Il sistema di promozione turistica

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Parte terza Il sistema di promozione turistica
CAP. 3.1
3.1.1
CRESA - Il turismo in Abruzzo
L’INTERVENTO PUBBLICO NEL TURISMO
RUOLO E FUNZIONI DELLA REGIONE, DELL’AZIENDA DI
PROMOZIONE TURISTICA REGIONALE E DEGLI ENTI LOCALI
INTRODUZIONE
La recente legge costituzionale n. 3/2001 –
modificativa del titolo V della Costituzione
– rappresenta per il turismo (e non solo) –
una svolta fondamentale nella definizione
del ruolo delle regioni, dopo trent’anni di
incertezze, tensioni, di fughe in avanti e di
passi indietro, che hanno influenzato e condizionato sin dall’inizio l’attività delle regioni, compresa quindi quella abruzzese, il cui
sviluppo turistico è in larga parte parallelo e
successivo all’istituzione dell’ente regionale.
E’ stato correttamente sottolineato, infatti,
che “l’Abruzzo turistico che conosciamo oggi è nei suoi aspetti quantitativi frutto del
boom economico e dei successivi anni ‘70”1.
Pur non essendo questa la sede per un approfondimento su questa fase della storia
del turismo abruzzese, sembra opportuno
un richiamo alle amare considerazioni di un
importante esponente della vita politica nazionale e locale, Giuseppe Spataro, allorché
doveva ammettere – nel 1967 - che l’Abruzzo “arrivava così in ritardo nel settore del turismo”2.
Un ritardo che in buona parte trova una implicita spiegazione – e testimonianza - nelle
memorie di un altro protagonista dello sviluppo abruzzese post-bellico – Remo Gaspari – la cui ricostruzione di “mezzo secolo di
politica ed economia” dimostra il preminente obiettivo di favorire un modello di sviluppo economico legato all’industrializzazione
della regione, che non lasciava spazio rispetto a prospettive di crescita dell’economia turistica, che pure è venuta a registrarsi negli
anni successivi3.
Se tale fenomeno deve certamente farsi ricondurre a ben più ampi fattori espansivi
dei consumi turistici in Italia e negli altri
paesi occidentali e ad un forte potenziamento delle infrastrutture di base, in Abruzzo
non si può certo trascurare il ruolo dell’isti-
tuzione regionale che ha rappresentato –
pur nella costante ricerca di assetti organizzativi e programmatori – un riferimento
fondamentale in termini – soprattutto - di
complessiva promozione del territorio, con
l’handicap di dover recuperare un gap di
marginalità secolare.
All’isolamento “fisico” (è qui sufficiente il
richiamo agli straordinari riflessi conseguenti all’inserimento della regione della rete autostradale) si univa fino a qualche anno fa
anche l’assenza percettiva dell’Abruzzo, premessa essenziale – unitamente all’esistenza
di strutture ricettive – perché potesse parlarsi di turismo.
Eloquente è il risultato di una indagine realizzata soltanto nell’anno 1995 sulla presenza delle regioni sulla stampa straniera, che
assegnava all’Abruzzo lo sconsolante ruolo
di cenerentola tra le regioni italiane, unitamente al Molise e alla Basilicata, registrando
l’assoluta assenza di riferimenti4.
Soprattutto rispetto alla promozione del territorio – infatti – l’intervento statale – sia del
soppresso Ministero del Turismo che dell’Ente Nazionale per il Turismo (ENIT) è stato
assolutamente insignificante per l’Abruzzo e
per le regioni del mezzogiorno, in quanto
prevalentemente orientato ad assecondare e
rafforzare un’immagine Italia legata, se non
anche condizionata, dalle più importanti e
tradizionali mete turistiche del paese.
1
L. Piccioni, Storia del turismo in Abruzzo, Adelmo Polla
editore, Cerchio, 2000, p. 144;
2
Dall’intervento del sen. Giuseppe Spataro, allora v.presidente del Senato, nell’ambito del IV Convegno sul Turismo Invernale in Italia, svoltosi in Abruzzo (L’Aquila,
Roccaraso, Maielletta, Prati di Tivo) dal 4 al 7 marzo
1967, cfr. Atti del Convegno, p. 174;
3
R.Gaspari, L’Abruzzo tra passato e futuro: mezzo secolo
di politica ed economia, ed. Carsa, 2002;
4
Turismo e Sud (Rapporto di sintesi), realizzato da Isnart
e SL&A, per conto delle Ferrovie dello Stato, 1996, p. 39;
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Per tracciare un profilo attuale delle competenze e delle responsabilità nello sviluppo
turistico del territorio appare indispensabile
richiamare sinteticamente alcuni passaggi
dell’esperienza regionale, nel più ampio contesto dell’evoluzione dell’ intervento pubblico nel settore.
L’intervento pubblico in questa materia si
sta evolvendo, come dimostrato anche da
una complessa miriade di leggi che – soprattutto a livello regionale – disciplinano, regolano, promuovono, organizzano, incentivano, ecc. in una progressiva e tormentata fase
di riconoscimento in capo alle regioni stesse
della pienezza delle funzioni legislative e
amministrative in materia di “turismo e industria alberghiera”, secondo quanto previsto dalla Costituzione repubblicana, già nel
testo approvato nel 1947.
Nel turismo, attività di natura essenzialmente privata per quanto attiene alla commercializzazione e alla erogazione dei relativi
servizi, dopo la fase del “non intervento” del
soggetto pubblico nello stato liberale, che
tendeva all’esaltazione della piena libertà di
iniziativa economica, con conseguente disimpegno (eccetto fondamentali esigenze legate soprattutto alla necessità di garantire
l’ordine, l’igiene e la sicurezza pubblica), si
assiste a forme progressive di intervento nell’economia, che negli ultimi anni sono venute sempre più ad articolarsi o – meglio –
ad istituzionalizzarsi (M.S.Giannini), divenendo elementi ormai strutturali dell’ordinamento giuridico e quindi dell’organizzazione pubblica.
Dagli iniziali interventi limitati al sostegno
di nuove realizzazioni alberghiere – rientranti in una fase per certi versi pre-turistica,
di approntamento delle infrastrutture di base (al pari delle opere stradali, idrauliche,
ecc.) – si sta passando ad altre forme sempre
più sofisticate di promozione e di incentivazione, che da una parte tengono conto della
evoluzione e della progressiva dilatazione del
mercato e, dall’altra, si giustificano sempre
più come leva cui far ricorso per la valorizzazione di intere aree territoriali, soprattutto
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Parte terza Il sistema di promozione turistica
con finalità di sviluppo economico ed occupazionale.
Il processo dinamico, innestato dalla straordinaria crescita dei consumi turistici che ha
visto trasformarsi in qualche decennio un
fenomeno d’elite in turismo di massa, ha
imposto ai vari soggetti pubblici che operano nel settore – e segnatamente alle regioni
- l’introduzione di strumenti di indirizzo e
di programmazione orientati alla razionalizzazione degli interventi e delle risorse finanziarie, favorendo strategie che tendano a sollecitare, coinvolgere ed allargare l’interesse
di operatori turistici e di altri soggetti, al fine di raggiungere determinati obiettivi di
qualificazione e/o sviluppo turistico.
L’intervento pubblico nel turismo si sta sviluppando su due direttrici fondamentali, da
una parte quella che ha per oggetto la tutela
di interessi pubblici primari (e si preoccupa
inoltre di evitare contrasti con l’interesse turistico generale della collettività e/o con gli
interessi settoriali degli operatori turistici),
dall’altra quella – sempre più emergente che ha per oggetto la promozione, l’incentivazione e lo sviluppo delle attività turistiche.
Per la prima legge dedicata al turismo nell’ordinamento del nostro paese occorre attendere il 1919 (R.D.L. 12 ottobre 1919,
n. 2099), anno in cui è stato istituito l’Ente
nazionale per le industrie turistiche
(ENIT), con sede a Roma, in un contesto
post-bellico in cui “si studiavano i mezzi per
la ricostruzione dell’economia nazionale, in
cui già si intravedevano le possibilità di attirare verso l’Italia i benefici che derivavano dal
movimento internazionale dei forestieri”5.
Tra la fine degli anni venti e gli anni trenta
si registra l’emanazione di alcune importanti
norme di taglio organizzativo, considerato
“….che il turismo non poteva continuare a vi-
5
F. Paloscia, in “Enit: 1919-1999, ottant’anni per l’Italia
nel mondo”, 1999, ed. Enit, p. 8.
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vere fuori della vigilanza dello Stato”6.
Con il R.D.L. 23 marzo 1931, n. 371 veniva infatti istituito il Commissariato per il
turismo, organo centrale preposto alla direzione e al coordinamento delle attività nazionali riguardanti il turismo.
Per quanto riguarda gli ambiti sub-nazionali, occorre richiamare:
- il D.L. 15 aprile 1926, n. 765, che ha dato vita alle aziende di cura, soggiorno e
turismo, con fini di informazione e propaganda, da istituirsi in località la cui
economia fosse fondata sul turismo;
- il R.D. 20 giugno 1935, n. 1425, che ha
disciplinato l’istituzione e il funzionamento degli enti provinciali del turismo,
con funzioni di controllo e di vigilanza rispetto alle aziende di soggiorno ricadenti
nel territorio di competenza e successivamente (cfr. D.P. 27.8.1960, n. 1044) anche con compiti promozionali, di studio e
di programmazione, di coordinamento ed
esecutivo-gestionali in materia di agenzie
di viaggio (D.P.R. n. 630/1955) e di credito alberghiero (L. 18 marzo 1969, n.
326).
