
magistratura di sorveglianza che non è attualmente rilevata a livello statistico;
d. numero di soggetti condannati in esecuzione esterna: il dato statistico disponibile è
rappresentato dal numero dei casi relativi a misure alternative, sanzioni sostitutive e misure di
sicurezza seguiti dagli UEPE distrettuali, misurato sulla media del periodo 2005-08. Su tale
database si è proceduto nel modo seguente: sono stati sommati i dati relativi ai casi seguiti di
128
soggetti in esecuzione di misure alternative alla detenzione (affidamento in prova al servizio
sociale, detenzione domiciliare e semilibertà), alle sanzioni sostitutive (libertà controllata e
semidetenzione) e alle misure di sicurezza del periodo considerato. Si è, inoltre, tenuto conto dei
casi seguiti dagli UEPE con riferimento ai procedimenti per l’eventuale revoca delle misure esterne.
Si tratta, precisamente, dell’attività svolte dagli UEPE in riferimento a casi sottoposti alla
cognizione della magistratura di sorveglianza.
Quali variabili di affinamento si è inoltre considerato:
• indice magistrati in organico/condannati definitivi
• indice magistrati in organico/casi UEPE
Si è proceduto, in analogia con la metodologia utilizzata per i tribunali, attraverso successivi
affinamenti e implementazioni, mediante l’applicazione delle variabili sopra indicate (per
l’illustrazione grafica degli step progressivi (All.H).
Il modello finale si presenta molto articolato, essendo suddiviso in 12 gruppi, mediamente
composti da 3-4 uffici e da una decina di magistrati (All.H). Le differenze interne ai gruppi sono
meno marcate di quella tra gruppi differenti, e indicano una tendenziale omogeneità interna dei
cluster, e più rilevanti variabilità tra gruppo e gruppo.
Analogamente a quanto detto a proposito dei tribunali, il modello di clusterizzazione sopra
illustrato ha natura allo stato sperimentale, poiché condizionato dalla non provata affidabilità dei
dati acquisiti in relazione ai flussi e soprattutto dalla loro incompletezza. L’utilizzo – se pure allo
stato attuale “necessitato” - dell’indicatore sulle definizioni ha, inoltre, una limitata capacità di
intercettare quella complessità che la clusterizzazione ha il compito di misurare e che meglio
sarebbe espressa inserendo nel’algoritmo parametri relativi alle sopravvenienze.
Pur nella consapevolezza del carattere sperimentale dei modelli di elaborati, si ritiene che
essi costituiscano una non arbitraria ipotesi di raggruppamento dei tribunali e degli uffici di
sorveglianza, essendo costruiti anche con l’utilizzo di parametri dotati di un adeguato grado
di affidabilità, poiché ricavati da statistiche ufficiali.
2. LA RILEVANZA DELL’ASSETTO ORGANIZZATIVO E IL
C.D. “UFFICIO DEL GIUDICE”.
L’esame coordinato dei risultati delle visite condotte in loco, delle risposte al questionario
informativo diramato agli uffici ed il riscontro della situazione dei singoli uffici campionati
(condotta anche con la collaborazione di magistrati individuati nelle singole sedi, che hanno
contribuito alla redazione delle schede-ufficio coordinando il lavoro delle cancellerie), ha permesso
di evidenziare la rilevanza cruciale rivestita dall’organizzazione interna della struttura (anche e
soprattutto nel caso essa si ispiri al modello del c.d. “ufficio del giudice”), che si riflette
direttamente sulla produttività dei magistrati e sui tempi di definizione dei procedimenti. Può
ritenersi, pertanto, dato riscontrato che, ad un efficiente supporto della compagine amministrativa
dell’ufficio corrisponde generalmente una migliore performance dei magistrati.
A tale considerazione consegue l’opportunità di tenere conto – nella costruzione del modello di
valutazione dei magistrati, del rapporto giudice/personale amministrativo. Nel caso della
129
sorveglianza, i magistrati si trovano ad operare in due situazioni ben distinte: possono trovarsi
incardinati presso l’ufficio-sede del tribunale di sorveglianza (nel qual caso si avvalgono di
personale amministrativo che, al contempo, è assegnato anche al tribunale); ovvero svolgono le
proprie funzioni presso uffici di sorveglianza “esterni” alla sede del tribunale di sorveglianza (in
questo caso, tutto il personale di cancelleria è in via esclusiva addetto agli affari dell’ufficio e il
magistrato ne dispone direttamente).
Ne deriva che il modello di valutazione della laboriosità dei magistrati dovrebbe tenere conto
del diverso livello di assistenza che il personale amministrativo fornisce e dunque delle diverse
realtà operative come dovrebbe considerare l’incidenza di una significativa scopertura del personale
di cancelleria – particolarmente nelle qualifiche ex “pos. ec. B” e “ pos. ec. C” sulla capacità del
magistrato di definire le sopravvenienze e di definirle in tempi ragionevoli (a motivo, a es., delle
difficoltà connesse al sollecito espletamento dell’istruttoria; alla possibilità di mantenere un
calendario di udienze adeguato alle sopravvenienze, etc.).
Il modello dovrebbe, quindi, distinguere i magistrati che hanno adeguato supporto
amministrativo ( ufficio del giudice negli uffici di sorveglianza in sede; uffici di sorveglianza
esterni a pieno organico o con scopertura “tollerabile”) e magistrati che non hanno adeguato
supporto amministrativo (individuabili in coloro che non dispongono dell’ “ufficio del giudice”
negli uffici- sede, ovvero i magistrati degli uffici esterni con indice significativo di scopertura del
personale amministrativo nelle ex qualifiche “pos. ec. B e C”).
A tale proposito, si segnala che, ad una verifica meramente empirica condotta sulla base delle
risposte date dagli uffici nel questionario loro inviato alla richiesta di indicare la percentuale di
scopertura dell’organico del personale di cancelleria, si è riscontrata allo stato attuale una scopertura
media del 24,6%.
3. L’INCIDENZA DELLA TIPOLOGIA DI UTENZA SUL
LAVORO DEL MAGISTRATO DI SORVEGLIANZA.
Un elemento che assume valenza non trascurabile sul grado di complessità del lavoro del
magistrato di sorveglianza è rappresentato dalla tipologia di utenza, distinta tra condannati detenuti
presso gli istituti di pena e soggetti in esecuzione penale esterna presenti sul territorio (es.: liberi
controllati; condannati sottoposti a misure alternative; condannati nella situazione di cui all’art. 656,
comma 10, c.p.p.; persone sottoposte a misure di sicurezza non detentive).
Tale fattore assume, tuttavia, incidenza diversa in relazione alla funzione svolta dal magistrato
di sorveglianza, quale componente del tribunale di sorveglianza e quale magistrato incardinato
presso l’ufficio di sorveglianza ove presta servizio.
Nel primo caso, la maggiore complessità del ruolo che il magistrato si trova a gestire è
certamente influenzato dalla tipologia di istituti e sezioni “speciali” dell’amministrazione
penitenziaria, poiché l’assegnazione dei procedimenti da trattarsi in udienza camerale avanti al
tribunale di sorveglianza segue ordinariamente il criterio del “giudice naturale” di cui all’art. 70,
comma 6, O.P., che vede assegnati i procedimenti – anche per ragioni di continuità nel percorso
trattamentale e rieducativo del condannato – secondo il criterio di individuazione dell'istituto di
detenzione sulla cui organizzazione il magistrato di sorveglianza è chiamato a vigilare. Tale
tendenziale maggiore complessità del ruolo sarà quindi tenuta in considerazione nella fase di
“pesatura” dei provvedimenti che riguardano determinate tipologie di condannati detenuti (es.
collaboratori di giustizia, detenuti nel regime di cui all’art. 41-bis, O.P.).
130
Con riguardo al ruolo monocratico, la presenza di particolari istituti strutture pubbliche o
private (a es. O.P.G., Case di Lavoro, strutture terapeutiche per malati psichiatrici; strutture di
recupero per tossicodipendenti; Centri clinici, etc.) genera un ruolo mediamente più complesso
rispetto al magistrato che non ha giurisdizione su un territorio di insediamento di tali strutture.
Anche in questo caso, sarà il valore ponderale assegnato alla singola tipologia di
provvedimento ad esprimere detta complessità media.