Nel 1959 viene istituito, con legge 31 luglio
1959, n. 617, il Ministero dello sport, turismo e spettacolo, con assorbimento delle
funzioni già assegnate al Commissariato per
il turismo e di competenze di pertinenza di
altre amministrazioni statali.
L’istituzione del ministero interveniva pur in
presenza dell’art. 117 della Costituzione che
demandava potestà legislative e quindi anche amministrative in materia di “turismo e
industrie alberghiera” alle regioni a statuto
ordinario.
Con l’istituzione delle regioni a statuto ordinario (1970) prende l’avvio il tentativo di
realizzare lo Stato delle autonomie, ritardato
di oltre vent’anni rispetto alle previsioni
contenute nella costituzione repubblicana.
Per l’organizzazione turistica nazionale la
circostanza costituisce un momento di forte
rottura rispetto ai modelli organizzatori che
avevano fino ad allora rappresentato l’architettura del settore turistico pubblico.
CRESA - Il turismo in Abruzzo
Il cammino doveva rivelarsi ancora lungo e
complesso, caratterizzato da una strisciante
conflittualità, da un’infinita stagione di
riforme, ma anche di incertezze, polemiche
anche vivaci, aspettative e delusioni, tra
riforme mancate o parziali dell’apparato statale e delle autonomie locali.
Anche la materia “turismo e industria alberghiera” – che costituiva un ambito di attività che l’art. 117 della Costituzione trasferiva alle regioni – non poteva sottrarsi alle
ambiguità di un processo difficile, che ha visto il legislatore statale oscillare disordinatamente tra attribuzione piena alle regioni e
più o meno aperti tentativi di recupero di
competenze, favoriti anche da burocrazie
ministeriali preoccupate di mantenere le
competenze necessarie per assicurasi la propria sopravvivenza, in uno scenario di perenne precarietà e incertezza7.
Nella più generale complessità della transizione istituzionale del paese, è anche possibile che l’iniziale “contenitore” costituito dal
citato art. 117 comprendesse una materia –
il turismo - allora di scarso rilievo economico e sociale – e comunque dal modesto intervento pubblico, invece con il tempo è divenuto – con la crisi dell’industria tradizionale - uno dei settori di prevalente importanza per l’economia nazionale in termini di
apporto di valuta estera, di occupazione, di
investimenti, con il conseguente crescente
coinvolgimento delle istituzioni pubbliche.
Con il D.P.R. n. 6 del 14 gennaio 1972,
vengono trasferite alle regioni “tutte le funzioni amministrative esercitate dagli organi
centrali e periferici dello Stato in materia turistica”, con deludenti riflessi operativi, perché molte erano le attribuzioni rimaste al
Ministero del Turismo e agli enti pubblici
nazionali, mentre il riferimento alle sole
6
Cfr. voce “Turismo” – Grande Dizionario Enciclopedico,
ed. Garzanti, vol. X, 1939, p. 1117.
7
Per un approfondimento delle relative tematiche vedasi
L. Saporito, “Il turismo fra Stato e regioni”, ed. F.Angeli,
1990.
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competenze statali di fatto portava ad escludere quelle esercitate dagli enti infraregionali (enti provinciali del turismo e aziende autonome di cura, soggiorno e turismo).
Certamente più organico risulta il successivo intervento normativo (D.P.R. n. 616 del
24 luglio 1977), che almeno pone in grado
le regioni di poter attivare – potenzialmente
– una propria politica del turismo, sia pure
nell’incertezza della linea di demarcazione
tra competenze statali e locali, con la paventata prospettiva del perpetrarsi di conflitti di
competenza, duplicazioni di strutture, sovrapposizioni e dispersione di risorse8.
Le funzioni amministrative trasferite alle regioni riguardano essenzialmente:
- la programmazione, lo sviluppo e l’incentivazione del turismo;
- l’organizzazione di manifestazioni turistiche;
- gli enti provinciali del turismo e le aziende di cura, soggiorno e turismo (ivi compresi la nomina degli amministratori e i
controlli su tali enti);
- il riconoscimento e la revoca delle aziende
di soggiorno;
- le agenzie di viaggio;
- la classificazione e la locazione di immobili adibiti a strutture ricettive;
- il vincolo alberghiero;
- le professioni turistiche;
- le opere, gli impianti e i servizi complementari all’attività turistica.
Continuavano ad essere riservate allo Stato
le funzioni:
1. di indirizzo e di coordinamento dell’attività amministrativa delle regioni;
2. di gestione dei rapporti turistici internazionali e comunitari;
3. di promozione turistica all’estero attraverso l’Ente Nazionale Italiano per il Turismo (ENIT), la vigilanza sullo stesso ente, sul CAI e sull’Automobil Club d’Italia
(ACI);
4. connesse al rilascio del nulla osta per le
agenzie di viaggio, previo parere delle regioni interessate;
5. connesse al formulazione del parere del
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ministero delle Finanze ai fini del riconoscimento, revoca e classificazione delle
stazioni di cura, soggiorno e turismo.
Una svolta significativa è certamente rappresentata dalla approvazione della legge quadro n. 217/1983, che ha introdotto elementi innovativi nell’impostazione dell’approccio al sistema di ripartizione fra stato e regioni, “rispetto al modello organizzativo centralistico, sul quale le regioni si erano praticamente venute a sovrapporre senza realizzare la
necessaria riforma dell’ordinamento”9.
Tra le novità di rilievo si segnala la previsione di innovativi modelli organizzativi della
accoglienza e promozione turistica da adottarsi a cura delle regioni (sganciati dal tradizionale sistema di enti provinciali e aziende
di soggiorno), la definizione di “impresa turistica”, la classificazione delle strutture ricettive, la disciplina delle agenzie di viaggio
e turismo e delle professioni turistiche.
La legge quadro, pur introducendo elementi
riformatori, manteneva praticamente inalterate le funzioni del Ministero del Turismo,
omettendo di favorire le condizioni per il
riassetto complessivo dei vari soggetti pubblici operanti nel settore, dove le preminenti
esigenze di integrazione Stato-regioni, finalizzate ad un assetto sinergico fondato sui
principi del coordinamento e della partecipazione alla programmazione, sono ancora
slegate da un disegno diretto a coinvolgere il
sistema delle autonomie locali.
Una carenza interpretata anche come conseguenza dell’accentuarsi dell’importanza delle
regioni a danno degli enti minori10.
Una risposta in questa direzione – ancora
una volta parziale – avveniva successivamente in un contesto pure settoriale quale la
riforma delle autonomie locali (legge n.
142/1990), con cui viene comunque rilan-
8
A. Barbera, F.Bassanini, “I nuovi poteri delle regioni e
degli enti locali”, ed. Il Mulino, 1978, p. 323.
9
G. Silingardi, “Turismo: legislazione e prassi contrattuale”, ed. Etaslibri, 1993, p. 29.
10
O. Sepe, voce “Turismo”, in Noviss.Digesto Italiano,
Utet, 1987, p. 916.
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ciato il ruolo di cura degli interessi generali
delle rispettive comunità proprio dei comuni e quello di programmazione dello sviluppo del territorio delle province.
Anche in occasione del riordinamento dell’ENIT (legge 11 ottobre 1990, n. 292), il
rilievo della promozione nazionale introduce elementi volti al rispetto dell’azione promozionale di iniziativa regionale, anzi – almeno sul piano formale – sembrerebbero
quasi rovesciati i rapporti intercorrenti tra
livello nazionale e regioni, laddove sono
queste ultime che “..si avvalgono delle strutture dell’ENIT” (cfr. art. 6), o che possono
concorrere rispetto alla programmazione
triennale dell’ente, assoggettato in ogni caso
alle direttive dello Stato.
Momento emblematico del rapporto conflittuale tra Stato e regioni è certamente rappresentato dal referendum popolare svoltosi
il 18 aprile 1993, proposto da alcune regioni e finalizzato all’abrogazione della legge n.
617/1959 relativa all’istituzione del Ministero del Turismo e dello Spettacolo, soppresso – per effetto dell’esito referendario –
dal 5 agosto 1993.
La portata del referendum e dei suoi effetti
abrogativi veniva ridimensionata dalla Corte
Costituzionale (sentenza n. 35 del 4 febbraio 1993), che, pur dichiarando ammissibile il referendum, ne limitava sostanzialmente gli effetti al mantenimento o meno
dell’apparato burocratico amministrativo
(ministero) e non già a quelle norme che attribuivano allo Stato competenze amministrative in materia di turismo.
Con il D.L. 4 agosto 1993, n. 273 – numerose volte reiterato, fino alla definitiva conversione nella legge n. 205/1995 – sono state emanate norme dirette a superare il vuoto
prodotto dall’esito referendario, mentre alcune residue funzioni statali venivano assegnate ad un apposito dipartimento (Dipartimento del Turismo), istituito nell’ambito
della presidenza del Consiglio dei Ministri,
con prevalenti funzioni connesse alla cura di
relazioni internazionali e comunitarie (più
recentemente il dipartimento è stato trasfor-
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mato in direzione generale, assorbita organizzativamente nell’ambito del Ministero
delle Attività Produttive – già Ministero dell’Industria). E’ “cronaca” di questi anni la
crescita rilevante del settore, il maggiore
coinvolgimento di altri ambiti (dai beni culturali, all’enogastronomia, all’artigianato,
ecc.), e non certo ultima la penetrante influenza delle politiche comunitarie anche in
materia di turismo, sia per favorire la conoscenza reciproca e delle culture dei diversi
Paesi membri, che attraverso interventi a sostegno di programmi di sviluppo, che – ancora - con l’avvio di un processo di deregulation e di apertura - per alcune attività - alle dinamiche di mercato e all’autonomia dei
privati (ad es. in materia di agenzie di viaggio e di professioni turistiche).
Si tratta di scenari che offrono – pur nella
sintesi dei richiami – l’idea della crescente
complessità del ruolo e dell’attività dei soggetti pubblici nel settore e che integrano le
dinamiche del dibattito istituzionale, ai vari
livelli.
Manifesto Enit-Ferrovie dello Stato. Anni ’30.
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3.1.2
L’EMERGENTE RUOLO DEI SOGGETTI
PUBBLICI NELLA PROMOZIONE
DELL’ECONOMIA TURISTICA
L’intervento statale nel turismo è originariamente rappresentato dalla concessione di
mutui con interessi parzialmente o in toto a
carico dello Stato o da contributi a fondo
perduto al fine di “potenziare il turismo nazionale”, incoraggiando la promozione e la
realizzazione di nuove strutture ricettive di
tipo alberghiero o l’aumento e il miglioramento della ricettività esistente.
Lo Stato con legge 29.7.1949, n. 481 istituì
la sezione autonoma per l’esercizio del credito alberghiero e turistico presso la Banca
Nazionale del Lavoro, con uno stanziamento iniziale di otto miliardi, di cui il 65% veniva riservato al Mezzogiorno.
Negli anni successivi si sono susseguite varie
leggi “straordinarie” a sostegno di nuovi interventi nel settore, come più ampiamente
approfondito in altro capitolo.
A seguito dell’istituzione delle regioni a statuto ordinario, la materia risulta prevalentemente di competenza regionale, anche se
Cartolina promozionale anno 1996.
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non mancano interventi straordinari a livello statale (come, ad esempio, in occasione
dei mondiali di calcio del 1990, del Grande
Giubileo del 2000, ecc.) o, compresi in piani di incentivazione in favore delle piccole e
medie imprese (L. 488/1992 e successive
modificazioni, con recente allargamento anche alle imprese turistiche), come più ampiamente approfondito in altro capitolo del
presente Rapporto. Tali azioni hanno inciso
in modo determinante, anche se quasi mai
in termini organici, allo sviluppo della ricettività nel nostro paese.
Negli ultimi anni le attività di promozione
realizzate da soggetti pubblici si sono progressivamente sviluppate ed allargate a campi d’azione diversi da quelli originariamente
diretti alle strutture turistiche.
Il sole, il mare, i monti, l’arte, l’archeologia,
l’enogastronomia, ecc. sono potenzialmente
un grosso affare, peraltro non sempre facile
da sfruttare in termini di sviluppo del territorio, anche perché la concorrenza tende ad
allargarsi ed è sempre più aggressiva, i mercati stanno diventando globali, i consumatori sono sempre meno fidelizzati e più at-
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tenti alla componente prezzo, i servizi non
sempre all’altezza del mercato, come pure
occorre fare i conti con gli eventuali condizionamenti negativi determinati da una insufficiente diffusione di una mentalità turistica, come pure di una presenza adeguata di
imprenditorialità, ecc.
Alla crescita in termini economici e sociali –
con riflessi che vanno ben oltre la misurazione e l’analisi dei dati relativi agli arrivi e
alle presenze turistiche – sta corrispondendo
una crescente consapevolezza circa il ruolo
delle istituzioni pubbliche nello sviluppo turistico del territorio, certamente più determinante oggi rispetto al passato, venendosi
sempre più a costituire un sistema misto,
nel quale convergono e si influenzano le efficienze e le inefficienze della componente
pubblica e di quella privata.
La parte pubblica tende ad acquisire un ruolo non solo di regolamentazione e vigilanza,
ma anche e soprattutto di indirizzo e di impulso dello sviluppo turistico del territorio,
mentre all’imprenditoria privata spetta il
compito di predisporre, organizzare, distribuire e commercializzare/vendere i servizi
che rendono concretamente fruibili – da
parte della domanda – le attrattive e le risorse del territorio.
Da questa consapevolezza scaturisce la ricerca di soluzioni organizzative volte a superare
il tradizionale ruolo pubblico legato alla amministrazione del turismo, intesa come prevalente attività di vigilanza e di finanziamento del sistema alberghiero, dove l’originaria nozione di “propaganda” si concretizzava nella stampa di depliant, nella organizzazione di una mostra o nella partecipazione
ad una fiera di settore.
E’ un passaggio non facile e nemmeno immediato, soprattutto perché dovrebbe cambiare la cultura della P.A., alla quale si chiede oggi il superamento di logiche burocratiche tradizionali per assumere un affidabile
ruolo guida di natura tecnica e professionale
in grado di tradurre concretamente gli indirizzi programmatici degli organi di governo
diretti allo sviluppo economico e sociale del
CRESA - Il turismo in Abruzzo
territorio. E’ certamente un percorso complesso, che varia da ente ad ente in misura
di vari fattori endogeni ed esogeni, inevitabilmente connesso all’esigenza di pervenire a
forme di razionalizzazione nell’impiego delle
risorse, dove i principi della programmazione devono costantemente adattarsi ai mutamenti e alle prospettive del mercato e – dove – soprattutto – l’investimento pubblico
rischia di perdere efficacia se non assecondato o se non coglie/coinvolge l’interesse degli
operatori privati impegnati nel settore.
La competitività si acquisisce – infatti - con
un lavoro continuo, sistematico, organizzato, “scientifico”; un processo che in Abruzzo
comincia appena ad intravedersi, ma che è
solamente all’inizio.
Ciò significa che gli elementi di debolezza
sono tuttora perduranti e una stagione pur
esaltante non é certamente sufficiente a dichiarare superati i problemi che affliggono il
sistema di offerta turistica abruzzese, che restano invece in gran parte irrisolti. L’errore
da non fare è quello di ritenere la tendenza
crescente un risultato ineluttabile, quasi che
il potenziale delle risorse spendibili a fini turistici, che certamente esiste ed é cospicuo,
garantisse una sorta di immunità rispetto alla mutevolezza del mercato.
Come sottolineato nel programma triennale
2000-2002, l’Abruzzo turistico potrà continuare a crescere ed a raccogliere risultati positivi solo se saprà continuare con sistematicità nel processo di integrazione e organizzazione del sistema produttivo, di trasformazione “compatibile” delle risorse potenziali
in attività turistiche, di aumento dell’efficienza del sistema di promo-commercializzazione.
Oggi l’intervento pubblico nel turismo deve
sempre più ragionare in termini di mercato
e di economia, solo in tale prospettiva gli investimenti nel settore potrebbero favorire le
condizioni per il raggiungimento dei risultati auspicati in chiave di sviluppo e di occupazione, in caso contrario si alimenterebbero solo aspettative destinate ad andare deluse, sprechi e perdite di risorse finanziarie.
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Cartolina anni ’20.
Anche per gli enti pubblici, d’altra parte, il
marketing “si configura proprio quale strumento per il raggiungimento dei risultati”11.
Il turismo ha bisogno di integrazione e
coordinamento tra le varie realtà che lo
compongono (mobilità, commercio, cultura, spettacolo, sport, pianificazione del territorio, formazione, ecc.), ma anche di una
attenta gestione delle attività promozionali,
di informazione e di accoglienza in ambito
locale, dove le esigenze generali e particolari
dovrebbero essere adeguatamente conosciute
e dove in conclusione vengono erogati i servizi turistici.
Il governo di tali fattori costituisce condizione essenziale per lo sviluppo del turismo,
per fare regia tra i diversi “turismi”, per indicare e per assecondare la spinta all’innovazione e i processi volti a favorire la qualità
delle strutture e dei servizi.
Il riferimento al mercato – più volte richiamato unitamente ad altri fattori propri del
fare impresa, quali la domanda (caratteristiche, struttura, dinamiche, modelli comportamentali dei turisti-consumatori, ecc.), l’offerta (qualità, prezzi, atteggiamenti degli
operatori, ecc.), la concorrenza (prodotti,
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prezzi, strategie) – risulta sempre più inevitabile anche per il soggetto pubblico.
Si tratta di percorsi emergenti che registrano un complessivo ritardo dei soggetti pubblici nell’affrontare le problematiche della
promozione e dello sviluppo, mentre lo stesso fenomeno turismo solo negli ultimi anni
risulta “accettato” dal sistema paese.
Migliorare la performance degli enti pubblici impegnati nella promozione turistica costituirà sempre più un fattore determinante
nella concorrenza tra territori e quindi tra
sistemi turistici.
Il marketing turistico, a differenza di altri
settori, dipende infatti - ancora in larga misura – dall’organizzazione pubblica in alcune componenti vitali come il sistema di
informazione, assistenza, accoglienza, garanzia del consumatore, in quella di promozione e comunicazione “ad ombrello” della
marca e dei prodotti regionali, in quella di
sviluppo delle infrastrutture, in quella di sostegno delle iniziative di valorizzazione della
cultura locale, solo per citarne alcune.
11
G.Bertocchi, S.Foà, “Il Turismo come servizio pubblico”, ed. Giuffrè, 1996, p.94.
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3.1.3
ORGANIZZAZIONE E LEGISLAZIONE
TURISTICA DELL’ABRUZZO
La legislazione di settore non ha avuto una
regolamentazione organica e sistematica, ma
frammentaria e sparsa in numerose provvedimenti, peraltro soggetti a svariate modificazioni e integrazioni intervenute nel tempo, come pure a “rincorse” condizionate
dalla necessità di porre adeguamenti rispetto
alla normativa statale e comunitaria, ovvero
dietro la sollecitazione di gruppi di interesse
finalizzata alla soluzione di problematiche
specifiche.