Vi è, però, una complessità di posizione giuridica dei soggetti detenuti che non riesce a tradursi
adeguatamente nel coefficiente numerico assegnato a determinate tipologie provvedimentali, ed è
quella rappresentata dall’impegno del tutto particolare richiesto al magistrato che sia assegnatario
della vigilanza su particolari sezioni (es. collaboratori, “41-bis”, sex-offenders) o istituti di pena che
ospitano soggetti con pene da espiare particolarmente lunghe, condannati per reati di particolare
gravità, o soggetti in misura di sicurezza detentiva (es. Case di Reclusione, O.P.G.). In questi casi,
la obiettiva maggiore difficoltà connessa alla vigilanza solo in parte si traduce in termini di
provvedimento definito (sebbene certamente una quota di tale maggiore difficoltà sia intercettata
dal coefficiente numerico-qualitativo assegnato, a es., ai reclami ex art. 41-bis, O.P.; ai
provvedimenti riguardanti i collaboratori; ai provvedimenti di cui all’art. 148, c.p., etc.); così che
occorre misurare anche l’impegno profuso dal magistrato nella gestione ordinaria di tali categorie di
ristretti (i quali, richiedono generalmente maggiore presenza in istituto, una più alta frequenza e
complessità dei colloqui; un più intenso rapporto con gli operatori dell’area educativa e della
custodia, etc.). Si è, quindi, ritenuto opportuno valorizzare tale impegno assegnando un coefficiente
maggiore all’attività di vigilanza e contatto con i ristretti in sezioni “speciali” (quali,
indicativamente:Casa di Reclusione, Casa di lavoro,O.P.G.,Sezione “41-bis”,Sezione
Collaboratori,Sezione Protetti (sex-offenders, omo-trans; etc.), Sezione E.I.V. (terroristi, mafiosi,
etc.), Sezione Alta Sicurezza).
Per quanto concerne i soggetti in esecuzione penale esterna e in esecuzione di misura di
sicurezza non detentiva, il dato di maggiore complessità di gestione si traduce nell’attribuzione di
un adeguato “peso” (come si dirà meglio, sintetizzato in un coefficiente numerico-qualitativo) a
quelle tipologie provvedimentali che trovano direttamente origine nella presenza, sul territorio
dell’ufficio, di particolari strutture di trattamento, pubbliche o private (es. in materia di misure di
sicurezza).
La soluzione che focalizza l’attenzione sul dato della definizione e, dunque, guarda al
provvedimento rispetto a quello della mera presenza sul territorio della giurisdizione di determinate
strutture, istituti o sezioni, risponde alla finalità del modello proposto, che è destinato a valutare in
concreto l’impegno di “laboriosità” profuso dal singolo magistrato piuttosto che l’adeguatezza della
suddivisione del carico di lavoro tra i magistrati dell’ufficio (profilo questo, che attiene più
appropriatamente alla valutazione di legittimità/opportunità concernente i progetti organizzativi
degli uffici). Inoltre, tale metodologia consente una valutazione più mirata del lavoro del singolo
magistrato, evitando di premiare immotivatamente “rendite di posizione” (a es. nel caso di un
magistrato che sia incardinato in un ufficio nel cui territorio sia insediato un istituto con sezioni
“speciali” ma che non ne abbia, sulla base della ripartizione tabellare, la diretta vigilanza).
In questa prospettiva, che ha per obiettivo la valutazione quanto più possibile “mirata” del
lavoro effettivamente svolto dal magistrato, non si è ritenuto di considerare la pur delicata
problematica della gestione dei soggetti condannati in regime di sospensione (art. 656, comma 5,
c.p.p.), ancora in attesa di fissazione dell’udienza avanti al tribunale di sorveglianza (c.d. “liberi
sospesi”). Ai fini della elaborazione del modello di valutazione della laboriosità del magistrato, non
pare, infatti, incidere direttamente il dato relativo ai condannati liberi in attesa del pronunciamento
131
del tribunale di sorveglianza, se non nel momento in cui le relative istanze prendano forma di
procedimenti per i quali vi sia stata fissazione della relativa udienza. In questa fase soltanto, infatti,
essi concorrono a costituire la sopravvenienza dell’ufficio direttamente gravante sul magistrato da
valutare, e viene quindi a costituire un dato di complessità del ruolo di cui occorre certamente
tenere conto. Si ritiene, per inciso, che il dato relativo alla sopravvenienza media per magistrato in
organico trovi una appropriata collocazione nel novero dei parametri per la costruzione dei gruppi
di confrontabilità dei magistrati (clusterizzazione), dove tale indicatore può efficacemente
concorrere alla definizione della complessità dell’ufficio in cui opera il magistrato evaluando.
4. LA MISURAZIONE DEI TEMPI DI DEFINIZIONE
Il dato afferente alla durata dei procedimenti non assume analoga rilevanza nei diversi uffici e
nei diversi settori, posto che la stessa tipologia di rito sembra escludere un autonomo rilievo del
dato temporale per l’attività della magistratura di sorveglianza, laddove il “problema tempo” si
concentra quasi esclusivamente nella fase anteriore alla celebrazione dell'udienza, involgendo le
problematiche relative alla istruttoria – a volte complessa – dei procedimenti di sorveglianza e
soprattutto i tempi di risposta degli organi e autorità compulsati. Si tratta di fattori che
ordinariamente non rientrano nella disponibilità organizzativa del giudice di sorveglianza se non nel
caso di costituzione del c.d. “ufficio del giudice”. Anche in questo caso, peraltro, le richieste
istruttorie ai diversi organi (UEPE, forze dell’ordine, uffici tributari, etc.) comporta dei tempi di
attesa che fuoriescono del tutto dalla sfera di controllo dell’organizzazione giudiziaria.
Deve anche essere considerato che l’attività del magistrato di sorveglianza si caratterizza –
soprattutto per quanto riguarda le funzioni monocratiche – per l’immediatezza della risposta
giurisdizionale, che può anche intervenire in tempi strettissimi rispetto all’istanza. Anche i tempi
del tribunale sono ordinariamente caratterizzati da procedimenti che si chiudono con un’unica
udienza camerale di trattazione/discussione.
Alla luce delle considerazioni sopra brevemente illustrate, l’eventuale riferimento a standard di
tipo temporale legati alla durata media dei procedimenti di sorveglianza, ovvero alle singole
tipologie di essi, nel settore della sorveglianza potrebbe assumere una valenza inevitabilmente
generica, talché pare che essi trovino più adeguata collocazione quale “indice-spia” di una
laboriosità “intelligente” del magistrato, concorrendo a indurre un particolare livello di
approfondimento da parte del valutatore nel momento in cui l’eventuale riscontrato significativo
scostamento, all’interno del gruppo dei magistrati confrontabili, dell’anzianità del ruolo o dei tempi
di definizione dei provvedimenti riferiti all’attività del magistrato in valutazione induca a ritenere
che quest’ultimo non adotti metodologie di lavori efficaci e appropriate alla efficace gestione delle
sopravvenienze.
5. IL MODELLO SPERIMENTALE (7)
5.1 - Il modello sperimentale per la misurazione del lavoro della
magistratura di sorveglianza
Anche per la sorveglianza il metodo seguito dal gruppo di lavoro prevede l’elaborazione di
standard medi sulla base delle macro caratteristiche strutturali degli uffici sedenti nei distretti di cui
alla risoluzione consiliare, con la proposta di un modello di valutazione misto di tipo
quantitativo/qualitativo del lavoro dei magistrati, distinti per gruppi, costruiti con l’utilizzo della
tecnica Cluster Analysis .
7 Per un’analisi completa del settore si rinvia alla relazione che viene depositata separatamente.
132
L'attività preliminare di ricognizione effettuata nei primi mesi del mandato ha reso tuttavia
evidente che la disomogeneità e non adeguata qualità dei dati statistici imponesse di individuare,
per la sorveglianza, un obiettivo realisticamente conseguibile nel breve periodo assegnato ai lavori
del gruppo, consistente nella predisposizione di uno strumento di misurazione dell'attività dei
magistrati di sorveglianza che, pur non discostandosi dalle linee-guida indicate nella delibera
consiliare, tenesse conto del dato di realtà riscontrata sul versante statistico.
In questo contesto, la scelta di metodo preferita si è orientata verso la elaborazione di un
modello che possa operare allo stato attuale, curando di prospettare una soluzione praticabile in una
fase intermedia rispetto alla messa a regime del registro informatizzato SIUS/SIES.
Si è, pertanto, optato per una soluzione che consenta fin da subito la possibilità per il
Consiglio di procedere alla valutazione del parametro della laboriosità secondo i nuovi criteri
introdotti dalla riforma dell'O.G., pur in presenza di una qualità del dato statistico che non
consente – allo stato - la indicazione di un range o di un coefficiente numerico medio di produttività
per la sorveglianza, traguardo che costituirà l’obiettivo di medio periodo dell’approfondimento
dell’analisi e che potrà essere proseguito sui dati omogenei che verranno forniti dalle rilevazioni
operate sui dati informatizzati.
L’obiettivo realisticamente conseguibile e – per così dire – “a portata” consiste, in definitiva,
nel rendere disponibile al CSM – con riferimento alle indicazioni di principio fornite al gruppo di
lavoro - un modello utilizzabile nell'immediato: una prima base di partenza, cioè, su cui, nel tempo,
costruire in modo partecipato una metodologia sufficientemente affinata ed un sistema di indicatori
che risponda ai bisogni di valutazione dei magistrati nella prospettiva di valorizzare la “produttività
intelligente”.
Il modello possibile di valutazione della laboriosità dei magistrati che svolgono funzioni di
sorveglianza dovrà possedere le seguenti caratteristiche:
1) Consentire la valutazione di magistrati tra loro confrontabili:la clusterizzazione degli uffici,
che è operazione coessenziale alla detta metodologia valutativa si è rivelata operazione
estremamente complessa per quanto concerne la sorveglianza, in ragione del ristretto numero del
campione ( che rende inevitabile un elevato intervallo tra i valori espressi) e dell’alta possibilità di
inficiare il modello con l’utilizzo di dati statistici non qualitativamente adeguati. Tale presa d’atto a
portato a riflettere sull’opportunità stessa di applicare una tale metodologia al settore della
sorveglianza. Tuttavia, si sono ritenute prevalenti le esigenze di rispettare la volontà espressa dal
Consiglio e cristallizzata nella delibera consiliare, e di uniformità con il criterio adottato per gli altri
settori;
2) Misurare un lavoro contraddistinto da precise caratteristiche: elevata percentuale di
provvedimenti omogenei quanto a grado di complessità, in una certa misura di carattere
standardizzato, che impegnano una notevole percentuale del tempo di lavoro del magistrato; una più
ridotta quota di procedimenti di particolare complessità; una parte di lavoro fortemente
caratterizzante la funzione di sorveglianza ma non registrato (c.d. “materia gassosa”). Le
caratteristiche del lavoro di sorveglianza inducono a ritenere eccessivamente penalizzante un
modello che si limitasse a misurare uno soltanto di questi aspetti del lavoro del magistrato di
sorveglianza, laddove appare maggiormente rispondente alle esigenze di corretta misurazione della
performance dei magistrati un approccio valutativo più articolato e ambizioso, che comprenda in se
tutti gli ambiti di operatività di tale complessa figura della magistratura;
133
3) Misurare l’influenza dell’assetto organizzativo dell’ufficio sulla produttività del magistrato,
tenendo conto delle peculiarità della articolazione della magistratura di sorveglianza tra uffici
(esterni e in sede) e tribunali di sorveglianza e dell’indice di scopertura del personale
amministrativo di cancelleria;
4) Valutare adeguatamente il grado di maggiore complessità del ruolo del magistrato di
sorveglianza che esercita la vigilanza su istituti dell’amministrazione penitenziaria o particolari
sezioni di questi;
5) Valutare adeguatamente l’impegno derivante dall’attività di direzione e organizzazione
dell’ufficio da parte dei magistrati ad esso preposti e l’impegno professionale anche di tipo
organizzativo profuso dai magistrati coordinatori delegati dal Presidente del tribunale di
sorveglianza (a es. nel caso di suddivisione del medesimo in “sezioni”, come può accadere presso i
tribunali di maggiori dimensioni).
Il modello di valutazione allo stato possibile per la misurazione del lavoro della magistratura di
sorveglianza nei termini sopra sintetizzati deve necessariamente confrontarsi - come si è detto - con
il dato della realtà attuale, non soltanto sul versante della qualità del dato statistico oggi disponibile
ma anche delle peculiarità che contraddistinguono la magistratura di sorveglianza rispetto agli altri
“mestieri” di giudice.
Tale considerazione ha indotto a ricercare una metodologia di costruzione del modello di
valutazione della laboriosità dei magistrati di sorveglianza che rispondesse all’esigenza di evitare
l’utilizzo di griglie o parametri ricavati direttamente dalle rilevazioni statistiche, essendo non
trascurabile la rischiosità connessa a tale eventuale opzione – per preferire la proposta di un
modello di carattere provvisorio caratterizzato da un sistema di misurazione qualitativo/quantitativa
e idoneo ad essere implementato nel tempo con un modello “a regime” – che includa l’eventuale
indicazione di intervalli numerici - con il progredire dell’affidabilità delle rilevazioni statistiche e
dell’assestamento dell’informatizzazione.
Il modello che si procede ad elaborare deve, inoltre, tenere conto di alcune caratteristiche
salienti che contraddistinguono il lavoro della sorveglianza, che si possono così riassumere:
- numero ridotto di uffici (29 tribunali di sorveglianza e 58 uffici di sorveglianza);
- numero ridotto di magistrati (circa 150);
- tendenziale omogeneità del lavoro sul territorio nazionale (scarsa rilevanza del “fattore
ambientale”). Come emerge con grande evidenza dall’analisi delle definizioni condotta per singolo
ufficio, il lavoro della magistratura di sorveglianza tende a concentrarsi su una gamma piuttosto
ristretta e ricorrente di tipologie provvedimentali (nella più parte dei casi, tre/quattro categorie di
definizioni coprono il 70/80% del totale delle definizioni);
- le tipologie di provvedimenti più ricorrenti non sono, tuttavia, mai quelle maggiormente
significative quanto a complessità istruttoria e impegno nella fase di decisione e motivazione della
decisione assunta (nonché della connessa responsabilità).
Si è quindi ritenuto che un criterio di valutazione di natura mista, qualitativa/quantitativa, si
presti particolarmente a misurare l’impegno del magistrato sotto il profilo della definizione dei
procedimenti nel settore della sorveglianza, in cui non vi sono magistrati addetti in via esclusiva di
una determinata materia o tipologia di procedimenti, né “sezioni specializzate”, laddove,
134
nell’ambito della giurisdizione loro attribuita, tutti i magistrati di sorveglianza si occupano di tutti
gli ambiti di competenza, se pure in modo quantitativamente variabile.
Tale metodologia pare, inoltre, attagliarsi alle peculiarità del lavoro del magistrato di
sorveglianza, caratterizzato da “grandi numeri” sotto il profilo dei provvedimenti emessi, e tuttavia
con una complessità limitata ad una serie tutto sommato non troppo estesa di tipologie di affari.
Si aggiunga la considerazione, riscontrata dalle visite in loco e dall'audizione dei colleghi in
quelle occasioni incontrati, che, nei grandi numeri, i singoli procedimenti complessi all’interno di
una determinata tipologia si “spalmano” uniformemente su tutti i magistrati, i quali tendenzialmente
trattano tutte le tipologie di provvedimenti che compongono la variegata materia della sorveglianza
(in altri termini, non esiste una “specializzazione” nell’ambito della magistratura di sorveglianza).
5.2 - La valutazione ponderale dei provvedimenti.
La natura del modello idoneo ad esprimere una valutazione della laboriosità del magistrato di
sorveglianza comprensiva di tutte le variabili sopra enucleate e delle caratteristiche peculiari del
settore ha costituito oggetto di attenta riflessione, sviluppatasi anche attraverso un articolato
confronto con i colleghi.
Si è in particolare, posto attenzione ad una proposta formulata da un’espressione associata della
magistratura di sorveglianza, che ha ipotizzato l’adozione di uno strumento di misurazione della
produttività del magistrato caratterizzato dall’attribuzione di un valore ponderale per ciascuna
tipologia di provvedimento, nonché alle altre attività del magistrato di sorveglianza, ivi inclusa
l’attività di organizzazione dell’ufficio.
In effetti, la metodologia che si fonda sulla “pesatura” dei procedimenti risponde al dato di
realtà che caratterizza la materia della sorveglianza, contraddistinta da una alta numerosità di
definizioni, da una non ampia gamma di tipologie di provvedimenti e da una notevole omogeneità
sotto il profilo qualitativo all’interno della una medesima tipologia.
Grandi numeri in sede di definizione e marcata omogeneità all’interno delle tipologie
provvedimentali sono le caratteristiche peculiari della sorveglianza (che trovano peraltro riscontro
in altri settori del penale, quali le misure di prevenzione e l’attività del tribunale del riesame), e che
suggeriscono l’adozione di un sistema di misurazione della produttività sulla base della
qualità/complessità media, espressa attraverso l’assegnazione a ciascuna tipologia provvedimentale,
di un coefficiente numerico.