Come e forse più di altre regioni, anche l’Abruzzo è stato interessato da una abbondante legislazione, generalmente frammentaria
ed improntata all’adeguamento alla legislazione statale, con scarsi slanci autonomistici
e soprattutto – almeno fino alla fine degli
anni novanta – senza una particolare attenzione ai temi della programmazione e della
razionalizzazione degli interventi e dello sviluppo turistico, che pure ha concorso alla
crescita economica della regione.
L’organizzazione regionale non sembra essersi ancora dotata di strutture adeguate ai
compiti – o meglio alle sfide – che vedono
protagonista l’ente regionale, sia nella gestione residuale di attività tecniche e amministrative che soprattutto nello sviluppo delle attività di programmazione, coordinamento e controllo.
La delega al turismo – fino a qualche anno
fa di scarso rilievo politico - è stata oggetto
di mutevole aggregazione, in genere condizionata più da equilibri politici interni alla
giunta che da motivazioni funzionali. E’ stata quindi unita al settore “trasporti”, altre
volte alla “caccia, sport e pesca”, o alla “promozione culturale”, o alle “attività produttive” (in linea con l’attuale assetto funzionale
del governo centrale, dove le residue competenze statali sono state assorbite dal ministero per le attività produttive), mentre la presente legislatura regionale vede il turismo
inserito in un’inedita area di attività, comprensiva anche dell’ambiente, dell’energia,
CRESA - Il turismo in Abruzzo
del demanio marittimo, dell’urbanistica e
dei parchi.
La prospettiva di messa a rete di questi diversi ambiti settoriali rappresenta una strategia che individua “come sviluppo eco-sostenibile del territorio lo sviluppo dell’economia turistica, che è la meno impattante, quella dal
profilo infrastrutturale più basso, quella che
stride meno con il concetto di tutela..”12.
Nello stesso tempo deve rilevarsi come negli
ultimi anni gli operatori turistici abbiano richiesto in più occasioni che la delega non
comprendesse materie diverse dal turismo,
proprio in ragione della accresciuta importanza economica del turismo regionale e
dell’esigenza – a loro dire – di concentrare la
guida politica sul settore.
Occorre anche considerare che solo negli ultimi dieci/quindici anni è iniziata ad avvertirsi una più diffusa consapevolezza dell’importanza dell’economia turistica abruzzese e
quindi delle sue potenzialità di sviluppo.
L’ordinamento regionale è oggi essenzialmente disciplinato dalla legge regionale n.
54 del 26 giugno 1997 che ha profondamente riformato l’organizzazione turistica
regionale.
Con la legge sono stati disciplinati tempi e
contenuti degli strumenti di programmazione regionale delle attività di promozione turistica, le materie di competenza delle province e dei comuni e quindi le modalità di
partecipazione e coinvolgimento nei processi di programmazione regionale, a supporto
dei quali si prevede l’attivazione dell’Osservatorio del Turismo regionale.
Queste le principali finalità della legge:
• riconoscere alla regione una funzione fondamentale di impulso, programmazione,
coordinamento e controllo, tendente a
costruire ed a sviluppare una logica di sistema e di integrazione tra le diverse opportunità;
12
M.Desiati, La collaborazione soprattutto, in La Majella –
gente e luoghi, n. 4/2001, p. 67.
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• rilanciare il ruolo della promozione turistica, mediante l’istituzione di un ente
tecnico, operativo e strumentale (l’Azienda di Promozione Turistica regionale), in
grado di rappresentare anche un supporto
professionale alle imprese;
• attuare un effettivo decentramento di
funzioni in favore di comuni e province;
• favorire e sviluppare sinergie pubblico /
privato.
La riforma è stata al centro di un travagliato
iter legislativo - incentrato soprattutto sulla
scelta di istituire una unica azienda regionale di promozione turistica – che contrastava
con localismi talvolta esasperati, alimentati
prevalentemente dallo stesso sistema di enti
e aziende turistici che andava di fatto a sostituire.
Si ricorda come un forte sostegno al progetto sia venuto dall’ampio ventaglio di organizzazioni e associazioni di operatori turistici abruzzesi – espresso con affissioni e con la
partecipazione ai lavori del consiglio regionale. Un’azione che si ha motivo di richiamare come occasione non certo frequente di
aggregazione - in una regione dove l’associazionismo degli operatori è fenomeno recente ed ancora assai parziale – motivato soprattutto dall’esigenza di impedire la dispersione delle limitate risorse disponibili, se
non anche la frammentazione delle politiche
turistiche.
Un dibattito questo, che potrebbe anche riaprirsi in occasione della definizione dei sistemi turistici locali e quindi di un diverso
assetto territoriale.
La riforma del 1997 ha in effetti introdotto
non pochi elementi innovativi, che si intendono sottolineare soprattutto rispetto all’ampia apertura verso un intervento pubblico attento alle logiche del mercato, alla crescente competizione tra sistemi turistici, all’importanza dell’immagine e della comunicazione della regione e delle sue risorse culturali, storico, ambientali, paesaggistiche,
ecc. orientando finalmente la programmazione delle politiche di sviluppo dell’economia turistica secondo principi di marketing
282
Parte terza Il sistema di promozione turistica
Italy, ed. Pubblicit, 1950.
territoriale13.
Gli strumenti di programmazione previsti
sono essenzialmente rappresentati dalla definizione di “Linee di sviluppo” triennali, da
approvarsi a cura del consiglio regionale, e
“Direttive annuali”, da adottarsi a cura della
giunta regionale, rivolte ai vari soggetti pubblici e privati interessati allo sviluppo ed alla
qualificazione del turismo abruzzese, con indicazione degli obiettivi, delle priorità e delle risorse finanziarie della promozione turistica regionale, nonché i termini, le modalità e le caratteristiche per la compartecipazione di progetti di promozione turistica, le
modalità di verifica dei progetti compartecipati, le linee d’intervento per l’incentivazione dell’offerta ricettiva, l’individuazione delle fiere di settore cui partecipare, gli eventi e
le manifestazioni di interesse turistico da sostenere, l’acquisizione di materiale promozionale, la realizzazione di iniziative pubblicitarie.
Il prospetto allegato schematizza la rete di
relazioni e i flussi di informazione presupposti dalla legge regionale n. 54.
13
A. Bini, O.Di Stefano, Q.Morelli, “Il turismo in Abruzzo”, in Rapporto sulla economia abruzzese 1999, ed. CRESA, 2000, p. 125 ss.
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Parte terza Il sistema di promozione turistica
3.1.4
ARTICOLAZIONE E COMPETENZE
DELLE STRUTTURE REGIONALI
Attualmente le materie relative al turismo
sono prevalentemente comprese nella Direzione Turismo Ambiente Energia, operante
dall’1.9.2000 ed articolata nei sottoindicati
Servizi – strutture a livello dirigenziale - le
cui competenze sono state individuate con
delibera della G.R. n. 206 del 23 febbraio
2000, attuativa della legge regionale n.
99/1999 di riorganizzazione degli uffici regionali:
- Servizio Sviluppo del Turismo:
Rapporti con enti o organismi a livello
nazionale e internazionale; partecipazione
al tavolo tecnico ENIT-Regioni; elaborazione di strumenti di programmazione;
attività di coordinamento, indirizzo e impulso per la valorizzazione del territorio e
per lo sviluppo dell’economia turistica regionale; convenzioni con enti e istituzioni; statistiche e indagini di mercato; predisposizione rapporto annuale; eventi e
manifestazioni di cui alla legge regionale
n.49/1975;
CRESA - Il turismo in Abruzzo
gestione liquidatoria dell’AAST di Pescara; Finanziamenti destinati all’AAST di
Pescara, all’A.P.T.R. e alle Province per le
nuove funzioni delegate e per i contributi
Pro-Loco; Raccolta dati sulla consistenza
degli esercizi e delle tariffe praticate e loro
variazioni-aggiornamento, elaborazione e
diffusione dati statistici sul turismo regionale e relativi compiti di collegamento
con ENIT–ISTAT ed altri Enti di ricerca
e di studio; istruzione ed assistenza agli
operatori degli uffici IAT sull’uso delle
metodologie informatiche, compiti necessitati dall’esigenza di informatizzare l’intero sistema di raccolta dei dati anche per
adeguarlo ai nuovi modelli informativi
predisposti dall’”ISTAT”; tenuta e aggiornamento elenchi Agenzie di Viaggi e Turismo ed Albo Direttori Tecnici di Agenzie Viaggi e Turismo, albi accompagnatori
turistici e guide turistiche;
- Sevizio Incentivazione dell’Economia Turistica:
Miglioramento della qualità dell’offerta
turistico-ricettiva con la relativa attività di
studio, ricerca e programmazione; interventi di sostegno pubblico alle imprese
operanti nel campo dei turismo attraverso
l’erogazione di incentivi,contributi,agevolazioni,sovvenzioni e benefici di qualsiasi
genere di competenza regionale, anche se
di provenienza statale o comunitaria, l’istruttoria tecnica dei progetti, il monitoraggio e la valutazione dell’efficacia; attività ispettiva e di controllo; rapporti con
la FI.R.A. e con gli altri Enti attuatori dei
Programmi di intervento regionali;
- Servizio Regolamentazione Turistica e Organizzazione:
Vigilanza e controllo sull’A.P.T.R. e sulla
Manifesto Enit. 1928.
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- Servizio Demanio Marittimo per Finalità
Turistico-ricreative:
Istruttoria provvedimenti tecnico-amministrativi ai fini del rilascio delle concessioni di beni del demanio marittimo per
finalità turistico-ricettive; raccolta sistematica e catalogazione dati sull’uso del
D.M.; formazione e aggiornamento del
Catasto del D.M. Elaborazione Piano del
Demanio Marittimo e verifica piani spiaggia con esercizio poteri sostitutivi.Controllo sulle delegate ai comuni; rapporti
con gli EE.LL. e la Capitaneria di Porto;
monitoraggio dell’imposta regionale e raccordo con il Servizio Tributi per accertamento, riscossione dell’imposta e per l’eventuale fase contenziosa.