Invero, il dato medio in presenza di una realtà omogenea e molto ricca sotto il profilo
quantitativo è idoneo a riassorbire le differenze che in concreto possono presentarsi all’interno di
provvedimenti dello stesso tipo (il fascicolo “difficile”, appunto). Gli eventuali e certamente
esistenti scostamenti in concreto verificabili rispetto al coefficiente numerico assegnato per
misurare il “peso” di ogni provvedimento del magistrato non invalideranno pertanto l’idoneità dl
parametro poiché – nei grandi numeri – percentualmente trascurabili e diffusi tra tutti i soggetti in
valutazione.
Un modello unico di “pesatura” dei singoli provvedimenti su base nazionale pare, inoltre,
superare la possibile obiezione fondata sul pericolo che tale indice generale possa penalizzare
determinati magistrati che operano in particolari realtà territoriali. Tale ipotetica differenza non ha
infatti trovato riscontro in alcuna delle rilevazioni condotte sia in loco quanto sulla base delle
135
relazioni trasmesse dagli uffici e dei dati acquisiti, laddove è invece chiaramente emersa
l’importanza dell’assetto amministrativo, della costante copertura dell’organico di cancelleria, della
adeguata disponibilità di dotazioni e risorse strumentali.
L’ampio confronto sviluppato con la magistratura di sorveglianza e l’approfondita disamina
della proposta di valutazione ponderale dei provvedimenti svolta nel corso dell’incontro di lavoro
tenutosi presso la sede consiliare con i Presidenti dei tribunali di sorveglianza dei distretti indicati
nella delibera consiliare, ha portato alla formulazione di una gamma di coefficienti numerici che
riassumono in via necessariamente sintetica la dimensione anche qualitativa dell’impegno richiesto
al magistrato per la definizione di una determinata tipologia di affare.
Nella elaborazione dei coefficienti si è tenuto conto dell’esigenza di mantenere – pur nel
riconoscimento della peculiarità della sorveglianza – un adeguato margine di omogeneità con i
criteri di valutazione elaborati per il restante settore penale; di distinguere le tipologie di definizioni
secondo il grado di complessità che le caratterizza secondo criteri sufficientemente oggettivi, quali:
quali il grado di incisione sulla libertà personale dell’interessato;la valenza trattamentale; la
complessità istruttoria; il grado di responsabilità assunta dal magistrato nella concessione del
beneficio (tanto più rilevante quanto maggiore è la discrezionalità di cui dispone e quanto più ampio
è il margine di libertà concesso all’interessato per effetto della decisione).
Si è, quindi, pervenuti ad una sintesi, elaborata assegnando i coefficienti numerici proposti alla
luce dei sopra indicati criteri. Ne è derivata una tabella che ordina le tipologie di definizioni
secondo criteri qualitativi correlati a parametri di complessità oggettiva (All.H).
5.3 - La scheda di valutazione per la magistratura di sorveglianza.
Applicando gli standard valutativi su base ponderale proposti dal gruppo, il C.S.M., per ogni
magistrato di sorveglianza in valutazione, avrà a disposizione un prospetto contenente i dati
essenziali del lavoro della platea di magistrati di riferimento indicati su un prospetto, suddiviso in
articolate sezioni.
Come si è già premesso, per la sorveglianza la individuazione di standard medi su base
ponderale si pone quale prima approssimazione ad un modello valutativo che, a regime, è destinato
ad essere gradatamente implementato alla luce dei risultati dell’analisi dei dati statistici condotta
sulla base di rilevazioni da fonte omogenea (il registro informatizzato SIUS/SIES) e su un arco
temporale congruo a fornire indicazioni attendibili sul lavoro della sorveglianza (che si ritiene dovrà
essere costituito almeno da un quadriennio di annualità contigue).
Nel breve periodo, il sistema valutativo sarà espresso da una scheda di valutazione analoga a
quella elaborata per il restante settore penale (All.H, con gli adeguamenti resi opportuni dal criterio
di “pesatura” adottato e dalla peculiarità della materia.
136
PARTE SESTA: LE CRITICITÀ E I POSSIBILI SVILUPPI
(8)
1. Il sistema a regime e le proposte al C.S.M.
Muovendo dall’ottica “di sistema” contenuta nella deliberazione consiliare, e considerando le
difficoltà sopra sintetizzate, i gruppi di lavoro convergono verso una opzione metodologica molto
netta: solo la centralizzazione dei dati consente di procedere ad un’analisi utile ed efficace delle
informazioni statistiche necessarie.
In sintesi:
I. considerando il numero dei magistrati in organico e la cadenza quadriennale delle
valutazioni che riguardano l’assoluta maggioranza di essi, non è difficile prevedere che il CSM
dovrà provvedere su base annua a poco meno di 2.000 valutazioni, con una media mensile che
oscillerà tra le 150 e le 200. Ciò richiede che il CSM si doti di una struttura e di una procedura che
permetta interrogazioni tendenzialmente automatiche delle basi dati statistiche, così da offrire un
livello di informazioni coerente, standardizzato ed utile a tutti gli organi della valutazioni ed al
magistrato interessato;
II. la procedura dovrà essere calibrata su ciascuna tipologia di uffici e, più ancora, su ciascun
“mestiere” del magistrato in valutazione, rendendo possibile la individuazione di standard nazionali
e la valutazione comparativa che interessa più di un ufficio giudiziario, con la conseguenza che il
CSM dovrà disporre di un sistema di “query” - interrogazione alla banca dati - standardizzato
secondo le diverse esigenze, che operi in modo uniforme per ciascun “mestiere” e per ciascun
gruppo di magistrati confrontabili, ma sia nello stesso tempo agevolmente aggiornabile.
1.1 - L’evoluzione del sistema di interrogazione del dato
Il sistema così impostato permetterà al CSM di ottenere per il magistrato in valutazione una
serie di informazioni che operano “ad imbuto”, muovendo dai flussi complessivi dell’ufficio per
divenire sempre più dettagliate in relazione ad eventuali strutture organizzative ed eventuali
specializzazioni professionali. Ciò consentirà di definire sia standard generali sia standard sempre
più “personalizzati”.
Parallelamente, il sistema dovrà consentire al CSM di affiancare al dato statistico, così
articolato, alcune informazioni essenziali che ne consentano la lettura, a partire dalla struttura
dell’ufficio per giungere al personale che partecipa dell’assistenza al magistrato e ad altri aspetti
locali che possono incidere sui risultati del lavoro del magistrato stesso.
In tale prospettiva appaiono assolutamente decisive le scelte che il CSM deve attuare in ordine
alla raccolta e alla gestione dei dati statistici.
L’esperienza di questi pochi mesi ha dimostrato che un’analisi efficace dei dati richiede che
questi vengano estratti periodicamente e in modo coordinato dai sistemi di registrazione degli uffici
giudiziari. Ciò impone al CSM di dotarsi di supporti tecnologici e di una struttura di persone dotate
della necessaria professionalità ed esperienza. Le difficoltà incontrate sul piano operativo nella
collaborazione con le strutture ministeriali, pur nella piena disponibilità e correttezza da queste
dimostrata, mettono in guardia circa i rischi di funzionamento del sistema che il CSM correrebbe
qualora non potesse disporre in modo autonomo dei dati statistici e dovesse dipendere da altra
istituzione per la loro estrazione e gestione. La chiara attribuzione di competenze esclusive
(8) Le presenti osservazioni sono state redatte congiuntamente tra i settori penale e civile.
137
contenuta nell’art.105 della Costituzione non sembra lasciare dubbi circa l’esigenza che l’organo di
autogoverno sia messo in condizione di operare in proprio le valutazioni dei magistrati e di evitare
sul punto ogni rischio di condizionamento e interferenza; tale conclusione trova piena
corrispondenza nella diversa esigenza di evitare che i dati dei procedimenti penali possano essere
sottratti al controllo esclusivo dell’autorità giudiziaria almeno per la fase anteriore all’esercizio
dell’azione penale, costituendo il CSM una componente del sistema giudiziario.
1.2 La criticità principale: la titolarità dell’informazione
Nelle pagine che precedono sono stati più volte affrontati gli aspetti di complessità legati alla
gestione delle basi dati degli uffici giudiziari ed alle scelte in tema di centralizzazione dei dati.
Si è anche accennato alla possibilità che un sistema efficace di valutazione richieda la
creazione di un datawarehouse statistico.
Il tema richiede di essere affrontato, pur sinteticamente, con un approccio critico che tenga
conto dei diversi piani interessati.