Nella Direzione sono compresi altri tre Servizi le cui competenze riguardano l’area funzionale ambiente-energia.
Una considerazione a parte merita l’Osservatorio regionale sul turismo, previsto dall’art. 2, lett. d, della L.R. n. 54/1997, che
introduceva nell’organizzazione regionale un
elemento di forte innovazione rispetto alle
tradizionali modalità di programmazione,
prevedendo una stabile funzione di monitoraggio dei fenomeni turistici legati all’economia turistica regionale, di conoscenza della domanda, ecc.
Il funzionamento dell’Osservatorio deve ritenersi compreso nelle competenze proprie
del Servizio Sviluppo del Turismo, ovviamente senza per questo escludere il coinvolgimento per alcuni ambiti di ricerca di università, centri e istituti specializzati, ai fini di
integrare i dati e le informazioni normalmente elaborati dalla struttura regionale,
con indagini e sondaggi su specifici segmenti dell’offerta e della domanda.
Gli strumenti di programmazione avrebbero
dovuto disciplinarne l’attivazione, la composizione di un’eventuale comitato tecnicoscientifico e le essenziali modalità di funzionamento, le finalità prioritarie di indagine,
ecc. - da individuarsi possibilmente con il
concorso delle organizzazioni di categoria.
284
Parte terza Il sistema di promozione turistica
3.1.5
L’AZIENDA DI PROMOZIONE
TURISTICA REGIONALE
I temi dell’autonomia regionale nel turismo
sono stati al centro di annosi dibattiti che
hanno preceduto e seguito l’emanazione
della legge-quadro (Legge n. 217/1983), la
quale avrebbe dovuto segnare l’ampia responsabilità delle regioni, anche rispetto all’organizzazione turistica, superando i vincoli del tradizionale sistema di enti e di
aziende – che costituivano la preesistente organizzazione turistica periferica dello Stato.
La tendenza ad assumere un modello innovativo, più snello - di tipo imprenditoriale
ed ispirato a parametri aziendalistici ha finito per scontrarsi con l’ostruzionismo statale
verso le aperture regionali, portando di fatto
a riproporre la soluzione tipica dell’ente
pubblico strumentale, dotato di personalità
giuridica di diritto pubblico (peraltro, anche
in sede di esame e approvazione della legge
135/2001, le difficoltà di trovare sufficiente
convergenza sul nuovo modello organizzativo e funzionale dell’Enit hanno portato il legislatore statale ad accantonare la riforma
dell’Ente).
In sostanza si era venuta a delineare un soluzione di taglio “funzionalista” (modello privatistico che univa pubblico e privato), alla
quale si contrapponeva la tesi cd. “istituzionale”, con la quale si sosteneva il mantenimento della natura di ente pubblico14, che
assicurava una certa continuità con il sistema che si voleva riformare.
L’Abruzzo come le altre regioni ha ricalcato
il modello dell’ente pubblico strumentale,
con la riforma del 1992 (L.R. n. 4/1992),
con cui veniva istituita una pluralità di
aziende di promozione turistica (in numero
di 21), operando una sostanziale trasformazione degli enti preesistenti, con l’affermazione di una fragile zonizzazione dell’Abruz-
14
G. Bertocchi, S. Foà, “Il turismo come servizio pubblico”, ed. Giuffrè, 1996, p. 149;
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zo, più rispondente a logiche locali di “copertura” del territorio, che ad effettive vocazioni turistiche omogenee. Alla riforma è seguito soltanto il commissariamento degli
esistenti enti turistici, e non già l’attivazione
delle nuove aziende, per motivi soprattutto
finanziari, essendo stato ipotizzato un percorso istituzionale in grado di generare un
“esercito” di presidenti, membri di consigli
di amministrazione, revisori (oltre 300
unità, come opportunamente rilevato nella
relazione di accompagnamento alla proposta
di legge n. 54/1997), con costi rilevanti rispetto alle esigue risorse complessivamente
disponibili, tra l’altro - a fronte di una maggiore prevedibile propensione di spesa delle
stesse aziende rispetto ai vecchi enti.
La situazione di prolungato impasse dell’organizzazione turistica abruzzese è stata
sbloccata dalla legge regionale n. 54/1997,
che ha previsto, tra l’altro, un’unica azienda
per la promozione turistica dell’Abruzzo.
Innanzitutto la scelta del modello, che ha
visto l’Abruzzo seguire l’orientamento anticipato dall’Emilia Romagna e poi fatto proprio – pur con varie distinzioni – da varie
regioni (Marche, Basilicata, Umbria, ecc..)
alternativo alla istituzione di una pluralità di
aziende su base territoriale, in alcuni casi
anche coesistenti con una azienda su base
regionale (es. provincia autonoma Trento,
Toscana).
Si tratta di soluzioni che negli ultimi anni si
stanno comunque ancora aprendo o rinnovando verso altre formule di tipo consortile
o societario, aziende di “seconda generazione” aperte agli operatori privati, mentre paradossalmente - altre regioni sono rimaste
ancora ferme rispetto al contesto organizzativo anteriore alla legge n. 217/1983 (es.
Campania, Molise).
Una situazione opportunamente definita
“una autentica giungla con soluzioni normative disomogenee, scoordinate tra loro e procedure farraginose”15, in un quadro dinamico, destinato, tra l’altro, a ricevere nuovi impulsi
per effetto della legge 135/2001, che potrebbe portare al superamento della stessa
CRESA - Il turismo in Abruzzo
concezione di azienda di promozione turistica, ancorata d’altra parte all’abrogata legge quadro del 1983.
Per tornare alla attuazione della riforma del
1997, occorre sottolineare che si è trattato
di una fase complessa di trasformazione del
sistema turistico regionale, che ha visto innanzitutto impegnata la Regione - e quindi
la stessa Azienda - nella liquidazione dei
preesistenti enti turistici.
Tale fase è stata in effetti risolta in tempi assai contenuti, con estinzione dei vecchi enti
nel corso del 1998, ad eccezione dell’Azienda di Soggiorno e Turismo di Pescara, gravata da una complessa situazione finanziaria
legata unicamente all’impianto sportivo “Le
Naiadi”.
Un passaggio non facile, che ha portato tra
l’altro anche alla cancellazione di enti turistici istituiti agli albori del turismo
moderno16, con assorbimento del relativo
personale e patrimonio da parte della nuova
Azienda regionale.
A cinque anni dall’avvio della nuova azienda
è possibile tracciare alcune sintetiche valutazioni di carattere generale.
E’ stato osservato come l’Azienda partisse
con l’handicap rappresentato dall’ereditare
“un sistema quasi privo di dialogo tra le varie
sigle, raccordato poco e male con le istituzioni,
alle organizzazioni pubbliche e private che dovrebbero fungere da traino alla promozione
turistica … della regione”17, i cui limiti di
funzionamento si erano ampiamente manifestati negli anni precedenti.
Ai fini del presente Rapporto appare utile
soffermarsi su uno degli aspetti più critici ri-
15
M. Girolami. “Turismo e regioni: la mappa completa”,
in La Rivista del Turismo, n. 4/2000, p.12.
16
Le prime aziende autonome di soggiorno e turismo istituite in Abruzzo sono state quelle di Pescara e Francavilla
al Mare (1927), in prima applicazione del D.L. 15 aprile
1926, n. 765, che conteneva la disciplina dei nuovi enti
turistici - seguite da quelle dell’Aquila (1936), e quindi di
Roccaraso, Scanno (1950), e Vasto (1953)
17
“APTR. Quattro anni spesi bene”, ed. Abruzzo Promozione Turismo, Pescara, 2001, pag. 3.
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conducibile al rapporto Regione/Azienda, e
quindi ad un modello che presupponeva
una chiara – anche se non sempre facile - distinzione di ruoli, che non poteva che riservare – come in effetti riserva - alla Regione
le funzioni di indirizzo e di programmazione – alle quali si aggiungono quelle di regolamentazione generale del sistema turistico
locale e funzioni di controllo - e all’Azienda
l’attuazione dei relativi compiti gestionali,
con quel carattere tecnico-strumentale che
pure la legge istitutiva espressamente evidenziava.
La presenza di un consiglio di amministrazione espressione di movimenti o partiti politici – di maggioranza e di opposizione18 ha sostanzialmente teso ad allargare o spostare le scelte di politica turistica regionale
dalla Regione all’Azienda, ingenerando situazioni di incertezza e confusione, come
d’altra parte è avvenuto in varia misura anche in altre regioni che hanno attuato lo
stesso modello (es. Umbria, Piemonte, Emilia Romagna, Marche, ecc.), mentre l’esercizio delle funzioni di controllo non è andato
oltre i profili di legittimità amministrativocontabile relativamente all’attività dell’Azienda, limitatamente a quegli atti assoggettati dalla legge all’approvazione regionale.
Si è certamente trattato di un periodo di rodaggio, non privo di tensioni e di profili critici, anche se una siffatta ripartizione di ruoli nel sistema turistico regionale avrebbe
probabilmente richiesto un modello organizzativo più semplice, con la previsione di
un direttore (o amministratore unico), come
stabilito in occasione di successive norme
istitutive di altre aziende o agenzie regionali
– ad esempio – dell’ARTA e dell’ARIT (un
modello simile è stato attuato anche per l’azienda di promozione turistica della Basilicata), o delle aziende stesse sanitarie locali,
che avrebbe certamente assicurato quell’indispensabile approccio tecnico/operativo alla gestione della promozione turistica regionale.