1.2.1 - Come si è accennato, la possibilità per il CSM di procedere a comparazioni che non
risentano troppo delle prassi locali e delle incoerenze nella gestione ed estrazione dei dati statistici
passa in primo luogo attraverso la formazione di una base dati unica che raccolga le estrazioni
effettuate presso i singoli uffici con procedura uniforme e nel medesimo arco di tempo, operando in
modo da estrarre i dati relativi al singolo anno in un periodo successivo che garantisca la sufficiente
stabilizzazione dei dati stessi. Tale soluzione richiede la presenza di alcune condizioni essenziali:
a) la creazione presso il CSM di una struttura tecnica che sia in grado di gestire la complessa
procedura di raccolta, allineamento e stabilizzazione dei dati, e che possa effettuare le
interrogazioni e la predisposizione di prospetti comparativi secondo la programmazione che si
renderà necessaria annualmente;
b) la creazione di un archivio unico, organizzato per tipologie di uffici, che comprenda i dati
essenziali dei singoli procedimenti, così da rendere possibile interrogazioni di controllo e
interrogazioni non programmate che si rendano necessarie;
c) l’acquisto e la gestione di un sistema informativo dotato di un server capace di contenere e
utilizzare una massa così rilevante di dati;
d) per il settore penale specificamente la predisposizione di garanzie elevatissime da intrusioni
e da indebiti utilizzi dei dati, posto che la presenza dei dati relativi agli uffici di procura della
Repubblica e agli uffici g.i.p./g.u.p. farebbe convivere in unico archivio nazionale anche dati
correnti che, per quanto resi anonimi, sono riferiti alla fase delle indagini che precede la
formalizzazione del “carico pendente”.
1.2.2 – Si è accennato anche alla diversa possibilità che le estrazioni periodiche dalle basi dati
dei singoli uffici operino già attraverso query lanciate in modo uniforme che estraggono dati già in
parte aggregati; solo questi verrebbero dunque raccolti in sede centrale, così creando un sistema
molto più “leggero”, ma incompleto e limitato quanto a possibilità di interrogazione e di confronto.
Il CSM, dunque, conserverebbe la necessità di dotarsi della struttura tecnica e di un sistema
informativo importante, ma le quantità di dati e la loro raccolta e gestione presenterebbero
complessità assai minore, così come minori sarebbero le esigenze di cautela e di approntamento di
strumenti di difesa delle informazioni. Il Gruppo non è in grado di attestare che questa seconda
soluzione possa rispondere adeguatamente alle diverse esigenze espresse in precedenza, non avendo
effettuato una sperimentazione in tal senso. Peraltro, l’evoluzione verso il sistema SICP pone seri
dubbi sulla praticabilità a regime della seconda soluzione.
138
1.2.3 – Entrambe le soluzioni, per quanto in misura assai diversa, chiamano in causa
l’esigenza di un raccordo tra il CSM, il Ministero della Giustizia ed i magistrati che dirigono gli
uffici giudiziari. E’ evidente, infatti, che l’estrazione di dati dai registri generali degli uffici
giudiziari pone problemi ben maggiori di quelli che sorgono con l’attuale sistema di estrazioni
statistiche.
Ciò detto, sia la formazione di una datawarehouse nazionale (ipotesi prima) sia la creazione di
un archivio centralizzato (ipotesi seconda) ad opera del Csm costituiscono soluzioni che si pongono
in relazione con le competenze statistiche del Ministero della Giustizia, che comportano il rischio di
duplicazioni di attività, che debbono essere esaminate anche sotto il profilo della responsabilità
nella gestione del dato.
Il Gruppo di lavoro ritiene sul punto di formulare alcune considerazioni essenziali:
a) nell’ambito delle relazioni tra CSM e Ministero della Giustizia delineate dagli artt.104-110
della Costituzione appare evidente l’esistenza di una netta distinzione tra le generali competenze
ministeriali per il buon funzionamento “dei servizi relativi alla giustizia” (art.110) e le specifiche
competenze del CSM in tema di valutazione dei magistrati (art.105). La chiara distinzione di
attribuzioni porta con sé l’esigenza che il CSM non possa dipendere da entità o istituzioni esterne
per quanto concerne gli strumenti che rendono possibile la valutazione dei magistrati, che
rappresenta un momento essenziale anche per la progressione in carriera e quindi per il loro “status”
concreto; fra detti strumenti va ricompresa la raccolta e l’utilizzazione delle informazioni necessarie
a valutare il magistrato. Deve, dunque, essere escluso che il CSM possa dipendere dal Ministero per
la raccolta e la gestione delle informazioni statistiche rilevanti;
b) la disciplina istitutiva del SISTAN afferma con chiarezza che il Ministero della Giustizia
deve dotarsi di una struttura statistica che operi la raccolta e la gestione delle informazioni utili al
sistema-paese ed alle sue istituzioni. Ne consegue che è competenza e dovere del Ministero della
Giustizia gestire un sistema statistico che fornisca le informazioni necessarie alle istituzioni aventi
compiti di “decisione”, in primo luogo il Parlamento e il Governo. Tale previsione, unita alle
competenze ministeriali fissate dall’art.110 Costituzione, consente di affermare che il Ministero
della Giustizia ha il compito di dotarsi non solo delle informazioni statistiche di interesse politico
(in ciò si ricomprendono anche le convenzioni con l’ISTAT), ma anche di quelle aventi rilevanza
gestionale, come i flussi di lavoro degli uffici giudiziari, le tipologie di affari trattati, le
informazioni relative alla modalità e ai tempi di gestione degli affari presso il singolo ufficio, i dati
essenziali circa i flussi ed i tempi del lavoro del singolo magistrato quali risultano dalle statistiche
comparate. Come si può comprendere, si è sempre in presenza di dati aggregati per categorie e
tipologie, per la quasi totalità dei casi riferiti all’andamento del sistema giustizia nel suo complesso
oppure degli uffici giudiziari;
c) non vi è, invece, nessuna ragione istituzionale che giustifichi la raccolta statistica da parte
del Ministero della Giustizia di dati concernenti il singolo procedimento o il singolo magistrato.
Nelle fattispecie in cui l’ordinamento prevede la raccolta di informazioni da parte del Ministro della
Giustizia (azione disciplinare; pareri; valutazioni del magistrato dirigente) soccorrono gli strumenti
già oggi a sua disposizione tramite l’attività propria dell’Ispettorato generale e il generale potere di
acquisire informazioni presso gli organi giudiziari;
d) da quanto sopra esposto appare evidente che, ferme restando le esigenze di coordinamento
tra le due istituzioni, il CSM deve assicurare a se stesso la titolarità delle informazioni statistiche
necessarie ai fini della valutazione del magistrato e dei magistrati, il cui dettaglio e le cui peculiarità
sono estranee alla tipologia ed al contenuto delle informazioni che il Ministro della Giustizia può
raccogliere ai fini gestionali ed al fine di rispondere agli obblighi del SISTAN.
139
2. Gli sviluppi auspicati per il settore ordinario
Le proposte di sviluppo, in gran parte già fatte oggetto di esame nello svolgimento della
presente relazione, possono essere sintetizzate attraverso le richieste che il Gruppo ritiene di esporre
come segue.
2.1 - Le richieste al CSM
Sulla base delle attività svolte fino a questo momento i gruppi di lavoro ritengono di sottoporre
al Consiglio alcune specifiche richieste in vista della prosecuzione positiva dei lavori.
2.1.1 il gruppo di lavoro penale ritiene per prima cosa l’urgenza di effettuare una raccolta dei
dati relativi alla distribuzione interna dei magistrati nei tribunali in vista della divisione dei tribunali
stessi in “cluster”; nelle pagine che precedono si sono precisate le caratteristiche e le modalità della
raccolta dei dati che il Gruppo ritiene praticabili tramite una iniziativa del CSM. Tale rilevazione,
peraltro, come osservato in entrambe le relazioni del gruppo penale e del civile deve essere poi
superata da una rilevazione annuale permanente che rilevi la corretta posizione di ciascun giudice,
sia in ordine ai trasferimenti di Ufficio, alle assenze/aspettative prolungate, agli esoneri sia in ordine
alla destinazione interna nel Tribunale, settore e sezione ed eventuali spostamenti interni.
2.1.2 La seconda richiesta attiene alle determinazioni che il CSM dovrebbe rapidamente
adottare in ordine alla struttura destinata a gestire la procedura di valutazione dei magistrati. Gli
aspetti problematici concernenti la raccolta e la gestione del dato statistico necessario ad un sistema
di valutazione che cerchi di misurare la “laboriosità intelligente” del magistrato in valutazione in
rapporto alle medie di produttività del gruppo di magistrati confrontabili conducono alla
conclusione che qualunque soluzione tecnica il CSM intenda adottare, è indubbio che esso debba
dotarsi di una struttura interna di supporto alla Quarta Commissione referente e del relativo
personale specializzato. L’aspetto più urgente, attesa la complessità delle valutazioni ed attesi i
tempi di realizzazione del progetto, probabilmente è costituito dall’analisi degli strumenti hardware
e software per la gestione della base dati, ma non sembra procrastinabile neppure una
determinazione in ordine ai profili professionali di coloro che saranno chiamati a gestire la
procedura tecnica destinata alle valutazioni.
2.1.3 Un terzo aspetto su cui si sollecita la determinazione del CSM riguarda la possibilità di
instaurare un raccordo con l’Ispettorato generale del Ministero della Giustizia. Si è accennato alla
circostanza che alcune delle sedi oggetto della presente analisi sono state in tempi recenti oggetto di
ispezione ordinaria; attesi i contenuti delle ispezioni, che riguardano per molti aspetti rilevazioni e
controlli non dissimili da una parte delle rilevazioni che il Gruppo ha ritenuto di effettuare, potrebbe
essere utile per il Consiglio non disperdere il patrimonio di conoscenze acquisite dal Ministero della
Giustizia in sede di ispezione e cercare un raccordo che, nel rispetto delle diverse competenze e
finalità, recuperi al sistema di valutazione quella parte di informazioni che potrebbero essere
utilmente utilizzate. Ciò anche ai fini del punto che segue.
2.1.4 Sotto diverso profilo occorre che il CSM intraprenda le possibili azioni al fine di
intervenire sulle prassi disomogenee che regolano:
- per il gruppo penale: a) le modalità di registrazione in sede di iscrizione dei procedimenti e in
sede di successivi controlli su tale attività, b) la tenuta dei registri relativi alle attività non previste
dal sistema Re.Ge. (in primis, tribunale del riesame; misure di prevenzione; corte di assise); c) la
registrazione della partecipazione dei magistrati alle diverse tipologie di “udienza”; d) la
standardizzazione dei raggruppamenti degli affari per “materia” e lo sviluppo di prassi che
consentano al sistema centralizzato di rilevare informazioni essenziali quali le QGF;
140
- per il gruppo civile: a) le modalità di utilizzo dei codici oggetto e il monitoraggio delle prassi
di registrazione dei dati per alcune materie in particolare (famiglia e passaggio dalla fase
consensuale alla fase contenziosa; annotazione dei cautelari in corso di causa e dei reclami; materia
possessoria); b) la verifica delle potenzialità statistiche delle banche dati dei sistemi informativi per
le esecuzioni civili e per i fallimenti;
2.1.5 Altrettanto importante appare la decisione su come implementare il sistema Valeri@ al
fine di ottenere informazioni aggiornate e gestibili circa la distribuzione interna dei magistrati e le
loro eventuali specializzazioni, nonché al fine di ottenere informazioni di analoga qualità circa le
attività svolte dal singolo magistrato ed ogni elemento che incida sulla sua capacità di lavoro
(esoneri, assenze, deleghe, etc.).
2.1.6 Un ulteriore profilo su cui, a parere del Gruppo di lavoro, occorre che il CSM assuma
una tempestiva presa di posizione riguarda la fase di completamento del lavoro fin qui svolto e la
fase di sua sperimentazione. Ciascun gruppo di lavoro ha già con separata comunicazione al
Presidente della Quarta Commissione individuato le attività che possono essere effettuate nei
prossimi mesi al fine di:
a. completare la raccolta dei dati per alcuni uffici ed estenderla anche ai dati del 2008;
b. impostare gli sviluppi necessari per rendere il sistema di raccolta e interrogazione
compatibile con l’estensione del sistema SICP
c. perfezionare alcuni dei passaggi tecnici che non è stato possibile completare, primo tra tutti
l’esame coordinato degli uffici di minori dimensioni caratterizzati da attività dei giudici
essenzialmente promiscua.
2.1.7 Inoltre, il CSM deve adottare tempestivamente le proprie decisioni su regolare la
metodologia e la tempistica con cui il nuovo sistema di valutazione entrerà in vigore. E sul punto
vengono in luce tre diversi aspetti:
a. quale metodologia e quale tempistica possa essere adottata per estendere anche al settore
ordinario un confronto con rappresentanti dei magistrati al fine di valutare e possibilmente
migliorare il sistema di indicatori che il Gruppo di lavoro oggi propone, così che possa,
inoltre, maturare l’indispensabile condivisione circa le finalità e i passaggi essenziali della
procedura di valutazione;
b. quale metodologia e quale tempistica intenda adottare per la fase di prima sperimentazione
del nuovo sistema di valutazione, avendo riguardo anche all’esigenza di parametrazione del
lavoro dei magistrati a “standard medi” che sono stati definiti con riferimento al passato e ad
un numero limitato di uffici;
c. quale metodologia e quale tempistica intenda adottare per la messa a regime del sistema di
valutazione, in particolare con riferimento alla proposta formulata dal Gruppo di lavoro circa
la prima definizione e il successivo aggiornamento annuale degli “standard medi”.
2.1.8 In sostanza, occorrerebbe procedere ad un’analisi che si muova lungo due direzioni.
La prima è quella di incrementare la base dati di lavoro, sia acquisendo i dati per l’anno 2008
sia estendendo l’analisi alle altre sedi giudiziarie.
La seconda è quella di procedere ad una verifica che riguardi in modo completo i magistrati di
alcuni uffici, in ciò comprendendo anche quelli che sono stati esclusi dal campione esaminato. In
sostanza, la verifica dovrà essere fatta prendendo in esame tutti i magistrati che hanno operato
nell’ufficio nel corso dell’arco di tempo prescelto, compresi coloro che sono stati presenti per una
parte soltanto del periodo, ai quali dovranno essere applicati i relativi parametri correttivi; in esito
141
all’esame del lavoro di tutti i componenti dell’ufficio giudiziario si potrà comprendere se esista uno
scarto fra il valore della mediana calcolata sul campione iniziale e quello della mediana calcolata
sull’intero ufficio.
Una volta conclusa tale procedura presso alcuni degli uffici più significativi tra quelli in esame,
il CSM potrà valutare se l’ipotesi adottata dal Gruppo di lavoro trovi adeguata conferma o se,
invece, risulti preferibile procedere alla successiva fase di sperimentazione adottando un intervallo
diverso quale “standard medio”.
3. GLI SVILUPPI AUSPICATI PER IL SETTORE DELLA
SORVEGLIANZA
La simulazione condotta sui magistrati, previamente distinti sulla base della suddivisione in
gruppi ritenuti confrontabili sulla base della clusterizzazione e la successiva somministrazione alla
platea così selezionata della misurazione di complessità delle definizioni mediante l’applicazione
dei coefficienti ponderali elaborati con l’utilizzo di indicatori di tipo qualitativo complesso, ha
condotto ad una prima articolata serie di conclusioni.
Anzitutto, i risultati ottenuti hanno fornito una prima, importante conferma – sia pure su un
piano ancora del tutto sperimentale – della non arbitrarietà del “principio della confrontabilità” nel
momento valutativo della laboriosità dei magistrati e della sua tendenziale idoneità a raggruppare
all’interno dei cluster una platea di magistrati effettivamente confrontabili. Deve essere ribadita la
natura provvisoria e necessariamente perfettibile del modello proposto all’esito della breve fase dei
lavori del gruppo, che, a motivo delle criticità rilevate nell’informatizzazione degli uffici e della
influenza distorsiva del dato provocata dagli effetti della legge sull’indulto per gli anni antecedenti
al 2008, non ha potuto utilizzare, ai fini della clusterizzazione, dati di flusso omogenei e stabilizzati
da un’analisi condotta su un arco temporale congruo a fornire un risultato ragionevolmente
attendibile.
Necessaria pare, quindi, nel breve periodo, l’implementazione del modello provvisorio
proposto con una approfondita analisi dei dati di flusso (in particolare, attraverso l’acquisizione e la
disamina dei dati estratti dai registri informatizzati SIUS/SIES per gli anni 2008 e 2009 per tutti i
tribunali e gli uffici di sorveglianza, compresi quindi gli uffici non inclusi nello studio appena
concluso) che consentano una ponderata verifica della attendibilità del modello ed una sua
eventuale integrazione e rettificazione.
Tale consapevolezza non impedisce peraltro di considerare l’ipotesi di lavoro inizialmente
seguita ed i risultati fino ad ora raggiunti una utile base di partenza per ulteriori sviluppi dell’analisi
in vista della costruzione di un modello adatto a fornire un quadro realistico dell’area di
confrontabilità del magistrato sottoposto a valutazione di professionalità.