Un’altra riflessione si pone rispetto alla previsione di fondo costituita dalla scelta dell’a-
286
Parte terza Il sistema di promozione turistica
zienda unica contenuta nella riforma, che
pure rispondeva ad esigenze di rafforzamento delle strategie di promozione della “marca” Abruzzo, per le quali era opportuno evitare la dispersione di strategie e di mai sufficienti risorse, a danno della crescita turistica
abruzzese.
La scelta è risultata indubbiamente positiva,
se si pensa al positivo trend di crescita registrato senza soluzioni di continuità negli ultimi anni (a partire dal 1996) - in termini di
arrivi/presenze - come conseguenza di un lavoro comunque concentrato sulla promozione della marca “Abruzzo” in Italia e all’estero, a vantaggio dell’intera offerta regionale. Un risultato questo che smentisce le disastrose prospettive per il turismo regionale
sostenute da ambienti legati ai vecchi enti
turistici dopo la presentazione della proposta di legge istitutiva dell’APTR19.
Occorre osservare peraltro che la piena realizzazione del modello complessivamente
prefigurato dalla legge n. 54/1957 ipotizzava – a regime - un sistema turistico regionale che accanto all’azienda regionale vedesse
impegnati i comuni (e le province) in una
forte crescita di progettualità e di intervento, segnatamente nel settore dell’informazione e dell’accoglienza turistica e di supporto
alle attività di costruzione dell’offerta turistica locale, che rappresentano processi di
più lungo periodo rispetto al quadriennio
considerato.
E’ agevole rilevare come il turismo rientri
sempre più frequentemente negli statuti e
18
Emblematica al riguardo è la valutazione espressa nella
lettera di dimissioni da un componente del consiglio di
amministrazione dell’APTR, pure espressione di partito,
laddove si lamenta l’eccessiva politicizzazione del funzionamento e della gestione dell’APTR. Cfr. Il Messaggero Abruzzo del 13 ottobre 2001.
19
A titolo esemplificativo si cita l’articolo apparso su “Il
Messaggero” - Abruzzo - del 27 luglio 1996 che riporta
un intervista di G. De Risio all’allora commissario dell’Azienda di Soggiorno dell’Aquila, quale rappresentante regionale di Unionturismo, il quale – nel paventare la diminuzione delle presenze alberghiere – sosteneva anche che
“l’APTR sarebbe stata un disastro”.
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nei programmi elettorali di province e comuni, dove da qualche anno la delega al turismo compare ordinariamente nelle giunte,
anche di piccole realtà prive di ricettività turistica, anche se raramente si assiste alla presenza di strutture operative e strategie di sviluppo, mentre ancora troppo spesso la promozione turistica viene a ridursi ad una serie di manifestazioni estive – in genere organizzate all’ultimo momento e destinate –
quindi – prevalentemente a residenti ed a
turisti già soggiornanti nelle rispettive località.
Deve comunque notarsi un impegno maggiore nell’informazione e accoglienza turistica, con diretta assunzione di tali funzioni in
alcuni comuni, talvolta anche in “concorrenza” – paradossalmente - con gli uffici
IAT20. La rete IAT non si avvale ancora dell’integrazione con gli eventuali sportelli –
anche stagionali – attivati dalle Pro-loco, per
la mancanza del relativo regolamento.
Si tratta certamente di ritardi e difficoltà di
adeguamento che sono inevitabilmente connessi a qualsiasi processo di riorganizzazio-
CRESA - Il turismo in Abruzzo
ne, che però fa registrare anche segnali che
manifestano la tendenza ad una maggiore
consapevolezza del ruolo che i comuni a vocazione turistica stanno gradualmente assumendo rispetto alle responsabilità dirette allo sviluppo economico e turistico dei rispettivi territori, che è necessario raccordare con
la promozione complessiva dell’immagine e
della marca regionale.
L’Azienda di promozione turistica regionale
ha natura di ente pubblico strumentale della
Regione. Oltre alla attuazione dei programmi di promozione turistica della Regione,
assorbe i compiti di informazione e accoglienza turistica assicurata dai soppressi enti
turistici.
L’Azienda è denominata “Abruzzo Promozione Turismo”, “giocando” sull’acronimo
A.P.T.
L’organizzazione dell’Ente prevede i seguenti
organi: a) presidente; b) consiglio di amministrazione; c) collegio dei revisori.
Il Consiglio di Amministrazione è costituito
da sette membri nominati dal Consiglio Regionale tra “esperti in materia turistica e/o
Turismo balneare. Anni ’20.
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di marketing” – con un’evidente apertura al
mondo dell’imprenditoria di settore - tra i
quali la Giunta Regionale nomina il presidente21.
Il Consiglio di amministrazione approva gli
atti fondamentali di programmazione e di
indirizzo generale della promozione turistica
e della gestione dell’Azienda (bilancio, pianta organica del personale, ecc.).
Al presidente sono sostanzialmente affidati
compiti di rappresentanza, di impulso nella
gestione e di esecuzione delle deliberazioni
del consiglio di amministrazione.
Gli organi dell’Azienda durano in carica
quattro anni.
Singolare la previsione di aggancio dei compensi alle indennità spettanti ai consiglieri
regionali in carica, in misura variabile dal 90
al 25 per cento, rispettivamente per il presidente e i componenti del consiglio di amministrazione.
Anche se non compreso dall’art. 13 della
L.R. n. 54/1957 tra gli organi dell’Ente, deve parimenti annoverarsi il direttore, legato
all’Azienda con rapporto contrattuale di diritto privato di durata massima quadriennale, rinnovabile.
Il direttore è responsabile della gestione operativa dell’Azienda.
Il controllo amministrativo-contabile è assicurato da un collegio di revisori dei conti
nominato dal Consiglio Regionale.
Sotto il profilo organizzativo va segnalato
come alla Azienda faccia riferimento la rete
regionale degli uffici per l’informazione e
l’accoglienza turistica (IAT), che nella prima
fase di attuazione della legge regionale n.
54/1997 venivano ad essere automaticamente confermati nelle località già sede di
aziende di soggiorno o di enti provinciali
del turismo (Alba Adriatica, Caramanico,
Chieti, Francavilla al Mare, Giulianova, L’Aquila, Montesilvano, Ortona, Pescara, Pescasseroli, Pescocostanzo, Pineto, Rivisondoli, Roccaraso, Roseto degli Abruzzi, Scanno, Silvi, Sulmona, Teramo, Tortoreto, Vasto). Gli IAT dovevano essere attivati anche
nelle località per le quali si era proceduto –
288
Parte terza Il sistema di promozione turistica
alla data di emanazione della L.R. n.
54/1997 – alla sola istituzione formale dell’azienda di soggiorno (è il caso di Lanciano,
Avezzano, Altipiano delle Rocche)22.
Il sistema di informazione e accoglienza regionale è stato rafforzato a seguito del finanziamento e attuazione del progetto Tourpass
– realizzato con fondi comunitari - che ha
permesso l’allestimento di una rete di presidi di informazione e accoglienza al turista e
alle imprese in coincidenza con i quattro capoluoghi di provincia. Deve anche segnalarsi la realizzazione di un Centro Servizi a
Montesilvano, quale struttura accentrata a
livello regionale delle attività di immagazzinamento, smistamento e spedizione del materiale promo-pubblicitario.
In prospettiva, gli uffici IAT – e le relative
funzioni - dovrebbero in buona parte essere
assorbiti dai comuni interessati, considerato
che trattasi di funzioni proprie delle autonomie locali. In tal senso, deve leggersi l’art.
40 della legge regionale n. 11/1999, che
prevede il mantenimento dei compiti di
informazione e accoglienza turistica in capo
alla regione limitatamente alle localizzazioni
strategiche per l’intero sistema turistico regionale. Il medesimo orizzonte è rappresentato dall’art. 5 della legge 135/2001 che prevede l’assorbimento di tali compiti nell’ambito degli istituendi sistemi turistici locali e
in una qualche misura lo stesso superamento delle APT, come peraltro già avvenuto in
alcune regioni (es. Lombardia, Liguria).
20
Cfr. A. Bini, in XII Rapporto sul Turismo Italiano –
2003, ed. Mercury, Firenze, 2003, pag. 815.
21
L’originario progetto di legge – poi modificato in Consiglio Regionale - prevedeva che anche il consiglio di amministrazione fosse nominato dalla Giunta Regionale.
22
Delle tre – risulta attualmente istituita quella di Lanciano.
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Parte terza Il sistema di promozione turistica
3.1.6
LA REGIONE TRA REGIA E
COORDINAMENTO DEL SISTEMA
TURISTICO ABRUZZESE
L’attività di coordinamento costituisce una
modalità operativa divenuta sempre più rilevante per le istituzioni pubbliche, conseguente – in generale - alla affermazione di
un sistema amministrativo a base pluralistica, ma anche dello straordinario intensificarsi di relazioni e di interazioni, che è diventata missione “necessaria” per quelle istituzioni impegnate nello sviluppo del territorio, e in particolar modo, per quelle operanti nel turismo.
Il concetto di coordinamento – che qui si
esamina sotto il profilo soprattutto funzionale – risulta solennemente introdotto nella
Costituzione repubblicana, dall’art. 41, terzo comma, il quale stabilisce che “la legge
determina i programmi ed i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e
privata possa essere indirizzata e coordinata
a fini sociali”.