In tale prospettiva, appare assolutamente necessario non disperdere il patrimonio di esperienza
e professionalità maturato dall’ esperta statistica che ha così efficacemente collaborato con l’attività
del gruppo di lavoro sulla sorveglianza, adottando le opportune iniziative affinché tale proficua
collaborazione possa utilmente proseguire senza esiziali soluzioni di continuità.
In secondo luogo, la costruzione di un articolato sistema di misurazione informato alla
“pesatura” qualitativa dei provvedimenti sulla base di indici qualitativi risponde all’esigenza di
misurare la produttività effettiva del giudice in un contesto in cui mancano o sono in tutto o in parte
142
LE SCHEDE DI VALUTAZIONE DEL SINGOLO MAGISTRATO
In ragione delle diverse funzioni che caratterizzano il lavoro penale, si è ritenuto corretto
distinguere le schede di valutazione secondo i tre fondamentali settori di lavoro del magistrato,
anche sulla base della metodologia seguita (per cluster) che si è conformata alle tre principali fasi
del procedimento / processo.
Tale distinzione risponde pure all’esigenza di prendere in considerazione modalità di lavoro
differenti e tipologie di provvedimenti diversi.
Pertanto, sono state formate schede distinte per:
a) Procura della Repubblica
b) Ufficio del Giudice per le indagini preliminari / Giudice dell'udienza preliminare
c) Ufficio del dibattimento.
Certamente vi sono elementi comuni a tutte le schede nelle informazioni da acquisire, che
riguardano soprattutto le caratteristiche dell’ufficio, l’organizzazione dello stesso, la situazione
degli organici, i dati generali di flusso, etc. Ciò risponde all’esigenza di assolvere alla finalità della
normativa primaria e secondaria che (è bene rammentarlo anche in questa sede) regola l’indicatore
standard medio di definizione, relativo al parametro della laboriosità, facendo specifico riferimento
ad una serie di dati che arricchiscono e supportano il dato meramente statistico.
In ragione di tale quadro normativo è essenziale espletare un’articolata attività di
ricognizione, mediante le schede da compilarsi in sede di valutazione, che soddisfi in via principale
la necessità di avere un quadro il più possibile chiaro e funzionale all’inquadramento del magistrato
nei cc.dd. standard medi.
Le schede, peraltro, devono avere anche una funzione, per così dire, di contraddittorio con il
singolo magistrato, sì da consentire a quest’ultimo di mettere in rilievo le peculiarità della sua
attività nel periodo di valutazione che possano incidere sui criteri generali di valutazione
dell’indicatore standard medi.
E’ bene chiarire anche che le schede da acquisire nel procedimento di valutazione vanno
redatte da più soggetti, giacché le fonti di conoscenza non possono che essere diverse: una serie di
dati sono già in possesso del CSM o devono essere acquisite attraverso le sue strutture tecniche;
altri dati possono essere forniti solo dall’ufficio di appartenenza del magistrato; altri, infine, non
possono che essere allegati dallo stesso magistrato.
Insomma, la scheda che si propone deve contenere le indicazioni degli elementi essenziali su
cui si articolerà il lavoro di valutazione del CSM sull’indicatore standard medi.
In particolare, deve contenere sia le indicazioni che dovranno essere fornite dai singoli
magistrati in valutazione e dagli uffici, sia i dati ricavabili dal sistema statistico attuale o, in una
prospettiva di utilizzabilità dei dati SICP, da quelli prodotti direttamente dall’ufficio di
appartenenza del magistrato. Così che, a regime, questi ultimi dovrebbero essere dati già a
disposizione del CSM, che li integrerà con quelli forniti dal magistrato e dall’ufficio.
A questo proposito va detto, in via generale, che una serie di elementi di valutazione che
richiedono un’analisi per singoli magistrati sono stati individuati negli eventuali esoneri, per i quali
è opportuno conoscere le percentuali, nelle assenze straordinarie e negli impegni collaterali di tipo
amministrativo o para-giudiziario a seguito di delega del capo ufficio.
In particolare, premesso che nel lavoro fatto sin’ora dal Gruppo non sono stati inclusi nelle
elaborazioni per la definizione degli standard medi i magistrati che hanno usufruito di esonero o
che hanno registrato assenze significative nel periodo di analisi, sarà possibile effettuare una
valutazione dei medesimi mediante calcoli proporzionali che, attraverso il recupero del dato di
esonero o assenza, permettano di raffrontarli con gli altri magistrati presenti nel medesimo cluster.
In ragione di quanto sopra evidenziato, si ritiene che debbano essere comuni a tutte le schede di
valutazione le seguenti informazioni:
I)
Informazioni generali sull’ufficio:
- metropolitano, grande, medio, piccolo;
- dirigenza (notizie sui posti direttivi e semidirettivi, eventuali scoperture etc);
- articolazione dell’ufficio: divisione in gruppi, sezioni, etc.;
- tasso di presenze/assenze e scopertura organico togato e non togato;
- rapporto magistrati/personale amministrativo, sia in pianta organica che in dotazione reale;
- descrizione dell’organizzazione riguardante il livello di assistenza all’attività del magistrato.
II) Informazioni generali sul magistrato (1):
- anzianità di servizio, nell’ufficio, nel Gruppo o sezione di appartenenza (dati dettagliati in
ordine ai passaggi interni all’ufficio);
- Gruppo o sezione di appartenenza attuale;
- incarichi con esonero (durata e percentuale);
- incarichi senza esonero (durata);
- assenze dall’ufficio per congedi straordinari o aspettative;
- applicazioni in settori diversi da quelli di appartenenza ovvero in altri uffici;
- collocamenti fuori ruolo che coprano temporalmente una parte del periodo di valutazione.
III) Informazioni specifiche sui dati di flusso:
- numero dei procedimenti/processi pendenti (2) e sopravvenuti nel periodo;
- eventuali riassegnazioni nel periodo che abbiano inciso sulla gestione del flusso di lavoro;
- numero dei procedimenti/processi definiti;
- modalità di definizione;
- tempi di definizione;
- numero indagati - imputati e numero imputazioni;
- numero di udienze
IV) Standard di riferimento:
- cluster di appartenenza;
- standard medi del cluster di appartenenza;
- parametri correttivi (ad esempio, percentuali di esonero o altre forme di correzione in
relazione a situazioni individuali “anomale”)
Sulla base delle premesse di carattere generale sopra esposte, qui di seguito si procederà alla
presentazione delle singole schede distinte per funzioni, con la finalità di evidenziare le peculiarità
(1) Va detto che alcune delle informazioni evidenziate sono già contenute nel rapporto informativo del capo
dell’ufficio e nel parere del consiglio giudiziario, da redigersi secondo i moduli allegati alla circolare in
materia di valutazioni di professionalità; tale circostanza consiglierebbe di non ripetere la richiesta e,
tuttavia, si ritiene che l’annotazione autonoma dei dati nella scheda di valutazione standard consenta un
approccio più ordinato alle fonti di conoscenza.
(2) L’informazione specifica sul dato delle pendenze deve essere arricchita, con l’ausilio indispensabile del
capo dell’ufficio, con i dati relativi alla genesi delle stesse pendenze, che possono essere ereditate ovvero
aggravate da situazioni particolari dell’ufficio. A tal proposito va rammentato che nel modulo del rapporto
che il capo dell’ufficio deve redigere nel procedimento di valutazione, proprio con riferimento al parametro
della laboriosità, si richiede la “valutazione della congruità del numero di procedimenti e processi definiti
per ciascun anno in relazione alle pendenze del ruolo, ai flussi in entrata degli affari ed alla complessità dei
procedimenti assegnati e trattati”.
dei settori di attività del magistrato penale e gli elementi specifici per ciascuno di essi che
presentano problematicità di rilevamento.
1. LA PROCURA DELLA REPUBBLICA
In coerenza con quanto affermato in generale nella relazione presentata dal Gruppo, deve essere
precisato che nell’ambito della procura va distinta l’attività ordinaria da quella svolta dalla DDA,
per la quale la formazione di cluster separati risponde alla specificità del lavoro svolto dai
magistrati.
Ecco perché nella scheda devono essere autonomamente riportati i dati relativi all’attività DDA.
Altro dato qualificante è la presenza o meno di Servizi centralizzati di Definizione degli Affari o di
strutture centralizzate di supporto al lavoro dei magistrati ovvero per gruppi, giacché si è rilevato
che tale dato incide in maniera rilevante sui dati di flusso dei singoli magistrati.
La scheda è stata formulata sulla base di verifiche dirette che hanno potuto riscontrare come il
lavoro di formazione dei cluster e di raccolta e analisi dei dati abbia una base sostanzialmente
attendibile, pur con i limiti che seguono.
1. Non è attendibile la divisione del lavoro e degli affari secondo la “materia”, e questo impedisce
di considerare l’impegno del magistrato nel contesto effettivo di lavoro e con riferimento alla
complessità della materia trattata.
2. Non è possibile al momento compiere un’analisi di dettaglio sui procedimenti più impegnativi
trattati dal magistrato. Una valutazione approssimativa viene fatta solo con riferimento al numero
degli indagati/imputati e al numero delle imputazioni che connotano l’attività svolta nell’intero
periodo di valutazione (numero dei procedimenti trattati aventi ciascuno più di 5 indagati o più di
5 imputazioni); tale dato però non è esaustivo, sia perché un numero elevato di persone o di
imputazioni esprime un maggior impegno di lavoro ma non è sempre indice di particolare
complessità, sia perché esso sarebbe assai più indicativo se affiancato da informazioni sulle
QGF(3). L’impossibilità pratica di compiere interrogazioni sistematiche per QGF costituisce un
limite pesante nell’analisi dei dati statistici.
3. Il dato della partecipazione alle udienze è stato riportato nella scheda secondo le indicazioni
provenienti dall’ufficio come dato “extra Re.Ge.”. Tuttavia, su di esso non è possibile fare
valutazioni significative, attesa la non completa affidabilità del dato medesimo, che gli uffici
riportano in maniera non uniforme e che non sempre è oggetto di rilevazione completa.
Costituisce dunque solo un elemento di contorno, là dove si registrano casi di magistrati che si
pongono nettamente al di sotto dei parametri medi di riferimento elaborati per il singolo cluster
di appartenenza. E’ evidente che per il futuro sviluppo del lavoro il CSM dovrà intervenire su
questi aspetti di criticità per assicurare uniformità e completezza delle conoscenze.
2. L’UFFICIO G.I.P. / G.U.P.
A differenza di quanto avviene per l’ufficio di Procura, per gli uffici GIP/GUP non si pone
un problema in ordine alla divisione del lavoro per sfere di interesse atteso che, per espressa
indicazione del CSM, i suddetti uffici non devono adottare moduli organizzativi divisi per materie.
Una distinzione di non poco momento è riscontrabile tra gli uffici collocati nel capoluogo del
distretto, che trattano DDA, e quelli non collocati in questo ambito territoriale che invece, a
differenza di quanto avviene per il dibattimento, non trattano procedimenti e processi di DDA.
Ecco perché anche per la scheda dell’ufficio GIP – GUP si ritiene di acquisire il dato
relativo alla competenza DDA.
(3) Qualificazioni giuridiche del fatto.
L’altro dato che ha caratterizzato il lavoro di clusterizzazione compiuto sulle sedi analizzate
è stato quello della promiscuità o meno delle funzioni GIP-GUP. Invero, alcuni uffici, come
Palermo, Bari e Trento, sono stati organizzati nel triennio analizzato con una divisione netta tra le
due funzioni. Il problema dovrebbe essere superato in futuro, giacché il CSM nella circolare in
materia di formazione tabellare ha disposto che le funzioni debbano essere esercitate in maniera
promiscua dai magistrati addetti all’ufficio GIP-GUP.
Di una diversa forma di promiscuità delle funzioni ci si deve occupare per gli uffici GIPGUP nelle sedi piccole, nelle quali per organizzazione tabellare i magistrati che svolgono le
funzioni di GIP – Giudice dell'udienza preliminare (risulta che in alcuni casi ogni giudice svolga
solo una delle due funzioni, in altre le svolga entrambe) sono destinati pure ad assolvere altre
funzioni, sia civili sia penali (ci sono alcune sedi nelle quali i magistrati GIP-GUP esercitano le
funzioni monocratiche dibattimentali, gestendo ruoli di processi non provenienti da udienza
preliminare).
Come già precisato per gli uffici di Procura, non è possibile al momento compiere un’analisi
di dettaglio sui procedimenti più impegnativi trattati dal magistrato.
Una valutazione approssimativa viene fatta solo con riferimento al numero degli indagati imputati e al numero delle imputazioni che connotano l’attività svolta nell’intero periodo di
valutazione (numero dei procedimenti trattati aventi ciascuno più di 5 indagati o più di 5
imputazioni) oltre che con riferimento ai procedimenti/processi in materia di DDA. Tale dato però –
come si è già detto per la procura- non è esaustivo, sia perché un numero elevato di persone o di
imputazioni pur esprimendo un maggior impegno di lavoro non sempre è indice di particolare
complessità, sia perché esso sarebbe assai più indicativo se affiancato da informazioni sulle QFG.
Anche in questo caso dunque la impossibilità pratica di compiere interrogazioni sistematiche
per QGF costituisce un limite pesante nell’analisi dei dati statistici.
Per gli uffici GIP inoltre sono stati individuati alcuni parametri utili a “pesare” l’attività
interlocutoria del GIP, quali le misure cautelari reali e personali valutate dal GIP (senza distinguere
tra quelle adottate e quelle rigettate), le convalide degli arresti e dei fermi (che importa l’impegno in
turni) e, infine, gli incidenti probatori decisi. Anche in riferimento a tali tipologie di provvedimenti
interlocutori è stata operata una distinzione per materia (DDA ed ordinario) e per numero di
imputati o imputazioni al fine di valutare nella maniera più puntuale possibile il lavoro del singolo
GIP. Ancora una volta però ai fini di una puntuale valutazione si lamenta la impossibilità di
acquisire dettagliate informazioni in ordine alle QFG. Infine, non può ignorarsi che altre tipologie di
provvedimenti interlocutori andrebbero prese in considerazione per valutare in maniera puntuale
l’impegno del singolo magistrato, quali ad es. le autorizzazioni, le convalide e le proroghe di
intercettazioni telefoniche, ma anche in questo caso i dati estratti dal sistema Re.Ge., ove presenti,
sono poco attendibili e comunque tali da non costituire un valido parametro di valutazione. Il
funzionamento a regime di SICIP dovrebbe notevolmente migliorare la possibilità di estrarre, ai fini
della valutazione del singolo, dati attendibili e completi.
Il dato della partecipazione alle udienze è stato riportato nella scheda secondo le indicazioni
provenienti dall’ufficio come dato “extra Re.Ge.”. Tuttavia, su di esso non è possibile fare
valutazioni significative, attesa la non completa affidabilità del dato medesimo, che gli uffici
riportano in maniera non uniforme e che non sempre è oggetto di rilevazione completa. Costituisce
dunque solo un elemento di contorno, là dove si registrano casi di magistrati che si pongono
nettamente al di sotto dei parametri medi di riferimento elaborati per i singolo cluster di
appartenenza.
3. IL DIBATTIMENTO
L’analisi del lavoro del magistrato del dibattimento richiede l’acquisizione di una serie di
informazioni specifiche:
-
specializzazione del lavoro sulla base delle previsioni tabellari negli uffici dove ci sono più
sezioni e – in stretta consequenzialità- gestione dei processi in materie specialistiche;
organizzazione del lavoro nell’ambito della sezione, con particolare attenzione all’impegno
del singolo magistrato che eserciti in via esclusiva le funzioni collegiali ovvero quelle
monocratiche;
organizzazione e numero delle udienze; eventuale adozione dei cc.dd. protocolli di udienza
e/o delle cc. dd. udienze filtro;
eventuale promiscuità delle funzioni tra penale e civile nelle sedi minori.
Particolarmente problematica si rivela l’analisi negli uffici medio/piccoli, dove c’è
promiscuità delle funzioni civili e penali, ovvero di quelle dibattimentali e di quelle del
riesame/prevenzione.
Trattando delle schede per gli uffici di Procura e GIP-GUP si sono già evidenziate le
difficoltà di attribuire un peso ponderale ai processi per i problemi che pongono le interrogazioni
sulla materia.
Va rilevato, inoltre, che è impossibile rilevare dalle banche dati la complessità legata
all’istruttoria dibattimentale in ragione della tipologia di mezzi di prova ovvero della quantità degli
stessi (si pensi al numero dei testi). Analoga impossibilità di valutazione di complessità è il rilievo
sulla presenza e sul numero delle parti civili.
Sul dato statistico influisce anche l’elemento organizzativo dell’ impiego o meno dei GOT.
I criteri di misurazione sia per le funzioni monocratiche che per quelle collegiali non
possono quindi prescindere dalla considerazione:
a) del numero di udienze;
b) del numero degli imputati e delle imputazioni;
d) del rito seguito;
e) della tipologia di sentenza.