Si tratta di attività dirette ad armonizzare
azioni, comportamenti al fine del perseguimento di risultati, soprattutto in situazioni
complesse, caratterizzate da una molteplicità
di comportamenti e di atti di una varietà di
situazioni, dalla partecipazione ai procedimenti di formazione di scelte programmatiche, delle decisioni di istituzioni, di uffici,
di persone che svolgono ruoli diversi e operano per la soddisfazione di interessi diversi.
Attualmente il coordinamento rappresenta
sempre più un’esigenza di carattere istituzionale, funzionale quale “percorso” per il potenziamento di sinergie dirette al raggiungimento di comuni obiettivi, da parte di soggetti pubblici, come di privati23.
Fatta questa breve premessa, occorre richiamare come la legislazione regionale (si veda
schema in appendice) riconosca alla Regione le “funzioni di programmazione, coordinamento e controllo delle attività e iniziative turistiche, dell’immagine e della comunicazione,
anche attraverso l’emanazione di atti di indirizzo nei confronti dei soggetti della organiz-
CRESA - Il turismo in Abruzzo
zazione turistica regionale e locale” (cfr. art. 2
L.R. n. 54 del 26 giugno 1997; art. 40 L.R.
n. 11 del 3 marzo 1999).
Alcune ipotesi specifiche di coordinamento
sono state individuate dalla legge regionale
n. 54/1997, in primis con la previsione del
Forum permanente del Turismo regionale –
organismo allargato ad una vasta rappresentanza di soggetti pubblici e privati – con
funzioni consultive rispetto agli strumenti
di programmazione, e quindi relativamente
alle attività di promozione dei parchi, da disciplinare mediante apposite convenzioni
con i rispettivi enti (art. 12, u.c.) e al coinvolgimento dei centri servizi culturali (art.
2, primo comma, lett. h) per quelle attività
di interesse turistico (iniziative e manifestazioni culturali, attività editoriali, ecc.).
Il problema del coordinamento si pone –
peraltro – già all’interno dell’apparato amministrativo regionale dove settori diversi
non dialogano sufficientemente tra loro (es.
cultura, trasporti, agricoltura, urbanistica e
parchi, commercio e artigianato, ecc.), pur
in presenza di interventi attinenti materie
nelle quali sussistono riflessi plurimi, mentre si assiste ad un processo di polverizzazione nella gestione delle competenze, che nel
complesso determina uno spezzettamento di
attività, una visione talvolta asimmetrica degli obiettivi e comunque determinante un
minor impatto dell’intervento pubblico.
La macchina amministrativa regionale ha –
in buona sostanza – scarsa coscienza di sé, ossia non si conosce a sufficienza, pur nell’aumentata informazione generale, che non coglie comunque gli effettivi processi operativi.
Trasformare una miriade di iniziative scoordinate tra loro renderebbe le scelte più coerenti ed efficaci, si dimostrerebbero meno
dispersive e più economiche se solo sussistesse un collegamento almeno informativo,
allargato anche ai risultati conseguiti.
23
Per un approfondimento sulle tematiche generale del coordinamento cfr. F. Piga, “L’attività di coordinamento”, in Foro Amministrativo, ed. Giuffrè, n. 4/5, 1987, p. 1302 ss.
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Alcuni esempi:
a) la promozione turistica delle aree protette e del parco regionale sovrapposta/separata rispetto alla promozione turistica regionale (cfr. L.R. n. 38/1996);
b) l’agriturismo, gestito interamente dalla
direzione regionale agricoltura, anche per
gli aspetti connessi alla promozione della
ricettività agrituristica;
c) la legge reg.le n. 101/2000 che disciplina
e dà impulso alla creazione e promozione
delle “strade del vino” – emergente nicchia del c.d. turismo del vino - esclude
connessioni operative con la direzione regionale turismo;
d) la gestione degli interventi in materia di
turismo itinerante all’aria aperta (L.R. n.
162/1998) affidata al Servizio Promozione e Comunità degli abruzzesi all’estero
(cfr. delibera G.R. n. 1162 del 13.9.2000
in B.U.R.A. n. 27 del 25.10.2000).
Un atto che risulta coordinato a livello infrasettoriale attiene al programma annuale
unico per le fiere e le manifestazioni promozionali all’estero che comprende gli eventi
fieristici riguardanti i settori dell’artigianato,
dell’agroalimentare, dell’industria, del commercio e del turismo cui la Regione partecipa, direttamente o tramite gli enti strumentali di riferimento.
Le linee triennali 2000-2002 hanno posto la
questione dell’avvio di un processo teso a sviluppare il ruolo di coordinamento della
struttura regionale rispetto ad una pluralità
di soggetti – soprattutto pubblici – la cui attività influenza o incide direttamente sull’offerta turistica regionale, per favorire l’integrazione e l’ottimizzazione delle risorse disponibili, degli interventi, dei programmi, ecc.
Alcuni strumenti di coordinamento – pure
essenziali per lo sviluppo regionale – quali
ad esempio le convenzioni con gli enti parco
per la promozione turistica relativa ai territori ricompresi nei rispettivi territori (art.
12, u.c., L.R. n. 54/1997) attendono ancora
di essere definiti.
Qualche segnale positivo di convergenza
sulla programmazione di filoni sparsi di in-
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Parte terza Il sistema di promozione turistica
tervento comunque finalizzato allo sviluppo
turistico è rintracciabile in alcune recenti
leggi regionali che prevedono l’inserimento
nel programma di promozione turistica dei
seguenti interventi: a) l’art. 50 L.R.
11/2001 che riporta nella programmazione
“unica” della promozione turistica regionale
gli interventi di cui alla L.R. 49/1975 recante “Provvidenze per le manifestazioni turistiche, il turismo sociale e giovanile” e quelli
previsti dalla L.R. n. 32/1975, concernente
“lo sviluppo speleologico della regione”; b)
art. 10 L.R. n. 78/2000 che prevede l’inserimento nel programma di promozione turistica delle iniziative per l’informazione, la
promozione e la divulgazione della formula
del bed & breakfast; c) la L.R. n. 57/2001
che prevede interventi finalizzati alla valorizzazione turistica dell’aeroporto d’Abruzzo;
d) la L.R. n. 15/2002 riguardante la promozione turistica del termalismo.
Dépliant primi anni ’50.
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Parte terza Il sistema di promozione turistica
3.1.7
VERSO UNA NUOVA FASE DI RIFORME
Una nuova fase si è aperta a seguito della
legge costituzionale n. 3/2001, che ha trasformato il “turismo e industria alberghiera”
da competenza ripartita e concorrente tra
Stato e regioni, in materia esclusiva delle regioni.
La riforma del Titolo V della Costituzione è
singolarmente intervenuta quasi in coincidenza con la “Riforma della legislazione nazionale del turismo” (legge n. 135 del 29
marzo 2001), che “ignorava” la fase di forte
trasformazione dello scenario costituzionale
che parallelamente andava a definirsi.
La legge n. 135 – approvata dopo un lungo
iter legislativo – tendeva a superare le rigidità della legge-quadro n. 217/1983, in una
visione tesa ad una rivalutazione del turismo, al quale viene riconosciuto “il ruolo
strategico per lo sviluppo economico e occupazionale del Paese nel contesto internazionale e dell’Unione Europea… per la crescita culturale e sociale della persona e della
collettività e per favorire le relazioni tra popoli diversi” (cfr. art. 1, secondo comma,
lett.a).
Con la legge si riconosce al turismo un ruolo strategico per lo sviluppo economico, per
la crescita culturale e sociale del paese, per
l’attuazione delle politiche di sostegno a favore delle aree depresse e ne evidenzia la sua
funzione di valorizzazione della persona e
delle relazioni umane.
In attesa del complessivo riordino dell’organizzazione ministeriale, le funzioni e i compiti conservati dallo Stato sono svolti dal
Ministero dell’Industria. Il Ministero cura il
coordinamento intersettoriale degli interventi statali connessi al turismo, nonché
l’indirizzo ed il coordinamento delle attività
promozionali svolte all’estero aventi rilievo
nazionale. Allo stesso ministero spetta anche
la rappresentanza unitaria in sede di Consiglio dell’Unione Europea in materia di turismo.
Una delle principali innovazioni è rappresentata dalle “linee guida” (art. 2), strumen-
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to di deregulation del settore, al quale è stato affidato il compito di stabilire i principi e
gli obiettivi per la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico nazionale, da approvarsi con decreto del presidente del consiglio dei ministri, d’intesa con la conferenza
Stato-Regioni e sentite le associazioni di categoria.
All’emanazione di tale atto, viene espressamente connessa l’abrogazione della legge
217/1983 (Legge quadro sul turismo).
La legge – pur criticata dalla regioni24 – appariva comunque destinata ad aprire ad una
gestione collegiale del tormentato rapporto
Stato-Regioni, mediante la scelta di un modello tendente a sviluppare la cooperazione,
basato sulla collaborazione fra i diversi livelli
di governo, non legato come per il passato
sulla separazione di materie e competenze,
bensì sulla distinzione di ruoli comunque
raccordati e uniformati al perseguimento di
comuni obiettivi, individuati con il concorso dei vari soggetti istituzionali coinvolti.
Una spinta diretta anche all’aggiornamento
degli schemi dell’organizzazione turistica su
base territoriale è senz’altro costituita dalla
previsione dei c.d. sistemi turistici locali, intesi come contesti turistici omogenei comprendenti anche ambiti territoriali anche di
regioni diverse, caratterizzati dall’offerta integrata di beni culturali, ambientali e di attrazioni turistiche (compresi i prodotti tipici
e l’artigianato) o dalla presenza diffusa di
imprese turistiche singole o associate. I sistemi turistici locali – riconosciuti dalle regioni
(in una prospettiva di integrazione tra politiche del turismo e politiche di governo del
territorio) – dovrebbero rappresentare “il
24
G.M., “Legge quadro: per le regioni è incostituzionale”,
Trend, 6 aprile 2001, p. 16. Le perplessità riguardano in
particolare l’art. 2 e sono motivate dal condizionamento
della potestà legislativa delle regioni che risulterebbe subordinata ad un atto amministrativo statale (il dpcm di approvazione delle “linee guida”). Ma non manca chi legge la
riforma in chiave federalista, cfr. M.P. Profumo, “Turismo
e federalismo: primo traguardo”, in La Rivista del Turismo, n. 2, 2001, p. 8,9;
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volano per lo sviluppo del settore attraverso
un nuovo modo di concepire e gestire il territorio, che privilegia l’approccio integrato
ed a rete capace di innescare processi di innovazione e sviluppo tali da scongiurare
ogni tendenza alla settorializzazione e alla
frammentazione territoriale”25.
Altre innovazioni attengono alla istituzione
di un fondo per il prestito ed il risparmio
turistico (con un iniziale conferimento di 7
mld), alla soppressione della sezione speciale
del REC riservata alle attività ricettive, alla
introduzione della Carta dei diritti del turista ed a norme dirette a favorire la risoluzione delle controversie tra imprese e tra imprese e consumatori.
Ma a queste prospettive di attuazione della
legge n. 135, è subentrata una fase di grave
incertezza – se non di paralisi - conseguente
alla emanazione della legge costituzionale n.
3/2001, destinata a cambiare radicalmente il
quadro istituzionale.
Lo Stato infatti è divenuto all’improvviso
“prigioniero delle sue nuove, più ridotte
competenze e non può dar vita, fuori dei
campi che gli sono stati attribuiti, a norme
legislative statali”26 – con la conseguente impossibilità di procedere all’emanazione delle
linee guida – già contestate da alcune regioni che avevano promosso il giudizio di costituzionalità anteriormente all’emanazione
della legge costituzionale n. 3/2001, per la
loro funzione dirigistica divenuta più che
mai incompatibile con la autonomia regionale.
In particolare, le regioni Veneto, Piemonte e
Lombardia hanno impugnato la legge n.
135 nel suo complesso, mentre la regione
Liguria ha concentrato l’attenzione sul solo
articolo 2.
Un contesto problematico che ha portato lo
Stato e le regioni ad una lunga e complessa
trattativa, con le regioni interessate esclusivamente a trovare soluzioni atte a permettere lo sblocco delle attese risorse finanziarie
in dotazione alla legge n. 135/2001, che oggi dovrebbe ritenersi vigente limitatamente
a tali aspetti, pur non sussistendo alcun ef-
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Parte terza Il sistema di promozione turistica
fetto abrogativo automatico conseguente all’entrata in vigore della riforma costituzionale.
Una situazione di complessiva difficoltà nei
rapporti tra Stato e regioni che è emersa in
tutta la sua evidenza in occasione della prima conferenza sul turismo italiano (così denominata per distinguerla dalle precedenti
riferite al turismo nazionale), tenutasi a Lamezia Terme il 27 e 28 settembre 2001, che
ha destato le allarmate preoccupazioni delle
organizzazioni imprenditoriali del settore27.
Una parziale via d’uscita è stata raggiunta
mediante un’intesa nell’ambito della conferenza fra Stato e regioni formalizzata con un
accordo, oggetto di recepimento con
DPCM 13.9.2002 (pubblicato nella G.U.
n. 225 del 25 settembre 2002), che non
contiene più le “Linee guida” previste dall’art. 2 della legge n. 135, bensì “Principi
per la armonizzazione, la valorizzazione e lo
sviluppo del sistema turistico”.
Si tratta di una soluzione meramente formale, in quanto l’atto consiste in realtà in una
mera ricognizione delle varie tematiche legate al turismo, che si limita a rinviare lo sviluppo delle linee generali relative alle singole
materie all’autocoordinamento regionale.
L’obiettivo assolutamente condivisibile di
assicurare la necessaria unitarietà al settore
sembra peraltro difficilmente perseguibile
attraverso questa strada.
Una dimostrazione delle difficoltà incontrate dallo stesso auto-coordinamento regionale è riscontrabile dal prolungato travaglio
per pervenire alla definizione dei criteri per
la ripartizione dei finanziamenti previsti dall’art. 6 della legge 135 (era inizialmente prevista una dotazione finanziaria di oltre 400
25
S. Palombo, “Regole e risorse, il Belpaese torna in mostra”, in Guida agli Enti Locali-Il Sole 24Ore, n. 17, 5
maggio 2001, p.10
26
A. De Roberto, Il sistema delle fonti dopo la riforma del
titolo V della Costituzione, in Giust.it, n. 10, 2002.
27
M. Cavalli, Le Regioni litigano, il settore è senza guida,
in Il Sole 24 ore, 30.9.2002.
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miliardi di lire), vicenda nella quale sono
emersi non pochi contrasti, in buona parte
dovuti alla notevole differenziazione di peso
economico, demografico e anche turistico –
ovviamente – delle varie realtà regionali, che
hanno portato anche alla perdita di risorse
finanziarie per effetto di successive norme di
contenimento della spesa pubblica.
Altro riferimento appare opportuno rispetto
a regioni (es. Umbria, Puglia, ecc.) che hanno già riformato la propria legislazione successivamente alla emanazione della
135/2001, “autonomamente”, senza avvertire l’esigenza di attenersi a principi generali
da concordare in sede di coordinamento fra
regioni.
Per tornare ai principi per l’armonizzazione,
valorizzazione e sviluppo del sistema turistico – con il compito di indirizzare con parametri validi in ambito nazionale l’attività legislativa e amministrativa delle regioni questi sono i profili individuati:
a) le terminologie omogenee e standard minimo dei servizi di informazione e di accoglienza ai turisti;
b) l’individuazione delle tipologie di imprese turistiche operanti nel settore e delle
attività di accoglienza non convenzionale;
c) criteri e modalità dell’esercizio sull’intero
territorio nazionale delle imprese turistiche per le quali si ravvisa la necessità di
standard omogenei e uniformi;
d) standard minimi di qualità delle camere
di albergo e delle unità abitative delle residenze turistico-alberghiere e delle strutture ricettive in generale;
e) standard minimi di qualità dei servizi offerti dalle imprese turistiche cui riferire i
criteri relativi alla classificazione delle
imprese ricettive;
f ) le agenzie di viaggio, le organizzazioni e
le associazioni che svolgono attività similare, il livello minimo e massimo da applicare ad eventuali cauzioni;
g) requisiti e le modalità di esercizio su tutto il territorio nazionale delle professioni
turistiche;
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h) requisiti e standard minimi delle attività
ricettive gestite senza scopo di lucro;
i) requisiti e standard minimi delle attività
di accoglienza non convenzionale;
j) criteri direttivi di gestione dei beni demaniali e delle loro pertinenze concessi
per attività turistico-ricreative;
k) standard minimi di qualità dei servizi
forniti dalle imprese che operano nel settore del turismo nautico;
l) criteri uniformi per l’espletamento degli
esami di abilitazione all’esercizio delle
professioni turistiche.
L’intesa tra Stato e regioni prevede anche
che la promozione turistica dell’Italia venga
espletata a livello nazionale dall’ENIT, previa intesa con le regioni. Tale previsione
opera un recupero funzionale dell’Ente – la
cui riforma è stata stralciata dalla legge n.
135, per i forti contrasti emersi sul nuovo
assetto dell’Ente, mentre da qualche parte
politica veniva anche messo in discussione il
mantenimento stesso dell’ente di promozione o ipotizzato il suo assorbimento nell’Istituto per il commercio estero (ICE), pure
sottoposto alla vigilanza e all’indirizzo del
ministero delle attività produttive (che a seguito del riordinamento dell’apparato statale
ricomprende le attività e le strutture del
soppresso Ministero per il Commercio con
l’estero).
Come si può facilmente comprendere la Regione è attesa da un complesso lavoro di aggiornamento del proprio ordinamento che
andrebbe possibilmente indirizzato verso un
ripensamento contestualizzato delle varie
norme che disciplinano il settore, evitando
– in questa fase interventi occasionali o isolati.
Sarebbe peraltro auspicabile l’approvazione
di un’unica legge di riordino della materia,
seguendo la strada dei testi unici28 già positi-
28
A. Bini, Organizzazione e legislazione del turismo in Abruzzo, Libreria dell’Università Editrice, Pescara, 2001, p. 6.
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vamente intrapresa in Toscana e Veneto. Un
altro elemento che si intende sottolineare è
legato alla non rinviabile esigenza di superare la visione legislativa legata esclusivamente
alle strutture amministrative di riferimento,
quale angolazione condizionante la legislazione regionale.
In altre parole, le leggi di settore – come pure gli strumenti di programmazione - dovrebbero poter definire la materia turismo
nella sua integrità, costituendo il riferimento alle strutture amministrative interessate
alla attuazione di singoli istituti aspetto del
tutto secondario e mutevole nel quadro delle dinamiche organizzative degli apparati
pubblici.
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E’ certo difficile pensare di poter coordinare
il sistema turistico regionale se si trascura
una visione unitaria in sede legislativa, quale
esempio cui riferire una nuova fase di impegno dei soggetti pubblici e privati a vario livello impegnati nello sviluppo turistico del
territorio.
La potestà legislativa esclusiva in materia di
turismo rappresenta per la Regione una storica opportunità e la premessa di funzionalità del sistema abruzzese, ma nello stesso
tempo una sfida che permetterà di misurare
le effettive capacità dell’istituzione nell’assumere la responsabilità piena del settore, garantendone quindi la guida, la competitività
e lo sviluppo.